Lublin, dnia 6 kwietnia 2016 roku PN

Lublin, dnia 6 kwietnia 2016 roku
PN-II.4131.72.2016
Rozstrzygnięcie nadzorcze
stwierdzające nieważność uchwały Nr XIV/97/2016 Rady Gminy Radecznica
z dnia 1 marca 2016 roku w sprawie ustalenia planu dofinansowywania
dokształcania i doskonalenia zawodowego w roku 2016 nauczycieli
zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Radecznica, w części
obejmującej § 1 ust. 1 i ust. 2 w brzmieniu: „dzieli się zgodnie z załącznikiem
do uchwały” , § 2 pkt 1 uchwały oraz załącznik do uchwały
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku
o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XIV/97/2016 Rady Gminy Radecznica z dnia 1 marca 2016 roku w
sprawie ustalenia
planu dofinansowywania dokształcania i doskonalenia
zawodowego w roku 2016 nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych
przez Gminę Radecznica, w części obejmującej § 1 ust. 1 i ust. 2 w brzmieniu:
„dzieli się zgodnie z załącznikiem do uchwały” i § 2 pkt 1 uchwały oraz załącznik
do uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XIV/97/2016 Rady Gminy Radecznica została doręczona
organowi nadzoru w dniu 7 marca 2016 roku.
W podstawie prawnej uchwały zostały powołane m.in. przepisy art. 70a ust.
1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014r. poz.
191, ze zm.) oraz § 6 ust. 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i
Sportu z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie sposobu podziału środków na
wspieranie
doskonalenia
zawodowego
nauczycieli
pomiędzy
budżety
poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowanych ze
środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły,
wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz
szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. Nr 46, poz.
430 ze zm.).
Zgodnie z art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, w budżetach organów
prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia
zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego - w
wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia
osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2.
Zgodnie zaś z art. 91d pkt 1 ww. ustawy kompetencje określone w art. 70a
ust. 1 wykonuje rada gminy.
Przepis art. 70a ust. 1 ustawy o systemie oświaty zobowiązuje zatem radę
gminy do przeznaczenia, czyli rocznego zabezpieczenia odpowiednich środków
finansowych na wyżej wymieniony cel, ale tylko we własnym budżecie, natomiast
zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, organ
prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek, ustala corocznie
maksymalną kwotę dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1, oraz
specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.
Przepisy te zawierają szczegółowe upoważnienie, określające precyzyjnie materię,
jaką pozostawiono do uregulowania radzie gminy.
Jak stanowi § 1 ust. 1 uchwały Nr XIV/97/2016 ustala się na rok budżetowy
2016 plan dofinansowania dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli
zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Radecznica zgodnie z
załącznikiem do niniejszej uchwały.
W załączniku do uchwały określono plan dofinansowania form doskonalenia
zawodowego nauczycieli w formie tabeli z podziałem kwot na dofinansowanie
doskonalenia zawodowego nauczycieli dla poszczególnych jednostek oświatowych
prowadzonych przez Gminę Radecznica.
W ocenie organu nadzoru regulacja § 1 ust. 1 uchwały jak również załącznik
do uchwały dotyczący podziału środków na poszczególne szkoły zostały podjęte z
przekroczeniem kompetencji przysługujących Radzie Gminy oraz z naruszeniem
przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie
sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli
(…).
W § 2 rozporządzenia zostały wskazane formy doskonalenia zawodowego
nauczycieli a w § 6 określony został tryb ich przyznawania.
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, na każdy rok szkolny dyrektor szkoły
lub placówki określa potrzeby w zakresie doskonalenia zawodowego nauczycieli
szkoły lub placówki, uwzględniając:
1) wyniki ewaluacji wewnętrznej i zewnętrznej oraz wynikające z nich wnioski,
2) wyniki odpowiednio sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego, egzaminu
potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie i egzaminu maturalnego,
3) zadania związane z realizacją podstawy programowej,
4) wymagania wobec szkół i placówek, określone w przepisach wydanych na
podstawie art. 21a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
(Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.),
5) wnioski nauczycieli o dofinansowanie form doskonalenia zawodowego,
o których mowa w § 2 ust. 2.
Dyrektorzy szkół i placówek, do dnia 30 listopada danego roku, składają do
organu prowadzącego wnioski o dofinansowanie doskonalenia zawodowego
nauczycieli w następnym roku budżetowym uwzględniające potrzeby, o których
mowa w ust. 1 (§ 6 ust. 2).
Organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan
dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa
w § 2, biorąc pod uwagę:
1) wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w ust. 2,
2) wyniki sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego, egzaminu potwierdzającego
kwalifikacje w zawodzie i egzaminu maturalnego,
3) wyniki ewaluacji wewnętrznej i zewnętrznej oraz wynikające z nich wnioski,
4) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez
ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (§ 6 ust. 3).
Należy zauważyć, że rozporządzenie MENiS posługuje się jednolicie
terminem „organu prowadzącego”, bez rozróżnienia, czy dana kompetencja
przysługuje organowi wykonawczemu czy stanowiącemu gminy.
W takiej sytuacji należy odnieść się do ogólnych reguł ustrojowych,
określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Ustawa o
samorządzie gminnym dokonała zasadniczego podziału tych organów na
stanowiący (rada) i wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Ten
"dwupodział" przesądzać będzie o właściwości danego organu zawsze tam, gdzie
będziemy mieli do czynienia z realizacją funkcji stanowiącej i wykonawczej (por.
wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2014r. II SA/Go
584/14).
Zgodnie z brzmieniem przytoczonego wyżej § 6 ust. 3 rozporządzenia
Ministra Edukacji Narodowej i Sportu organ prowadzący opracowuje na każdy rok
budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli.
Zdaniem organu nadzoru, opracowanie na każdy rok budżetowy planu
dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o którym mowa w § 6
ust. 3 ww. rozporządzenia, należy do właściwości organu wykonawczego gminy.
Wymienione kompetencje należy bowiem zaliczyć do kompetencji wykonawczych,
mieszczących się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu
terytorialnego, przynależnych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy
art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Tym samym uregulowania uchwały zawarte w § 1 ust. 1 i ust. 2 w zakresie
słów: „dzieli się zgodnie z załącznikiem do uchwały” oraz załącznika do uchwały
dotyczące podziału środków na poszczególne szkoły należy ocenić jako podjęte
przez Radę z przekroczeniem przysługujących jej kompetencji.
Podejmowanie przez Radę Gminy czynności, które należą do sfery
wykonawczej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy
na stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP), a także art. 7
Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i
w granicach prawa.
Rada Gminy jako organ stanowiący powinna działać tylko i wyłącznie na
podstawie prawa i w jego granicach, stąd też niedopuszczalnym jest
podejmowanie przez Radę regulacji bez wyraźnego upoważnienia lub z jego
przekroczeniem.
Przepis § 7 rozporządzenia MENiS nakazuje organowi prowadzącemu,
coroczne ustalenie maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie oraz
specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznane.
W § 2 pkt 1 uchwały Rada Gminy Radecznica przyjęła, iż środki finansowe,
o których mowa w § 1 ust. 2 mogą być przeznaczone na sfinansowanie n/w form
doskonalenia zawodowego nauczycieli: uzupełnienie bądź podnoszenie kwalifikacji
na podstawie skierowania wydanego przez Dyrektora Szkoły po konsultacji z Radą
Pedagogiczną i Wójtem Gminy zgodne z potrzebami kadrowymi szkoły lub Gminy.
Dofinansowanie tej formy kształcenia obejmuje refundację czesnego lub jego
części.
Jak wynika z treści § 2 pkt 1 uchwały Rada Gminy określiła uzupełnienie
bądź podnoszenie kwalifikacji jako formę kształcenia, na którą można uzyskać
dofinansowanie.
W pkt 2 paragrafu 2 określone zostały inne formy doskonalenia zawodowego
nauczycieli.
Analiza treści § 2 uchwały wskazuje, że Rada Gminy Radecznica nie
określiła we wskazanym przepisie specjalności, na które przyznawane jest
dofinansowanie ze środków przeznaczonych na doskonalenie zawodowe
nauczycieli, postanawiając jedynie w § 2 pkt 1, iż doskonalenie to winno być
zgodne z potrzebami kadrowymi szkoły lub Gminy.
Z treści § 7 ww. rozporządzenia MENiS wynika wprost, że organ prowadzący
ustala corocznie specjalności i formy kształcenia, które będą dofinansowywane,
rada powinna zatem w uchwale określić konkretne specjalności wynikające z
potrzeb szkół i placówek funkcjonujących na jej terenie.
Ustalenie przez Radę w § 2 pkt 1 uchwały, iż dyrektor szkoły wyda
skierowanie do uzupełnienia bądź podniesienia kwalifikacji nie zawiera
rozstrzygnięcia w zakresie określenia specjalności, które gmina będzie
dofinansowywała w danym roku. Pozostawienie tej kwestii do indywidualnych
ustaleń dyrektora szkoły z wójtem gminy pozostaje w sprzeczności z treścią
§ 7 rozporządzenia MENiS, z którego wynika wprost, że specjalności i formy
kształcenia określa organ prowadzący.
Reasumując, ustalając maksymalną kwotę dofinansowania oraz formy
kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane Rada nie może
zrezygnować z obowiązku wskazania w uchwale specjalności, w jakich będą się
dokształcać nauczyciele. Pominięcie tej kwestii w podjętej uchwale stanowi istotne
naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29
marca 2002 roku w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie
doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych
wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowanych ze środków
wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra
właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu
przyznawania tych środków.
Przewodniczący Rady Gminy Radecznica pismem ZO.0711.1.2016
z dnia 4 kwietnia 2016 roku złożył wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie.
Organ nadzoru uwzględnił wyjaśnienia dotyczące wyodrębnienia środków na
dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa
metodycznego - w wysokości 0,51% z uwagi na to, że ustalenie takiej wysokości
wskaźnika dopuszcza art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 roku o szczególnych
rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016 (Dz.U. z 2015 r. poz.
2199).
W pozostałym zakresie złożone wyjaśnienia nie mogą zostać uwzględnione.
Odnosząc się do kwestii właściwości organu w zakresie ustalenia planu
podziału środków przeznaczonych na doskonalenie zawodowe nauczycieli z
podziałem na poszczególne szkoły należy podkreślić, że stanowisko organu
nadzoru, iż zadanie to należy do organu wykonawczego gminy, znajduje
potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.
Jak stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 roku,
sygn. akt IV SA/Gl 693/07: „oceniając natomiast zapis § 1 zaskarżonej uchwały,
dotyczący wyodrębnienia środków w planach finansowych poszczególnych placówek na
dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i organizację doradztwa
metodycznego, nie sposób nie dostrzec, że pozostają one w oczywistej sprzeczności z treścią
normy zawartej w art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, który w sposób czytelny
zobowiązuje radę gminy, jako organ prowadzący z mocy art. 91d pkt 1 ustawy Karta
Nauczyciela szkoły i placówki, do przeznaczania, czyli corocznego zabezpieczenia,
odpowiednich środków finansowych na ten cel we własnym budżecie tj. w budżecie gminy”.
Również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 października 2013 roku sygn.
akt II SA/Bk 704/13, wskazał, że: „wolą ustawodawcy, określoną w art. 70a ust. 1 ustawy
Karta Nauczyciela, było powierzenie radzie gminy dysponowania środkami
przeznaczonymi na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i organizację
doradztwa metodycznego, które musi przewidzieć w swoim budżecie. Umieszczenie zatem w
planach finansowych szkół środków pieniężnych na ten cel, którymi zgodnie z art. 39 ust. 1
pkt 5 ustawy o systemie oświaty dysponuje dyrektor, jest przekroczeniem delegacji
ustawowej. Stwarza to nieprzewidzianą przepisami prawa sytuację, iż zamiast jednego
funduszu na poziomie organu prowadzącego szkoły, powstanie wiele funduszy, którymi
dysponować będą dyrektorzy”.
Na uwzględnienie nie zasługują również wyjaśnienia Przewodniczącego Rady
Gminy Radecznica dotyczące treści § 2 pkt 1 uchwały.
Rada Gminy ma obowiązek ustalenia w uchwale specjalności, które będą
dofinansowywane ze środków przeznaczonych na doskonalenie zawodowe nauczycieli.
Wskazane przez Przewodniczącego wiejski charakter Gminy Radecznica oraz potrzeba
zaspokajania doraźnych potrzeb w zakresie doskonalenia nauczycieli nie mogą stanowić
uzasadnienia dla pominięcia tej kwestii w przedmiotowej uchwale.
Wskazane przez Radę w uchwale potrzeby kadrowe szkoły lub gminy a także
potrzeby edukacyjne na terenie Gminy powinny zostać wzięte pod uwagę przy określaniu
kierunków, w jakich powinni doskonalić się nauczyciele pracujący w szkołach
prowadzonych przez Gminę Radecznica, jednakże nie można uznać, iż takie zapisy
uchwały wypełniają wolę prawodawcy, który zobowiązuje organ stanowiący do wskazania
w podjętej uchwale jakie specjalności będą mogły być dofinansowane z zabezpieczonych w
budżecie środków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w cytowanym wyżej wyroku z
dnia 30 października 2013 roku stwierdził, iż: „ma także rację organ nadzorczy w zakresie
ustalenia, że Rada Gminy J. uchwalając § 2 pkt 1 lit. b uchwały naruszyła § 7 cyt.
rozporządzenia. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ prowadzący, w porozumieniu z
dyrektorami szkół i placówek, ustala corocznie maksymalną kwotę dofinansowania opłat, o
których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1, oraz specjalności i formy kształcenia, na które
dofinansowanie jest przyznawane. We wskazanym już § 2 pkt 1 lit. b uchwały, w
sformułowaniu: "inne, jeżeli dyrektor uzna ich celowość i przydatność dla potrzeb szkoły",
Rada nie określiła bowiem specjalności, do czego była zobowiązana, tylko kwestię tę
pozostawiła do uznania dyrektora szkoły”.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIV/97/2016 Rady
Gminy Radecznica we wskazanym zakresie jest uzasadnione.
Na
niniejsze
rozstrzygnięcie
nadzorcze
przysługuje
skarga
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożona za moim pośrednictwem w
terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
WOJEWODA LUBELSKI
Przemysław Czarnek
/podpisano elektronicznie/
Otrzymują:
1) Przewodniczący Rady Gminy
Radecznica
2) Wójt Gminy Radecznica
Potwierdzam zgodność kopii z dokumentem elektronicznym:
Identyfikator dokumentu
Nazwa dokumentu
Tytuł dokumentu
Sygnatura dokumentu
Data dokumentu
Skrót dokumentu
Wersja dokumentu
Data podpisu
Podpisane przez
1046020.2036040.1747081
RN-plan dofinansowania dokształcania nauczycieli.pdf
RN-plan dofinansowania dokształcania nauczycieli.doc
PN-II.4131.72.2016
2016-04-06 15:35:37
8C1767727B253F7E84DF023A6FC4EB7825FBF967
1.13
2016-04-06 15:35:29
Przemysław Czarnek wojewoda lubelski
EZD 3.17.1457.1936.6022
Data wydruku:
Autor wydruku:
2016-04-25 11:06:06
Staroch Marta inspektor wojewódzki