Informacja o wynikach kontroli wykorzystania możliwości

Transkrypt

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI
DEPARTAMENT KOMUNIKACJI I SYSTEMÓW
TRANSPORTOWYCH
Nr ewid. 3/2005/P/04/071/KKT
Informacja
o wynikach kontroli
wykorzystania
możliwości rozwojowych
gospodarki morskiej
W a r s z a w a
s t y c z e ń
2 0 0 5
r .
Misją Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność
i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej
Wizją Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym
autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego
raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji
dla organów władzy i społeczeństwa
Informacja
o wynikach kontroli
wykorzystania możliwości
rozwojowych gospodarki morskiej
Dyrektor Departamentu Komunikacji i Systemów
Transportowych
Krzysztof Wierzejski
Zatwierdzam:
Krzysztof Szwedowski
Wiceprezes
Najwyższej Izby Kontroli
Warszawa, dnia 26 stycznia 2005 r.
Najwyższa Izba Kontroli
ul. Filtrowa 57
00-950 Warszawa
tel./fax: 022-444 50 00
www.nik.gov.pl
Spis treści
1.
WPROWADZENIE................................................................................... 5
2.
PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI............................................ 7
2.1.
Ogólna ocena kontrolowanej działalności ............................................................................. 7
2.2.
Synteza wyników kontroli....................................................................................................... 8
2.3.
Uwagi końcowe i wnioski ...................................................................................................... 13
3.
WAŻNIEJSZE WYNIKI KONTROLI ...................................................... 15
3.1.
Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych
................................................................................................................................................. 15
3.1.1.
Stan prawny ............................................................................................................... 15
3.1.2.
Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne ......................................................... 20
3.2.
Istotne ustalenia kontroli ...................................................................................................... 24
3.2.1.
Tworzenie warunków rozwoju gospodarki morskiej................................................. 24
3.2.1.1.
Warunki funkcjonowania armatorów krajowych....................................................... 25
3.2.1.2.
Warunki funkcjonowania portów morskich oraz spółek portowych ......................... 32
3.2.1.2.1.
Struktura własnościowa gruntów portowych ....................................................... 32
3.2.1.2.2.
Struktura własnościowa spółek portowych.......................................................... 36
3.2.1.2.3.
Stan techniczny infrastruktury portowej i jej finansowanie................................. 40
3.2.1.3.
3.2.1.3.1.
Infrastruktura kolejowa........................................................................................ 46
3.2.1.3.2.
Infrastruktura drogowa ........................................................................................ 50
3.2.1.3.3.
Infrastruktura dostępu do portów od strony morza .............................................. 54
3.2.2.
4.
Warunki dostępu do portów morskich....................................................................... 46
Wykonywanie pozostałych zadań przez administrację morską ................................. 57
3.2.2.1.
Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej..................................................... 57
3.2.2.2.
Dyrektorzy urzędów morskich .................................................................................. 62
INFORMACJE DODATKOWE O PRZEPROWADZONEJ KONTROLI 67
4.1.
Przygotowanie kontroli ......................................................................................................... 67
4.2.
Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli .............................. 68
3
5.
ZAŁĄCZNIKI.......................................................................................... 75
1.
Słowniczek ważniejszych pojęć.................................................................. 75
2.
Wykaz skontrolowanych jednostek........................................................... 76
3.
Lista osób zajmujących kierownicze stanowiska,
odpowiedzialnych za kontrolowaną działalność ................................. 76
4.
Wykaz aktów prawnych dotyczących kontrolowanej działalności
................................................................................................................................... 78
5.
Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach
kontroli ................................................................................................................... 80
4
Wprowadzenie
1. Wprowadzenie
Temat kontroli: Wykorzystanie możliwości rozwojowych gospodarki
morskiej.
Numer kontroli: P/04/071.
W 2004 r. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła z własnej inicjatywy
kontrolę wykorzystania możliwości rozwojowych gospodarki morskiej
w okresie od 2002 r. do końca I półrocza 2004 roku1. Kontrolę przeprowadzono
w Ministerstwie Infrastruktury i Ministerstwie Skarbu Państwa, urzędach
morskich oraz zarządach portów morskich2.
Z dotychczasowych ustaleń kontroli NIK wynika3, że główną przyczyną
regresu gospodarki morskiej oraz niewykorzystania szans nadmorskiego
położenia Polski był wieloletni brak spójnej polityki morskiej państwa oraz nie
podejmowanie we właściwym czasie stosownych decyzji strategicznych,
sprzyjających rozwojowi tej gospodarki. W rezultacie następowało pogarszanie
się konkurencyjności zarówno polskich portów (zwłaszcza wobec portów
innych krajów Unii Europejskiej), jak i polskich armatorów oraz
przedsiębiorstw przemysłu morskiego. W związku z tą sytuacją, problematyka
gospodarki morskiej była wielokrotnie przedmiotem obrad Sejmowej Komisji
Infrastruktury. Uchwalane też były stosowne dezyderaty pod adresem Prezesa
Rady Ministrów. Posłowie postulowali również, aby problem funkcjonowania
gospodarki morskiej omówić na plenarnym posiedzeniu Sejmu RP.
1
Czynności kontrolne rozpoczęto w dniu 1 czerwca 2004 r. a zakończono w dniu 6 października
2004 roku.
2
Wykaz kontrolowanych jednostek zawiera załącznik 1 do niniejszej informacji. Działalność
ministrów Infrastruktury oraz Skarbu Państwa, a także dyrektorów urzędów morskich
skontrolowano pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Zarządy portów
morskich skontrolowano natomiast pod względem legalności i gospodarności.
3
Zob.: „Informacja o wynikach kontroli działalności administracji publicznej odpowiedzialnej za
gospodarowanie zasobami morskiej infrastruktury technicznej”, NIK, Warszawa, grudzień 1997 r.,
Nr DTL-41002-97; „Informacja o wynikach kontroli realizacji ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o portach i przystaniach morskich”, NIK, Warszawa, październik 1999 r., Nr DTL-41009/98;
„Informacja o wynikach kontroli gospodarowania terenami i infrastrukturą portową”, NIK,
Szczecin, kwiecień 2003 r., Nr LSZ-41050-02; „Informacja o wynikach kontroli ochrony brzegów
morskich”, NIK, Warszawa, czerwiec 2004 r., Nr KKT-41002/03.
5
Wprowadzenie
Celem kontroli było dokonanie oceny działalności administracji
rządowej, a głównie administracji morskiej4, w zakresie tworzenia prawnych
i ekonomicznych warunków sprzyjających rozwojowi gospodarki morskiej oraz
ustalenie barier rozwoju tej gospodarki. W szczególności ocenie poddano
działalność:
♦
ministrów właściwych do spraw gospodarki morskiej oraz skarbu
państwa - w zakresie tworzenia rządowych programów rozwoju
gospodarki morskiej, rzetelności realizacji tych programów, wpływu ich
realizacji na poprawę stanu gospodarki morskiej oraz poprawę warunków
funkcjonowania podmiotów zaliczanych do tego sektora, a zwłaszcza
armatorów krajowych;
♦
zarządów portów morskich - w zakresie zapewnienia finansowych
i technicznych warunków dla rozwoju i utrzymania należytego stanu
obiektów infrastruktury portowej;
♦
dyrektorów urzędów morskich - w zakresie zapewnienia odpowiednich
warunków dla bezpieczeństwa i sprawności żeglugi na polskich
obszarach morskich.
Ponadto, oceniono prawidłowość gospodarowania infrastrukturą portową
oraz gruntami położonymi w granicach portów i przystani morskich, stan
techniczny infrastruktury transportowej zapewniającej dostęp do portów
morskich oraz racjonalność wykorzystania środków finansowych (w tym
publicznych) na budowę, modernizację i utrzymanie tej infrastruktury.
Jednostką koordynującą kontrolę był Departament Komunikacji
i Systemów Transportowych. W wykonywaniu czynności kontrolnych
uczestniczył Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji oraz
delegatury NIK w Gdańsku, Olsztynie i Szczecinie.
4
6
Organami administracji morskiej – stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r.
o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tj. Dz. U. z 2003 r.,
Nr 153, poz. 1502, ze zm.) są: minister właściwy do spraw gospodarki morskiej oraz dyrektorzy
urzędów morskich.
Podsumowanie wyników kontroli
2. Podsumowanie wyników kontroli
2.1.
Ogólna ocena kontrolowanej działalności
Wyniki kontroli dały podstawę do negatywnej oceny działalności
Rządu RP, w tym ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej,
w zakresie wykorzystania możliwości rozwojowych gospodarki morskiej
w okresie od 2002 r. do końca pierwszego półrocza 2004 roku. Ocena ta
wynika z ustaleń wskazujących, iż w okresie tym nie wprowadzono w życie
- zgodnych z wymogami i standardami Unii Europejskiej - rozwiązań
podatkowych, celnych i prawnych umożliwiających polskim armatorom
i portom
morskim
poprawę
warunków
ich
funkcjonowania,
a w konsekwencji zwiększenia konkurencyjności tych podmiotów na
międzynarodowym rynku usług.
Na skutek nie zaoferowania armatorom przez Rząd oraz
administrację morską dogodnych warunków prawnych i ekonomicznych
systematycznie spadał udział statków polskich armatorów pod banderą
narodową (polskie przedsiębiorstwa armatorskie – w celu poprawy
zdolności konkurowania na rynku - zmuszone były do wyprowadzania
swoich statków spod bandery narodowej do tzw. rejestrów wygodnych5),
postępowało starzenie się floty polskich armatorów oraz zmniejszała się
liczba statków tych armatorów i tonaż floty morskiej. Ponadto, brak
działań na rzecz konsolidacji krajowej żeglugi promowej na Bałtyku był
przyczyną tzw. wojny polskich armatorów. Natomiast na skutek
przestarzałej i zdekapitalizowanej infrastruktury polskich portów
morskich oraz braku sprawnych połączeń drogowych i kolejowych tych
portów z zapleczem gospodarczym wzrosło dla nich zagrożenie
konkurencyjne nie tylko ze strony portów zachodnioeuropejskich, ale
również wschodniobałtyckich [s. 20 - 23, 27 - 28, 30 - 31]6. W ocenie NIK,
dalsze utrzymywanie się powyższych trendów i zjawisk może doprowadzić
do całkowitego zaniku narodowej floty oraz marginalizacji gospodarki
morskiej w polskiej gospodarce.
5
6
Niektóre kraje (m.in. Panama, Wyspy Marshalla, Wyspy Bahama) stworzyły tzw. wygodne rejestry
statków (angl. flag of convenience), oferując armatorom korzystne warunki finansowe (m.in. bardzo
niskie podatki dochodowe od osób prawnych oraz osób fizycznych - marynarzy). Komisja
Europejska już od 1989 r. podejmowała przedsięwzięcia mające na celu powstrzymanie tego
niekorzystnego procesu.
Strony podane w kwadratowych nawiasach oznaczają miejsca (w części 3 niniejszej informacji pn.
„Ważniejsze wyniki kontroli”), w których szerzej omówiono poszczególne zagadnienia.
7
2.2.
1.
Synteza wyników kontroli
Do czasu zakończenia niniejszej kontroli, a zwłaszcza przed
przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej (UE), tj. do dnia 1 maja
2004 r., Rząd RP nie wprowadził zgodnych z wymogami
i standardami unijnymi instrumentów finansowych (w tym
podatkowych) i prawnych, sprzyjających poprawie efektywności
gospodarowania krajowych armatorów. I tak:
a) od 2002 r. Minister Infrastruktury nie zdołał uzgodnić
z Ministrem Finansów rządowego projektu ustawy o podatku
tonażowym. Podatek ten - stosowany w innych krajach Unii
Europejskiej - miał sprzyjać powrotowi statków pod polską
banderę. Poza tym, za jego wprowadzeniem przemawiają względy
ekonomiczne (m.in. pozytywny wpływ posiadania floty narodowej
na rozwój gospodarki morskiej oraz na dochody budżetu państwa
[s. 25 - 26];
b) Minister Infrastruktury nie przygotował nowej ustawy
o zatrudnieniu i pracy na morskich statkach handlowych
o polskiej przynależności oraz nie wdrożył systemu finansowania
przez armatorów zakupu nowych statków w stoczniach polskich
[s. 26 - 27];
c) Minister Skarbu Państwa – mimo wcześniej podjętych prac
przygotowawczych – nie dokonał przekształceń własnościowych
w nadzorowanych podmiotach armatorskich, co również nie
sprzyjało poprawie ich konkurencyjności oraz - przyjętej
w programach rządowych - konsolidacji krajowej żeglugi
promowej. Celem konsolidacji miało być przyspieszenie odnowy
tonażu oraz zwiększenie udziału krajowych operatorów
w przewozach na Bałtyku (obecnie udział ten wynosi zaledwie
1%)7. Zaniechanie konsolidacji, Ministerstwo Skarbu Państwa
uzasadniało m.in. istniejącymi układami właścicielskimi
krajowych armatorów i operatorów promowych8 [s. 27 - 30];
d) o małym
morskiego
7
8
8
zainteresowaniu Rządu zagadnieniami sektora
świadczy funkcjonowanie Zespołu do Spraw
Region Morza Bałtyckiego jest największym na świecie rynkiem przewozów promowych
w zakresie przewozu pasażerów, samochodów osobowych, autobusów i naczep oraz zajmuje drugie
miejsce w dziedzinie przewozów samochodów ciężarowych.
Przedsiębiorstwa państwowe i spółki prawa handlowego.
Gospodarki Morskiej, powołanego w dniu 20 marca 2002 r.
zarządzeniem Nr 34 Prezesa Rady Ministrów9. Do czasu
zakończenia kontroli, zespół ten odbył tylko jedno posiedzenie,
z którego nawet projekt protokołu nie został zatwierdzony10
[s. 60].
2.
Do barier konkurencyjności polskich portów morskich (zwłaszcza
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej11) na
międzynarodowym rynku usług portowych należy zaliczyć
niezadowalający stan połączeń lądowych, tj. kolejowych i drogowych
oraz stan dostępu do tych portów od strony morza. I tak:
a) skutkiem niezadowalającego stanu linii kolejowych, m.in.
z powodu niewystarczającego finansowania modernizacji
i utrzymania tych linii, były ograniczenia szybkości pociągów, co
zniechęcało potencjalnych klientów do korzystania z usług
portowych. Szczególnie krytyczny jest stan techniczny linii
kolejowej Szczecin – Świnoujście [s. 46 - 47]. Ponadto, występuje
od wielu lat zawieszanie przez przewoźników kolejowych ruchu
pociągów towarowych na niektórych liniach obsługujących małe
porty12 [s. 48].
Negatywnie należy także ocenić brak skuteczności działań
Ministra Infrastruktury w zakresie uregulowania stosunków
własnościowych infrastruktury kolejowej na terenie portów
morskich [s. 48 - 50];
b) z powodu opóźnień w realizacji rządowych programów budowy
autostrad - nie nastąpiła istotna poprawa dostępu do portów
morskich dla transportu drogowego, co skutkuje utratą części
klientów, zwłaszcza w zakresie przewozów kontenerowych.
W otoczeniu portów nie wybudowano wystarczającej liczby
mostów i odcinków dróg, które pozwoliłyby wyprowadzić ruch
ciężarowy z centrów miast i umożliwić bezpośredni dojazd do
portów [s. 50 - 53];
9
Do zadań Zespołu należało m.in. dokonywanie oceny stanu gospodarki morskiej, opiniowanie
programów i planów rozwoju tego sektora, opiniowanie projektów dokumentów rządowych oraz
inicjowanie i koordynowanie prac w zakresie gospodarki morskiej.
10
Obowiązek taki wynikał z wyżej cytowanego zarządzenia Prezesa Rady Ministrów.
11
12
Są to porty: Gdańsk, Gdynia i Szczecin-Świnoujście.
Tj. nie mające podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej.
9
c) parametry techniczne infrastruktury portów morskich nie
odpowiadają potrzebom nowoczesnych środków transportu
morskiego oraz technologii przeładunków. Dotyczy to
w szczególności zbyt małych głębokości basenów portowych,
niewystarczających
dopuszczalnych
obciążeń
nabrzeży,
szczupłości zaplecza nabrzeży przeładunkowych oraz znacznej
dekapitalizacji elementów infrastruktury portowej. W portach
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej wskaźnik
zużycia infrastruktury portowej wynosił około 70% [s. 40].
Dyrektorzy urzędów morskich nie wykonywali niezbędnych
robót utrzymaniowych, zapewniających sprawną żeglugę do
pozostałych portów (tj. nie mających podstawowego znaczenia
dla gospodarki narodowej) i przystani morskich. Dotyczyło to
głównie niewystarczającej realizacji robót pogłębiarskich torów
wodnych oraz przeprowadzania remontu falochronów [s. 54 - 55].
Stwierdzono ponadto, że większość skontrolowanych zarządów
portów (tj. 5 spośród 6) nierzetelnie nadzorowała stan techniczny
obiektów infrastruktury portowej, co również wpływało na dalsze
pogarszanie się ich funkcjonalności [s. 45 - 46].
3.
Istotnym ograniczeniem w poprawie konkurencyjności portów
morskich było niewystarczające finansowanie budowy, modernizacji
i utrzymania infrastruktury portowej. Zarządy portów, ponosząc
wysokie koszty związane z zarządzaniem terenami portowymi
(podatki od nieruchomości, utrzymanie portowej służby ratowniczej
i ochrony portu, pogłębianie akwenów portowych) nie były w stanie
finansować działalności inwestycyjnej z własnych przychodów [s. 44].
Ustalono, że wnioski zarządów portów o dofinansowanie kosztów
budowy, modernizacji i utrzymania infrastruktury portowej ze
środków budżetu państwa13 nie były uwzględniane przez
Ministerstwo Infrastruktury [s. 55].
Poza tym, utrudnieniem w prognozowaniu, programowaniu
i planowaniu rozwoju portów, a także wybieraniu optymalnej
lokalizacji inwestycji portowych było pozostawanie znacznych
terenów poza władaniem zarządów portów [s. 32 - 33].
13
Na podstawie art. 10 ust. 3 w związku z art. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich
(t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 110, poz. 967, ze zm.)
10
Negatywnie na infrastrukturę portową wpływały - zwłaszcza
w małych portach - postępowania upadłościowe podmiotów
gospodarczych, funkcjonujących na terenie portu. Dochodziło
bowiem do wyprzedaży gruntów i infrastruktury portowej (głównie
nabrzeży) na cele nie związane z działalnością portową [s. 34 - 35].
4.
W sytuacji niedoboru środków na finansowanie infrastruktury
zapewniającej dostęp do portów, jak i infrastruktury portowej,
szansę na poprawę tego stanu stwarza możliwość wykorzystania
funduszy pomocowych UE, tj. Funduszu Spójności oraz
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego14. Stwierdzono
jednak, że właściwi ministrowie nie stworzyli warunków prawnych
do uruchomienia tych środków. Minister Infrastruktury nie wydał
bowiem (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju
regionalnego i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych)
rozporządzenia w sprawie trybu składania i wzoru wniosku
o dofinansowanie realizacji projektów z funduszy pomocowych15
[s. 56]
5.
Niezależnie od powyższych ustaleń stwierdzono, że Minister
Infrastruktury:
a) nie podjął działań na rzecz reorganizacji funkcjonowania
terenowych organów administracji morskiej. Potrzeba taka
wynika z faktu, że ukształtowana kilkadziesiąt lat temu struktura
tej administracji w postaci trzech urzędów morskich nie
gwarantuje spełnienia zasadniczego wymogu, tj. zdolności
administracji do podejmowania jednolitych, skoordynowanych
i skutecznych działań w polskich obszarach morskich [s. 59 - 60];
b) nie doprowadził do zgodności zarządzania portami morskimi nie
mającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej
z dyspozycją art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o portach
i przystaniach morskich. Zgodnie z tymi przepisami (o treści
obowiązującej do dnia 30 sierpnia 2004 r.), jeśli gmina nie
powołała podmiotu zarządzającego portem, to obowiązek
zarządzania portem należał do właściwego dyrektora urzędu
morskiego. Mimo prawie 8-letniego okresu obowiązywania
14
Do czasu zakończenia kontroli zgłoszono do Ministerstwa Infrastruktury 8 wniosków w sprawie
finansowania projektów infrastruktury drogowej i portowej o wartości kosztorysowej 618 mln zł,
w tym współfinansowanie ze środków pomocowych określono na kwotę 415 mln zł.
15
Na podstawie art. 28 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U.
Nr 116, poz. 1206).
11
wskazanych przepisów, porty Hel i Władysławowo były nadal
zarządzane przez przedsiębiorstwa państwowe, a port Police był
portem Zakładów Chemicznych „Police” [s. 58];
c) rzetelnie zrealizował natomiast wniosek Sejmowej Komisji
Infrastruktury, dotyczący zapewnienia preferencji dla
funkcjonowania narodowego towarzystwa klasyfikacyjnego na
terytorium Polski, a także zapewnił stabilny poziom finansowania
utrzymania morskich przejść granicznych16 [s. 61 - 62].
6.
Negatywnie oceniono działalność dyrektorów urzędów morskich17
w zakresie rzetelności pobierania i egzekwowania opłat portowych
(stanowiących dochody budżetu państwa) z tytułu eksploatacji
portów i przystani morskich18 pozostających w ich zarządzie oraz
realizacji wydatków na ochronę brzegów morskich. I tak:
a) nieprawidłowości w działalności dyrektorów urzędów morskich
w Gdyni i Słupsku w zakresie pobierania i egzekwowania opłat
portowych polegały na występowaniu przypadków nie pobrania
opłat19, bądź nieterminowym egzekwowaniu należności z tego
tytułu [s. 62 - 64];
b) niewystarczające było – w ocenie NIK – zaangażowanie
dyrektorów urzędów morskich w zakresie realizacji wieloletniego
programu ochrony brzegów morskich20. W rezultacie,
przeznaczone na ten cel środki budżetowe (w kwocie 26 mln zł)
zostały wykorzystane w ciągu 10 miesięcy 2004 r. w ok. 79%
(w Urzędzie Morskim w Słupsku – zaledwie w 15,9%) [s. 64 - 65].
7.
W związku z wynikami niniejszej kontroli należy nadmienić, że
występowanie niektórych nieprawidłowości było w znacznym stopniu
skutkiem niezrealizowania wniosków po wcześniejszych kontrolach
16
Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy
państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461, ze zm.).
17
Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. obszarach morskich Rzeczypospolitej
Polskiej i administracji morskiej (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr poz.153, poz. 1502, ze zm.) – dyrektor
urzędu morskiego jest terenowym organem administracji morskiej.
18
Por. przepisy art. 25 ust. 2 cyt. ustawy o portach i przystaniach morskich.
19
Ze względu na fakt, iż stwierdzone z omawianego tytułu uszczuplenia środków publicznych nie
przekraczały łącznie (w poszczególnych urzędach morskich) przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia, NIK odstąpiła od skierowania wniosków o ukaranie za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych (na podstawie art. 140 ustawy o finansach publicznych - Dz. U. z 2003 r.
Nr 15, poz. 148 ze zm.).
20
Por. ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „program ochrony
brzegów morskich” (Dz. U. Nr 67, poz. 621).
12
NIK, przeprowadzonych w latach 1998 - 2003. Wnioski te dotyczyły
m.in. konieczności usprawnienia gospodarowania gruntami
stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu
terytorialnego, zgodnego z obowiązującymi przepisami finansowania
budowy i utrzymania obiektów infrastruktury portowej oraz
poprawy dostępu do portów morskich [s. 35, 51, 58, 64].
8.
Stwierdzone w toku niniejszej kontroli nieprawidłowości finansowe
dotyczyły ogólnej kwoty w wysokości 212.300 zł. Kwota ta stanowiła
uszczuplenia w dochodach kontrolowanych jednostek, w tym
dochodów budżetu państwa. NIK podjęła stosowne działania
w celu odzyskania kwoty w łącznej wysokości 73.700 zł [s. 44 - 45,
62 - 64, 74].
2.3.
Uwagi końcowe i wnioski
Z punktu widzenia wykorzystania możliwości rozwojowych
gospodarki morskiej istotną rolę mogła spełnić pełna realizacja zadań
określonych na początku 2002 r. w rządowych dokumentach
programowych, dotyczących morskiej polityki państwa. Tymczasem
z ustaleń kontroli wynika, że Rząd niekonsekwentnie i nierzetelnie
realizował założenia tej polityki. W związku z tym, Najwyższa Izba
Kontroli dostrzega pilną potrzebę podjęcia stosownych działań
(niezależnie od realizacji wniosków pokontrolnych sformułowanych pod
adresem kierowników kontrolowanych jednostek), zmierzających do
poprawy warunków funkcjonowania gospodarki morskiej, a zwłaszcza
krajowych armatorów oraz portów morskich. W ocenie NIK, realizacja
tego celu wymaga od:
1) Prezesa Rady Ministrów:
a) rzetelnego monitorowania działalności właściwych ministrów
w zakresie realizacji zadań dotyczących gospodarki morskiej, które
zostały określone w stosownych programach rządowych;
b) zaktywizowania Międzyresortowego Zespołu do spraw Gospodarki
Morskiej i wykorzystania wyników jego działalności;
2) Ministra Infrastruktury, jako ministra właściwego
gospodarki morskiej oraz do spraw transportu:
do
spraw
a) podjęcia działań zmierzających do stworzenia polskim podmiotom
sektora
gospodarki
morskiej
warunków
funkcjonowania
13
porównywalnych z warunkami istniejącymi w innych krajach UE,
w tym głównie pod względem obciążeń podatkowych krajowych
armatorów oraz form wspierania rozwoju pozostałych podmiotów
tego sektora;
b) zapewnienia podmiotom działającym w sektorze gospodarki morskiej
odpowiednich warunków (prawnych i organizacyjnych) do
skutecznego wykorzystania unijnych środków pomocowych;
c) priorytetowego traktowania w programach rozwoju transportu
drogowego i kolejowego potrzeb wynikających z usprawnienia
dostępu do portów morskich od strony lądu;
d) opracowania oraz wdrożenia takiego modelu funkcjonowania
terenowej administracji morskiej, który zapewniłby zdolność tej
administracji do podejmowania jednolitych, skoordynowanych
i skutecznych działań w polskich obszarach morskich;
e) zwiększenia nadzoru nad funkcjonowaniem portów nie mających
podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej;
3) Ministra Skarbu Państwa - przyspieszenia procesu przekształceń
własnościowych w nadzorowanych podmiotach sektora gospodarki
morskiej.
14
Ważniejsze wyniki kontroli
3. Ważniejsze wyniki kontroli
3.1.
Charakterystyka stanu prawnego oraz
uwarunkowań ekonomicznych
i organizacyjnych
3.1.1. Stan prawny
Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r.
o działach administracji rządowej21, dział gospodarka morska obejmuje
sprawy dotyczące:
♦
transportu morskiego i żeglugi morskiej;
♦
obszarów morskich;
♦
portów i przystani morskich;
♦
ochrony środowiska morskiego.
Art. 10 ust. 2 powyższej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw
gospodarki morskiej jest organem administracji morskiej w rozumieniu
odrębnych przepisów. Od dnia 23 października 2001 r., ministrem właściwym
do spraw gospodarki morskiej jest Minister Infrastruktury22. Do dnia
22 października 2001 r. ministrem tym był Minister Transportu i Gospodarki
Morskiej23.
Stosownie do art. 34 ust. 1 przywołanej ustawy – minister jest
zobowiązany do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów
w stosunku do działu, którym kieruje oraz do przedkładania w tym zakresie
inicjatyw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów.
W zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady Ministrów
i koordynuje jej wykonywanie przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne,
które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane.
21
T. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 928 ze zm.
22
Por.: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie szczegółowego
zakresu działania Ministerstwa Infrastruktury (Dz. U. Nr 32, poz. 302, ze zm.). Załącznik do
rozporządzenia zawiera wykaz organów, podległych lub nadzorowanych przez Ministra
Infrastruktury.
23
Por.: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowego
zakresu działania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 96, poz. 1124, ze zm.).
15
Przepis art. 25 ust.1 ustawy o działach administracji rządowej określa,
że dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące m.in. gospodarowania
mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji
przedsiębiorstw państwowych, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa
(z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym
działom). Uprawnienia ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa określa
ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień
przysługujących Skarbowi Państwa24. Szczegółowy zakres działania Ministra
Skarbu Państwa określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca
2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa25,
natomiast szczegółowe kompetencje ministra właściwego w sprawach Skarbu
Państwa w zakresie portów i przystani morskich zostały określone w ustawie
z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich26.
Regulacje prawne, określające ustrój, kompetencje i terytorialny zakres
działania organów administracji morskiej, są zawarte w ustawie z dnia
21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej
i administracji morskiej27. Organami administracji morskiej są minister
właściwy do spraw gospodarki morskiej oraz dyrektorzy urzędów morskich,
jako terenowe organy administracji morskiej (art. 38).
Zgodnie z art. 39 przywołanej ustawy o obszarach morskich, dyrektor
urzędu morskiego jest powoływany i odwoływany przez ministra właściwego
do spraw gospodarki morskiej. Urzędy morskie tworzy i znosi ten minister
w drodze rozporządzenia (art. 40 ust. 1). Minister Transportu i Gospodarki
Morskiej utworzył urzędy morskie i ustalił ich siedziby w Gdyni, Słupsku
i Szczecinie28.
Do organów rządowej administracji morskiej należą sprawy związane
z korzystaniem z morza w zakresie unormowanym ustawą o obszarach
morskich RP i administracji morskiej i innymi ustawami, a w szczególności
wskazane przepisem art. 42 ust. 2 ustawy, w tym:
♦
bezpieczeństwa żeglugi morskiej (pkt 1),
24
Dz. U. Nr 106, poz. 493, ze zm.
25
Dz. U. Nr 97, poz. 868.
26
Tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 967, ze zm.
27
Tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.
28
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października 1991 r.
w sprawie utworzenia urzędów morskich, określenia ich siedzib oraz terytorialnego zakresu
działania dyrektorów urzędów morskich (Dz. U. Nr 98, poz. 438, ze zm.).
16
♦
korzystania z dróg morskich oraz portów i przystani morskich (pkt 2),
♦
wyznaczania dróg morskich, kotwicowisk i badania warunków ich
żeglowności (pkt 12),
♦
oznakowania nawigacyjnego dróg morskich i kotwicowisk w portach
i przystaniach morskich oraz na wybrzeżu (pkt 13).
Zasady tworzenia podmiotów zarządzających portami i przystaniami
morskimi, ich organizację i funkcjonowanie określa ustawa z dnia 20 grudnia
1996 r. o portach i przystaniach morskich29. Przepisy art. 2 tej ustawy definiują
m.in. pojęcie portu lub przystani morskiej, infrastruktury portowej oraz
infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskiej, a także
określają porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (porty:
Gdańsk, Gdynia, Szczecin-Świnoujście). Przepisy art. 3 - 5 regulują
gospodarkę nieruchomościami gruntowymi w portach i przystaniach morskich.
I tak, zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, wyrażonej
w drodze decyzji administracyjnej, w porozumieniu z ministrem właściwym do
spraw gospodarki morskiej, wymaga przeniesienie własności, użytkowania
wieczystego, oddanie w użytkowanie wieczyste oraz oddanie w użytkowanie,
dzierżawę lub najem na okres powyżej 10 lat nieruchomości gruntowych
stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego, położonych w granicach portów i przystani morskich (art. 3).
Własność akwenów portowych, własność infrastruktury zapewniającej dostęp
do portów lub przystani morskich przysługuje Skarbowi Państwa i jest
wyłączona z obrotu (art. 5 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich).
Stosownie do przepisu art. 4 powyższej ustawy, podmiot zarządzający
portem ma prawo pierwokupu przy sprzedaży lub przeniesieniu użytkowania
wieczystego oraz pierwszeństwa przy oddaniu w użytkowanie wieczyste
nieruchomości gruntowych, znajdujących się w granicach portów lub przystani
morskich (ust. 1). W przypadku nieskorzystania z prawa pierwokupu przy
sprzedaży nieruchomości gruntowych przez podmiot zarządzający portem,
prawo to przysługuje Skarbowi Państwa. Do powyższych czynności prawnych
stosuje się - stosownie do art. 4 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich
- przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami30.
W rozdziale 3 omawianej ustawy uregulowano sprawy zarządzania
portami morskimi o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej.
29
30
17
Utworzone na podstawie tej ustawy spółki akcyjne do zarządzania portami
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej działają na podstawie
przepisów Kodeksu handlowego31, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 6
ust. 1). Spółki te mają charakter przedsiębiorstw użyteczności publicznej
(ust. 2), a ich przedmiot działalności obejmuje w szczególności (art. 7 ust. 1):
♦
zarządzanie gruntami i infrastruktura portową,
♦
prognozowanie, programowanie i planowanie rozwoju portu,
♦
budowę, rozbudowę, utrzymywanie i modernizację infrastruktury
portowej,
♦
pozyskiwanie gruntów na potrzeby rozwoju portu,
♦
świadczenie usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej,
♦
zapewnienie dostępu do portowych urządzeń odbiorczych odpadów ze
statków w celu przekazania ich do odzysku lub unieszkodliwienia.
Za użytkowanie infrastruktury portowej pobierane są opłaty portowe
(art. 8 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich). Przepisy art. 9 ust. 1
określają natomiast źródła przychodów podmiotu zarządzającego portami.
Stosownie do art. 9 ust. 2 przychody te przeznaczane są na:
♦
budowę, rozbudowę, utrzymanie i modernizację infrastruktury portowej,
♦
realizację innych zadań wynikających z przedmiotu działalności
podmiotu zarządzającego,
♦
pokrycie jego bieżących kosztów utrzymania.
Budowa, modernizacja i utrzymanie infrastruktury zapewniającej dostęp
do portów są finansowane ze środków budżetu państwa, w wysokości
określonej w ustawie budżetowej (art. 10 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach
morskich). Natomiast budowa, modernizacja i utrzymanie infrastruktury
portowej znajdującej się na gruntach, którymi gospodaruje podmiot
zarządzający, oraz utrzymanie akwenów portowych są finansowane ze
środków podmiotu zarządzającego (art. 10 ust. 2). Przepis art. 8 ust. 3
dopuszcza możliwość finansowania zadań, określonych w ust. 2, ze środków
budżetu państwa.
Zarządzanie portami nie mającymi podstawowego znaczenia dla
gospodarki narodowej i przystaniami morskimi określają przepisy art. 23 - 25
31
18
Obecnie: ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz.
1037), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.
powyższej ustawy. Do zarządzania tymi portami i przystaniami morskimi
stosuje się odpowiednio przepisy art. 7 - 9, art. 11 i art. 12 tej ustawy.
Ustawą z dnia 18 czerwca 1999 r. o zmianie ustawy o portach
i przystaniach morskich32 wprowadzono przepisy art. 30a, 30b i 30c,
zobowiązujące ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do
spowodowania połączenia spółek o których mowa w art. 13 ust. 1 - 3
z odpowiednimi spółkami zarządów portów S.A. Gdańsk, Gdynia i Szczecin Świnoujście. W przypadku ich połączenia, spółki posiadające w dniu
zarejestrowania połączenia udziały lub akcje w spółkach działających w sferze
eksploatacji powinny je zbyć do dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 3 ustawy
nowelizującej). W związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia
23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich,
termin ten uległ przedłużeniu do 31 grudnia 2005 roku33.
Do innych aktów prawnych, pozostających w związku z gospodarką
morską, należy m.in. zaliczyć:
1) ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim34. Na
podstawie art. 29 ust. 3 wydane zostało rozporządzenie Ministra
Infrastruktury z dnia 29 października 2002 r. w sprawie sposobu
oznakowania nawigacyjnego polskich obszarów morskich35. Wymagania
w zakresie bezpieczeństwa określa właściwy terytorialnie dyrektor urzędu
morskiego;
2) ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane36. Ustawa określa m.in.
zasady utrzymania i okresowej kontroli obiektów budowlanych;
3) ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego37, która określa m.in. tryb i terminy wydawania decyzji
administracyjnych;
4) ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju38. Na
podstawie ustawy Minister Infrastruktury miał wydać rozporządzenie
w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji
projektu ze środków Europejskiego Rozwoju Regionalnego oraz wzoru
32
Dz. U. Nr 62, poz. 685.
33
Dz. U. z dnia 30 lipca 2004 r. Nr 169, poz. 1766.
34
Dz. U. Nr 109, poz. 1156, ze zm.
35
Dz. U. z 2003 r. Nr 20, poz. 173.
36
37
38
Dz. U. Nr 116, poz. 1206.
19
o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego –
Transport (SPO-T);
5) ustawę z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej39,
zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki morskiej jest
organem zobowiązanym do stałego utrzymywania morskich przejść
granicznych w stanie umożliwiającym przeprowadzanie skutecznej kontroli
granicznej, celnej, sanitarnej, weterynaryjnej, fitosanitarnej, chemicznej
i radiometrycznej (art. 17 ust. 1). Na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy
wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2001 r.
w sprawie ustalenia morskich i lotniczych przejść granicznych oraz rodzaju
ruchu dozwolonego przez te przejścia40. Ustalono 19 morskich przejść
granicznych;
6) ustawę z dnia 28 marca 2003 r. o ustanowieniu programu wieloletniego
„Program ochrony brzegów morskich”41, której przepisy obowiązują od
dnia 2 maja 2003 roku. Program - realizowany przez dyrektorów urzędów
morskich i nadzorowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki
morskiej - jest finansowany z budżetu państwa i środków
pozabudżetowych;
7) ustawę z dnia 26 października 2000 r. o Polskim Rejestrze Statków42.
Stosownie do art. 10 przedmiotem działalności Polskiego Rejestru Statków
S.A. (PRS S.A.)jest w szczególności klasyfikacja statków i innych
obiektów oraz wykonywanie nad nimi nadzoru technicznego,
wykonywanie niezależnego nadzoru rzeczoznawczego, prowadzenie
certyfikacji i szkoleń oraz prowadzenie i wspomaganie badań naukowych
i eksperymentów.
3.1.2. Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne
W okresie objętym kontrolą, tj. w latach 2002 – 2004, a zwłaszcza przed
wejściem Polski z dniem 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej (UE), nie został
zahamowany regres polskiej gospodarki morskiej. Nadal występował spadek
udziału żeglugi morskiej w strukturze przewozów ładunków i pracy
przewozowej w transporcie ogółem (z 41,9% w 2002 r. do 39,7% w 2003 r.43).
39
Dz. U. Nr 78, poz. 461, ze zm.
40
Dz. U. Nr 62, poz. 632. Rozporządzenie obowiązuje od dnia 2 lipca 2001 r. W poprzednim okresie
obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1994 r. w sprawie ustalenia
morskich i stałych lotniczych przejść granicznych (Dz. U. Nr 131, poz. 659, ze zm.).
41
Dz. U. Nr 67, poz. 621.
42
Dz. U. Nr 103, poz. 1098, ze zm.
43
Zob.: Główny Urząd Statystyczny, Transport – wyniki działalności w 2003 r., Informacje
i opracowania statystyczne, Warszawa 2004, Wyniki transportu, str. 2.
20
Ponadto, do niekorzystnych zjawisk w 2003 r. w stosunku do 2002 r.,
pozostających w związku z gospodarką morską, należy m.in. zaliczyć:
♦ zmniejszenie o
w tonomilach)44;
3,6%
pracy
przewozowej
(przewozy
ładunków
♦ zmniejszenie o 5,8% liczby pasażerów przewiezionych żeglugą morską,
przy jednoczesnym spadku pracy przewozowej o 8,3%45;
♦ dalszy spadek międzynarodowego ruchu pasażerów w portach morskich46
(do kraju przyjechało o 5,9% mniej pasażerów, a wyjechało o 1,0% mniej);
♦ 1,5%. spadek liczby statków, które zawinęły do morskich portów
handlowych47;
♦ dalsze zmniejszenie się udziału statków pływających pod polską banderą
w ogólnej liczbie posiadanych jednostek (116) przez polskie
przedsiębiorstwa armatorskie i operatorskie (z 19,3% w 2002 r. do 17,3%
na koniec 2003 r.) 48;
♦ wzrost średniego wieku statku będącego w posiadaniu polskich
przedsiębiorstw armatorskich i operatorskich z 18 lat w 2002 r. do 18,9 lat
w 2003 r., przy jednoczesnym spadku udziału nośności statków do 5 lat
w ogólnej nośności morskiej floty transportowej (odpowiednio: z 15,4%
do 11,8%).
Powyższe symptomy postępującego regresu gospodarki morskiej
w przeddzień przystąpienia Polski do UE były również skutkiem braku lub
niewłaściwych narzędzi (prawnych, organizacyjnych i ekonomiczno –
finansowych), wykorzystywanych w polityce morskiej rządu, będącego
centralnym podmiotem tej polityki. Przystąpienie Polski do UE zaostrzyło
konkurencję na rynku transportowym, zmieniając przez to warunki
funkcjonowania polskiej gospodarki morskiej, a szczególnie transportu
44
Mimo, że w 2003 r. przewieziono żeglugą morską o 0,8% więcej ładunków niż przed rokiem
(w tonach). GUS, op. cit. tabl. 3(88).
45
Prawie całość przewozów realizowana była w żegludze promowej, która zmniejszyła się o 5,8%.
GUS. Op. cit., tabl. 9(94).
46
Na polskim wybrzeżu Bałtyku usytuowanych jest 31 portów morskich, (w tym 3 porty
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, tj. Gdańsk, Gdynia i Szczecin Świnoujście). Ponadto, funkcjonuje 38 przystani morskich.
47
W 2003 r. w stosunku do 2002 r. odnotowano wzrost przeładunków w portach: Gdańsk (o 23,7%),
Gdynia (o 4,8%), Kołobrzeg (o 11,6%), Police (o 10,3%), Elbląg (o 209,5%) i Stępnica (o 44,9%),
a spadek – w portach: Szczecin (o 10,4%), Świnoujście (o 9,9%), Darłowo (o 22,6%), Ustka
(o 81,5%) i Władysławowo (o 46,3%).
48
Flota handlowa zarządzana przez polskie przedsiębiorstwa armatorskie i operatorskie liczyła na
koniec 2003 r. 116 jednostek o łącznej nośności prawie 2,3 mln DWT. Najczęściej polskie statki
eksploatowane były pod banderami Malty (30 jednostek), Cypru (22), Panamy (15), Wysp Bahama
(10), Wysp Marshalla (8) oraz Vanuatu (7). Zob. GUS, op. cit. tabl. 1(86).
21
morskiego oraz związanymi z nim portami. Zgodnie z założeniami polityki UE
wobec transportu morskiego49, Polska musi m.in. zapewnić:
♦ nieograniczony dostęp do portów polskich dla statków państw UE;
♦ niczym nieograniczone korzystanie z infrastruktury portów polskich oraz
usług portowych;
♦ wolny dostęp do rynku ładunkowego kraju;
♦ swobodę zakładania przedsiębiorstw, przepływu kapitału i pracowników
oraz kabotażu;
♦ przejrzystość i porównywalność nakładów i wyników przedsiębiorstw
transportu morskiego;
♦ dostosowanie pomocy państwa dla transportu morskiego do wymogów
UE.
Niezależnie od powyższych warunków wynikających z polityki
morskiej UE, polskim portom zagraża konkurencja nie tylko ze strony portów
zachodnich (Kopenhaga, Lubeka, Hamburg, Rotterdam, Bremenhaven)50, ale
również wschodniobałtyckich (Helsinki, Kłajpeda, Ryga, Lipawa, Tallin)51.
Ponadto, niekorzystnym zjawiskiem jest wewnątrzkrajowa konkurencja
polskich portów morskich, czego przykładem może być jednoczesna budowa
terminali kontenerowych w portach Gdańsku i Gdynia, oddalonych od siebie
zaledwie o 20 km.
Negatywny wpływ na pozycję polskich portów morskich w systemie
transportu, spedycji i logistyki ma także wzrost przewozów transportem
drogowym. Aktualnie, przewozy towarów przez polskie porty są mniej
konkurencyjne niż przewozy lądowo - morskie przez porty Morza Północnego.
Wynika to z niskiego poziomu jakości i wysokich cen oferowanych usług
przewozowych i portowych (m.in. z powodu niekorzystnych rozwiązań
podatkowych).
49
Nadmienić należy, iż transport morski jest postrzegany w UE jako tańszy i mniej szkodliwy dla
środowiska niż transport drogowy i kolejowy.
50
Na przykład, głównie dzięki ładunkom z krajów Europy Środkowej, przeładunki w Hamburgu
wzrosły w ostatnich latach o 18%, a przewóz kontenerów z Polski do Hamburga transportem
kolejowym wzrósł o 30%. Zob.: Polska Gazeta Transportowa z 17 września 2003 roku.
51
W 2002 r. - w porównaniu z 1998 r. - przeładunki w Kłajpedzie wzrosły o 63%, w Rydze – o 35%,
w Tallinie – o 51% (Według informacji uzyskanej – w trybie art. 29 pkt 2 lit. f ustawy o NIK –
w Urzędzie Statystycznym w Szczecinie).
22
Istotnym czynnikiem wpływającym negatywnie na konkurencyjność
polskich portów jest także zły stan techniczny infrastruktury portowej52 oraz
połączeń kolejowych i drogowych. Prowadzone dotychczas w tym zakresie
prace inwestycyjne miały ograniczony i fragmentaryczny zakres, a ich
realizacja przebiegała z opóźnieniem.
W celu sprostania konkurencji na rynku międzynarodowym porty
polskie muszą m.in. tworzyć duże centra dystrybucyjno – logistyczne,
nowoczesne terminale kontenerowe oraz rozwijać żeglugę promową na
Bałtyku. Istotnym tego zagrożeniem może być jednak słaba pozycja polskich
armatorów na bałtyckim rynku przewozów. Przede wszystkim jest ona
skutkiem niezadowalającej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstw żeglugi
morskiej, zahamowania procesów restrukturyzacji i prywatyzacji,
niedostosowania tonażu do potrzeb, nieefektywnego zarządzania oraz
pasywnej roli właścicieli.
W związku z powyższą sytuacją i jej uwarunkowaniami,
w Ministerstwie Infrastruktury sporządzono szereg dokumentów określających
politykę rządu wobec gospodarki morskiej53. Z treści tych dokumentów m.in.
wynika, że do głównych celów działań ministra właściwego do spraw
gospodarki morskiej powinno należeć:
♦
podniesienie
konkurencyjności
międzynarodowym,
♦
podniesienie poziomu bezpieczeństwa żeglugi w polskich obszarach
morskich na torach wodnych prowadzących do portów, a także
wyeliminowanie zagrożeń i zanieczyszczeń środowiska morskiego,
♦
przedłużenie lądowej infrastruktury transportowej o trasy morskie,
aktywizację małych portów i przystani morskich jako regionalnych
ośrodków rozwoju przedsiębiorczości,
♦
przełamanie regresu krajowej żeglugi morskiej i stworzenie warunków do
jej odbudowy,
♦
rozwój żeglugi bliskiego zasięgu, jako priorytetowego kierunku polityki
żeglugowej UE.
portów
morskich
na
rynku
W związku z przystąpieniem Polski do UE, niezmiernie ważnym
52
Np. w porcie gdyńskim obiekty tej infrastruktury były zdekapitalizowane w 60%.
53
Perspektywy Polskiej Żeglugi Morskiej na Bałtyku, Raport o stanie gospodarki morskiej, Strategia
rozwoju sektora transportu w latach 2004-2006 dla wykorzystania środków z Funduszu Spójności
UE, Sektorowy Program Operacyjny Transport-Gospodarka Morska. Strategia gospodarcza rządu
pn. „Przedsiębiorczość – Rozwój - Praca”
23
problemem jest stopień przygotowania podmiotów gospodarki morskiej do
korzystania ze środków funduszy unijnych54. Kwestie związane
z wykorzystaniem funduszy unijnych określono w Narodowym Planie
Rozwoju na lata 2004 - 2006. Zgodnie z tym planem, sektor gospodarki
morskiej będzie mógł korzystać z funduszy unijnych w ramach czterech
programów55, których realizacja powinna się przyczynić do:
♦ stworzenia zintegrowanego systemu transportowego, zlokalizowanego
w Paneuropejskich Korytarzach Transportowych;
♦ rozwoju baz przeładunkowych
dystrybucyjnej;
oraz
działalności
logistyczno
-
♦ stworzenia warunków dla wprowadzenia nowych technologii i systemów
multimedialnych;
♦ osiągnięcia wysokiego standardu bezpieczeństwa żeglugi;
♦ zwiększenia udział przewozów morskich i kolejowych w strukturze
gałęziowej przewozów.
3.2.
Istotne ustalenia kontroli
3.2.1. Tworzenie warunków rozwoju gospodarki
morskiej
Wyniki kontroli wskazują, że w latach 2002 - 2004 brak było
konsekwentnej i rzetelnej realizacji założeń polityki morskiej państwa,
prezentowanych zarówno w programach rządowych, jak i ministra właściwego
do spraw gospodarki morskiej. Gospodarka morska funkcjonowała praktycznie
bez ingerencji ze strony państwa, borykając się jednocześnie z niedoborem
kapitału, opóźnieniami technologicznymi oraz lukami w systemie prawnym,
pozostającym w związku z jej funkcjonowaniem. Warunki te negatywnie
54
Z „Informacji Rządu RP o stanie gospodarki morskiej” (przesłanej Marszałkowi Sejmu RP w dniu
18 listopada 2003 r.) wynika, że w zakresie dostosowania gospodarki morskiej do prawa UE pełnej
implementacji wymagają tylko dyrektywy unijne, regulujące głównie kwestie bezpieczeństwa
żeglugi. Dotyczy to zwłaszcza następujących dyrektyw: Dyrektywa Rady UE Nr 95/21 z dnia
19 czerwca 1995 r. w sprawie wprowadzania, w stosunku do statków korzystających z portów
wspólnoty i pływających po wodach pozostających w jurysdykcji Państw Członkowskich,
międzynarodowych norm względem bezpieczeństwa statków, zapobiegania zanieczyszczeniom,
a także warunków życia i pracy na statku (kontrola państwa w porcie); Dyrektywa Rady UE
Nr 98/41 z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie rejestracji pasażerów na statkach pasażerskich
wpływających lub wypływających z portów Wspólnoty.
55
Tj. Sektorowego Programu Operacyjnego Transport - Gospodarka Morska, Sektorowego Programu
Operacyjnego - Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb, Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost
Konkurencyjności Gospodarki oraz Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju
Regionalnego.
24
wpływały na możliwości jej rozwoju i konkurowania na rynku
międzynarodowym. W okresie objętym kontrolą, Rząd RP nie zrealizował
podstawowego zadania Strategii Gospodarczej Rządu z dnia 29 stycznia
2002 r. w dziedzinie gospodarki morskiej, a mianowicie nie stworzył dla tej
gospodarki warunków działania, podobnych do istniejących w krajach Unii
Europejskiej.
3.2.1.1.
Warunki funkcjonowania armatorów
krajowych
Z ustaleń wynika, że do czasu zakończenia kontroli Rząd RP nie
wprowadził prawnych i ekonomiczno – finansowych warunków skutkujących
powrotem statków polskich armatorów pod banderę narodową. Nie stworzył
również systemu finansowania zakupu nowych statków w stoczniach polskich
przez armatorów krajowych oraz nowego modelu zatrudnienia na statkach
polskich. Nie dokonano także konsolidacji krajowej żeglugi promowej.
Powrotowi statków polskich armatorów pod banderę narodową miało
sprzyjać wprowadzenie podatku tonażowego56. Istotnym celem wprowadzenia
tego podatku miało być również dostosowanie warunków działania polskich
armatorów do warunków działania armatorów w innych krajach UE57. Należy
przy tym podkreślić, że za wprowadzeniem podatku tonażowego przemawiały
także względy ekonomiczne, ponieważ posiadanie floty narodowej pozytywnie
wpływa na rozwój przemysłu morskiego oraz na dochody budżetu państwa58.
Dlatego też negatywnie należy ocenić fakt, że dotychczasowe działania Rządu,
w tym ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, mające na celu
wprowadzenie podatku tonażowego okazały się nieskuteczne. I tak:
56
Podatek tonażowy jest ryczałtową alternatywną formą opodatkowania żeglugi morskiej, mającą
zachęcić armatorów jednostek pływających obecnie pod banderami innych państw (zwłaszcza
tanimi banderami) do zarejestrowania posiadanych statków w kraju rodzimym (np. kraju
pochodzenia armatora). Podatek tonażowy jest instrumentem fiskalnym stosowanym w wielu
krajach nadmorskich należących do OECD. Podmiotem opodatkowania jest armator morskiego
statku handlowego pływającego pod banderą danego państwa.
57
Podatek tonażowy jest najważniejszym instrumentem polityki transportowej państw członkowskich
UE wobec żeglugi morskiej (jest on przewidziany w „Wytycznych Wspólnoty Europejskiej
w sprawie pomocy państwa dla transportu morskiego „ – 97/C/205/05 – OJ z 5 lipca 1997 r.).
Spośród krajów UE podatek tonażowy najpierw wprowadzono w Grecji, następnie w Holandii,
Niemczech, Wielkiej Brytanii, Danii, Hiszpanii, Finlandii i Irlandii. W 2002 r. również Belgia
i Francja podjęły decyzje o jego przyjęciu, a włoski rząd rozpatruje taką możliwość.
58
Budżet otrzymywałby stałe dochody bez względu na to, czy eksploatacja statku objętego podatkiem
tonażowym jest opłacalna. Poza tym, zwiększyłyby się wpływy z tytułu podatku dochodowego od
osób fizycznych, tj. od marynarzy dotychczas zatrudnionych pod obcymi banderami.
25
♦ nie uzyskał akceptacji Ministerstwa Finansów (MF) opracowany w 2002 r.
przez Ministerstwo Infrastruktury (MI) projekt ustawy o podatku
tonażowym;
♦ w maju 2003 r. MF poinformowało MI, że powyższy projekt ustawy został
włączony do Programu Naprawy Finansów RP, jednak – jak się
ostatecznie okazało - sprawy podatku tonażowego nie zostały
uwzględnione w projektowanych nowelizacjach;
♦ kolejny projekt ustawy o podatku tonażowym MI przesłało do uzgodnień
międzyresortowych w lipcu 2004 roku. Jednak, do czasu zakończenia
kontroli, MF nie zajęło stanowiska do tego projektu.
Powyższe ustalenia świadczą również o niewystarczającej – w ocenie
NIK – aktywności Ministra Infrastruktury na etapie uzgodnień omawianego
projektu ustawy o podatku tonażowym. Minister ten ograniczył swoją
aktywność jedynie do wystosowania w dniu 28 lipca 2003 r. pisma
interwencyjnego do Ministra Finansów, informując go o ujemnych skutkach
nie wprowadzenia podatku tonażowego, w tym m.in., że brak tego podatku:
♦
uniemożliwi realizację głównego celu polityki morskiej rządu, ustalonego
w dokumencie pn. INFRASTRUKTURA - KLUCZ DO ROZWOJU;
♦
postawi armatorów krajowych na przegranej pozycji wobec armatorów
unijnych;
♦
oznaczać będzie podważenie wiarygodności Rządu z powodu
niedotrzymania zobowiązań składanych przez ministra właściwego do
spraw gospodarki morskiej wobec środowisk morskich.
Podkreślenia wymaga fakt, że nawet gdyby realnym okazał się
zapowiadany przez Rząd termin wprowadzenia w życie projektowanej ustawy
o podatku tonażowym (tj. od dnia 1 stycznia 2005 r.), to i tak – zdaniem NIK –
podatek ten pojawi się zbyt późno, aby być dla armatorów krajowych
wystarczającym argumentem do przerejestrowania floty. Wynika to m.in. z nie
rozwiązanych dotychczas wielu innych problemów mających wpływ na
decyzje armatorów. Na przykład, do czasu zakończenia kontroli MI:
♦ nie przygotowało projektu nowej ustawy o zatrudnieniu i pracy marynarzy
na morskich statkach handlowych o polskiej przynależności59.
Opracowane w listopadzie 2002 r. założenia do nowej ustawy nie zostały
jednak uzgodnione na forum Zespołu Trójstronnego ds. Żeglugi
59
26
Zadanie to zostało określone w „Raporcie o stanie gospodarki morskiej” z listopada 2002 r. (który
został uzgodniony z innymi resortami i rozpatrzony przez Komitet Rady Ministrów oraz
przekazany Sejmowej Komisji Infrastruktury), a także w „Informacji Rządu RP o stanie gospodarki
morskiej” z dnia 18 listopada 2003 r., podpisanej przez Prezesa Rady Ministrów i adresowanej do
Marszałka Sejmu RP.
i Rybołówstwa Morskiego. W marcu 2004 r. MI opracowało kolejne
założenia, ale dotychczasowy postęp prac nie gwarantuje – w ocenie NIK sporządzenia projektu przedmiotowej ustawy do końca 2004 r.;
♦ nie wdrożyło systemu finansowania przez armatorów krajowych zakupów
nowych statków w stoczniach polskich (m.in. poprzez uruchomienie tanich
kredytów, funduszy inwestycyjnych). Bezskuteczne okazały się działania
podejmowane przez MI w celu pozyskania wykonawcy „Opracowania
założeń do systemu finansowania przez armatorów krajowych zakupu
statków w polskich stoczniach z wykorzystaniem funduszy
inwestycyjnych i poręczeń Skarbu Państwa oraz innych instrumentów
finansowych i prawnych”. Nadmienić przy tym należy, iż warunkiem
udzielenia pomocy armatorom miało być zarejestrowanie i eksploatacja
statków pod polską banderą;
♦ nie opracowano rządowego projektu ustawy o restrukturyzacji sektora
żeglugi morskiej w latach 2003 - 2006, w celu dokończenia
restrukturyzacji
sektora
żeglugi morskiej
z
wykorzystaniem
dopuszczalnych form pomocy państwa60.
Ustalono, że w 2002 r. MI rozpoczęło prace nad projektem ustawy
o restrukturyzacji sektora żeglugi, jednak w 2003 r. odstąpiono od
prowadzenia tych prac, ponieważ uznano, że przyjęte przez Sejm RP
rozwiązania61 mogą mieć zastosowanie także do sektora żeglugi morskiej.
W okresie objętym kontrolą nie stwierdzono przypadku udzielenia pomocy
publicznej dla armatorów krajowych.
Niezależnie od powyższych ustaleń stwierdzono, że z przyczyn
obiektywnych MI nie dokonało konsolidacji krajowej żeglugi promowej62.
Celem konsolidacji miało być przyspieszenie odnowy tonażu oraz zwiększenie
udziału w przewozach krajowych operatorów promowych w regionie Morza
Bałtyckiego. Zasadność konsolidacji wynika z niewystarczającego udziału
przewozów realizowanych przez polskich armatorów promowych w stosunku
do całego wolumenu przewozów promowych na Bałtyku, który wynosi
60
Zadanie to wyszczególniono w cyt. „Raporcie o stanie gospodarki morskiej”.
61
M.in. ustawa z dnia 30 października 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców
o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy (Dz. U. Nr 213, poz. 1800, ze zm.). Ustawa ta została
zmieniona ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy
publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291).
62
Realizację tego zadanie przyjęto w cyt. „Raporcie o stanie gospodarki morskiej”.
27
zaledwie 1%63.
W ocenie NIK, bez pomocy państwa dla transportu morskiego,
stosowanej w innych krajach UE, niemożliwy będzie wzrost udziału
omawianych przewozów przez krajowych armatorów i operatorów
promowych. Polscy armatorzy promowi, chcąc nadal funkcjonować na rynku
promowym Morza Bałtyckiego, muszą przede wszystkim wzmocnić się
tonażowo, dokonać wymiany potencjału przewozowego, a więc muszą
pozyskać niezbędne środki finansowe. Tymczasem MI, mimo wcześniejszych
deklaracji, nie podjęło działań dla konsolidacji krajowej żeglugi promowej.
Zaniechanie konsolidacji krajowej żeglugi promowej MI uzasadniało tym, iż
nadzór właścicielski nad polskimi armatorami należy do Ministra Skarbu
Państwa. Ministerstwo Skarbu Państwa (MSP) argumentowało zaś, że
dotychczasowe próby konsolidacji eksploatacyjnej i kapitałowej nie przyniosły
efektów. Nie zdołano również usunąć rozbieżności w zakresie współpracy
operatorskiej, na co nałożyły się istniejące układy właścicielskie
(przedsiębiorstwo państwowe i spółki prawa handlowego) oraz związane
z nimi koncepcje żeglugowe. Jednym ze skutków braku działań na rzecz
konsolidacji krajowej żeglugi promowej na Bałtyku jest niekorzystne zjawisko
„wojny polskich armatorów”. Na przykład, od 2003 r. trwa spór dwóch
polskich armatorów, tj. Żeglugi Polskiej S.A. - spółki w 100% zależnej od
przedsiębiorstwa państwowego Polska Żegluga Morska (PŻM) i Euroafriki
(firmy prywatnej), o prawo własności do promu „Polonia”. Ta nie zakończona
jeszcze „wojna polskich armatorów”, prowadzona przed londyńskim sądem,
kosztowała ich w 2003 r. co najmniej 4 mln zł.
W toku kontroli stwierdzono również, że Minister Skarbu Państwa mimo wcześniej podjętych prac przygotowawczych - nie dokonał
63
28
Należy nadmienić, że region Morza Bałtyckiego jest największym na świecie rynkiem przewozów
promowych w zakresie przewozów pasażerów, samochodów osobowych, autobusów i naczep oraz
zajmuje drugie miejsce w dziedzinie przewozów samochodów ciężarowych. W 2002 r. polscy
przewoźnicy promowi przewieźli łącznie około 950 tys. pasażerów. W tym samym czasie
przewoźnicy niemieccy przewieźli około 12 mln pasażerów, przy istniejących zdolnościach
przewozowych do 18 mln rocznie. Armatorzy niemieccy przesunęli bowiem część tonażu
promowego z zachodniej części kraju w rejon Rostocka i Sasnitz/Mukran. Podstawowym celem
tych zmian jest przejęcie pełnej obsługi transportowej aglomeracji berlińskiej i ograniczenie roli
Świnoujścia jako portu promowego obsługującego rynek Berlina. Tendencji tej towarzyszy także
podejmowanie przez firmy niemieckie inicjatyw zmierzających do marginalizacji polskich
terminali promowych np. przez tworzenie nowych połączeń portów niemieckich (m.in. Rostock)
z portami Finlandii i republik bałtyckich oraz z Kaliningradem. (por. opracowanie Ministerstwa
Infrastruktury „Kierunki rozwoju żeglugi promowej na Bałtyku”, kwiecień 2003 r.).
przekształceń własnościowych w nadzorowanych podmiotach armatorskich64.
Niekorzystna sytuacja finansowa tych podmiotów sprawia, iż istnieje duże
prawdopodobieństwo, że nie będą one w stanie, jako inwestorzy, podjąć
stosownych działań inwestycyjnych na rzecz rozwoju floty. I tak:
♦ przedsiębiorstwo państwowe Polska Żegluga Bałtycka (PŻB) zostało
przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa w dniu 14 grudnia
1992 roku. Na przełomie lat 2000/2001 PŻB S.A. stanęła na skraju
bankructwa (zadłużenie wynosiło 280 mln zł). We wrześniu 2000 r.
opracowano program naprawczy, którego jednym z celów było oddłużenie
spółki. Między innymi ze sprzedaży Bazy Promów w Świnoujściu
dokonano spłaty pożyczki, kredytów inwestycyjnych i obrotowych.
Trwające od 1993 r. próby prywatyzacji PŻB S.A. nie przyniosły
spodziewanych efektów, a poniesione dotychczas przez MSP koszty
związane z prywatyzacją tego armatora wyniosły 212 tys. zł. W dniu
3 marca 2004 r. Kolegium MSP podjęło decyzję o wstrzymaniu
prywatyzacji PŻB S.A. do czasu rozstrzygnięcia kwestii dotyczących
własności nieruchomości (w sposób, który zapewniłby kontrolę Skarbu
Państwa nad nieruchomościami znajdującymi się w granicach portów
morskich);
♦ kierownictwo Polskiej Żeglugi Morskiej (przedsiębiorstwo państwowe)
opracowało w 1999 r. „Koncepcję rozwoju i program działalności
przedsiębiorstwa ze szczególnym uwzględnieniem poprawy sytuacji
finansowej”, „Ramowy program poprawy sytuacji Grupy Polskiej Żeglugi
Morskiej” oraz „Założenia długofalowego programu Polskiej Żeglugi
Morskiej – Program Naprawy”. W ramach restrukturyzacji majątkowej
przedsiębiorstwo sprzedało majątek nieprodukcyjny, natomiast w ramach
restrukturyzacji finansowej wynegocjowało nowe warunki spłaty kredytu
zaciągniętego na budowę kompleksu biurowo - hotelowego oraz obniżenie
opłat za leasing statków w 1999 roku. W wyniku restrukturyzacji
zatrudnienia zwolniono ok. 1 tys. pracowników. W 2003 r.
przedsiębiorstwo osiągnęło zysk netto w kwocie 5.988 tys. zł, jednakże
fundusze własne nadal były ujemne, co uniemożliwia jego
komercjalizację.
♦ w 1999 r. przeprowadzona została komercjalizacja przedsiębiorstwa
państwowego Polskie Linie Oceaniczne (PLO). W październiku 2002 r.
została opracowana koncepcja zmian w grupie PLO S.A.
z uwzględnieniem restrukturyzacji zadłużenia. W wyniku podjętych
działań zmieniła się struktura akcjonariatu PLO S.A., która aktualnie
przedstawia się następująco: Pol Levant Sp. z o. o. (38,53%), Stocznia
64
Minister Skarbu Państwa nadzoruje następujących armatorów: Polska Żegluga Morska
w Szczecinie – przedsiębiorstwo państwowe, Polska Żegluga Bałtycka S.A. w Kołobrzegu i Polskie
Linie Oceaniczne S.A. w Gdyni. Minister nadzoruje także Polski Rejestr Statków S.A.
29
Gdynia S.A. (24,44%), Skarb Państwa (24,81%), TUR WARTA S.A.
(12,22%). Spółka osiągnęła w 2003 r. zysk netto w wysokości 11.030 tys.
zł, który w całości został przekazany na pokrycie strat z lat ubiegłych. Na
koniec 2003 r. kapitał własny był nadal ujemny (-19.704 tys. zł), co
wynikało z nierozliczonych strat z lat ubiegłych.
♦ proces prywatyzacji PRS S.A. był niezgodny z terminami określonymi
ustawą z dnia 26 października 2000 r. o Polskim Rejestrze Statków65.
Ustawa nałożyła na Ministra Skarbu Państwa obowiązek zbycia do 51%
akcji PRS S.A., w terminie nie późniejszym niż 6 miesięcy od dnia
komercjalizacji (tj. od dnia 1 lipca 2001 r.). MSP już w sierpniu 2001 r.
oceniło, iż istnieje realne zagrożenie niedotrzymania wyznaczonego
terminu. Doradcę prywatyzacyjnego wyłoniono w drodze przetargu
dopiero 18 marca 2002 r., a więc po dwóch miesiącach od upływu
ustawowego terminu. Przetarg ten jednak unieważniono, gdyż w wyniku
nowelizacji ustawy o PRS (dokonanej w dniu 15 marca 2002 r.66)
zmieniono zakres analizy przedprywatyzacyjnej.
Procedurę zamówienia publicznego na wyłonienie nowego doradcy
wszczęto w dniu 17 maja 2002 r., a otwarcie ofert miało nastąpić 31 lipca
2002 r., a więc po upływie zmienionego terminu zakończenia prywatyzacji
PRS S.A. (według ustawy miało to nastąpić do 30 czerwca 2002 r.). Do
przetargu nie przystąpił żaden oferent. W związku z tym w dniu
14 listopada 2002 r. wszczęto kolejne postępowanie, zakończone
podpisaniem umowy z nowym doradcą w dniu 26 marca 2003 r. Odbiór
dokumentów przedprywatyzacyjnych (tj. memorandum informacyjnego
oraz analizy powiązań PRS S.A. z podmiotami określonymi w ustawie)
przez MSP został dokonany w październiku 2003 roku. Lista podmiotów
do których skierowana miała być oferta zbycia akcji została
zaakceptowana w dniu 12 stycznia 2004 roku. Spośród 27 podmiotów, do
których skierowano zapytania ofertowe tylko siedem firm wyraziło
zainteresowanie nabyciem akcji, w związku z tym MSP skierowało do
potencjalnych nabywców akcji PRS S.A. ofertę nabycia większego pakietu
akcji. Do czasu zakończenia kontroli MSP nie posiadało informacji
o zainteresowaniu nową ofertą.
Reasumując powyższe ustalenia, uwagi i oceny należy stwierdzić, że na
skutek nie zaoferowania armatorom przez Rząd oraz administrację morską
(odpowiednio wcześnie) dogodnych warunków prawnych i ekonomicznych,
zwłaszcza dotyczących obciążeń podatkowych, zatrudnienia marynarzy,
restrukturyzacji żeglugi morskiej oraz wspierania rozwoju polskiej floty
i polskich kadr morskich - systematycznie spadał od kilkunastu lat udział
statków polskich armatorów pod banderą narodową, postępowało starzenie się
65
Dz. U. Nr 103, poz. 1098 ze zm.
66
Dz. U. Nr 37, poz. 330.
30
floty polskich armatorów oraz zmniejszała się liczba statków krajowych
armatorów oraz tonaż floty morskiej. I tak, z danych GUS wynika67, że
podczas gdy na koniec 1993 r. udział statków polskich armatorów pod banderą
narodową wynosił 93%, to na koniec 2002 r. - 19%, a na koniec 2003 r. – już
tylko 17%. Jednocześnie postępowało starzenie się floty polskich armatorów,
a szczególnie statków pływających pod polską banderą. W 1991 r. średni wiek
statku pływającego pod banderą polską wynosił 19,3 lat (pod banderą obcą ok. 12 lat), natomiast w 2003 r. – już 25,8 lat (pod banderą obcą – 17,5 lat).
Ponadto, w okresie tym zmniejszyła się liczba statków krajowych armatorów
oraz tonaż floty morskiej. Podczas gdy w 1991 r. krajowi armatorzy
dysponowali 234. statkami o łącznej nośności 4.049 tys. DWT, to w 2003 r. do
tych armatorów należało 116 statków o łącznej nośności 2.261 tys. DWT68.
W ocenie NIK, dalsze utrzymywanie się powyższych trendów może
doprowadzić do całkowitego zaniku narodowej floty oraz marginalizacji
gospodarki morskiej w polskiej gospodarce. Tymczasem, posiadanie własnej
żeglugi morskiej m.in. pozytywnie wpływa na opłacalność transakcji polskiego
handlu zagranicznego, obniża jego koszty transportowe oraz na bilans
płatniczy kraju, a także ma istotne znaczenie dla wykonywania zobowiązań
sojuszniczych Polski w NATO69.
W świetle wyników kontroli, pozytywnie natomiast należy ocenić
działalność MI, a także krajowych armatorów w zakresie rozwoju żeglugi
bliskiego zasięgu70, stanowiącej priorytetowy kierunek polityki żeglugowej
Unii Europejskiej. W 2002 r. udział polskiej żeglugi bliskiego zasięgu
w całości przewozów do krajów UE wynosił 42%, podczas gdy udział tej
żeglugi w transporcie wewnątrz Unii wynosił 70%. W 2003 r. udział tej
żeglugi w Polsce wzrósł do 46%. Ustalono, że MI uczestniczyło w powołaniu
Biura Promocji Żeglugi Morskiej Bliskiego Zasięgu w Szczecinie, uruchomiło
krajowy moduł europejski systemu informacyjnego oraz podpisało
67
68
69
70
Por. „Tendencje w polskiej gospodarce morskiej”, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa Szczecin 2001 oraz „Transport – wyniki działalności w 2003 r.”, Główny Urząd Statystyczny,
Informacje i opracowania statystyczne, Warszawa 2004.
W latach 2001 – 2003 odnotowano pewien wzrost liczby statków i ich tonażu. Liczba statków
kształtowała się odpowiednio: 110, 114 i 116, a ich tonaż - 2.229, 2.281 i 2.261 tys. DWT.
Zob.: Informacja Rządu RP o stanie gospodarki morskiej. Listopad 2003.
Nie istnieje prawna definicja „Żeglugi Bliskiego Zasięgu”. Jednak komunikat Komisji Europejskiej
z dnia 29 czerwca 1999 r . zawiera roboczą definicję, która jest rozumiana jako „przewóz ładunków
i pasażerów drogą morską pomiędzy portami położonymi w geograficznych granicach Europy lub
pomiędzy tymi portami oraz portami zlokalizowanymi w krajach poza Europą, które posiadają linię
brzegową na morzach zamkniętych, graniczących z Europą”.
31
z powyższym Biurem memorandum o współpracy, którego celem jest
realizacja zadań wynikających z Programu Komisji Europejskiej w zakresie
promocji żeglugi bliskiego zasięgu.
3.2.1.2.
Warunki funkcjonowania portów morskich
oraz spółek portowych
Z ustaleń kontroli wynika, że polskie porty morskie charakteryzuje
wielopodmiotowa struktura własności gruntów i infrastruktury portowej, co
stanowi – w ocenie NIK – jedną z barier ich rozwoju. Zarządy portów
morskich, zarówno o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej
(Gdańsk, Gdynia, Szczecin - Świnoujście), jak i pozostałych portów,
gospodarują jedynie na części gruntów i części infrastruktury portowej.
Pozostaje to w sprzeczności z podstawowym celem ustawy z dnia 20 grudnia
1996 r. o portach i przystaniach morskich71, zgodnie z którym infrastruktura
portowa powinna mieć charakter użyteczności publicznej, tzn. być dostępna na
równych zasadach dla wszystkich użytkowników.
3.2.1.2.1.
Struktura własnościowa gruntów portowych
Aktualna struktura własności gruntów na terenie portów stanowi
utrudnienie równego dostępu do obiektów infrastruktury portowej. Szczególnie
dotyczy to portów nie mających podstawowego znaczenia dla gospodarki
narodowej72, w których podstawową barierą ograniczającą wykorzystanie
możliwości rozwojowych działalności gospodarczej związanej z gospodarką
morską, żeglarstwem i turystyką jest brak ogólnie dostępnej infrastruktury
portowej.
Pozostawanie znacznych terenów poza władaniem zarządów portów
morskich utrudnia prognozowanie, programowanie i planowanie rozwoju tych
portów (np. dokonania optymalnej lokalizacji inwestycji). Ponadto, brak jest
ustawowych uprawnień zarządów do opiniowania planowanych inwestycji na
terenach portowych nie będących we władaniu zarządu portu, a ograniczone
możliwości finansowe zarządów portów skutkowały niemożnością
71
T.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 110, poz. 967 ze zm.
72
Należy także nadmienić, że wielopodmiotowa struktura własności gruntów i obiektów
infrastruktury portowej na terenie małych portów i przystani morskich jest przeszkodą w ich
komunalizacji. Tylko w 4 małych portach (na ogólną ich liczbę 27) Skarb Państwa pozostawał
wyłącznym właścicielem nieruchomości gruntowych. W granicach małych portów i przystani
morskich, udział własności gruntów Skarbu Państwa wynosił 62% na terenie działalności Urzędu
Morskiego w Gdyni, 82% - Urzędu Morskiego w Szczecinie i 87% na terenie działalności Urzędu
Morskiego w Słupsku. Pozostała część gruntów stanowiła własność komunalną lub/i prywatną.
32
zrealizowania prawa pierwokupu gruntów portowych (stosownie do przepisu
art. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich). Do innych przyczyn nie
korzystania z prawa pierwokupu lub prawa pierwszeństwa przy oddawaniu
gruntów w użytkowanie wieczyste należy zaliczyć małą przydatność
niektórych gruntów na cele rozwojowe portów, brak dogodnej infrastruktury
lądowej, zbyt małą powierzchnię oraz niekorzystną ich lokalizację (duża
odległość od terenów eksploatowanych przez zarządy portów). Z ustaleń
kontroli zarządów portów wynika m.in., że:
♦ Zarząd Morskiego Portu (ZMP) Gdańsk S.A. władał 22%. terenów
w granicach portu. Aczkolwiek obecna sytuacja Spółki w zakresie
dostępnych terenów przydatnych do działalności portowej i logistycznej
nie stanowi bariery rozwojowej, to jednak zamierzenia rozwojowe portu
związane z budową portowego centrum dystrybucyjno - logistycznego
dotyczą ok. 420 ha, które są obecnie we władaniu Gminy;
♦
ZMP Gdynia S.A. posiadał w użytkowaniu wieczystym 52% terenów
w granicach portu. W kontrolowanym okresie Zarząd zastrzegł sobie
prawo pierwokupu 5 spośród 15 działek przeznaczonych do obrotu.
Pozostawanie części gruntów poza gestią Zarządu nie stanowi istotnej
bariery rozwojowej portu. Aktualne zasoby terenów i infrastruktura
portowa mogą – według programów rozwojowych Zarządu – pozwolić na
osiągnięcie w 2015 r. obrotów ładunkowych na poziomie około 20 mln
ton, w tym ponad 70% ładunków skonteneryzowanych i drobnicy
w systemie ro-ro73.
W zakresie planowania przyszłej struktury przestrzennej portu ważną
sprawą są przekształcenia na obszarze tzw. „Międzytorza”, który stanowi
potencjalną rezerwę terenów pod portowe usługi operatorskie (składowanie
i manipulacje ładunkowe, place samochodowe) i działalność dystrybucyjno
- logistyczną. „Międzytorze” stanowi teren Skarbu Państwa i jest
użytkowany przez kilka podmiotów gospodarczych, w tym głównie przez
PKP (infrastruktura kolejowa, w dużej części wycofana z eksploatacji jako
zbędna lub zużyta technicznie);
♦ ZMP Szczecin - Świnoujście S.A. zarządzał 46%. terenów portowych
w Szczecinie i 24%. terenów portowych w Świnoujściu. Z powodu
ograniczeń przestrzennych Zarząd Portu musiał ograniczyć powierzchnię
projektowanego Zachodniopomorskiego Centrum Logistycznego o 25%.
Zarząd Portu nie posiadał wystarczających środków na wykup gruntów,
a Gmina Szczecin nie wyraziła zgody na wniesienie tych gruntów aportem
do Spółki;
73
Ro-ro transport – takiego określenia używa się w odniesieniu do ładunków toczonych, takich jak
przyczepy lub urządzenia mechaniczne i inne. Statki tego typu mogą również przewozić kontenery.
33
♦ ZMP Darłowo sp. z o.o. zarządzał 24%. terenów w granicach portu.
W 2002 r. Zarząd nabył od syndyka masy upadłościowej PPiUR
„KUTER” prawa użytkowania wieczystego (zakup ten zrealizowano przy
pomocy kredytu bankowego). Ustalono, że z powodu powstania dwóch
mas upadłościowych po likwidowanym przedsiębiorstwie „KUTER” dochodziło m.in. do wyprzedaży nabrzeży przez syndyka (na podstawie
podziału geodezyjnego), których szerokość wynosiła 4 cm, a sprzedaż była
dokonywana jako łączne zbycie nabrzeża i działki, bez możliwości
wyodrębnienia nabrzeży. Zarząd Miasta Darłowa i Zarząd Portu
interweniowali w tej sprawie do komisarza upadłości oraz do wojewody.
W odpowiedzi uzyskano informacje, że wszystko odbywa się zgodnie
z prawem. Na przykład, w dniu 8 czerwca 2001 r. syndyk masy
upadłościowej PPiUR „KUTER” sprzedał osobie fizycznej działkę
o powierzchni 2 m², stanowiącą część Nabrzeża Gdańskiego. Zaznaczyć
należy, iż poprzednie władze miejskie Darłowa, pod koniec kadencji,
umorzyły znaczne kwoty podatkowe przedsiębiorstwu „KUTER”,
rezygnując z przejęcia jego majątku w zamian za długi (Burmistrz
Darłowa poinformował kontrolera NIK, że w 1998 r. Gmina Darłowo
umorzyła PPiUR „KUTER” podatek od nieruchomości za lata 1992, 1993,
1995 i 1998 w kwocie 826 tys. zł oraz odsetki za ten okres w kwocie
982 tys. zł);
♦ ZMP Kołobrzeg posiadał tylko 3% gruntów w granicach portu, natomiast
struktura własności nabrzeży była następująca: PŻB S.A. – 18%, Gmina
Kołobrzeg – 15%, Zarząd Portu – 12%, Urząd Morski w Słupsku – 11%.
Pozostałe 44% nabrzeży portowych było we władaniu 8 różnych
podmiotów. Tereny portowe zabudowane obiektami infrastruktury
portowej, pozostające poprzednio w użytkowaniu wieczystym
Przedsiębiorstwa Połowów i Usług Rybackich „Barka”, od 1996 r.
przeszły we władanie likwidatora tego przedsiębiorstwa. Likwidator
sprzedał, przekazał nieodpłatnie lub zrzekł się prawa wieczystego
użytkowania 33 nieruchomości na rzecz spółek prawa handlowego lub
osób fizycznych. Na przykład, w dniu 21 lutego 2000 r. sprzedał on
osobom fizycznym część nabrzeża o powierzchni 52 m² i 57 m², a w dniu
6 marca 2000 r. – część nabrzeża o powierzchni 66 m². W okresie objętym
kontrolą, Zarząd występował w kilku przypadkach w charakterze
pośrednika pomiędzy właścicielem nabrzeży a armatorami. Na przykład,
w dniu 27 kwietnia 2004 r. Zarząd wydzierżawił od PŻB S.A. 50. metrowy
odcinek nabrzeża, z przeznaczeniem na obsługę międzynarodowych
morskich przewozów turystycznych;
♦ ZMP Elbląg sp. z o.o. władał jedynie 3%. terenów znajdujących się
w granicach portu i 8%. nabrzeży. Nabrzeże to ma ograniczoną dostępność
od strony lądu i pozbawione jest możliwości składowania i prowadzenia
przeładunków zarówno towarów masowych, jak i drobnicy. W latach
2002 – 2004, Zarząd pozyskał na potrzeby rozwojowe (na podstawie
umów użyczenia), 8 działek o powierzchni około 65 tys. m2. Prezydent
34
Miasta Elbląga poinformował zaś kontrolera NIK, że „...Port w Elblągu
stał się liczącym ogniwem obsługi ruchu pasażerskiego i towarowego.
Jedną z istotnych barier wpływu portu w Elblągu na rozwój gospodarczy
i społeczny miasta był brak uniwersalnej infrastruktury publicznej
w dyspozycji zarządu portu...”.
W związku z powyższymi ustaleniami na uwagę zasługuje fakt, że nie
został zrealizowany wniosek Sejmowej Komisji Infrastruktury skierowany do
Prezesa Rady Ministrów (dezyderat Nr 3 z dnia 23 maja 2002 r.) w sprawie
zapobieżenia dalszemu przechodzeniu nabrzeży i nieruchomości portowych
w ręce różnych podmiotów. Ministerstwo Infrastruktury zgłosiło propozycję
aby szczególny charakter gruntów położonych w granicach portów i przystani
morskich oraz infrastruktury portowej został uwzględniony w toku prac nad
projektem ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. Jednak, w toku uzgodnień
międzyresortowych, Ministerstwo Sprawiedliwości zajęło negatywne
stanowisko wobec tej propozycji (ze względu na uniwersalny charakter Prawa
upadłościowego i naprawczego).
Ustalenia kontroli wykazały ponadto przewlekły tryb wydawania
decyzji przez Ministra Skarbu Państwa (w porozumieniu z Ministrem
Infrastruktury) w sprawie gospodarowania gruntami stanowiącymi własność
Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (stosownie do art. 4
ustawy o portach i przystaniach morskich)74. Podstawową przyczyną tych
opóźnień było nieterminowe wydawanie opinii przez Ministra Infrastruktury.
W okresie objętym kontrolą wszystkie (tj. 104) opinie w tej sprawie zostały
wydane z naruszeniem terminu określonego w art. 106 § 3 Kodeksu
postępowania administracyjnego, z czego w 30%. przypadków wydano je po
upływie 3 miesięcy od wpływu sprawy z MSP, a w 6% - po upływie
9 miesięcy. Na przykład:
♦ w dniu 26 listopada 2002 r. MSP otrzymało wniosek ZMP Gdańsk S.A.
o oddanie w dzierżawę na okres 25 lat zabudowanej nieruchomości
gruntowej. Wniosek ten MSP przekazało do zaopiniowania przez MI
w dniu 30 stycznia 2003 roku. W dniu 7 maja MSP wystosowało do MI
monit w sprawie powyższej opinii. MI udzieliło odpowiedzi dopiero
w dniu 21 lipca 2003 roku. Minister Skarbu Państwa wyraził zgodę na
oddanie w dzierżawę przedmiotowej nieruchomości w dniu 20 sierpnia
2003 r.;
74
W omawianym zakresie nie został zatem zrealizowany przez Ministra Skarbu Państwa wniosek
NIK. Zob. „Informacja o wynikach kontroli gospodarowania terenami i infrastrukturą portową”,
NIK, Szczecin, kwiecień 2003 r., Nr LSZ-41050-02.
35
♦ w dniu 23 grudnia 2003 r. MSP otrzymało wniosek Superfish S.A.
o przeniesienie na rzecz Morskiego Portu Kołobrzeg prawa użytkowania
zabudowanej działki (formie sprzedaży). Wniosek ten przekazano MI do
zaopiniowania w dniu 15 stycznia 2004 roku. MI wniosek zaopiniowało
przedmiotowy wniosek w dniu 17 lutego 2004 r., a Minister Skarbu
Państwa wyraził zgodę w dniu 12 marca 2004 roku.
Poza tym ustalono, że MI nie informowało MSP o przyczynach zwłoki
i terminie załatwienia sprawy. Natomiast MSP nie informowało
wnioskodawców o przyczynie zwłoki i nowym terminie załatwienia spraw,
ograniczając się do wysyłania wnioskodawcom jedynie kopii pism
kierowanych do MI.
Nadmienić także należy, że omawiane opóźnienia stanowiły utrudnienie
pracy zarządów portów, bowiem udostępnianie terenów portowych poprzez
oddawanie ich w najem lub dzierżawę stanowi jedno z podstawowych źródeł
ich przychodów, przeznaczonych na utrzymanie i rozwój infrastruktury
portowej. Przewlekły tryb postępowania administracyjnego w zakresie
gospodarki gruntami na terenie portów i przystani morskich może przyczyniać
się do rezygnacji potencjalnych inwestorów z zamierzeń inwestycyjnych.
Stwierdzono również, że przyjęty pomiędzy MI i MSP tryb współpracy
w powyższym zakresie stwarzał sytuacje, w których kilka tygodni, a nawet
kilka miesięcy po wydaniu przez MI prawomocnego postanowienia, MSP
przekazywało informację o zmodyfikowaniu lub uzupełnieniu przez
wnioskodawcę wniosku złożonego do MSP. Wówczas MI wydawało kolejne
postanowienie, którego treścią było albo „sprostowanie” (na podstawie art. 113
kpa), albo wydanie kolejnego postanowienia w tej samej sprawie (na podstawie
art. 106 § 5 kpa w związku z art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich).
3.2.1.2.2.
Struktura własnościowa spółek portowych
W toku kontroli stwierdzono, że gminy portowe nie objęły akcji
w spółkach zarządzających portami o podstawowym znaczeniu dla gospodarki
narodowej, w proporcjach określonych w art. 13 ustawy z dnia 20 grudnia
1996 r. o portach i przystaniach morskich (gminy miejskie Gdańsk i Gdynia
powinny objąć co najmniej po 34% akcji, a Szczecin i Świnoujście – po
24,5%). Wynikało to z nie wniesienia przez te gminy do spółek zarządzających
portami odpowiedniego pod względem wartości aportu na zwiększenie kapitału
akcyjnego. Ponadto, na skutek realizacji ustawy z dnia 18 czerwca 1999 r.
36
o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich75, która zobowiązała do
połączenia spółek utworzonych na podstawie cytowanego art. 13 ustawy
z 1996 r. z funkcjonującymi zarządami portów – jednoosobowymi spółkami
Skarbu Państwa (dysponowały one gruntami stanowiącymi własność Skarbu
Państwa) oraz przyznania pracownikom spółek prawa do nieodpłatnego
nabycia akcji, zmniejszył się dotychczasowy udział gmin w spółkach
zarządzających portami. I tak:
♦ spółka zarządzająca morskim portem Gdańsk zawiązana została w 1997 r.
(Skarb Państwa objął 51% akcji, a Gmina Gdańsk – 49%). W wyniku
połączenia z Zarządem Portu Gdańsk kapitał akcyjny spółki uległ
podwyższeniu o kwotę 2.304 tys. zł (w drodze emisji dodatkowych akcji
z przeznaczeniem ich dla Skarbu Państwa).
Według stanu na dzień 30 czerwca 2004 r. struktura kapitału akcyjnego
Spółki była następująca: Skarb Państwa – 83,84%, Gmina Gdańsk –
2,04%, uprawnieni pracownicy – 14,12%. W okresie gdy występowało
jeszcze ustawowe zwolnienie podmiotów zarządzających portami
z płatności 60% kwoty podatku od nieruchomości, tj. w latach 1997 –
1999, spółka zarządzająca wnioskowała do Gminy Gdańsk o wniesienie
aportem obszaru o powierzchni około 420 ha gruntów komunalnych. Po
likwidacji wspomnianej ulgi podatkowej, Zarząd zaniechał starań
o pozyskanie tych gruntów;
♦ według stanu na koniec czerwca 2004 r., struktura kapitału akcyjnego
spółki zarządzającej portem Gdynia była następująca: Skarb Państwa –
85,20%, Gmina Gdynia – 0,04%, akcjonariusze indywidualni – 0,76%,
ZMP Gdynia S.A. – 14,02%. W wyniku uchwały podjętej przez
Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy w dniu 11 września
2003 r., określającej warunki i sposób umarzania akcji pracowniczych,
Zarząd rozpoczął proces dobrowolnego, odpłatnego umarzania akcji
(udostępnionych pracownikom z wydzielonej na ten cel 15% puli akcji
Skarbu Państwa). Prezydent Miasta Gdynia poinformował kontrolera NIK
(na podstawie art. 29 pkt 2 lit. f ustawy o NIK), że „...możliwości
aportowe gminy (... wkład pieniężny z powodów budżetowych ... nie może
być brany pod uwagę) w stosunku do innych dużych miast portowych ... są
... znikome....Nieruchomości gruntowe gminy, które obecnie znajdują się w
nowych granicach Portu Gdynia, są zlokalizowane nielicznie, w różnych
miejscach Portu i ... nie stanowią majątku, który miałby właściwą zdolność
aportową...., objęcie akcji w wysokości do 34% kapitału zakładowego
spółki, w świetle przewidzianych ustawą narzędzi aportowych bądź
podwyższenia kapitału drogą wnoszenia wkładu pieniężnego,... nie jest
możliwe. Wymagane są także zmiany w ustawie o portach i przystaniach
morskich, które w sposób realny zapewnią gminom wymagany parytet np.:
75
Dz. U. Nr 62, poz. 685.
37
nieodpłatne przekazanie części akcji Skarbu państwa na rzecz Gminy
Gdynia...”;
♦ spółkę zarządzającą portem Szczecin - Świnoujście utworzono w czerwcu
1998 r., a założycielami byli Skarb Państwa (51% akcji) oraz gmin
Szczecin i Świnoujście (po 24,5% akcji). W lutym 2000 r. spółka
inkorporowała Zarząd Portu Szczecin - Świnoujście. Po tej operacji kapitał
zakładowy Spółki wynosił 15.786.490 zł (akcje imienne o nominale po
10 zł), a Skarb Państwa dysponował wówczas 99,69%. akcji. Z kolei po
objęciu akcji przez uprawnionych pracowników, udział Skarbu Państwa
zmalał do 86,05% (udziałowcy indywidualni dysponowali 13,64% akcji,
a gminy Szczecin i Świnoujście - po 0,15%. Mimo podejmowanych
działań przez Zarząd, nie nastąpiły zmiany w udziałach gmin Szczecin
i Świnoujście w kapitale zakładowym Spółki. Na przykład, w 2001 r.
wszczęto postępowanie w sprawie wniesienia przez Gminę Szczecin do
Spółki aportu w postaci nieruchomości zlokalizowanych w granicach portu
w Szczecinie. Postępowania tego jednak nie zakończono.
Podstawowe rozbieżności pomiędzy Spółką a Gminą dotyczą ceny
emisyjnej nowych akcji. Gmina proponuje przyjąć wartość nominalną
10 zł, podczas gdy wartość bilansowa 1 akcji Spółki na koniec 2000 r.
wynosiła ponad 230 zł. Z kolei Gmina Świnoujście nie zamierza (według
złożonej w czasie kontroli NIK informacji) zwiększyć swoich udziałów
w spółce zarządzającej portem.
Powyższe ustalenia wskazują zatem, że skutkiem aktualnej struktury
własnościowej spółek zarządzających portami o podstawowym znaczeniu dla
gospodarki narodowej jest faktyczny brak wpływu gmin (dysponujących
niewielkimi udziałami), na decyzje podejmowane na walnych zgromadzeniach
tych spółek.
Z ustaleń kontroli wynika, iż nie został zrealizowany obowiązek
określony w art. 3 ustawy z dnia 18 czerwca 1999 r. o zmianie ustawy
o portach i przystaniach morskich76, polegający na oddzieleniu w portach
morskich sfery zarządzania od sfery eksploatacji. Zarządy portów morskich
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (Gdańsk, Gdynia,
Szczecin - Świnoujście) nie zbyły posiadanych udziałów i akcji w spółkach
eksploatacyjnych w terminie do 31 grudnia 2003 roku77. Niedotrzymanie
pierwotnego, ustawowego terminu zbycia omawianych udziałów
spowodowane było przede wszystkim złą kondycją finansową spółek
76
Dz. U. Nr 62, poz. 685.
77
Należy jednak nadmienić, że ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o portach
i przystaniach morskich, ogłoszona w 2004 r., wydłużyła ten termin do dnia 31 grudnia 2005 r.
(Dz. U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1766).
38
eksploatacyjnych i brakiem ich zainteresowania zakupem udziałów oraz
koniecznością zachowania procedur prywatyzacyjnych. Na przykład:
♦ ZMP Gdańsk S.A., posiadający 98,28% udziałów w kapitale zakładowym
spółki Port Gdański „Eksploatacja” Sp. z o.o., rozpoczął proces zbywania
udziałów w tej spółce w 2001 roku. Jednak w trakcie negocjacji oferenci
zrezygnowali z zamiaru kupna udziałów. We wrześniu 2003 r. powyższa
spółka eksploatacyjna rozpoczęła realizację programu naprawczego,
a dalsze działania zmierzające do sprzedaży udziałów w tej spółce będą
możliwe dopiero po zakończenia postępowania naprawczego;
♦ ZMP Gdynia S.A. opracował w 2001 r. „Strategię prywatyzacji spółek
i służb pomocniczych Zarządu Morskiego Porty Gdynia S.A. na tle
założeń strategii rozwoju portu gdyńskiego w 2001 r.”. W związku
z nowelizacją ustawy o portach i przystaniach morskich78, zaktualizowano
powyższy dokument, wydłużając termin zakończenia prywatyzacji do
końca 2005 roku. Aktualnie ZMP posiada udziały w czterech spółkach
eksploatacyjnych. W przypadku spółki PZT „Transport-Port” związki
zawodowe odmówiły podjęcia negocjacji Pakietu Gwarancji
Pracowniczych.
W wyjaśnieniu Prezesa Zarządu Portu podano, że „ ... z uwagi na trudną
sytuację ekonomiczno - finansową spółek MTMG i BBM bardzo trudnym,
a być może niemożliwym, będzie pozyskanie dla tych podmiotów
inwestorów, których oferty spełnią wymogi określone przez ZMP Gdynia
S.A. i tym samym zakończenie do końca 2005 r. działań prywatyzacyjnych
dla tych spółek..”;
♦ według stanu na koniec czerwca 2004 r., ZMP Szczecin - Świnoujście S.A.
dysponował udziałami w 9 spółkach z o.o., w tym w 5-ciu spółkach
przeładunkowych (odpowiednio: 8,68% udziałów, 36,2%, 32,3% i 2 razy
po 45% udziałów), 1 - infrastrukturalnej (45% udziałów), 1 - technicznej
(45% udziałów), 1 - żeglugowej (4,11% udziałów) i 1 - do organizacji siły
roboczej (25% udziałów). Ponadto ZMP dysponuje 99,95% akcji w spółce
powołanej do prowadzenia działalności promocyjnej. Należy przy tym
podkreślić, że odnotowane zmniejszanie udziałów w niektórych spółkach
następowało w sposób najmniej korzystny dla Skarbu Państwa.
Stwierdzono bowiem, że było to wynikiem podnoszenia kapitałów
zakładowych spółek bez udziału ZMP. W trakcie kontroli trwał proces
rejestracji podwyższenia kapitału jednej ze spółek eksploatacyjnych, co w sytuacji nie objęcia przez ZMP udziałów w podniesionym kapitale tej
spółki – oznacza spadek udziału jego z dotychczasowych 45% do 8,39%.
78
Zmiana ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1766).
39
3.2.1.2.3.
Stan techniczny infrastruktury portowej i jej
finansowanie
Niezadowalający pod względem sprawności i nowoczesności stan
techniczny infrastruktury portowej79 stanowi poważną barierę dla portów
krajowych w sprostaniu konkurencji na rynku międzynarodowym. W portach
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, wskaźnik zużycia
infrastruktury portowej ocenia się na ok. 70%, a analiza ich potencjału
usługowego, w porównaniu z innymi portami bałtyckimi, wskazuje na
opóźnienia w stosowaniu nowoczesnych technologii, zwłaszcza w zakresie
przeładunków kontenerów80, ro-ro, obsługi ruchu promowego i żeglugi
bliskiego zasięgu, a także szybkości i nowoczesności obsługi ładunków
i statków81. W tej sytuacji, warunkiem konkurowania polskich portów na rynku
międzynarodowym jest pilna – w ocenie NIK - modernizacja i usprawnienie
infrastruktury logistycznej i komunikacyjnej. Skutkiem takich działań powinno
być skrócenie czasu i obniżenie kosztów świadczonych klientom usług
transportowych.
Parametry techniczne i stan infrastruktury portów nie odpowiadają
potrzebom nowoczesnych środków transportu morskiego i lądowego oraz
technologii przeładunków. Do podstawowych problemów istniejącej, na ogół
przestarzałej infrastruktury portowej, należą zbyt małe głębokości basenów
portowych, niedostateczne dopuszczalne obciążenie nabrzeży, szczupłe
zaplecze nabrzeży przeładunkowych oraz znaczna dekapitalizacja pozostałych
elementów tej infrastruktury.
Szczególnie niezadowalający jest stan techniczny infrastruktury Portu
Szczecin - Świnoujście, zwłaszcza infrastruktury hydrotechnicznej, drogowej
i kolejowej Portu Szczecin. Na przykład, w porcie tym z 43 nabrzeży (o łącznej
79
Podstawowa infrastruktura portów to m.in.: pirsy, pomosty i dalby, nabrzeża, torowiska
poddźwigowe, drogi i place, ulice i parkingi, infrastruktura kolejowa (tory i rozjazdy),
nawierzchnie drogowo - kolejowe, sieci elektroenergetyczne, ciepłownicze, sanitarne.
80
W 2003 r. przeładunki kontenerów (w tys. TEU) w niektórych portach bałtyckich były następujące:
Goteborg – 666, St. Petersburg – 656, Helsinki – 472, Aarhus – 447, Gdynia – 309, Kotka – 269,
Oslo – 145, Kopenhaga-Malmo – 135, Ryga – 132, Kłajpeda – 118, Rauma – 110, Hamina – 107,
Tallin – 100, Kaliningrad – 44, Gdańsk – 23 i Szczecin – 22 (dane według „Polskiej Gazety
Transportowej” z dnia 17 listopada 2004 r., Nr 47/600).
81
Krajowe porty morskie posiadają nadal duży potencjał dla obsługi ładunków masowych (węgiel
kamienny, zboże). Nie jest on jednak w pełni wykorzystywany ze względu na spadek obrotów
handlu zagranicznego i tranzytu w zakresie surowców i materiałów. Następują bowiem wyraźne
zmiany w strukturze ładunków, zanikają tradycyjne dotychczas ładunki (np. drewno, siarka,
cement) oraz następuje wzrost przeładunków zjednostkowanych, głównie kontenerów. W 1998 r.
w polskich portach morskich przeładowano 18,3 mln ton węgla i koksu, natomiast w 2003 r. –
tylko 13,5 mln ton.
40
długości około 10,4 km) tylko 3 nabrzeża i odcinek czwartego (razem ok.
0,6 km, tj. 5,8%) znajdowały się w bardzo dobrym stanie technicznym.
W dobrym stanie technicznym było 17 nabrzeży i odcinki 2 kolejnych (ok.
3,2 km, tj. 30,8%), a w niedostatecznym stanie technicznym 3 nabrzeża
i umocnienia brzegowe oraz 2 odcinki innych nabrzeży (razem o długości ok.
0,8 km, tj. 7,7% nabrzeży). Stan techniczny pozostałych nabrzeży oceniany był
jako dostateczny. W lepszym stanie technicznym jest infrastruktura Portu
Świnoujście (m.in. w wyniku zakupu w dobrym stanie technicznym Bazy
Promów Morskich z nabrzeżami). Z 15 nabrzeży (łączna długość ok. 2,7 km)
w dobrym stanie technicznym było 10 nabrzeży i odcinek kolejnego (łącznie
2,3 km, tj. 70,4%), a w niedostatecznym - 2 nabrzeża, w tym jedno wyłączone
z eksploatacji ze względu na zły stan techniczny (razem około 0,1 km,
tj. 3,7%). Degradacja techniczna infrastruktury portowej oraz niewydolny
układ drogowy uniemożliwiają także dalszy rozwój Wolnego Obszaru Celnego
w porcie Gdańsk. Wyłączone z eksploatacji jest jedno z dwóch nabrzeży, co
ogranicza możliwość obsługi statków.
Z ustaleń kontroli wynika, że w portach o podstawowym znaczeniu dla
gospodarki narodowej prowadzono działalność inwestycyjną, głównie na rzecz
likwidacji luki technologicznej, tj. budowę terminali przeładunkowych oraz
centrów logistycznych. Istotne znaczenie dla czasu trwania operacji
ładunkowych ma także wyposażenie nabrzeży w nowoczesne urządzenia
przeładunkowe, sprzęt zmechanizowany oraz organizacja pracy operatorów
przeładunkowych. Potencjał portów morskich w ostatnich latach uległ
niewielkiej poprawie. Długość nabrzeży zwiększyła się z 73 km w 1998 r. do
77 km82. Wzrosła także ilość i powierzchnia placów składowych i magazynów.
Postępowała
modernizacja
urządzeń
przeładunkowych
i
sprzętu
zmechanizowanego. We wszystkich portach objętych kontrolą kontynuowany
był proces dostosowania oferty usługowej portów do potrzeb odbiorców.
Stwierdzono, że utrzymanie, modernizację, budowę i rozbudowę
obiektów infrastruktury portowej spółki zarządzające portami finansowały
z własnych przychodów oraz z innych źródeł (np. udziałem kapitału
prywatnego, kredytów bankowych, bądź środków gmin miejskich – w portach
82
Roczne opracowania Głównego Urzędu Statystycznego pt.: „Transport – wyniki działalności”.
41
nie mających podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej)83.
W okresie objętym kontrolą, tylko spółka zarządzająca portem Gdynia
finansowała powyższe zadania wyłącznie z własnych środków. Zarząd Portu
Gdynia, osiągający najwyższe spośród portów krajowych przychody
z działalności84, przeznaczył w 2003 r. na finansowanie infrastruktury portowej
104 mln zł, tj. około 40 % ogólnej kwoty przychodów.
Ustalenia kontroli wykazały nieprawidłowości przy realizacji inwestycji
portowych. I tak:
♦ do czasu zakończenia kontroli nie został wykorzystany przez ZMP
Szczecin – Świnoujście S.A. kredyt inwestycyjny Banku Światowego.
W grudniu 2000 r. Spółka uzyskała kredyt w wysokości 11,7 mln EUR
z przeznaczeniem na rozbudowę infrastruktury w Porcie Szczecin (tj. na
Półwyspie Katowickim i na Ostrowie Grabowskim). Realizacji tych
budów dotychczas nie rozpoczęto, natomiast łączny koszt obsługi tego
kredytu (odsetki) w latach 2001 - 2003 wyniósł ok. 526 tys. zł.
Podkreślenia przy tym wymaga fakt, iż w przypadku rezygnacji z tego
kredytu lub np. przy zmniejszeniu jego wysokości do strat finansowych
Spółki – obok ww. kwoty (lub jej części) ponoszonych kosztów obsługi
kredytu – trzeba będzie doliczyć poniesione wcześniej wydatki (lub ich
część), tj. poniesione przed podpisaniem umowy kredytowej koszty
uzyskania gwarancji Skarbu Państwa spłaty kredytu (ok. 917 tys. zł), jak
i koszty jednorazowej prowizji pobranej przez Bank za udzielenie tego
kredytu (117 tys. zł. EUR).
Z powodu nie zakończenia procedury przetargowej, nie nastąpiła jeszcze
fizyczna realizacja projektu. Pierwsze postępowanie przetargowe z grudnia
2001 r. zostało unieważnione przez Bank Światowy (dlatego, iż uzyskane
ceny ofertowe w znaczący sposób przekroczyły zaplanowany budżet na
realizację inwestycji). W oparciu o zredukowany zakres rzeczowy, Zarząd
Portu wszczął w czerwcu 2003 r. drugie postępowanie ofertowe, które - do
czasu zakończenia kontroli - nie zostało sfinalizowane;
♦ w Porcie Gdańsk realizowana jest budowa Terminalu Promowego
Westerplatte. W okresie do 30 czerwca 2004 r. nakłady na realizację
terminalu wyniosły około 27 mln zł, w tym 0,6 mln zł stanowiła dotacja
83
Znaczącym źródłem finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury portowej będą fundusze
unijne w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Transport. W przypadku funduszy na
rozwój infrastruktury publicznej, należy uwzględnić fakt, iż dostępność środków unijnych może
być uwarunkowana spełnieniem przez podmiot zarządzający portem warunku swobody dostępu
i konkurencyjności usług portowych. Przy zakładanym napływie środków unijnych, barierą
realizacji inwestycji może okazać się sprawność i fachowość przygotowania stosownych projektów.
84
W 2003 r. spółki zarządzające portami osiągnęły następujące przychody z działalności portowej:
Gdynia – 258 mln zł, Szczecin-Świnoujście – 124 mln zł, Gdańsk – 114 mln zł, Elbląg 1,872 mln zł, Kołobrzeg – 0,818 mln zł, Darłowo - 0,409 mln zł.
42
budżetowa. Nieprawidłowości na etapie realizacji tej inwestycji polegały
w szczególności na braku kompleksowych założeń techniczno –
ekonomicznych oraz rzetelnej analizy efektywności planowanego
przedsięwzięcia. W konsekwencji, zarówno zakres tej inwestycji, jak i jej
koszty były kilkakrotnie weryfikowane, a w okresie od zawieszenia
regularnej linii pasażerskiej (październik 2003 r.) przez duńskiego
przewoźnika (DFDS SEAWAYS A/S Kopenhaga) do czasu zakończenia
kontroli, nie był wykorzystany ten nowoczesny terminal pasażerski.
Funkcjonowanie terminalu napotykało także na inne trudności. Pierwszym
z nich był niewydolny układ komunikacyjny na przedpolu terminalu, który
posiadał skomplikowany system skrzyżowań drogowych, wpływający na
zwiększenie ryzyka kolizji. Drugim ograniczeniem był brak możliwości
równoległej obsługi więcej niż jednego statku. Należy nadmienić, iż
terminal ten jest jedynym i odpowiednio wyposażonym z punktu widzenia
odprawy celnej i granicznej miejscem w porcie do obsługi statków ro-ro,
pasażerskich oraz promów, spełniającym wymogi stawiane przejściu
granicznemu przez UE.
Istotnym ograniczeniem w poprawie konkurencyjności portów morskich
poprzez zapewnienie odpowiedniego poziomu finansowania przedsięwzięć
inwestycyjnych jest fakt, iż zarządy portów ponoszą wysokie koszty stałe,
wynikające m.in. z posiadania rzeczowego majątku trwałego o dużej wartości
oraz prowadzenia działalności na rozległym terenie. Na przykład:
♦ w 2003 r., z ogólnej kwoty przychodów ZMP Szczecin – Świnoujście S.A.
w kwocie 123.885 tys. zł, na budowę, rozbudowę i modernizację
infrastruktury portowej przeznaczono 39.180 tys. zł, tj. 31,6% (w tym
nakłady inwestycyjne stanowiły 29.601 tys. zł), natomiast na realizację
innych zadań wynikających z przedmiotu działania Spółki – 53.805 tys. zł
(w tym koszty utrzymania portowej Służby Ratowniczej i Ochrony Portu
wyniosły 11.499 tys. zł, koszty energii elektrycznej – 10.801 tys. zł,
podatek od nieruchomości – 7.643 tys. zł, opłata z tytułu użytkowania
wieczystego gruntów – 2.131 tys. zł, koszty zużycia wody i oczyszczania
ścieków – 2.480 tys. zł, pogłębianie akwenów portowych – 1.090 tys. zł,
koszty eksploatacji jednostek pływających – 2.183 tys. zł.);
♦ ZMP Gdańsk S.A. uzyskał w 2003 r. przychody w wysokości 114 mln zł,
z czego na budowę infrastruktury przeznaczył prawie 13 mln zł, tj. 11,4%;
♦ z analizy opracowań programowych ZMP Gdynia S.A. wynika, iż tylko
ten port jest w stanie wygenerować zasoby finansowe, wystarczające do
realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych na własnym terenie. Zarząd
tego portu zamierza także przejmować wybrane elementy infrastruktury
portowej należące do innych podmiotów (głównie nabrzeża i place w ich
sąsiedztwie), w celu przystosowania ich do potrzeb użytkowników
i czerpania korzyści z wynajmu oraz opłat portowych.
43
W związku z finansowaniem budowy, utrzymania i modernizacji
infrastruktury portowej ze źródeł pozabudżetowych (głównie z własnych
przychodów zarządów portów morskich), krytycznie należy ocenić działalność
ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej w zakresie dofinansowania
kosztów realizacji powyższych zadań ze środków budżetu państwa. W toku
kontroli stwierdzono bowiem, że nie były uwzględniane wnioski zarządów
portów morskich o dofinansowanie z budżetu państwa kosztów budowy,
utrzymania i modernizacji infrastruktury portowej85. Na przykład:
♦ ZMP Gdańsk S.A. wystąpił w 2003 r. do MI z wnioskiem
o dofinansowanie z budżetu państwa zadań budowy, modernizacji
i utrzymania infrastruktury portowej w kwocie 5.200 tys. zł. Środków tych
jednak nie otrzymał.
Negatywnie należy również ocenić brak należytej dbałości niektórych
zarządów portów o wielkość uzyskiwanych przychodów i wyniki finansowe
spółek. Na przykład:
♦ spółka zarządzająca portem Elbląg zaniżyła swoje przychody wskutek
nieprzestrzegania przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury
w sprawie opłat portowych z dnia 8 maja 2002 r.86 oraz z dnia 29 kwietnia
2004 roku87. Ustalono, że Zarząd nie pobierał opłat portowych według
stawek ustalonych w tych rozporządzeniach, lecz stosował niższe stawki,
ustalone w umowach wcześniej zawartych. I tak, w kwietniu 2003 r.
podpisano aneksy do 5. umów o pobieranie opłat portowych (wygasły one
z końcem 2002 r.), którymi przedłużono do końca 2003 r. pobieranie
dotychczasowych opłat portowych (wg stawek Portu), a kolejnymi
aneksami przedłużono 4. podmiotom pobieranie stawek do końca
2004 roku. Uszczupleniem przychodów portu było też nie naliczenie opłat
portowych firmie „M” z Elbląga za postój i cumowanie statku w porcie od
28 czerwca do 24 sierpnia 2004 roku. Łączne uszczuplenia Zarządu Portu
z wymienionych tytułów wyniosły 146,3 tys. zł. Ponadto, będący
w Zarządzie Portu od 2001 r. basen jachtowy „Bryza” był użytkowany
nieodpłatnie przez Harcerski Ośrodek Wodny „Bryza”, z którym nie
zawarto umowy określającej zasady korzystania z tego basenu;
♦ negatywny wpływ na wyniki finansowe spółki zarządzającej Portem
Szczecin - Świnoujście miało poręczenie w listopadzie 2000 r. spłaty
kredytu inwestycyjnego dla Stoczni „Pomerania” Spółka z o.o.
w Szczecinie (kwota kredytu objęta tym poręczeniem na okres 10 lat
wynosiła ok. 13,5 mln zł).
85
Na podstawie art. 10 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich.
86
Dz. U. Nr 74, poz. 678.
87
Dz. U. Nr 103, poz. 1082.
44
Zabezpieczeniem poręczenia był majątek Stoczni (m.in. hipoteki na
nieruchomościach, których wartość – według wyceny biegłego
wskazanego przez Spółkę – została oszacowana na ok. 10,8 mln zł). Jednak
pod koniec 2003 r. Stocznia złożyła w Sądzie Rejonowym w Szczecinie
wniosek o ogłoszenie jej upadłości z możliwością zawarcia układu. Do
czasu zakończenia kontroli trwało jeszcze postępowanie upadłościowe.
Bank, który udzielił wspomnianego kredytu, wezwał Spółkę do spłaty
zobowiązania wynikającego z poręczenia. Zarząd Spółki podjął w lutym
2004 r. decyzję o spłacie poręczonego zobowiązania Stoczni wobec banku
(łącznie z odsetkami ok. 9,6 mln zł). Spłata tego zobowiązania
niekorzystnie wpłynęła na wyniki finansowe działalności Spółki. I tak,
podczas gdy w 2002 r. jej zysk netto wyniósł ok. 5,7 mln zł (został on
przeznaczony na kapitał zapasowy Spółki), to w 2003 r. odnotowano stratę
netto w wysokości ok. 6,0 mln zł, która została pokryta z kapitału
zapasowego Spółki (w bilansie Spółki za 2003 r. uwzględniono rezerwę na
pokrycie tego zobowiązania).
W ocenie NIK, udzielenie przedmiotowego poręczenia przez Spółkę było
działaniem obarczonym zbyt dużym ryzykiem, a jego konsekwencje mogą
negatywnie wpłynąć na możliwości rozwojowe Spółki.
Niezależnie od powyższych ustaleń stwierdzono, że większość
skontrolowanych zarządów portów morskich (tj. 5 spośród 6) nierzetelnie
nadzorowało stan techniczny obiektów infrastruktury portowej, co mogło mieć
negatywny wpływ na stan techniczny tych obiektów88. Główne
nieprawidłowości dotyczyły braku przeprowadzania okresowych kontroli oraz
niewłaściwego ich dokumentowania. Na przykład:
♦ w toku kontroli ZMP Elbląg ujawniono, że spośród 55 obiektów, dla
52 nie założono książki obiektów budowlanych (wymaganych przepisami
art. 64 ust. 1 ustawy Prawo budowlane89). W 2003 r. przeglądami stanu
technicznego (wymóg przepisu art. 62 ust. 1 tej ustawy) objęto tylko
2 obiekty, a w 2002 r. i w I półroczu 2004 r. w ogóle nie przeprowadzano
przeglądów. Prezes Zarządu usprawiedliwiał powyższe zaniechanie
zaangażowaniem pracowników Zarządu Portu w przygotowanie inwestycji
portowych (2 terminale) oraz szczupłością obsady kadrowej;
♦ spółka zarządzająca portem Gdynia nie prowadziła książek obiektów
budowlanych90 dla 71 dróg kołowych, 12 ulic, 21 parkingów, całej
infrastruktury kolejowej (tory z rozjazdami), infrastruktury wodociągowej,
infrastruktury kanalizacyjnej, sieci energetycznej i teleinformacyjnej,
88
Tylko w Zarządzie Morskiego Portu Gdańsk S.A. nie stwierdzono nieprawidłowości w tym
zakresie.
89
90
Wymaganych przepisem art. 64 Prawa budowlanego.
45
basenów portowych, torów podejściowych oraz dalb. W toku kontroli
ustalono ponadto, że nie zawsze właściwie dokumentowano stan
techniczny infrastruktury portowej, gdyż w badanych 10 książkach
obiektów
budowlanych
(nabrzeży),
nie
było
zapisów
dotyczących przeprowadzonych kontroli.
Kierownik Działu Budowli Hydrotechnicznych podał w złożonym
wyjaśnieniu, że „...do końca 2002 r. nie było w strukturach
organizacyjnych ZMPG S.A. służb powołanych do prowadzenia książek
obiektów budowlanych. Ich prowadzenie powierzone było, jako zadanie
dodatkowe, specjaliście ds. hydrotechnicznych. W związku z wieloma
innymi obowiązkami ich prowadzenie nie odbywało się w sposób
systematyczny ..., zadanie zakładania książek obiektów budowlanych jest
procesem trudnym i długotrwałym ... Zakończenie procesu zakładania
książek obiektów budowlanych planowane jest na czerwiec 2005 r. ....”;
♦ analiza zapisów w książkach obiektów budowlanych dla 10 nabrzeży
w ZMP Szczecin - Świnoujście wykazała brak zapisów dotyczących
parametrów technicznych obiektu (1 przypadek), brak adnotacji
o wynikach corocznych kontroli stanu technicznego (5 przypadków), brak
adnotacji o przydatności obiektu do eksploatacji (4 przypadki),
rozbieżności pomiędzy zapisami parametrów technicznych nabrzeży
w książkach obiektów a parametrami określonymi w rozporządzeniu
Ministra Infrastruktury z dnia 3 grudnia 2003 r. w sprawie określenia
akwenów portowych oraz ogólnodostępnych obiektów, urządzeń
i instalacji wchodzących w skład infrastruktury portowej dla każdego portu
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej91 (3 przypadki).
3.2.1.3.
Warunki dostępu do portów morskich
3.2.1.3.1.
Infrastruktura kolejowa
Jedną z istotnych barier ograniczających konkurencyjność polskich
portów morskich na rynku międzynarodowym jest niezadowalający dostęp do
tych portów dla transportu kolejowego. Wynika to z faktu, iż wykorzystanie
potencjalnych zdolności przeładunkowych portu zależy nie tylko od
infrastruktury wewnątrzportowej, ale także od infrastruktury mającej wpływ na
zdolności dowozowe i odwozowe portu. Wprawdzie porty morskie
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej mają dobrze rozwinięte
połączenia kolejowe, to jednak niezadowalający, a niekiedy nawet krytyczny
stan techniczny linii kolejowych nie zapewnia sprawnego przemieszczania
ładunków, stanowiąc najsłabsze ogniwo w systemie transportowym, łączącym
porty morskie z zapleczem lądowym. Stan taki spowodowany był głównie
91
46
Dz. U. Nr 219, poz. 2160.
brakiem wystarczającego finansowania przez Polskie Linie Kolejowe S.A.
(PKP PLK S.A.) zadań w zakresie modernizacji i utrzymania linii kolejowych.
Na przykład:
♦ w latach 2002 - 2003 ZMP Gdańsk S.A. zwracał się dwukrotnie do PKP
PLK S.A. z wnioskami o modernizację linii Pruszcz Gdański - Port
Północny oraz budowę mostu kolejowego nad Martwą Wisłą. Potrzebę
tych prac uzasadniano zaangażowaniem Portu Północnego w budowę
nowych terminali, tj. kontenerowego i promowego, które stanowić będą
istotne elementy infrastruktury portowej i VI Korytarza Transportowego
Unii Europejskiej. Wyrażano obawy, aby transport kolejowy nie stał się
wąskim gardłem transportu. Władze PKP PLK S.A. informowały Spółkę,
że na miarę posiadanych środków prowadzone są roboty utrzymaniowo –
naprawcze, które zapewniają przejezdność i bezpieczną eksploatację,
jednakże ze względu na szczupłość środków nie ma możliwości
przeprowadzenia modernizacji tej linii przed 2006 r.;
♦ jako krytyczny został określony przez PKP PLK S.A stan techniczny
odcinka linii kolejowej Świnoujście - Szczecin (stanowiący część linii
Malmo – Ystad – Świnoujście – Szczecin – Poznań – Wrocław – Opole –
Chałupki - granica państwa, zaliczanej do linii o znaczeniu
międzynarodowym i objętej umowami międzynarodowymi). Ze względu
na nieodpowiedni stan nawierzchni, PKP PLK S.A. zmuszona była
zamknąć dla ruchu pociągów jeden 7-kilometrowy odcinek toru. Fakt ten
w istotny sposób pogorszył warunki transportu oraz stworzył zagrożenie
sparaliżowania transportu na tej linii (w przypadku powstania przeszkody
dla ruchu na sąsiednim torze). Dopiero w kwietniu 2004 r. PKP PLK S.A.
złożyła w MI wniosek o pozyskanie funduszy pomocowych na
opracowanie studium wykonalności powyższej linii. Modernizacja tej linii
została uwzględniona w Narodowym Planie Rozwoju - Strategii transportu
na lata 2004 - 2006 i lata dalsze – do sfinansowania ze środków Funduszu
Spójności. W 2002 r. nakłady na podtrzymanie przejezdności na
przedmiotowym odcinku linii kolejowej szacowano na 45 mln zł, zaś
nakłady na modernizację odcinków na których ograniczono szybkość do
30 km/h szacowano na 80 mln zł. Natomiast nakłady potrzebne do
doprowadzenia stanu infrastruktury kolejowej do poziomu europejskiego,
tj. pozwalającego osiągać szybkość 120 km/h przez pociągi pasażerskich
i 100 km/h przez pociągi towarowe, szacowano na 350 mln zł;
♦ na linii kolejowej z Gdyni do Chorzowa o długości 540 km, istniało
129 miejsc o długości 83 km, w których ograniczono szybkość jazdy
pociągów (m.in. z 80. do 30. km/h). Konsekwencją tych ograniczeń jest
wydłużenie czasu jazdy pociągów o ponad 130 min, tj. o 15%. Na
odcinkach o najlepszym stanie technicznym tej linii szybkość pociągów
towarowych wynosi 120 km/h, natomiast faktyczna szybkość na całej linii
nie przekracza 35 km/h;
47
♦ stacja kolejowa Szczecin Port Centralny i rejony portu szczecińskiego
Łasztownia oraz Ostrów Grabowski połączone są tylko jednym torem
kolejowym. Włączenie do eksploatacji realizowanych inwestycji
(infrastruktura dla bazy kontenerowej na Ostrowie Grabowskim
i Zachodniopomorskiego
Centrum
Logistycznego),
planowanych
inwestycji na terenach portowych, a także przewidywany wzrost obrotów
spowoduje, że tor ten stanie się czynnikiem ograniczającym obsługę portu.
Możliwość wystąpienia braku odpowiedniej obsługi punktów
ładunkowych stanowi zagrożenie dla przyjętych przez port parametrów
niezawodności.
Z informacji podanych w powyższych przykładach wynika pilna
potrzeba remontu i modernizacji linii kolejowych, łączących porty morskie
z ich zapleczem. Poza tym nadmienić należy, iż występujące od wielu lat
zawieszanie przez przewoźników kolejowych ruchu pociągów na niektórych
liniach obsługujących małe porty morskie ma negatywny wpływ na
funkcjonowanie tych portów. Na przykład, mimo dobrego stanu technicznego,
zawieszony został przez PKP PLK S.A. ruch pociągów towarowych na linii
Darłowo - Sławno. W rezultacie, port w Darłowie nie jest dostępny dla
transportu kolejowego. Na skutek opisanych działań, zwiększa się zagrożenie
marginalizacji polskich portów morskich, zwłaszcza po przystąpieniu Polski do
UE, gdy porty te zostały postawione wobec silnej konkurencji portów
o wyższym poziomie techniczno - technologicznym i organizacyjnym innych
krajów UE92.
W świetle wyników kontroli, negatywnie należy ocenić brak
skuteczności działań Ministra Infrastruktury w zakresie doprowadzenia do
takiego stanu, w którym grunty w portach i znajdująca się na nich
infrastruktura PKP należałyby do jednego właściciela. Aktualnie, infrastruktura
ta zlokalizowana jest na gruntach pozostających we władaniu zarządów
morskich portów, gruntach komunalnych lub Skarbu Państwa. Potrzeba
uregulowania własności gruntów i infrastruktury kolejowej na terenie portów
morskich znana była ministrowi właściwemu do spraw transportu co najmniej
od kilkunastu lat. Próby zmiany tego stanu podejmowano już od 1991 r.,
o czym świadczy m.in. treść pisma Zarządu PKP S.A. z dnia 20 marca 2003 r.
do Ministra Infrastruktury. Dopiero po upływie prawie roku od otrzymania
92
48
Połączenia kolejowe stały się decydującym czynnikiem wzrostu konkurencyjności portów
zachodnioeuropejskich. Przykładem może być przejmowanie – przez połączenia kolejowe –
ładunków dotychczas obsługiwanych przez polskie porty i kierowanie ich do portów w Hamburgu
i Rotterdamie. Por. Wystąpienie pokontrolne NIK z dnia 25 lutego 2002 r. Nr KKT/DTL-411141/01 do Ministra Infrastruktury, dot. kontroli wykonywania zadań w zakresie administracji morskiej
przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej.
tego pisma, tj. w dniu 11 lutego 2004 r., omawiane zagadnienie było
przedmiotem obrad kierownictwa MI. Po 8 miesiącach od obrad kierownictwa
MI, tj. w dniu 10 sierpnia 2004 r. zorganizowano spotkanie, podczas którego
podjęto decyzje zmierzające do uregulowania problemu własności gruntów
i infrastruktury kolejowej.
Ustalenia kontroli wskazują, że minister właściwy do spraw transportu
(poprzednio Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, obecnie Minister
Infrastruktury), posiadając informacje zarówno od zarządów morskich portów,
jak i PKP S.A. nie stworzył dotychczas warunków do uregulowania tego
zagadnienia. Stosownie do art. 10 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia
4 września 1997 r. o działach administracji rządowej93 - do Ministra
Infrastruktury (jako ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej
i transportu) należą sprawy portów morskich i tworzenie warunków dla
funkcjonowania transportu kolejowego.
Sytuacja, w której właściciel infrastruktury nie jest właścicielem
zabudowanego terenu powoduje jej degradację. PKP S.A. nie inwestuje w tę
infrastrukturę bo nie jest właścicielem użytkowanych gruntów, natomiast
zarządy portów morskich – bo infrastruktura ta jest własnością PKP S.A..
W praktyce oznacza to „rozmywanie się” odpowiedzialności za zły stan
techniczny infrastruktury kolejowej na terenie portów morskich, co może mieć
niekorzystne skutki dla dalszego funkcjonowania tych portów. Na przykład:
♦ w Szczecinie i Świnoujściu prawie 100% portowego układu torowego,
znajdującego się na ewidencji PKP S.A., tj. ok. 45 km toru i 150
rozjazdów, wymaga pilnej naprawy, której koszt oceniany jest na ok.
45 mln zł. PKP S.A. nie wykonuje żadnych modernizacji ani remontów,
w związku z czym operatorzy portowi zmuszeni są do podejmowania
czynności remontowych mających na celu utrzymywanie przejezdności we
własnym zakresie;
♦ w Gdańsku z ponad 66 km torów oraz 187 rozjazdów znajdujących się
w granicach portu, pozostających w gestii ZMP – 20,8 km torów
(tj. 31,5%) i 46 rozjazdów (24,6%) stanowi własność PKP S.A.;
♦ na terenie portu w Gdyni znajduje się 25,2 km torów i 129 rozjazdów
będących własnością Zarządu Portu oraz 24,6 km torów i 121 rozjazdów
będących własnością PKP S.A. Remonty torów i rozjazdów stanowiących
własność PKP S.A., w przypadkach nie wymagających zwłoki,
finansowane były ze środków ZMP Gdynia S.A. (w 2002 r. w wysokości
1,5 mln zł, w 2003 r. – 0,7 mln zł, a do sierpnia 2004 r. – 0,4 mln zł.);
93
49
Nieuregulowane stosunki własnościowe oraz wynikające z tego
konsekwencje dla stanu technicznego infrastruktury kolejowej występowały
również w małych portach morskich. I tak np., właścicielem 3 torów
(wyłączonych z ruchu z powodu złego stanu technicznego) bocznicy kolejowej
składającej się z 5 torów na terenie portu Kołobrzeg jest PŻB S.A. Natomiast
pozostałe 2, czynne tory, których właściciel jest nieznany, znajdują są na
terenie pozostającym w wieczystym użytkowaniu PŻB S.A.. Nieuregulowana
własność tego elementu infrastruktury uniemożliwia doprowadzenie do
należytego stanu technicznego, powodując jednocześnie jego dalszą degradację
oraz zagrożenie dla ciągłości obsługi portu transportem kolejowym.
Ustalono, że Prezydent Kołobrzegu (w maju 2003 r.) oraz Dyrektor
Portu w Kołobrzegu (w sierpniu 2004 r.) zwrócili się do Ministra Infrastruktury
o pomoc w rozwiązaniu problemów formalno - prawnych związanych
z określeniem właścicieli infrastruktury oraz wsparcie finansowe, tj.
umieszczenie w planach MI na 2005 r. remontu kapitalnego bocznicy
kolejowej w porcie. Poinformowali oni Ministra Infrastruktury, że ewentualne
zamknięcie bocznicy doprowadzić może nie tylko do całkowitego paraliżu
portu handlowego, ale przede wszystkim uniemożliwi prowadzenie trwających
prac remontowych i modernizacyjnych falochronu oraz, że bocznica kolejowa
jest jedyną drogą umożliwiającą dostawy kamienia na potrzeby prac
związanych z przebudową wejścia do portu. Koszt remontu kapitalnego
torowiska władze portu oszacowały na 2,1 mln zł, przy czym - z powodu
nieuregulowanego stanu prawnego – nie wiadomo kto miałby sfinansować
roboty.
3.2.1.3.2.
Infrastruktura drogowa
Barierą w sprostaniu konkurencji portów polskich na rynku usług
transportowych jest także infrastruktura drogowa. Wynika to z potrzeby
szybkiej i sprawnej komunikacji z nadawcami i odbiorcami ładunków oraz
bezkolizyjnego dostępu do portów dla ciężkiego transportu samochodowego.
W okresie objętym kontrolą nie nastąpiła istotna poprawa dostępu transportu
drogowego do portów morskich o podstawowym znaczeniu dla gospodarki
narodowej. Ważnym problemem pozostaje nadal niedostatecznie rozwinięta
sieć dróg wewnątrzportowych, parkingów dla samochodów ciężarowych
i ciężkiego sprzętu oraz połączeń z drogami publicznymi. W otoczeniu portów
nie wybudowano wystarczającej ilości mostów i odcinków dróg, które
pozwoliłyby wyprowadzić ruch samochodów ciężarowych z centrów miast
i umożliwić bezpośredni dojazd do portów z dróg krajowych, a w przyszłości
50
z autostrad. Świadczą o tym poniższe przykłady:
♦ zły stan połączeń drogowych i kolejowych z krajową i europejską siecią
komunikacyjną jest podstawowym „wąskim gardłem” rozwoju portu
Gdańsk, szczególnie z punktu widzenia realizacji terminalu kontenerowego
oraz planów rozbudowy potencjału promowego oraz ro-ro;
♦ w Szczecinie poprawiono dostęp do portu poprzez realizację przepraw
mostowych przez Parnicę i Regalicę, ale pilnej modernizacji wymagają
drogi wspomagające ulicę Gdańską oraz wewnętrzny układ dróg portowych
wraz z parkingami dla ciężkiego transportu samochodowego.
Z ustaleń kontroli wynika, że nie zrealizowano niektórych zamierzeń
dotyczących budowy dróg i autostrad w latach 2002 – 2005, przewidzianych
w programie Rządu RP pt.: „Infrastruktura – klucz do rozwoju” ze stycznia
2002 roku. Przyjęcie tego programu uzasadniano m.in. powszechnym
i wieloletnim oczekiwaniem na budowę nowoczesnych autostrad
i modernizację dróg krajowych oraz potrzebą przełamania marazmu w tym
zakresie.
Powyższy program zakładał m.in. rozpoczęcie budowy autostrady A-1
(Gdańsk – Toruń – Łódź – Gliwice – Ostrawa), która w całości mieści się
w układzie międzynarodowych korytarzy drogowych przebiegających przez
Polskę oraz miałaby decydujący wpływ na podniesienie konkurencyjności
i atrakcyjności zespołu portów w Gdańsku i Gdyni. Wybudowanie tej
autostrady w istotny sposób poprawiłoby dostęp do powyższych portów, co
sprzyjałoby rozwojowi transportu morskiego i zapobiegłoby utracie rynków
dotychczas obsługiwanych. Tymczasem, po kontroli budowy autostrad,
przeprowadzonej przez NIK w 2003 r.94, Minister Infrastruktury zadeklarował
zakończenie rozmów z koncesjonariuszem, tj. firmą GTC95, do kwietnia
2004 roku. Umowę o budowę odcinka autostrady A-1 Gdańsk – Nowe Marzy
o długości 90 km MI podpisało z tą firmą dopiero w dniu 31 sierpnia 2004r.,
a rozpoczęcie robót przewidziano na wiosnę 2005 roku. W związku z tym,
nierealnym jest – w ocenie NIK - zakończenie budowy tej autostrady na
odcinku Gdańsk – Grudziądz w 2007 r., co przewidziano w „Strategii rozwoju
infrastruktury transportu na lata 2004-2006 i dalsze”, przyjętej przez Radę
Ministrów w lipcu 2003 roku.
94
Informacja o wynikach kontroli budowy autostrad w Polsce, Nr ewid. 185/2003/P/03/066/KKT,
Warszawa, grudzień 2003 r.
95
Koncesji na budowę autostrady A1 udzielił tej firmie w 1997 r. ówczesny Minister Transportu
i Gospodarki Morskiej.
51
Ponadto, szybsze tempo budowy autostrad A-2 i A-4
(równoleżnikowych) niż A-1 (południkowej) może mieć istotny wpływ na
decyzje nadawców, dotyczące kierowania ładunków do portów Europy
Zachodniej (np. Hamburga i Rotterdamu) ze względu na krótszy czas
transportu, zwłaszcza rosnącego w ostatnich latach przewozu kontenerów.
Biorąc pod uwagę aktualnie mniejszy, niż w innych krajach UE, stopień
konteneryzacji w Polsce, można przewidywać, że i w Polsce nastąpi wzrost
zapotrzebowania na przewozy kontenerów. Tymczasem, m.in. z powodu
niewydolności infrastruktury drogowej, jest ograniczony dostęp do portów
krajowych dla ciężkiego transportu drogowego.
Negatywnie należy ocenić stan infrastruktury drogowej związanej
z obsługą Portu Szczecin – Świnoujście, zwłaszcza w sytuacji gdy odstąpiono
od planu budowy autostrady A-3 oraz niezadowalającej jakości połączeń
kolejowych z tym portem. Realizacja inwestycji drogowych w otoczeniu Portu
Szczecin - Świnoujście, leżącego na najkrótszej drodze ze Skandynawii do
środkowej i południowej Europy, jest uzasadniona także faktem podejmowania
inwestycji drogowych po zachodniej stronie granicy, poprawiających pozycję
konkurencyjną portów niemieckich.
W związku z powyższym, dla usprawnienia eksploatacji Portu Szczecin
- Świnoujście niezbędne jest m.in. przyspieszenie budowy drogi ekspresowej
S-3, łączącej Szczecin z Zieloną Górą (przewiduje się jej zakończenie
w 2008 r.). Należy przy tym nadmienić, że na podniesienie konkurencyjności
i atrakcyjności Portu Szczecin - Świnoujście w istotnym stopniu wpłynie
oddanie do eksploatacji autostrady A-6 (od Szczecina do granicy z Niemcami),
co przewidziane na 2006 rok96.
Ustalenia kontroli wskazują, że istniejąca sieć drogowa, warunkująca
dostęp do portów morskich, charakteryzuje się niepełną wartością użytkową,
głównie z powodu nieodpowiednich parametrów technicznych (np. szerokość
i dopuszczalna nośność) oraz degradacji technicznej. Na przykład:
96
52
W ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Transport (SPO-T), Generalna Dyrekcja Dróg
Krajowych i Autostrad wnioskowała w maju 2004 r. do Ministra Infrastruktury o dofinansowanie
projektu poprawiającego dostęp do portów w Szczecinie i Świnoujściu. Wniosek dotyczył budowy
autostrady A6 na odcinku Klucz - Kijewo. Całkowita wartość projektu szacowano na 138,1 mln zł,
z czego dofinansowanie ze środków pomocowych miało wynosić 95,6 mln zł. Do czasu
zakończenia kontroli nie była jednak skompletowana dokumentacja, co uniemożliwiło jej
rozpatrzenie przez Zespół Roboczy i Komitet Sterujący w MI oraz zaakceptowanie przez Ministra
Infrastruktury.
♦ wiadukt Ku Ujściu w Gdańsku (w ciągu transportowym do rejonu
Nabrzeża Przemysłowego) posiada niedostateczną nośność, zaś
nawierzchnia drogowa na dojazdach do tego wiaduktu wymagała
natychmiastowej modernizacji. Powoduje to konieczność korzystania z
alternatywnych możliwości dojazdu do rejonu Nabrzeża Przemysłowego,
które prowadzi przez dzielnicę mieszkaniową Gdańsk Przeróbka, co
stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu oraz stwarza uciążliwość dla
okolicznych mieszkańców.
W ramach SPO-T przewidywana jest budowa nowego wiaduktu o nośności
50T wraz z dojazdami o nośności nawierzchni 115 kN/oś oraz przebudowa
skrzyżowania. Inwestycja ta pozwoli na połączenie 60. hektarów terenów
rozwojowych portu w rejonie Basenu Górniczego oraz 110. hektarów
terenów w rejonie przylegającym do Nabrzeża Przemysłowego
z podstawowym trzonem komunikacyjnym;
♦ w porcie w Świnoujściu rozwiązana jest w sposób zadowalający tylko
komunikacja z Bazą Promów Morskich, natomiast Port Handlowy jest
trudno dostępny dla ciężkiego transportu drogowego. Barierą są niskie
parametry techniczne dróg i wiaduktów, ograniczające ciężki transport
(m.in. w ciągu ulic Nowoartryleryjskiej, Ku Morzu oraz Barlickiego).
Ponadto, dla poprawy komunikacji, niezbędna jest modernizacja dróg
wewnątrzportowych oraz budowa dwóch dróg łączących drogi wewnętrzne
z drogami publicznymi, przystosowanymi do dużych obciążeń.
W związku ze stanem infrastruktury drogowej, warunkującej dostęp do
portów krajowych od strony lądu, należy zwrócić uwagę na niekorzystny
wpływ na wielkość przeładunków w polskich portach jaki może wywrzeć
forsowana przez stronę niemiecką oraz czeską budowa drogi na terenie Polski
przez tzw. worek żytawski. Prezes Zarządu Portu Szczecin - Świnoujście
informował MI w maju 2004 r. , że ”(...) budowa drogi łączącej Hradek
z Zittau prowadząca do połączenia poprzez terytorium RP systemów
drogowych Czech i Niemiec może spowodować przejęcie przez porty
niemieckie zarówno ładunków tranzytu czeskiego, obsługiwanych dotąd
w portach w Szczecinie i Świnoujściu jak i tranzytu słowackiego czy
węgierskiego (...) Zaniechanie inwestycji infrastrukturalnych na terenie
zachodniej i północno-zachodniej Polski oraz jednoczesna realizacja
połączenia drogowego przez „worek żytawski” może doprowadzić do utraty
przeładunków 5 mln ton ładunków tranzytowych obsługiwanych tradycyjnie
przez porty polskie(...)”.
53
3.2.1.3.3.
Infrastruktura dostępu do portów od strony
morza
Wyniki kontroli wskazują, że zapewnienie bezpieczeństwa i sprawności
żeglugi do portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej97
należało w badanym okresie do priorytetowych zadań realizowanych przez
dyrektorów urzędów morskich. Oprócz doraźnie podejmowanych działań (np.
wprowadzanie ostrzeżeń nawigacyjnych na torach wodnych, bądź – okresowo ruchu jednostronnego), poprawa dostępu od strony morza do tych portów była
rezultatem działalności inwestycyjnej, finansowanej zarówno ze środków
budżetowych, jak i środków Banku Światowego. I tak:
♦ Urząd Morski (UM) w Gdyni zakończył w 2003 r. realizację inwestycji
„System nawigacyjny VTS wraz z Centrum Bezpieczeństwa Morskiego
w Gdyni”, finansowanej ze środków Banku Światowego (w kwocie
19.151 tys. zł) oraz ze środków budżetowych (w kwocie 7.960 tys. zł).
Zakończona inwestycja w istotnym stopniu przyczyniła się do poprawy
bezpieczeństwa żeglugi do portów w Gdańsku i Gdyni;
♦ UM w Szczecinie w zakończył roku 2004 modernizację drogi morskiej
Szczecin – Świnoujście, finansowaną ze środków Banku Światowego oraz
środków budżetowych. W ramach pożyczki (w wysokości 29,3 mln USD),
stanowiącej 80% wartości robót (pozostałe 20% stanowiły środki
budżetowe) odbudowano falochrony na południowym wejściu do Kanału
Piastowskiego oraz dokonano umocnienia brzegów Kanału Piastowskiego
na podejściowym torze wodnym do portów Szczecin i Świnoujście.
Dyrektorzy urzędów morskich nie wykonywali jednak niezbędnych
robót utrzymaniowych, zapewniających sprawną żeglugę do pozostałych
portów (tj. nie mających podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej,
tzw. małych) i przystani morskich. Dotyczyło to głównie niewystarczającej
realizacji robót pogłębiarskich torów wodnych98 oraz przeprowadzania
remontu falochronów. Skutkowało to tym, że wprowadzano czasowe
97
98
54
Parametry techniczne obiektów infrastruktury zapewniającej dostęp do portów o podstawowym
znaczeniu dla gospodarki narodowej (m.in. szerokość i głębokość torów wodnych, długość
falochronów) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie
określenia obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury zapewniającej
dostęp do portu dla każdego portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (Dz. U.
z 2003 r. Nr 4, poz. 41).
Parametry techniczne obiektów zapewniających dostęp do portów nie mających podstawowego
znaczenia dla gospodarki narodowej i przystani morskich określają zarządzenia dyrektorów
urzędów morskich, wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach
i przystaniach morskich.
ograniczenia w dostępie do tych portów99. O potrzebach w omawianym
zakresie świadczą ustalenia kontroli w poszczególnych urzędach morskich.
I tak na obszarze działalności :
♦ UM w Gdyni (10 małych portów) występowały miejscowe spłycenia torów
wodnych do 6 portów. Ponadto, z powodu złego stanu technicznego,
w porcie Pasłęka 1 falochron nie spełniał warunków bezpieczeństwa
żeglugi;
♦ UM w Słupsku (6 małych portów) występowały miejscowe spłycenia torów
wodnych do 2 portów. Ponadto, stan techniczny obiektów zapewniających
dostęp do 4 portów mógł zagrażać bezpieczeństwu żeglugi;
♦ UM w Szczecinie (11 małych portów) występowały miejscowe spłycenia
torów wodnych do 8 portów. Ponadto, stan techniczny 2 falochronów
w Dziwnowie, ze względu na brak stateczności, nie gwarantował
bezpieczeństwa żeglugi. Dyrektor Urzędu podał w złożonym wyjaśnieniu
(w sprawie zabezpieczenia wymaganych parametrów torów wodnych do
portów), że obowiązujące głębokości torów podejściowych do niektórych
małych portów „... okazały się w świetle faktycznych potrzeb gospodarczych
zbyt duże. Ich utrzymywanie wymagałoby ponoszenia kosztów
przekraczających efekt ekonomiczny uzyskany w wyniku posiadania torów
wodnych o takich parametrach (...) dlatego przygotowano korekty
niektórych głębokości”.
Podstawową przyczyną występowania powyższych utrudnień
w żegludze do małych portów i przystani morskich był brak wystarczających
środków budżetowych na finansowanie budowy, modernizacji i utrzymania
obiektów infrastruktury zapewniającej dostęp do tych portów100. I tak:
♦ faktycznie poniesione wydatki przez UM w Gdyni na utrzymanie
omawianej infrastruktury, w stosunku do zgłoszonych potrzeb (na etapie
planowania budżetu państwa) stanowiły 15% w 2002 r. i 44% w 2003 r.;
♦ poniesione wydatki przez UM w Słupsku na utrzymanie obiektów
zapewniających dostęp do portów i przystani morskich stanowiły 48%
zgłoszonych potrzeb w 2002 r. i 42% w 2003 r.;
♦ poniesione wydatki przez UM w Szczecinie na utrzymanie omawianej
infrastruktury stanowiły 32% zgłoszonych potrzeb w 2002 r. i 82%
w 2003 roku.
99
M.in. w rezultacie wprowadzanych ograniczeń, nie stwierdzono w okresie objętym kontrolą na
polskim obszarze morskim wypadków spowodowanych niewłaściwym oznakowaniem
nawigacyjnym, bądź złym stanem technicznym obiektów, zapewniających dostęp do portów
i przystani morskich.
100
Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich – budowa, modernizacja
i utrzymanie infrastruktury zapewniającej dostęp do portów są finansowane ze środków budżetu
państwa, w wysokości określonej w ustawie budżetowej.
55
W sytuacji niedoboru środków budżetowych, szansę na poprawę stanu
infrastruktury portowej, zwłaszcza zapewniającej dostęp do portów, daje
możliwość wykorzystania funduszy pomocowych UE, tj. Funduszu Spójności
oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Stwierdzono jednak, że
do czasu zakończenia kontroli MI nie stworzyło prawnych warunków do
uruchomienia tych środków. Minister Infrastruktury nie wydał bowiem –
w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego
i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych - rozporządzenia
w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji
projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz
wzoru umowy o dofinansowanie w ramach SPO-T. Do wydania tego
rozporządzenia zobowiązywały Ministra Infrastruktury przepisy art. 28 ustawy
z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju101.
Wejście w życie przepisów przywołanego rozporządzenia jest
niezbędnym i koniecznym warunkiem, poprzedzającym uruchomienie
funduszy pomocowych. Poza tym, nie wydanie powyższego rozporządzenia
naruszało przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca
2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”102, zgodnie z którymi
rozporządzenie powinno wchodzić w życie z dniem wejścia w życie ustawy, na
podstawie której jest ono wydane.
W związku z powyższym nadmienić należy, iż w ramach SPO-T na lata
2004 - 2006 w zakresie finansowania infrastruktury portowej oraz
komunikacyjnej w Gdańsku, Gdyni i Świnoujściu złożono do MI 8 wniosków
o łącznej wartości kosztorysowej 618,1 mln zł, z czego koszty
współfinansowane ze środków pomocowych określono na łączną kwotę
415,4 mln zł. Do współfinansowania zakwalifikowano wnioski, dotyczące
następujących projektów inwestycyjnych103:
♦ Budowa Infrastruktury Portowej dla bazy kontenerowej na Ostrowie
Grabowskim w Szczecinie (projekt ZMP Szczecin - Świnoujście S.A.
o wartości 86,9 mln zł, w tym współfinansowanie – 53,4 mln zł);
♦ Budowa Infrastruktury Zachodniopomorskiego Centrum Logistycznego
w Szczecinie (ZMP Szczecin - Świnoujście S. A. o wartości – 35,1 mln zł,
101
Dz. U. Nr 116, poz. 1206.
102
Dz. U. Nr 100, poz. 908.
103
Od dnia 14 września 2004 r. do czasu zakończenia kontroli, lista wszystkich zaopiniowanych
i rekomendowanych wniosków o przyznanie dofinansowania oczekiwała na akceptację Ministra
Infrastruktury.
56
w tym współfinansowanie - 21,6 mln zł);
♦ Budowa Trasy Kwiatkowskiego w Gdyni - III Etap (projekt Gminy Miasta
Gdyni o wartości 255,3 mln. zł, w tym współfinansowanie - 189,2 mln zł);
♦ Rozbudowa ulicy Janka Wiśniewskiego w Gdyni - Etap II (projekt Gminy
Miasta Gdyni o wartości – 68,9 mln. zł, w tym współfinansowanie –
51,4 mln zł);
♦ Poprawa dostępu do Wolnego Obszaru Celnego w Porcie Gdańsk (projekt
Zarządu Morskiego Portu Gdańsk S. A. o wartości 51,9 mln zł, w tym
współfinansowanie – 28,7 mln zł);
♦ Rozbudowa infrastruktury nabrzeżnej i drogowej Terminalu Promowego
Westerplatte (projekt ZMP Gdańsk S. A. o wartości 67,7 mln zł, w tym
współfinansowanie - 37,4 mln zł);
♦ Modernizacja wejścia do portu wewnętrznego (projekt UM w Gdyni
o wartości 26,2 mln zł, w tym współfinansowanie - 19,4 mln zł);
♦ Infrastruktura dostępu do rejonu Nabrzeża Przemysłowego (projekt ZMP
Gdańsk S. A. o wartości 26,1 mln zł, w tym współfinansowanie –
14,3 mln zł).
3.2.2. Wykonywanie pozostałych zadań przez
administrację morską
3.2.2.1.
Minister właściwy do spraw gospodarki
morskiej
Ustalono, że do czasu zakończenia kontroli, dotychczasowi ministrowie
właściwi do spraw gospodarki morskiej, w tym Minister Infrastruktury, nie
doprowadzili do zgodności zarządzania portami morskimi nie mającymi
podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej z dyspozycją art. 23 ust. 1
i art. 25 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich. Zgodnie z tymi
przepisami (o treści obowiązującej do dnia 30 sierpnia 2004 r.), jeśli gmina nie
powołała podmiotu zarządzającego portem, to obowiązek zarządzania portem
należał do właściwego dyrektora urzędu morskiego. Mimo prawie 8-letniego
okresu obowiązywania wskazanych przepisów, porty Hel i Władysławowo
były nadal zarządzane przez przedsiębiorstwa państwowe, a port Police był
portem Zakładów Chemicznych „Police”104. Ponadto, nie został w tej samej
sprawie zrealizowany przez Ministra Infrastruktury dezyderat Nr 3 Sejmowej
Komisji Infrastruktury z dnia 23 maja 2002 r., w którym wnioskowano o pilne
104
Istniejący stan może stanowić – w ocenie NIK - zagrożenie dla funkcjonowania tych portów
w przypadku prywatyzacji majątku podmiotów nimi zarządzających.
57
ustalenie sposobu zarządzania portami na terenie których funkcjonują
przedsiębiorstwa państwowe, spełniające faktycznie rolę zarządcy, tj. m.in.
pobierające opłaty i utrzymujące nabrzeża.
Nadal nie zrealizowane zostały przez ministra właściwego do spraw
gospodarki morskiej przepisy art. 5 ust. 1 i art. 23 ust. 3 wyżej cytowanej
ustawy w zakresie zarządzania i finansowania obiektów infrastruktury
zapewniającej dostęp do portów morskich. Obiekty tej infrastruktury, zgodnie
ze wskazanymi przepisami, stanowią własność Skarbu Państwa, a ich budowa,
modernizacja i utrzymanie są finansowane z budżetu państwa. Część tych
obiektów była nadal zarządzana i finansowana przez zarządy portów (Hel,
Gdańsk i Władysławowo). Wniosek w sprawie doprowadzenia zarządzania
i finansowania obiektów infrastruktury zapewniającej dostęp do portów do
zgodności z przepisami prawa, NIK skierowała do Ministra Transportu
i Gospodarki Morskiej jeszcze w 1999 roku105. Izba stwierdziła wówczas, że
stwarza to zagrożenie dla stanu technicznego infrastruktury zapewniającej
dostęp do portów. Wprawdzie MI podejmowało starania o uregulowanie tej
kwestii, jednak nie sfinalizowano jej całkowicie (ustalono, że Urząd Morski
w Gdyni przejął od Zarządu Morskiego Portu Gdynia S.A. zarządzanie
obiektami morskiej infrastruktury zapewniającej dostęp do portu).
Działaniem niecelowym (z punktu widzenia bezpieczeństwa żeglugi)
było – w ocenie NIK - dokonanie korekty lądowej granicy portu w Gdyni106.
Zmiana granicy portu została dokonana na wniosek Rady Miasta Gdynia, która
w dniu 28 lutego 2001 r. przyjęła uchwałę w sprawie wystąpienia do
b. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej o zmianę granic
administracyjnych portu gdyńskiego. Dotyczyła ona wyłączenia z granic portu
części gruntów, w wyniku czego nastąpiło - oprócz pozbycia się zbędnego dla
potrzeb portu obszaru - jednoczesne oddzielenie basenu portowego od nabrzeża
pozostającego w dyspozycji Przedsiębiorstwa Połowów, Przetwórstwa
i Handlu DALMOR S.A. w Gdyni. Zmiana ta może w istotny sposób
negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo żeglugi. Nadmienić należy, iż korekta
granicy portu dokonana została wbrew opiniom ZMP Gdynia S.A., UM
w Gdyni oraz Dyrektora Departamentu Administracji Morskiej i Śródlądowej
MI (tj. departamentu merytorycznego w sprawach zmiany granic portów
105
Zob. „Informacja o wynikach kontroli realizacji ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach
i przystaniach morskich”, NIK, Warszawa, październik 1999 r., Nr DTL-41009/98
106
Na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia
granicy portu morskiego w Gdyni od strony lądu (Dz. U. Nr 35, poz. 94).
58
morskich). W ich opiniach wskazywano, że nabrzeża proponowane do
wyłączenia, powinny pozostać w granicach portu. Argumentowano, że granica
portu nie może rozdzielać basenu portowego od nabrzeża, które stanowi
budowlę hydrotechniczną umożliwiającą postój i przeładunek jednostek
pływających oraz pełni funkcje komunikacyjne i składowe, związane z ruchem
jednostek. Poza tym, akweny portowe bez zaplecza lądowego nie będą mogły
w pełni spełniać swoich funkcji, a w przypadku gdy nabrzeża do których
cumują statki zostaną wyłączone z granic portu, UM nie będzie władny
wykonywać swoich ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa żeglugi107.
W szczególności, utrudnione lub niemożliwe może się stać sprawowanie
statutowego nadzoru nad bezpiecznym cumowaniem statków przez kapitanat
portu Gdynia.
W związku z powyższym proponowano poprowadzenie granicy portu
z zachowaniem w granicach portu ścieżki cumowniczej oraz przestrzeni dla
celów komunikacyjnych, pasażerskich i składowania materiałów, co
stanowiłoby techniczno - użytkową całość. Kierujący pracami
poprzedzającymi zmianę granic Podsekretarz Stanu w MI nie uwzględnił tych
sugestii. Nie uwzględnił on także propozycji dotychczasowego dysponenta
tych terenów, tj. przedsiębiorstwa DALMOR S.A. Przedsiębiorstwo to
w piśmie z dnia 30 sierpnia 2002 r. proponowało dokonanie korekty,
polegającej na przesunięciu wcześniej proponowanej granicy „...z linii
Nabrzeża Prezydenta, Kutrowego, Islandzkiego, Angielskiego i Rybnego na
odległość 7 m w głąb pirsu tak, aby siedmiometrowy pas okalający pirs
DALMORU pozostał w obrębie Portu Gdynia ...”
Minister Infrastruktury nie zrealizował wniosku Sejmowej Komisji
Infrastruktury (dezyderat Nr 5 z dnia 10 czerwca 2003 r.), dotyczącego
potrzeby reorganizacji funkcjonowania administracji morskiej. Wniosek ten
był przedmiotem dyskusji na posiedzeniu kierownictwa MI w dniu 6 lutego
2004 r., podczas której potrzebę reorganizacji funkcjonowania administracji
morskiej (poprzez stosowną nowelizację ustawy o obszarach morskich
Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej) uzasadniano faktem, iż
ukształtowana pół wieku temu struktura tej administracji w postaci trzech,
niezależnych urzędów morskich nie odpowiada warunkom wynikającym
z aktualnych uwarunkowań zewnętrznych i nie gwarantuje spełnienia
zasadniczego wymogu, tj. zdolności administracyjnej do podejmowania
107
Określonych w ustawie z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej
i administracji morskiej (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.).
59
jednolitych, skoordynowanych i skutecznych działań w polskich obszarach
morskich. Jednak w dniu 6 września 2004 r. MI podjęło decyzję o wstrzymaniu
działań w omawianym zakresie.
Jak podano w wyjaśnieniu złożonym kontrolerom NIK, wstrzymanie
reorganizacji terenowej administracji morskiej, tj. likwidację trzech urzędów
morskich i utworzenie jednego uzasadniano tym, że „....proponowane zmiany
w postaci jednego urzędu mogły by stać się przyczyną niepotrzebnych napięć
i konfliktów społecznych. Jednocześnie zostaną podjęte działania w celu
opracowania – przez niezależnych ekspertów – opinii dotyczącej modelu
strukturalnego
organów
administracji
morskiej
uwzględniającego
uwarunkowania i aspekty: merytoryczne, ekonomiczne, polityczne
i społeczne...”. W związku z omawianą kwestią, podkreślenia wymaga fakt, iż
bezskuteczne okazały się wcześniejsze próby reorganizacji terenowej
administracji morskiej, podejmowane m.in. w 2001 r. przez b. Ministra
Transportu i Gospodarki Morskiej108.
Niezależnie od powyższych ustaleń stwierdzono, że nierzetelnie działał
Zespół ds. Gospodarki Morskiej, powołany w dniu 20 marca 2002 r.
zarządzeniem nr 34 Prezesa Rady Ministrów. Do zadań tego Zespołu
(będącego organem opiniodawczym Prezesa RM) należało m.in. dokonywanie
oceny stanu gospodarki morskiej, opiniowanie projektów programów i planów
rozwoju tego sektora, opiniowanie projektów dokumentów rządowych
dotyczących gospodarki morskiej oraz inicjowanie i koordynowanie prac
związanych z rozwiązywaniem problemów gospodarki morskiej. W okresie
objętym kontrolą, Zespół ten odbył tylko jedno posiedzenie (w styczniu
2003 r.), z którego nawet projekt protokołu nie został zatwierdzony przez
przewodniczącego (obowiązek taki wynikał z Zarządzenia Nr 34 Prezesa RM).
Tak więc, do czasu zakończenia kontroli, Zespół ten praktycznie nie
funkcjonował (m.in. z powodu zmian personalnych w składzie Radzie
Ministrów). Dopiero w sierpniu 2004 r. Minister Infrastruktury stworzył
warunki do reaktywowania prac Zespołu, tj. wyznaczył nowego
przewodniczącego oraz wystąpił do ministrów, których przedstawiciele
powinni zasiadać w Zespole, o ich wyznaczenie.
Wyniki przeprowadzonej kontroli dały również podstawę do pozytywnej
oceny niektórych działań MI, podejmowanych w latach 2002 – 2004
108
60
Zob. Protokół kontroli z dnia 12 grudnia 2001 r. przeprowadzonej w MI przez NIK w zakresie
wykonywania zadań administracji morskiej w latach 1999-2001.
w zakresie gospodarki morskiej. I tak, MI:
♦ opracowało w I półroczu 2002 r. projekt ustawy o ustanowieniu programu
wieloletniego „Program ochrony brzegów morskich”. Przyjęta przez Sejm
RP w dniu 28 marca 2003 r. ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego
„Program ochrony brzegów morskich”109 stwarza na najbliższe 20 lat
warunki do zapewnienia stabilnego finansowania zadań związanych
z ochroną brzegów morskich. Skutkować to będzie ograniczeniem
zagrożenia powodziowego terenów przybrzeżnych oraz poprawą walorów
turystyczno - wypoczynkowych miejscowości nadmorskich.
W budżecie państwa na 2004 r. przewidziano na ochronę brzegów
morskich 26 mln zł. Z ustaleń kontroli wynika jednak, że istnieje realne
niebezpieczeństwo niewykorzystania w 2004 r. zaplanowanych środków
budżetowych. Ponadto, niezadowalająca była skuteczność administracji
morskiej w pozyskiwaniu pozabudżetowych środków na finansowanie
omawianych zadań;
♦ rzetelnie zrealizowało wniosek Sejmowej Komisji Infrastruktury z dnia
22 lipca 2003 r. (dezyderat Nr 5), dotyczący zapewnienia preferencji dla
funkcjonowania narodowego towarzystwa klasyfikacyjnego na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 11 marca 2004 r. zawarta została umowa
między Ministrem Infrastruktury a Polskim Rejestrem Statków S.A. (PRS
S.A.) o uznaniu instytucji klasyfikacyjnej do sprawowania nadzoru
technicznego nad statkami o polskiej przynależności110. PRS S.A. uznano
jako jednostkę klasyfikacyjną do sprawowania nadzoru technicznego nad
statkami w zakresie wyszczególnionym w powyższej umowie. Zawarcie
omawianej umowy świadczy o docenieniu znaczenia posiadania narodowej
instytucji klasyfikacyjnej, jaką jest PRS S.A. i jej roli w kreowaniu polityki
państwa w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i wyposażenia statków
morskich, budowanych przez polski przemysł stoczniowy;
♦ zapewniło stabilny poziom świadczeń dla służb granicznych w morskich
przejściach granicznych111. Nie stwierdzono istotnych utrudnień
w odprawie granicznej spowodowanej niewystarczającym finansowaniem
109
Dz. U. Nr 67, poz. 621.
110
Przedmiotową umowę zawarto na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
20 listopada 2002 r. w sprawie określenia trybu uznawania instytucji klasyfikacyjnej do
sprawowania nadzoru technicznego nad statkami oraz rodzajów i zakresów przeglądów statków
morskich (Dz. U. Nr 208, poz. 1768). Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 30 kwietnia
2004 roku. Aktualnie obowiązuje (od dnia 10 czerwca 2004 r.) rozporządzenie Ministra
Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie powierzenia zadań organu pomiarowego
instytucji klasyfikacyjnej (Dz. U. Nr 119, poz. 1246), wydane na podstawie art. 48 §2 ustawy z dnia
18 września 2001 r. – Kodeks morski (Dz. U. Nr 138, poz. 1545 ze zm.). Rozporządzenie to
stanowi o powierzeniu zadań organu pomiarowego instytucji klasyfikacyjnej, działającej pod nazwą
„Polski Rejestr Statków S.A.” z siedzibą w Gdańsku.
111
Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy
państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461, ze zm.).
61
tych przejść, co potwierdził także112 Komendant Morskiego Oddziału
Straży Granicznej. Ustalono jednak, że oprócz niewystarczającego
wyposażenia w specjalistyczny sprzęt113, utrudnieniem dla Morskiego
Oddziału Straży Granicznej były nieprecyzyjne regulacje prawne dotyczące
finansowania utrzymania morskich przejść granicznych114.
3.2.2.2.
Dyrektorzy urzędów morskich
W okresie objętym kontrolą, na 27 małych portów, dyrektorzy urzędów
morskich zarządzali 17. portami. Natomiast z pozostałych 10. portów, trzy były
zarządzane przez podmioty utworzone przez gminy (na podstawie art. 23 ust. 1
ustawy o portach i przystaniach morskich), trzy - przez inne podmioty
gospodarcze, a cztery porty zostały skomunalizowane przez gminy (przed
okresem objętym kontrolą), lecz nie zostały utworzone w nich podmioty
zarządzające.
Ustalono, że dyrektorzy urzędów morskich w Gdyni i Słupsku
nierzetelnie wykonywali przepisy art. 25 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach
morskich w zakresie pobierania opłat portowych (stanowiących dochody
budżetowe) z tytułu eksploatacji portów i przystani, pozostających w ich
zarządzie. W badanym okresie występowały bowiem przypadki nie pobrania
obowiązujących opłat portowych115 oraz nie egzekwowania w wyznaczonych
terminach wnoszenia tych opłat. I tak:
♦ w okresie objętym kontrolą UM w Gdyni uzyskał dochody budżetowe
z tytułu opłat portowych w łącznej kwocie 376 tys. zł. Zaległości z tego
tytułu wynosiły 11 tys. zł na koniec 2002 r. (wskaźnik zaległości - 6,43%),
84 tys. zł na koniec 2003 r. (wskaźnik zaległości – 53,6%) i 20 tys. zł na
koniec pierwszego półrocza 2004 roku.
Kontrola 20 faktur o najwyższej wartości wykazała, że w I półroczu
112
W informacji złożonej na podstawie art. 29 pkt 2 lit. f ustawy o NIK.
113
Na przykład, sprzętu do kontroli ruchu drogowego, wykrywania i identyfikacji narkotyków,
materiałów wybuchowych, lub zasilania awaryjnego stacjonarnych urządzeń (w przypadku zaniku
napięcia w sieci energetycznej).
114
Dotyczy to rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1991 r. w sprawie określenia zakresu
obowiązków organów zobowiązanych do utrzymywania przejść granicznych oraz źródeł
finansowania tych przedsięwzięć, a także określenia organów zobowiązanych do osadzania
i utrzymywania znaków granicznych na morskich wodach wewnętrznych (Dz. U. Nr 49, poz. 215).
Zdaniem MI, przepisy tego rozporządzenia nie dają m.in. podstawy do finansowania przez
ministerstwo wydatków na oznakowanie przejść granicznych tablicami informacyjnymi,
obowiązującymi w Unii Europejskiej.
115
Ze względu na fakt, iż stwierdzone uszczuplenia środków publicznych nie przekraczały łącznie
(w poszczególnych urzędach morskich) przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, NIK odstąpiła
od skierowania wniosków o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (na podstawie
art. 140 ustawy o finansach publicznych).
62
2004 r. zapłaconych zostało 15 faktur (opóźnienia w zapłacie wynosiły od
4 dni do 22 miesięcy), jedna faktura na kwotę 1.135 zł nie została
zapłacona i nie podjęto działań zmierzających do wyegzekwowania
należności, a w czterech przypadkach została zawarta ugoda.
Urząd z opóźnieniem podejmował działania windykacyjne, które
ograniczały się do wysyłania wezwań do zapłaty, bądź upomnień (wysłano
je do 7 kontrahentów, przy czym wezwania wysyłano po upływie od 1,5 do
7 miesięcy od dnia wystawienia faktury). Działanie takie było niezgodne
z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r.
w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji116, ponieważ w przypadku nieuregulowania
należności w terminie, wierzyciel wysyła do zobowiązanego upomnienie
z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia
doręczenia upomnienia.
Spośród 20 zbadanych faktur, 4 przekazano do Wydziału Organizacyjno –
Prawnego Urzędu w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w tym
3 po upływie roku od dnia wystawienia faktury;
♦ UM w Słupsku nie pobierał na bieżąco w okresie od 1 maja 2004 r. do
18 sierpnia 2004 r. opłaty pasażerskiej od jednostek przewożących
turystów, pomimo wymogu wynikającego z § 9 obowiązującego wówczas
rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r.
w sprawie wysokości opłat portowych117. Od maja do lipca 2004 r.
jednostki te przewiozły ogółem 61,5 tys. pasażerów, a należna z tego
tytułu opłata pasażerska wyniosła ponad 66 tys. zł. Dopiero w trakcie
kontroli Urząd obciążył armatorów kwotą 21,7 tys. zł. Ustalono, że
w 3 przypadkach Urząd nie posiadał zgłoszeń kapitanów o ilości
przewożonych pasażerów na połowy wędkarskie. Zgodnie z § 10 ust. 4
przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgłoszenie
takie stanowi podstawę do określenia wysokości opłaty portowej, którą
ustala się na podstawie listy pasażerów.
Ponadto, Urząd nie obciążył armatorów 6 jednostek opłatami portowymi za
lata 2003 i 2004 w kwocie 480 zł (faktury na tę kwotę wystawiono dopiero
w czasie kontroli). Według wyjaśnienia Głównego Inspektora Portów
Morskich, przyczyną omawianej nieprawidłowości było wejście do
eksploatacji tych jednostek po wykonywanej przez Urząd raz do roku
konfrontacji ewidencji jednostek z użytkującymi infrastrukturę przystani.
Stwierdzono także, iż opłaty portowe nie były uiszczane terminowo.
Kontrola 14 faktur, wystawionych z tytułu rocznych opłat tonażowych
i przystaniowych, na kwotę 3.498,1 zł wykazała, że jedynie 4 faktury (na
kwotę 1.146,7 zł) zapłacono w terminie. W jednym przypadku faktury nie
116
Dz. U. Nr 137, poz. 1541.
117
Dz. U. Nr 103, poz. 1082.
63
zapłacono, a pozostałe zapłacono ze zwłoką sięgającą od 5 do 55 dni.
Z opóźnieniem podejmowano również działania windykacyjne, które
ograniczały się do wezwań przedsądowych do zapłaty, bez stosowania
sądowych środków egzekucyjnych oraz upomnień, bez sporządzania
tytułów wykonawczych. Kontrola 132 faktur, wystawionych w I półroczu
2004 r. na łączną kwotę 185 tys. zł (dla 111 kontrahentów) i nie
zapłaconych do końca czerwca 2004 r. wykazała, że w stosunku do
59 kontrahentów działania windykacyjne podjęto w formie wezwania
przedsądowego, w tym w 31 przypadkach po 140 dniach, a w 16 - po
53 dniach od terminu płatności. Upomnienia z tytułu nieuregulowanych
opłat portowych Urząd wysłał do 17 kontrahentów, w tym do 13 po 40
dniach od wyznaczonego terminu zapłaty. W żadnym z powyższych
przypadków nie skorzystano z sądowych środków egzekucyjnych i nie
sporządzono tytułów wykonawczych.
Wyniki kontroli wskazują na poważne zagrożenie wykonania przez
urzędy morskie planu wydatków budżetowych, wynikających z realizacji
przywołanej wcześniej ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego
„Program ochrony brzegów morskich”. W budżecie państwa na 2004 r.
przewidziano na realizację zadań z zakresu ochrony brzegów morskich kwotę
26 mln zł. Tymczasem, w okresie 10 miesięcy 2004 r. dyrektorzy urzędów
morskich wykorzystali 79,4% przyznanych środków budżetowych118. Ponadto,
stwierdzono niezadowalającą skuteczność urzędów morskich w pozyskiwaniu
pozabudżetowych środków na finansowanie omawianych zadań, a UM
w Szczecinie w ogóle zaniechał podejmowania starań o pozyskanie takich
środków (m.in. z powodu możliwości niewykorzystania posiadanych środków
budżetowych)119. I tak w okresie 10 miesięcy 2004 r.:
♦ UM w Gdyni wykorzystał 92,5% przyznanych środków budżetowych.
W 2003 r. Urząd złożył wniosek o dofinansowanie – z funduszu LIFE
ENVIRONMENT Unii Europejskiej – sztucznego zasilania brzegów
Półwyspu Helskiego w latach 2004-2006 (wartość projektu 5 mln EUR),
jednak nie uzyskał dofinansowania. W dniu 5 sierpnia 2004 r. Urząd
zawarł porozumienie z Gminą Jastarnia w sprawie dofinansowania
modernizacji dróg gminnych prowadzących do plaż nadmorskich;
♦ UM w Słupsku wykorzystał zaledwie 15,9% przyznanych środków
budżetowych na ochronę brzegów morskich. Ze źródeł pozabudżetowych
118
Źródło: sprawozdania Rb-20 urzędów morskich z wykonania planu wydatków budżetowych (Dział
– 900 - „gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdział 90018 - „Ochrona brzegów
morskich”). W okresie 7 miesięcy 2004 r. urzędy morskie wykorzystały zaledwie 29,3%
przyznanych środków budżetowych.
119
Oznacza to, iż nie został zrealizowany wniosek NIK, zamieszczony w „Informacji o wynikach
kontroli ochrony brzegów morskich”, NIK, Warszawa, czerwiec 2004 r., Nr KKT-41002/03.
64
(jednostki Ministerstwa Obrony Narodowej, a także podmioty gospodarcze
zlokalizowane na wybrzeżu) pozyskano na ochronę brzegów morskich
środki w wysokości ok. 220 tys. zł. Dyrektor Urzędu, wyjaśniając
przyczyny braku dalszych działań o pozyskanie pozabudżetowych
środków, w tym z Unii Europejskiej podał m.in., że „... realizacja ...
projektów z udziałem programów i inicjatyw wspólnotowych siłami ...
Urzędu była trudna ... z powodu konieczności posiadania i zdobywania
przez pracowników niezbędnej wiedzy w zakresie skomplikowanego
systemu przygotowywania wniosków, prowadzenia dokumentacji
i rozliczeń w trakcie i po realizacji programu pomocowego...”.
♦ UM w Szczecinie wydatkował 34,5% przyznanych środków budżetowych.
W dniu 1 czerwca 2004 r. Dyrektor Urzędu zawiesił starania o środki
finansowe z Unii Europejskiej, przeznaczone na ochronę brzegów
morskich, ponieważ „... środki jakie otrzymał Urząd z budżetu państwa na
ten cel, są obecnie całkowicie wystarczające, a nawet mogą wystąpić
problemy z ich pełnym wykorzystaniem...”.
Niezależnie od powyższych ustaleń stwierdzono, że w okresie objętym
kontrolą gminy nie były zainteresowane komunalizacją małych portów (oprócz
2. Portów, tj. w Nowym Warpnie i Mrzeżynie). Brak zainteresowania gmin
przejmowaniem zarządzania małymi portami i przystaniami morskimi,
niezależnie od struktury własnościowej gruntów, wynikał m.in. z wysokich
kosztów utrzymania infrastruktury portowej (infrastruktura ta była
w nienależytym stanie technicznym). Na przykład:
♦ spośród 6 małych portów zarządzanych przez UM w Szczecinie, tylko
w jednym porcie (Sierosław) stan techniczny obiektów infrastruktury był
zadowalający, a w pozostałych 5. - obiekty te były w nieodpowiednim
stanie (głównie nabrzeża, umocnienia brzegu oraz zbiorniki wód
zaolejonych);
♦ spośród 7 małych portów zarządzanych przez UM w Gdyni, tylko
3 obiekty infrastruktury portowej nie stwarzały zagrożenia dla ich
eksploatacji.
Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o portach
i przystaniach morskich120 stworzyła – w ocenie NIK - dodatkowe warunki,
sprzyjające przejmowaniu przez gminy zarządzania małymi portami
i przystaniami morskimi, ponieważ na mocy przepisów tej ustawy część zadań
i uprawnień w omawianym zakresie została przekazała gminom. Ustawa
określa bowiem, że w przypadku nie powołania przez gminę podmiotu
zarządzającego portem, określone zadania i uprawnienia podmiotu
120
Dz. U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1766 (ustawa ta została opublikowana w dniu 30 lipca 2004 r.).
65
zarządzającego portem wykonuje gmina. Dotyczy to m.in. programowania,
prognozowania i planowania rozwoju portu, pozyskiwania gruntów na
potrzeby rozwojowe portu oraz świadczenia usług związanych z korzystaniem
z infrastruktury portowej.
W toku kontroli UM w Szczecinie stwierdzono, że na terenie
działalności tego Urzędu zostały skomunalizowane 4 małe porty położone nad
Zalewem Szczecińskim (Lubin, Karsibór, Przytor i Wapnica), bez powołania
podmiotu zarządzającego121. Ustalono, że gminy wykorzystywały
skomunalizowane porty jako źródło zasilania budżetów gminnych, m.in.
poprzez zbywanie nieruchomości gruntowych na cele nie związane z funkcjami
portu. Jednocześnie, gminy nie zapewniły utrzymania infrastruktury portowej
w należytym stanie technicznym, co doprowadziło do degradacji technicznej
tych portów. I tak:
♦ Port Wapnica - skomunalizowany na rzecz gminy Międzyzdroje – ze
względu na stan techniczny infrastruktury portowej został wyłączony
z eksploatacji;
♦ Port Przytor – nabrzeże stanowi „ruinę budowlaną”;
♦ Port Karsibór – stan techniczny infrastruktury portowej określono jako zły;
♦ władze miasta i gminy Międzyzdroje, kierując się względami
komercyjnymi, cześć terenów portu Lubin przeznaczyły na cele
rekreacyjne, tj. nie związane z funkcjami portu (sprzedały na działki).
Powyższy stan wskazuje - zdaniem NIK - na potrzebę zwiększenia
nadzoru
organów
administracji
morskiej
nad
funkcjonowaniem
skomunalizowanych portów, zwłaszcza, że część z nich związana była
z rybołówstwem bałtyckim, które może być znacznie ograniczone
w najbliższych latach122.
121
Nastąpiło to przed okresem objętym kontrolą.
122
W „Informacji Rządu RP o stanie gospodarki morskiej” z 12 listopada 2003 r. podano m.in., że „...
liczba statków rybackich jest za wysoka w porównaniu do zasobów ryb w polskich obszarach
morskich. Przeprowadzona analiza wykazała, że liczba jednostek o długości powyżej 15 m musi
zostać zredukowana o 30 -50% (...). Część pozostałej floty rybackiej będzie musiała być
zmodernizowana, celem spełnienia wymagań sanitarno-weterynaryjnych, związanych
z bezpieczeństwem pracy na statkach, zgodnych z regulacjami UE oraz montażu urządzeń
monitorujących...”.
66
Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli
4. Informacje dodatkowe o przeprowadzonej
kontroli
4.1.
Przygotowanie kontroli
W toku przygotowania kontroli zgromadzono niezbędne informacje
dotyczące najważniejszych podmiotów funkcjonujących w sektorze gospodarki
morskiej oraz jednostek, które planowano objąć kontrolą, a także rozpoznano
stan prawny pozostający w związku z kontrolowaną działalnością. W tym celu
wykorzystano m.in. programy rządowe, zwłaszcza dotyczące rozwoju
gospodarki morskiej, biuletyny z posiedzeń Sejmowej Komisji Infrastruktury
(na których rozpatrywano problemy gospodarki morskiej), odpowiedzi na
interpelacje i zapytania poselskie dotyczące tej gospodarki, materiały
z konferencji naukowych na temat transportu i gospodarki morskiej, a także
artykuły zamieszczane w prasie codziennej i czasopismach specjalistycznych.
Niniejszą kontrolę przygotowano także na podstawie wyników
wcześniejszych kontroli NIK w zakresie gospodarki morskiej. Przedmiotowe
kontrole dotyczyły:
♦ realizacji ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach
morskich123
♦ wykonywania zadań z zakresu administracji morskiej przez Ministra
Transportu i Gospodarki Morskiej124
♦ gospodarowania terenami i infrastrukturą portową w portach morskich125;
♦ ochrony brzegów morskich126.
Wyniki analizy powyższych materiałów i informacji stanowiły
przesłankę do zidentyfikowania najważniejszych problemów gospodarki
morskiej oraz ustalenia zakresu i metodyki kontroli w badanym obszarze127.
123
124
125
126
127
Informacja o wynikach kontroli realizacji ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach
morskich, NIK, Warszawa, październik 1999 r., Nr DTL-41009/98.
Wystąpienie pokontrolne NIK do Ministra Infrastruktury z dnia 25 lutego 2002 r., Nr KKT/DTL41114-1/01.
Informacja o wynikach kontroli gospodarowania terenami i infrastrukturą portową w portach
morskich, Nr ewid. LSZ-41050-02, Szczecin, kwiecień 2003 r.
Informacja o wynikach kontroli ochrony brzegów morskich. NIK, Warszawa, czerwiec 2004 r.,
Nr KKT-41002/03.
M.in. postanowiono zbadać wszystkie decyzje administracyjne w sprawie gospodarowania
gruntami w granicach portów i przystani morskich. W zakresie terminowości realizacji przychodów
spółek zarządzających portami zbadano po 20 faktur o najwyższej wartości. Przy badaniu stanu
technicznego infrastruktury portowej skontrolowano po 10% liczby obiektów mających
podstawowe znaczenie eksploatacyjne.
67
4.2.
Postępowanie kontrolne i działania podjęte
po zakończeniu kontroli
W związku z przeprowadzaną kontrolą, kontrolerzy NIK zasięgnęli
- w trybie art. 29 pkt 2 lit. f ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli128 – informacji
w 28 niekontrolowanych jednostkach, a mianowicie w:
♦ 20 gminach, na terenie których zlokalizowane były porty morskie,
♦ Izbie Morskiej w Gdyni i Szczecinie,
♦ Urzędzie Statystycznym w Szczecinie,
♦ Związku Miast i Gmin Morskich w Gdańsku,
♦ Morskim Oddziale Straży Granicznej w Gdańsku,
♦ Polskich Liniach Kolejowych S.A. w Warszawie,
♦
Polskiej Żegludze Morskiej w Szczecinie,
♦ Polskiej Żegludze Bałtyckiej S.A. w Kołobrzegu.
W żadnej ze skontrolowanych jednostek nie zgłoszono, w trybie art. 55
ustawy o NIK, zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokołach kontroli, które
zostały podpisane przez kierowników tych jednostek i kontrolerów NIK.
Ogółem wystosowano 11 wystąpień pokontrolnych do kierowników
skontrolowanych jednostek. W wystąpieniach tych przedstawiono oceny
i uwagi oraz łącznie 42 wnioski pokontrolne.
W wystąpieniu pokontrolnym do Ministra Infrastruktury negatywnie
oceniono działalność (pod względem rzetelności, legalności i celowości)
w zakresie zwiększenia konkurencyjności polskich portów morskich na
międzynarodowym rynku usług, tworzenia warunków dla poprawy działalności
armatorów krajowych, niewykonania przepisów ustawy z dnia 20 grudnia
1996 r. o portach i przystaniach morskich129 (dotyczących zarządzania portami
nie mającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej) oraz
zarządzania i finansowania utrzymania obiektów stanowiących infrastrukturę,
zapewniającą dostęp do portów morskich. Negatywnie oceniono również
ocenić opóźnienia w wydawaniu przepisów wykonawczych do ustaw oraz
128
129
68
nieterminowe wydawanie postanowień administracyjnych130 w zakresie
gospodarki gruntami, położonymi w granicach portów i przystani morskich.
W związku z tymi ocenami wnioskowano o:
1) podjęcie stosownych działań zmierzających do możliwie szybkiej poprawy
prawnych i ekonomicznych warunków funkcjonowania armatorów
krajowych, w tym umożliwiających zwiększenie udziału polskich
przewoźników w przewozach promowych na Bałtyku;
2) stworzenie prawnych i organizacyjnych warunków zapewniających
podmiotom funkcjonującym w sektorze gospodarki morskiej sprawne
i skuteczne wykorzystywanie środków z unijnych funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności, a zwłaszcza przeznaczanych na poprawę
infrastruktury portów morskich oraz dostępu do tych portów;
3) uregulowanie stosunków własnościowych na terenach portów i przystani
morskich, sprzyjających odpowiedniemu utrzymaniu i rozwojowi
infrastruktury kolejowej;
4) usprawnienie – w porozumieniu z Ministrem Skarbu Państwa - postępowań
administracyjnych w zakresie rozporządzania nieruchomościami
położonymi w granicach portów i przystani morskich;
5) podjęcie działań prowadzących do zapewnienia zarządzania portami nie
mającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej oraz
finansowania infrastruktury zapewniającej dostęp do tych portów zgodnie
z przepisami ustawy o portach i przystaniach morskich;
6) wydanie wszystkich przepisów wykonawczych do ustaw pozostających
w związku z gospodarką morską;
7) zwiększenie nadzoru nad działalnością dyrektorów urzędów morskich
w zakresie wykorzystania środków finansowych, przeznaczonych na
realizację wieloletniego programu ochrony brzegów morskich, w tym nad
pozyskiwaniem środków pozabudżetowych na ten cel.
W wystąpieniu pokontrolnym do Ministra Skarbu Państwa negatywnie
oceniono m.in. fakt nieterminowego wydawania niektórych decyzji w sprawie
gospodarki nieruchomościami gruntowymi w portach i przystaniach morskich
oraz proces prywatyzacji PRS S.A.. Sformułowane na tej podstawie wnioski
pokontrolne, dotyczyły:
130
Wydawanych w na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.
69
1) podjęcia działań organizacyjnych w celu zapewnienia terminowego
wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zgody na obrót
nieruchomościami gruntowymi (stanowiącymi własność Skarbu Państwa
lub jednostki samorządu terytorialnego, położonymi w granicach portów
i przystani morskich) oraz informowania stron o przyczynach zwłoki
i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy;
2) monitowania służb Ministra Infrastruktury o terminowe wydawanie opinii
w sprawach, w których w MSP prowadzone jest postępowanie
administracyjne i dla których przekroczone zostały terminy przedstawienia
stanowiska określone w kodeksie postępowania administracyjnego;
3) rozważenia podjęcia działań zmierzających do kolejnej nowelizacji ustawy
o Polskim Rejestrze Statków, urealniającej termin zakończenia procesu
prywatyzacyjnego, w przypadku braku możliwości szybkiego ukończenia
prywatyzacji PRS SA w ramach pierwszej oferty.
W wystąpieniach pokontrolnych do dyrektorów urzędów morskich
wskazano na nieprawidłowości w ich działalności, które głównie dotyczyły
niewystarczającego nadzoru nad stanem technicznym obiektów infrastruktury
portowej, pozyskiwania, windykacji należności budżetowych oraz
wykorzystania środków na finansowanie ochrony brzegów morskich.
Skierowane do dyrektorów tych urzędów wnioski pokontrolne, przede
wszystkim dotyczyły:
1) dokonywania okresowych kontroli stanu technicznego obiektów
infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich oraz
infrastruktury portowej, a także dokumentowanie stanu technicznego
obiektów infrastruktury, stosownie do wymogów ustawy Prawo
budowlane;
2) zapewnienia wymaganych parametrów technicznych
zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich;
infrastruktury
3) usprawnienia procedury windykacji należności, stanowiących dochody
budżetowe;
4) zwiększenia aktywności w zakresie pozyskiwania pozabudżetowych
środków na finansowanie programu ochrony brzegów morskich.
W wystąpieniach pokontrolnych do dyrektorów oraz prezesów spółek
zarządzających portami morskimi zwrócono uwagę na występujące
w niektórych jednostkach nieprawidłowości w zakresie zbywania udziałów lub
akcji w spółkach eksploatacyjnych, nadzoru technicznego nad obiektami
70
infrastruktury portowej oraz rzetelności dokumentowania wyników
okresowych kontroli tych obiektów, sporządzania założeń techniczno –
ekonomicznych podejmowanych przedsięwzięć inwestycyjnych, zaciągania
zobowiązań, pobierania i windykacji należności z tytułu najmu, dzierżawy
i opłat portowych, a także nieprawidłowości w zakresie współpracy
z dyrektorami urzędów morskich. Analiza stwierdzonych w powyższym
zakresie nieprawidłowości dała podstawę do wystąpienia pod adresem
kierowników jednostek, m.in. o:
1) zintensyfikowanie działań w celu zbycia udziałów i akcji w spółkach
eksploatacyjnych;
2) doprowadzenie (we współpracy z Ministerstwem Infrastruktury
i PKP S.A.) do uregulowania własności infrastruktury kolejowej na terenie
portów;
3) zdyscyplinowanie procesu realizacji inwestycji oraz poprawę stanu
technicznego infrastruktury portowej;
4) skuteczniejszą windykację należności.
W trzech przypadkach kierownicy skontrolowanych jednostek wnieśli –
na podstawie art. 61 ustawy o NIK – zastrzeżenia do ocen i uwag zawartych
w wystąpieniach pokontrolnych. I tak:
♦ Minister Infrastruktury zgłosił do Kolegium NIK zastrzeżenie dotyczące
negatywnej oceny działalności Ministerstwa w zakresie zwiększenia
konkurencyjności polskich portów morskich na międzynarodowym rynku
usług, tworzenia warunków dla poprawy działalności armatorów
krajowych oraz niewykonania przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o portach i przystaniach morskich (dotyczących zarządzania portami nie
mającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej oraz
zarządzania i finansowania obiektów stanowiących infrastrukturę
zapewniającą dostęp do portów morskich). Zastrzeżenia Ministra odnosiły
się do 10 ocen i uwag cząstkowych. Kolegium NIK w dniu 1 grudnia
2004 r. uwzględniło w jednym przypadku - zastrzeżenie do negatywnej
oceny cząstkowej, dotyczące konsolidacji żeglugi promowej, i w jednym
przypadku – częściowo, które dotyczyło wydawania postanowień
w zakresie gospodarki gruntami na terenie portów morskich;
♦ Minister Skarbu Państwa zgłosił do Kolegium NIK zastrzeżenie dotyczące
nieprecyzyjnego użycia terminu „obrót nieruchomościami” dla określenia
przedmiotowego zakresu zgody wydawanej przez Ministra w sprawach
71
portowych nieruchomości gruntowych oraz mylnego przypisania autorstwa
jednego z wyjaśnień Dyrektorowi zamiast Wicedyrektorowi Departamentu
Ewidencji i Gospodarki Mieniem Skarbu Państwa. Kolegium NIK w dniu
1 grudnia 2004 r. pierwsze z zastrzeżeń oddaliło, a drugie uwzględniło
w całości;
♦ Dyrektor Zarządu Portu Morskiego Elbląg Sp. z o.o. zgłosił do Dyrektora
Delegatury NIK w Olsztynie zastrzeżenie dotyczące uwagi o naliczaniu
opłat portowych. Zastrzeżenie to zostało oddalone, ponieważ wniesione
zostało po upływie ustawowego czasu, określonego w art. 61 ust. 1 ustawy
o NIK.
Z odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne wynika, że spośród
wspomnianych 42 wniosków – kierownicy kontrolowanych jednostek
zrealizowali 16, a 25 wniosków było w trakcie realizacji131. W celu wykonania
wniosków, ich adresaci podjęli następujące działania:
a) Minister Infrastruktury poinformował NIK, że m.in.:
-
wydał rozporządzenie w sprawie trybu składania oraz wzorów
dokumentów obowiązujących w ramach Sektorowego Programu
Operacyjnego Transport na lata 2004 - 2006132, które weszło w życie
w dniu 23 grudnia 2004 r. oraz trwają intensywne prace nad wydaniem
trzech zaległych aktów wykonawczych (zakończenie prac planowane
jest do końca lutego 2005 r.). Ponadto, oceny i uwagi NIK będą
wykorzystane w toku dalszych prac w zakresie poprawy prawnych
i ekonomicznych warunków funkcjonowania armatorów krajowych,
-
na bieżąco monitorowany jest przebieg regulacji stanu prawnego
infrastruktury kolejowej położonej w obrębie portów i przystani
morskich,
-
opracowano projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 21 marca 1991 r.
o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji
morskiej, przewidujący utworzenie jednego urzędu morskiego
z oddziałami terenowymi,
131
Do czasu opracowania niniejszej informacji nie zostały podjęte działania na rzecz realizacji tylko
jednego wniosku. Wniosek ten dotyczył założenia brakujących książek obiektów budowlanych
w ZPM Gdynia S.A..
132
Dz. U. Nr 270, poz. 2683.
72
-
w związku z realizacją wieloletniego programu ochrony brzegów
morskich - dyrektorzy urzędów morskich zostali zobowiązani do
planowania na każdy kolejny rok związanych z tym zadań, składania
okresowych sprawozdań z wykonania zaplanowanych zadań oraz
bezzwłocznego zgłaszania problemów, które mogą zakłócić ich
realizację. Poza tym, dyrektorzy urzędów morskich będą informowani
o pojawiających się możliwościach pozyskiwania na ten cel środków
wspólnotowych;
b) Minister Skarbu poinformował NIK, że:
-
w
celu
zapewnienia
terminowego
wydawania
decyzji
administracyjnych w sprawach dotyczących zgody na obrót
nieruchomościami gruntowymi, położonymi w granicach portów
i przystani morskich oraz informowania stron o przyczynach zwłoki
i wskazywania nowego terminu załatwienia sprawy – działania MSP
będą ukierunkowane na usprawnienie wymiany informacji w zakresie
rozpatrywanych wniosków pomiędzy właściwymi komórkami
organizacyjnymi Ministerstwa,
-
w uzasadnionych przypadkach (np. znacznego przekroczenia terminów)
będą monitorowane służby Ministerstwa Infrastruktury wydające opinie
w sprawach, w których w MSP prowadzone jest postępowanie
administracyjne,
-
niewielkie zainteresowanie nabyciem akcji spółki PRS S.A. oraz
szczególny tryb zbycia akcji tej spółki nie sprzyja szybkiemu
zakończeniu prywatyzacji w terminach i na warunkach określonych
w przepisach ustawy z dnia 26 października o Polskim Rejestrze
Statków. W ramach prowadzonego przez MSP procesu prywatyzacji
PRS S.A., wszystkie zainteresowane podmioty potwierdziły chęć
nabycia pakietu akcji należących do Skarbu Państwa, lecz nie
większego niż 3%. W dniu 22 listopada 2004 r. MSP wystosowało do
tych podmiotów ofert zbycia akcji spółki. Zdaniem Ministra,
w I kwartale 2005 r. powinny zostać podpisane umowy zbycia akcji
spółki. W przypadku nie podpisania takich umów zostaną podjęte
działania zmierzające do kolejnej nowelizacji ustawy o Polskim
Rejestrze Statków;
c) dyrektorzy urzędów morskich poinformowali NIK, że m.in. wydali bądź
ustalili termin opracowania stosownych zarządzeń w sprawie
73
wprowadzenia nowych parametrów torów podejściowych do małych
portów oraz polecili podległym służbom:
-
założenie brakujących książek obiektów budowlanych,
-
usunięcie stwierdzonych podczas kontroli usterek obiektów, urządzeń
i instalacji wchodzących w skład infrastruktury zapewniającej dostęp
do portów i przystani morskich,
-
gromadzenie informacji o możliwości pozyskiwania środków
finansowych ze źródeł pozabudżetowych na ochronę brzegów
morskich,
-
wystawienie tytułów egzekucyjnych wobec podmiotów zalegających
z płatnościami;
d) kierownicy zarządów portów morskich poinformowali NIK m.in., że:
-
podjęli działania na rzecz restrukturyzacji spółek eksploatacyjnych,
której efektem powinno być ułatwienie zbywania posiadanych
udziałów i akcji w tych spółkach,
-
w celu skrócenia procesu windykacji należności m.in. opracowano
szczegółowe procedury postępowanie windykacyjnego, wprowadzono
obowiązek monitorowania należności oraz pozyskiwania informacji
o kontrahentach,
-
dokonany został przegląd obiektów infrastruktury portowej oraz
wzmocniono nadzór nad realizacją inwestycji,
-
w sprawie uregulowania własności gruntów portowych, na których
znajduje się infrastruktura kolejowa odbyło się spotkanie
zainteresowanych stron w Ministerstwie Infrastruktury (w dniu
10 sierpnia 2004 r.). Na spotkaniu tym strony zobowiązały się do
przygotowania projektu stosownego porozumienia w sprawie
przedmiotowej infrastruktury.
Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości finansowe dotyczyły
ogólnej kwoty w wysokości 212.300 zł. Kwota ta stanowiła uszczuplenia
w dochodach kontrolowanych jednostek, w tym dochodów budżetu państwa.
NIK podjęła stosowne działania w celu odzyskania kwoty w łącznej wysokości
73.700 zł. Do dnia 24 stycznia 2005 r. odzyskano 1.464 zł.
74
Załączniki
5. Załączniki
1.
Słowniczek ważniejszych pojęć
1. Administracja morska – dział administracji rządowej, do którego kompetencji
należą sprawy związane z korzystaniem z morza w zakresie unormowanym
ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej
i administracji morskiej (m.in. bezpieczeństwo żeglugi morskiej). Organami
administracji morskiej są: minister właściwy do spraw gospodarki morskiej,
jako naczelny organ administracji morskiej i dyrektorzy urzędów morskich, jako
terenowe organy administracji morskiej.
2. Armator – właściciel statku.
3. Basen portowy – akwen portowy, otoczony nabrzeżami albo innymi budowlami
morskimi, przy których odbywa się postój lub przeładunek towarów.
4. Dalba – samodzielna konstrukcja jednopalowa, wielopalowa lub ramowa,
zapuszczona w dno akwenu i służąca do przejęcia obciążeń ze statku dobijającego
lub przycumowanego do budowli morskiej.
5. Falochron – budowla morska osłaniająca całkowicie lub częściowo akwen
przybrzeżny, głównie w portach i przystaniach morskich, a także brzeg morski
przed działaniem fal morskich.
6. Infrastruktura portowa – akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty,
urządzenia i instalacje związane z funkcjonowaniem portu (np. nabrzeża,
terminale).
7. Infrastruktura zapewniająca dostęp do portów – tory wodne wraz ze
związanymi z ich funkcjonowaniem obiektami, urządzeniami i instalacjami
prowadzące do portów lub położone w granicach portów.
8. Nabrzeże – budowla morska, tworząca obudowę brzegu akwenu portu albo
przystani morskiej, przeznaczona do postoju i przeładunku jednostek
pływających, celów komunikacyjnych, spacerowych, pasażerskich, przemysłu
stoczniowego albo do składowania ładunków.
9. Opłaty portowe – opłaty pobierane przez podmiot zarządzający portem lub
przystanią morską za użytkowanie infrastruktury portowej. rodzaje i wysokość
opłat portowych określają przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach
i przystaniach morskich.
10. Pirs – połączony z brzegiem pomost, usytuowany prostopadle lub równolegle do
tego brzegu.
11. Podatek tonażowy – (angl. tonnage tax) jest to zryczałtowany podatek, liczony
od pojemności netto statku. Jest on alternatywną formą opodatkowania żeglugi
morskiej, mającą zachęcić armatorów jednostek pływających pod obcymi
banderami do zarejestrowania statków pod banderą narodową. Podatek jest
stosowany w wielu krajach Unii Europejskiej.
12. Port lub przystań morska – akweny i grunty oraz związana z nimi infrastruktura
portowa, znajdująca się w granicach portu lub przystani morskiej.
75
Załączniki
13. Porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej – porty: Gdańsk,
Gdynia i Szczecin - Świnoujście.
14. Ro-ro – (angl. roll on roll off) poziomy system przeładunkowy. (Roll on roll off
ship) statek przewożący ładunki na kółkach.
15. Suprastruktura – obiekty, urządzenia i instalacje nie mające charakteru
infrastruktury ogólnodostępnej, będące własnością przedsiębiorców i służące do
prowadzenia przez nich działalności gospodarczej.
16. Terminal – specjalistyczny, portowy zespół obiektów budowlanych,
przeznaczony do obsługi pasażerów albo do przeładunku i składowania
odpowiednich towarów (np. kontenerowy, paliwowy).
17. TEU – (angl. twenty feet equivalent unit) jednostka pojemności odpowiadająca
kontenerowi dwudziestostopowemu.
18. Tor wodny – wydzielona część akwenu, określona w odrębnych przepisach,
utrzymywana w stanie zapewniającym bezpieczną żeglugę określonych jednostek
pływających.
19. Żegluga bliskiego zasięgu - przewóz ładunków i pasażerów drogą morską
pomiędzy portami położonymi w geograficznych granicach Europy lub pomiędzy
tymi portami oraz portami zlokalizowanymi w krajach poza Europą, które
posiadają linię brzegową na morzach zamkniętych, graniczących z Europą..
2.
Wykaz skontrolowanych jednostek
1. Ministerstwo Infrastruktury
2. Ministerstwo Skarbu Państwa
3. Urząd Morski w Gdyni
4. Urząd Morski w Słupsku
5. Urząd Morski w Szczecinie
6. Zarząd Morskiego Portu Gdańsk S.A.
7. Zarząd Morskiego Portu Gdynia S.A.
8. Zarząd Morskiego Portu Szczecin-Świnoujście S.A.
9. Zarząd Morskiego Portu Kołobrzeg sp. z o.o.
10. Zarząd Morskiego Portu Darłowo sp. z o.o.
11. Zarząd Morskiego Portu Elbląg sp. z o.o.
3.
Lista osób zajmujących kierownicze stanowiska,
odpowiedzialnych za kontrolowaną działalność
a). ministrowie właściwi do spraw gospodarki morskiej:
76
•
Marek Pol - od 19.10.2001 r. do 2.05.2004 r.;
•
Krzysztof Opawski - od 2.05.2004 r. – nadal;
Załączniki
b). ministrowie właściwi do spraw Skarbu Państwa:
•
Wiesław Kaczmarek - od 19.10.2001 r. do 7.01.2003 r.;
•
Sławomir Cytrycki - od 7.01.2003 r. do 2.04.2003 r.;
•
Piotr Czyżewski - od 2.04.2003 r. do 21.01.2004 r.;
•
Jerzy Hausner - od 21.01.2004 r. do 28.01.2004 r. (p.o.);
•
Zbigniew Kaniewski - od 28.01. 2004 r. do 2.05. 2004 r.;
•
Jacek Socha - od 2.05.2004 r. – nadal;
c). dyrektorzy Urzędu Morskiego w Gdyni:
•
Roman Kołodziejski - od 1.07.1999 r. do 29.04.2002 r.;
•
Adam Królikowski - od 30.04.2002 r. do 11.08.2002 r. (p.o.);
•
Igor Ignaczak - od 12.08.2002 r. – nadal;
d). dyrektorzy Urzędu Morskiego w Słupsku:
•
Kazimierz Kleina - od 22.10.2001 r. do 30.04.2002 r.;
•
Henryk Kowalski - od 30.04.2002 r. do 11.08.2002 r. – (p.o.);
•
Andrzej Szczotkowski - od 12.08.2002 r. – nadal);
e). dyrektorzy Urzędu Morskiego w Szczecinie:
•
Piotr Nowakowski - od 1.01.2002 r. – nadal;
f). prezesi Zarządu Morskiego Portu Gdynia S.A:
•
Janusz Jarosiński - do 4.06.2004 r.;
•
Jerzy Wieliński - od 4.06.2002 r. – nadal;
g). prezesi Zarządu Morskiego Portu Szczecin-Świnoujście S.A:
•
Andrzej Montwiłł - do 5.03.2004 r.;
•
Dariusz Rutkowski - od 5.03.2004 r. – nadal;
h). prezesi Zarządu Morskiego Portu Gdańsk S.A:
•
Marian Świtek - do 14.08.2002 r.;
•
Andrzej Kasprzak - od 14.08.2004 r. – nadal;
i) dyrektorzy Zarządu Morskiego Portu Kołobrzeg sp. z o.o:
•
Jacek Woźniak - od 1.01.2000 r. do 25.10.2002 r.;
•
Jerzy Styczyński - od 31.10.2002 r. do 1.12.2002 r.;
•
Wojciech Grzybowski - od 1.12.2002 r. – nadal;
j). dyrektorzy Zarządu Morskiego Portu Darłowo sp. z o.o:
•
Lech Pieczyński - od 30.12.1999 r. do 19.08.2002 r.;
•
Maciej Jabłoński - od 19.08.2002 r. – nadal;
k). dyrektorzy Zarządu Morskiego Portu Elbląg sp. z o.o:
77
Załączniki
•
4.
Julian Kołtoński - od 4.03.1998 r. – nadal.
Wykaz aktów prawnych dotyczących kontrolowanej
działalności
1. Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej
i administracji morskiej (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 , ze zm.).
2. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz. U.
z 2002 r. Nr 110, poz. 967, ze zm.).
3. Ustawa z dnia 18 września 2001 r. – Kodeks morski (Dz. U. Nr 13, poz. 1545
ze zm.).
4. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116,
poz. 1206).
5. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2003 r.
Nr 15, poz. 148, ze zm.).
6. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.
Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).
7. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207,
poz. 2016, ze zm.).
8. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U.
z 2003 r. Nr 159, poz. 1548, ze zm.).
9. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94,
poz. 1037, ze zm.).
10. Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 109,
poz. 1156, ze zm.).
11. Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U.
Nr 78, poz. 461, ze zm.).
12. Ustawa z dnia 15 grudnia 1961 r. o izbach morskich (Dz. U. Nr 58, poz. 320,
ze zm.).
13. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U.
z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.).
14. Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program
ochrony brzegów morskich” (Dz. U. Nr 67, poz. 621).
15. Ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. w sprawie warunków dopuszczalności
i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz.
1177).
16. Ustawa z dnia 26 października 2000 r. o Polskim Rejestrze Statków (Dz. U.
Nr 103, poz. 1098, ze zm.).
17. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie
ustalenia granicy portu morskiego w Gdyni od strony lądu (Dz. U. Nr 35,
poz. 294).
78
Załączniki
18. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie
określenia obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury
zapewniającej dostęp do portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki
narodowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 4, poz. 41).
19. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca
1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie
budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 101, poz. 645).
20. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1991 r. w sprawie określenia
zakresu obowiązków zobowiązanych do utrzymywania przejść granicznych oraz
źródeł finansowania tych przedsięwzięć, a także określenia organów
zobowiązanych do osadzania i utrzymywania znaków granicznych na morskich
wodach wewnętrznych (Dz. U. Nr 49, poz. 215 ).
21. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października
1991 r. w sprawie utworzenia urzędów morskich, określenia ich siedzib oraz
terytorialnego zakresu działania dyrektorów urzędów morskich (Dz. U. Nr 98,
poz. 438, ze zm.).
22. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2001 r. w sprawie ustalenia
morskich i lotniczych przejść granicznych oraz rodzaju ruchu dozwolonego przez
te przejścia (Dz. U. Nr 62, poz. 632).
23. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2002 r. w sprawie
sposobu oznakowania nawigacyjnego polskich obszarów morskich (Dz. U.
z 2003 r., Nr 20, poz. 173).
24. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie
określenia akwenów portowych oraz ogólniedostępnych obiektów, urządzeń
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 148, poz. 1656).
25. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie
określenia trybu uznawania instytucji klasyfikacyjnej do sprawowania nadzoru
technicznego nad statkami oraz rodzajów i zakresów przeglądów statków
morskich (dz. U. nr 208, poz. 1768).
26. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 grudnia 2003 r. w sprawie
określenia akwenów portowych oraz ogólniedostępnych obiektów, urządzeń
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 219, poz. 2160).
27. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia
30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w
budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38, ze zm.).
28. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 maja 2002 r. w sprawie opłat
portowych (Dz. U. Nr 74, poz. 678, ze zm.).
29. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki
obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1134).
30. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie
szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów
(Dz. U. Nr 68, poz. 634, ze zm.).
79
Załączniki
31. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 2002 r. w sprawie
dopuszczalności pomocy publicznej w sektorze żeglugi (Dz. U. Nr 186,
poz. 1552).
32. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie zasad
techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
33. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie
powierzenia zadań organu pomiarowego instytucji klasyfikacyjnej (Dz. U.
Nr 119, poz. 1246).
5.
Wykaz organów, którym przekazano informację
o wynikach kontroli
1.
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
2.
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
3.
Marszałek Senatu Rzeczypospolitej Polskiej
4.
Sejmowa Komisja Infrastruktury
5.
Sejmowa Komisja do spraw Kontroli Państwowej
6.
Sejmowa Komisja Finansów Publicznych
7.
Sejmowa Komisja Skarbu Państwa
8.
Sejmowa Komisja Gospodarki
9.
Prezes Rady Ministrów
10.
Minister Infrastruktury
11.
Minister Finansów
12.
Minister Skarbu Państwa
13.
Minister Gospodarki i Pracy
14.
Minister Polityki Społecznej
15.
Marszałek Województwa Pomorskiego
16.
Marszałek Województwa Warmińsko Mazurskiego
17.
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego
18.
Związek Miast i Gmin Morskich.
80

Informacja o wynikach kontroli wykorzystania możliwości

Transkrypt

Podobne dokumenty

ZASTĘPCA DYREKTORA DS. INSPEKCJI MORSKIEJ DIM

Rząd daje zielone światło dla morskiej energetyki wiatrowej

Priorytetowe zadania przewidziane do realizacji w 2007 r .przez

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY1) z dnia 8

Kilka uwag krytycznych o Założeniach Polityki Morskiej do 2020 roku

„Gospodarka morska w Polsce – przemiany w latach 2004

harbour infrastructure protection systems systemy ochrony