OPINIA W PRZEDMIOCIE WPŁYWU NIEKTÓRYCH PRZEPISÓW USTAWY O

OPINIA W PRZEDMIOCIE WPŁYWU NIEKTÓRYCH PRZEPISÓW USTAWY O

KATOLICKI UNIWERSYTET LUBELSKI JANA PAWŁA II
Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji
Katedra Prawa Konstytucyjnego
Al. Racławickie 14, 20-950 Lublin
Telefon 81 4453751
________________________________________________________________
KANCELARIA ADWOKACKA
Adw. Ignacy Chwesiuk
ul. Krakowskie Przedmieście 70/7, 20-076 Lublin
Telefon: 691 439 559
________________________________________________________________________________________
Lublin, dnia 20 stycznia 2012 r.
OPINIA W PRZEDMIOCIE
WPŁYWU NIEKTÓRYCH PRZEPISÓW
USTAWY O DZIAŁALNOŚCI LECZNICZEJ
NA SYTUACJĘ PRAWNĄ ORGANIZACJI
POZARZĄDOWYCH, PROWADZĄCYCH DZIAŁALNOŚĆ
DOTYCZĄCĄ OPIEKI HOSPICYJNEJ I PALIATYWNEJ
I. W odpowiedzi na wniosek Forum Hospicjów Polskich w Krakowie poniŜej
przedstawiamy opinię w przedmiocie wpływu niektórych przepisów ustawy z
dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z
późn. zm.) na sytuację prawną fundacji, stowarzyszeń, kościołów, kościelnych
osób prawnych i związków wyznaniowych prowadzących działalność
hospicyjną i paliatywną.
II. W świetle przepisów w/w ustawy działalność hospicyjna i paliatywna jest
działalnością leczniczą – polega bowiem na udzielaniu świadczeń zdrowotnych
(art. 3). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy działalność leczniczą
mogą prowadzić jedynie podmioty lecznicze wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy
oraz podmioty realizujące praktykę zawodową (lekarze i pielęgniarki).
1
Podmioty lecznicze dzielą się natomiast na przedsiębiorców i podmioty nie
będące przedsiębiorcami – taki wniosek wypływa z analizy art. 4 ust. 1, w
związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej. Przedsiębiorcami
nie są jednak wyłącznie samodzielne zakłady opieki zdrowotnej i jednostki
budŜetowe, w tym państwowe jednostki budŜetowe tworzone i nadzorowane
przez
Ministra
Obrony
Narodowej,
ministra
właściwego
do
spraw
wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, posiadające w strukturze organizacyjnej ambulatorium,
ambulatorium z izbą chorych lub lekarza podstawowej opieki zdrowotnej (art. 2
ust. 1 pkt 4 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3). Z tego wynika, Ŝe organizacje
pozarządowe, takie jak fundacje i stowarzyszenia, a takŜe kościoły, kościelne
osoby prawne lub związki wyznaniowe, mogą prowadzić działalność leczniczą,
ale tylko jako przedsiębiorcy.
PowyŜsze potwierdza regulacja zawarta w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy o
działalności leczniczej, który uznaje tę działalność za regulowaną w rozumieniu
ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W komentarzach do tego
ostatniego przepisu podkreśla się, Ŝe „poprzez uznanie, Ŝe działalność lecznicza
jest zrównana z działalnością regulowaną w rozumieniu u.s.d.g., zostało niejako
pośrednio uznane, Ŝe prowadzenie działalności leczniczej przez podmioty
lecznicze jest prowadzeniem przez nie działalności gospodarczej” (M. Dercz,
uwaga 1 do art. 16, w: M. Dercz i T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej.
Komentarz, Warszawa 2012).
To powiązanie działalności leczniczej z działalnością gospodarczą zostało
przypieczętowane przepisem art. 2 ust. 1 pkt. 8, zgodnie z którym
przedsiębiorstwo w ujęciu ustawy o działalności leczniczej, to przedsiębiorstwo
w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego. Oznacza to, Ŝe fundacja,
stowarzyszenie lub kościół, wykonujące w ramach swojej działalności
statutowej
działalność
leczniczą,
mogą
czynić
to
wyłącznie
jako
przedsiębiorstwo słuŜące do wykonywania działalności gospodarczej.
2
Tezy powyŜsze znajdują swe ostateczne potwierdzenie w art. 205 ustawy
o działalności leczniczej, zgodnie z którym z dniem wejścia w Ŝycie ustawy
dotychczasowe
niepubliczne
zakłady
opieki
zdrowotnej
stały
się
przedsiębiorstwami podmiotów leczniczych.
III. Przedstawione rozwiązania prawne, przyjęte przez ustawodawcę w ustawie
o działalności leczniczej, jawią się jako sprzeczne w pierwszej kolejności z
wyraŜoną w art. 12 Konstytucji RP konstytucyjną wolnością zrzeszania się.
Ustrojodawca w powołanym przepisie nie definiuje ani fundacji, ani
stowarzyszenia, ani „innych dobrowolnych zrzeszeń”. Brak tej definicji
nakazuje
odwołać
się
do
przepisów
rangi
ustawowej
rozwijających
postanowienia Konstytucji.
Analiza zarówno przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach
(Dz.U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z późn.zm.), jak i przepisów ustawy z dnia 7
kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z
późn.zm.) prowadzi do konstatacji, Ŝe ustawodawca podzielił działalności tych
organizacji na działalność statutową i działalność gospodarczą – co więcej:
działalność gospodarcza nie moŜe być działalnością statutową i odwrotnie.
Rozwiązanie przyjęte w ustawie o działalności leczniczej idzie w poprzek tym
ugruntowanym juŜ w polskim systemie prawnym rozwiązaniom, skoro z jednej
strony określa mianem podmiotów leczniczych te spośród fundacji i
stowarzyszeń, „których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie
ochrony zdrowia i których statut dopuszcza prowadzenie działalności
leczniczej” (art. 4 ust. 1 pkt 5), a z drugiej strony przewiduje moŜliwość
prowadzenia tej samej działalności leczniczej tylko w formie przedsiębiorstwa i
zrównując tę działalność leczniczą z działalnością gospodarczą.
IV. Problem braku spójności systemu prawnego pojawia się jednak nie tylko w
konfrontacji ustawy o działalności leczniczej z art. 12 Konstytucji RP
3
rozwiniętym w ustawie o fundacjach i w Prawie o stowarzyszeniach. Ten sam
problem wynika z konfrontacji komentowanych rozwiązań prawnych z
przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym
(Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 z późn. zm). Zarówno bowiem fundacje, jak
i stowarzyszenia, mogą być wpisane do rejestru przedsiębiorców Krajowego
Rejestru Sądowego tylko wówczas, gdy planują prowadzić działalność
gospodarczą nie będącą jednocześnie działalnością statutową. Skoro natomiast
ustawa o działalności leczniczej określa mianem podmiotów leczniczych tylko
te fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie
zadań w zakresie ochrony zdrowia i których statut dopuszcza prowadzenie
działalności leczniczej” (art. 4 ust. 1 pkt 5), a przewiduje jednocześnie
moŜliwość prowadzenia tej samej działalności leczniczej tylko w formie
przedsiębiorstwa, to jednocześnie wprowadza paraliŜ w działaniach tych
organizacji – te bowiem, nawet gdyby na to się zdecydowały, nie mogą
prowadzić działalności leczniczej, bo nie mogą być wpisane do rejestru
przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sadowego: taką moŜliwość uzyskałyby,
gdyby wykreśliły ze statutu moŜliwość prowadzenia działalności leczniczej, tyle
Ŝe wówczas straciłyby miano podmiotów leczniczych (i tak koło się zamyka).
V. Podobny problem ignorancji ustawodawcy wobec ugruntowanego podziału
działalności organizacji pozarządowych na działalność statutową i gospodarczą
zauwaŜalny jest po analizie komentowanych przepisów z przepisami ustawy z
dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z
2005 r. Nr 231, poz. 1965 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy wprowadziły w
odniesieniu do kościołów i związków wyznaniowych podział ich działalności na
niegospodarczą, obejmującą w szczególności działalność charytatywnoopiekuńczą, i gospodarczą (art. 13 ust.2 i 5). Do działalności charytatywnoopiekuńczej zalicza się zakładanie i prowadzenie „szpitali i innych
przedsiębiorstw podmiotów leczniczych w rozumieniu przepisów o działalności
4
leczniczej” (art. 24 ust. 1). Rzecz się ma identycznie w świetle ustawy z 17 maja
1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. 154 z późn.zm.), w której uznane zostało prawo
osób prawnych Kościoła Katolickiego do prowadzenia właściwej dla nich
działalności charytatywno-opiekuńczej, w tym w formie szpitali i innych
zakładów leczniczych (art. 39 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 1), jednoznacznie
odróŜnianej od działalności gospodarczej (art. 40 pkt 6). Przepisy komentowanej
ustawy (o działalności leczniczej) godzą zatem równieŜ w ugruntowane
rozwiązania prawne przyjęte na gruncie prawa wyznaniowego.
VI. Na opisany wyŜej chaos, a nawet paraliŜ w działalności organizacji
pozarządowych, wywołany niespójnymi z systemem prawnym rozwiązaniami
przyjętymi w ustawie o działalności leczniczej, nakłada się problem nie mniej
powaŜny, bo polegający na odcięciu waŜnego źródła finansowania działalności
tych podmiotów – 1% podatku przekazywanego organizacjom poŜytku
publicznego. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności poŜytku
publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.) dokonała
bowiem uściślenia pojęć działalności statutowej i działalności gospodarczej. Do
tego przepisy ustawy wyłączyły moŜliwość prowadzenia w tym samym zakresie
działalności
gospodarczej
i
statutowej
odpłatnej
działalności
poŜytku
publicznego. W świetle przepisów tej ustawy stowarzyszenie lub fundacja, które
prowadzą działalność gospodarczą, a więc działają w celu osiągnięcia zysku
(choćby zysk ten miały następnie przekazać na działalność statutową), nie są
organizacjami pozarządowymi, a w konsekwencji nie prowadzą takŜe
działalności poŜytku publicznego – taki wniosek wypływa z analizy przepisów
art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie.
Z kolei w świetle art. 20 tej ustawy organizacją poŜytku publicznego
(uprawnioną do skorzystania z odpisu w wysokości 1% podatku dochodowego
od osób fizycznych) jest jedynie organizacja pozarządowa – stowarzyszenie lub
5
fundacja, prowadzące działalność gospodarczą (będące przedsiębiorstwami w
rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego) nie mają takiego statusu. Organizacja
taka moŜe co prawda prowadzić działalność gospodarczą, ale wyłącznie jako
dodatkową w stosunku do działalności poŜytku publicznego. Tymczasem w
świetle ustawy o działalności leczniczej to właśnie działalność poŜytku
publicznego, jaką jest ochrona i promocja zdrowia (czyli działalność lecznicza),
ma być prowadzona jako działalność gospodarcza.
VII. Konkludując naleŜy stwierdzić, Ŝe ustawa o działalności leczniczej
zawiera wadliwe regulacje, które prowadzą do pozbawienia organizacji
pozarządowych moŜliwości prowadzenia działalności leczniczej, w tym
działalności hospicyjnej i paliatywnej. Tym samym ustawodawca, zapewne
przez zbytni pośpiech i niewystarczającą rzetelność w pracach legislacyjnych,
przerzuci cięŜar opieki hospicyjnej i paliatywnej na państwo (które w okresie
kryzysu finansowego szuka przecieŜ oszczędności).
Ta niekorzystna sytuacja moŜe być zmieniona tylko poprzez odpowiednią
nowelizację ustawy o działalności leczniczej, zmierzającą w kierunku
wyłączenia fundacji, stowarzyszeń, kościołów, kościelnych osób prawnych i
związków wyznaniowych wykonujących działalność leczniczą spod reŜimu
prawnego nakładającego na podmioty lecznicze obowiązek prowadzenia
działalności leczniczej w formie przedsiębiorstw.
(-) dr Przemysław Czarnek
(-) adw. Ignacy Chwesiuk
6