M. Stahl, Od obywatela do człowieka. Kilka refleksji w kwestii

MAŁGORZATA STAHL
Uniwersytet Łódzki
Od obywatela do człowieka.
Kilka refleksji w kwestii przemian
w relacjach między jednostką
a władzą publiczną
Problematyka praw obywatela w jego relacjach z władzą publiczną zajmowała
i zajmuje dużo miejsca w dorobku J. Bocia1. Jednocześnie jest to sfera działania
administracji publicznej, w której zaszły i zachodzą głębokie zmiany2.
Prawo administracyjne przechodzi przemiany zarówno w sferze prawnej, jak
i w sferze doktrynalnej. Ich źródeł jest wiele i są one bardzo zróżnicowane: zmiany ustrojowe, gospodarcze, wstąpienie do Unii Europejskiej i związane z nim rozbudowanie systemu źródeł prawa, przemiany w świadomości społecznej, rozwój
cywilizacyjny i procesy globalizacyjne3. Znaczny wpływ na stan prawa i doktryny
ma także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Zmian jest wiele i mają one różny charakter, a w konsekwencji wpływają
na proces tworzenia nowych pojęć i instytucji, na reaktywowanie pojęć wcześniej
1 Trzeba w tym miejscu wskazać przede wszystkim na rozprawę Obywatel wobec ingerencji
współczesnej administracji, Wrocław 1985.
2 Po roku 1989 problematyka praw jednostki znalazła się w centrum zainteresowań doktryny, poświęcono jej wiele konferencji, których dorobkiem są m.in. prace zbiorowe: Jednostka wobec
działań administracji publicznej, red. E. Ura, Rzeszów 2001; Jednostka w demokratycznym państwie
prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, Jednostka – państwo – administracja. Nowy wymiar, red.
E. Ura, Rzeszów 2004; Prawa stają się prawem. Status jednostki a tendencje rozwojowe prawa,
M. red. Wyrzykowski, Warszawa 2006. Analizie interesu jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego poświęcona jest rozprawa M. Zdyba, Prawny interes jednostki w sferze materialnego
prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991.
3 Nie wszystkie konsekwencje tych zmian na płaszczyźnie prawa administracyjnego oceniane
są pozytywnie. Krytycznie relację: jednostka–organy administracji omawia A. Błaś, m.in. w pracach:
Jednostka wobec administracji publicznej w przeobrażającym się państwie prawa, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, s. 25–33; Jednostka wobec dyskrecjonalnych uprawnień administracji
publicznej, [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 23–32.
BOC.indb 660
2009-09-11 11:54:39
Od obywatela do człowieka
661
uznanych za już przebrzmiałe, na nadawanie starym, klasycznym pojęciom, instytucjom i zasadom nowych treści, na przyspieszony rozwój nowych. Na charakter
relacji między władzą publiczną a obywatelem, jednostką, człowiekiem a władzą
publiczną zasadniczy wpływ wywarły takie akty, jak Powszechna deklaracja praw
człowieka, międzynarodowe pakty praw człowieka (obywatelskich i politycznych,
ekonomicznych, społecznych i kulturalnych), Europejska konwencja praw człowieka i Karta praw podstawowych czy postanowienia traktatów europejskich. Akty
te, kształtując sferę podstawowych, fundamentalnych praw człowieka4, poprzez
ich uniwersalny charakter wpływały i wpływają z jednej strony na humanizację
tych relacji, z drugiej – na oderwanie ich od prawa poszczególnych państw poprzez
nadanie im wymiaru międzynarodowego. W doktrynie podkreśla się, że nowe wizje prawa międzynarodowego opierają się na nowych podstawach – „na rezygnacji z dogmatu nieograniczonej suwerenności państwa, upodmiotowieniu jednostki i oparciu koncepcji społeczności międzynarodowej na zasadzie solidarności”5.
Takie koncepcje prawa międzynarodowego, stanowiącego znaczącą część prawa
krajowego, muszą wpływać na to prawo, m.in. przez kształtowanie, w różnych
formach i procesach, sfer wewnętrznego – krajowego – prawodawstwa i orzecznictwa. Szczególną rolę w tych przemianach odgrywa także proces integracji europejskiej.
Wskazane przemiany, dominujące w określonych okresach koncepcje filozoficzne, ustrojowe i gospodarcze prowadzą do odchodzenia od wizji państwa opartego na służbie i poddaństwie jednostek i do zastępowania jej wizją państwa służącego ludziom6. Zmieniają też charakter praw i wolności człowieka, które uzyskują
wymiar uniwersalny, przekraczając granice współczesnych państw demokratycznych. Skoro państwa opierają się na prawach podstawowych (fundamentalnych),
a taki charakter mają utożsamiane z nimi prawa człowieka7, to prawa człowieka zaczynają zastępować prawa obywatela, zmieniając niekiedy ich treść, niekiedy nadając im nową, a przede wszystkim zapewniając im ochronę nie tylko na płaszczyźnie
wewnętrznego prawa krajowego, ale także na płaszczyźnie prawa międzynarodowego, zwłaszcza europejskiego. Szczególną rolę w tym procesie wzmacniania roli
praw podstawowych odegrał ETS uznając, jeszcze przed nadaniem ich ochronie
charakteru zasady opartej na prawie pierwotnym, za składniki prawa wspólnotowego, obok tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, także umowy międzynarodowe statuujące prawa człowieka. W konsekwencji niekiedy wskazuje
4
Zob. m.in. H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007. Autor ten wykazuje także, iż podstawę praw człowieka utożsamianych obecnie z prawami podstawowymi, stanowi
godność człowieka – ibidem, s. 28. Por. też M. Dybowski, Prawa fundamentalne w orzecznictwie ETS,
Warszawa 2007; Ochrona praw jednostki, red. Z. Brodecki, Warszawa 2004.
5 Na płaszczyźnie filozoficznej kwestie te omawia J. Zajadło, Filozoficzne problemy ochrony
praw jednostki, [w:] Ochrona praw..., s. 23–37.
6 Ibidem, s. 28.
7 Por. m.in.: C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe, s. 440; M. Adamczak-Retecka, [w:] Ochrona praw..., s. 103.
BOC.indb 661
2009-09-11 11:54:39
662
MAŁGORZATA STAHL
się, że rola zasad ogólnych (praw fundamentalnych) wynikających z tych umów
we wspólnotowym porządku prawnym jest bardziej doniosła niż w krajowych porządkach prawnych. Teza ta staje się jednak wątpliwa8, gdy weźmie się pod uwagę, że zasady ogólne są zakotwiczone w krajowych porządkach konstytucyjnych
i prawie krajowym, a ratyfikowane umowy międzynarodowe są włączone do systemu tego prawa.
Na te zjawiska i procesy nakładają się nowe koncepcje administrowania,
znalezienie podstaw doktrynalnych dla prywatyzacji zadań publicznych, komercjalizacja przedsiębiorstw użyteczności publicznej, potrzeba tworzenia nowych
podmiotów administrujących – organów o szczególnym charakterze i cechach,
upodmiotowionych bądź też w inny sposób niezależnych od administracji rządowej (poprzez sposób powoływania i odwoływania, kształtowanie składu, odpowiedzialnych przed władzą ustawodawczą).
Te nowe koncepcje, wizje i trendy rozwojowe także podlegają zmianom. Koncepcja New Public Management bywa zastępowana koncepcją Public Governance.
Pojawiło się pojęcie społeczeństwa obywatelskiego i społeczeństwa partycypacyjnego, a przenikanie się prawa europejskiego i krajowego, jego postępujące zbliżanie
i ujednolicanie, zaowocowało m.in. pojęciem europejskiej przestrzeni administracyjnej. Technokratyczne, liberalne koncepcje ekonomii rynkowej, dając jednostce
szansę rozwoju, promując wolność, godność i prywatność człowieka jako wartości
najwyższe, rozszerzają sferę tej wolności, ale prowadzą niekiedy zarazem do pogorszenia bytu jednostek, które nie potrafią bądź nie mogą z tej wolności korzystać. Prowadzą także do przekształcania pozycji jednostki, która staje się klientem,
korzystającym – na różnych zasadach, ale zazwyczaj związanych z odpłatnością
– ze świadczeń wynikających z zadań administracji publicznej, choć już nie zawsze
udzielanych przez podmioty tej administracji9.
Wszystkie te zmiany wpływają na charakter i treść relacji między państwem
– władzą publiczną a jednostką. Zmiany te dotyczą nie tylko statusu i podmiotowości jednostki, ale także relacji między normami prawa krajowego a normami wynikającymi z umów międzynarodowych oraz rozgraniczenia sfer wolności
i władzy publicznej10.
Wykształcenie się idei uniwersalnej ochrony praw człowieka i podstawowych
wolności sprawiło, że to jednostka stała się centralnym punktem odniesienia dla
oceny działań administracji publicznej, nie tylko w wymiarze krajowym, ale także
w wymiarze europejskim i światowym. Jednostka uzyskała podmiotowość prawną
zarówno w sferze prawnomaterialnej, jak i na płaszczyźnie proceduralnej za spra8
Por. M. Jaśkowski, Miejsce podstawowych zasad ogólnych prawa wspólnotowego w hierarchii
wspólnotowych źródeł prawa, [w:] Zasady ogólne prawa wspólnotowego, red. C. Mik, s. 56.
9 Por. m.in. A. Błaś, op. cit.
10 Kwestie te podjął i analizował M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności – granice władzy,
[w:] Obywatel – jego wolności i prawa. Zbiór studiów przygotowanych z okazji 10-lecia urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1999.
BOC.indb 662
2009-09-11 11:54:39
Od obywatela do człowieka
663
wą przyznanego jej prawa występowania nie tylko przeciwko państwu, którego
obywatelstwo posiada, ale także przeciwko rządom innych państw naruszającym
jej prawa i wolności. Prawo do sądu – w zakresie ingerencji krajowej administracji publicznej w sferę praw jednostki w polskim systemie prawnym chodzi o prawo do sądów administracyjnych – uzupełnione zostało w znaczącym zakresie europejskim prawem do sądu, czyli możliwością wniesienia skargi do ETPCz i ETS11
(prawo do sądu wspólnotowego jest określane nawet jako prawo uniwersalne12).
Europejski porządek prawny to porządek, na rzecz którego państwa w pewnym zakresie ograniczyły swą suwerenność, a jego podmiotami są nie tylko te państwa,
ale także jednostki, ze swymi fundamentalnymi prawami.
Na zmiany statusu jednostki wobec państwa, zwłaszcza wobec administracji
publicznej, w znaczącym stopniu wpływa nie tylko unifikacja rozwiązań ustrojowych i materialnoprawnych, ale także wskazywany już uniwersalizm praw i zasad fundamentalnych oraz środków ich ochrony. Sensu praw człowieka poszukuje
się we wzajemnych zależnościach jednostki i świata ją otaczającego, tym samym
dopuszczając, ze względu na potrzeby innych jednostek i szerszych społeczności,
ograniczenia tych praw.
Relacje prawne między krajową administracją publiczną a jednostką (również
między organami i instytucjami UE a jednostką) stają się wypadkową sporów między zwolennikami prymatu praw jednostki nad dobrem wspólnym a zwolennikami tezy o pierwszeństwie dóbr wspólnych nad prawami i wolnościami jednostek.
Skoro źródłem działań na rzecz ochrony praw człowieka i ich instytucjonalizacji była wzrastająca rola państwa, z jednej strony rozszerzającego zakres zaspokajanych potrzeb społecznych (rozwój administracji świadczącej, koncepcje państwa
opiekuńczego), a z drugiej – zagrażającego poczuciu bezpieczeństwa i wolności,
to ochrona ta musi wyważać wartości13, na których zależy jednostce, i wartości,
które musi chronić państwo, m.in. poprzez dopuszczalne ograniczenie tych praw
i wolności.
11 Szerzej o ochronie praw człowieka w UE zob. m.in.: System ochrony praw człowieka, red.
B. Banaszak, Kraków 2003; J. Planavova-Latanowicz, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Warszawa 2000; A. Redelbach, Natura praw człowieka. Strasburskie standardy ich ochrony, Toruń 2001; K. Scheuring, Ochrona praw jednostek w postępowaniach
przed sądami wspólnotowymi, Warszawa 2007; J. Maliszewska-Nienartowicz, Sądowa ochrona jednostek w Unii Europejskiej – postanowienia traktatowe oraz orzecznictwo sądów wspólnotowych, Studia
Prawnicze 2004/4, s. 33–44; ochrona ta obejmuje także środki pozasądowe, zob. m.in. A. Łazowski,
Ochrona praw jednostek w prawie Wspólnot Europejskich, Pozasądowe mechanizmy ochrony praw
przed instytucjami i organami Wspólnot Europejskich, Kraków 2002.
12 K. Sheuring, op. cit., s. 18.
13 Charakterystyczne jest w tej mierze stanowisko ETPCz: „mimo iż interesy jednostki muszą
okazjonalnie zostać podporządkowane interesom zbiorowości, demokracja nie oznacza po prostu,
że poglądy większości muszą zawsze przeważyć: musi zostać zachowana równowaga, która zapewnia
sprawiedliwe i odpowiednie traktowanie mniejszości oraz unika nadużywania pozycji dominującej”
– wyrok z 17 lutego 2004 r. w sprawie Gorzelik i in. przeciwko Polsce, 44158/98, Lex Polonica.
BOC.indb 663
2009-09-11 11:54:40
664
MAŁGORZATA STAHL
Jeśli ochronę praw człowieka sprowadzić do uczynienia z jednostki podmiotu prawa, to różnice między statusem obywatela, rozumianym jako ogół przyznanych mu – z tytułu więzi łączącej go z państwem – praw i nałożonych nań
obowiązków, a statusem jednostki będą coraz mniej znaczące. Niektórzy autorzy
zauważają nawet, że przypisywane przede wszystkim obywatelom w krajowym
porządku prawnym publiczne prawa podmiotowe tracą na znaczeniu, zastępowane, we wspólnotowym systemie prawnym, przez prawa i wolności człowieka.
Rodzi się zatem pytanie: czy istotnie reaktywowane stosunkowo niedawno pojęcie
publicznych praw podmiotowych, zastąpione przez uniwersalne prawa człowieka14 (prawa podmiotowe), staje się zbędne? Wydaje się, że pozytywna odpowiedź
szłaby obecnie zbyt daleko. Wprawdzie publiczne prawa podmiotowe15 wyrażają
się m.in. w roszczeniu o zaniechanie ingerencji w sferę przyznanych i opartych
na prawie publicznym praw i wolności, to jednak – na gruncie prawa pozytywnego
– roszczenia takie stanowią jedynie jedną z kategorii publicznych praw podmiotowych. Także ich zakres podmiotowy jest szerszy niż zakres praw i wolności jednostki (choć i to pojęcie ulega rozszerzeniu i przysługujące człowiekowi wolności
i prawa są odnoszone także do osób prawnych i innych podmiotów niemających
osobowości prawnej, np. w sferze wolności gospodarczej). Z jednej strony, rozszerzanie zakresu fundamentalnych praw człowieka (mających w istocie charakter
cywilny, prywatnoprawny) i gwarancji ich ochrony, w drodze wykładni przez ETS,
niewątpliwie prowadzić może do zmiany roli i charakteru publicznych praw podmiotowych w krajowym porządku prawnym. Z drugiej strony, niezależnie od tego,
czy chodzi o prawa człowieka, czy o publiczne prawa podmiotowe, to państwo pozostaje podmiotem zobowiązanym do ich ochrony zarówno w sferze międzynarodowej, jak i w sferze krajowej i to w coraz większym wymiarze, bez względu na to,
czy osoba uprawniona z tytułu tych praw jest jego obywatelem, czy też nie. Ewolucja publicznych praw podmiotowych w konsekwencji doprowadzi być może do zastąpienia ich – w znacznej mierze – przez kategorię praw człowieka wywodzonych
pierwotnie z postanowień umów międzynarodowych (które też mają status norm
publicznoprawnych), a obecnie także z prawa UE. Czy to, że prawo UE jest częścią
krajowego porządku prawnego sprawia, że publiczne prawa podmiotowe mające
podstawę w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawach tracą rację bytu jako
odrębna kategoria praw i wolności, czy też, przeciwnie, prawa człowieka (a może
właśnie publiczne prawa podmiotowe) zyskują podwójny wymiar i nową rangę?
Zastępowanie pojęcia obywatela pojęciem jednostki, a pojęcia publicznych
praw podmiotowych prawami człowieka wymaga choćby ogólnego ich zdefinio14
Zwrócił na to uwagę A. Wróbel, Zmierzch publicznego prawa podmiotowego? Kilka refleksji
na tle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, referat wygłoszony na konferencji „Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji”, Niepołomice 14–17
stycznia 2009 r.
15 Szerzej o istocie i rodzajach publicznych praw podmiotowych zob. W. Jakimowicz, Publiczne
prawa podmiotowe, wskazana tam literatura, Kraków 2002.
BOC.indb 664
2009-09-11 11:54:40
Od obywatela do człowieka
665
wania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcia: jednostka, osoba ludzka czy człowiek to pojęcia zasadniczo tożsame, choć, jak podkreśla H. Izdebski, stoją za nimi
historyczne różnice ideowe16. W ujęciu P. Pszczółkowskiego z punktu widzenia
prawa wspólnotowego szczególne znaczenie ma prawo jednostek do powoływania
się na jego normy. Wiąże się z nim możliwość wywodzenia korzyści prawnych
przez jednostki na mocy powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego17.
Jednostka jest podmiotem prawa wspólnotowego, posiadającym określony katalog
praw i obowiązków. Uprawnienia przyznane jednostce są cechą tożsamą tylko dla
wspólnotowego porządku prawnego, a „ważnym elementem stanowiącym o uznaniu praw jednostki do powoływania się na prawo wspólnotowe jest jego związek
z prawem krajowym”18. Właśnie istnienie tego związku przesądza o potrzebie posługiwania się kategorią publicznych praw podmiotowych, niezależnie od tego, czy
ETPCz stosuje to pojęcie w orzecznictwie. Jest ono bowiem zorientowane tylko na
pewien zakres uprawnień jednostki wynikający z norm traktatowych i międzynarodowych. Choć zakres ten jest bardzo ważny, nie obejmuje całokształtu praw
i obowiązków jednostki wynikających z norm prawa administracyjnego: ustrojowego, materialnego i procesowego.
W tym kontekście doktryna nawiązuje do pojęcia obywatelstwa UE, wskazując,
że „ewolucja praw jednostki, zmierzając do nadania jej przez prawo wspólnotowe
podstawowych praw politycznych, prywatnych i socjalnych, określi jednocześnie
nowy paradygmat obywatelstwa Unii”19. Obywatelstwo UE jest jednak dodatkowe
w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go20. Mówi się też, że ma
ono akcesoryjny charakter, uzupełnia przynależność państwową i obywatelstwo
państwa członkowskiego21.
Na gruncie prawa administracyjnego obywatelstwo jest rozumiane jako
względnie trwałe i mające źródło w przepisach prawa krajowego więzi osoby fizycznej (obywatela) z państwem, z których istnieniem wiążą się wzajemne obowiązki tej osoby i państwa22. J. Boć, wskazując, iż Konstytucja RP normuje jedynie
16 H. Izdebski, odnosząc się do tej kwestii podkreśla, że o „jednostkach” mówią najczęściej
liberałowie, pojęcie „osoby ludzkiej” jest właściwe dla katolickiego personalizmu, wyrażanego w społecznym nauczaniu Kościoła, a „człowiek” jest pojęciem dość w tym kontekście neutralnym, op. cit.,
s. 26–27.
17 P. Pszczółkowski, Jednostka partycypatywna i jej prawa, [w:] Ochrona praw jednostki,
s. 47–48.
18 Ibidem.
19 Ibidem.
20 Tak określono obywatelstwo UE w Traktacie z Lizbony (Dz.U. UEC 306).
21 Podaję za P. Pszczółkowskim, op. cit., s. 49 i literatura powołana w przypisach na tej stronie.
W odniesieniu do tezy o obowiązkach związanych z tym obywatelstwem krytycznie wypowiada się
S. Biernat, Studia z prawa Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 80.
22 E. Smoktunowicz wskazywał m.in., że obywatelstwo charakteryzuje się zespołem praw
i obowiązków osoby fizycznej wobec państwa i jego organów, wobec społeczeństwa oraz innych obywateli – Status administracyjnoprawny obywatela, [w:] System prawa administracyjnego, t. IV, red.
T. Rabska, s. 8.
BOC.indb 665
2009-09-11 11:54:40
666
MAŁGORZATA STAHL
podstawowe prawa i obowiązki obywateli i z tego względu jej regulacja znajduje
rozszerzenie w reżimie prawa administracyjnego, podkreśla, że w teorii prawa administracyjnego zagadnienie praw i obowiązków politycznych obywateli przedstawia się inaczej niż w prawie konstytucyjnym23. „Do zasadniczych swoistości
należy odmienność treści wynikających z nazwy: obowiązek, wolność, prawo; odmienny jest sposób ich powstawania, a także kwestia prawnych warunków realizacji”. Ta słuszna konstatacja ma zasadnicze znaczenie przy szukaniu odpowiedzi
na pytanie, czy na gruncie prawa administracyjnego pojęcie praw i wolności człowieka zastąpi pojęcie publicznych praw podmiotowych. Konstytucyjna regulacja
praw podstawowych (określanych też jako zasadnicze) zawarta jest w rozdziale II
zatytułowanym Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Już z tego sformułowania wynika rozróżnienie kategorii praw i wolności człowieka oraz praw
i wolności obywatela. Człowiekiem jest się zawsze, podczas gdy status obywatela
przysługuje tylko osobom powiązanym z państwem szczególnego rodzaju więzią
wynikającą z członkostwa społeczeństwa zorganizowanego w państwo. Status obywatela wiąże się z przyznaniem i korzystaniem z praw i wolności człowieka, uzupełnionych o prawa i wolności (a także obowiązki) obywatelskie związane z tym
statusem. Konstytucja RP większość praw i wolności przyznaje ludziom („każdy”
ma prawo...), a niektóre, powiązane także z konkretnymi obowiązkami państwa
(np. prawo do zabezpieczenia społecznego) lub polityczne (choć nie wszystkie), np.
związane z realizacją praw wyborczych, przyznaje jedynie obywatelom, nakładając
na nich także obowiązki: wierności, troski o dobro wspólne, ponoszenia ciężarów
i świadczeń publicznych, obrony Ojczyzny. Więzi między państwem a jego obywatelami są zatem ściślejsze i bardziej złożone, uregulowane krajowym prawem
administracyjnym i zabezpieczone systemem gwarancji ukształtowanym przepisami tego prawa. Również konstytucyjna kategoria praw i wolności jednostki24
znajduje swoje uszczegółowienie w przepisach prawa administracyjnego, które
dopiero wyznaczają in concreto sytuację prawną jednostki. Innymi słowy, można
mówić o bezpośrednim związaniu konstytucyjnej regulacji praw i wolności człowieka i obywatela z ich regulacją przez prawo administracyjne25. Regulacja administracyjnoprawna, na podstawie której konkretyzuje się ochrona konstytucyjnych
praw i wolności, jest niezbędnym elementem sytuacji człowieka i obywatela. Międzynarodowe, w tym zwłaszcza europejskie, podstawy praw i wolności jednostki,
mających swoje umocowanie także w konstytucyjnym porządku prawnym i w krajowym prawie administracyjnym, służą ich umocnieniu, podniesieniu ich rangi
do praw i wolności uniwersalnych. Takie funkcje spełnia też rozszerzenie zakresu
ochrony tych praw na płaszczyźnie prawa europejskiego i możliwość powoływania się na prawo wspólnotowe i wymienione na wstępie umowy międzynarodowe,
23
J. Boć, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2007, s. 447.
Na gruncie postanowień obecnej Konstytucji RP prawa jednostki są uznawane za wartość
centralną. Zob. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 252.
25 J. Boć, Prawo..., s. 442.
24
BOC.indb 666
2009-09-11 11:54:40
Od obywatela do człowieka
667
także w toku postępowania prowadzonego przed krajowymi organami administracji i sądami.
Standardy wynikające zwłaszcza z traktatów i Konwencji Europejskiej i związane z nimi orzecznictwo powinny być i są traktowane jako wskazówki interpretacyjne i wpływają na sposób rozumienia wewnętrznego prawa administracyjnego.
Jest to o tyle proste, że standardy te wynikają także z postanowień Konstytucji
RP, ustanawiających podobne prawa i wolności. Jednocześnie, jak zauważa A. Redelbach, orzecznictwo strasburskie „wcześniej czy później działa jako katalizator
zmian prawa krajowego i praktyki administracyjnej, czasem przynoszących umocnienie zakresu ochrony praw człowieka”26. Czy jednak takie oddziaływanie wskazanych standardów i orzecznictwa strasburskiego i luksemburskiego pozbawia
większego znaczenia normy prawa krajowego regulujące status prawny obywatela?
Oczywiście nie. Stwierdza to także wspomniany autor, powołując się na poglądy, iż otwarcie systemu źródeł prawa krajowego na prawa człowieka wspomaga
nacisk społeczeństwa na zmiany i zagwarantowanie praw zasadniczych właśnie
w obrębie konstytucyjnego porządku prawnego27. Konstytucyjny porządek prawny w zakresie wolności i praw człowieka i obywatela jest równoległy do odpowiednich postanowień prawa międzynarodowego i traktatowego. Nawiązując i czerpiąc
z międzynarodowych regulacji i europejskich standardów, regulacja konstytucyjna
„znacznie ogranicza niebezpieczeństwo »pozytywizacji« prawa, pozwalając w kwestiach kontrowersyjnych odnosić się do ogólnych praw podmiotowych właściwych
wszystkim ludziom”28. Jednocześnie rola tej regulacji i znajdujących się w niej
gwarancji ochrony wyraża się także właśnie w tym, że zagwarantowane w niej wolności i prawa stanowią podstawę konstrukcji publicznych praw podmiotowych.
W literaturze przedmiotu podnoszone są kwestie odmienności sytuacji prawnej jednostki w sferze oddziaływania administracji publicznej i w sferze stosunków cywilnoprawnych. W tej pierwszej treść interesu prawnego wynika z prawa
przedmiotowego, a w drugiej sferze jednostka zachowuje wprawdzie swobodę
kształtowania treści własnych interesów, ale w granicach prawa29. W zakresie
podstawowych wolności i praw jednostki sytuacja jest szczególna, postanowienia Europejskiej konwencji praw człowieka odnoszą się bowiem – co do zasady –
do praw traktowanych jako prawa podmiotowe, rodzące stosunki cywilnoprawne
i z nich wynikające30, niezależnie od tego jaki charakter – administracyjny czy cy26
A. Redelbach, Natura praw człowieka..., s. 106–107.
A. Redelbach, Prawa naturalne. Prawa człowieka. Wymiar sprawiedliwości. Polacy wobec Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Toruń 2000, s. 96 n.
28 W. Jakimowicz, Publiczne prawa..., s. 253.
29 M. Zdyb, Prawny interes jednostki..., s. 38–39.
30 Por. zakres przedmiotowy orzecznictwa ETPCz w zbiorze Europejski Trybunał Praw Człowieka, Wybór orzeczeń 2007, oprac. M.A. Nowicki,Warszawa 2008. Omówione tam skargi przeciwko
Polsce dotyczyły: zakazu tortur, prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego, prawa do rzetelnego
procesu sądowego, prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, wolności wyrażania opinii, wolności gromadzenia się i stowarzyszania, zakazu dyskryminacji, ochrony własności. Zakres
27
III_55_boc.indd 667
2009-09-11 13:25:04
668
MAŁGORZATA STAHL
wilnoprawny – ma regulacja tych praw w krajowym porządku prawnym. W konsekwencji interes cywilnoprawny, wynikający z konwencyjnych praw i wolności,
choć nie staje się automatycznie interesem administracyjnoprawnym, to jednak
– nie przestając być interesem prawnym w ogóle – na płaszczyźnie prawa krajowego może być traktowany zgodnie z tym prawem31. Poprzez orzecznictwo strasburskie dochodzi więc do zjawiska, jeśli nie cywilizowania prawa administracyjnego,
to do zmian w sposobie interpretowania wolności i praw, których uszczegółowienie
następuje w tymże prawie. Przykładowo, dotyczyć to może: sfery prawa własności naruszonej w związku z wywłaszczeniem lub odmową zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości lub w inny sposób przejętej przez państwo własności i odpowiedzialności odszkodowawczej; sfery praw w zakresie nadania i zmiany imienia i nazwiska; opieki nad dziećmi.
Poprzez zasadę demokratycznego państwa prawnego i konstytucyjne ujęcie
wolności i praw człowieka i obywatela, stanowiące obecnie podstawę konstrukcji publicznych praw podmiotowych, bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP oraz równoległość tych wolności i praw w stosunku do norm traktatów i konwencji umocniony został interes prawny jednostki, wynikający z norm
administracyjnoprawnych. Inna jest sytuacja prawna obywatela, określana tylko
na gruncie przepisów prawa administracyjnego, a inna, gdy poza umocowaniem
w tych normach jej generalną podstawę stanowią konkretne normy konstytucyjne
i europejskie i gdy nie tylko rozszerzają się gwarancje ich ochrony, ale gdy orzecznictwo trybunałów europejskich wpływa na sposób wykładni tych przepisów dotyczących materii regulowanych także przez prawo europejskie.
Nie czyni to jednak kategorii publicznych praw podmiotowych zbędną i przebrzmiałą, choć wpływa na ich rolę i formy ochrony.
Zarysowany wyżej ogólnie wpływ prawa wspólnotowego oraz międzynarodowego na pozycję prawną jednostki i obywatela oraz koncepcję, zakres i formy
ochrony publicznych praw podmiotowych wymaga dalszych, pogłębionych badań.
Badań takich wymagać będzie także sytuacja administracyjnoprawna jednostki
w kontekście urynkowienia działania administracji i pośrednich form wykonywania zadań publicznych.
spraw pozostających poza kognicją ETPCz jest zatem rozległy. Inny jest zakres kompetencji ETS,
ale i on obejmuje tylko pewną sferę praw i wolności jednostki.
31 Por. też M. Zdyb, op. cit.
BOC.indb 668
2009-09-11 11:54:41