Polityka społeczna a proces integracji Polski z Unią Europejską

Stanisława Golinowska
Polityka społeczna a proces integracji Polski z Unią Europejską
Wprowadzenie
Przez długi okres integrująca się Europa dążyła wyłącznie do wspólnego rynku, nie
podejmując integracyjnych działań w dziedzinie polityki społecznej i polityki rynku pracy. Z
tego powodu polityka społeczna w procesie integracji europejskiej nie stanowiła problemu
zasługującego na dużą uwagę*. Wydawało się zrozumiałe, że jest to sfera zarezerwowana do
kompetencji państw narodowych, które to są władne, aby nałożyć podatki na jej
sfinansowanie. Jedyna teza, która odnosiła się do spraw socjalnych zawarta w dokumencie
podstawowym – to teza o spójności (kohezji) polityki społecznej i ekonomicznej co wówczas
zapisano w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 r..
Sytuacja zmieniła się w drugiej połowie lat osiemdziesiątych po rozszerzeniu UE o
kraje, gdzie poziom rozwoju był przeciętnie niższy i zakres państwa opiekuńczego znacznie
skromniejszy (Grecja – 1981 r., a Hiszpania i Portugalia – 1986 r.). Rozpoczęła się debata o
potrzebie wyrównywania poziomu sfery socjalnej poprzez harmonizację przepisów oraz
realizację jednakowych standardów minimalnych w następujących dziedzinach:
•
bezpieczeństwo i higiena pracy,
•
zabezpieczenie społeczne,
•
indywidualne i zbiorowe prawo pracy
•
wprowadzanie procedur dialogu społecznego.
Argumenty jakie formułowano w związku z postulatem harmonizacji w dziedzinie
polityki społecznej były różnej natury. Na poziomie najogólniejszym deklarowano wspólną
przestrzeń socjalną i europejski model polityki społecznej, korzystnie odróżniający się od
modelu amerykańskiego i krajów azjatyckich. Na poziomie szczegółowym uwidoczniły się
natomiast różne interesy krajów członkowskich. Państwa bogatsze były przekonane, że tracą
na handlu z krajami biedniejszymi, ponieważ te ostatnie mają niższe nie tylko płacowe, ale
także pozapłacowe koszty pracy i dzięki temu mogą oferować tańsze towary. Źródłem niskich
pozapłacowych kosztów pracy są między innymi gorsze warunki pracy i niższe standardy
higieny oraz bezpieczeństwa na miejscu pracy. To właśnie problem wyrównania warunków
*
Na marginesie należy dodać, że termin polityki społecznej pojawiał się już w Traktacie Rzymskim jako tytuł
rozdziału VIII. Nie zdefiniowano wprawdzie, co rozumie się przez politykę społeczną, ale kolejne teksty
wskazywały, że pojęcie to wyznacza zakres prawa pracy i ubezpieczeń społecznych (Balze 1994).
1
pracy oraz ujednolicenia standardów w zakresie bhp był przedmiotem pierwszej wspólnej
regulacji na obszarze polityki społecznej (grudzień 1987). Formą tego ujednolicenia miało
być ustalenie standardów minimalnych.
W latach dziewięćdziesiątych rozpoczęła się realizacja wcześniej wyartykułowanych
postulatów i jednocześnie rozpoczęły się prace nad rozszerzeniem zakresu problematyki
społecznej podlegającej kompetencji UE. Najwięcej uwagi poświęcono zagadnieniom prawa
pracy oraz sytuacji na rynku pracy (Układ Amsterdamski i Proces Luxemburski). Pod koniec
dekady – w związku z planami rozszerzenia UE o kolejne kraje – tym razem znacznie
biedniejsze - wrócono do zagadnień szybszego wyrównywania minimalnych standardów
socjalnych i kształtowania europejskiego modelu polityki społecznej. Sformułowano Agendę
Socjalną 2000.
Przyjrzyjmy się procesowi rozszerzania kompetencji UE w dziedzinie polityki społecznej
i rozważmy na tym tle sytuację Polski (koszty i korzyści) kraju kandydackiego.
1. Kompetencje Unii Europejskiej w dziedzinie polityki rynku pracy i polityki
społecznej.
Wprowadzenie spraw społecznych do dokumentów wspólnotowych.
Za przełomową datę zmieniającą dystansowanie się wspólnoty do problemu prowadzenia
jakiejś polityki społecznej uznaje się 1986 r., w którym podpisano zmiany wprowadzone do
Traktatu Rzymskiego rozszerzające kompetencje wspólnoty prowadzące do szybszego
wprowadzenia wspólnego rynku (datę realizacji planu ustalono na 1992 r.). Zasadniczym
instrumentem tego przyspieszenia miało być rozszerzenie zasady kwalifikowanej większości
głosów przy rozstrzyganiu podejmowanych inicjatyw(Jednolity Akt Europejski, Luxemburg,
luty 1986). Ponadto do Traktatu włączono dodatkowe artykuły podejmujące między innymi
zagadnienia socjalne w konsekwencji przyspieszenia tworzenia się wspólnego rynku. Dotyczy
to szczególnie zapisów o minimalnych standardach dotyczących bezpiecznego i nie
szkodzącego zdrowiu środowiska pracy (art.118a), przezwyciężania technicznych barier w
produkcji i przepływie towarów w celu ochrony zdrowia i tworzenia bezpiecznej pracy oraz
wyrównywania standardów w dziedzinie warunków i stosunków pracy, a także harmonizacja
uprawnień pracowniczych (art. 100a). Stały się one podstawą późniejszych dyrektyw i
rozporządzeń o istotnym znaczeniu w regulacjach na tym obszarze w poszczególnych krajach
2
członkowskich. W Jednolitym Akcie Europejskim zapisano ponadto, że przy każdym akcie
prawnym wyprowadzonym z niego zostanie określony termin wprowadzenia w życie przez
kraje członkowskie.
Określaniu standardów minimalnych towarzyszyła szeroka debata na temat kosztów ich
wprowadzenia dla takich krajów, jak Grecja, Portugalia i Hiszpania. Pojawiały się nawet
szacunki tych obciążeń. W literaturze z tamtego okresu przytacza się rząd wielkości około
1000 mld DM wydatków rocznie aby wyrównać poziom bhp wszystkich krajów
członkowskich do poziomu niemieckiego (Venturini 1989, s.25).
Kolejny dyskutowany problem dotyczył szczególnych obciążeń dla małych i średnich
przedsiębiorstw. Rozważano, czy dla małych (do 100 zatrudnionych) oraz średnich (100-500
zatrudnionych) zakładów pracy nie ustanowić standardów niższych niż przeciętnie.
Rezultatem tej debaty nie były jednak regulacje specjalne, lecz zgoda na rozwiązania
przejściowe ustalane na określony okres oraz subwencje dla regionów w celu pokrycia
inwestycji służących poprawie bhp dla regionów, gdzie tego typu problemy występować będą
z dużym nasileniem.
Wyrównywanie pozapłacowych kosztów pracy było źródłem dalszych inicjatyw
bogatszych krajów członkowskich podejmowanych w celu stworzenia równych warunków
konkurencyjności. Inicjatywy te często wywoływały związki zawodowe. Szczególnie
aktywne były tu związki niemieckie (DGB).
Karta Socjalna Pracowników.
W 1989 r. podpisana została tzw. Karta Socjalna Pracowników (bez Wielkiej Brytanii),
która była wyrazem deklaracji wspólnych intencji w zakresie wyrównania pracowniczych
uprawnień socjalnych. Karta ta nawiązywała do Karty Socjalnej Rady Europy z 1961 r.
(ratyfikowanej przez Polskę w czerwcu1997 r.) oraz do odpowiednich konwencji ILO.
Obejmowała 12 artykułów (rozdziałów), głównie z zakresu prawa pracy. Obok problemów
ochrony przed niesprawiedliwym zwolnieniem z pracy, bezpieczeństwa i higieny pracy,
ochrony zdrowia, uprawnień pracowniczych do zasiłków chorobowych, do wynagrodzenia za
dni świąteczne, do szkolenia zawodowego, zawarto w niej także punkty dotyczące
podstawowych wolności pracowniczych: swobody poruszania się, organizowania oraz
rokowań zbiorowych. Ponadto w Karcie znalazły się podstawowe zapisy
antydyskryminacyjne dotyczące: równego traktowania kobiet i mężczyzn, pracowników
niepełnosprawnych oraz będących w starszym wieku. Ważnym rozdziałem Karty jest także
rozdział dotyczący ochrony dzieci i młodocianych pracowników.
3
Zapisy zawarte w Karcie stanowić miały kierunkowe zalecenia dla krajów członkowskich,
bez mocy prawnej. Odpowiedzialność za ich wypełnienie leżała całkowicie po stronie rządów
krajów członkowskich oraz partnerów socjalnych.
Następne lata obfitowały w opracowywanie szczegółowych przepisów z zakresu ochrony
pracy, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony zdrowia pracowników.
Pierwsza grupa dyrektyw , której źródłem był zarówno art. 118a Jednolitego Aktu
Europejskiego jak i inne wcześniejsze zapisy dotyczące ochrony zdrowia pracowników ( z
1978 r., 1980 r. i 1984 r., które miały charakter ramowy) dotyczyła organizacji zdrowotnie
bezpiecznego miejsca pracy, ograniczeń i zakazów stosowania szkodliwych dla zdrowia i
życia materiałów i substancji oraz technologii oraz bezpiecznego wykonywania pracy.
Niektóre z dyrektyw dotyczą organizacji bezpiecznego miejsca pracy w dziedzinach
wysokiego ryzyka utraty zdrowia i wypadku przy pracy, jak budownictwo, rybołówstwo,
przemysł wydobywczy, a także przemysł elektroniczny (produkcja monitorów), wraz z takimi
wskazaniami, jak konieczność oznaczenia miejsc niebezpiecznych. Inne odnoszą się
bezpośrednio do ochrony przed szkodliwymi materiałami i substancjami (np. azbest). Jeszcze
inne adresowane są do pracownika wskazując jego ograniczenia, np. przepisy dotyczące
noszenia ciężarów i wytrzymałości na hałas. Specjalny przepis dotyczy ochrony kobiet w
ciąży. Dyrektywy te wprowadzano w życie pojedynczo. Przyjmowano też zróżnicowane
terminy dla poszczególnych krajów. Na przykład Grecja wynegocjowała możliwość
wprowadzenia dyrektyw dotyczących organizacji bezpiecznych miejsc pracy dwa lata
później, a Portugalia - 3 lata później niż kraje pozostałe.
Druga grupa dyrektyw wyprowadzona została z zapisów Jednolitego Aktu Europejskiego
z 1986 r. (art. 118a) obejmujących zagadnienia ochrony pracy w aspekcie ilości i organizacji
czasu pracy ; maksymalna ilość czasu pracy dziennie i tygodniowo, minimalne obowiązkowe
przerwy w pracy, roczny urlop, zasady organizowania pracy zmianowej i ograniczenia pracy
nocnej. Dyrektywy z tego zakresu konstruowano jako obowiązujące normy minimalne z
zastrzeżeniem, że jeżeli w kraju członkowskim obowiązują standardy wyższe, to dyrektywy
europejskie nie stanowią zachęty do obniżania standardów krajowych. Ta grupa dyrektyw, w
liczbie 13, po długiej debacie została przyjęta w 1993 r. przy powstrzymaniu się Wielkiej
Brytanii i z długą listą wyjątków w kwestiach szczegółowych, istotnych dla poszczególnych
krajów.
4
Trzecia grupa dyrektyw odnosiła się do socjalnej ochrony pracy. Tutaj na uwagę zasługuje
przede wszystkim dyrektywa dotycząca ochrony pracy młodocianych, z przepisem o zakazie
pracy dzieci.
Kolejna grupa dyrektyw, której źródłem były zapisy ramowe art.100a Jednolitego Aktu
Europejskiego dotyczy działań administracyjnych w zakresie klasyfikowania, oznaczania i
pakowania maszyn i urządzeń ze względu na bezpieczeństwo ich transportu i użytkowania. Te
bardzo techniczne dyrektywy mają ogromny wpływ na koszty producentów, a przejściowo
mogą ograniczyć swobodę przepływu towarów poszczególnych krajów. Z tego powodu
przyjęto, że okres przejściowy będzie długi oraz, że w tym okresie swoboda przepływu
towarów będzie miała wyższą rangę niż przepisy ochronne. Przeciwko temu protestowali
Niemcy, ale bezskutecznie (Engel, Bormann 1991).
Karta Socjalna Pracowników była źródłem kolejnej grupy dyrektyw, które odnosiły się do
socjalnej ochrony pracy w przypadku elastycznych form zatrudnienia. Praca na niepełnym
etacie, krótkookresowa, dorywcza – to formy, które w ostatnich latach rozwinęły się
szczególnie dynamicznie, ale różnie w różnych krajach członkowskich oraz z różnym
zabezpieczeniem socjalnym. Aby uniknąć nierównych warunków konkurencji na tym tle,
opracowano dyrektywy o zabezpieczeniu socjalnym tych elastycznych form zatrudnienia.
Tutaj także Wielka Brytania zgłosiła swój sprzeciw.
W 1991 r. uchwalona została dyrektywa (533) o obowiązku pracodawców zawierania
pisemnych umów o pracę, informowania na piśmie o zmianie jej warunków oraz rozwiązaniu.
Dyrektywa zawiera szczegółowy zakres informacji, którą pracownik powinien otrzymać w
formie pisemnej, np. zakres czynności, wynagrodzenie, czas pracy, warunki uzyskania prawa
do urlopu, wypowiedzenie umowy o pracę. Ta pojedyncza dyrektywa, zwana informacyjną,
nie daje się zaklasyfikować do innych. Stąd wymienia się ją w literaturze oddzielnie, poza
grupami dyrektyw wyodrębnionymi dziedzinowo lub ze względu na źródło prawa.
Istotnym przedmiotem inicjatyw europejskich było zagadnienie reprezentacji interesów
partnerów socjalnych na szczeblu nie tylko krajowym, ale także Wspólnoty oraz problem
partycypacji pracowniczej.
Porozumienie w sprawie polityki społecznej.
5
W 1992 r. doszło do zasadniczej wymiany zdań i ustalenia dalszych działań w dziedzinie
europejskiej polityki społecznej. Dotychczasowy rozwój regulacji wskazał na zróżnicowanie
się stanowisk. Z jednej strony Francja i Niemcy forsowały rozwiązania wspólne i na
relatywnie wysokim poziomie standardów socjalnych. Ponadto były zdania, że dalsza
integracja gospodarcza wyznaczona przez Układ w Maastricht o Unii Gospodarczej i
Walutowej nie może się dokonać bez jakiejś integracji w zakresie polityki społecznej. Z
drugiej strony Wielka Brytania dystansowała się do inicjatyw w zakresie wspólnej polityki
społecznej. Z trzeciej strony kraje biedniejsze podpisywały wprawdzie uchwalane dyrektywy,
ale przeciągały terminy ich realizacji na podstawie możliwości stosowania rozwiązań
przejściowych. W końcu podpisany został specjalny protokół o polityce społecznej dołączony
do Układu w Maastricht, którego Wielka Brytania jednak nadal nie podpisała. Na podstawie
tego protokołu powstało Porozumienie (agreement) o wspólnej polityce społecznej podpisane
przez 11 krajów członkowskich zwane Brukselską Kartą Społeczną. Porozumienie opierało
się przede wszystkim na zapisach Socjalnej Karty Pracowników z 1989 r.
W Porozumieniu skonsumowano dotychczasowe osiągnięcia w kreowaniu wspólnych
standardów socjalnych realizowane przy pomocy licznych, wyżej wspomnianych dyrektyw i
jednocześnie zawarto kilka elementów nowych. Do tematów wcześniej już podjętych należy
zaliczyć:
• Poprawę sytuacji w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa pracowników w środowisku
pracy.
• Warunki pracy.
• Informowanie pracowników i procedury konsultacyjne.
• Równość w przekroju płci na rynku pracy.
• Ochrona pracowników tracących pracę.
• Ochrona pracowników legalnie migrujących.
Jednocześnie podjęte zostały nowe tematy lub istotnie rozszerzono wcześniej skromnie
zapisane inicjatywy, do których należy zaliczyć:
•
Bezpieczeństwo socjalne i socjalną ochronę pracowników. Zgodnie z zapisem zawartym
w art. 51 Umowy temat ten obejmuje całość zabezpieczenia społecznego, a więc:
ubezpieczenie społeczne, opiekę zdrowotną, osłonę socjalną bezrobotnych, świadczenia
dla matek i rodzin oraz pomoc społeczną.
6
•
Integracja pracowników wykluczonych z rynku pracy. Wprowadzenie tego zadania do
Karty Brukselskiej było wynikiem eskalacji trudności na zachodnioeuropejskim rynku
pracy. Zajęcie się długotrwale bezrobotnymi oraz bezrobotną młodzieżą zaadresowane
zostało nie tylko do rządów i partnerów socjalnych, ale też wskazane zostało jako zadanie
UE (przedmiot tzw. programów działań).
•
Rozszerzenie partycypacji partnerów socjalnych w rozstrzygnięciach polityki społecznej
zarówno na szczeblu europejskim (utworzenie europejskich rad zakładowych), jak i w
konsekwencji – krajowym, chociaż w tym ostatnim przypadku jest to raczej wyraz
możliwych interpretacji niż precyzyjnego zapisu (Balze 1994, s. 271)
Istotną cechą Porozumienia w sprawie polityki społecznej było doprecyzowanie zasad
podejmowania decyzji na tym obszarze. Co ma zapadać kwalifikowaną większością głosu, a
co wymaga jednogłośności – to istotne rozstrzygnięcia Układu w Maastricht i regulacji
następujących po nim.
Biała Księga Europejskiej Polityki Społecznej
Porozumienie w sprawie polityki społecznej zapoczątkowało wiele europejskich akcji
socjalnych, dyskutowanych i proponowanych także w tzw. Zielonej Księdze (1993), a
następnie Białej Księdze (1994) Europejskiej Polityki Socjalnej. Wśród powtarzania
dotychczas wyartykułowanych celów i działań socjalnych związanych z wolnościami
pracowniczymi, zdrowymi i bezpiecznymi warunkami pracy, przeciwdziałaniem dumpingowi
socjalnemu oraz równym traktowaniem kobiet i mężczyzn, zwrócono uwagę także na cele,
których adresatem był nie tylko pracownik, lecz także obywatel i człowiek. Pojawiły się
zapisy dotyczące przeciwdziałania ubóstwu i społecznej ekskluzji, a także nierównościom w
przekroju pokoleń. Z jednej strony chodziło o zwrócenie większej uwagi na edukację i to nie
tylko dzieci i młodzieży, lecz także edukację dorosłych i seniorów, a z drugiej strony na
koszty związane ze starzeniem się społeczeństw zachodnich*. Dokument nazwany Białą
Księgą Polityki Społecznej, a faktycznie noszący nazwę Europejska Polityka społeczna.
Droga w kierunku Unii jest traktowany jako próba konkretyzacji idei europejskiego
modelu socjalnego, którego celem ma być unikalne połączenie wysokiego poziomu
ekonomicznego i dobrego dalszego rozwoju gospodarczego ze społeczną integracją oraz
wysoką stopą życiową ludności. Biała księga polityki społecznej nie ignoruje problemów
*
Rok 1993 ogłoszony został w Europie Rokiem Ludzi Starszych oraz Solidarności Międzypokoleniowej.
7
związanych z potrzebą wzrostu konkurencyjności Europy, ale dążąc do tego nie odrzuca
zdobyczy państwa opiekuńczego. Dokument ten jest oceniany jako kompromisowy także w
wielu innych sprawach. Na przykład uznaje istnienie braku konsensusu między państwami
członkowskimi w sprawie dyrektyw socjalnych, co może być interpretowane jako odstępstwo
w stosunku do zapisu z Traktatu Rzymskiego, że „ państwa członkowskie są jednomyślne w
co do potrzeby popierania poprawy warunków pracy i standardu życia robotników”(art.117).
Istotny problem związany z realizacją modelu europejskiej polityki społecznej - to
problem zakresu suwerenności decyzji państw narodowych. Idea socjalnej Europy
wyartykułowana przez J. Delorsa na poziomie ogólnym nie wzbudzała i w zasadzie nie
wzbudza większych emocji. Zrozumiałe i akceptowalne były założenia tej idei, a mianowicie
doprowadzenie do podobnych standardów socjalnych, co jest warunkiem równości partnerów
przy zawieraniu transakcji. Natomiast reakcja państw członkowskich na konkretne regulacje
wspólnotowe niejednokrotnie wskazywała na to, że szlachetne cele socjalnej Europy stają w
sprzeczności z interesami narodowych gospodarek. Dowodem na to było systematyczne
dystansowanie się Wielkiej Brytanii do socjalnych dyrektyw Unii (jak wspominano wyżej)
oraz skarga wniesiona do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w 1996 r. w związku z
zapisami dyrektywy poświęconej organizacji czasu pracy ( dyrektywa Nr 93/104 ) . Chodziło
o narzucenie krajom członkowskim zbyt daleko idących rozwiązań między innymi w sprawie
czasu pracy, urlopów wypoczynkowych, pracy nocnej, pracy zmianowej, przerw w pracy, itp.
W wyniku tej skargi niektóre zapisy wspomnianej dyrektywy zostały anulowane (Matey –
Tyrowicz 1998).
To wskazywałby de facto na istnienie sprzeczności między ideą socjalnej Europy a
zasadą autonomii państw narodowych w sprawach polityki społecznej. Sprzeczność między
zasadą autonomii państw narodowych w sprawach polityki społecznej a konsekwencjami
realizacji dyrektyw wspólnotowych szczególnie jest widoczna, gdy analizuje się niektóre
przypadki będące przedmiotem orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości. Głównym kryterium
rozstrzygnięć jest dobro (interes) składającego skargę interpretowane w duchu odpowiednich
przepisów wspólnotowych i jednocześnie w duchu autonomii dla stosowanych instrumentów
przez dany kraj. Spełnienie tych dwóch założeń jednocześnie nie zawsze jest możliwe. Interes
na przykład krajowego podatnika nie stanowi istotnego argumentu europejskich prawników.
Z tego powodu rzadko znajduje się orzeczenia odrzucające, jeśli skarga mieści się w zakresie
standardów wyznaczonych przez dyrektywy (Florek 1998).
W gruncie rzeczy nie eliminuje to dylematu, na który coraz częściej zwracano uwagę w
literaturze przedmiotu, że europejskie standardy socjalne ograniczają zarówno suwerenność
8
krajowych podmiotów dotychczas rozstrzygających kwestie w danej dziedzinie, jak i
autonomię w sprawach tworzenia własnych, przejściowo korzystnych, standardów socjalnych
(Leibfried 1997).
Abram Swaan pisze, że państwa opiekuńcze (welfare states) są państwami narodowymi
(Swaan1994, s. 102) . Roszczenia z tytułu uprawnień socjalnych mogą być adresowane
wyłącznie do władz państw narodowych, a podatki na te cele mogą być ustanawiane tylko w
ramach decyzji państw narodowych. Jednak niektóre cele socjalne są określane przez Unię
Europejską w formie dyrektyw obowiązujących kraje członkowskie. Realizacja tych celów
bez względu na zasadność ich wprowadzenia kosztuje albo finanse publiczne albo
pracodawcę bezpośrednio, albo wywołuje koszty alternatywne, co oznacza, że w wyniku
realizacji celów unijnych mogą być nie realizowane lub realizowane w mniejszym zakresie
priorytety wewnętrznej polityki społecznej.
Ten kosztowy aspekt urzeczywistniania celów wspólnej polityki społecznej powoduje, że
proces integracyjny na tym obszarze był wolniejszy niż na innych i w wielu dziedzinach
znacznie utrudniony przez wymaganie jednogłośności, chociaż wiele dyrektyw uchwalano
dopuszczalną od 1986 r. większością głosów. Na marginesie warto dodać, że po zmianie
stanowiska Wielkiej Brytanii w sprawie zakresu jej integracji w ramach Unii (od 1997 r. po
przejęciu rządów w Zjednoczonym Królestwie przez Partię Pracy) trwa proces przyjmowania
przez to państwo dyrektyw, które wcześniej odrzuciło.
•
Układ Amsterdamski i Proces Luxemburski.
Kolejnym krokiem wspólnych działań krajów członkowskich w sprawach społecznych
stał się Układ Amsterdamski (1997). Układ ten jest dowodem na to, że najtrudniejszy problem
społeczny ostatnich lat w krajach zachodnich – bezrobocie – stał się przedmiotem wspólnej
troski i próby wspólnego określania potrzebnych instrumentów stymulujących tworzenie
miejsc pracy. W wyniku zawartych porozumień do Układu o Unii Europejskiej (a właściwie
o Wspólnocie Gospodarczej – EWG) zostały włączone zapisy o polityce promocji
zatrudnienia jako jego integralna część (art.117 do art.120).
W Amsterdamie uzgodniono, że na poziomie europejskim nastąpi mobilizacja do
poważniejszego zajęcia się sprawami rynku pracy. W listopadzie 1997 r. na specjalnym
posiedzeniu Rady Europejskiej w Luksemburgu zdefiniowano europejską strategię
9
zatrudnienia (nazwaną procesem luksemburskim*). Można powiedzieć, że zawarty został pakt
w sprawie zatrudnienia. Uzgodniono w nim cztery cele, nazwane modnie „czterema filarami”.
1. Filar pierwszy – to działania zwiększające szansę na zatrudnienie – employability .
Działania te miałyby mieć następujące cele:
• ograniczanie ryzyka bezrobocia długookresowego przez wzmacnianie edukacji
zawodowej dla młodych i starszych; adresowanej do wchodzących na rynek pracy,
bezrobotnych i podlegających restrukturyzacji,
• ograniczanie biernej pomocy bezrobotnym (zasiłków) na rzecz pomocy szkoleniowej
oraz innych aktywnych programów rynku pracy,
• rozwój współpracy i partnerstwa różnych instytucji w działaniach szkoleniowych dla
młodych oraz programów kształcenia przez całe życie,
• opracowanie programów informacyjnych i doradczych dla absolwentów
pozwalających im podjąć decyzje albo co do dalszego kształcenia, albo wejścia na
rynek pracy.
2. Drugi filar – to działania wspierające przedsiębiorczość
Wskazuje się tu na następujące kierunki:
•
redukcję kosztów administracyjnych oraz innych obciążeń administracyjnego charakteru
wobec firm,
•
tworzenie motywacji do samozatrudnienia,
•
promocję zatrudnienia przez rozwój społecznych instytucji pozarządowych na poziomie
lokalnym,
•
redukcje kosztów pracy ( także np. sprawdzenie możliwości zmniejszenia VAT w
sektorach pracointensywnych ),
3. Trzeci filar – to działania pobudzające i wspierające adaptacyjność - adaptability .
Chodzi tu przede wszystkim o rozpoczęcie reform ukierunkowanych na:
•
unowocześnienie organizacji pracy, ze szczególnym akcentem na zagadnienia czasu pracy
oraz różnych form wykonywania pracy,
•
unowocześnienie kontraktów o pracę,
•
promowanie i wspieranie szkoleń realizowanych w ramach firm.
4. Czwarty filar – to tworzenie równych szans na prace – equal opportunities.
*
termin proces, a nie program, ma zwrócić uwagę na działania do samodzielnego uruchomienia
pewnego procesu na poziomie narodowym, a nie narzucenia programu
10
Unia Europejska tradycyjnie już zwraca szczególną uwagę na:
•
likwidację nierówności szans i warunków pracy w przekroju płci,
•
tworzenie warunków godzenia życia rodzinnego z zawodowym,
•
tworzenie warunków ponownego wejścia na rynek pracy po okresie przerwy,
•
tworzenie możliwości i odpowiednich warunków pracy dla mniej sprawnych.
Z poziomu określania strategii Rada Europejska przeszła na poziom wskazywania
konkretnych działań. W czerwcu 1998 r. w Cardiff zostały zdefiniowane kroki, jakie może
(powinien) podjąć każdy kraj członkowski, aby realizować zatrudnieniową strategię Unii.
Uzgodniono koncepcję tworzenia narodowych programów działania –National Action Plan
(NAP), które byłyby na zasadach bilateralnych (Komisja UE i kraj członkowski konsultowane
i dyskutowane).
Interesujące są doświadczenia po pierwszym sprawozdaniu z przedsięwzięć narodowych
w 1998 r ( Europeean Commission – 1998 Joint Employment Report). Omówone są
programy tzw. dobrej praktyki. W sprawie tworzenia warunków zwiększających szanse na
zatrudnienie szczególna uwaga była poświęcona programom lepszego i dalszego kształcenia
oraz zatrudniania młodzieży. W Wielkiej Brytanii na przykład przygotowano specjalny
program –New Deal for 18 – 24 year olds. Wiele interesujących programów realizuje też
Austria; nauka języków obcych w szkole podstawowej, specjalne praktyki dla uczniów,
system wczesnego ostrzegania w szkołach średnich. W ramach filaru drugiego, czyli
wspierania przedsiębiorczości, Holandia realizuje program redukcji podatków i składek na
ubezpieczenie dla pracowników o niskich zarobkach. Także w Holandii podjęto reformę
prawa pracy i ubezpieczeń społecznych pod hasłem „elastyczność i zabezpieczenie”
(Flexibility and Security Act). W dziedzinie tworzenia równych uprawnień i warunków pracy
tradycyjnie wiele ciekawych programów realizuje Szwecja, np. edukacja dla ojców w ramach
programu równego korzystania z urlopów wychowawczych.
Unijna strategia zatrudnienia nie prowadzi, póki co, do tworzenia unijnych instrumentów
wspólnej polityki zatrudnienia; nie przewiduje się funduszy i transferów na szczeblu
europejskim. Natomiast powstała unijna grupa nacisku na realizację lepszej polityki
zatrudnienia w krajach członkowskich; na szczeblu narodowym. Metodą podsuwania
przykładów dobrej praktyki w ramach zdefiniowanej strategii można także wiele osiągnąć.
Proces luksemburski zmienia społeczną perspektywę działań unijnych w sferze polityki
społecznej. Z wyrównywania standardów socjalnych przechodzi się do działań bardziej
11
ekonomicznych, związanych z tworzeniem pracy. Ich instrumentem prawnym nie są
dyrektywy i rozporządzenia, lecz wytyczne i zalecenia. Jednak na jedną z dyrektyw z drugiej
polowy lat dziewięćdziesiątych należy zwrócić uwagę. Chodzi o regulację pozwalającą na
stosowanie nowego modelu pracy polegającego na większej elastyczności zatrudnienia. W
1997 r. w wyniku porozumienia zawartego pomiędzy partnerami socjalnymi
(przedstawicielstwa europejskie) przyjęta została dyrektywa nr 97/81 dotycząca pracy w
niepełnym wymiarze czasu pracy. Ta dyrektywa z jednej strony nawiązuje do regulacji z 1991
r. (nr 91/383) w sprawie bezpieczeństwa pracy pracowników zatrudnionych na czas
nieokreślony oraz pracowników dorywczych, a z drugiej – do koncepcji pracy „atypowej”,
którą rozpoczęto definiować coraz bardziej konkretnie. Przyjmuje się, że pracę atypową
cechuje: terminowy charakter (fixed term work), co oznacza zawarcie jej na podstawie
umowy o pracę na czas określony, możliwość jej wykonywania w niepełnym wymiarze czasu
pracy (part-time-work) oraz dorywczość i wynajmowanie (temporary work) pracowników
osobom trzecim przez agencje (Matey-Tyrowicz 1999).
Nie znaczy to jednak, że z aktywności w dziedzinie wyrównywaniem standardów
socjalnych Unia rezygnuje, chociaż zauważalna jest zmiana klimatu dyskusji. Znacznie
więcej uwagi poświęca zagadnieniu poprawy konkurencyjności europejskich gospodarek oraz
tworzeniu miejsc pracy. Interesujące jest natomiast to, że w przypadku konfliktu celów do
jednoczesnej realizacji w określonym czasie, np. zwiększenia elastyczności w dziedzinie
prawa pracy i wyrównania wysokich standardów bezpieczeństwa socjalnego pracowników,
przyjmowane są „rozwiązania salomonowe”. Konkretnym przykładem takiego podejścia jest
jedna z ostatnio projektowanych do przyjęcia dyrektyw UE – na temat pracy terminowej
(fixed-term contracts). Przyzwolenie na stosowanie tej formy w zakresie nie limitowanym ma
być tylko obwarowane pełną zgodą stron na zawarcie tego rodzaju formy zatrudnienia.
Prace w dziedzinie wyrównywania standardów socjalnych nadal są prowadzone, chociaż
akcent z końca lat dziewięćdziesiątych położony jest bardziej na rozwiązania strategiczne w
związku z przygotowywanymi reformami instytucjonalnymi dla umożliwienia dalszego
rozszerzania integracji europejskiej. Taki charakter ma właśnie Agenda Socjalna 2000.
•
Agenda Socjalna 2000
W roku 2000 UE podjęła kolejną inicjatywę w sprawie realizacji idei wspólnej
przestrzeni socjalnej. Na sesji Komisji Europejskiej w Lizbonie w czerwcu 2000 r.
sformułowane zostały kolejne zadania w dziedzinie kształtowania unijnej polityki społecznej
pt. Social Policy Agenda - Agenda w sprawie polityki społecznej. Unia Europejska nie
12
rezygnuje z aktywności w sprawie harmonizowania standardów socjalnych (częściej używa
się obecnie terminu zbliżania tych standardów – konwergencji). Jednak główny akcent jej
aktywności dotyczy w dalszym ciągu zatrudnienia, przy czym chodzi nie tylko o poprawę
wskaźników ilościowych, co przede wszystkim jakościowych. Potrzebne są bowiem
kwalifikacje odpowiadające gospodarce informacyjnej, kwalifikacje pozwalające na
sprostanie konkurencji ze światem pozaeuropejskim. W celu sprostania temu zadaniu UE
postuluje wzrost inwestycji w edukację i badania naukowe. Gospodarka oparta na wiedzy
((the knowledge-based economy) nie może być hasłem wyłącznie retorycznym.
W sferze finansów publicznych na skutek wzrostu wydatków na budowanie
gospodarki opartej na wiedzy oraz wydatków będących konsekwencją przemian
ludnościowych (starzenie się społeczeństw) pojawi się napięcie w realizacji innych celów
socjalnych. UE postuluje więc koncentrację na zadaniach związanych z ograniczaniem
ubóstwa i ekskluzji. W sprawie zabezpieczenia emerytalnego oraz opieki zdrowotnej
postulowane są natomiast reformy, które uczynią te systemy mniej kosztownymi.
W Agendzie zobowiązuje się kraje kandydackie do ukierunkowania swych
działań krajowych na zbliżanie standardów socjalnych do istniejących w Europie, które
składają się na europejski model socjalny. W pierwszym rzędzie postuluje się przyjęcie tych
samych przepisów prawnych w dziedzinie podstawowych praw socjalnych zapisanych w
Karcie Europejskiej.
W sumie Agenda Socjalna jest deklaracją powstałą jako odpowiedź na nowe
wyzwania (internalizacja i globalizacja) i nową sytuację społeczną (utrzymywanie się
bezrobocia i rozszerzanie Unii na wschód). Odpowiedzią UE jest wskazanie odpowiednich
priorytetów w polityce społecznej. Są nimi – poprawa kwalifikacji zasobów pracy oraz
podniesienie efektywności realizowanej polityki społecznej. Te cele – jak postuluje się w
Agendzie – powinny być prowadzone przestrzegając zasad dialogu społecznego, z udziałem
samorządów lokalnych i organizacji pozarządowych.
2. Problemy realizacji wspólnej polityki społecznej w ramach Unii Europejskiej.
2.1. Koncepcja europejskiego modelu socjalnego
Główny pomysł związany z europejskim modelem polityki społecznej – to pomysł na
godzenie celów ekonomicznych z rozwojem dobrobytu społeczeństwa i utrzymaniem
ochrony socjalnej obywateli. Ten pomysł nie daje się łatwo realizować, bo ceną utrzymania
europejskiego zakresu socjalności jest wysokie bezrobocie, które w coraz większej skali
dotyka ludzi młodych. Europejski model socjalny w praktyce – to model, w którym wysokie
13
bezpieczeństwo socjalne idzie w parze z wysokim bezrobociem. W modelu amerykańskim
mamy natomiast niską stopę bezrobocia, ale duże nierówności, wyższą skalę ubóstwa i
marginalizacji. W krajach europejskich koszty pracy są trzy razy wyższe niż w USA, a
proporcje zarobków pracowników niewykwalifikowanych do wykwalifikowanych wynoszą
80%, gdy w USA – 50 % (Hutsebaut 1997).
Odpowiedzią UE na wyzwania związane z sytuacją na rynku pracy nie jest rezygnacja z
europejskiego modelu, lecz zmiana akcentów w polityce społecznej. Kierunki tej zmiany
wskazane zostały na wspólnej konferencji europejskich instytutów związków zawodowych
(ETUI) i związków pracodawców (ETUC) w 1996 r. (Bosco and Hutsebaut 1997). Na pytanie
czy Europę w obliczu wyzwań globalizacyjnych stać na utrzymywanie dotychczasowego
zakresu państwa opiekuńczego, odpowiedź jest następująca. Europa nadal chce płacić na
swoje państwo opiekuńcze, ponieważ nie akceptuje rosnącego ubóstwa i społecznej
dezintegracji (Cichon 1997). Jednak problemy ze starzeniem się europejskich społeczeństw i
coraz trudniejsze warunki dla zapewnienia powszechnego zatrudnienia przez europejskie
gospodarki zmuszają do rewizji priorytetów w polityce społecznej UE. Wyrazem są
europejskie inicjatywy z drugiej polowy lat dziewięćdziesiątych, w których akcent położony
został na zagadnienia pracy; tworzenie miejsc pracy, dzielenie się pracą i płacą, wyposażanie
ludzi w zdolności do podejmowania nowej i zmienionej pracy a przede wszystkim
powszechne i nowoczesne kształcenie ludzi.
Nowe priorytety polityki społecznej wymagają zmiany zasad redystrybucji dochodów
oraz restrukturyzacji wydatków społecznych, a to nie będzie proces bezbolesny. Zmiany w
redystrybucji oznaczają zmniejszenie podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne i
wzrost indywidualnej partycypacji w finansowaniu świadczeń społecznych. Restrukturyzacja
wydatków oznacza z kolei wzrost wydatków adresowanych do dzieci i młodzieży ale także
przeznaczonych na kształcenie dorosłych, na podtrzymywanie rodziny przez wspieranie
rozwiązań pozwalających na godzenie pracy zawodowej z życiem rodzinnym oraz na różne
formy aktywizacji umożliwiające powrót na rynek pracy kosztem innych wydatków
społecznych, np. adresowanych dotychczas do osób dorosłych i starszych.
Europejska polityka społeczna wymagać będzie trudnej zmiany dotyczącej podziału. Nie
będzie możliwe dalsze utrzymywanie wysokich płac przeciętnych. Kraje europejskie stać na
utrzymanie dodatkowego zatrudnienia z dochodów tworzonych przez wysoką wydajność
pracy. Dalsza zamiana zysków z wysokiej produktywności na wysokie bezrobocie nie będzie
politycznie akceptowalna (Cichon 1997).
14
2.2. Aktorzy unijnej polityki społecznej
Komisja Unii
Europejskiej i jej
współpracownicy
Parlament
Europejski
Sfera polityki
społecznej
Sąd Europejski
Partnerzy Społeczni
i reprezentacje grup
interesów
Rada Ministrów
Rządów Państw
Członkowskich
Komisja Unii Europejskiej ze swoim sztabem współpracowników z wielu krajów,
Rada Ministrów składająca się z przedstawicieli rządów krajów członkowskich oraz Sąd
Europejski (Trybunał Sprawiedliwości) z sędziami z krajów członkowskich o różnej tradycji
prawnej stanowią zasadniczą grupę podmiotów władzy UE, które jako instytucje z istoty
niehomogeniczne nie mogą w łatwy sposób realizować koncepcji ogólnych czy wspólnych,
jeżeli nie są one zbieżne z interesem państwa członkowskiego (Schmaehl 1997). Przy czym
zasada jednogłośności przy podejmowaniu zasadniczych decyzji wymaga długich procedur
15
uzgodnieniowych oraz prowadzi do kompromisów, które dla rozwiązywania trudnych spraw
socjalnych są często niezadowalające. Komisja posiada organ doradczy w postaci Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego.
W kształtowaniu europejskiej polityki społecznej dużą rolę odgrywają partnerzy
socjalni oraz przedstawicielstwa grup interesów. Ta grupa aktorów, równie mocno jak inne
grupy, zdeterminowana jest w swym działaniu sposobem widzenia problemów jakie
występują w kraju ich pochodzenia. Faktem jest jednak, że zarówno związkowe
przedstawicielstwa europejskie jak i reprezentacja związków pracodawców dają liczne
dowody troski o wspólne dobro europejskie.* Zinstytucjonalizowane partnerstwo socjalne
ograniczone do związków zawodowych i związków pracodawców jest w obecnych czasach
ujmowane zbyt wąsko. Także organizacje pozarządowe zaczęły się domagać swego miejsca
w dialogu społecznym, bądź umocowania dialogu obywatelskiego w Traktacie UE oraz w
konsekwencji – w procesie podejmowania decyzji (Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw
Pozarządowych 2000).
Parlament Europejski także doświadcza walk wywołanych narodowym punktem
widzenia. Jego podstawowe dążenia związane są z większa centralizacją oraz wzrostem
kompetencji.
2.3. Instrumenty realizacji unijnej polityki społecznej
Instrumenty realizacji europejskiej polityki społecznej podzielić można na trzy
rodzaje; regulacje prawne, procedury dialogu społecznego oraz instrumenty finansowe
Regulacje prawne
Instrumentarium prawne UE jest już solidnie rozbudowane. W sprawach socjalnych
powstało kilka zasadniczych dokumentów obejmujących prawa człowieka i prawa
obywatelskie oraz prawo pracy i prawo socjalne. Poszczególne elementy maja różną moc
prawną z punktu widzenia realizacji; dyrektywy, rozporządzenia oraz wytyczne i postulaty.
W tym kontekście możemy wiec mówić o harmonizacji oraz koordynacji polityki społecznej.
Harmonizacja oznacza zbliżanie systemów prawnych w poszczególnych dziedzinach, które
miałoby doprowadzić do ich ujednolicenia. Koordynacja oznacza natomiast podejmowanie
działań w kierunku niekolizyjnego funkcjonowania prawa krajowego z prawem unijnym.
Duże znaczenie w procesie koordynacji odgrywa zdefiniowanie problemów, określenie różnic
*
interesujące w tym względzie są przedstawione stanowiska przedstawicieli partnerów społecznych na słynnej
konferencji „Social Protection in Europe” w Brukseli, w listopadzie 1996 r (Bosco and Hutsebaut 1997)
16
oraz podobieństw prowadzących do wskazania niesprzecznych sposobów rozwiązań. Na
przykład zbliżone zdefiniowanie inwalidztwa, czy wieku emerytalnego byłoby pomocne w
procesach integracji na polu polityki rynku pracy i ubezpieczeń społecznych (Schmaehl
1997). Nota bene koordynacja częściej znajduje zrozumienie i aprobatę niż harmonizacja,
wobec której formułowane są obawy o zbytnią unifikację rozwiązań nie pozwalającą na
dostateczne respektowanie narodowej specyfiki i tradycji.
Dialog społeczny
W Białej Księdze Polityki Społecznej (1994) dialog społeczny jest traktowany jako
jeden z podstawowych instrumentów dochodzenia do konensusu w sprawach koncepcyjnych,
i jako istotne narzędzie współdecydowania, współdziałania, a także współodpowiedzialności.
Wprawdzie ciągle istnieje wiele pytań otwartych dotyczących zobowiązań wynikających z
ustaleń określonych w wyniku negocjacji miedzy partnerami społecznymi, ale w praktyce ich
rola jest znaczna. Zgodnie z zasadą subsydiarności rola układów zawartych miedzy
partnerami społecznymi powinna bowiem mieć wyższą rangę niż przepisów prawnych.
Pytania pod adresem europejskiego dialogu społecznego dotyczą także jego relacji z
partnerami społecznymi na szczeblach narodowych oraz ich przedstawicielstwami na
szczeblach międzynarodowych (EGB – Europejskie Zjednoczenie Związków Zawodowych,
UNICE – Europejskie Zjednoczenie Związków Pracodawców i CEEP- Europejski Związek
Przedsiębiorstw Państwowych).
Instrumenty finansowe
Unia Europejska dysponuje także instrumentami motywującymi i wspierającymi
tworzenie wspólnej „przestrzeni socjalnej”. Zasadnicze znaczenie w tej dziedzinie mają
fundusze strukturalne, a głównie: fundusz rozwoju regionalnego (EFRR), fundusz
socjalny(EFS), fundusz doradczy i gwarancyjny w sprawach rolnictwa oraz później
utworzony fundusz kohezyjny (spójności)*. Dla wydatków z funduszy określone zostały
priorytety w postaci pięciu zadań: (1) promocja rozwoju w regionach zacofanych, (2) pomoc
dla regionów dotkniętych upadkiem tradycyjnego przemysłu, (3) walka z długoterminowym
bezrobociem, (4) pomoc w adaptacji pracowników do zmian technologicznych (5) reformy
strukturalne w rolnictwie oraz promocja rozwoju obszarów wiejskich.
*
fundusz kohezyjny powstał w celu przygotowania krajów biedniejszych: Grecji, Irlandii, Portugalii i Hiszpanii
do spełnienia wymagań związanych z unią walutową (EMU)
17
Wydatki funduszy strukturalnych stanowią około 1/3 budżetu UE. Jest to mniej niż
wydatki funduszu dla rolnictwa, który stanowi 50 % unijnego budżetu. W ramach funduszy
strukturalnych najwięcej środków pochłaniają wydatki na wyrównywanie rozwoju
regionalnego; prawie 70%. Na cele socjalne – zadanie 3 i 4 wydaje się około 12 %, a
problemy konsekwencji restrukturyzacji upadających przemysłów – zadanie 2 – absorbują 18
% wydatków funduszy ( Cornelisse 2000).
Cele socjalne – zadanie 3 i 4 – dotyczą dwóch podstawowych dziedzin: wspierania
aktywnej polityki zatrudnienia i rynku pracy i edukacji oraz edukacji zawodowej i edukacji
dla dorosłych (edukacji ustawicznej).
Tabela Wydatki UE w mln euro – plan w okresie 2000 -2006
Rodzaje wydatków
2000
2003
2006
Fundusz dla rolnictwa
40 920
43 770
41 660
Fundusze strukturalne
32 045
30 285
29 170
Pomoc dla krajów
3 120
3 120
3 120
Administracja
4 560
4 800
5 100
Razem
92 025
93 215
90 660
kandydujących
źródło: Cornelisse 2000
Efektywność unijnych funduszy nie była przedmiotem szczegółowej ewaluacji, co jest
stałym elementem krytyki (np. Faerber 1996). Analizom poddawano przede wszystkim
redystrybucję między krajami, aby wykazać, które kraje są głównymi płatnikami netto, a
które głównymi biorcami netto. Te kraje, które należą do czołowej grupy płatników uważają,
że płacą polityczną cenę procesu integracji, chociaż podkreślają korzyści redystrybucji w
rozwoju regionów także u siebie, a ponadto redystrybucję traktują jako inwestycje w przyszłe
korzyści z unii monetarnej (Schmaehl 1996)
Problem redystrybucji w związku z rozszerzeniem UE
Rozszerzanie UE o nowe kraje, które są znacznie biedniejsze niż niż kraje starych
członków Unii*, stawia na porządku dziennym problem redystrybucji dochodów na rzecz
nowych. Chodzi zarówno o skalę redystrybucji, jak i jej metody. Problem skali redystrybucji
podnoszony jest w kontekście obawy o los przyszłego dobrobytu starych krajów
18
członkowskich. Stare kraje będą się bronić przed jego pomniejszeniem, szczególnie w obliczu
konieczności znacznej restrukturyzacji dotychczasowej polityki społecznej (patrz wyżej).
Niechętnie też przyjmują do wiadomości informację o dużym prawdopodobieństwie braku
wzrostu dotychczasowego dobrobytu.
W debacie na temat wspólnej polityki europejskiej postuluje się dwie koncepcje
konwergencji rozwiązań socjalnych miedzy krajami: „socjalnej kolejki” (Sozialschlange) i
„socjalnego korytarza” (Korridormodell) (Busch 1998). W pierwszej chodzi o wyrównanie
wydatków społecznych przez redystrybucję od krajów bogatszych do krajów biedniejszych,
które będą musiały podnieść swój standard socjalny, gdy w tym czasie kraje bogatsze będą
musiały zatrzymać wzrost wydatków socjalnych. Koncepcja „korytarza socjalnego” zakłada,
że wyrównywanie polityki socjalnej będzie dokonywało się bez redystrybucji miedzy krajami,
lecz że biedniejsze kraje członkowskie będą podnosić swe wydatki społeczne stopniowo w
miarę wzrostu produktu krajowego. Ta druga koncepcja znajduje w aktualnej debacie więcej
zwolenników, bo nie ogranicza dalszej poprawy standardów socjalnych w krajach bogatszych
i ogranicza redystrybucję między krajami. Jednocześnie jednak nie wyrównuje standardów
socjalnych jako podstawy równych warunków konkurencji, a tego przecież wymagają
europejskie gospodarki. gospodarka. Szybkie zbliżenie poziomu dobrobytu i wyrównanie
standardów socjalnych stanowi ponadto warunek zatrzymania presji migracyjnej z krajów
biedniejszych i demograficznie silniejszych, a presji tej obawiają się europejskie
społeczeństwa oraz politycy. Koncepcja socjalnego korytarza nie wydaje się więc do końca
prawdopodobna.
3. Dostosowanie polskiej polityki społecznej do regulacji europejskich
Dostosowanie polskiej polityki społecznej do unijnej ma kilka aspektów. Najprostszy
z nich – to dostosowania przepisów prawnych. Znacznie trudniejszym problemem – ze
względu na koszty – będzie wdrożenie i realizacja unijnych przepisów prawnych. Jeszcze
innym problemem będzie budowanie całości ładu socjalnego w Polsce w zgodzie z unijną
filozofią społeczną, co niejednokrotnie oznaczać będzie konieczność weryfikacji
dotychczasowych regulacji oraz tworzenie nowych w zgodzie z ramami wyznaczonymi nie
tylko przez dyrektywy i rozporządzenia , ale także przez wytyczne i postulaty
*
PKB na osobę stanowi w Polsce 39 % przeciętnego PKB na głowę w krajach unijnej 15-tki
(European Commission 1999)
19
3.1. Dostosowania formalno – prawne.
Unia Europejska uchwaliła szereg regulacji, które będą obowiązywać także Polskę,
kiedy zostanie pełnoprawnym członkiem wspólnoty. W dziedzinie prawa pracy oraz
ubezpieczeń społecznych jest to już kilkanaście rozporządzeń oraz ponad 20 dyrektyw,
których przyszłe obowiązywanie będzie wymagało dostosowania w okresie
przygotowawczym polskich aktów prawnych do prawa wspólnotowego.
Obszary dostosowania ustawodawstwa pracy i zabezpieczenia społecznego
Obszar prawny
Prawo zabezpieczenia
społecznego
Indywidualne prawo
pracy
Zbiorowe prawo pracy
Bezpieczeństwo i
higiena pracy
Zasadnicze obszary dostosowań
Świadczenia opieki zdrowotnej dla
podróżujących obywateli polskich
i innych krajów
Zasady naliczania okresów składkowych i
transferu emerytur i rent
Zasiłki dla bezrobotnych
Inne zasiłki
Czas pracy
Zatrudnienie młodocianych
Równość traktowania według płci
Partycypacja pracownicza
Normy bhp (dyrektywa-matka i dyrektywy
szczegółowe) obejmujące:
minimalne przepisy ochronne dotyczące
miejsca pracy,
wyposażenia w narzędzia i maszyny,
wyposażenia w sprzęt ochrony indywidualnej,
warunki wykonywania niektórych prac
narażających na utratę zdrowia (np. dźwiganie,
praca z monitorami, szkodliwymi
substancjami itp.)
Jakie regulacje wspólnotowe będą nas obowiązywać i w jakim zakresie jest to z jednej
strony wynik decyzji Rady Europejskiej w sprawie kryteriów członkostwa, a z drugiej wynik negocjacji warunków wstąpienia Polski do UE. W Narodowej Strategii Integracyjnej
(Komitet Integracji Europejskiej 1997, s.32) wspomina się, że sfera uregulowań socjalnych
może być jedyną dziedziną, w której Polska może być zainteresowana rozwiązaniami
przejściowymi.
Zagadnienia, które stanowią acquis communautaire dotyczą:
•
Równego traktowania pracowników migrujących, co nabiera szczególnego znaczenia
wobec jednego z podstawowych celów integracji, jakim jest swoboda przepływu
pracowników.
20
Podstawą regulacji dotyczących równego traktowania pracowników migrujących w
obrębie zintegrowanej Europy są rozporządzenia EWG z początku lat siedemdziesiątych
(1408/71 i 574/72), których celem jest zagwarantowanie migrantom zarobkowym oraz ich
rodzinom zabezpieczenia społecznego na poziomie kraju, w którym migrująca osoba
wykonuje pracę. Gwarancje te obejmują takie ryzyka socjalne, jak: wypadki przy pracy i
choroby zawodowe, inwalidztwo, starość i śmierć, chorobę i przerwy w pracy
spowodowane macierzyństwem, bezrobocie, a ponadto świadczenia rodzinne. Przepisy te
raczej nie będą podlegać możliwości stosowania rozwiązań przejściowych (Uścińska
1998). Dla polskich pracowników migrujących będą rozwiązaniem korzystnym, ponieważ
świadczenia zabezpieczenia społecznego w krajach potencjalnej emigracji są na
relatywnie wysokim poziomie. Natomiast mogą być źródłem dodatkowych kosztów dla
Polski. Koordynacja przepisów w odniesieniu do pracowników migrujących pociąga za
sobą transfer świadczeń zabezpieczenia społecznego. Z kosztami należy liczyć się przede
wszystkim przy świadczeniach emerytalno-rentowych oraz leczniczych. W pierwszym
przypadku wynikać to będzie z konieczności przekazania za granicę odpowiednio
przeliczonych rent i emerytur polskim emigrantom zarobkowym, którzy byli ubezpieczeni
w Polsce. W drugim przypadku jest to problem przekazywania transferów z tytułu
kosztów leczenia poniesionych za granicą nie tylko pracowników, ale także turystów.
•
Równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie prawa do zatrudnienia i
wynagrodzenia, co następnie zostało rozszerzone na kształcenie zawodowe i awans
zawodowy, warunki pracy, problem ochrony macierzyństwa oraz problem realizacji tej
zasady wśród pracujących na własny rachunek i w rolnictwie.
Zagadnienie równego traktowania pracowników bez względu na płeć było przedmiotem
wielu aktów prawnych i bardzo bogatej literatury. Prawo do równego wynagrodzenia
zapisano w dyrektywie 75/117, a prawo do równego dostępu do zatrudnienia, kształcenia
zawodowego i warunków pracy w dyrektywie 76/207. Następna dyrektywa z tego zakresu
dotyczyła rozszerzenia praw na pracujących w rolnictwie i na własny rachunek – 86/613.
Istotnym elementem unormowań w tym zakresie jest zobowiązanie państw członkowskich
do tego, by zapewniły osobom czującym się dyskryminowanymi dochodzenia swych praw
na drodze sądowej. Zdaniem ekspertów polskie prawo pracy posiada słabo rozwiniete
procedury przeciwdziałania praktykom dyskryminacyjnym ze strony pracodawcy. W
szczególności brak jest możliwości bezpośredniego dochodzenia przez pracownicę jej
uprawnień naruszonych w wyniku dyskryminacji (Florek 1998).
21
•
ochrony pracowników w związku z restrukturyzacją zakładów pracy; problem zwolnień
grupowych, ochrony w razie niewypłacalności pracodawcy, konieczności informowania o
warunkach pracy i płacy i ich zmianach, utrzymania/pozyskania praw w sytuacji
prywatyzacji bądź innych przekształceń przedsiębiorstw.
Celem dyrektyw w tej grupie: nr 75/129 o zwolnieniach grupowych, nr 80/987 o ochronie
pracowników w razie niewypłacalności pracodawcy i nr 91/533 o obowiązku
informowania na piśmie o warunkach pracy i płacy oraz o ich zmianie jest nie tylko
ochrona pracowników w sytuacji restrukturyzacji przedsiębiorstw, ale także
doprowadzenie do wyrównania w ramach Unii potencjalnych kosztów, jakie ponosi
pracodawca w sytuacji zwalniania pracowników. Różne regulacje w tej dziedzinie i w
konsekwencji różne koszty realizacji działań osłonowych wobec pracowników były
główną przyczyną doprowadzenia do uchwalenia tej dyrektywy (Blanpain, Matey 1993).
W Polsce powstały odpowiednie regulacje wraz z instytucją gwarantującą wypłatę
zaległych należności pracowniczych – fundusz gwarantowanych świadczeń
pracowniczych w razie niewypłacalnosci zakładu pracy.
•
Czasu pracy i jego organizacji; maksymalnego tygodniowego czasu pracy (łącznie z
godzinami nadliczbowymi nie może on przekraczać 48 godzin), pracy nocnej, godzin
nadliczbowych, prawa do nieprzerwanego 11- godzinnego odpoczynku po pracy, do co
najmniej 4- tygodniowego urlopu oraz równego traktowania pracowników zatrudnionych
w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Dyrektywa w sprawie czasu i organizacji pracy obejmująca także urlopy wypoczynkowe
(nr 93/104) była najbardziej dyskutowaną dyrektywą Unii Europejskiej. Jak wyżej
wspomniano, wywołała sprzeciw Wielkiej Brytanii oraz skargę do Trybunału
Konstytucyjnego, który zasadnicze zarzuty oddalił. Problemy na tle zastosowania tej
dyrektywy w kraju, który ma rozwiązania mniej korzystne dla pracowników, są okresowo
istotnie kosztowne. W Polsce pojawiły się już inicjatywy zmiany kodeksu pracy
nawiązujące do tej dyrektywy. Konsekwencją proponowanych zmian byłoby skrócenie
tygodniowego czasu pracy o 2 godziny bez zmniejszenia wynagrodzenia, wydłużenie
rocznego urlopu wypoczynkowego o kilka dni oraz zastosowanie przerw w pracy i
zapewnienie co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku w ciągu doby.
Szczegółowe postanowienia dyrektywy 93/104 abstrahują od problemu różnicy w
wydajności pracy między krajami i zastosowania w związku z tym rozwiązań, które
22
okresowo nie zwiększą kosztów pracy w kraju o niższej wydajności pracy i niższych
standardach w dziedzinie prawa pracy. Inicjatywy polskie powinny w związku z tym być
znacznie bardziej rozważne i każdą propozycje kosztownej zmiany równoważyć
propozycją rozwiązania wyrównującego.
•
Bezpieczeństwa i higieny pracy. Zagadnienie bhp w prawie europejskim jest najbardziej
rozbudowaną dziedziną regulacji i interwencji. Polska będzie musiała przyjąć wiele
rozwiązań istotnie obciążających koszty pracodawców, szczególnie małych i średnich.
Podstawą dyrektyw z zakresu zdrowia i bezpieczeństwa pracowników są zapisy art. 118
Jednolitego Aktu Europejskiego (patrz wyżej), z których wyprowadzono ramową
dyrektywę nr 89/391 o wspieraniu zdrowia i bezpieczeństwa pracowników w środowisku
pracy oraz liczne dyrektywy szczegółowe odnoszące się zarówno do osób wymagających
specjalnej ochrony, do miejsca pracy, do używanych substancji i materiałów i do branż
zwiększonego ryzyka. Dyrektywy te nakładają na pracodawców liczne obowiązki i
powodują koszty, których spełnienie przez małe i średnie przedsiębiorstwa może istotnie
wpłynąć na pogorszenie ich kondycji ekonomicznej. Wydaje się, że dla krajów
transformacji jest to szczególnie poważny problem i należałoby rozważyć metody
wsparcia tych podmiotów w okresie dostosowawczym.
•
Ochrony młodych pracowników. Dyrektywa nr 94/33 o ochronie młodych pracowników
(do 18 lat) nakłada na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia zakazu pracy
dzieci (do 14 lat) oraz wprowadzenia przepisów zobowiązujących pracodawców do
ochrony zdrowia pracującej młodzieży oraz umożliwienia dalszego kształcenia.
•
Urlopów rodzicielskich (możliwych do uzyskania co najmniej przez trzy miesiące aż do
ukończenia przez dziecko 8 lat).
Dyrektywa o urlopach rodzicielskich (96/34/EC ) jest dyrektywą stosunkowo świeżej daty
(czerwiec 1996). Ma ona charakter ramowy, co oznacza, że wskazuje jedynie cel, jaki
mają osiągnąć kraje członkowskie oraz datę dostosowania prawa krajowego służącego
realizacji tego celu . Zasługuje na uwagę, ponieważ proponuje rozwiązania korzystniejsze
od tych, które funkcjonują w Polsce. W dyrektywie tej zawarty jest punkt dotyczący
prawa do powrotu do pracy na to samo , bądź równorzędne stanowisko. Istotny jest także
aspekt wspólnej rodzicielskiej odpowiedzialności za wychowanie dziecka. W Polsce
przysługuje trzyletni urlop i dwuletni zasiłek wychowawczy matce dziecka do
23
ukończenia przez nie 4-go roku życia. Przyjęcie dyrektywy europejskiej zmieni więc
polskie ustawodawstwo, co może być kłopotliwe w zastosowaniu przez niektórych
pracodawców, szczególnie z grupy małych i średnich przedsiębiorstw (Sanetra 1998).
•
Utworzenia Europejskich Rad Zakładowych w trans-wspólnotowych przedsiębiorstwach
i koncernach. Dyrektywa nr 94/45 jest wyjątkowo elastyczna. Jej wprowadzenie w życie
nie musi zmieniać istniejących uprawnień w dziedzinie zbiorowego prawa pracy (Wratny
1998). Aktualnie nie wynikają żadne zobowiązania dla Polski wynikające z tej
dyrektywy.
Dylemat zastosowania unijnych rozwiązań w dziedzinie prawa pracy wymaga w Polsce
głębszych analiz. Wydaje się, że w tej dziedzinie dominuje przede wszystkim przekonanie o
słuszności dostosowania się do unijnych standardów bez pełnej świadomości kosztów tego
dostosowania w aspekcie nie tylko dosłownym , co przede wszystkim w kontekście
ograniczeń dla pracodawców, zmniejszających ich możliwości rozwoju w okresie
dostosowawczym.
3.2. Kumulacja problemów; wdrażanie reform i wymogi przedakcesyjne
Jako że Polska należy do krajów, które nalegają na szybkie członkostwo w UE, w polityce
wewnętrznej mamy do czynienia z kumulacją zadań wynikających zarówno z zobowiązań
Polski jak i oczekiwań UE wobec Polski. W końcu dekady lat dziewięćdziesiątych
zintensyfikowane zostały działania restrukturyzacyjne w upadających branżach przemysłu
(górnictwo, hutnictwo, przemysł militarny), przeprowadzono głęboką reformę administracji w
terenie wprowadzając samorząd terytorialny na trzech szczeblach oraz rozpoczęto trudne i
kosztowne reformy w sferze społecznej (emerytury, opieka zdrowotna i edukacja). Działania
te tworzą silną presję na wzrost wydatków sektora publicznego a jednocześnie istnieją wysoce
uzasadnione podstawy pożądanego ograniczenia podatków i składek. Podaż zasobów pracy w
Polsce - jak na europejską skalę – jest bardzo wysoka. Z tego punktu widzenia wzrost
gospodarczy, jaki odnotowujemy w ciągu ostatnich dwóch lat jest za mało zatrudnieniowy. W
1999 r. wynosił około 4 %, a miejsc pracy nie przybyło, lecz ubyło – o 1%. Stopa bezrobocia
w ciągu ostatnich dwóch lat wzrosła o 4 punkty procentowe (z 10% do 14 %).
W tych warunkach niezwykle ostrożnie należy odnosić się do wszelkich działań
skutkujących dalszym wzrostem bezrobocia. Także eksperci zewnętrzni zwracają na to
uwagę. Nicolas Barr uważa, że elastyczność rynku pracy nie powinna być ograniczona
24
unijnymi przepisami, a szczególnie wynikającymi z Europejskiej Karty Socjalnej
Pracowników. Jego zdaniem należy wyciągnąć wniosek z angielskiego głosu sprzeciwu
wobec Karty (trwającego do 1997 r.) i przeanalizować jego pozytywne skutki dla brytyjskiego
rynku pracy (Barr 2000, s.224).
Jednak to nie karta Socjalna Pracowników jest podstawowym problemem dla Polski.
Polskie prawo pracy nie odbiega w tym względzie zbytnio od postulowanego w Karcie. Nie
daje zbyt wiele przestrzeni do elastyczności. Na to składa się specyficzna historia polityczna,
ze znaczną rolą związków zawodowych jako siły walczącej także o wolność polityczną.
Problemem dla Polski są natomiast dyrektywy unijne wymagające inwestycji przedsiębiorstw
w poprawę bezpieczeństwa i higieny pracy. Szybkie spełnienie tych wymagań utrudni
tworzenie miejsc pracy w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw, mimo że inwestycje dla
tych, którzy im podołają, przyniosą znaczny skok rozwojowy. (Golinowska i inni, IPiSS
1999).
Obok wymagań Unii Europejskiej dotyczących spełnienia różnych socjalnych
standardów, istnieją także oczekiwania ze strony państw kandydujących ułatwiające realizację
swobód wspólnego rynku, a przede wszystkim swobody przepływu pracowników. Do nich
należy przede wszystkim uznawanie dyplomów oraz prawo do wykonywania zawodu.
Starania w tej dziedzinie stanowią ważny punkt Narodowej Strategii Integracji (Komitet
Integracji Europejskiej, s. 32, 1997). Realizacja tego oczekiwania napotyka trudności,
szczególnie, że w Unii Europejskiej nie ma entuzjazmu dla przyznania Polsce pełnej swobody
przepływu pracowników. Z drugiej strony istnieje też niebezpieczeństwo, że pracownicy o
najwyższych kwalifikacjach będą skłonni do podejmowania pracy zagranicą, jeżeli nadal
utrzymywać się będą duże różnice płac między Polską a krajami Unii.
W dziedzinie uznawania kwalifikacji ciągle mamy do czynienia z deficytami dostosowań.
W zasadzie nie ma jeszcze możliwości wzajemnego uznawania kwalifikacji. Będzie to istotna
bariera rzeczywistej swobody przepływu osób.
5. Koszty i korzyści harmonizacji polskiej polityki społecznej do wymagań unijnych.
Jak już wcześniej wspominano UE sformułowała różne wymagania pod adresem polityki
społecznej zarówno z punktu widzenia ich mocy prawnej, jak i przedmiotu wskazanego do
harmonizacji, konwergencji lub koordynacji. Najwcześniej i zakresowo najszerzej uwaga
została skoncentrowana na wyrównywaniu warunków pracy. Następnie zwrócono się ku
wolnościom pracowniczym wchodzącym w zakres indywidualnego i zbiorowego prawa
pracy. Kolejne regulacje dotyczyły wybranych zagadnień; równości wg płci, ochrony
25
socjalnej dzieci i młodzieży, rozwoju kształcenia, reintegracji bezrobotnych, a w ostatnim
okresie – promocji różnych form zatrudnienia. Jako że są to tak różne działania nie sposób
mówić o kosztach i korzyściach w sposób zagregowany. Ponadto, jak niejednokrotnie pisze o
tym W. M. Orłowski musimy sobie koszty i korzyści zdefiniować. Niektóre są poważne, inne
naiwne (Orłowski 2000). W sferze polityki społecznej dwie wartości są niepodważalne; praca
i uzyskiwanie takiego poziomu dochodów, który pozwala na społeczną integrację i uniknięcie
ubóstwa. Dlatego nawet, gdy rozważa się koszty w kategoriach wydatków publicznych, czy
prywatnych, to w domyśle pozostaje pytanie o konsekwencje dla pracy i integracji społecznej.
Koszty i korzyści związane z wdrożeniem unijnych dyrektyw bhp
Polskie prawo w zakresie bhp spełnia już dziś większość wymogów UE. Problemem
jest respektowanie istniejących przepisów bhp oraz implementacja przepisów nowych. Acquis
zobowiązuje rządy krajów członkowskich do kontroli wdrożenia rozwiązań prawnych za
pośrednictwem inspekcji pracy oraz do udzielania pomocy i porad pracodawcom w kwestii
zapewnienia odpowiedniej ochrony.
W zakresie bhp utrzymuje się powszechna opinia o stosunkowo wysokich kosztach
implementacji acquis dla przedsiębiorstw. Dowodzą tego badania (cost-benefit analysis)
prowadzone w Wielkiej Brytanii poczynając od 1982 r., często wskazujące na bardzo wysokie
krótkookresowe koszty inwestycyjne oraz koszty operacyjne. Jednocześnie jednak
stwierdzono, że w wielu przypadkach korzyści długoterminowe (spadek absencji, obniżenie
liczby wypadków w pracy, poprawa wydajności pracy) mogą te koszty znacznie przewyższyć.
Na wprowadzeniu i implementacji podwyższonych norm bhp korzystają ponadto instytucje
ubezpieczeniowe. Brytyjski Health and Safety Executive oszacował łączny koszt
wprowadzenia w Wielkiej Brytanii acquis w zakresie bhp na ok. 8 mld funtów w latach
1983–92/3. Blisko 5 mld funtów wyniosły wielkie koszty początkowe. Należy jednak zwrócić
uwagę, że przyjęta metoda dawała w wyniku znaczne zawyżenie kosztów z powodu zarówno
przesadnie wysokiej wyceny kosztów pracy związanych z implementacją nowych rozwiązań,
jak również nieoddzielenia (lub oddzielenia w niedostatecznym stopniu) inwestycji
związanych z poprawą stanu bhp od inwestycji, które przedsiębiorstwa i tak musiałyby
wykonać w badanym okresie.
Obecne kraje członkowskie przeważnie uzyskiwały w przeszłości dłuższe okresy na
implementację wchodzących w życie dyrektyw. Przykładowo, w odniesieniu do dyrektywy
narzędziowej, wprowadzonej w grudniu 1995 r., implementacja miała się dokonać w dwóch
fazach, kończących się odpowiednio w końcu 1998 i 2002 r.. Wielka Brytania i Niemcy
26
potrzebowały aż 7 lat na implementację tej dyrektywy. Argumentem w negocjacjach o
dłuższy okres przejściowy w tej dziedzinie było: (a) znaczne obniżenie kosztów
inwestycyjnych w przypadku połączenia procesu poprawiania stanu urządzeń z naturalnym
procesem inwestowania oraz (b) wspólny w negocjacjach interes obu stron w uniknięciu
wzrostu bezrobocia, zwłaszcza w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw niezdolnych
sprostać zwiększonym wymaganiom inwestycyjnym.
Strona polska w obecnych negocjacjach wystąpiła o okres przejściowy dla dwóch,
relatywnie starszych dyrektyw z obszaru bhp 89/655 EWG i 89/656 EWG dotyczących
minimalnych wymagań bezpieczeństwa i higieny użytkowania sprzętu oraz środków ochrony
indywidualnej oraz zastrzegła sobie możliwość ewentualnego zastosowania okresu
przejściowego w odniesieniu do dyrektywy 90/679 EWG w sprawie ochrony pracowników
przed niekorzystnym działaniem czynników biologicznych ( Sekretariat Pełnomocnika Rządu
RP ds. Negocjacji Akcesyjnych o Członkostwo Polski w Unii Europejskiej 1999). Dłuższe
okresy przejściowe w tej dziedzinie dotyczyć będą wszystkich przedsiębiorstw, chociaż
zostały zaproponowane w trosce o przedsiębiorstwa małe i średnie.
Bez względu na liczne i oczywiste przyszłe korzyści, zastosowanie dyrektyw bhp w
konkretnych przedsiębiorstwach będzie wymagało jednorazowo dodatkowych nakładów
inwestycyjnych i operacyjnych, które mogą się pojawić zwłaszcza gdyby implementację
prawa UE starać się osiągnąć w krótkim okresie. Nie wiadomo przy tym, jak te koszty rozłożą
się między duże i małe przedsiębiorstwa. Szczególnie dotkliwe może się to okazać dla małych
i średnich przedsiębiorstw. W konsekwencji sektor ten może okazać się niezdolny do
zgromadzenia kapitału niezbędnego dla sprostania wymaganym inwestycjom, a przy tym
małe przedsiębiorstwa mają trudniejszy dostęp do kredytu bankowego. Koszty ponoszone
przez sektor przedsiębiorstw, w przypadku objęcia analizą całości acquis w zakresie bhp,
przekroczą najprawdopodobniej koszty dla sektora publicznego (Orłowki 1999). Kumulacja
ich w krótkim okresie oraz nałożenie się ich na koszty dostosowawcze wynikające z innych
obszarów acquis mogą spowodować znaczne problemy. Koszty inwestycji zmalałyby
znacznie, gdyby proces harmonizacji prawa rozłożyć w czasie i połączyć z naturalnym
procesem inwestowania. Zapewne kraje członkowskie będą niechętne przyznawaniu Polsce
dłuższych okresów przejściowych (wspierane zwłaszcza naciskiem ze strony grup własnych
producentów), jednak możliwym rozwiązaniem wydaje się wypracowanie w negocjacjach
szczegółowego, nie odkładającego implementacji w nieskończoność, kilkuletniego kalendarza
wdrożenia konkretnych działań w ramach norm bhp wykraczającego poza datę członkostwa.
27
Koszty i korzyści harmonizacji prawa pracy i ubezpieczeń społecznych
W przypadkach dostosowywania prawa polskiego do unijnego acquis mamy do
czynienia z sytuacją, w której – w znacznej ich części – trudno mówić jednoznacznie czy to o
rachunku kosztów czy o bilansie korzyści. Mamy bowiem do czynienia raczej z
jednoczesnym występowaniem w rachunku składników kosztów i korzyści, przy czym
korzyści mają inny wymiar niż koszty (np. korzyści umożliwienia swobodnego
przemieszczania się obywateli połączone z wyższymi kosztami dla sektora publicznego),
mogą dotyczyć różnych podmiotów (np. korzyści z lepszego zagwarantowania praw
pracowników połączone z wyższymi kosztami pracy dla pracodawców), mogą wreszcie się
też ujawnić w różnych okresach (np. długookresowe korzyści z tytułu spadku absencji
chorobowej połączone z krótkookresowymi kosztami wdrożenia unijnego ustawodawstwa).
Określenie i oszacowanie kosztów i korzyści związanych z adaptacją prawa polskiego
do acquis nie jest proste*. Należy przy tym zwrócić uwagę, że koszty w zakresie
ustawodawstwa pracy stanowią jedynie wycinek pola dostosowań, których dokonać musi
Polska przystępując do UE. Nadmierne skomasowanie kosztów dostosowawczych
związanych z głęboką restrukturyzacją gospodarki, połączone z niezbyt sprawnie
funkcjonującym rynkiem pracy, może doprowadzić do scenariusza najgorszego –
gwałtownego wzrostu bezrobocia, podobnego do obserwowanego w Hiszpanii. W okresie
przedakcesyjnego dostosowywania się do członkostwa w UE bezrobocie w Hiszpanii wzrosło
z 11% w 1980 r. do 21% w 1986 (OECD 1994).
Oceny optymalnej ścieżki dostosowań w zakresie ustawodawstwa pracy należy więc
dokonywać mając na uwadze i to, że jego pełna harmonizacja nie jest warunkiem sprawnego
włączenia się do jednolitego rynku (czego dowodzą choćby zagwarantowane Wielkiej
Brytanii trwałe odstępstwa od części zasad unijnych). W takiej sytuacji jest możliwe
rozumowanie polegające na świadomym rozłożeniu w czasie obciążeń wynikających z
kosztów dostosowawczych. Byłoby to możliwe nie tyle dlatego, że ustawodawstwo pracy jest
tak trudne do wdrożenia. Raczej dlatego, że jest tym działem acquis, w którym stosunkowo
łatwo można byłoby uzyskać od UE zgodę na rozłożenie w czasie kosztów, a tym samym
nieco ułatwić polskim przedsiębiorstwom dostosowanie do tych części acquis, w których
uzyskanie okresów przejściowych jest niemożliwe (np. dostosowanie się do norm
produktowych, warunkujące swobodny przepływ towarów).
28
W zakresie indywidualnego prawa pracy wyższe koszty (wzrost kosztów pracy, a tym
samym obniżenie konkurencyjności) wiązać się mogą z nieco bardziej restrykcyjnym
ustawodawstwem unijnym dotyczącym czasu pracy. Koszty te można jednak znacznie
ograniczyć przyjmując najbardziej liberalne z dozwolonych ujęć, a ich skala będzie również
zależeć od elastyczności reagowania polskich przedsiębiorstw.
W zakresie zbiorowego prawa pracy koszty nie powinny być wysokie. Jeśli jednak
harmonizacja ustawodawstwa polskiego z acquis odbyłaby się w sposób poszerzający prawo
do pracowniczej partycypacji w zarządzaniu na duże przedsiębiorstwa krajowe, mogłoby to
doprowadzić do zachwiania i tak słabej pozycji pracodawcy i właściciela wobec pracobiorcy,
co mogłoby spowodować wzrost kosztów i zakłócenie procesów restrukturyzacji i
prywatyzacji.
Skutki harmonizacji i koordynacji innych dziedzin polityki społecznej
W dziedzinie zabezpieczenia społecznego, najwyższe potencjalne koszty wiążą się z
opieką zdrowotną dla Polaków przebywających w innych krajach UE (koszt refundacji przez
polskie kasy chorych znacznie wyższych kosztów leczenia). Również sumowanie okresów
ubezpieczenia (z tytułu pracy we wszystkich krajach UE) oraz koszty administracyjne obsługi
ubezpieczonych będą miał znaczenie kosztotwórcze. Natomiast koszt eksportu świadczeń za
granicę będzie najprawdopodobniej pokryty korzyściami z tytułu transferu zza granicy
świadczeń należnych obywatelom innych krajów UE, którzy staną się rezydentami w Polsce.
Nie znane są koszty związane z implementacją zasad równego traktowania według płci.
Powstałyby one w przypadku, gdyby polskie kobiety energicznie zaczęły egzekwować
przysługujące im prawa, zwłaszcza do równej płacy.
Większe koszty publiczne będą pochłaniać programy aktywnej polityki rynku pracy,
kształcenia i promocji zatrudnienia. Są to jednak koszty, o których możemy powiedzieć, że
stanowią koszt uzyskania korzyści – wzrostu zatrudnienia.
W krótkiej perspektywie sprawa kosztów integracji ma dla polskiej gospodarki zasadnicze
znaczenie. Nie oznacza to, że długookresowe korzyści nie są ważne, ani że w długim okresie
nie zrekompensują – być może z nawiązką – kosztów dostosowawczych. Jednakże w okresie
kilku krytycznych lat bezpośrednio przed i zaraz po przystąpieniu Polski do UE to właśnie
zdolność polskich przedsiębiorstw i sektora publicznego do stawienia czoła kumulacji
kosztów dostosowawczych będzie miała największe znaczenie dla sukcesu procesu integracji.
*
takiej próby w odniesieniu do problemów socjalnych dokonano w ramach realizacji projektu
badawczego zamawianego w IPiSS, patrz: Orłowski, w : Golinowska i inni 1999
29
O korzyściach nie należy więc zapominać, ale mieć świadomość występowania kosztów i je
zawsze identyfikować oraz szacować.
Słowo końcowe
Dążenie do integracji z Unią Europejską jest szansą na pokonanie dystansu cywilizacyjnego
krajów, które ze względów historycznych nie mogły pozostać w orbicie oddziaływania kultury i
zachodniej i zachodniego gospodarowania. Dążenie Polski jest szczególnie silne i przy tym
politycznie wielce uzasadnione. Naleganie Polski na członkostwo jest tak duże, że istnieje obawa
zlekceważenia problemów oraz trudności, jakie wiążą się z integracją gospodarczą i socjalną.
Przypominanie o tym nie jest żadną miarą negowaniem usiłowań akcesyjnych. Ich zaniechanie
przyniosłoby Polsce skutki być może nawet dramatyczne. Przypominanie jest tylko głosem w
sprawie przywrócenia proporcji w pracach i w środkach, jakie trzeba ponieść w związku z
procesem integracji.
Witold M. Orłowski w ostatnim rozdziale swej pracy na temat kosztów i korzyści integracji
(Orlowski 2000) wskazuje liczne potencjalne korzyści z faktu bycia razem i uczestniczenia we
wspólnym rynku. Nie zapomina jednak o tym, że w krótkim okresie koszty dostosowawcze i
potrzeba mobilizacji powinny być znaczne. Największym kosztem socjalnym dla Polski będzie
utrzymywanie się wysokiej skali bezrobocia. Z tego powodu polskie preferencje powinny
dotyczyć przede wszystkim tych działań w ramach UE, które związane są z tworzeniem pracy i
wyposażaniem ludzi w cechy ułatwiające zatrudnialność. W związku z tym Polska będzie
zainteresowana otwartym rynkiem pracy (ze swobodą przepływu pracowników) i
wprowadzaniem w pierwszej kolejności tych rozwiązań, które będą umożliwiać większą
mobilność zasobów pracy i pozwalać na stosowanie bardziej elastycznego prawa pracy. Równie
ważne dla Polski będą te programy unijne, które pozwolą na przyspieszenie rozwoju human
capital. Agenda Socjalna 2000 jest dowodem na to, że w tym względzie preferencje Polski oraz
UE są zbieżne. Zgoda na te preferencje wymaga szerokiego konsensusu politycznego i
społecznego.
Literatura :
•
•
•
Balze W. (1994) – Die sozialpolitischen Kompetenzen der Europaeischen Union. Nomos
Verlag. Baden-Baden
Barr, N. (2000) – Reforma państwa opiekuńczego w krajach postkomunistycznych, w : Po
dziesięciu latach. Transformacja i rozwój w krajach postkomunistycznych, Biblioteka
CASE, Warszawa
Blanpain R., Matey M. (1993) – Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie.
Scholar, Warszawa
30
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Bosco, A and Hutsebaut, M. (ed.) (1997) – Social Protection in Europe. Facing up to
change and challenges. ETUI, Brussels
Busch K. (1998) – Das Korridolmodell zur Weiterentwicklung der EU-Sozialpolitik,
Internationale Politik und Gesellschaft No 2, Friedrich-Ebert-Stiftung
Cichon, M. (1997) – Can Europe afford the future financing of the welfare states?, in:
Bosco and Hutsebaut ed. ...
Commission of the Europen Communities (1993) – European Social Policy. Option for
the Union. Green Paper. Luxembourg
Commission of the European Communities (2000) – Comunication from the Commission
to the Council, the European Parliament, the Ecnomic and Social Committee and the
Committee of the Regions. Social Policy Agenda, COM (2000) 379 final, Brussels
Cornelisse, P.A. (2000) – EU Social Policy and Poland’s Accession, w : Wyższa Szkoła
Handlu i Finansów Międzynarodowych- Unia Europejska wobec procesów
integracyjnych – wyzwania dla Polski, Elipsa, Warszawa
European Comission (1997) – The Employment Guidelines Council Resolution of 15
December 1997, Employment and Social Affairs, Luxembourg
European Commission (1999) – Regular Report from the Commission on Progress
towards Accession Poland, Enlargement Enlargingtheu (htttp://
europa.eu.int/comm/elargement/poland/rep_10_99/index.htm)
Faerber, G. (1996) – Anmerkung zur Politik der europaeischen Strukturfonds, in:
Schmaehl, W. und H. Rische – Europaeische Sozialpolitik – Stand und Perspektiven.
Nomos, Baden - Baden
Florek L. (red.) (1996) – Europejskie prawo pracy i ubezpieczeń społecznych. IPiSS.
Warszawa
Frieske K. (red.) (1999) – Marginalność i procesy marginalizacji, Opracowania PBZ,
zeszyt nr 13, IPiSS/IPS UW, Warszawa
Golinowska, S. / Florek, L. / Orłowski, W. M. /Uscinska G. / Wratny, J. (1999) – Polityka
społeczna Unii Europejskiej i jej konsekwencje dla Polski, Opracowania PBZ, zeszyt nr 9,
IPiSS, Warszawa
Golinowska, S. /Kawecka – Wyrzykowska, E. / Lutkowski, K. /Rowinski, J. /Sartorius,W.
/Szlachta, J. (2000) – Skutki integracji z Unią Europejską dla Polski, Fundacja Edukacji
Ekonomicznej, Friedrich Ebert – Stifung, Warszawa
Golinowska, S. (2000) – Polityka społeczna Unii Europejskiej i problemy z
dostosowaniem się do niej w Polsce, w : Wyższa Szkoła Handlu i Finansów
Międzynarodowych- Unia Europejska wobec procesów integracyjnych – wyzwania dla
Polski, Elipsa, Warszawa
IAB, IPiSS, VUPSV ( 1998) – Economic/Labour Market Development and International
Migration – Czech Republic, Poland, Germany, (ed. Hoenekopp E. , Golinowska S.
Horalek M.) Final Report to the European Commission. Nuremberg.
Komitet Integracji Europejskiej (1997) – Narodowa Strategia Integracji. Wydanie
specjalne. Warszawa
Leibfried S., Pierson P. (1997) – Standort Europa : Sozialpolitik zwischen Nationalstaat
und europaeischer Integration. Suhrkamp. Frankfurt
Marody M.(1998) – Szanse i hamulce przemian społecznych, w : Przystąpienie czy
integracja? Polska droga do Unii Europejskiej. Friedrich- Ebert- Stiftung
Przedstawicielstwo w Polsce. Warszawa
Matey – Tyrowicz, M.(1998) - Zakres potrzeb dostosowania polskiego prawa pracy do
prawa wspólnotowego, materiał na posiedzenie Komisji ds. Reformy Prawa Pracy,
czerwiec Warszawa
31
•
Matey – Tyrowicz, M. (1998)- Traktat Amsterdamski a europejski model socjalny, w:
Przeglad Prawa Europejskiego nr1(14), Warszawa
• Matey – Tyrowicz, M. (1999) – Aktualne tendencje i zamierzenia w regulacjach
wspólnotowego prawa pracy, w : Przegląd Prawa Europejskiego
• Michalak J., Żukowski M. (1991) – Integracja a polityka społeczna. Poznańskie studia
porównawcze. Akademos. Poznań .
• Orłowski W. M. ( 1996) – Droga do Europy. Makroekonomia wstępowania do Unii
Europejskiej. ZBSE GUS. Warszawa
• Orlowski, W.M. (1999) – Próba szacunku kosztów dostosowania polskiego
ustawodawstwa pracy i zabezpieczenia społecznego do wymogów Unii Europejskiej, w :
Golinowska i inni Polityka społeczna Unii Europejskiej i jej konsekwencje dla Polski,
Opracowania PBZ, zeszyt nr 9, IPiSS, Warszawa
• Orłowski, W.M. (2000) – Koszty i korzyści z członkostwa w Unii Europejskiej. Metody modele – szacunki, CASE – W stronę rynku, Warszawa
• Sanetra W. (1998) – Urlop rodzicielski w prawie europejskim. Przegląd Ubezpieczeń
Społecznych i Gospodarczych nr 9
• Schmaehl, W. (1997) Europaeische Sozialpolitik und die sozialpolitische Bedeutung der
europaeischen Integration, in: W. Schmaehl und H. Rische – Europaeische Sozialpolitik –
Stand und Perspektiven. Nomos, Baden - Baden
• Sekretariat Pełnomocnika Rządu RP ds. Negocjacji Akcesyjnych o Członkostwo Polski w
Unii Europejskiej 1999 – Obszar: Polityka społeczna i zatrudnienie. Omówienie
stanowiska negocjacyjnego. Rynek Pracy nr 9 (93), Warszawa
• Swaan A. de (1994) – Perspectives for Transnational Social Policy in Europe: Social
Transfers from West to East, w : Social Policy beyond Borders. The Social Policy
Question in Transnational Perspective. Amsterdam University Press, Amsterdam
• Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych (2000) – Dialog obywatelski w
procesie integracji europejskiej, Warszawa
• Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (1998) – Raport z działań dostosowujących
polską gospodarkę i system prawny do wymagań układu europejskiego oraz przyszłego
członkostwa RP w Unii Europejskiej według stanu na koniec 1997r. Warszawa
• Uścińska G. (1999) - Problematyka dostosowania prawa zabezpieczenia społecznego
do wymagań Unii Europejskiej, w: Golinowska i inni - Polityka społeczna Unii
Europejskiej i jej konsekwencje dla Polski. Opracowania PBZ zeszyt nr 9, IPiSS
Warszawa
• Venturini P. (1989) – Ein europaeischen Sozialraum fuer 1992. Luxemburg
• Wratny J. (1998) – Zbiorowe prawo pracy a wymagania integracji europejskiej, w:
Polityka społeczna w procesie przebudowy ustroju i systemu społeczno gospodarczego,
w: Golinowska i inni - Polityka społeczna Unii Europejskiej i jej konsekwencje dla Polski.
Opracowania PBZ zeszyt nr 9, IPiSS Warszawa
• World Bank (1997)- Poland Country Economic Memorandum: Reform and Growth on the
Road to the EU. Raport No 16858 – Pol.
• UNDP/CASE (1998) - Dostęp do edukacji. Raport o rozwoju społecznym. Polska 1998 .
Warszawa.
• ZUS (1995) – Rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich w dziedzinie zabezpieczenia
społecznego, z komentarzem T. Binczyckiej – Majewskiej, Warszawa
32