Pobierz plik

22. Por. A. Iłłarionow, Priroda rossijskogo krizisa (www.gazeta.ru/comments/2008/10/01_x_
2846502.shtml).
23. Por. A. Adamiszyn, Briemia priznanija (www.gazeta.ru/politics/2008/08/22_a_2819208.shtml).
24. Por. W. Dubnow, Priznannoje niedogosudarstwo (www.gazeta.ru/comments/2008/10/17_
a_2858476.shtml).
25. Idem, Imitacyja wojny i mira (www.gazeta.ru/comments/2008/10/31_a_2869889.shtml).
26. Por. D. Rayfield, Gruzija posle wojny (www.polit.ru/institutes/2008/11/24/war.html).
27. Por. S. Markiedonow, Dipłomatija nie konwiejier po proizwodstwu standartnych dietalej (www.gazeta.ru/comments/2008/08/29_a_2825037.shtml).
Włodzimierz Marciniak (ur. 1954):
128
Politolog, specjalista w zakresie polityki
rosyjskiej. Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego. Doktorat obronił w Instytucie Filozofii UW w roku 1989. Habilitację
uzyskał w roku 2001 za pracę Rozgrabione
Imperium. Upadek Związku Sowieckiego
i powstanie Federacji Rosyjskiej. W latach
1992–1997 radca Ambasady RP w Moskwie. Od 2002 roku kieruje Zakładem Porównawczych Badań Postsowieckich w Instytucie Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk. Od 2006 pracuje jako profesor
w Zakładzie Stosunków Międzynarodowych i Bezpieczeństwa Narodowego
Wyższej Szkoły Biznesu – National-Louis
University w Nowym Sączu. Od 2008 zasiada w Polsko-Rosyjskiej Grupie ds. Trudnych. W pracy naukowej zajmuje się głównie tematyką współczesnej Rosji oraz rosyjskiej myśli politycznej i społecznej. Jest
autorem licznych artykułów naukowych
i publicystycznych, uczestnikiem konferencji i programów badawczych oraz komentatorem bieżących wydarzeń politycznych
w Rosji. Mieszka w Komorowie.
EUROPEJSKA POLITYKA
SĄSIEDZTWA – ALTERNATYWA
ROZSZERZANIA UE?
PROBLEMY EUROPEJSKIEJ
POLITYKI ZAGRANICZNEJ
NA PRZYKŁADZIE UKRAINY
Daniel Klingebiel
Wstęp
Europejska Polityka Sąsiedztwa jest reakcją UE na zmienioną sytuację po rozszerzeniu w 2004 r. Unia ma nadzieję, że za pomocą Europejskiej Polityki Sąsiedztwa może
pokonywać nowe wyzwania zewnętrzne.
Nowi południowi i wschodni sąsiedzi UE są
bardziej niż poprzedni niestabilni politycznie i ekonomicznie. Europejska Polityka Sąsiedztwa ma za zadanie zapewnić bezpieczeństwo UE. Ten cel chce osiągnąć przez
popieranie szerzenia reform politycznych
i ekonomicznych, zapewniając stabilność
i dobrobyt sąsiadów1.
Poza tymi głównymi celami zajmujący się Polityką Sąsiedztwa politycy widzą
w niej alternatywę dalszego rozszerzenia UE.
W ostatnich latach polityka zagraniczna UE
w Europie Wschodniej oparta była przede
wszystkim na ofercie członkostwa. Opozycja
przeciw dalszemu rozszerzeniu po 2007 r.
interpretuje Europejską Politykę Sąsiedztwa
jako instrument polityki zagranicznej, który
nie daje perspektywy członkostwa2.
Założeniem mojego artykułu jest to,
że Europejska Polityka Sąsiedztwa widziana tylko jako alternatywa rozszerzenia UE
szkodzi innym celom tej polityki. Mimo że
Europejska Polityka Sąsiedztwa chce integrować z UE jej sąsiadów, w rzeczywistości
raczej ich oddala. Ten problem jest przedstawiony pod nazwą „problemu wysyłania
sprzecznych sygnałów” i zostanie wyjaśniony w dalszej części rozważań. Oprócz
problemu wysyłania sprzecznych sygna-
Opressje
129
łów przedstawiony zostanie następnie
„problem sprzecznych programów”: choć
wydaje się, że Europejska Polityka Sąsiedztwa może zastąpić dalsze rozszerzenie UE,
korzysta z instrumentów i strategii, które
zostały opracowane dla przygotowania
rozszerzenia UE. Dlatego UE żąda w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa za
dużo od sąsiadów i jednocześnie za mało
może zaoferować. Aby móc przedstawić
te problemy, jest istotne, by najpierw określić dokładniej cele Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Dopiero na tle celów tej polityki
można oceniać, czy odniosła ona sukces.
130
Europejska Polityka Sąsiedztwa
widziana tylko jako alternatywa
rozszerzenia UE szkodzi innym
celom tej polityki. Mimo że Europejska Polityka Sąsiedztwa chce
integrować z UE jej sąsiadów,
w rzeczywistości raczej ich oddala.
Obydwa problemy opierają się na związku między Europejską Polityką Sąsiedztwa
i procesem rozszerzenia UE, dlatego w dalszej części rozważań ten związek zostanie
dokładniej wyjaśniony.
Związek między Europejską Polityką
Sąsiedztwa i rozszerzeniem jest fundamentem wszystkich argumentów tego
eseju. Wszystkie wnioski dotyczą wyłącznie tych krajów, które mają możliwość
wnioskowania członkostwa w UE, a więc
tylko wschodnich partnerów w ramach
Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Na przykładzie Ukrainy najłatwiej można pokazać negatywny efekt problemów, które
przedstawia ten esej. Ukraina już dawno
wyraziła wolę integrowania się z UE, ale
do dzisiaj nie dostała konkretniej perspektywy członkostwa. Pomimo że tezy niniejszej pracy dotyczą wszystkich wschodnich
krajów programu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, zajmę się w tym eseju właśnie
problemem Ukrainy jako najlepszej ilustracji wspomnianych tez.
Argumenty i fakty w ramach tego eseju
mogą być przedstawione tylko powierzchownie. Mimo wszystko ostatni akapit
podejmuje próbę określenia niektórych
pomysłów na rozwiązanie tych problemów. Jednak zarówno wnioski z tego artykułu, jak i pomysły rozwiązania problemów mogą służyć najwyżej jako bodziec
do szerszej analizy.
Cele Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Ukraina na ich tle
Strategia i cele Europejskiej Polityki Sąsiedztwa są bezpośrednią reakcją na planowane rozszerzenie UE w 2004 i 2007 r.
Aby móc się przygotować na nową sytuację strategiczną większej Unii w marcu 2003 r.,
Komisja Europejska opracowała pierwszy zarys Europejskiej Polityki Sąsiedztwa
w komunikacie Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations
with our Eastern and Southern Neighbours3. Oczekując, że wstąpienie nowych
członków do UE doprowadzi do wzrostu
stabilności politycznej i dobrobytu gospodarczego, Komisja szukała sposobów na
uniknięcie różnic poziomów i barier międzykulturowych między UE i ich sąsiadami,
uniknięcie tworzenia nowych linii podziału
w Europie („avoid drawing new dividing
lines in Europe”)4. Ten zamiar jest także
związany z polityką bezpieczeństwa. Tak
jak dla każdego kraju, tak i dla UE istotnym
warunkiem bezpieczeństwa jest stabilność
polityczna i ekonomiczna najbliższych sąsiadów, jak również ich przychylność. Dla-
dobrobytu. Skuteczna pomoc UE w ramach
Europejskiej Polityki Sąsiedztwa miałaby
przyspieszyć ten proces. Z drugiej strony istnieje jeszcze potrzeba wzmacniania ukraińskiej gospodarki. Niebezpieczeństwem jest
inflacja, która wynosi 16,6% rocznie. W ramach przygotowania do wstąpienia do WTO
w lutym 2008 r. zostały zrealizowane ważne
tego UE pragnie stworzyć przestrzeń stabilności, dobrobytu i wspólnych wartości
także poza granicami UE. Sukces tych planów prowadzi do tego, że UE tworzy „krag
przyjaciół, z którymu UE cieszy się bliskimi
i pokojowymi więziami współpracy („ring
of friends – with whom the EU enjoys close, peaceful and co-operative relations”)5.
Dobrym przykładem skuteczności realizowania celów Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa jest Ukraina. Z jednej strony
warunki polityczne na Ukrainie, inaczej
niż na przykład na Białorusi, umożliwiają
zaangażowane działanie UE, ale z drugiej
strony nie jest jeszcze pewne, czy Ukraina
rozwinie się jako mocny parter UE. Jednym
z celów Europejskiej Polityki Sąsiedztwa
jest „stworzenie przestrzeni wspólnego
dobrobytu”. Pomimo że po kryzysie lat 90.
PKB kraju jest niski, także w porównaniu
z innymi krajami WNP gospodarka ukraińska wykazywała po 2000 r. niespodziewanie duży wzrost. Raport Komisji Europejskiej o rozwoju z 2008 r. zauważa wzrost
gospodarczy w wysokości 7,3%. Ten wzrost
gospodarczy był oparty na wzroście eksportu i rynku wewnętrznego6, co wskazuje, że Ukraina rozwija swój potencjał
gospodarczy. Wzrost rynku wewnętrznego może być sygnałem rozwijającego się
reformy, także z pomocą UE7. Jednak jest
jeszcze duża potrzeba działań UE na Ukrainie na szczeblu ekonomicznym. Przykładem
możliwego zakresu działania jest złe środowisko inwestycyjne. Wysokie podatki wraz
ze skomplikowanymi regulacjami prawnymi
i administracyjnymi utrudniają inwestycje8.
Na szczeblu polityki bezpieczeństwa kontrola graniczna jest intencją UE. Podczas gdy
UE i południowych partnerów Europejskiej
Polityki Sąsiedztwa dzieli granica morska, na
wschodzie istnieje potrzeba kontrolowania
granicy lądowej. Z tego wynika szczególna
potrzeba współpracy. Zwłaszcza granica
z Ukrainą, mająca ponad 1200 km, jest ważną
sprawą dla bezpieczeństwa UE.
Centralnym celem Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa jest stworzenie tzw. kręgu przyjaciół9. Osiągnięcie tego celu w przypadku
Ukrainy jest możliwe, ale niepewne. Można
powiedzieć, że społeczeństwo ukraińskie
stoi na rozdrożu. Ukraina jest krajem podzielonym między wschodem i zachodem.
Wschód, który przed I wojną światową był
częścią monarchii carskiej, ma mocniejsze
korzenie prawosławne i jest pod wpływem
oligarchicznego przemysłu ciężkiego, głównie stalowego. Zachód, który przed I wojną
był częścią Austro-Węgier, jest bardziej pod
wpływem mniejszego przemysłu i rolni-
Opressje
131
ctwa. Podczas gdy wschód zarówno kulturalnie, jak i politycznie bardziej kieruje się
Związek między rozszerzeniem UE
i Europejską Polityką Sąsiedztwa
w stronę Rosji, zachód pragnie integracji
z zachodnią i środkową Europą10. Rozważając stosunki między UE i Rosją, można zauważyć, że zwłaszcza po rozszerzeniu UE
jest ona coraz częściej w Rosji postrzegana
jako konkurent11. Nie trzeba jednak przeceniać roli Rosji, wszystko wskazuje na to, że
najprawdopodobniej w przyszłości Ukraina musi zakończyć swoją politykę rów-
132
Ukraina musi zakończyć swoją
politykę równego sprzymierzania się z UE i Rosją, aby zbliżyć
się do jednej czy drugiej strony.
Europejska Polityka Sąsiedztwa
ma potencjał wpłynięcia na tę
decyzję. To, czy Ukraina w przyszłości będzie mocnym członkiem „kręgu przyjaciół”, zależy
od skuteczności Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.
nego sprzymierzania się z UE i Rosją, aby
zbliżyć się do jednej czy drugiej strony. Europejska Polityka Sąsiedztwa ma potencjał
wpłynięcia na tę decyzję. To, czy Ukraina
w przyszłości będzie mocnym członkiem
„kręgu przyjaciół”, zależy od skuteczności
Europejskiej Polityki Sąsiedztwa .
Skuteczność tejże polityki jest ograniczona
przez dwa problemy, będące tematem tego
eseju. Są one wynikiem związku Europejskiej
Polityki Sąsiedztwa z kwestiami rozszerzenia
UE. Aby móc przybliżyć te problemy, przejdę
teraz do omówienia tego związku.
Największe rozszerzenie w historii UE
było odebrane w całej Unii z euforią. Wstąpienie byłych komunistycznych krajów nie
tylko ostatecznie kończy polityczną separację Europy, lecz też wspiera bezpieczeństwo i dobrobyt w większej Unii. Po rozszerzeniu w 2004 r. gotowość przyjmowania
nowych członków zmniejszyła się. Szczególnie starsi członkowie UE ambicji wnioskodawców nie postrzegają jako szansę,
ale raczej jako problem polityczny. Takie
nastawienie ma nie tylko elita polityczna,
lecz również większość społeczeństwa.
Francja i Austria zdecydowały, że przyszłe rozszerzenia muszą być ratyfikowane
w drodze referendum. Kandydaci do UE
spotykają się z odmową. Głównym argumentem przeciwników rozszerzenia są
tzw. ograniczone możliwości integracyjne.
Według nich UE w swojej obecnej strukturze nie jest w stanie przyjmować więcej krajów. Rozszerzenie UE wywoływałoby problemy w funkcjonowaniu12. Fakt, że UE ma
problemy z reformą swojej struktury, potwierdza ten argument. Odrzucenie Traktatu Lizbońskiego w irlandzkim referendum
w czerwcu 2008 r. jeszcze bardziej umacnia opozycję przeciw rozszerzeniu UE.
Ta opozycja przeciw rozszerzeniu UE
była już wyraźna, kiedy w 2003 r. powstały
pierwsze konkretne plany Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Już w pierwszej koncepcji
Komisja zajęła się tematem rozszerzenia.
We wspomnianym już komunikacie Wider
Europe – Neighbourhood: A New Framework
for Relations with our Eastern and Southern
Neighbours relacja między sąsiedztwem
i członkostwem zajmuje cały akapit. Komisja podkreśla, że choć Europejska Polityka
Sąsiedztwa nie wyklucza członkostwa,
perspektywa członkostwa nie jest ani jej
celem, ani częścią13. Jeszcze wyraźniejsze
są wypowiedzi ważnych polityków. Roma-
przede wszystkim decyzja o rozszerzeniu
UE jest decyzją polityczną krajów członkowskich i wnioskodawcy nie mogą rościć
sobie prawa do wstąpienia. Ale im więcej
krajów spełnia opisane kryteria, tym trudniej jest uzasadnić decyzję, że dany kraj nie
powinien wstąpić do UE. Sukces Europejskiej Polityki Sąsiedztwa umacnia stabil-
no Prodi podkreśla ofertę Europejskiej Polityki Sąsiedztwa w słowach: „dzielenie się
z państwami sąsiedzkimi wszystkim oprócz
instytucji” („sharing everything with the
Union but institutions”)14. Pomimo że Prodi
nie wyklucza takiej możliwości, że partner
w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa
będzie kiedyś członkiem UE, oferta pozstaje czymś „więcej niż partnerstwo a mniej
niż członkostwo” („more than partnership and less than membership”)15. Eneko
Landaburu, do 2003 r. dyrektor generalny
w resorcie „rozszerzenia”, a potem
w resorcie „stosunków zewnętrznych”,
w 2006 r. zgadzał się z wcześniejszymi
wypowiedziami Prodiego i podkreśla wyraźnie, że Europejska Polityka Sąsiedztwa
może być alternatywą rozszerzenia16.
Traktat o Unii Europejskiej umożliwia
każdemu europejskiemu krajowi złożenie wniosku o wstąpienie do UE16. Traktat
podaje tylko warunek, że wnioskodawca
musi bronić wartości, które są fundamentem UE17. Kryteria kopenhaskie również
podkreślają wspólne wartości Unii, które
są najważniejszym kryterium w kwestii poszerzenia UE. Inne kryteria dotyczą przede
wszystkim zdolności wnioskodawcy do
integracji, zwłaszcza w sprawach ekonomicznych i prawnych. Trzeba zauważyć, że
ność i dobrobyt w Europie i tak stwarza
nowych potencjalnych członków w UE.
Jak opisano w tej części, Europejska
Polityka Sąsiedztwa jest bezpośrednio
związana z rozszerzeniem. Jej efektem jest
stworzenie potencjalnych nowych członków, ale jest jednocześnie odbierana jako
alternatywa rozszerzenia. To wywołuje
dwa, wspomniane we wstępie, problemy.
Problem sprzecznych programów wynika
bezpośrednio z projektu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Do tego problemu powrócę jeszcze w dalszej części rozważań.
Problem wysyłania sprzecznych sygnałów
ma swoją podstawę nie w projekcie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa samej w sobie,
lecz w wypowiedziach odpowiedzialnych
za nią polityków, którzy widzą w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa alternatywę
rozszerzenia. Przejdę teraz do omówienia
tego problemu na przykładzie Ukrainy.
Rozczarowanie partnerów: problem wysyłania sprzecznych sygnałów
Ukraińska Pomarańczowa Rewolucja
w 2004 r. znacznie umocniła demokrację
na Ukrainie. Falsyfikacja wyborów została
publicznie ujawniona, sąd był w stanie zareagować w sposób niezawisły, aby unie-
Opressje
133
134
ważniać drugą turę wyborów, a opozycja odniosła sukces. Wszystkie wydarzenie są więc
przejawem silniejszej demokracji i silniejszego państwa prawa. UE wysłała na Ukrainę
Javiera Solanę, Wysokiego Przedstawiciela
do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa, razem z prezydentami Łotwy i Polski, aby prowadzić negocjacje, które przyczyniłyby się do rozwiązania sytuacji.
Pierwszy raz w swojej historii UE tak widocznie wpłynęła na zmiany ustrojowe innego
kraju. Szczególnie pod wpływem żądań nowych członków Unia wykazywała zainteresowanie działaniem na Ukrainie19.
Podział kraju na Wschód i Zachód,
o czym była mowa wyżej, też ma znaczenie w kontekście Pomarańczowej Rewolucji. Nie trzeba go jednak przeceniać i powinno się zauważyć, że kandydat opozycji
Juszczenko pochodzi ze Wschodu i że konflikt rozgrywał się bardziej między pokoleniami i grupami społecznymi niż między
regionami. Jednak poparcie dla Juszczenki
było znacznie większe na zachodzie, który dąży do integracji z Europą. Jednym
z rezultatów rewolucji była więc większa
orientacja kraju na Zachód20. Mimo że po
Pomarańczowej Rewolucji aspiracje Ukrainy do integrowania się z UE zwiększyły się, już wcześniej Ukraina prowadziła
politykę zmierzającą do UE. Na początku
swojej drugiej kadencji Leonid Kuczma,
jako prezydent Ukrainy, w 1998 r. wskazał
członkostwo w UE jako cel strategiczny21.
Chęć wstąpienia do NATO i zaangażowanie
w natowski program „Partnerstwo dla Pokoju” są innymi przykładami ukraińskiego
zbliżenia do Zachodu22.
Z uwagi na to, że zwłaszcza wschodnia
Na przykładzie Ukrainy można zoba-
część ukraińskiego społeczeństwa kryty-
czyć zasadniczy problem Europejskiej Po-
kuje te kroki, niezbędne są wyraźne znaki
lityki Sąsiedztwa. Celem tej polityki jest
ze strony Unii, utwierdzające społeczeń-
zbliżenie i integracja sąsiadów, unikanie
stwo ukraińskie w przekonaniu o sukcesie
powstawania nowych granic w Europie.
zbliżenia do Zachodu. Europejska Polityka
Ale już przed wprowadzeniem Europejskiej
Sąsiedztwa nie jest takim znakiem. Prze-
Polityki Sąsiedztwa perspektywa człon-
ciwnie, na Ukrainie jest ona interpreto-
kostwa była mocniejszym instrumentem
wana jako przeszkoda na drodze do UE.
Obecnie politycy europejscy interpretują Europejską Politykę
Sąsiedztwa jako alternatywę
do rozszerzenia i w ten sposób tworzą problem wysyłania
sprzecznych sygnałów. Aby rozwiązać ten problem, nie jest potrzebna zmiana dokumentów
i instytucji Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa, lecz zmiana retoryki odmawiającej rozszerzenia.
Jak wspomniałem wcześniej, już przed
wprowadzeniem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa istniały na Ukrainie pewne plany
integracji z UE, włącznie z członkostwem.
Ukraina chciała perspektywy członkostwa,
Niezbędne są wyraźne znaki ze
strony Unii, utwierdzające społeczeństwo ukraińskie w przekonaniu o sukcesie zbliżenia do
Zachodu. Europejska Polityka
Sąsiedztwa nie jest takim znakiem. Przeciwnie, na Ukrainie
jest ona interpretowana jako
przeszkoda na drodze do UE.
integracji. Jeżeli UE prezentuje tę politykę
jako alternatywę rozszerzenia, rezultatem
jest większe rozczarowanie i oddalenie się
sąsiadów. Tak powstają nowe bariery po-
a dostała w zamian Europejską Politykę Są-
między UE i jej sąsiadami oraz między kraja-
siedztwa. W tej sytuacji było trudno prze-
mi z perspektywą członkostwa i partnerami
konać Ukrainę o sensie tej polityki, która
w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.
wydawała się tylko rozwiązaniem rezer-
Powinno się jednak zaznaczyć, że to nie
wowym23. Przede wszystkim formułowa-
jest problem projektu samej Europejskiej
nie strategii i wypowiedzi europejskich po-
Polityki Sąsiedztwa. W dokumentach kwe-
lityków, którzy podkreślają, że Europejska
stia członkostwa nie jest istotnym tema-
Polityka Sąsiedztwa może być alternatywą
tem, merytorycznie jednak Europejska Poli-
dla rozszerzenia, wywołały ten pogląd. Na
tyka Sąsiedztwa jest związana z tą kwestią.
tle tych wypowiedzi Europejska Polityka
W trakcie implementacji trzeba więc zająć
Sąsiedztwa jest podobniejsza do placebo
się interpretacją tego powiązania. Obecnie
niż do oferty głębokiej współpracy .
politycy europejscy interpretują Europej-
24
ską Politykę Sąsiedztwa jako alternatywę
do rozszerzenia i w ten sposób tworzą
problem wysyłania sprzecznych sygnałów.
Aby rozwiązać ten problem, nie jest potrzebna zmiana dokumentów i instytucji
Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, lecz zmiana retoryki odmawiającej rozszerze nia.
Po rozwiązaniu problemu wysyłania
sprzecznych sygnałów pozostałby jeszcze
problem sprzecznych programów. Ten
problem jest związany z samym projektem
Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Dlatego
w następnej części przedstawię to zagadnienie poprzez ogólny przegląd instrumentów Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.
Nowa koncepcja starymi metodami: problem sprzecznych programów
Europejska Polityka Sąsiedztwa używa
różnych instrumentów, aby realizować
swoje cele. Wyznacza priorytety integracji z sąsiadami. Ważna jest przede wszystkim integracja ekonomiczna, która może
być realizowana przez umowy handlowe,
zwłaszcza w dziedzinie wolnego handlu.
Utworzenie strefy wolnego handlu pomiędzy UE i Ukrainą, która jest jeszcze w fazie
negocjacji, byłoby ważnym elementem
integracji ekonomicznej25. W ramach takiej integracji Unia popiera także reformę
administracji i prawa za pośrednictwem
funduszy i szkoleń, aby ułatwić inwestycje
zagraniczne w danym kraju. Według planu
Komisji Europejskiej zaangażowanie Unii na
szczeblu ekonomicznym zwiększa handel
i dobrobyt i w krajach UE i u jej sąsiadów26.
Podobnie jak w sprawach ekonomicznych,
Opressje
135
także w innych obszarach UE chce popierać
i żądać reform od sąsiadów. Strategia Europejskiej Polityki Sąsiedztwa wspomina także
o reformach w dziedzinie ekologii, zdrowia
i walki z przestępczością. Poza tym UE pragnie wzmacniać kontakty międzyludzkie i lokalne kontakty obszarów przygranicznych27.
Fundamentem implementacji Europej-
136
skiej Polityki Sąsiedztwa są reformy sąsiadów. Unia analizuje prawo i administrację
danego kraju, żąda reform i oferuje pomoc
w trakcie ich planowania i realizowania.
Korzyści, jakich partnerzy się spodziewają,
jak na przykład lepsze warunki handlowe
czy pomoc finansowa, Unia zagwarantuje
tylko po udanych reformach. Ważnym elementem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa
jest więc transformacja sąsiadów.
Integracja i transformacja nie są nowymi strategiami Unii. Także w trakcie
przygotowania do rozszerzenia Unia żąda
transformacji partnerów. Przyszli członkowie krok po kroku przejmują normy i integrują się z UE. Podobnie jak w Europejskiej
Polityce Sąsiedztwa istotą rozszerzenia
jest reforma prawa i administracji28. Podobieństwo projektu rozszerzenia i Europejskiej Polityki Sąsiedztwa można pokazać
na różnych przykładach. W czasie przygotowania rozszerzenia UE przygotuje dla
każdego wnioskodawcy tzw. screenings.
Jest to analiza stanu reform danego kraju,
podzielona według resortów politycznych.
„Screenings” można porównać z „Country
Report” (Raport Krajowy) Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Oba dokumenty opisują
kraj i są fundamentem dalszego działalności Unii. Działania UE i jej cele są ustalone
w „Strategy Papers” (Dokument Strategiczny), których nazwa i funkcja są iden-
Bycie pełnoprawnym członkiem
UE było zawsze największą ofertą.
Dzięki atrakcyjności członkostwa
UE mogła występować unilateralnie z roszczeniami. Europejska
Polityka Sąsiedztwa musi znaleźć
inną ofertę. Najbardziej ambitnym
projektem w ramach współpracy
pomiędzy UE i Ukrainą jest utworzenie strefy wolnego handlu.
tyczne w procesie rozszerzenia i w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa. To, które reformy
najbardziej są potrzebne, określają „Action
Plans” (Plan Działań). Te plany ustalą krótko- i średnioterminowe cele i plany reform.
UE regularnie mierzy przebieg reform na
podstawie „Action Plans”. Na podstawie
tych przykładów można powiedzieć, że
Europejska Polityka Sąsiedztwa korzysta
z instrumentów rozszerzenia UE.
Jest i zrozumiałym, i sensownym, że
komisja podczas projektowania Europejskiej Polityki Sąsiedztwa korzysta ze
swoich doświadczeń z przygotowania
rozszerzenia UE. Zachęta do członkostwa
w UE była silnym i prawdopodobnie najsilniejszym instrumentem europejskiej
polityki zagranicznej29. Komisja ma jednak
doświadczenie tylko w ocenie żądań reform i ocenie postępowania partnerów.
Mniej doświadczona jest w oferowaniu
zachęty do współpracy. Bycie pełnoprawnym członkiem UE było zawsze największą
ofertą. Dzięki atrakcyjności członkostwa
UE mogła występować unilateralnie z roszczeniami30. Europejska Polityka Sąsiedztwa musi znaleźć inną ofertę. Najbardziej
ambitnym projektem w ramach współpracy pomiędzy UE i Ukrainą jest utworzenie
strefy wolnego handlu. Ukraina dopiero
w 2008 r. wstąpiła do WTO i UE jeszcze
wymaga dalszych reform. Więc prawdopodobnie strefa wolnego handlu, która teraz jest w pierwszym stadium planowania,
będzie zrealizowana dopiero po długich
i twardych negocjacjach31. Strefa wolnego
handlu jest dobrą ofertą UE i może być
zachętą do reform na Ukrainie. Możliwe
jednak, że jest to najlepsza i ostatnia oferta, którą UE jest w stanie zaproponować
w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.
„More than partnership”32 sugeruje jednak
lepszą ofertę. Według strategii Komisji
największą ofertą jest „sharing everything
with the Union but institutions”33. Jednak
można wątpić, czy tę ofertę UE może zrealizować. Z powodu historycznego rozwoju
W obecnej formie Europejską
Politykę Sąsiedztwa można nazwać „negocjacjami rozszerzeniowymi bez perspektywy członkostwa”. Ta sprzeczność powoduje dezorientację sąsiadów.
UE i jej postępowania poprzez kompromis
i konsens reguły UE są i skomplikowane,
i mocno związane ze sobą. Jeszcze nie jest
pewne, czy udział w najatrakcyjniejszych
ofertach UE, jak w rynku wewnętrznym
i swobodnym przepływie osób, technicznie jest możliwy dla krajów, które nie są
pełnoprawnym członkiem34. Nawet gdyby
UE pokonała tę trudność, kraj tak intensywnie integrowany, byłby też zależny od
decyzji UE w sprawie wszystkich dziedzin
integracji. Dlatego efektem głębokiej integracji jest prawo partnera do udziału w decyzjach, a więc udział w instytucjach.
Europejska Polityka Sąsiedztwa przyjęła
metody i żądania procesu rozszerzenia. Ale
z drugiej strony rozszerzenia nie może zaoferować. W obecnej formie Europejską Politykę Sąsiedztwa można nazwać „negocjacjami rozszerzeniowymi bez perspektywy
członkostwa”35. Ta sprzeczność powoduje
dezorientację sąsiadów i między innymi jest
też powodem początkowego zwlekania
Ukrainy z zaangażowaniem się we wprowadzenie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa36
Podsumowanie: problemy Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i niektóre pomysły ich rozwiązania
Omówiony tu problem sprzecznych
sygnałów jest przede wszystkim wynikiem wypowiedzi odpowiedzialnych za to
polityków. Ich interpretacja Europejskiej
Polityki Sąsiedztwa jako alternatywy dla
rozszerzenia jest sygnałem odmownym
dla wszystkich partnerów, którzy mają
ambicję wstąpić do UE. To przeszkadza
w ich integracji. Europejska Polityka Sąsiedztwa sama w sobie nie zajmuje się
kwestią rozszerzenia UE. Sytuacja poprawiłaby się, gdyby reprezentanci UE, zamiast twierdzić, że nie posiadają planów
rozszerzenia UE, bardziej podkreślali fakt,
że Europejska Polityka Sąsiedztwa nie
Opressje
137
138
wyklucza wstąpienia sąsiadów do UE. Ta
zmiana retoryki miałaby bezpośrednio pozytywny wpływ na rozwiązanie problemu
sprzecznych programów.
Z kolei, opisany tu problem sprzecznych programów oznacza, że Europejska
Polityka Sąsiedztwa wykorzystuje instrumenty i żądania rozszerzenia, ale nie jest
wać potrzebnych reform i nieskutecznie
integruje się z UE, Europejska Polityka Sąsiedztwa nie zawiera przecież obowiązku
oferowania danemu krajowi członkostwa.
W tym sensie Europejska Polityka Sąsiedztwa byłaby możliwym, ale nie wiążącym
pierwszym krokiem do wstąpienia do UE.
Tę reinterpretację Europejskiej Polityki
jednocześnie w stanie zaoferować wstąpienia albo innej atrakcyjnej współpracy.
To wykorzystanie instrumentów może
być nawet zaletą, jeżeli problem wysyłania sprzecznych sygnałów zostanie rozwiązany i kraje partnerskie będą mogły
zinterpretować Europejską Politykę Sąsiedztwa jako wstępny etap późniejszego
członkostwa. Silna perspektywa członkostwa częściowo wpłynęłaby na Europejską Politykę Sąsiedztwa. Fakt, że kraje już
w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa
częściowo są zintegrowane z UE, ułatwiłby
proces rozszerzenia. Jeżeli z drugiej strony
kraj partnerski nie jest w stanie zrealizo-
Sąsiedztwa można porównać z natowskim
programem „Partnerstwo dla Pokoju”. Ten
program też nie zawiera oferty wstąpienia
do NATO, ale wszystkie kraje, jak na przykład Ukraina czy Gruzja, które wyrażają chęć
wstąpienia do NATO, są najaktywniejsze
w programie Partnerstwo dla Pokoju. W tym
programie mogą integrować się, udowodnić
swoją zdolność współpracy i zbierać ważne doświadczenia w misjach NATO. W tym
sensie natowski program Partnerstwo dla
Pokoju jest pierwszym krokiem do wstąpienia do NATO37. Tak samo Europejska Polityka
Sąsiedztwa mogłaby być możliwym, ale nie
wiążącym krokiem do wstąpienia do UE.
Przypisy:
1. Por. Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and
Southern Neighbours (Communication from the Commission to the Council and the European
Parliament. COM(2003) 104 final), Commission of the European Communities, Brussels 2003, s. 4,
http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com03_104_en.pdf [02.07.2008].
2. Por. E. Landaburu, From Neighbourhood to Integration Policy: are there concrete alternatives to enlargement?, wystąpienie na: CEPS Conference „Revitalizing Europe”, 23.01.2006, Brussels 2006, s. 2, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/060223_el_ceps_en.pdf [02.07.2008].
3. Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and
Southern Neighbours (Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. COM(2003) 104 final), Commission of the European Communities, Brussels
2003, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com03_104_en.pdf [02.07.2008].
4. Ibidem, s. 4.
5. Ibidem.
6. Por. Progress Report Ukraine. Accompaning the Communication from the Commission
to the Council and the European Parliament ‘Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007’ (Commission staff working document. SEC(2008) 402), Commission
of the European Communities, Brussels 2008, s. 6, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/progress2008/sec08_402_en.pdf [02.07.2008].
7. Por. T. Wiede, D.J. Herbermann, Ukraine tritt der Welthandelsorganisation bei, „Handelsblatt“ nr 26, 06.02.2008, s. 6.
8. Ibidem.
9. Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework…, op. cit., s. 4.
10. Por. A. Gawrich, Orange Träume von Europa – die EU und die Ukraine [w:] Partner oder
Beitrittskandidaten? Die Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union auf dem Prüfstand, Koopmann, Martin (ed.), Baden-Baden 2006, s. 51.
11. Por. A. De Tingury, Konkurrenten statt Partner: Die russische Sicht auf die EU und die
Nachbarschaftspolitik [w:] Partner oder Beitrittskandidaten?..., Koopmann, Martin (ed.),
op. cit.., s. 98.
12. Por. K.O. Lang, European Neighbourhood Policy: Where do we stand – Where are we
heading? [w:] European Neighbourhood Policy. Challenges for the EU-Policy towards the
New Neighbours, J. Varwick, K.O. Lang (ed.), Opladen, Farmington Hills 2007, s. 17f.
13. Por. Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework…, op. cit., s. 5.
14. R. Prodi, A Wider Europe – A Proximity Policy as the key to stability, wystąpienie
na konferencji: Peace, Security and Stability – International Dialogue and the
Role of the EU, Sixth ECSA-World Conference. Jean Monnet Project, 05-06.12.2002,
Brussels, 2002 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/02/619&
format=PDF&aged=1&language=EN&guiLanguage=en [02.07.2008].
15. Ibidem.
16. Por. E. Landaburu, From Neighbourhood to Integration Policy…, op. cit., s. 2.
17. Por. Consolidated Version of the Treaty on European Union, Article 49.
18. Ibidem, Article 6.
19. Por. A. Gawrich, Orange Träume von Europa..., op. cit., s. 50.
20. Ibidem, s. 51.
21. Strategia integracji Ukrainy z Unią Europejską została przyjęta dekretem prezydenta
№ 615 z 11.06.1998 r.
22. Por. A. Gawrich, Orange Träume von Europa..., op. cit., s. 52.
23. Por. S. Fröhlich, The European Neighbourhood Policy: An Adequate Instrument for Democratization? [w:] European Neighbourhood Policy…, J. Varwick, K.O. Lang (ed.), op. cit.,
s. 83.
Opressje
139
140
24. S. Jiri, The New Member States: Bridges Between the Former Member States and
the Eastern Neighbourhood [w:] Partner oder Beitrittskandidaten?..., Koopmann, Martin
(ed.), op. cit., s. 35.
25. Por. T. Wiede, D.J. Herbermann, Ukraine tritt der Welthandelsorganisation bei, op. cit., s. 5.
26. Por. Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument (Communication from the
Commission. COM(2003) 393 final), Commission of the European Communities, Brussels
2003, s. 5, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com03_393_en.pdf [02.07.2008].
27. Ibidem.
28. Por. G. S. Gromadzki, How to Deal with Troublesome Neighbours [w:] European Neighbourhood Policy…, J. Varwick, K.O. Lang (ed.), op. cit., s. 130.
29. Por. R. Prodi, A Wider Europe – A Proximity Policy as the key to stability…, op. cit., s. 3.
30. Por. J. Varwick, J. Koops, Exporting Stability or Importing Instability. The European
Union at the Crossroads [w:] European Neighbourhood Policy…, J. Varwick, K.O. Lang
(ed.), op. cit., s. 147.
31. Por. M. Goanec, Die Ukraine und ihr Westen. Seit Polen zum Schengen-Raum gehört,
steht der Nachbar vor verschlossenen Türen, „Die Tageszeitung“, 13.06.2008, s. 7.
32. R. Prodi, A Wider Europe – A Proximity Policy as the key to stability…, op. cit., s. 5.
33. Ibidem.
34. Por. J. Sedivy, The New Member States: Bridges Between the Former Member States
and the Eastern Neighbourhood, op. cit., s. 41.
35. Ibidem, s. 40.
36. Por. S. Fröhlich, The European Neighbourhood Policy: An Adequate Instrument for
Democratization?, op. cit., s. 83.
37. Por. J. Sedivy, The New Member States: Bridges Between the Former Member States
and the Eastern Neighbourhood, op. cit., s. 39.
Daniel Klingebiel (ur. 1984):
student politologii i filozofii na FriedrichSchiller-Universität w Jenie (Niemcy).
ROSJA – POLSKA.
STOSUNKI ENERGETYCZNE
W ZAKRESIE GAZU
ZIEMNEGO
Zbigniew Dura
P
rzez ostatnie kilka lat w zakresie
polsko-rosyjskich stosunków energetycznych na pierwszym miejscu
pojawia się temat dostaw gazu ziemnego.
Pozostałe surowce, ropa naftowa (około
95% zużycia pokrywa import z Rosji) i węgiel
kamienny (na który zapotrzebowanie obecnie pokrywa krajowe wydobycie, spadające
z roku na rok z powodu braku inwestycji),
schodzą na dalszy plan. Przyczyna tego jest
następująca – rynek pozostałych surowców jest zglobalizowany, a Polska posiada
odpowiednią infrastrukturę do ich odbioru
na większą skalę, co pozwala na skuteczną
i szybką reakcję w sytuacji zagrożenia. Gaz
ziemny natomiast jest wybitnie zależny
od istniejącej sieci rurociągów, które wraz
z preferowaniem długoletnich kontraktów
pozwalających na zwrot kosztów poniesionych na budowę infrastruktury przesyłowej silnie łączą producenta z odbiorcą.
Ogromna część światowych zasobów
gazu ziemnego (szacowanych w 2007 r.
w trzech państwach. Na ich czele stoi Rosja. Jej zasoby liczą 44,65 bilionów metrów
sześciennych, co stanowi 25,2% światowych
zasobów. Kolejne miejsca zajmują Iran
(27,8 bln m3, 15,7% zasobów światowych)
oraz Katar (25,6 bln m3, 14,4%). Następne
miejsce zajmuje Arabia Saudyjska z 7,17 bln m3
(zaledwie 4% światowych zasobów)1.
Rozmieszczenie złóż nie pozostaje
bez wpływu na politykę państw OECD,
które konsumując rocznie 1,454 bln m3
rocznie, posiadają zasoby liczące zaledwie
15,77 bln m3, co stanowi 8,9% światowych zasobów. Sama Unia Europejska, zużywająca
w ciągu roku 443,7 mld m3 ma do dyspozycji zaledwie 2,84 bln m3 (1,6% zasobów
światowych)2. Jest więc oczywiste, że kraje
OECD, na czele z krajami UE, będą skazane
na import gazu z krajów, które posiadają
większe zasoby, wskazując wprost – Rosji i państw Azji Środkowej oraz Bliskiego
Wschodu, w mniejszym stopniu państw
Afryki Północnej.
Opressje
141