PL - IPEX

KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 17.6.2013
COM(2013) 422 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Czwarte sprawozdanie roczne na temat imigracji i azylu (za 2012 r.)
{SWD(2013) 210 final}
PL
PL
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Czwarte sprawozdanie roczne na temat imigracji i azylu (za 2012 r.)
I.
WPROWADZENIE
W 2012 r. liczba wniosków azylowych wzrosła o blisko 10%, a wzrost ten wynikał częściowo
z konfliktu w Syrii, wymagającego ze strony UE środków zarówno w zakresie pomocy
humanitarnej1 jak i ochrony. Jest to dowód na to, jak ważne jest faktyczne ukończenie
tworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego, pozwalającego zapewnić jednolity
status ochrony w całej UE.
Kryzys gospodarczy spowodował, że dla przywódców europejskich najważniejszymi
kwestiami były w dalszym ciągu zapewnienie ożywienia koniunktury i wzrostu
gospodarczego. Choć stopa bezrobocia utrzymywała się na bardzo wysokim poziomie, wiele
państw członkowskich borykało się z problemem niedoboru pracowników i umiejętności w
niektórych sektorach. Według danych Eurostatu odsetek ludności UE w wieku produkcyjnym
(grupa wiekowa 15-64 lata) przypadający na ogół ludności UE osiągnął swój najwyższy
poziom w 2006 r. Współczynnik obciążenia demograficznego osiągnął 26,8% w 2012 r.2
i oczekuje się, że do 2060 r. wzrośnie on gwałtownie do poziomu 52,6%3. W takich
okolicznościach dobrze zorganizowana migracja może odegrać pozytywną rolę w pobudzaniu
wzrostu i rozwiązywaniu problemu niedoborów na rynku pracy.
W 2012 r. przedstawiono wnioski dotyczące kluczowych inicjatyw, poddano je negocjacjom
i ukończono je, co jest dowodem na dynamiczne kształtowanie polityki w dziedzinie migracji
i azylu, a także na rosnące zapotrzebowanie na spójną odpowiedź UE. Kontynuowano
negocjacje w celu ustanowienia mechanizmów finansowania obejmujących okres po 2013 r.
w drodze rozporządzenia ustanawiającego Fundusz Migracji i Azylu4, w odniesieniu do
wniosków dotyczących przekształcenia rozporządzenia Eurodac5, a także dyrektyw w sprawie
procedur azylowych6, w sprawie pracowników sezonowych7 i przeniesień wewnątrz
przedsiębiorstwa8.
Do innych ważnych wydarzeń należy zaliczyć rozpoczęcie działalności przez Europejską
Agencję ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi
w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości9, odpowiadającą w szczególności
za system informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II), wizowy system informacyjny
(VIS) oraz Eurodac. Globalne podejście do kwestii migracji i mobilności (GPMM)10 nadal
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
PL
Komisja zobowiązała się przekazać dodatkową kwotę 100 mln EUR na pomoc humanitarną dla ponad
4 mln osób potrzebujących pomocy w wyniku konfliktu w Syrii. Wraz z tą kwotą, która ma zostać
wypłacona w 2013 r., pomoc humanitarna Komisji osiągnie poziom 200 mln EUR.
Zob. http://ec.europa.eu/echo/news/2013/20130129_en.htm.
Eurostat (internetowy kod danych: demo_pjanind)
Eurostat (internetowy kod danych: proj_10c2150p)
COM (2011) 751 final.
COM(2012) 254 final. Zmieniony wniosek w drugim czytaniu.
COM(2011) 319 final. Zmieniony wniosek.
COM(2010) 379 final.
COM(2010) 378 final.
Rozporządzenie (UE) nr 1077/2011. Zob. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-isnew/news/news/2012/docs/20121129_agency_large_scale_it_systems_en.pdf.
COM (2011) 743 final oraz odnośne konkluzje Rady. Ukazujące się co dwa lata sprawozdanie
z wdrożenia GPMM zostanie opublikowane w czerwcu 2013 r. Sprawozdanie to stanowić będzie
podsumowanie dotychczasowych postępów i wkład w dalsze wdrażanie GPMM.
2
PL
stanowiło nadrzędne ramy zewnętrznej polityki UE w dziedzinie migracji i azylu. W 2012 r.
wiele uwagi poświęcono również roli wspólnej polityki wizowej w pobudzaniu wzrostu
gospodarczego w UE.
Niniejsze sprawozdanie opiera się głównie na ocenach politycznych Komisji i towarzyszy mu
dokument roboczy służb Komisji dotyczący stanu faktycznego11, uzupełniony załącznikiem
zawierającym dane statystyczne na temat zmian zarówno na szczeblu UE, jak i państw
członkowskich, zebrane za pośrednictwem Europejskiej Sieci Migracyjnej (ESM)12.
Dokument roboczy zawiera także sprawozdanie na temat rozwoju sieci oficerów
łącznikowych ds. imigracji13.
II.
OBRAZ SYTUACJI W DZIEDZINIE MIGRACJI W UE W 2012 R.14
Według danych Eurostatu, w dniu 1 stycznia 2012 r. łączna liczba ludności w UE wyniosła
503,7 mln. W porównaniu z 2011 r. oznacza to wzrost o 1,3 mln, co odpowiada rocznej stopie
wynoszącej +2,6 na 1000 mieszkańców, na którą składa się przyrost naturalny w wysokości
0,4 mln (+0,8 ‰) oraz saldo migracji (obejmujące korektę statystyczną) w wysokości 0,9 mln
(+1,8 ‰)15. W UE zamieszkuje 20,7 mln obywateli państw trzecich, co stanowi ok. 4,1 %
ogółu ludności UE; liczba ta przekracza liczbę obywateli UE zamieszkujących w innym
państwie członkowskim (13,6 mln lub 2,7% ogółu ludności UE)16. W 2011 r. obywatelom
państw trzecich wydano prawie 2,5 mln pierwszych dokumentów pobytowych17; zezwolenia
wydane z przyczyn rodzinnych stanowiły 30% ogólnej liczby zezwoleń, zezwolenia z tytułu
prowadzenia działalności zarobkowej – 26%, 21% z nich wydano w celu podjęcia studiów,
a 23% z różnych innych przyczyn (np. związanych z ochroną, zamieszkiwaniem bez prawa do
pracy). Najwięcej zezwoleń na pobyt w 2011 r. wydano obywatelom Ukrainy (ok. 204 000),
Stanów Zjednoczonych (ok. 189 000), Indii (ok. 179 000), Chin (ok. 153 000) i Maroka
(ok. 120 000).
O ile łączna liczba wniosków azylowych była dużo niższa od rekordowej liczby 425 tys.
wniosków, jakie złożono w 2001 r., w 2012 r. liczba osób ubiegających się o azyl wzrosła w
porównaniu z 2011 r. o 9,7 %, do poziomu nieco ponad 330 000, przede wszystkim w wyniku
zwiększonego napływu osób ubiegających się o azyl z Syrii (łącznie około 23 510 w 2012 lub
7 % w porównaniu z 7 88518 w 2011 r.). Wiele osób ubiegających się o azyl pochodziło
również z Afganistanu (8 % całkowitej liczby wnioskodawców), Federacji Rosyjskiej (7 %),
Pakistanu (6 %) oraz Serbii (6%). Niektóre państwa członkowskie odnotowały również
wzrost liczby bezzasadnych wniosków od obywateli Serbii, byłej jugosłowiańskiej republiki
Macedonii oraz, do pewnego stopnia, Bośni i Hercegowiny po liberalizacji reżimu wizowego.
11
12
13
14
15
16
17
18
PL
SWD(2013) 210.
ESM, http://www.emn.europa.eu.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 377/2004, zmienione rozporządzeniem (UE) nr 493/2011, Dz.U. L 141
z 27.5.2001, s. 1.
Dane statystyczne przedstawione w tej części oraz w całym niniejszym komunikacie to głównie
najnowsze dane udostępnione przez Eurostat. Bardziej szczegółowe dane statystyczne, niektóre
pochodzące z ESM, w rozbiciu na poszczególne państwa członkowskie, zostały zamieszczone
w załączniku statystycznym do załączonego dokumentu roboczego służb Komisji (SWD (2013) 210).
Saldo migracji do UE bez korekty statystycznej wyniosło +0,5 mln; 1,2 mln osób z UE wyemigrowało,
a 1,7 mln przybyło na jej terytorium.
Dane statystyczne Eurostatu na temat migracji. Zob. również kwartalny przegląd dotyczący
zatrudnienia i sytuacji społecznej w UE, marzec 2013 r., specjalny dodatek dotyczący trendów
demograficznych.
Dane Eurostat za rok 2011 na dzień 31.3.2013. Dane Eurostatu za 2012 r. będą dostępne w lipcu 2013 r.
SWD (2013) 210, załącznik statystyczny, obejmuje dane za rok 2012 dla większości państw
członkowskich pochodzące z ESM.
Włącznie z czterema państwami stowarzyszonymi liczba ta wyniosła 8980.
3
PL
Jeżeli chodzi o ochronę przyznaną w 2012 r., łącznie 71 580 osób ubiegających się o azyl
uzyskało ochronę w pierwszej instancji (uchodźcy (37 245), ochrona uzupełniająca (27 920)
lub humanitarna (6 415)), co stanowi ok. 27 % podjętych decyzji19.
W 2012 r. odnotowano niewielki wzrost liczby małoletnich bez opieki ubiegających się
o ochronę międzynarodową w UE – z 12 350 w 2011 r. do ponad 12 610 w 2012 r.20, przy
czym Niemcy, Szwecja, Belgia i Austria przyjęły blisko 70 % ogólnej liczby
wnioskodawców. Małoletni bez opieki pochodzą głównie z Afganistanu (5 350), Somalii
(850), Gwinei (430) i Pakistanu (415).
Choć w dalszym ciągu statystyki dotyczące nielegalnych migrantów są niekompletne lub ze
względu na naturę zjawiska, które próbują opisać – niezbyt wiarygodne, nielegalni migranci
w dalszym ciągu stanowią znaczącą grupę migrantów do UE. Można wykorzystywać
wskaźniki, takie jak liczba przypadków odmowy, zatrzymania i odesłania, chociaż również
z wieloma zastrzeżeniami.
W 2012 r.21 ok. 316 060 osobom odmówiono wjazdu do UE, co oznacza spadek o 8 % w
porównaniu z rokiem 2011, przy czym zdecydowanej większości z nich (63%) odmówiono
wjazdu do Hiszpanii, w szczególności na zewnętrznych granicach lądowych tego państwa.
Także w 2012 r. zatrzymano ok. 427 19522 osób (spadek w porównaniu z 2011 r., gdy
zatrzymano 468 840 osób), a w 2012 r. państwa członkowskie zastosowały procedurę
powrotu wobec 186 630 obywateli państw trzecich23 (około 4% mniej niż w 2011 r.).
Kwartalne sprawozdania Frontexu24 w odpowiednim czasie dostarczały również decydentom
politycznym informacji o sytuacji na granicach zewnętrznych UE.
W okresie referencyjnym 2008-2010 profil ofiar handlu ludźmi według płci i wieku
przedstawiał się następująco: 68 % – kobiety, 17 % – mężczyźni, 12 % – dziewczęta i 3 % –
chłopcy. Większość potwierdzonych i domniemanych ofiar handlu ludźmi była sprzedawana
do celów wykorzystania seksualnego (62 %). Drugą najczęstszą formą handlu ludźmi jest
handel do pracy przymusowej (25 %); inne formy, takie jak handel w celu pobrania organów,
w celach wyzyskiwania do działalności przestępczej oraz sprzedaż dzieci stanowią mniejszy
odsetek (14 %)25. Zgodnie z dostarczonymi przez ESM danymi dla kilku państw
członkowskich w 2012 r. 736 obywateli państw trzecich26 otrzymało dokumenty pobytowe
jako ofiary handlu ludźmi, z kolei według wstępnych danych z kilku państw członkowskich
aresztowano 4 351 handlarzy ludźmi27, a 62728 otrzymało wyroki skazujące.
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
PL
Źródło: Eurostat. Informacja prasowa 48/2013 z dnia 22 marca 2013 r.
Eurostat, brak danych dla Malty i Niderlandów za 2012 r.
Eurostat (stan na dzień 18.4.2013).
Eurostat (stan na dzień 18.4.2013). UE-27, z wyłączeniem HU i NL.
Eurostat (stan na dzień 25.4.2013). UE-27 z wyłączeniem DK, CY, NL. Dane dla LU obejmują okres
marzec - grudzień 2012 r.
http://www.frontex.europa.eu/publications
Eurostat. Sprawozdanie statystyczne DG do Spraw Wewnętrznych obejmuje dane za lata 2008, 2009
i 2010 ze wszystkich 27 państw członkowskich UE, Chorwacji oraz następujących krajów
kandydujących do UE i państw należących do EFTA/EOG: Islandii, Czarnogóry, Norwegii, Serbii,
Szwajcarii i Turcji. Dostępne na stronie internetowej poświęconej zwalczaniu handlu ludźmi na portalu
Europa.
BE, BG, EL, FR, IT, MT, PL, RO, SI, SE, UK i NO. Załącznik statystyczny, tabela 9, SWD (2013) 210.
Źródło ESM.
BG, EL, ES, FR, IT, LV, LU, MT, PL, SK, FI, SE. Źródło ESM.
BG, EL, IT, LV, LU, MT, PL, RO, SK, FI, SE. Źródło: ESM.
4
PL
III.
MIGRACJA JAKO CZYNNIK WZROSTU GOSPODARCZEGO
Liczba ludności UE w wieku produkcyjnym (15-64 lata) w 2012 r. wyniosła 335,4 mln
i według najnowszych prognoz Eurostatu29 w ciągu następnych 50 lat ma spaść do poziomu
290,6 mln w 2060 r. Biorąc pod uwagę starzenie się społeczeństwa oraz zakładając, że
migracja utrzyma się średnio na dotychczasowym poziomie, współczynnik obciążenia
demograficznego wzrośnie z 26,8% w 2012 r. do 52,6% w roku 2060. Gdyby napływ
migrantów był mniejszy, wskaźnik ten byłby jeszcze wyższy30. UE już doświadcza skutków,
jakie starzenie się społeczeństwa ma dla wydajności, konkurencyjności i wzrostu. Dobrze
zorganizowana migracja, jakkolwiek nie jest panaceum na ten wspólny problem, może
przyczynić się do jego rozwiązania. W trakcie nieformalnych spotkań Rady ds. Wymiaru
Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (WSiSW), jak również w Parlamencie Europejskim
toczą się dyskusje polityczne nad sposobem skuteczniejszego zarządzania migracją, tak aby
przyczyniała się ona do zwiększania wzrostu gospodarczego31.
III.1.
Strategie rozwiązania problemu niedoborów występujących na rynku pracy
Istnieje kilka wzajemnie uzupełniających się strategii pozwalających zmniejszyć niedobory
w niektórych sektorach rynku pracy. Należy do nich dalszy rozwój instrumentów w zakresie
pośrednictwa pracy32, rozszerzenie wieku produkcyjnego, zwiększenie współczynników
aktywności zawodowej, podnoszenie kwalifikacji obecnej siły roboczej, zapewnianie
zatrudnienia osobom będącym obecnie bez pracy oraz zwiększona mobilność pracowników
wewnątrz UE33. W ramach takiej spójnej strategii należy poświęcić większą uwagę kwestii
lepszego wykorzystania umiejętności obywateli państw trzecich już obecnych na terytorium
UE34, a także dobremu zarządzaniu migracją ekonomiczną, we współpracy z państwami
trzecimi35. W „pakiecie dotyczącym zatrudnienia”36, który stanowi dla UE i państw
członkowskich średnioterminowy program działań na rzecz wspierania ożywienia
gospodarczego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy oraz osiągnięcia celów strategii „Europa
2020” na rzecz zatrudnienia i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego
włączeniu społecznemu uznano, że migracja ekonomiczna będzie miała kluczowe znaczenie
dla rynku pracy w UE w perspektywie długoterminowej. Jest to zgodne z wytycznymi
dotyczącymi polityki zatrudnienia, w których wezwano państwa członkowskie UE do
zadbania o to, aby każdy obywatel przez całe swoje życie miał przed sobą otwarte
możliwości, co doprowadzi do zmniejszenia ubóstwa i wykluczenia społecznego bowiem
29
30
31
32
33
34
35
36
PL
Europop2010.
W porównaniu z krajowymi populacjami imigranci są raczej młodsi, zwłaszcza w grupie wiekowej 2050
lat.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/population/documents/Tab/ESSQR_Mar2013_demog
r_suppl_final.pdf.
Nieformalne posiedzenie Rady ds. WSiSW, 23-24.7.2012 oraz 17-18.1.2013. Parlament Europejski w
sprawie integracji migrantów, jej wpływu na rynek pracy oraz zewnętrznego wymiaru koordynacji
systemów zabezpieczenia społecznego (głosowanie 10.1.2013). Opinia Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego (EKES) na temat przedsiębiorców migrantów (2012/C 351/04).
Np. unijna panorama umiejętności, http://euskillspanorama.ec.europa.eu/; analiza przeprowadzona
przez CEDEFOP.
Np. poprzez EURES (http://ec.europa.eu/eures/), w tym ułatwianie wewnątrzunijnej mobilności
obywateli państw trzecich (zob. badanie ESM).
W grupie wiekowej 20-64 lat odsetek obywateli państw trzecich posiadających nadmierne kwalifikacje
(45%) jest znacznie wyższy niż w przypadku ogółu ludności (21 %). SEC(2011) 957 final, s. 28.
COM (2012) 173 final, W kierunku odnowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu, s. 18-19.
http://ec.europa.eu/europe2020/index_pl.htm
COM(2012) 173 final.
5
PL
pozwoli na zniesienie przeszkód w uczestnictwie w rynku pracy dla osób najbardziej
oddalonych od rynku pracy, w tym legalnych migrantów37.
W ramach europejskiego semestru 2012 trzy państwa członkowskie (BE, DK, NL) rozpoczęły
wdrażanie dotyczących je zaleceń w zakresie integracji migrantów na rynku pracy. W ramach
europejskiego semestru 2013 Komisja uruchomiła również inicjatywę rozwoju umiejętności
i lepszego dostosowania kształcenia i szkoleń do potrzeb rynku pracy38, która może się
również przyczynić do integracji obywateli państw trzecich.
W 2012 r. podjęto szereg inicjatyw poświęconych kwestii wkładu, jaki migranci mogą wnieść
w pobudzanie wzrostu gospodarczego39. Społeczno-gospodarczy wkład migrantów jest
dobrze udokumentowany i dowody wskazują, że migranci mogą raczej stanowić uzupełnienie
dla pracowników UE niż ich zastępować oraz że przyczyniają się oni do większej
elastyczności rynku pracy i pobudzenia innowacyjności40.
Potencjał migrantów jako przedsiębiorców41 i inwestorów zyskuje coraz większe uznanie.
W swoim planie działania na rzecz przedsiębiorczości do 2020 r.42 Komisja zaproponowała
rozważenie inicjatyw na rzecz przyciągnięcia przedsiębiorców migrantów i ułatwienia
prowadzenia działalności gospodarczej migrantom już obecnym na terytorium UE lub na nie
przybywającym, a także przeanalizowanie możliwości przedstawienia nowych wniosków
legislacyjnych pozwalających usunąć przeszkody prawne dla zakładania przedsiębiorstw oraz
możliwości wydawania wykwalifikowanym przedsiębiorcom migrantom stałych zezwoleń.
Można podać praktyczne przykłady sektorów, w których pomimo kryzysu i ogólnego spadku
popytu na pracę występują niedobory43. Poważny niedobór wykwalifikowanej siły roboczej
został zidentyfikowany w dziedzinie technologii informacyjnych (IT), w której popyt na
specjalistów IT wzrastać ma w skali roku o ok. 3 %, a popyt na pracowników przewyższa
podaż44. Obecnie wyraźne są również niedobory w sektorach opieki zdrowotnej i inżynierii45.
Unijna polityka migracyjna powinna ułatwiać przedsiębiorstwom zatrudnianie właściwych
osób. W przeciwnym razie przedsiębiorstwa mogłyby zdecydować o przeniesieniu
działalności z UE, co z kolei miałoby negatywne skutki dla gospodarki UE46.
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
PL
2010/707/UE: decyzja Rady z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki
zatrudnienia państw członkowskich.
Nowe podejście do edukacji: Inwestowanie w umiejętności na rzecz lepszych efektów społecznogospodarczych, COM(2012) 669 final.
W szczególności w kontekście projektów i badań dotyczących tej kwestii. Np.: sporządzany przez
Komisję kwartalny przegląd dotyczący zatrudnienia i sytuacji społecznej w UE, prace Niezależnej Sieci
Ekspertów ds. Migracji Zarobkowej i Integracji (LINET) Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji
(http://www.labourmigration.eu/) oraz 8. spotkanie Europejskiego Forum Integracji.
H. Brücker „The Labour Market Impact of Immigration and its Policy Consequences” (Skutki imigracji
dla rynku pracy i konsekwencje polityczne). Ośrodek polityki migracyjnej (MPC). (2012).
EKES (2012/C 351/04).
COM(2012) 795 final.
COM (2011) 815 final, Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2012 r., s. 11.
https://ec.europa.eu/digital-agenda/node/21022.
Sprawozdanie na temat wolnych miejsc pracy i zatrudnienia w Europie za rok 2012,
http://euskillspanorama.ec.europa.eu/docs/EVVR2012Factsheets/08-Bottleneck.pdf
Np. w sektorze IT: IP/13/52 „Komisja, wraz z sektorem IT i przedsiębiorstwami telekomunikacyjnymi,
apeluje w Davos o uzupełnienie deficytu umiejętności cyfrowych i zatrudnienia w branży ICT w
Europie” http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-52_pl.htm
6
PL
III.2.
Przyciągnięcie i utrzymanie talentów
UE musi w coraz większym stopniu konkurować z innymi krajami, na przykład Kanadą,
Stanami Zjednoczonymi i Szwajcarią, aby przyciągnąć utalentowanych pracowników47.
Europa musi pozostać atrakcyjnym miejscem docelowym48, gwarantując równocześnie
bezpieczeństwo i zapobiegając nadużyciom. Dialog z resztą świata w kontekście globalnego
podejścia do kwestii migracji i mobilności (GPMM) może przyczynić się do ułatwienia
migracji w ramach całościowego podejścia do wszystkich aspektów zarządzania
migracjami49.
Unijne przepisy w dziedzinie migracji przyczyniają się do przyciągnięcia niektórych kategorii
migrantów. Jednym z przykładów jest dyrektywa w sprawie niebieskiej karty UE z 2009 r.50
umożliwiająca obywatelom państw trzecich wjazd i pobyt w celu podjęcia pracy w zawodzie
wymagającym wysokich kwalifikacji. Trwa obecnie ocena transpozycji tej dyrektywy przez
państwa członkowskie, która pozwoli oszacować, w jakim stopniu osiągnęła ona postawione
przed nią cele. Pierwsze dane statystyczne dotyczące jej wdrożenia powinny być dostępne w
2013 r., a Komisja opublikuje odnośne sprawozdanie w połowie 2014 r. Komisja otrzymała
od kilku państw członkowskich zgłoszenia dotyczące transpozycji dyrektywy w sprawie
jednego zezwolenia51 i zachęca pozostałe państwa członkowskie do dotrzymania terminu
transpozycji (koniec 2013 r.). Konieczne są dalsze wysiłki ze strony współprawodawców
w celu osiągnięcia porozumienia co do dyrektyw dotyczących pracowników przenoszonych
wewnątrz przedsiębiorstwa52 oraz pracowników sezonowych53; w 2012 r. osiągnięto postępy
w negocjacjach dotyczących tych dyrektyw.
Portal imigracyjny UE54 to ważne narzędzie lepszego informowania potencjalnych migrantów
o istniejących możliwościach i warunkach legalnej migracji. W ostatnim kwartale 2012 r.
portal odnotowywał średnio około 7 000 odwiedzin na miesiąc. Portal dostępny jest obecnie
w języku francuskim i angielskim, powstają nowe wersje językowe55.
Aby uczynić UE bardziej atrakcyjnym miejscem docelowym dla najbardziej utalentowanych
studentów i naukowców oraz aby pobudzić badania, rozwój i innowacyjność, Komisja
przyjęła wniosek w sprawie przekształcenia przepisów dotyczących warunków wjazdu,
pobytu i praw naukowców, studentów i osób z innych grup, będących obywatelami państw
47
48
49
50
51
52
53
54
55
PL
„Settling In: OECD Indicators of Immigrant Integration 2012” (Adaptowanie się – wskaźniki integracji
imigrantów OECD za rok 2012), OECD, tabela 1.A1.2 „Educational attainment of foreign-born and
native-born populations aged 15 to 64 not in education, 2009-10” (Poziom wykształcenia osób
niekształcących się urodzonych za granicą i urodzonych w kraju w grupie wiekowej 15-64 lat w latach
2009-10).
Według danych OECD odsetek osób z wyższym wykształceniem wśród mieszkańców UE urodzonych
za granicą jest niższy niż w Stanach Zjednoczonych lub Kanadzie (źródło danych: ”Settling In: OECD
Indicators of Immigrant Integration 2012”, rozdział 7, tabela 1.A1.2).
GPMM obejmuje również kwestię zapobiegania i zwalczania nielegalnej migracji oraz wyeliminowania
handlu ludźmi; optymalizacji wpływu migracji i mobilności na rozwój; oraz promowania ochrony
międzynarodowej i wzmacniania zewnętrznego wymiaru polityki azylowej.
Dyrektywa 2009/50/WE z dnia 25 maja 2009 r.
Dyrektywa 2011/98/UE przyjęta dnia 13 grudnia 2011 r. Transpozycja dyrektywy powinna zostać
zakończona do dnia 25 grudnia 2013 r.
Zob. Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego: międzyinstytucjonalny numer
referencyjny 2010/0209 (COD)
Zob. Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego: międzyinstytucjonalny numer
referencyjny 2010/0209(COD)
http://ec.europa.eu/immigration.
Wersję hiszpańską uruchomiono w styczniu 2013 r. Wersja arabska zostanie udostępniona w ciągu
2013 r.
7
PL
trzecich56. Celem wniosku było zaradzenie szeregowi niedociągnięć poprzez wprowadzenie
bardziej przejrzystych warunków przyjęcia i gwarancji proceduralnych oraz zwiększanie
spójności z unijnymi programami mobilności, takimi jak programy stypendialne Erasmus
Mundus i Marie Curie. Proponuje się zagwarantowanie studentom większych możliwości
poszukiwania pracy w trakcie i po zakończeniu studiów. Jego celem jest również zapewnienie
lepszej ochrony oraz rozwiązanie kwestii niektórych praw do bycia traktowanym na równi
z obywatelami danego państwa.
We wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia ustanawiającego Europejski Ochotniczy
Korpus Pomocy Humanitarnej57 przewidziano, że obywatele państw trzecich posiadający
długoterminowy dokument pobytowy także mogą zgłaszać chęć zostania wolontariuszami UE
niosącymi pomoc (EU Aid Volunteer).
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał dwa wyroki58 dotyczące wykładni
dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych59. Jeden wyrok odnosi się do kwestii
prawa do równego traktowania w odniesieniu do dodatków mieszkaniowych przyznawanych
obywatelom państw trzecich objętym zakresem dyrektywy. Trybunał stwierdził ponadto, że
państwo członkowskie nie może nakładać nadmiernych i nieproporcjonalnych opłat za
przyznawanie dokumentów pobytowych obywatelom państw trzecich.
III.3.
Inteligentniejsze kontrole wizowe i graniczne w celu przyczynienia się do
wzrostu
Kolejnym sposobem zwiększenia atrakcyjności UE dla migrantów jest ułatwianie
obywatelom państw trzecich przekraczania granic w celu wjazdu do UE. W dniu 28 lutego
2013 r. Komisja przyjęła „pakiet dotyczący inteligentnych granic”, składający się z wniosków
w sprawie „systemu wjazdu/wyjazdu”60 „programu rejestrowania podróżnych”61, a także
kolejnych zmian kodeksu granicznego Schengen, w celu przyspieszenia, ułatwienia
i usprawnienia procedur kontroli granicznej dla obcokrajowców podróżujących do UE.
W 2012 r. ponownie wzrosła liczba wiz Schengen wydawanych na całym świecie – z 12,7
mln w 2011 r. do 14,2 mln, co jasno wskazuje, że wdrożenie kodeksu wizowego62 przynosi
rezultaty.
W 2012 r. Komisja określiła63, w jaki sposób inteligentniejsza polityka wizowa, poprzez
ułatwianie możliwości podróżowania, w szczególności dla turystów, mogłaby przyczynić się
do osiągnięcia celów wzrostu określonych w strategii „Europa 2020”. Sprawozdaniu na temat
wdrażania kodeksu wizowego towarzyszyć będzie ponadto wniosek dotyczący wprowadzenia
zmian mających zagwarantować, aby polityka wizowa UE sprzyjała wzrostowi
gospodarczemu i wymianie kulturalnej poprzez ułatwianie podróży do UE pełnoprawnym
podróżnym, takim jak przedsiębiorcy, turyści, studenci i młodzież, przy jednoczesnym
56
57
58
59
60
61
62
63
PL
COM(2013) 151 final, przyjęty dnia 25.3.2013. Obowiązujące przepisy: dyrektywy 2005/71/WE
(naukowcy) oraz 2004/114/WE (studenci).
COM(2012) 514 final.
Sprawy
C-571/10
oraz
C-508/10,
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-isnew/news/news/2012/20120510_en.htm.
Dyrektywa 2003/109/WE, zmieniona dyrektywą 2011/51/UE rozszerzającą status rezydentów
długoterminowych na osoby objęte ochroną międzynarodową.
COM(2013) 95.
COM(2013) 97.
Rozporządzenie (WE) nr 810/2009.
COM (2012) 649 final – komunikat Komisji „Wdrożenie i rozwój wspólnej polityki wizowej w celu
pobudzenia wzrostu gospodarczego w UE”, któremu towarzyszy sprawozdanie na temat przebiegu
lokalnej współpracy schengeńskiej (COM (2012) 648 final).
8
PL
dalszym zapewnieniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa dla UE. Zostanie przeprowadzona
odpowiednia ocena skutków. W 2012 r. kontynuowano wdrażanie wizowego systemu
informacyjnego (VIS), uruchamiając go w dwóch kolejnych regionach (Bliski Wschód
i region Zatoki Perskiej). Większa liczba wniosków wizowych przetwarzana jest zatem
obecnie w systemie VIS, co pozwala na przyspieszenie tego procesu i bardziej skuteczne
rozwiązywanie problemu kradzieży tożsamości64. Komisja prowadzi obecnie badanie
rozpoznawania odcisków palców dzieci w wieku poniżej 12 lat, aby naukowo określić, czy
istnieje limit wieku dla pobierania odcisków palców.
III.4.
Umożliwianie integracji w naszych społeczeństwach
UE musi zapewnić wprowadzenie skutecznych środków na rzecz promowania integracji,
które obejmować będą zarówno migrantów, jak i społeczności, w których żyją65. Istotne
znaczenie dla integracji ma dostęp do edukacji, usług społecznych i zdrowotnych. W 2012 r.
państwa członkowskie rozpoczęły proces wdrażania dyrektywy dotyczącej jednego
zezwolenia z 2011 r., która daje obywatelom państw trzecich objętym jej zakresem prawo do
bycia traktowanym na równi z obywatelami UE, na przykład w zakresie warunków pracy
i wynagrodzenia, kształcenia i szkolenia zawodowego oraz zabezpieczenia społecznego.
Poza ich wkładem w gospodarkę i innowacyjność UE, nie należy zapominać o pozytywnej
roli samych migrantów. Bogata różnorodność kulturowa i społeczna UE oraz tolerancja
powinny nadal stanowić pozytywny przykład. Jednakże wzrost liczby przypadków przemocy
na tle ksenofobicznym wobec migrantów w całej UE jest powodem do niepokoju. Dzięki
sprawnie prowadzonej polityce migracyjnej i integracyjnej UE może aktywnie przyczyniać
się do zwalczania postaw ksenofobicznych, np. poprzez wspieranie dialogu i lepszego
zrozumienia i zaufania pomiędzy różnymi społecznościami.
Jeśli porównać sytuację obywateli państw trzecich z sytuacją ogółu społeczeństwa UE, to
widać, że można zrobić więcej, aby migranci już przebywający na terytorium UE byli dobrze
zintegrowani i mogli wykorzystywać w pełni swój potencjał w warunkach, w których ich
prawa podstawowe są w pełni przestrzegane i mogą oni przyczyniać się do dobrobytu naszych
społeczeństw.
Według sprawozdania dotyczącego zatrudnienia i kwestii społecznych w Europie za 2012
rok66 w przypadku obywateli państw trzecich odnotowuje się wyższe stopy bezrobocia
(21,3%, podczas gdy średnia UE wynosi 10,5%). W przypadku obywateli państw trzecich
stwierdzono także większe prawdopodobieństwo posiadania nadmiernych kwalifikacji w
porównaniu z odpowiednikami krajowymi i większe zagrożenie ubóstwem lub wykluczeniem
społecznym67. W grupie wiekowej 25-54 lat zagrożenie ubóstwem i wykluczeniem
społecznym w przypadku osób urodzonych za granicą jest średnio o 10 punktów
procentowych wyższe w porównaniu do pozostałych mieszkańców w całej UE. Znaczące są
również różnice pod względem zagrożenia ubóstwem w następstwie transferu socjalnego
pomiędzy migrantami a obywatelami UE, wynoszą one 8 punktów procentowych. Ponadto
64
65
66
67
PL
W przybliżeniu 2,4 mln wniosków wizowych zostało wprowadzonych do systemu VIS w 2012 r.
Liczba ta stanowi około 16 % wszystkich wniosków wizowych w tym roku.
Aktualna strategia UE w tej kwestii określona jest w Europejskim programie integracji obywateli
państw trzecich, zob. COM (2011) 455 final, oraz późniejszych konkluzjach 3135. Rady ds. WSiSW z
dnia 13 i 14 grudnia 2011 r. Zob. również opinia Komitetu Regionów na temat programu (CIVEX-V024).
Dostępne
na
stronie
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1774&furtherNews=yes
oraz
Eurostat, EU-LFS, tabela lfsa_urgan.
Dane statystyczne dotyczące stopy bezrobocia w poszczególnych państwach członkowskich są zawarte
w SWD (2013) 210.
9
PL
dzieci ze środowisk migracyjnych są bardziej zagrożone wczesnym zakończeniem nauki68.
Inne badanie wykazało, że w porównaniu z innymi młodymi ludźmi, wśród młodzieży
wywodzącej się z imigracji dużo więcej osób zalicza się do kategorii NEET (młodzież
niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się)69. Mając na uwadze to wyzwanie,
w listopadzie 2012 r. Rada przyjęła konkluzje, w których przedstawiono niezbędne
priorytetowe działania pozwalające zapewnić uczestnictwo i integrację społeczną młodych
ludzi, ze szczególnym uwzględnieniem osób wywodzących się z migracji70.
Pakiet dotyczący inwestycji społecznych zapewnia państwom członkowskim UE wytyczne
i wsparcie dla ich wysiłków na rzecz usunięcia przeszkód utrudniających niedostatecznie
reprezentowanym pracownikom, w tym migrantom, uczestnictwo w rynku pracy, oraz wzywa
je do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie dyskryminacji w miejscu pracy,
poprawę systemów uznawania umiejętności i kwalifikacji oraz ułatwienie migrantom dostępu
do edukacji (w szczególności szkolnictwa wyższego), służb zatrudnienia (w tym informacji o
wolnych miejscach pracy), usług finansowych, świadczeń w zakresie zabezpieczenia
społecznego i pomocy społecznej71.
Łączenie rodzin także odgrywa istotną rolę w ułatwianiu i promowaniu integracji.
W następstwie publicznych konsultacji z zainteresowanymi stronami przeprowadzonych
w związku z zieloną księgą w sprawie łączenia rodzin z 2011 r.72 Komisja przygotowuje
wytyczne w celu zapewnienia efektywnego, przejrzystego i jasnego wdrażania przepisów
w dziedzinie łączenia rodzin na poziomie UE. Wytyczne te mają zostać opublikowane do
końca 2013 r. i dotyczyć będą konieczności zrównoważenia podstawowego prawa do życia
rodzinnego z koniecznością zagwarantowania, że prawo to jest faktycznie i konsekwentnie
stosowane zgodnie z przepisami dyrektywy73.
III.5.
Perspektywa zewnętrzna
Migracja jest coraz istotniejszą kwestią na szczeblu międzynarodowym. W ramach GPMM,
które stanowi nadrzędne ramy zewnętrznej polityki UE w dziedzinie migracji, Unia podjęła
szereg inicjatyw zarówno na poziomie regionalnym, jak i globalnym. Ułatwianie migracji
i mobilności powinno przyczyniać się do wzrostu gospodarczego i konkurencyjności UE.
Znaczenie powiązań między kwestami migracji i rozwoju zostało także jasno uznane
w ramach regulujących unijną politykę rozwoju — „Programie działań na rzecz zmian”.
Oprócz istniejących partnerstw na rzecz mobilności, w 2012 r. odbyły się negocjacje
z Marokiem i Tunezją na temat nowych partnerstw na rzecz mobilności, w tym na temat
ułatwiania mobilności oraz lepszego zarządzania legalną migracją74. UE rozpoczęła także
wstępne rozmowy z Azerbejdżanem. Zainicjowano zorganizowany dialog na temat migracji,
68
69
70
71
72
73
74
PL
COM (2013) 83 final, s. 6-7.
Eurofound (2012), „NEETs – Young people not in employment, education, or training: Characteristics,
costs and policy responses in Europe” (Młodzież niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się:
charakterystyka, koszty i rozwiązania polityczne w Europie).
Zob. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/educ/133859.pdf.
COM (2013) 83 final, „Inwestycje społeczne na rzecz wzrostu i spójności, w tym wdrażanie
Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2014–2020”, s. 11-12, SWD (2013) 39 final,
„Sprawozdanie w sprawie działań następczych dotyczących wdrażania przez państwa członkowskie
zalecenia Komisji Europejskiej z 2008 r. w sprawie aktywnego włączenia osób wykluczonych z rynku
pracy – w kierunku koncepcji inwestycji społecznych”, s. 56.
COM(2011) 735 final. Opinie otrzymane w odpowiedzi na tę zieloną księgę dostępne są na następującej
stronie: http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0023_en.htm.
Analiza ESM zatytułowana „Misuses of the Right to Family Reunification - Marriages and convenience
and false declarations of parenthood” (Nadużycie prawa do łączenia rodzin - małżeństwo dla pozoru i
fałszywe oświadczenia w sprawie rodzicielstwa), czerwiec 2012, stanowi wkład w tę debatę.
Porozumienie polityczne z Marokiem osiągnięto w dniu 1 marca 2013 r.
10
PL
mobilności i bezpieczeństwa z Jordanią, który może prowadzić do zawarcia partnerstwa na
rzecz mobilności. Podobne dialogi zostaną nawiązane z innymi krajami południowego
regionu Morza Śródziemnego, kiedy pozwoli na to sytuacja polityczna. Rozważa się
wykorzystanie innych ram współpracy – „wspólnych programów w obszarze migracji
i mobilności” do współpracy z krajami priorytetowymi niesąsiadującymi z UE, takimi jak
Indie.
W 2012 r. UE zaangażowała się także w wiele regionalnych i sub-regionalnych procesów
dialogu oraz współpracy, obejmujących wszystkie istotne dla obu stron zagadnienia i kwestie
z dziedziny migracji i mobilności. Zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 29 maja 2012 r.75 na
południu priorytetem jest partnerstwo Afryka-UE w dziedzinie migracji, mobilności
i zatrudnienia oraz Proces Rabacki76, na wschodzie – Proces Praski77 i panel Partnerstwa
Wschodniego ds. migracji i azylu, a także dialog w kwestiach migracji między UE a Ameryką
Łacińską i Karaibami oraz dialog z krajami położonymi wzdłuż jedwabnego szlaku w ramach
procesu budapeszteńskiego78.
Nie należy zapominać, że kraje pochodzenia mogą również korzystać z dobrze zarządzanych
legalnych kanałów wjazdu do UE. Przekazy pieniężne pozostają ważnym źródłem
przychodów prywatnych dla wielu rodzin w państwach trzecich; w 2011 r. osiągnęły one
wartość 28,5 miliarda EUR, co stanowi wzrost o 3 % w stosunku do roku 201079. W ostatnich
latach Komisja i państwa członkowskie podjęły szereg inicjatyw dotyczących przekazów
pieniężnych i wprowadzono pewne usprawnienia, wciąż jednak pozostaje dużo do
zrobienia80. Diaspory przyczyniają się do rozwoju ich państw pochodzenia również na wiele
innych sposobów, w tym poprzez transfer umiejętności i promowanie inwestycji.
Na poziomie globalnym UE bierze aktywny udział w pracach przygotowawczych mających
zapewnić owocny przebieg zbliżającej się drugiej rundy dialogu ONZ na wysokim szczeblu
w sprawie migracji międzynarodowej i rozwoju, która odbędzie się w ramach 68. sesji
Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych w dniach 3-4 października 2013 r.
W komunikacie „Maksymalizacja wpływu migracji na rozwój – Wkład UE do dialogu ONZ
na wysokim szczeblu i kolejne kroki w kierunku zacieśnienia związku między rozwojem
a migracją”81 zajęto się szerzej kwestią powiązań między migracją i rozwojem i
przedstawiono wspólne stanowisko UE wraz z kluczowymi przesłaniami na rzecz
zacieśnienia współpracy na skalę światową.
IV.
ODPOWIADANIE NA WYZWANIA W ZAKRESIE OCHRONY MIĘDZYNARODOWEJ
IV.1.
Ukończenie wspólnego europejskiego systemu azylowego
Europa pozostaje ważnym miejscem docelowym dla osób, które rzeczywiście potrzebują
ochrony. W celu uzyskania jednolitego statusu ochrony w całej UE Parlament Europejski,
Rada i Komisja intensywnie współpracowały przez cały rok 2012, aby przygotować
75
76
77
78
79
80
81
PL
Konkluzje Rady w sprawie globalnego podejścia do kwestii migracji i mobilności” (nr dok. 9417/12).
Euro-afrykańskie partnerstwo na rzecz migracji i rozwoju, deklaracja podpisana w Rabacie, 2006 r.
Inicjatywa polityczna promująca partnerstwa na rzecz mobilności w państwach uczestniczących z Unii
Europejskiej, strefy Schengen, Europy Południowo-Wschodniej i Wschodniej, Azji Środkowej oraz
Turcji, zainicjowana na konferencji ministerialnej w Pradze w 2009 r. Zob. www.icmpd.org
Forum doradcze skupiające ponad 50 rządów i 10 organizacji międzynarodowych, mające na celu
rozwój kompleksowych i trwałych systemów uporządkowanej migracji. Zob. www.icmpd.org
Komunikat prasowy Eurostatu 176/2012 z dnia 11 grudnia 2012 r.
„EU Remittances for Developing Countries, Remaining Barriers, Challenges and Recommendations”
(Przekazy pieniężne z UE do krajów rozwijających się – istniejące bariery, wyzwania i zalecenia).
http://ec.europa.eu/europeaid/what/migrationasylum/documents/eu_remittances_for_developing_countries_final_19-11-2012.pdf.
COM (2013)292 z 21.5.2013.
11
PL
niezbędny pakiet instrumentów na potrzeby drugiej fazy tworzenia wspólnego europejskiego
systemu azylowego. Po przyjęciu w 2011 r. zmienionej dyrektywy w sprawie
kwalifikowania82, w 2012 r. osiągnięto porozumienie polityczne co do przekształcenia
rozporządzenia dublińskiego83 oraz dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania84. Zmiany
do dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania są szczególnie ważne, ponieważ w ich
ramach wprowadzono — po raz pierwszy — szczegółowe zasady dotyczące zatrzymania osób
ubiegających się o azyl, w tym wyczerpujący restrykcyjny wykaz przesłanek takiego
zatrzymania oraz ścisłe wymogi dotyczące warunków przetrzymywania. Zmiany
wprowadzone do rozporządzenia dublińskiego przyczynią się do zwiększenia zarówno jego
skuteczności, jak i aspektów ochronnych, zwłaszcza jeśli chodzi o prawo do odwołania się od
decyzji o przekazaniu i utrzymanie jedności rodziny. W marcu 2013 r. osiągnięto
porozumienie polityczne co do ostatnich dwóch aktów prawnych tworzących wspólny
europejski system azylowy — przekształcenia dwóch instrumentów: dyrektywy w sprawie
procedur azylowych85 i rozporządzenia Eurodac w sprawie biometrycznej bazy danych do
porównywania odcisków palców86. Zmieniona dyrektywa w sprawie procedur azylowych
umożliwi sprawiedliwsze i szybsze podejmowanie decyzji w sprawie udzielenia azylu,
których jakość będzie wyższa, specyficzne potrzeby osób wymagających szczególnej troski
będą lepiej uwzględniane, a w szczególności zwiększy się ochrona małoletnich bez opieki
i ofiar tortur. Zmienione rozporządzenie Eurodac umożliwi ponadto organom ścigania dostęp
do unijnej bazy danych odcisków palców osób ubiegających się o azyl w ściśle określonych
okolicznościach, w celu zapobiegania najpoważniejszym przestępstwom, takim jak zabójstwa
i akty terroryzmu, wykrywania ich lub prowadzenia dochodzeń w tych sprawach.
Kiedy wspomniane środki z zakresu wspólnego europejskiego systemu azylowego zostaną
skutecznie wdrożone, UE wyposażona będzie w kompleksowy system azylowy, obejmujący
wspólne procedury i jednolity status dla osób, którym udzielono azylu lub ochrony
uzupełniającej w całej UE, a także dostateczne środki zapobiegające nadużyciom. Środki te
mają również zapewnić poszanowanie podstawowych praw osób ubiegających się o azyl, w
szczególności zasady non-refoulement oraz prawa do skutecznego środka prawnego.
IV.2.
Promowanie praktycznej współpracy i solidarności wewnątrzunijnej
W 2012 r. prowadzono ożywioną debatę na temat wewnątrzunijnej solidarności w dziedzinie
azylu na poziomie UE – strategiczne dokumenty zostały przyjęte przez Parlament
Europejski87 i Radę88, a opinie wydał zarówno Komitet Regionów89 jak i Europejski Komitet
Ekonomiczno-Społeczny90. Poparcie zyskały ogólne założenia strategii Komisji określone
82
83
84
85
86
87
88
89
90
PL
Dyrektywa 2011/95/UE.
Przekształcenie dyrektywy 2003/9/WE. Komunikat prasowy Rady 14556/12, Rada ds. WSiSW
z 25.10.2012.
Przekształcenie rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003. Komunikat prasowy Rady 17315/12, Rada ds.
WSiSW z 6-7.12.2012.
Dyrektywa 2005/85/WE w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i
cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich. Dz.U. L 326 z 13.12.2005, s. 13.
Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego, międzyinstytucjonalny numer referencyjny
COD(2009) 0165.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2725/2000. Dz.U. L 316 z 15.12.2000, s. 1. Link do obserwatorium
legislacyjnego Parlamentu Europejskiego. Obserwatorium legislacyjne Parlamentu Europejskiego,
międzyinstytucjonalny numer referencyjny COD(2008) 0242. Kolejne sprawozdanie roczne dotyczące
EURODAC zostanie opublikowane w drugiej połowie 2013 r.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=PL&reference=P7-TA-2012-310
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/130731.pdf
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:277:0012:0017:PL:PDF
http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.soc-opinions
12
PL
w komunikacie dotyczącym solidarności wewnątrz UE w dziedzinie azylu91. Strategia oparta
jest na wzmacnianiu wzajemnego zaufania i równoległym rozwoju różnorodnych narzędzi,
które będą mogły stanowić odpowiedź na różne potrzeby i sytuacje państw członkowskich.
Narzędzia te i mechanizmy w praktyce mogą przynieść rezultaty jedynie przy pełnym
zaangażowaniu organów państw członkowskich oraz Europejskiego Urzędu Wsparcia
w dziedzinie Azylu (EASO).
W 2012 r. zaangażowanie państw członkowskich w działania na rzecz solidarności
trzykrotnie zostało poddane próbie – w kontekście wdrażania krajowego planu działania
Grecji w dziedzinie azylu i migracji92, przy okazji konfliktu w Syrii i przy relokacji osób
korzystających z ochrony międzynarodowej w obrębie UE, zwłaszcza w ramach projektu
EUREMA II. Wszystkie te trzy okazje wykazały konieczność sprawniejszego wprowadzania
w życie podjętych zobowiązań w zakresie solidarności.
Kwestia wprowadzania w życie była tematem spotkania ekspertów poświęconego kwestii
solidarności wewnątrzunijnej, które odbyło się na początku 2013 r. Spotkanie potwierdziło, że
praktyczna współpraca między organami krajowymi może zostać jeszcze bardziej
zacieśniona. Na przykład okazało się, że pomimo powszechnie uznanej wysokiej jakości
programu szkoleń dla pracowników służb azylowych, tylko część państw członkowskich
korzystała z niego w szerokim zakresie. Jednocześnie eksperci z kilku państw członkowskich
wyrazili gotowość do zwiększenia na szczeblu UE kontroli krajowych procedur azylowych w
kontekście wzmacniania wzajemnego zaufania poprzez spójną transpozycję nowych
przepisów w dziedzinie azylu. Jeśli chodzi o zapobieganie sytuacjom kryzysowym
i zarządzanie kryzysowe, podczas spotkania określono kluczowe wyzwania, takie jak
obowiązki w zakresie koordynacji działań solidarnościowych na poziomie UE i planowanie
awaryjne na wypadek sytuacji kryzysowych w dziedzinie azylu.
IV.2.1. Sprawnie funkcjonujący Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu
(EASO)
Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu93 odgrywa kluczową rolę we wdrażaniu
wspólnego europejskiego systemu azylowego, w szczególności poprzez zacieśnianie
praktycznej współpracy i koordynację wsparcia operacyjnego między państwami
członkowskimi94. EASO osiągnął pełną niezależność finansową we wrześniu 2012 r. i główne
praktyczne środki współpracy w dziedzinie azylu, którymi wcześniej zarządzała Komisja,
zostały przekazane agencji w 2012 r. Wspierając w dalszym ciągu wdrażanie planu działania
UE w dziedzinie migracji i azylu w Grecji, zorganizowano, tym razem w Luksemburgu,
drugie oddelegowanie zespołów wsparcia w dziedzinie azylu EASO, które udzieliły pomocy
w szkoleniu nowo zatrudnionych pracowników. EASO coraz częściej występuje jako podmiot
udzielający informacji, aby umożliwić podejmowanie działań zapobiegawczych oraz
rozwiązywanie specyficznych problematycznych kwestii, zanim przerodzą się one w sytuacje
kryzysowe. Aby wykonywać swoje zadania, agencja potrzebuje zasobów państw
członkowskich; zachęca się je również do zwiększenia wsparcia i wkładu w pozostałe
prowadzone przez EASO projekty, takie jak program szkoleń dla pracowników służb
azylowych, czy działania w krajach pochodzenia.
91
92
93
94
PL
COM(2011) 835 final.
Zob.
również
powołana
przez
Komisję
grupa
zadaniowa
ds.
Grecji,
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/taskforce-greece/.
W 2012 r. EASO uruchomił również swoją oficjalną stronę internetową, zob. http://easo.europa.eu, a
także opublikował pierwsze sprawozdanie roczne w czerwcu 2012 r.
Sprawozdanie roczne Urzędu, które zostanie opublikowane w połowie 2013 r., zawierać będzie bardziej
szczegółowe informacje na temat działań prowadzonych w 2012 r.
13
PL
W 2013 r., kiedy agencja stanie się kluczowym partnerem we wprowadzaniu w życie nowych
przepisów, partnerstwo pomiędzy Komisją Europejską a EASO ulegnie dalszemu
zacieśnieniu. Urząd zostanie po raz pierwszy poddany ocenie w 2013 r., zgodnie
z komunikatem w sprawie solidarności wewnątrz UE95. Komisja będzie także współpracować
z EASO, aby w całości przyjęte zostały środki przewidziane we wspólnym oświadczeniu
w sprawie zdecentralizowanych agencji UE96.
IV.2.2. Wsparcie w dziedzinie azylu dla Grecji
Komisja wraz z Europejskim Urzędem Wsparcia w dziedzinie Azylu i innymi
zainteresowanymi stronami podjęła działania na rzecz wsparcia Grecji w usprawnianiu jej
systemu azylowego. Obejmowały one misje w terenie, ukierunkowane finansowanie, a także
oddelegowanie zespołów wsparcia w dziedzinie azylu EASO oraz ekspertów ds. wdrażania
funduszy UE.
Do sukcesów należy zaliczyć powołanie nowych, niezależnych służb azylowych oraz
wdrożenie środków służących likwidowaniu zaległości w rozpatrywaniu spraw, takich jak
komitety odwoławcze i specjalna grupa zadaniowa. Za pośrednictwem Europejskiego
Funduszu na rzecz Uchodźców na wsparcie tych działań przekazano środki finansowe
w wysokości łącznie ok. 19,95 mln EUR na lata 2011-2013, z czego około 3,2 mln EUR
w samym 2013 r.97
Komisja z oczywistym zadowoleniem przyjmuje wspomniane wydarzenia, jednak uważa, że
wciąż istnieją braki i konieczne będą dalsze działania, w szczególności w zakresie
poszanowania praw człowieka w zakładach karnych, ułatwiania dostępu do procedury
azylowej oraz zwiększenia dostępności otwartych ośrodków recepcyjnych. Komisja będzie
nadal współpracować z władzami greckimi, aby określić priorytety, a następnie ułatwić
szybką realizację planu działania. Niezbędne jest również nieustające wsparcie i solidarność
innych państw członkowskich UE. Konieczność zachowania czujności w tym względzie
potwierdzają konsekwencje, jakie dla całego europejskiego systemu azylowego ma wyrok
wielkiej izby Trybunału Sprawiedliwości UE w połączonych sprawach C-411/10 i C493/1098.
IV.2.3. Ochrona osób uciekających z Syrii
Migracja w następstwie konfliktu w Syrii jest istotnym wyzwaniem dla systemów azylowych
niektórych państw członkowskich. Zdecydowana większość prawie 600 000 Syryjczyków,
którzy uciekli ze swojego kraju w 2012 r., trafiła do Jordanii, Turcji, Libanu i Iraku99, a około
23 770 osób100 złożyło wniosek o azyl w UE. Większość spośród tych wniosków została
złożona w Niemczech i Szwecji (około 33 % dla każdego z tych krajów); inne państwa
członkowskie odnotowały jedynie niewielki odsetek. Liczby te nie były aż tak wysokie, aby
zdestabilizować systemy azylowe, zwłaszcza że możliwa jest szybka ocena wniosków,
95
96
97
98
99
100
PL
COM(2011) 835 final.
http://ec.europa.eu/commission_20102014/sefcovic/headlines/news/2012/07/2012_07_17_joint_agreement_agencies_en.htm
Na lata 2011-2013 Grecji przydzielono również kwotę 97,9 mln EUR w ramach Funduszu Powrotu
Imigrantów oraz 129,7 mln EUR w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych. W samym 2013 r. kwoty
przydzielone wynoszą odpowiednio 35,3 mln i 44 mln EUR. Kwota 19,95 mln EUR obejmuje 7,7 mln
EUR ze środków Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców uruchamianych w sytuacjach
nadzwyczajnych.
Sprawy
połączone
C-411/10
i
C-493/10,
(N.S.,
M.E.
i
inni)
http://ec.europa.eu/dgs/legal_service/arrets/10c411_en.pdf
http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php, dane z początku stycznia 2013 r.
Nie dla wszystkich państw członkowskich dostępne są dane za grudzień. Brak danych w przypadku NL.
14
PL
w szczególności w Niemczech, niemniej jednak stało się jasne, że istnieje potrzeba większej
gotowości na wypadek nieprzewidzianych wydarzeń.
W sierpniu 2012 r. Komisja uruchomiła sieć skupiającą stosowne agencje (EASO, Frontex,
Europol) i umożliwiającą regularną wymianę informacji w celu koordynowania działań. Ten
mechanizm koordynacji działań Komisji Europejskiej i agencji UE to wstępny projekt na
rzecz poprawy ogólnego monitorowania sytuacji na granicach zewnętrznych UE i jej
systemów azylowych. Ułatwi to uruchomienie w odpowiednim czasie instrumentów wsparcia,
w tym za pośrednictwem mechanizmu wczesnego ostrzegania przewidzianego w art. 33
zmienionego rozporządzenia dublińskiego.
IV.2.4. Relokacja w obrębie UE
Relokacja osób korzystających z ochrony międzynarodowej jest nadal jednym z najbardziej
namacalnych aktów solidarności, jakim mogą się wykazać państwa członkowskie pragnące
zmniejszyć presję, jakiej doświadczają systemy azylowe innych państw członkowskich.
Kwestia ta jest zarazem najbardziej kontrowersyjna. Projekt EUREMA II101, którego
realizację rozpoczęto w 2012 r. został przedłużony do końca 2013 r., w dalszym ciągu są
jednak problemy z relokacją beneficjentów z Malty do niektórych uczestniczących państw
członkowskich. Według EASO oraz informacji przekazanych Komisji przez UNHCR, IOM
i rząd maltański, przyczyny tego stanu rzeczy są rozmaite – od niejednokrotnie restrykcyjnych
kryteriów stosowanych przez państwa członkowskie do selekcji osób relokowanych, po
przekonania beneficjentów, że warunki łączenia rodzin oraz integracji w państwie
członkowskim oferującym im możliwość relokacji mogłyby przysporzyć im trudności.
IV.3. Zewnętrzny wymiar problematyki azylowej UE — regionalne programy ochrony
i przesiedlenia
Solidarność nie powinna kończyć się na granicach UE, a państwa trzecie powinny także
korzystać ze wsparcia UE w zakresie ochrony międzynarodowej. W ramach GPMM UE
powinna zacieśniać współpracę z właściwymi państwami spoza UE, której celem powinno
być wspieranie wzmacniania ich systemów ochrony, zapewnianie zgodności z normami
międzynarodowymi oraz okazywanie solidarności z uchodźcami i innymi osobami
wymagającymi ochrony na całym świecie. Regionalne programy ochrony (RPO)
i przesiedlenia są kluczowymi instrumentami umożliwiającymi realizację tego celu, tak jak
i współpraca, jaką UE prowadzi z państwami trzecimi zarówno na szczeblu dwustronnym jak
i wielostronnym.
Oprócz realizacji istniejących regionalnych programów ochrony102, w ramach odpowiedzi na
apel Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych103, Komisja reaguje na
trwający konflikt w Syrii i sytuację uchodźców w krajach sąsiadujących, planując
ustanowienie w 2014 r. regionalnego programu rozwoju i ochrony na Bliskim Wschodzie,
stanowiącego uzupełnienie natychmiastowej pomocy humanitarnej, która już jest świadczona.
Komisja udziela również wsparcia finansowego dla działań UNHCR, których celem jest
odpowiednia rejestracja uchodźców w krajach sąsiadujących z Syrią, a co za tym idzie –
101
102
103
PL
W ramach pierwszego unijnego projektu relokacji z Malty (EUREMA) w okresie 2010-2011 z tego
kraju przeniesiono 227 osób korzystających z ochrony międzynarodowej. W ramach projektu
EUREMA II pierwotne zobowiązanie objęło 97 miejsc plus dodatkowe 265 w ramach dwustronnych
zobowiązań powziętych poza projektem. W ciągu 2012 r. relokowano 105 osób, bądź w ramach
projektu EUREMA II, bądź towarzyszących ustaleń dwustronnych.
Komisja bardzo zaangażowała się również we wspieranie rozwoju regionalnych programów ochrony w
Afryce Północnej (w tym w Egipcie i Tunezji).
Październik
2012
r.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/133241.pdf.
15
PL
umożliwienie im dostępu do ochrony. Wsparcie obejmuje pomoc władzom lokalnym
w transporcie z przejść granicznych, dostarczanie niezbędnego sprzętu i materiałów, jak
również, zawsze gdy jest to konieczne – organizację szkoleń oraz zaznajomienie organizacji
pozarządowych, urzędników i innych zainteresowanych stron z podstawowymi zasadami
ochrony międzynarodowej.
Przesiedlenia uchodźców spoza UE pozostają jednym z głównych wyrazów solidarności UE
i jej państw członkowskich wobec państw trzecich, goszczących duże społeczności
uchodźców. Celem Komisji jest zwiększanie co roku liczby przesiedlanych uchodźców i
uczestniczących w procesie państw członkowskich, bez naruszania przy tym zasady
dobrowolności. Osiągając w marcu 2012 r. porozumienie w sprawie wspólnego unijnego
programu przesiedleń104 w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, państwa
członkowskie po raz pierwszy uzgodniły szczegółowe wspólne unijne priorytety w zakresie
przesiedlenia na rok 2013105. Jest to wyraźny sygnał polityczny, potwierdzający jedność
i solidarność ze społecznością międzynarodową i uchodźcami potrzebującymi trwałego
rozwiązania, a także dowód na to, że UE i państwa członkowskie starają się ukierunkować
działania przesiedleńcze Unii na przedłużające się sytuacje, które wymagają specjalnej uwagi
i intensyfikacji starań. Założenia unijnego programu przesiedleń na okres po 2014 r. są
obecnie przedmiotem negocjacji w ramach nowego Funduszu Migracji i Azylu.
IV.4.
Małoletni bez opieki
Małoletni bez opieki, w tym ci, którzy nie ubiegają się o azyl, stanowią grupę szczególnie
wrażliwą, której nadal poświęcano sporo uwagi w 2012 r. W sprawozdaniu śródokresowym106
z realizacji planu działania w zakresie małoletnich bez opieki (2010-2014)107 podkreślono
potrzebę usprawnienia procesu gromadzenia danych, zapobiegania niebezpiecznej migracji
i handlowi ludźmi, gwarancji w zakresie przyjmowania i gwarancji proceduralnych w UE
oraz znalezienia skutecznych długofalowych rozwiązań tego utrzymującego się zjawiska.
Uwzględnianie specyficznych potrzeb małoletnich (bez opieki) oraz uznanie w odpowiedni
sposób, że w kwestiach azylu znajdują się oni w szczególnie trudnej sytuacji, wciąż stanowi
dla Komisji jeden z najważniejszych punktów negocjacji dotyczących instrumentów
wspólnego europejskiego systemu azylowego.
EASO uruchomiła szereg inicjatyw w zakresie technik ustalania wieku i poszukiwania
członków rodziny. Ponadto Komisja opublikowała zaproszenie do składania wniosków
projektów mających na celu analizowanie polityki i identyfikowanie najlepszych praktyk
w zakresie przyjmowania, ochrony i integracji małoletnich bez opieki108.
IV.5.
Eliminowanie handlu ludźmi oraz ochrona jego ofiar
Niezbędna jest ścisła współpraca pomiędzy UE i jej państwami członkowskimi w celu
wyeliminowania handlu ludźmi, który jest głównie zjawiskiem transgranicznym. Ofiary spoza
Unii Europejskiej pochodzą głównie z Nigerii i Chin.
W 2012 r. unijne ramy prawne i polityczne dotyczące zwalczania handlu ludźmi uległy kilku
znaczącym i dynamicznym zmianom. W czerwcu 2012 r. Komisja ogłosiła zintegrowaną
104
105
106
107
108
PL
Dyrektywa 281/2012/UE z dnia 29 maja 2012 r. http://www.resettlement.eu.
W ramach tego programu uczestniczące państwa członkowskie zobowiązały się do przesiedlenia 3 962
uchodźców w 2013 r. Oznacza to wzrost w stosunku do roku 2012, kiedy to zobowiązano się zapewnić
3 083 miejsc.
COM (2012) 554 final, wraz z towarzyszącym dokumentem roboczym służb Komisji, SWD (2012)
281.
COM(2010) 213 final.
Zob.
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/migration-asylum-borders/otherprogrammes/pilot-project-unaccompanied-minors/index_en.htm.
16
PL
Strategię UE na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi na lata 2012-2016109, która koncentruje
się w szczególności na ofiarach i stanowi uzupełnienie działań wdrażających przepisy prawa
UE dotyczące handlu ludźmi110. Biuro koordynatora UE ds. zwalczania handlu ludźmi,
powołanego w 2011 r., odgrywa kluczową rolę w monitorowaniu wdrażania. W październiku
2012 r. Rada Europejska przyjęła konkluzje111, w których wyraziła zadowolenie z faktu
przyjęcia strategii oraz potwierdziła wolę polityczną oraz gotowość państw członkowskich do
realizacji swoich zobowiązań politycznych. Parlament Europejski, Europejski Komitet
Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów także z zadowoleniem przyjęły
komunikat112.
Jeśli chodzi o zewnętrzny wymiar handlu ludźmi, w drugim (końcowym) sprawozdaniu
z wykonania dokumentu dotyczącego działań na temat wzmacniania zewnętrznego wymiaru
UE w zakresie działań przeciwko handlowi ludźmi113 potwierdzono, że strategię UE należy
stosować jako nowe orientacyjne ramy w dziedzinie wymiaru zewnętrznego. Zakłada to
wspólne wysiłki na rzecz poprawy współpracy z państwami trzecimi będącymi państwami
pochodzenia, tranzytu i przeznaczenia. Jest to również zgodne z konkluzjami Rady w sprawie
globalnego podejścia do kwestii migracji i mobilności114. Kwestia handlu ludźmi jest
uwzględniana we wszystkich dialogach w kwestiach migracji i mobilności, jakie UE
prowadzi ze swoimi partnerami, zarówno na szczeblu regionalnym jak i dwustronnym, jak
również w partnerstwach na rzecz mobilności. W sprawozdaniu zawarto szczegółowy wykaz
państw i regionów, z którymi UE powinna jeszcze bardziej wzmocnić i usprawnić współpracę
i partnerstwa, który to wykaz będzie poddawany regularnemu przeglądowi i aktualizacji.
V.
REAKCJA POLITYCZNA UE NA PRESJĘ MIGRACYJNĄ
V.1.
Spójne podejście w kwestii ograniczania nielegalnej migracji
Nielegalna migracja w dalszym ciągu stanowi wyzwanie dla UE i państw członkowskich,
ponieważ – jakkolwiek w różnym stopniu i w różnych okolicznościach – dotyczy ona ich
wszystkich, tak jak i samych migrantów, często narażonych na niebezpieczne i nieludzkie
traktowanie. Jasnym celem UE jest zapobieganie presjom wytwarzanym przez nielegalną
migrację i nadużywanie legalnych dróg migracji, a także kontrola już istniejących takich
presji. Jest to niezbędny warunek zaistnienia wiarygodnej polityki legalnej migracji
i mobilności.
W dniu 23 kwietnia 2012 r. Rada przyjęła dokument „Działanie UE w sprawie presji
migracyjnej − reakcja strategiczna”115, w którym podkreślono sześć priorytetowych
strategicznych obszarów działania: (I) zacieśnianie współpracy z państwami trzecimi tranzytu
i pochodzenia w sprawie zarządzania migracją; (II) lepsze zarządzanie granicami
zewnętrznymi; (III) zapobieganie nielegalnej imigracji na granicy grecko-tureckiej; (IV)
lepsze radzenie sobie z nadużywaniem legalnych kanałów w migracji; (V) zapewnienie
109
110
111
112
113
114
115
PL
COM(2012) 286 final.
Zwłaszcza dyrektywa 2011/36/UE w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego
procederu oraz ochrony ofiar, Dz.U. L 101 z 15.4.2011 r. Termin transpozycji upływa w kwietniu
2013 r.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/133202.pdf.
http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.soc-opinions.23965 oraz
http://toad.cor.europa.eu/corwipdetail.aspx?folderpath=CIVEX-V/035&id=21618
http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/st13/st13661-re03.pl12.pdf
http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/st09/st09417.pl12.pdf
Dokument Rady 8714/1/12 REV 1. Zob. http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/st08/st08714re01.pl12.pdf W celu odzwierciedlenia konieczności ciągłego przeglądu tej strategii każda prezydencja
Rady zgodziła się uwzględniać ten element w swoich programach i regularnie aktualizować dokument
„Działanie UE w sprawie presji migracyjnej − reakcja strategiczna”, w szczególności w ramach
Strategicznego Komitetu ds. Imigracji, Granic i Azylu (SCIFA).
17
PL
i ochrona swobodnego przepływu osób poprzez zapobieganie popełnianiu nadużyć przez
obywateli państw trzecich oraz (VI) lepsze zarządzanie migracją, w tym współpraca na rzecz
praktycznych rozwiązań w zakresie powrotów.
Dokument „Działanie UE w sprawie presji migracyjnej − reakcja strategiczna” stanowi
narzędzie umożliwiające UE i jej państwom członkowskim zajęcie się problemem nielegalnej
migracji przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych116. Wprowadzenie go w
życie i wdrażanie jego zaleceń wymaga ścisłej współpracy między podmiotami
instytucjonalnymi (Radą, państwami członkowskimi, Komisją i odpowiednimi agencjami
UE), w granicach ich odnośnych kompetencji i roli instytucjonalnej117. Dokument roboczy
służb Komisji towarzyszący niniejszemu sprawozdaniu zawiera sprawozdanie z postępów
działań podejmowanych przez państwa członkowskie w tych priorytetowych obszarach118.
Priorytety strategiczne należy postrzegać jako część szerszego aspektu zarządzania
przepływami migracyjnymi, obejmującego wszystkie aspekty – począwszy od dialogu
z państwami trzecimi w ramach GPMM, poprzez działania solidarnościowe wobec Grecji, do
działań podejmowanych przez poszczególne państwa członkowskie na swoim terytorium.
Osoby zatrudniające obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE
muszą podlegać sankcjom. Komisja prowadzi obecnie ocenę transpozycji przez państwa
członkowskie dyrektywy o karach dla pracodawców119. Na podstawie tej oceny w połowie
2014 r. Komisja opublikuje sprawozdanie. Państwa członkowskie zachęca się do
przedkładania wymaganych sprawozdań rocznych dotyczących kontroli, które należy
przekazać do lipca każdego roku.
V.1.1
Identyfikowanie i eliminowanie punktów krytycznych
Frontex odgrywa kluczową rolę w analizowaniu szlaków nielegalnej migracji i koordynuje
działania na rzecz rozwiązania problemu w szczególnie krytycznych punktach, takich jak
obecnie na granicy grecko-tureckiej. Punkty takie mogą powstawać też w innych miejscach,
dlatego tak ważne jest, aby nieustannie śledzić sytuację. Pozytywne zmiany wprowadzone
w ramach planu działania Grecji w dziedzinie azylu i migracji obejmują udoskonalenia
w zakresie zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi za pomocą dozoru
elektronicznego i powołanie krajowej jednostki koordynacyjnej, a także skuteczną politykę
w zakresie powrotów, która skupiać się będzie na wspieraniu dobrowolnych powrotów, a
w przypadkach, w których nie jest to możliwe – powrotów przymusowych.
V.1.2
Umowy o readmisji
Komisja w dalszym ciągu wspiera realizację 13 istniejących unijnych umów o readmisji120,
uwzględniając konkluzje Rady z 9-10 czerwca 2011 r. w sprawie strategii UE dotyczącej
readmisji. Kontynuuje również swoje działania jako negocjator unijnych umów o readmisji.
Zawarto nowe umowy – z Republiką Zielonego Przylądka w kwietniu 2012 r. i z Armenią
w październiku 2012 r. W czerwcu 2012 r. osiągnięto również porozumienie z Turcją
i umowa oczekuje teraz na podpis oraz ratyfikację. Utrzymano tempo negocjacji
z Azerbejdżanem. Komisja dokłada starań, aby nowo negocjowane unijne umowy o readmisji
116
117
118
119
120
PL
Np. w procedurach zatrzymania należy uwzględnić opracowane przez Agencję Praw Podstawowych w
2012 r. wytyczne „Zatrzymywanie migrantów w nielegalnej sytuacji – rozważania na temat praw
podstawowych”.
Np. negocjacje w sprawie umów o readmisji podejmowane są przez Komisję, która działa w ścisłej
współpracy z państwami członkowskimi w odpowiednich grupach w ramach Rady.
SWD (2013) 210 final, sekcja 4.
Dyrektywa 2009/52/WE.
COM (2011) 76.
18
PL
z państwami trzecimi zapewniały solidniejsze gwarancje w zakresie ochrony praw
podstawowych.
Na posiedzeniu ministrów AKP w Vanuatu w czerwcu 2012 r. przyjęto zbiór zaleceń ze
spotkań ekspertów, obejmujących między innymi kwestię readmisji, których celem jest
zwiększenie skuteczności wdrażania odnośnych przepisów art. 13 (migracja) umowy
z Kotonu121.
V.1.3
Ustalanie norm w ramach wspólnej polityki w zakresie powrotów
Do końca 2012 r. wszystkie państwa związane dyrektywą w sprawie powrotów122,
z wyjątkiem Islandii, poinformowały Komisję o pełnej transpozycji dyrektywy. Tym samym
UE jest obecnie bardzo bliska posiadania wspólnych norm w zakresie powrotów, w pełni
zgodnych z prawami podstawowymi. Ocena prawidłowej transpozycji dyrektywy w sprawie
powrotów do prawodawstwa krajowego została zakończona i obecnie podlega monitorowaniu
przez Komisję. Istotny wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2012 r.
wyjaśnia, w jakim stopniu przepisy prawa krajowego uznające nielegalny pobyt za
przestępstwo są zgodne z dyrektywą w sprawie powrotów123. Komunikat w sprawie
powrotów zostanie opublikowany przed końcem 2013 r.
W 2012 r. 52,1 % wszystkich powrotów stanowiły dobrowolne powroty i wyjazdy.
Dobrowolny powrót lub wyjazd pozostaje wariantem preferowanym, chociaż w niektórych
przypadkach niezbędne mogą się okazać przymusowe powroty. Państwa członkowskie
powinny nadal w pełni wykorzystywać możliwości oferowane przez europejską sieć
dobrowolnych powrotów (Voluntary Return European Network - VREN)124, jak również
finansowanie z Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów. Należy szerzej propagować
wspólne loty powrotne, w pełni wykorzystując fundusz powrotów i koordynację ze strony
Frontexu125. Gwarancje proceduralne przewidziane w dyrektywie w sprawie powrotów,
w tym możliwość monitorowania przymusowych powrotów, powinny zostać wzmocnione.
Państwa członkowskie mają często do czynienia ze znaczną liczbą obywateli państw trzecich,
którzy w praktyce nie mogą zostać odesłani, nawet jeżeli została podjęta decyzja nakazująca
121
122
123
124
125
PL
http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/cotonou-agreement/index_en.htm
Dyrektywa 2008/115/WE.
W szczególności w sprawie C-430/11 (Sagor) doprecyzowano, w jakim zakresie przepisy prawa
krajowego uznające nielegalny pobyt za przestępstwo nie mogą naruszać wspólnych norm określonych
w dyrektywie w sprawie powrotów. W tym przypadku Trybunał orzekł, że przepisy państwa
członkowskiego, które w przypadku nielegalnego pobytu obywateli państw trzecich pozwalają na
orzekanie kary aresztu domowego, są zgodne ze wspólnymi normami dyrektywy w sprawie powrotów
jedynie wówczas, gdy ta kara zakończy się z chwilą, gdy stanie się możliwe fizyczne odtransportowanie
zainteresowanego poza granice wspomnianego państwa członkowskiego. Wyrok ten doprecyzował
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tym zakresie, przyjęte w sprawach C
61/11 (El Dridi) oraz C 329/11 (Achoughbabian), zgodnie z którymi przepisy prawa krajowego
uznające nielegalny pobyt za przestępstwo muszą być proporcjonalne i nie mogą opóźniać procedury
powrotu.
http://www.vren-community.org/
W 2012 r. Frontex koordynował łącznie 39 wspólnych lotów powrotnych, którymi przewieziono 2 110
osób powracających. Dwadzieścia państw członkowskich (AT, BE, BG, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IE,
IT, LU, MT, NL, PL, RO, SE, UK) i dwa państwa stowarzyszone z grupą Schengen (CH, NO)
uczestniczyły w tych lotach. Krajami powrotu były Armenia, Kolumbia, Ekwador, Gruzja, Ghana,
Gambia, Kosowo(*), Nigeria, Pakistan, Serbia, Ukraina i Uzbekistan. (* Użycie tej nazwy nie ma
wpływu na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ
1244/1999 oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości na temat ogłoszenia przez
Kosowo niepodległości.).
19
PL
powrót. Analiza porównawcza126 przeprowadzona na zlecenie Komisji wykazała, że pewna
liczba państw członkowskich przewiduje kanały i warunki pozwalające osobom objętym
odroczonym zarządzeniem powrotu lub nakazem wydalenia na rozpoczęcie procedury
legalizacji pobytu, pod warunkiem że spełniają one określone warunki, takie jak
np. minimalna długość pobytu, współpraca i brak zastrzeżeń naruszenia porządku
publicznego. Komisja dokonuje obecnie przeglądu wyników tego badania i zaproponuje
możliwe działania jako część swojego komunikatu w sprawie powrotów.
V.1.4
Zwalczanie nadużyć związanych z liberalizacją reżimu wizowego
Komisja, z pomocą EASO i agencji Frontex, nadal monitoruje skutki nowych systemów
bezwizowych za pośrednictwem tzw. mechanizmu monitorującego, w związku
z wprowadzeniem liberalizacji systemu wizowego. Kontynuowano także negocjacje w
sprawie proponowanych zmian127 do rozporządzenia 539/2001128. Wprowadziłyby one nowy
mechanizm zawieszenia obowiązku wizowego i zmieniony mechanizm wzajemności jako
ostateczne rozwiązanie w przypadkach, gdy zniesienie obowiązku wizowego spowodowałoby
nagły i znaczący wzrost nielegalnej migracji lub nieuzasadnionych wniosków o azyl.
Nie osiągnięto jeszcze porozumienia co do mechanizmu wzajemności.
V.2.
Skuteczne zarządzanie granicami
V.2.1
Zewnętrzne granice UE
Frontex w dalszym ciągu odgrywa zasadniczą rolę, ułatwiając współpracę operacyjną państw
członkowskich w dziedzinie bezpieczeństwa granic i powrotów. Głównym priorytetem
agencji powinno stać się teraz wprowadzenie w życie zmienionego rozporządzenia
stanowiącego podstawę jej działania129, które weszło w życie w grudniu 2011 r., a w
szczególności aktywne wykorzystanie mianowanych urzędników ds. praw podstawowych
i forum konsultacyjnego ds. praw podstawowych. Komisja z zadowoleniem przyjęła
inicjatywę Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadzenia konsultacji
publicznych w sprawie agencji Frontex i praw podstawowych130.
W wyniku stwierdzenia nieważności przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
decyzji Rady 2010/252/UE w odniesieniu do wytycznych dotyczących operacji
poszukiwawczych i ratowniczych131, w kwietniu 2013 r. Komisja przedstawiła wniosek132
zastępujący tę decyzję i uwzględniający przełomowy wyrok Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka wydany w 2012 r.133
W ścisłej współpracy z agencją Frontex i państwami członkowskimi Komisja kontynuowała
prace nad europejskim systemem nadzorowania granic (EUROSUR), który ma stać się
operacyjny w październiku 2013 r. Rozporządzenie ustanawiające system ma zostać przyjęte
w pierwszej połowie 2013 r., a Radę i Parlament Europejski wzywa się do przestrzegania
przyjętego harmonogramu. W celu uzyskania pełnego zestawu zaawansowanych
technologicznie narzędzi służących zarządzaniu zewnętrznymi granicami UE w lutym 2013 r.
Komisja przyjęła „pakiet dotyczący inteligentnych granic”.
126
127
128
129
130
131
132
133
PL
Dostępna
od
dnia
11.3.2013
na
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/elibrary/documents/policies/immigration/return-readmission/index_en.htm.
COM(2011) 290 final.
Dz.U. L 81 z 21.3.2001, s. 1.
Rozporządzenie (UE) nr 1168/2011 z dnia 22.11.2011.
http://europa.eu/rapid/press-release_EO-12-14_en.htm?locale=en.
Decyzja w sprawie C-355/10 z dnia 5 września 2012 r.
Europejski Trybunał Praw Człowieka, Hirsi Jamaa i inni przeciwko Włochom [Wielka Izba], nr
27765/09, 23 lutego 2012 r.
COM(2013) 197.
20
PL
V.2.2
Zarządzanie strefą Schengen
Zgodnie ze swoją zapowiedzią w komunikacie w sprawie migracji134 z 2011 r., w celu
zapewnienia spójnego wdrażania i interpretacji zasad regulujących strefę Schengen, Komisja
opublikowała wytyczne135 w ramach pierwszego półrocznego sprawozdania
z funkcjonowania strefy Schengen136. Wskazano dwa obszary, w których takie wytyczne
mogą wnieść wartość dodaną: wydawanie zezwoleń na pobyt czasowy i dokumentów podróży
osobom niebędącym obywatelami UE oraz środki policyjne stosowane w wewnętrznych
strefach przygranicznych. Jeśli chodzi o drugą ze wskazanych dziedzin, zachęca się państwa
członkowskie do zapewnienia, aby ich ustawodawstwo krajowe i praktyki były zgodne
z odpowiednimi przepisami dorobku Schengen oraz orzecznictwem Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej137.
Wnioski legislacyjne przedstawione w 2011 r.138 w celu poprawy zarządzania strefą Schengen
były w 2012 r. przedmiotem intensywnych dyskusji w Radzie i PE; dyskusje kontynuowane
są w 2013 r.
VI.
UWAGI KOŃCOWE
Migracja była i pozostanie elementem składowym UE. Jak wykazano w niniejszym
sprawozdaniu wiele już osiągnięto, a w nadchodzących latach pojawią się nowe wyzwania,
którym trzeba będzie stawić czoła. Wzrost liczby przypadków przemocy na tle
ksenofobicznym wobec migrantów w całej UE jest powodem do niepokoju. Dzięki sprawnie
prowadzonej polityce migracyjnej i integracyjnej UE może aktywnie przyczyniać się do
zwalczania takich postaw.
Europa powinna otworzyć się na różnorodność i sprawić, by migracja stała się siłą napędową
wzrostu gospodarczego i rozwoju. W celu przyciągnięcia talentów i przedsiębiorców, których
Europa potrzebuje, UE musi dotrzymać kroku swoim światowym rywalom. W ramach
wsparcia realizacji celów strategii „Europa 2020” należy stworzyć warunki umożliwiające
dalekowzroczną i kompleksową politykę migracji zarobkowej oraz stabilne i bezpieczne
środowisko dla rozwoju działalności gospodarczej. Obejmuje to prace nad bardziej
nowoczesnym i efektywnym systemem zarządzania przepływem podróżnych na
zewnętrznych granicach UE, zwiększenie skuteczności polityki w zakresie legalnej imigracji
i integracji, a równocześnie intensyfikację walki z nielegalną migracją i handlem ludźmi przy
jednoczesnym zapewnieniu poszanowania praw podstawowych imigrantów i osób
ubiegających się o azyl na wszystkich etapach procesu. Oznacza to, że współprawodawcy
powinni nadać odpowiedni priorytet przyjęciu przedstawionych pakietów legislacyjnych.
Oznacza to również, że Komisja powinna w bardziej proaktywny sposób monitorować
wdrażanie dorobku prawnego w dziedzinie migracji.
Rozwój polityki imigracyjnej i azylowej jest niemożliwy bez niezbędnego wsparcia
budżetowego. Nadal istnieje potrzeba zagwarantowania, aby ogólne ramy dotyczące budżetu
Unii Europejskiej na lata 2014-2020 zostały przyjęte i skutecznie wprowadzone w życie.
Należy niezwłocznie osiągnąć porozumienie co do wniosków dotyczących rozporządzenia
134
135
136
137
138
PL
COM(2011) 248 final.
Załącznik do COM (2012) 230.
COM (2012) 230. Pierwsze sprawozdanie objęło okres 1.11.2011-30.4.2012 i zostało omówione na
posiedzeniu Rady ds. WSiSW w dniu 7 czerwca 2012 r., a przez Parlament Europejski w dniu
4.7.2012.Drugie sprawozdanie (COM (2012) 686), obejmujące okres 1.5-31.10.2012 r., zostało przyjęte
dnia 23.11.2012 i omówione przez Radę ds. WSiSW na posiedzeniu w dniach 6-7.12.2012, a przez
Parlament Europejski w dniu 18.12.2012.
Zwłaszcza wyrokiem w sprawie C-278/12.
COM (2011) 559 (link do Obserwatorium legislacyjnego Parlamentu Europejskiego) i COM (2011) 560
(link do Obserwatorium legislacyjnego Parlamentu Europejskiego).
21
PL
ustanawiającego Fundusz Migracji i Azylu oraz rozporządzenia w sprawie Funduszu
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, tak aby niezbędne środki mogły zostać wdrożone na
początku 2014 r. Komisja prowadzić będzie „dialog polityczny” z państwami członkowskimi
oraz, w odniesieniu do niektórych elementów Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego –
państwami stowarzyszonymi Schengen, przed rozpoczęciem negocjacji w sprawie ich
programów wieloletnich. Dialog polityczny powinien umożliwić lepsze skoncentrowanie się
na celach, wynikach i skutkach. W międzyczasie wzywa się państwa członkowskie do
pełnego wykorzystywania obecnie dostępnych środków na wsparcie realizacji unijnej polityki
migracyjnej.
Komisja ma nadzieję, że niniejsze sprawozdanie stanie się podstawą do dalszych debat
zarówno w Parlamencie Europejskim, jak i Radzie.
PL
22
PL