pobierz artykuł - PTE Kraków - Polskie Towarzystwo Ekonomiczne

Zeszyty
Naukowe nr 13
Kraków 2012
POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE
Zofia Dach
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Polityka i instrumenty
Unii Europejskiej w zakresie
zwiększania zatrudnienia
i zwalczania bezrobocia
1. Wprowadzenie
Globalizacja i rozstrzygająca rola wiedzy i kapitału intelektualnego oraz spadek znaczenia pracy w warunkach rozwoju społeczeństwa informacyjnego to
zasadnicze zmiany, z jakimi mamy do czynienia we współczesnym świecie.
Rosnąca konkurencja międzynarodowa decyduje o dynamicznych i różnokierunkowych przemianach, w tym na krajowych rynkach pracy. W ostatnich latach
obserwuje się narastające przepływy siły roboczej między regionami i państwami
oraz ilościowe i jakościowe zmiany w globalnych zasobach pracy.
Coraz większe nasycenie gospodarek krajów uprzemysłowionych kapitałem
i wzrost jego produkcyjności oparty na postępie technologicznym powodują nieuchronne zmniejszanie się zapotrzebowania na pracę. Masowe bezrobocie i ubóstwo utrzymujące się obecnie w wielu krajach stanowi zagrożenie dla dalszego
rozwoju cywilizacyjnego.
Dostrzegając te problemy, Unia Europejska już w 1993 r. opracowała tzw.
białą księgę Delorsa, która była jednym z podstawowych dokumentów dotyczących polityki europejskiej w zakresie zatrudnienia i bezrobocia.
Problem walki z bezrobociem przez wiele lat pozostawał w gestii poszczególnych państw członkowskich UE. Nie było wspólnej polityki w tym zakresie, a polityka zatrudnienia i rynku pracy poszczególnych państw znacznie się
38
Zofia Dach
różniła. Wzrost stopy bezrobocia i utrzymywanie się jej na stosunkowo wysokim poziomie, a także otwarcie rynków pracy i osiągnięty poziom integracji
gospodarczej spowodowały, że wspólna polityka zwalczania bezrobocia stała się
koniecznością.
W listopadzie 1997 r. Rada Europejska zwołała w Luksemburgu nadzwyczajne posiedzenie poświęcone w całości problematyce zatrudnienia w Europie.
Zaowocowało ono przyjęciem Europejskiej strategii zatrudnienia (ESZ), która do
dziś stanowi otwarty model koordynacji między krajami Wspólnoty w zakresie
polityki zatrudnienia i równouprawnienia na rynku pracy.
Szybkie przemiany na rynku pracy, a zwłaszcza zmiana charakteru bezrobocia w ciągu ostatnich lat, stały się podstawą do poszukiwania nowych form
wzrostu zatrudnienia i ograniczania bezrobocia. W marcu 2000 r. na posiedzeniu
Rady Europejskiej w Lizbonie przyjęto do realizacji strategię, która została ogłoszona jako najważniejszy program społeczno-gospodarczy Unii Europejskiej. Za
główny cel przyjęto stworzenie do 2010 r. na terytorium Europy najbardziej konkurencyjnej gospodarki na świecie. Niestety, w latach 2001–2004 słaby wzrost
gospodarczy krajów Wspólnoty spowodował, że nie udało się w pełni osiągnąć
zamierzeń strategii lizbońskiej. W lutym 2005 r. Komisja Europejska przyjęła
program działania mający na celu ożywienie strategii lizbońskiej, koncentrując
się na wzroście gospodarczym i zatrudnieniu.
W 2010 r. przyjęto kolejną strategię – „Europa 2020”, która stanowiła kontynuację strategii lizbońskiej. W tym dokumencie jednym z priorytetów jest również rynek pracy.
Celem niniejszego artykułu jest uświadomienie, jak ważną rolę odgrywa
wspólna strategia zatrudnienia w obrębie krajów Unii Europejskiej, która ułatwia
im wymianę informacji, dialog oraz koordynowanie prowadzonej przez nie polityki zatrudnienia i równouprawnienia na rynku pracy.
2. Europejska strategia zatrudnienia
Przyjęte w krajach Unii Europejskiej rozwiązania, decyzje i praktyka wskazują wyraźnie, że polityka na rynku pracy znajduje się w gestii indywidualnych
państw członkowskich. Kształtowanie popytu i podaży pracy odbywa się zgodnie z podjętymi przez nie działaniami. Krajowe rynki pracy na obszarze Wspólnoty, choć wykazują pewne cechy wspólne, jednocześnie są regulowane i organizowane w odmienny sposób. Przykładem może być rozbieżność w systemach
przyznawania i finansowania zasiłków dla bezrobotnych, podziale środków na
aktywną i pasywną politykę rynku pracy, czy też w doborze środków tej polityki.
Różnice te wynikają nie tylko z dostępnych w danym państwie środków, lecz
Polityka i instrumenty Unii Europejskiej...
39
także ze znaczenia, jakie przypisywane jest programom ograniczania bezrobocia
[Międzynarodowa polityka… 2010, s. 255].
Mimo licznych różnic między krajami Wspólnoty istnieje wspólna strategia,
której cele określają główne kierunki działań na rzecz zatrudnienia i zwalczania
bezrobocia w poszczególnych krajach. W 1993 r. wydana została biała księga
Wspólnot Europejskich pt. Wzrost, konkurencyjność, zatrudnienie, w której
wytyczono główne kierunki walki z bezrobociem. Następnie tematu bezrobocia dotyczyły art. 130–135 traktatu amsterdamskiego z 2 października 1997 r.
Jeszcze więcej uwagi problematyce rynku pracy poświęcono na szczycie Rady
Unii Europejskiej w Luksemburgu tegoż roku. Spotkanie to w całości traktowało o polityce zatrudnienia i zakończyło się przyjęciem Europejskiej strategii
zatrudnienia. Była ona wspólną odpowiedzią na wysoki poziom bezrobocia i do
dziś podlega ciągłym uaktualnieniom, by stanowić otwarty model koordynacji
między krajami Wspólnoty w różnych dziedzinach [Dziesięć lat… 2008, s. 3].
Podstawę ESZ stanowią cztery główne cele, a mianowicie:
– rozszerzenie możliwości uzyskania pracy – chodzi tu o przeciwdziałanie
bezrobociu długotrwałemu oraz zapobieganie bezrobociu ludzi młodych;
– pobudzanie przedsiębiorczości poprzez wszechstronne działania ułatwiające uruchamianie i prowadzenie firm, zwłaszcza małych i średnich, dostarczających miejsc pracy na szczeblu lokalnym;
– wspieranie procesów dostosowawczych w przedsiębiorstwach. Głównym
celem jest unowocześnianie organizacji i form pracy, które powinno doprowadzić
do zwiększania produktywności i konkurencyjności przedsiębiorstw. Proponuje
się wprowadzenie takich rozwiązań, jak: redukcja czasu pracy, redukcja godzin
nadliczbowych, rozwój zatrudnienia w mniejszym wymiarze czasu pracy, ustawiczne dokształcanie się oraz przerwy w karierze zawodowej;
– umacnianie polityki równości szans na rynku pracy – chodzi tu o niwelowanie różnic lub wspieranie grup szczególnie narażonych na trudności ze znalezieniem pracy, w tym zwłaszcza kobiet i mniejszości narodowych.
Europejska strategia zatrudnienia umożliwia krajom UE wymianę informacji,
prowadzenie dyskusji i koordynowanie polityki zatrudnienia. Na ESZ składają się
następujące procedury [Kabaj 2004, s. 68]:
a)kraje członkowskie tworzą narodowe plany działania na rzecz wzrostu
zatrudnienia i ograniczania bezrobocia (NPD), przy tworzeniu których kierują
się wytycznymi Komisji Europejskiej,
b)plany i ich realizacja są monitorowane i oceniane przez zespoły ekspertów
w Brukseli,
c)Komisja i Rada wspólnie oceniają realizacje NPD, a następnie formułują
rekomendacje na kolejne lata.
40
Zofia Dach
W taki więc sposób w całej Unii Europejskiej realizowane są określone działania, które warunkują kształt polityki rynku pracy w poszczególnych krajach.
Europejska strategia zatrudnienia ewoluowała. Kolejnym etapem przeciwdziałania bezrobociu w UE było nakreślenie polityki zatrudnienia na lata 2000–2010
w założeniach strategii lizbońskiej. Została ona przyjęta w 2000 r. podczas spotkania rady Europejskiej w Lizbonie. Zakładała ona przekształcenie Wspólnoty
do 2010 r. w najbardziej dynamiczną oraz opartą na wiedzy gospodarkę świata,
w której zrównoważony wzrost oraz tworzenie nowych miejsc pracy zapewni
spójność społeczną realizowaną zgodnie z zasadami poszanowania środowiska.
Dziedziny działań systemowo-regulacyjnych obejmowały więc następujące
obszary:
– społeczeństwo oparte na wiedzy,
– rynek pracy,
– rynek wewnętrzny,
– klimat dla przedsiębiorczości,
– zrównoważony rozwój i ochrona środowiska.
Drugi obszar działań – rynek pracy – dotyczył przede wszystkim problemów
wzrostu zatrudnienia i zmiany modelu społecznego (wzrostu aktywności zawodowej, uelastycznienia rynku pracy, unowocześnienia systemu zabezpieczeń społecznych, ograniczenia biedy oraz wykluczenia społecznego).
Strategia lizbońska wyznaczyła cele dotyczące poziomu zatrudnienia w krajach UE. Poziom zatrudnienia w 2010 r. miał osiągnąć przeciętnie 70% dla osób
w wieku 15–64 lat (dla kobiet – 60%), zaś dla osób w wieku 54–65 lat – 50%.
Jednak już w 2004 r. okazało się, że realizacja celów postawionych w strategii
lizbońskiej nie będzie do końca możliwa [Bernat i in. 2005].
Przełomowym punktem w rozwoju Europejskiej strategii zatrudnienia był
2005 r., kiedy jej założenia dostosowano do nowych celów strategii lizbońskiej,
skupiających się na osiągnięciu mocniejszego, stałego wzrostu oraz większej
liczby lepszych miejsc pracy. Począwszy od 2005 r. Europejska strategia zatrudnienia została włączona w cykl zarządzania strategii lizbońskiej. W tym samym
czasie Rada Europejska zatwierdziła ustalone przez Komisję Europejską pierwsze zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia na lata 2005–2008,
zakładające (http://ec.europe.com, 01.10.2010):
– wdrażanie polityki zatrudnienia ukierunkowanej na osiągnięcie pełnego
zatrudnienia, poprawę jakości i wydajności pracy oraz na wzmacnianie spójności
społecznej i terytorialnej,
– promowanie podejścia do pracy zgodnego z cyklem życia człowieka,
– tworzenie sprzyjających integracji warunków na rynkach pracy, zwiększenie atrakcyjności pracy oraz czynienie pracy opłacalną dla osób jej poszukują-
Polityka i instrumenty Unii Europejskiej...
41
cych, w tym osób znajdujących się w gorszym położeniu i zawodowo nieaktywnych,
– lepsze dostosowywanie do potrzeb rynku pracy,
– promowanie elastyczności przy równoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa zatrudnienia ( flexicurity) oraz redukowanie segmentacji rynku pracy
z uwzględnieniem roli partnerów społecznych,
– kształtowanie kosztów pracy oraz mechanizmów ustalania płac sprzyjających zatrudnieniu,
– zwiększanie i poprawę inwestycji w kapitał ludzki,
– dostosowanie systemów edukacji i szkoleń do nowych wymogów dotyczących kompetencji zawodowych.
Kolejnym etapem rozwoju Europejskiej strategii zatrudnienia jest strategia
„Europa 2020”. Jest to nowy długookresowy program rozwoju społeczno-gospodarczego Unii Europejskiej przyjęty przez Komisję Europejską w marcu 2010 r.,
który zastąpił realizowaną od 2000 r., zmodyfikowaną pięć lat później, strategię
lizbońską.
„Europa 2020” to strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju
i integracji. Podkreślona w niej została potrzeba wspólnego działania państw
członkowskich na rzecz wychodzenia z kryzysu oraz reform umożliwiających
stawianie czoła wyzwaniom związanym z globalizacją, starzeniem się społeczeństw i rosnącą potrzebą racjonalnego wykorzystywania zasobów.
W zakresie zatrudnienia nakreślone zostały następujące priorytety [Krajowy
Program… 2011]:
– podwyższenie wskaźnika zatrudnienia w grupie wiekowej 20–64 lat do
75%,
– obniżenie odsetka osób w wieku 18–24 lat porzucających szkołę do poziomu
poniżej 10% i podwyższenie odsetka osób w grupie wiekowej 30–34 lat kończących uczelnie wyższe do co najmniej 40%,
– zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym o co najmniej 20 mln.
Dążąc do realizacji celów wskazanych w dziedzinie zatrudnienia, Unia
Europejska w strategii „Europa 2020” wskazuje na kluczowe obszary działań,
w szczególności na: rozwój rynku pracy, flexicurity, jakość pracy, kapitał ludzki
i umiejętności, cykl życia w kontekście podejścia do pracy (np. aktywne starzenie
się, wiek wyjścia, problem bierności zawodowej), imigrację, mobilność, wynagrodzenia i pracę nierejestrowaną.
Wszystkie kraje skupione w Unii Europejskiej są zobowiązane do stosowania
się do wytycznych Europejskiej strategii zatrudnienia, inicjatyw, zaleceń oraz
obecnej strategii „Europa 2020”.
42
Zofia Dach
3. Instrumenty finansowe Unii Europejskiej wspierające
realizację Europejskiej strategii zatrudnienia
Najważniejszym narzędziem finansowym UE w realizacji polityki zatrudnienia jest Europejski Fundusz Społeczny (EFS). Został on utworzony w latach 50.
XX w. i w zależności od aktualnej sytuacji gospodarczej i priorytetów UE służył
różnym inicjatywom. Obecnie dysponuje rocznym budżetem w wysokości 10 mld
euro. Około 8,5 mln osób w UE rocznie korzysta ze współfinansowanych z EFS
szkoleń i programów tworzenia miejsc pracy. Fundusz może poszczycić się wieloma osiągnięciami [Progress. Program UE… 2007, s. 8]:
– odczuwalnym wzrostem odsetka osób korzystających z kształcenia ustawicznego,
– stymulowaniem innowacyjności i zdolności adaptacyjnych pracowników
i przedsiębiorstw,
– sukcesem w przywracaniu rynkowi pracy osób po długim okresie bezrobocia za pomocą programów poszukiwania pracy,
– ograniczeniem zjawiska przerywania nauki,
– poprawą opieki nad dziećmi,
– promowaniem partnerstwa między głównymi interesariuszami i nawiązywaniem dialogu,
– zwiększeniem wydatków na prace badawczo-rozwojowe.
Należy podkreślić, że środki pochodzące z EFS mają kluczowe znaczenie dla
realizacji polityki zmierzającej do zapobiegania dyskryminacji ze względu na
płeć oraz poprawy sytuacji kobiet na rynku pracy. Właściwie od początku istnienia finansowanie tego typu działań stanowiło jeden z nadrzędnych celów EFS
[Polityka społeczna… 2001, s. 35].
Europejski Fundusz Społeczny od 2000 r. wspiera Europejską strategię zatrudnienia oraz strategię lizbońską. W tym celu przyjął na lata 2000–2006 następujące priorytety (http://ec.europa.eu/employment_social, 12.10.2010):
– aktywna polityka rynku pracy ukierunkowana na zwalczanie bezrobocia
i zapobieganie mu,
– równe szanse dla wszystkich w dostępie do rynku pracy,
– lepsza jakość szkolenia i kształcenia jako część polityki uczenia się przez
całe życie, tak aby poprawić dostęp do rynku pracy, podtrzymać zdolność do
bycia zatrudnionym i promować mobilność zawodową,
– stawianie na nowe formy organizacji pracy,
– przedsiębiorczość i warunki ułatwiające tworzenie miejsc pracy.
Od 2007 r. Europejski Fundusz Społeczny skoncentrowany jest na wyzwaniach dynamicznie zmieniającej się gospodarki, a jego priorytetem stało się
Polityka i instrumenty Unii Europejskiej...
43
10 000
9 000
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
Polska
Niemcy
Hiszpania
Włochy
Portugalia
Francja
Wielka Brytania
Grecja
Czechy
Rumunia
Węgry
Słowacja
Bułgaria
Belgia
Litwa
Holandia
Słowenia
Szwecja
Finlandia
Łotwa
Austria
Estonia
Irlandia
Dania
Cypr
Malta
Luksemburg
mln euro
zwiększenie zdolności przystosowywania się pracowników, firm i przedsiębiorców do rzeczywistości gospodarczej. W osiągnięciu tego priorytetu pomagają
modernizacja i wzmocnienie instytucji rynku pracy, aktywne działania polityki rynku pracy oraz akcje promujące ustawiczne kształcenie, także w obrębie
przedsiębiorstw. Fundusz nadal zajmuje się kwestiami zatrudnienia oraz przeciwdziałaniem wykluczeniu społecznemu i dyskryminacji, gwarantując dostęp
do rynku pracy osobom będącym w niekorzystnej sytuacji [Europejski Fundusz
Społeczny… 2007, s. 50].
Pomocą EFS objęte zostają najbardziej potrzebujące kraje i regiony. Rys. 1
przedstawia zaplanowaną na okres 2007–2013 wysokość finansowania z EFS dla
każdego z państw członkowskich. Największym beneficjentem pomocy z EFS
jest Polska, następnie Niemcy i Hiszpania. Dla Polski przeznaczono w latach
2007–2013 środki w wysokości 9707 mln euro, dla Niemiec niewiele mniej, bo
9400 mln euro, a dla Hiszpanii – 8057 mln euro.
Rys. 1. Wysokość środków z EFS przeznaczonych dla poszczególnych państw
członkowskich w latach 2007–2013
Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://ec.europa.eu/employment_social (12.10.2010).
Europejski Fundusz Społeczny określa szczegółowe osie priorytetowe dla każdego z krajów członkowskich. Osie priorytetowe podzielone są z kolei na programy operacyjne zorganizowane w cele zależnie od poziomu PKB per capita
w regionach krajów członkowskich. Obszary o najniższych dochodach objęte są
celem konwergencji, natomiast te bogatsze realizują cele regionalnej konkurencyjności.
44
Zofia Dach
Europejska polityka rynku pracy finansowana jest również z innych funduszy. Jednym z nich jest Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (EGF),
który wspomaga osoby dotknięte negatywnym wpływem globalizacji na europejskim rynku pracy. Chodzi przede wszystkim o redukcję zatrudnienia w określonych gałęziach gospodarki, likwidowanie lub przenoszenie przedsiębiorstw,
głównie produkcyjnych, do krajów o niższych kosztach siły roboczej, na skutek
czego pracownicy z państw członkowskich UE stają się bezrobotni. EGF zapewnia jednorazową, ograniczoną w czasie pomoc indywidualną. Roczny budżet
EGF wynosi 500 mln euro (http://ec.europe.com, 12.10.2010).
Kolejnym instrumentem mającym wspierać finansowo realizację Europejskiej strategii zatrudnienia oraz celów UE w dziedzinie zatrudnienia, spraw
społecznych i równości szans jest wprowadzony w 2007 r. program „Progress”.
Współdziała on z Europejskim Funduszem Społecznym, a jego łączny budżet na
lata 2007–2013 stanowi 743,25 mln euro. Środki z programu „Progress” przeznaczone są na działalność w pięciu obszarach: zatrudnienia, integracji społecznej i ochrony socjalnej, warunków pracy, walki z dyskryminacją oraz równości
kobiet i mężczyzn. Programem „Progress” zarządza bezpośrednio Komisja Europejska wspierana przez komitet złożony z reprezentantów państw członkowskich
oraz sieć partnerstwa, którą tworzą władze krajowe, organizacje pracodawców,
pracowników i organizacje pozarządowe. Pomoc w ramach programu „Progress”
przeznaczona jest nie tylko dla państw członkowskich UE, lecz także dla krajów
kandydujących oraz członków EFTA/EOG [Progress. Program UE… 2007, s. 7].
Podstawową kategorią porównawczą, która daje przybliżony obraz intensywności programów realizowanych w oparciu o wyżej wymienione fundusze, jest
udział wydatków na politykę rynku pracy w % PKB. Tabela 1 przedstawia podstawowe dane charakteryzujące politykę rynku pracy w wybranych krajach Unii
Europejskiej. Uwzględniając te dane, kraje można podzielić na pięć grup [Europejski model społeczny… 2009, s. 228–236]:
– państwa skandynawskie,
– model anglosaski,
– państwa śródziemnomorskie,
– model kontynentalny,
– państwa Europy Środkowo-Wschodniej.
Pierwsza grupa krajów w obrębie polityki rynku pracy praktykuje model
nordycki. Tu zaliczyć należy takie kraje, jak: Dania, Finlandia i Szwecja, gdzie
wydatki na aktywne instrumenty rynku pracy są bardzo wysokie i stanowią
nawet 1,4% PKB (Dania), dotyczy to również systemu wsparcia bezrobotnych
(oferowane zasiłki i czas ich przyznawania). W przypadku krajów skandynawskich mamy też do czynienia z najwyższymi wskaźnikami uzwiązkowienia
Polityka i instrumenty Unii Europejskiej...
45
(80–90% siły roboczej stanowią członkowie związków zawodowych) [Gawrońska-Nowak i Skorupińska 2006, s. 33].
Tabela 1. Dane dotyczące polityki rynku pracy w wybranych krajach Unii Europejskiej
Kraj
Austria
Belgia
Czechy
Dania
Finlandia
Francja
Niemcy
Grecja
Węgry
Irlandia
Włochy
Luksemburg
Holandia
Polska
Portugalia
Słowacja
Hiszpania
Szwecja
Wielka Brytania
Stopa bezrobocia (% siły
roboczej),
2011 r.
4,1
7,2
6,8
5,5
7,6
9,9
7,8
9,6
10,9
14,5
8,9
5,2
4,9
9,9
13,6
13,4
22,9
7,5
7,8
Wydatki na politykę rynku
pracy (% PKB),
2008 r.
aktywną
pasywną
0,7
1,3
0,2
1,4
0,8
0,8
0,8
·
0,3
0,7
0,5
0,4
1,0
0,6
0,6
0,3
0,7
1,0
0,3
0,5
2,0
0,2
1,2
1,4
1,2
1,1
0,5
0,4
1,3
0,8
0,5
1,3
0,4
1,0
0,4
1,9
0,5
0,2
Zasiłki dla
Ochrona
bezrobotnych pracowników
(% poprzed- (EPL – skala
nich zarobod 0 do 6),
ków), 2007 r.
2008 r.
31,6
2,2
40,0
2,5
6,3
2,0
47,7
1,8
34,1
2,0
39,0
2,9
23,7
2,4
12,6
2,8
3,3
1,9
37,2
1,3
31,7
2,4
26,7
3,4
33,9
2,1
10,2
2,2
43,4
2,9
8,3
1,8
35,9
3,0
32,4
2,2
12,1
1,1
Źródło: [Europejski model społeczny... 2009], Eurostat 2012.
Dla modelu anglosaskiego charakterystyczna jest bardzo duża elastyczność
prawa pracy, która nakłada niewielkie ograniczenia w zakresie zwalniania pracowników. Wskaźnik EPL w Wielkiej Brytanii wynosi 1,1 i jest najniższy spośród wszystkich analizowanych państw europejskich1. Model ten jest liberalny –
wydatki na politykę rynku pracy są bardzo niskie i wynoszą 0,5% PKB. Ponadto
system wsparcia finansowego bezrobotnych cechuje nie tylko ograniczona wyso Wskaźnik EPL jest podstawowym wskaźnikiem opisującym stopień regulacji rynku pracy.
Określa on zasady dotyczące zwalniania i zatrudniania pracowników, jak również definiuje
prawne ograniczenia narzucane w tej kwestii pracodawcom. Kwantyfikacji stopnia ochrony pracy
dokonuje się za pomocą jakościowych mierników stopnia ochrony pracy, nadających arbitralne
rangi poszczególnym elementom systemu ochrony pracy.
1
46
Zofia Dach
kość, ale i czas wypłaty zasiłków. Również Irlandia wykazuje niski stopień
ochrony prawnej pracowników (EPL = 1,3), jednak wydatki na politykę rynku
pracy (2% PKB) zdecydowanie odbiegają od liberalnego modelu funkcjonującego
w Wielkiej Brytanii.
Państwa Śródziemnomorskie, do których zaliczamy: Grecję, Hiszpanię,
Portugalię i Włochy, nie przywiązują dużej wagi do aktywnej polityki rynku
pracy (wydatki rzędu 0,5–0,7% PKB), a raczej stosują system pasywny – świadczeniowy. Z wyjątkiem Grecji w pozostałych krajach zasiłki dla bezrobotnych
stanowią ponad 30% poprzednich zarobków (tzw. stopa kompensacji). W Grecji skromnemu systemowi zasiłków dla bezrobotnych towarzyszy restrykcyjne
prawo pracy.
Model kontynentalny reprezentowany jest przez takie kraje, jak: Niemcy,
Francja, Belgia, Holandia i Luksemburg. Stosowany tutaj system można nazwać
mieszanym, gdyż z jednej strony występuje wysoki system świadczeń przeznaczonych na politykę rynku pracy – 2–3% PKB (w Belgii nawet 3,3%), a z drugiej
strony – relatywnie duży nacisk kładzie się na prawną ochronę pracowników
i bezrobotnych. Wyjątek w tej analizie stanowi nadal Luksemburg, gdzie występują niskie wydatki na politykę rynku pracy (0,9% PKB), ale stopień ochrony
prawnej pracowników jest najwyższy wśród analizowanych państw (EPL = 3,4).
Kraje Europy Środkowowschodniej (Polska, Czechy, Słowacja i Węgry) charakteryzuje skromny system świadczeń na politykę rynku pracy (łącznie od
0,4% PKB w Czechach do 1% PKB w Polsce), a stopa kompensacji zasiłków do
poprzednich zarobków jest w tych krajach najniższa wśród analizowanych krajów
i zamyka się w granicach od 3,3% (Węgry) do 10,2% (Polska).
Jak widać z powyższego, w obrębie Unii Europejskiej funkcjonują zróżnicowane systemy polityki rynku pracy, a kombinacja stosowanych narzędzi
zależy ściśle od panującej sytuacji na rynku pracy oraz od poziomu rozwoju
danego kraju. Można jednak na ich podstawie określić pożądane kierunki zmian
w warunkach postępującej globalizacji i wskazać na konieczność modernizacji
gospodarek słabszych krajów.
4. Flexicurity – nowoczesny model polityki rynku pracy
Postępujące procesy globalizacyjne, włączenie się do systemu gospodarki
światowej takich państw, jak: Chiny, Indie czy Brazylia (bardzo bogatych
w zasoby pracy), dynamiczny rozwój technologii informacyjnych i komunikacyjnych, negatywne trendy demograficzne w krajach europejskich, wysokie bezrobocie (głównie o charakterze strukturalnym) – wszystko to wymaga wypracowania nowych form funkcjonowania rynków pracy.
Polityka i instrumenty Unii Europejskiej...
47
W odpowiedzi na powyższe wyzwania powstała koncepcja flexicurity, która
stara się pogodzić konieczność uelastycznienia rynku pracy z zapewnieniem bezpieczeństwa socjalnego pracowników. Główną ideą flexicurity jest założenie, że
elastyczność i bezpieczeństwo socjalne nie są sprzeczne, lecz wzajemnie się uzupełniają i wspierają.
Do podstawowych przesłanek idei flexicurity zalicza się [Jodkowska 2009,
s. 227; Kalinowska-Sufinowicz 2011]:
– łatwość podjęcia pracy,
– dostępność ofert podnoszących kwalifikacje,
– motywowanie bezrobotnych do poszukiwania pracy w ramach aktywnej
polityki rynku pracy,
– uzgadnianie stanowisk partnerów społecznych (związków zawodowych
i organizacji pracodawców), tak aby upowszechniać rozwiązania korzystne dla
obu stron pozostających w stosunku pracy,
– upowszechnianie nietypowych form zatrudniania,
– nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego.
Model flexicurity w najbardziej zaawansowanym stopniu funkcjonuje współcześnie w Danii. Rynek pracy w tym kraju należy do najbardziej elastycznych
spośród rynków wszystkich państw Unii Europejskiej. Rynkowe rozwiązania
prawne – duży zakres swobody w zakresie zatrudniania i zwalniania pracowników, niskie wskaźniki elastyczności regulacji stosunków pracy i elastyczności
czasu pracy, wysoka stopa kompensacji w postaci zasiłków dla bezrobotnych,
wszystko to przyczynia się do wysokiego poziomu aktywności zawodowej,
wysokiego poziomu zatrudnienia oraz niskiej stopy bezrobocia. Stopa aktywności zawodowej w grupach wiekowych 15–64 lat oraz 25–54 lat przekracza 80%,
wśród osób starszych (55–64 lat) – 58%, stopa zatrudnienia w 2010 r. wyniosła
w Danii 73,4% (dla kobiet – 71,1%) – były to jedne z najwyższych wskaźników
spośród wszystkich krajów UE (dane Eurostatu). Stopa bezrobocia należy tam
do jednych z najniższych w całej Wspólnocie. Wydatki na politykę rynku pracy
(2,6% PKB), jak również zabezpieczenie dochodowe w postaci zasiłków dla bezrobotnych (blisko 48% poprzednich zarobków) sytuują Danię również na pierwszych miejscach wśród wszystkich krajów członkowskich (zob. tabela 1).
Duże osiągnięcia w polityce zatrudnienia w zakresie stosowania tego modelu
w Danii stały się inspiracją dla europejskich decydentów poszukujących nowych
idei, które mogłyby przyczynić się do pobudzenia rynku pracy w Unii Europejskiej. Gdy w 2005 r. oceniano osiągnięcia strategii lizbońskiej w zakresie realizacji jej celów, okazało się, że były one dalekie od oczekiwań. Wówczas nazwa
modelu flexicurity na stałe weszła do języka Unii Europejskiej w ramach odnowionej strategii lizbońskiej promującej wzrost gospodarczy i zatrudnienie [Spidla
i Larcher 2008; Polityka społeczna… 2010].
48
Zofia Dach
Komisja Europejska, na podstawie licznych analiz i badań oraz doświadczeń państw członkowskich, sprecyzowała w 2007 r. główne idee, komponenty
i zasady wdrażania modelu flexicurity. Trzeba jednak podkreślić, że Unia Europejska nie dąży do stworzenia i narzucenia państwom członkowskim jednolitego
wzorca tego modelu, lecz zaleca, aby reformy w duchu flexicurity miały charakter kompleksowy i spójny.
5. Polityka równouprawnienia na rynku pracy.
Podstawowe regulacje prawne
Równość kobiet i mężczyzn jest podstawowym prawem, wspólną wartością
Unii Europejskiej i niezbędnym warunkiem osiągnięcia jej celów w zakresie
wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i spójności społecznej. W ostatnich dziesięcioleciach UE poczyniła znaczne postępy w niwelowaniu wciąż istniejących nierówności w traktowaniu kobiet i mężczyzn. Stało się to głównie za sprawą prawodawstwa w dziedzinie równości płci, uwzględniania tej problematyki w głównym
nurcie życia społecznego i politycznego oraz konkretnych inicjatywach na rzecz
awansu społecznego kobiet.
Znaczna część europejskich przepisów prawnych dotyczy równości kobiet
i mężczyzn. Składają się na nie głównie postanowienia traktatów, przepisy dyrektyw, zaleceń i programów działania.
W Traktacie ustanawiającym konstytucję dla Europy, w art. 2., wśród wartości Unii wymienia się pluralizm, niedyskryminację, tolerancję, sprawiedliwość,
solidarność i zasadę równego traktowania kobiet i mężczyzn.
W związku z różnym stanowiskiem państw członkowskich wobec wdrażania
regulacji traktatowych w zakresie równouprawnienia kobiet i mężczyzn wydano
kilka dyrektyw mających na celu przyspieszenie procesu harmonizacji prawa
poprzez wskazanie minimalnych standardów rozwiązań. Wśród tych dyrektyw
należy wymienić następujące:
– Dyrektywa 75/117/EWG dotycząca zbliżania prawa państw członkowskich,
odnosząca się do stosowania zasady jednakowej płacy dla mężczyzn i kobiet
z dnia 10 lutego 1975 r. [Dziennik Urzędowy WE 1975, s. 19],
– Dyrektywa 76/207/EWG dotycząca stosowania zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu
zawodowego oraz warunków pracy z dnia 9 lutego 1976 r. [Dziennik Urzędowy
WE 1976, s. 40],
– Dyrektywa 79/7/EWG dotycząca stopniowego wdrażania zasady równego
traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie zabezpieczenia socjalnego z dnia
19 grudnia 1978 r. [Dziennik Urzędowy WE 1979, s. 24],
Polityka i instrumenty Unii Europejskiej...
49
– Dyrektywa 86/613/EWG z 1986 r. dotycząca stosowania zasady równego
traktowania kobiet i mężczyzn pracujących na własny rachunek, w tym w rolnictwie oraz dotycząca ochrony macierzyństwa [Dziennik Urzędowy WE 1986,
s. 56],
– Dyrektywa Rady 97/80/WE z dnia 15 grudnia 1997 r. tworząca prawo
wtórne w zakresie równouprawnienia kobiet i mężczyzn, dotycząca ciężaru
dowodu w sprawach dyskryminacji ze względu na płeć [Dziennik Urzędowy WE
1998, s. 6].
Poza dyrektywami Rady i Parlamentu Europejskiego problematykę równouprawnienia poruszały także inne dokumenty, np. wspomniana w pierwszej części artykułu tzw. biała księga Delorsa z 1993 r., Europejska strategia zatrudnienia
przyjęta w Luksemburgu w 1997 r., strategia lizbońska z 2000 r. czy strategia
„Europa 2020”.
Trzeba też dodać, że w lipcu 1996 r. przyjęto w Unii Europejskiej Kodeks
praktyki, który zawiera zalecenia dla pracodawców dotyczące wdrażania zasady
równej płacy i eliminacji dyskryminacji płci na rynku pracy [Głąbicka 1999].
Jak wynika z powyższego skrótowego przeglądu, w UE istnieje wiele instrumentów prawnych dotyczących wprowadzania w życie zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie zatrudnienia, zapobiegania i walki z dyskryminacją ze względu na płeć na rynku pracy.
Na bazie regulacji prawnych opracowywane są programy wspólnotowego
działania na rzecz równości szans kobiet i mężczyzn. Na przykład program działań na rzecz równości kobiet i mężczyzn na lata 2006–2010 posiadał sześć priorytetowych działań [Komunikat Komisji Europejskiej… 2006]:
– równa niezależność ekonomiczna kobiet i mężczyzn,
– pogodzenie życia prywatnego i zawodowego,
– równe uczestnictwo w podejmowaniu decyzji,
– wykorzenienie wszelkich form przemocy uwarunkowanej płcią,
– eliminowanie stereotypów związanych z płcią,
– propagowanie równości płci w stosunkach zewnętrznych oraz polityce
rozwoju.
Kontynuacją tego programu jest opracowana Strategia działania w zakresie równego traktowania kobiet i mężczyzn na lata 2010–2015 (gender main­
streaming). Jest ona wytyczną dla wszystkich przepisów i działań UE w tym
zakresie. Szczególne znaczenie ma podejmowanie działań eliminujących społeczne stereotypy związane z płcią, począwszy od edukacji, nauki i kultury,
poprzez rynek pracy i szkolenia, a na obszarze mediów kończąc.
Działania na rzecz równego traktowania kobiet i mężczyzn w UE są wspierane przez dwie ważne instytucje, mianowicie: Instytut Unii Europejskiej ds.
Równości Kobiet i Mężczyzn oraz Komitet Doradczy ds. Równych Szans Kobiet
Zofia Dach
50
i Mężczyzn. Europejski Fundusz Społeczny oraz program finansowy „Progress”
(2007–2013) wspierają zaś skuteczne wdrażanie zasad równości kobiet i mężczyzn oraz promują równość płci we wszystkich obszarach polityki Unijnej.
Tabela 2. Wskaźniki zatrudnienia według płci w wieku 15–64 lat w krajach
Unii Europejskiej, Stanach Zjednoczonych i Japonii w latach 2000 i 2010
Kraje
UE-27
Austria
Belgia
Bułgaria
Cypr
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Litwa
Luksemburg
Łotwa
Malta
Niemcy
Polska
Portugalia
Rumunia
Słowacja
Słowenia
Szwecja
Węgry
Wielka Brytania
Włochy
Stany Zjednoczone
Japonia
ogółem
62,2
68,5
60,5
50,4
65,7
65,0
76,3
60,4
67,2
62,1
56,5
56,3
72,9
65,2
59,1
62,7
57,5
54,2
65,6
55,0
68,4
63,0
56,8
62,8
73,0
56,3
71,2
53,7
74,1
68,9
2000
mężczyźni
70,8
77,3
69,5
54,7
78,7
73,2
80,8
64,3
70,1
69,2
71,5
71,2
82,1
76,3
60,5
75,0
61,5
75,0
72,9
61,2
76,5
68,6
67,2
67,2
75,1
63,1
77,8
68,0
80,6
80,9
kobiety
53,7
59,6
51,5
46,3
53,5
56,9
71,6
56,9
64,2
56,2
41,7
41,3
63,5
53,9
57,7
50,1
53,8
33,1
58,1
48,9
60,5
57,5
51,5
58,4
70,9
49,7
64,7
39,6
67,8
56,7
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu.
ogółem
64,2
71,7
62,0
58,7
69,7
65,0
73,4
61,0
68,1
64,0
59,6
58,8
74,7
60,0
57,8
65,2
59,3
56,0
71,1
59,3
65,6
58,8
58,8
66,2
72,7
55,4
69,5
56,9
68,7
70,1
2010
mężczyźni
70,1
77,1
67,4
63,0
76,8
73,5
75,8
61,5
69,4
68,3
70,9
64,7
80,0
63,9
58,8
73,1
59,2
72,3
76,0
65,6
70,1
65,7
65,2
69,6
75,1
60,4
74,5
67,7
71,1
80,0
kobiety
58,2
66,4
56,5
56,4
63,0
56,3
71,1
60,6
66,9
59,9
48,1
52,3
69,3
56,0
58,7
57,2
59,4
39,2
66,1
53,0
61,1
52,0
52,3
62,6
70,3
50,6
64,6
46,1
62,4
60,1
Polityka i instrumenty Unii Europejskiej...
51
By ustalić, jak konkretnie wygląda sytuacja w UE pod względem równości
kobiet i mężczyzn, co roku sporządza się sprawozdanie na ten temat i dokonuje
oceny sytuacji w krajach Wspólnoty. Ogólnie należy stwierdzić, że [Kalinowska-Nawrotek 2005; Rynek pracy… 2011, s. 3 i 5]:
– wskaźnik zatrudnienia kobiet rośnie, nadal jednak jest niższy od wskaźnika
zatrudnienia mężczyzn, mimo że więcej kobiet niż mężczyzn studiuje i kończy
studia uniwersyteckie (tabela 2),
– kobiety nadal zarabiają średnio o 17,8% mniej niż mężczyźni (w przeliczeniu na przepracowaną godzinę) i wskaźnik ten nie ulega zmianie,
– kobiety wciąż jeszcze rzadziej zajmują kierownicze stanowiska w gospodarce i polityce, choć w ostatnim dziesięcioleciu sytuacja uległa poprawie,
– nadal istnieją bardzo duże różnice w podziale obowiązków domowych między mężczyznę i kobietę,
– kobiety są bardziej zagrożone ubóstwem niż mężczyźni.
Literatura
Bernat T. i in. [2005], Strategia Lizbońska. Fakty, mity, rzeczywistość, Wydawnictwo
Printshop, Szczecin.
Dziennik Urzędowy WE [1975], nr L45.
Dziennik Urzędowy WE [1976], nr L39.
Dziennik Urzędowy WE [1979], nr L6.
Dziennik Urzędowy WE [1986], nr L359.
Dziennik Urzędowy WE [1998], nr L14.
Dziesięć lat Europejskiej Strategii Zatrudnienia [2008], Urząd Oficjalnych Publikacji
Wspólnot Europejskich, Luksemburg.
Europejski Fundusz Społeczny – 50 lat inwestycji w kapitał ludzki [2007], Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg.
Europejski model społeczny. Doświadczenia i przyszłość [2009], red. D. Rosati, PWE,
Warszawa.
Gawrońska-Nowak B., Skorupińska K. [2006], Elastyczność rynku pracy a charakter
instytucji w krajach europejskich, „Gospodarka Narodowa”, nr 3.
Głąbicka K. [1999], Rynek pracy w Unii Europejskiej: stan i perspektywy, Difin, Warszawa.
Jodkowska L. [2009], Państwo opiekuńcze a idea flexicurity, „Ekonomista”, nr 2.
Kabaj M. [2004], Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej
i w Polsce, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.
Kalinowska-Nawrotek B. [2005], Dyskryminacja kobiet na polskim rynku pracy, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.
Kalinowska-Sufinowicz B. [2011], Raport podsumowujący projekt „Flexcore”. Wielopłaszczyznowa promocja elastycznego rozwoju zawodowego w oparciu o ideę flexicurity w Wielkopolsce, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu,
Poznań.
52
Zofia Dach
Komunikat Komisji Europejskiej do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie planu
działań na rzecz równości kobiet i mężczyzn 2006–2010 [2006], KOM, SEC, 275.
Krajowy Program Reform, http://www.mg.gov.pl/Gospodarka (20.05.2011).
Międzynarodowa polityka społeczna – aspekty porównawcze [2010], red. B. Balcerzak-Paradowska, A. Rączaszek, IPiSS, Warszawa–Katowice.
Polityka społeczna i zatrudnienie [2001], red. B. Zaborowska, T. Czyszek, Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów, Warszawa.
Polityka społeczna Unii Europejskiej po wschodnim rozszerzeniu [2010], red. H. Tendera‑Właszczuk, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Kraków.
Progress. Program Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i solidarności społecznej
na lata 2007–2013 [2007], Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich,
Luksemburg.
Rynek pracy a koniunktura gospodarcza [2011], red. W. Jarmołowicz, Wydawnictwo
Forum Naukowe, Poznań.
Spidla V., Larcher G. [2008], Report of the Mission for Flexicurity, Rada Unii Europejskiej, Bruksela.
The EU’s Policy and Instruments for Increasing Employment
and Counteracting Unemployment
The paper discusses employment and labour market policies in EU member states. It presents
the basic documents and recommendations, focusing on the European Employment Strategy
adopted in Luxembourg in 1997, the Lisbon Strategy of 2000, and the Europe 2020 adopted by the
European Commission in 2010. The paper stresses the significance of EU financial instruments in
implementing employment and labour market policies (the European Social Fund, the European
Globalisation Adjustment Fund and the PROGRESS Programme). Also, the author presents
a modern labour market model referred to as flexicurity. The concept is based on flexibility and
security as complementary – not contradictory ideas. The successful application of the model in
Denmark is an argument in favour of introducing market-oriented legal solutions in other member
states. The last part of the paper presents the basic legal regulations related to equal opportunities
on the labour market which aim to eliminate the existing differences in treating male and female
employees. The adoption of anti-discrimination measures manifests itself in a greater number of
working women as well as those occupying leading positions in business and politics. Nevertheless,
differences between average hourly pay rates for men and women seem to be a commonly adopted
practice.
Zofia Dach – profesor doktor habilitowany, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Ekonomii i Stosunków Międzynarodowych, Katedra Mikroekonomii.
Zainteresowania naukowo-badawcze: mikroekonomia, rynek pracy i bezrobocie, polityka zatrudnienia i polityka społeczna, procesy integracyjne w Europie, rynek kapitałowy, globalne problemy
współczesnego świata.
e-mail: [email protected]