Budżet państwa straci na „centralizacji rozliczeń VAT

INSTYTUT STUDIÓW PODATKOWYCH
http://ksiegowosc.infor.pl/podatki/vat/rozliczenia-vat/745283,Budzet-panstwa-straci-na-centralizacjirozliczen-VATu-w-samorzadzie-terytorialnym.html
Budżet państwa straci na „centralizacji
rozliczeń VAT-u” w samorządzie terytorialnym
Ostatnia aktualizacja: 2016-08-18
W dniu 22 lipca 2016 r. Sejm uchwalił obowiązkową „centralizację rozliczenia VAT” we
wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego, którym dano niewykonalny termin
przeprowadzenia tej operacji: 3 miesiące – między dniem 1 października a dniem 31 grudnia
2016 r.
W miastach mających ponad sto jednostek i zakładów budżetowych jest to wręcz niemożliwe do przeprowadzenia
głownie ze względów techniczno-organizacyjnych oraz kadrowych. Ale trzeba przeprowadzić tę operację: władza
wprowadza nakaz ustawowy. Jest rzeczą oczywistą, że jest ona wyjątkowo pracochłonna, doprowadzi do dezorganizacji
(daj Boże przejściowej) systemów księgowo-rozliczeniowych i rozliczeń podatkowych, a przede wszystkim spowoduje w
części jednostek wzrost obciążeń podatkowych, i to niekiedy drastyczny, a w innych – zwłaszcza w większych
strukturach, doprowadzi do równie głębokiego spadku opodatkowania tym podatkiem.
Ogólny bilans tej operacji dla budżetu jest wciąż niewiadomą, ale należy przewidzieć, że raczej straci na tym i to dużo.
Dlaczego?
Bo twórcy projektu tej ustawy z dnia 22 lipca 2016 r., być może nie bardzo rozumiejąc specyfikę sektora samorządu
terytorialnego, wprowadzili nakazy wyjątkowo korzystne dla niektórych jednostek samorządu terytorialnego. Są one
czytelne dla części zainteresowanych (napisane w ich interesie?), więc siedzą cicho i… mogą mieć pretensje, że o tym
piszę publicznie.
Istota ukrytego przywileju polega na tym, że:
czynności jednostek i zakładów budżetowych stają się czynnościami gminy (miasta, powiatu albo województwa) co
powoduje, że występujące na szczeblu tych podmiotów zwolnienia podmiotowe na podstawie art. 113ustawy o
VAT ulegają likwidacji: to musi powodować wzrost podatku należnego,
ulega jednak likwidacji obrót między jednostkami budżetowymi i zakładami budżetowymi zwłaszcza ten
opodatkowany, co powoduje zanik istotnej części podatku należnego: przykładowo, zakład budżetowy będący od
zawsze podatnikiem, nie będzie fakturował swoich usług na rzecz podległych danej gminie jednostek budżetowych;
np. szkoły nie otrzymają już faktur od tego zakładu – tu spadek tego podatku będzie największy,
gigantycznie wzrośnie podatek naliczony jednostek samorządu terytorialnego, gdyż wszystkie zakupy zewnętrzne
będą tworzyć ten podatek (mimo braku faktur za towary i usługi otrzymywanych od zakładów budżetowych): dziś
większość jednostek budżetowych nawet nie prowadzi rejestru zakupu – teraz będzie musiała to robić w imieniu
gminy (miasta, powiatu, województwa),
wystarczy więc odpowiednio ukształtować strukturę organizacyjną jednostek danej gminy, aby podatek naliczony
zrównoważył, a nawet przewyższył podatek należny nowej struktury: to tylko kwestia czasu i pomysłowości.
Aby częściowo złagodzić to niebezpieczeństwo, wprowadzono w tej ustawie (do końca 2017 r.) sprzeczny z dyrektywą
2006/112/WE nakaz obliczania proporcji w rozumieniu art. 86 ust. 2a oraz 90 ust. 3 ustawy o VAT na poziomie
Materia³y prasowe
1
INSTYTUT STUDIÓW PODATKOWYCH
jednostek i zakładów budżetowych. Jest to przepis sprzeczny z prawem UE i prędzej czy później zostanie podważony w
procedurach sądowych.
Ale nie to jest najważniejsze: głównym podatnikiem płacącym ten podatek są dziś zakłady budżetowe, które – poza
gospodarką mieszkaniową – prowadzą działalność opodatkowaną. Jeżeli cały „obrót wewnętrzny” gminy (dostawy i
usługi na rzecz innych jednostek danej gminy) nie będą podlegać opodatkowaniu, a to wygeneruje różnicę podatku,
którą trzeba będzie zwrócić gminie: niekiedy jest to przecież połowa ich obrotów. Jedno jest pewne: ci którzy płacili ten
podatek albo przestaną go płacić lub zmniejszą obciążenie, a ci co dotychczas go nie płacili, raczej też nie staną się
faktycznie płacącymi podmiotami, bo nie mają sprzedaży opodatkowanej na istotnym poziomie.
Przykładowo: gdy obroty zakładu budżetowego na rzecz innych jednostek danej gminy przestaną być opodatkowane
(obroty wewnętrzne podatnika nie są „czynnością”), to tej straty fiskalnej nie zrekompensuje faktyczne opodatkowanie
niektórych posiłków w stołówkach szkolnych i wynajmu sal w urzędzie gminy – to zbyt małe kwoty.
Z punktu widzenia budżetu państwa ta operacja nie ma żadnego sensu i, co najważniejsze, nie jest uwzględniona w
prognozie na rok 2016. Jednostkom samorządu terytorialnego opłacać się będzie likwidacja spółek komunalnych i
utworzenie w ich miejsce zakładów budżetowych, bo spowoduje to likwidację opodatkowania obrotów na rzecz
podległych gminie jednostek i zakładów.
Należy zastanowić się nad dalszą perspektywą tej operacji, która przyniesie kolejne, znacznie trudniejsze problemy.
Zgodnie z prawem UE proporcje związane z czynnościami niepodlegającymi opodatkowaniu i sprzedażą zwolnioną należy
stosować dla całości podatnika, a nie jego poszczególnych jednostek – tak jak wadliwie przewiduje to ustawa z dnia 22
lipca 2016 r. Jak obliczyć proporcje związane z czynnościami będącymi poza podatkiem na szczeblu jednostki samorządu
terytorialnego? Obiektywnie rzecz biorąc przytłaczająca większość działalności tych podmiotów zalicza się do tej
kategorii: udział czynności podlegających opodatkowaniu jest wręcz marginalny.
Bardzo ostrożne szacunki (zależne od metodologii) wynoszą tu od 1% do 5%. Jeżeli w stosunku do całości podatku
naliczonego tego podmiotu, który przecież obiektywnie będzie dużo większy niż wykazywany obecnie, zastosujemy ten
wskaźnik, a potem jeszcze będzie zastosowana proporcja związana z czynnościami zwolnionymi, to odliczeniu będzie
podlegać tylko minimalny, rzędu do 2% podatek naliczony, czyli tylko tyle odliczy się od tej części działalności gminy,
którą dziś prowadzą zakłady budżetowe. To oczywiście spowoduje w 2018 roku wzrost opodatkowania.
Jedno jest pewne: czym szerszy będzie zakres „usług i dostaw wewnętrznych” świadczonych w ramach gminy, tym
obciążenie podatkowe będzie mniejsze. Budżet na tym straci, bo system również dyskryminuje dostawców niezależnych:
jeżeli np. wywozem nieczystości lub usługami remontowymi dla jednostek gminy zajmie się zakład budżetowy, to en bloc
obciążenie podatku gminy podatkiem od towarów i usług spadnie.
Wnioski są dość oczywiste: na tej operacji straci budżet a także prywatny biznes, który przestanie być konkurencyjny do
wewnętrznych dostawców danej gminy.
Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego
Instytut Studiów Podatkowych
Materia³y prasowe
2