Nina Półtorak Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o

ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Nina Półtorak
Przystąpienie Unii Europejskiej
do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
– projekt umowy akcesyjnej a prawo UE
Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej jako EKPCz lub Konwencja) zostało przesądzone w Traktacie z Lizbony (dalej jako TL).
Wkrótce po jego wejściu w życie rozpoczęły się negocjacje umowy akcesyjnej. Projekt umowy
powstał w lipcu 2011 r. i podlega dalszym negocjacjom i uzgodnieniom. Znamy już jednak
podstawowe zasady przystąpienia, które zapewne nie zostaną zmienione. Warto te zasady
poddać analizie w aspekcie skutków dla Unii Europejskiej, a w szczególności zasady autonomii
systemu unijnego i jego efektywności.
Negocjacje
Komisja Europejska (dalej jako Komisja) uzyskała mandat
negocjacyjny od Rady w czerwcu 2010 r. i rozpoczęła negocjacje
z grupą negocjacyjną (CDDH-EU), powołaną w tym celu przez
Komitet Sterujący Praw Człowieka Rady Europy, składającą
się z 14 ekspertów – 7 z państw członkowskich i 7 z państw
spoza Unii1. Projekt został wypracowany na 8. posiedzeniu
grupy negocjacyjnej i ogłoszony w lipcu 2011 r.2 W październiku 2011 r. na posiedzeniu grupy negocjacyjnej kilka państw
członkowskich UE zgłosiło zastrzeżenia do projektu i uznało,
że potrzebuje więcej czasu na uzgodnienie stanowisk na poziomie UE. Negocjatorzy po stronie EKPCz zdecydowali się jednak na przekazanie projektu Komitetowi Ministrów, uznając,
że wypełnili swoje zadanie i oczekują dalszych instrukcji3. Dalsze negocjacje mają być prowadzone przez powołaną ad hoc
grupę 47+14. Z kolei Rada Unii Europejskiej w kwietniu
2012 r. uznała, że należy bezzwłocznie wznowić negocjacje,
a równolegle pracować nad regulacjami wewnętrznymi UE związanymi z przystąpieniem5. Poprzedzone zostało to komunikatem
1 Press release, 3018th Council meeting, Justice and Home Affairs,
10630/1/10 REV 1. Por. J. Barcz, W sprawie formuły prawnej przystąpienia
Unii Europejskiej do EKPC. Umowa akcesyjna w świetle prawa unijnego,
Warszawa 2011, s. 12, por. http://home.pages.at/mbarcz/teksty/ue_ekpcz.pdf.
2 Draft legal instrument on the accession of the European Union to the
European Convention on Human Rights, CDDH-UE (2011) 16
z 19.07.2011 r. Został ogłoszony jedynie na stronach Rady Europy,
Komisja Europejska projektu tego nie udostępniła.
3 Report to the Committee of Ministers on the elaboration of legal instruments for the accession of the European Union to the European
Convention on Human Rights, 14.10.2011 r., CDDH (2011) 009.
4 Second Negotiation Meeting Between The CDDH Ad Hoc Negotiation
Group And The European Commission On The Accession Of The
European Union To The European Convention On Human Rights,
47+1(2012)002, 4.07.2012 r.
5 Press Release, 3162nd Council meeting, Justice and Home Affairs,
26 i 27.04.2012 r.
4
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
prezydencji, z którego wynikało, że Komisja może prowadzić
dalsze negocjacje jedynie po uzgodnieniu stanowiska państw
członkowskich6. Negocjacje nie są więc zakończone, możliwe
jest zaadresowanie jeszcze pewnych kwestii. Jak wynika
z komunikatu, wątpliwości państw członkowskich budzą
nadal problemy zasadnicze, takie jak: zakres przystąpienia,
brak naruszenia kompetencji państw, wykonywanie prawa
głosu przez państwa i Unię w Komitecie Ministrów7. Ostatnie
doniesienia prasowe wskazują, że negocjacje zostaną wkrótce
wznowione8. Wiele regulacji projektu wymaga analizy i rozważenia, tak aby projektowany system nie tylko był zgodny
z wymogami prawa UE i systemu konwencyjnego, ale był
także rzeczywiście skuteczny.
Dwa systemy ochrony praw człowieka w UE
Od wejścia w życie TL można mówić o istnieniu dwóch
powiązanych ze sobą systemów ochrony praw podstawowych
w Europie – konwencyjnym i unijnym9. System konwencyjny
jest oczywiście pierwotny, a unijny jest na nim w dużej mierze
wzorowany. Unijny (a poprzednio wspólnotowy) kształtowany
6 Accession of the Union to the European Convention for the Protection of
Human Rights and Fundamental Freedoms – state of play, 6.12.2011 r.,
18117/11.
7 Por. pkt 7 Accession of the Union to the European Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms – state of play,
6.12.2011 r., 18117/11. Główne zastrzeżenia zgłasza Wielka Brytania
i Francja, zob. stanowisko Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Apel
do ambasadorów w sprawie przystąpienia UE do EKPCz, por. http://www.
europapraw.org/news/apel-do-ambasadorow.
8 Por. http://www.europolitics.info/external-policies/eu-accession-to-echr-talksenter-final-stretch-art338208–44.html; por. http://www.europapraw.org/news
/przystapienie-unii-europejskiej-do-europejskiej-konwencji-praw-czlowiekaprzelom-w-negocjacjach.
9 Zob. szerzej L. Garlicki, Przystąpienie UE do Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka – przygotowania i problemy, „Europejski Przegląd
Sądowy” 2011/1, s. 14.
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
był od dawna, pierwotnie przez orzecznictwo Trybunału
Sprawiedliwości (dalej jako TS) z lat 70. XX w.10, a następie
zmiany legislacyjne. W aktach prawa Wspólnoty Europejskiej
prawa podstawowe pojawiły się najpierw w preambule
do Jednolitego Aktu Europejskiego, a później w art. 6 (art. F)
Traktatu o Unii Europejskiej z 1992 r. stanowiącym, że Unia
szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji.
Kwintesencją tych zmian było przyznanie Karcie Praw Podstawowych (dalej jako KPP) mocy równej traktatom, co nastąpiło w TL obowiązującym od 1.12.2009 r.
Połączenie tych dwóch już obecnie powiązanych systemów
nastąpić ma poprzez przystąpienie UE do EKPCz. Idea przystąpienia UE (a wcześniej WE) do EKPCz nie jest oczywiście
nowa11. Komisja zaproponowała Radzie po raz pierwszy formalne przystąpienie do EKPCz w „Memorandum w sprawie
przystąpienia Wspólnot Europejskich do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności” z 4.04.1979 r.,
a następnie w komunikacie Komisji z 1990 r. Skonkretyzowanie tych propozycji znalazło się w dokumencie roboczym
Komisji z 1993 r.12 Jednak w opinii nr 2/94 z 28.03.1996 r.,
wypowiadając się na wniosek Rady o zgodności ewentualnego
przystąpienia z prawem WE, TS uznał, że Wspólnota Europejska nie ma kompetencji do przystąpienia przede wszystkim
ze względu na skutki instytucjonalne, a więc naruszenie jurysdykcji TS. Stwierdził, że wymagana jest dla tego celu zmiana
traktatów13.
Ramy traktatowe
– przepisy umożliwiające przystąpienie
Zmiana ta nastąpiła w TL poprzez wprowadzenie art. 6
ust. 2 TUE, stanowiącego, że Unia przystępuje do EKPCz
(ale nie do Rady Europy). Przepis ten nie zostawia UE czy
państwom członkowskim swobody co do przystąpienia, ale
to przystąpienie przesądza. Nie można więc samego przystąpienia uzależniać od woli państw czy UE14. Natomiast przystąpienie musi spełniać warunki przewidziane dodatkowo w traktatach. Przede wszystkim, jak wynika z art. 6 ust. 2 TUE,
przystąpienie do Konwencji nie ma wpływu na kompetencje
Unii określone w traktatach, a więc nie może zmieniać,
a przede wszystkim rozszerzać tych kompetencji. Procedura
przystąpienia regulowana jest w art. 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako TFUE). Jednocześnie
wprowadzono Protokół nr 8 do TL w sprawie przystąpienia,
który ma gwarantować autonomię UE i prawa UE. Protokół
jeszcze raz potwierdza, że przystąpienie nie ma wpływu
na kompetencje UE i jej instytucji; przesądza, iż przystąpienie
10 Wyroki TS: z 28.10.1975 r. w sprawie 36/75, Rutili, ECR 1975, s. 1219;
z 13.12.1979 r. w sprawie 44/79, Hauer, ECR 1979, s. 3727.
11 Por. J. Barcz, W sprawie formuły prawnej przystąpienia…, s. 1;
X. Groussot, T. Lock, L. Pech, EU accession to the European Convention
on Human Rights: a legal assessment of the draft accession agreement of
14th October 2011, „Policy Paper No. 218 of the Robert Schuman
Foundation” 7.11.2011 r., por. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm
?abstract_id=1958003; A. Płachta, Zasada ochrony praw podstawowych,
w: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, t. I, A. Wróbel (red.),
Warszawa 2010, s. 272.
12 Historię tych dokumentów powołuje TS w opinii nr 2/94 z 28.03.1996 r.,
ECR 1976, s. I-1579.
13 Opinia TS nr 2/94 z 28.03.1996 r., ECR 1976, s. I-1579.
14 Por. J. Barcz, W sprawie formuły prawnej przystąpienia…, s. 5; L. Garlicki,
Przystąpienie UE do Europejskiej…, s. 14.
powinno nastąpić w formie umowy akcesyjnej, która musi:
zachowywać szczególne cechy UE i prawa UE, zwłaszcza
co do udziału w organach kontrolnych EKPCz, mechanizmów
kierowania skarg właściwie przeciwko państwom lub UE;
gwarantować brak wpływu na szczególną sytuację państw
w odniesieniu do protokołów, zastrzeżeń lub odstępstw dokonanych na podstawie EKPCz, a także, że postanowienia
umowy akcesyjnej nie mogą mieć wpływu na art. 344 TFUE,
czyli zobowiązanie do niepoddawania sporów dotyczących
wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania
innej niż w nich przewidziana15. Warunki te zostały dodatkowo uzupełnione deklaracją odnoszącą się do art. 6 ust. 2,
przewidującą, że przystąpienie zachowa szczególny charakter
prawa UE, oraz potwierdzającą istnienie regularnego dialogu
pomiędzy TS a Europejskim Trybunałem Praw Człowieka
(dalej jako ETPCz), który może zostać wzmocniony po przystąpieniu. Jest oczywiste, że regulacje te mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie, iż UE przystąpi do EKPCz
z zachowaniem autonomii swojego systemu instytucjonalnego
i prawnego.
Planowane przystąpienie wymagało także zmian legislacyjnych po stronie konwencyjnej, nastąpiło to w Protokole nr 14,
który wszedł w życie 1.06.2010 r. Protokół zmienił brzmienie
art. 59 EKPCz, który stanowi obecnie, że UE może przystąpić
do Konwencji.
Sama procedura przystąpienia po stronie UE została uregulowana w art. 218 TFUE i wymaga ona przyjęcia jednomyślnej decyzji przez Radę na wniosek negocjatora i po uzyskaniu
zgody Parlamentu Europejskiego. Decyzja taka wchodzi
w życie po jej zatwierdzeniu przez państwa członkowskie,
zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi,
co w Polsce będzie oznaczać ratyfikację za zgodą wyrażoną
w ustawie16. To dodatkowe zabezpieczenie zgody państw
w postaci zatwierdzenia decyzji Rady wydaje się na tyle
zbędne, że sama umowa akcesyjna będzie musiała być ratyfikowana przez wszystkie 47 państw Konwencji, w tym oczywiście przez państwa członkowskie. Miałoby ono jednak znaczenie, gdyby zdecydowano się na uproszczoną procedurę
przystąpienia, według której umowa dotycząca przystąpienia
zawierana byłaby tylko przez państwa UE, a na jej podstawie
Rada notyfikowała gotowość przystąpienia17. Taka uproszczona formuła przystąpienia budzi wątpliwości co do jej zgodności z Protokołem 8 oraz wydaje się niewystarczająca dla
zaadresowania wszystkich zmian związanych z przystąpieniem18. Projekt umowy akcesyjnej wskazuje, że przeważyła
koncepcja umowy zawieranej pomiędzy państwami konwencyjnymi a UE, która dodatkowo wprowadza zmianę art. 59
EKPCz, tak aby ten w ust. b przewidywał, iż status UE, jako
państwa członkowskiego EKPCz, zostanie określony w umowie akcesyjnej. Umowa taka będzie więc regulowana nie tylko
w prawie pierwotnym UE, lecz także w samej Konwencji.
15 Zob. szerzej J. Barcz, Problemy instytucjonalne i prawne związane z akcesem Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
Warszawa 2011, s. 15, por. http://home.pages.at/mbarcz/teksty/problemy
_ekpcz.pdf.
16 Podzielam w tym zakresie zdanie Jana Barcza, który opiera je na
art. 89 Konstytucji RP, por. J. Barcz, W sprawie formuły prawnej przystąpienia…, s. 13.
17 Procedurę tę opisuje L. Garlicki, Przystąpienie UE do Europejskiej…,
s. 15.
18 Por. J. Barcz, W sprawie formuły prawnej przystąpienia…, s. 6.
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
5
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Trzeba zaznaczyć, że oprócz negocjacji akcesyjnych prowadzonych przez Komisję i Radę Europy, toczą się rozmowy między trybunałami. Stanowisko TS musi być uwzględniane już
w negocjacjach, bo prawdopodobne jest skierowanie projektu
traktatu akcesyjnego do TS w celu uzyskania opinii co do jego
zgodności z traktatami w trybie art. 218 ust. 11 TFUE. Skutkiem negatywnej opinii TS byłyby brak możliwości jej wejścia
w życie lub konieczność zmiany traktatów. Trybunał Sprawiedliwości wyraził najpierw swoje oczekiwania co do rozwiązań gwarantujących zachowanie jego funkcji autonomicznych w komunikacie z maja 2010 r.19 Następnie, w wyniku
rozmów prezesów obu trybunałów, powstał wspólny komunikat ze stycznia 2011 r.20 Podkreślono w nim konieczność
zagwarantowania pierwszeństwa kontroli wewnętrznej,
a więc sprawowanej przez TS, przed zewnętrzną, sprawowaną
przez ETPCz, co uzasadniono przez wymóg autonomii
prawa UE i regułę subsydiarności ochrony sprawowanej
przez ETPCz.
Znaczenie przystąpienia
W świetle tych ram prawnych umożliwiających przystąpienie pojawia się pytanie o znaczenie i skutki przystąpienia dla
systemu UE, w szczególności biorąc pod uwagę ukształtowanie się w Unii własnego, wewnętrznego reżimu ochrony praw
podstawowych w postaci KPP.
Najczęściej powoływane uzasadnienie dla przystąpienia
to zwiększenie wiarygodności UE (w aspekcie zewnętrznym
i wewnętrznym) jako organizacji, której zasadniczą wartością
są prawa podstawowe21. Przystąpienie silnie podkreśli znaczenie i respekt dla praw człowieka w UE, przede wszystkim
przez poddanie Unii kontroli zewnętrznej, wykonywanej
przez ETPCz, co do zgodności z prawami konwencyjnymi22.
Kontrola ta będzie dotyczyć zarówno działań instytucji UE, jak
i pośrednio państw, które przekazały UE niektóre ze swoich
kompetencji. Do czasu przystąpienia kontrola działań UE, wykonywanych w ramach kompetencji przyznanych, mogła być jedynie pośrednia, a mianowicie poprzez przypisanie odpowiedzialności za takie działanie państwom członkowskim. Według
19 Dokument roboczy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczący niektórych aspektów przystąpienia Unii do EKPCz, por. http:
//curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/.
20 Wspólne oświadczenie prezesów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej po spotkaniu obu sądów
w styczniu 2011 r., por. http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/.
21 Por. uzasadnienie przystąpienia wskazane przez Parlament Europejski
w rezolucji z 19.05.2010 r. w sprawie międzyinstytucjonalnych aspektów
przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji o Ochronie
Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (2009/2241 (INI)). W przyjętym 21.06.2012 r. dokumencie Rady: EU Strategic Framework and Action
Plan on Human Rights and Democracy (11855/12) stwierdzono, że przystąpienie do Konwencji podkreśla zobowiązanie UE do przestrzegania
praw człowieka we wszelkich sferach.
22 Por. A. Wyrozumska, Umocnienie ochrony praw podstawowych, w: Traktat
z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, J. Barcz (red.),
Warszawa 2008, s. 181; T. Lock, Walking on tightrope: the draft ECHR accession agreement and the autonomy of the EU legal order, „Common Market Law
Review” 2011/48, s. 1025–1054 oraz 1026; M. Kuijer, The Accession Of The
European Union To The Echr: A Gift For The Echr’s 60th Anniversary Or An
Unwelcome Intruder At The Party?, „Amsterdam Law Forum”, 2011/4,
s. 17, por. http://ojs.ubvu.vu.nl/alf/article/viewFile/240/428; S. White, Accession
of the European Union to the European Convention on Human Rights,
„Amicus Curiae” 2011/86, por. http://sas-space.sas.ac.uk/3278/1/1251-12921-SM.pdf.
6
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
ETPCz, państwa członkowskie przekazując UE niektóre kompetencje powinny zagwarantować, że będą one wykonywane
w zgodzie z Konwencją (sama kontrola ETPCz jest przy tym
ograniczona zgodnie z wyrokiem w sprawie Bosphorus, o którym szerzej w dalszej części opracowania)23. Było to jednak
niemożliwe, gdy UE wykonywała własne, autonomiczne kompetencje, tak jak w sprawie Connolly24. W tej sprawie nie
można było przypisać odpowiedzialności państwom, gdyż
skarga dotyczyła procedury postępowania przed TS w odniesieniu do skargi pracownika UE (zarzut dotyczył braku możliwości przedstawienia uwag pisemnych do opinii rzecznika
generalnego). Trybunał w Strasburgu uznał w rozstrzygnięciu
skargi, że ewentualne naruszenie nie nastąpiło w jurysdykcji
państw konwencyjnych, a więc nie mogą one ponosić odpowiedzialności. Podobnie ETPCz uznał za niedopuszczalną
skargę w sprawie Kokkelvisserij, w zakresie, w jakim naruszenie Konwencji poprzez reguły postępowania przed TS skarżący przypisywał Unii25. Nie zwolniło to jednak ETPCz
z konieczności rozpatrzenia, czy naruszenie można przypisać
państwu członkowskiemu, którego również dotyczyły zarzuty
skargi, a to z tego powodu, że sąd tego państwa wystąpił
z pytaniem prejudycjalnym do TS, a więc zainicjował procedurę przed TS, której dotyczyły zarzuty. Jakkolwiek ETPCz
nie stwierdził naruszenia Konwencji (ze względu na brak spełnienia testu Bosphorus – wykazania oczywiście niewystarczającego poziomu ochrony), to wydaje się, że uznał, iż w tej
sytuacji państwo mogłoby ponosić odpowiedzialność z tytułu
jej ewentualnego naruszenia przez regulacje UE dotyczące
postępowania przed TS.
Kolejnym ważnym uzasadnieniem i celem przystąpienia UE
do Konwencji jest stworzenie koherentnego systemu ochrony
praw podstawowych w Europie poprzez prawne i instytucjonalne połączenie dwóch istniejących systemów i wyeliminowanie rozbieżności w orzecznictwie trybunałów stojących
na ich straży. Wynikają one z nakładania się kompetencji
orzeczniczych obu trybunałów, w szczególności z przyznania
TS roli sądu rozstrzygającego o zgodności prawa UE i działań
Unii, a pośrednio także prawa krajowego z prawami konwencyjnymi26, a obecnie także z KPP. Rozbieżności te dotychczas
zdarzały się rzadko, dotyczyły jednak ważnych zagadnień, jak
zakres prawa do poszanowania życia prywatnego (art. 8 Konwencji) w odniesieniu do możliwości przeszukania mieszkania, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza
23 Wyroki ETPCz: z 18.02.1999 r. w sprawie Matthews v. Zjednoczone
Królestwo, skarga nr 24833/94, ECHR 1999-I; z 30.06.2005 r. w sprawie
Bosphorus v. Irlandia, skarga nr 45036/98, ECHR 2005-VI.
24 Decyzja ETPCz z 9.09.2008 r. w sprawie Connolly v. 15 państw członkowskich UE, skarga nr 73274/01, zob. szerzej T. Lock, Walking on tightrope: the draft ECHR…, s. 1035 oraz 1025–1054.
25 Decyzja ETPCz z 20.01.2009 r. w sprawie Cooperatieve Producentenorganisatie
Van De Nederlandse Kokkelvisserij U.A. v. Holandia, skarga nr 13645/05.
26 Jak twierdzi TS: „(…) jeżeli uregulowanie krajowe wchodzi w zakres
zastosowania prawa wspólnotowego, Trybunał, orzekając w trybie prejudycjalnym, musi podać wszystkie kryteria wykładni potrzebne do dokonania przez sąd krajowy oceny zgodności tego uregulowania z prawami
podstawowymi, których poszanowanie zapewnia Trybunał i które wywodzą się w szczególności z EKPCz”, por. wyrok TS z 22.10.2002 r. w sprawie C-94/00, Roquette Frčres SA v. Directeur général de la concurrence, de
la consommation et de la répression des fraudes, ECR 2002, s. I-90,
pkt 25; tak samo TS w wyroku z 3.09.2008 r. w sprawach połączonych:
C-402/05 P i C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi i Al Barakaat International
Foundation v. Rada i Komisja, Zb. Orz. 2008, s. I-6351, pkt 316.
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
(TS – odmiennie niż ETPCz – uznawał, że takie mieszkanie
nie jest objęte ochroną27), czy prawa odmowy składania obciążających zeznań/przedkładania dokumentów (TS uznał,
że takiego prawa nie ma w postępowaniu antymonopolowym,
podczas gdy ETPCz uznał, że obowiązuje ono także w postępowaniu dotyczącym kontroli celnej28). Symptomatyczne jest,
że TS w sprawie C-94/00, Roquette Freres z powołaniem
na orzecznictwo ETPCz zmienił swoje początkowe stanowisko co do objęcia ochroną, wynikającą z art. 8 Konwencji,
pomieszczeń biznesowych29.
Kolejna rozbieżność orzecznicza dotyczyła oceny postępowania przed TS i jego zgodności z prawami konwencyjnymi.
Odnosiła się ona przy tym nie tyle do konkluzji dotyczącej
zgodności z Konwencją, ile do uzasadnienia tej konkluzji.
Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że brak możliwości ustosunkowania się przez stronę postępowania do opinii rzecznika generalnego w postępowaniu przed sądami belgijskimi narusza prawo do rzetelnego procesu sądowego
gwarantowane w art. 6 Konwencji30. W sprawie Emesa Sugar,
toczącej się przed TS, strona powoływała się na to orzeczenie
ETPCz, aby wykazać, że również brak możliwości odniesienia
się do opinii rzeczników generalnych w postępowaniu przed
TS stanowi naruszenie Konwencji31. Trybunał Sprawiedliwości uznał jednak, że charakter instytucji rzecznika w postępowaniu przed sądami belgijskimi i przed TS jest inny,
a w konsekwencji nie ma podstaw do zastosowania wyroku
ETPCz w tej sprawie. Następnie ETPCz z powołaniem na inną
argumentację potwierdził, że postępowanie przed TS nie
narusza standardu konwencyjnego32. Wynika to, zdaniem
ETPCz, z faktu, że zgodnie z regulacjami regulaminu postępowania przed TS, istnieje możliwość otwarcia rozprawy po opinii rzecznika generalnego na uzasadniony wniosek strony.
Jak wskazują powyższe przykłady, widoczna jest wola obu
trybunałów uzgodnienia stanowisk co do interpretacji standardu konwencyjnego, nawet jeśli początkowo stanowiska te
się różnią. Jednak wprowadzenie KPP, jako aktu o mocy równej traktatom, który nie jest przy tym identyczny z EKPCz,
27 Wyrok TS z 21.09.1989 r. w sprawach połączonych: 46/87 i 227/88,
Hoechst v. Komisja Europejska, ECR 1989, s. 2859; wyroki ETPCz:
z 16.12.1992 r. w sprawie Niemietz v. Niemcy, skarga nr 13710/88,
LEX nr 81278, pkt 31; z 16.04.2002 r. w sprawie Colas Société Colas Est
v. Francja, skarga nr 37971/97, ECHR 2002-III, pkt 41.
28 Wyrok TS z 18.10.1989 r. w sprawie 374/87, Orkem, ECR 1989, s. 3283;
wyrok ETPCz z 25.02.1993 r. w sprawie Funke v. Francja, skarga
nr 10828/84, LEX nr 80675.
29 Wyrok TS w sprawie C-94/00, pkt 29: „Przy określaniu zakresu omawianej zasady w odniesieniu do ochrony pomieszczeń spółek należy uwzględnić orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydane
po wyżej wymienionym wyroku w sprawie Hoechst v. Komisja, to jest
orzecznictwo, z którego wynika z jednej strony, że ochrona mieszkania,
o której mowa w art. 8 EKPCz, może zostać rozciągnięta w pewnych okolicznościach na takie pomieszczenia (zob. w szczególności wyrok ETPCz
16.04.2002 r. w sprawie Colas Est i in. v. Francja, dotychczas nieopublikowany w Recueil des arręts et décisions, § 41) oraz, z drugiej strony,
że prawo ingerencji dopuszczalne na podstawie art. 8 ust. 2 EKPCz «może
sięgać znacznie dalej w przypadku pomieszczeń zawodowych lub handlowych bądź w przypadku działalności zawodowej lub handlowej aniżeli
w innych przypadkach» (wyrok TS w sprawie Niemietz v. Niemcy, § 31)”.
30 Wyrok ETPCz z 20.02.1996 r. w sprawie Vermeulen v. Belgia, skarga
nr 19075/91, ECHR 1996-I.
31 Postanowienie TS z 4.02.2000 r. w sprawie C-17/98, Emesa Sugar,
ECR 2000, s. I-665.
32 Decyzja ETPCz z 20.01.2009 r. w sprawie Cooperatieve Producentenorganisatie
Van De Nederlandse Kokkelvisserij U.A. v. Holandia, skarga nr 13645/05.
powoduje rozszerzenie kompetencji TS i potencjalnie mogłoby
prowadzić do kolejnych rozbieżności w orzecznictwie trybunałów, nawet przy woli uzgodnienia stanowisk. Brak koherencji
tego orzecznictwa mógłby doprowadzić do osłabienia systemu
i rozchwiania ochrony praw podstawowych w UE33.
Autonomia prawa UE a przystąpienie
Proces przystąpienia stanowi wyzwanie dla obu systemów.
Dla UE przede wszystkim w aspekcie zagwarantowania autonomii prawa i systemu instytucjonalnego Unii. Dla państw
konwencyjnych przede wszystkim z tego powodu, że po raz
pierwszy przystąpić ma do Konwencji nie państwo, ale organizacja międzynarodowa ze swoim specyficznym systemem
prawnym, która dodatkowo nie będzie członkiem Rady
Europy. Traktat akcesyjny musi więc uwzględniać autonomię
i specyfikę Unii jako organizacji międzynarodowej, a jednocześnie gwarantować równość stron Konwencji.
Zakres przystąpienia
Projekt umowy akcesyjnej przewiduje przystąpienie UE
do Konwencji oraz do dwóch jej Protokołów – nr 1 i nr 6 oraz
możliwość przystąpienia do dalszych protokołów34. To ograniczone przystąpienie do protokołów wynika z podejścia
państw członkowskich, które w przystąpieniu do pozostałych
protokołów upatrywały rozszerzenia kompetencji UE,
a to z tego powodu, że protokoły te nie zostały ratyfikowane
przez wszystkie 27 państw UE35. Wiele z postanowień protokołów, do których UE na razie nie przystąpi, dotyczy zagadnień objętych kompetencjami Unii (np. Protokół nr 4, który
obejmuje m.in. prawo do swobodnego poruszania się i zakaz
wydalania obywateli), ogromna większość ich postanowień
jest przy tym odzwierciedlona w KPP. Nie będzie jednak możliwa kontrola prawa i działań Unii przez ETPCz co do praw
podstawowych, które są zawarte w tych pominiętych protokołach i potwierdzone w KPP. Brak przystąpienia do niektórych protokołów może także doprowadzić do odmiennej
interpretacji praw gwarantowanych w KPP, odzwierciedlających prawa wynikające z przedmiotowych protokołów. Jak
wynika z opinii rzecznika generalnego Pedra Cruza Villalóna
z 12.06.2012 r., fakt, że nie wszystkie państwa członkowskie
przystąpiły do protokołu lub iż zgłosiły zastrzeżenia, może
– według rzecznika – przemawiać za autonomiczną, nieopartą
na orzecznictwie ETPCz, wykładnią prawa Karty Praw Podstawowych odzwierciedlającego prawa z protokołu36.
Autonomia UE i subsydiarny charakter
ochrony ETPCz
Jak już wskazano, podstawową kwestią będącą przedmiotem regulacji umowy akcesyjnej jest kwestia zagwarantowania
33 Por. L. Garlicki, Przystąpienie UE do Europejskiej…, s. 14; T. Lock,
Walking on tightrope: the draft ECHR…, s. 1026.
34 Por. krytykę tego rozwiązania w: J.P. Jacqué, The accession of the European
Union to the European Convention on Human Rights and Fundamental
Freedoms, „Common Market Law Review” 2011/48, s. 995–1023 oraz 1003.
35 Por. J. Barcz, W sprawie formuły prawnej przystąpienia…, s. 7.
36 Opinia rzecznika generalnego P.C. Villalóna z 12.06.2012 r. w sprawie
C-617/10, Ĺklagaren v. Fransson, niepubl.
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
7
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
autonomii dla systemu ochrony prawnej gwarantowanej
w prawie UE w połączeniu z konwencyjnymi zasadami subsydiarności ochrony sprawowanej przez ETPCz (art. 35 EKPCz)
oraz równości stron. Elementem tej autonomii jest kontrola
prawa UE przez TS, w tym interpretacja prawa unijnego,
której przyznanie sądowi międzynarodowemu było dotychczas traktowane przez TS jako naruszenie zasady autonomii
systemu UE, a więc naruszenie traktatów37.
Już w komunikacie prezesów obu trybunałów wskazano,
że TS wielokrotnie podkreślał, iż kontrolę przez TS ważności
aktów unijnych w świetle praw podstawowych należy uważać
za wyraz gwarancji konstytucyjnej, wynikającej z traktatów
jako tworzących autonomiczny system prawny, którego
umowa międzynarodowa nie może naruszać. Dlatego
konieczne jest zagwarantowanie, aby w każdym przypadku
wątpliwości co do zgodności z EKPCz aktu prawa wtórnego,
zgodność tę mógł ocenić pierwotnie TS. Należy w tym aspekcie odróżnić sytuacje, gdy skargi do ETPCz będą dotyczyć
bezpośrednio aktów UE i gdy będą dotyczyć działań państw
wprowadzających lub wykonujących te akty. W tym pierwszym przypadku warunek wyczerpania środków prawnych
będzie wymagał skierowania sprawy do TS według zasad
prawa UE, stąd zagwarantowane są uprzednia kontrola TS
i respekt dla warunku subsydiarności ochrony ETPCz; w drugim przypadku skarżący musi wykorzystać drogę prawa krajowego, w ramach której sąd może, a czasem musi wystąpić
do TS z pytaniem prejudycjalnym. Jeśli tego nie zrobi, TS
zostanie pozbawiony możliwości uprzedniego zbadania zgodności danego aktu UE z prawami podstawowymi. Jednak procedura prejudycjalna nie może być traktowana jako obowiązkowa w zakresie wyczerpania drogi prawnej, bo nie zależy ona
od strony; dlatego należy wprowadzić specjalną procedurę,
która da możliwość TS przeprowadzenia kontroli wewnętrznej, zanim ETPCz przeprowadzi kontrolę zewnętrzną38.
Procedura co-respondent – przypozwania
Taką specjalną procedurę, nazwaną „co-respondent mechanism”, wprowadza umowa akcesyjna. Nazwa tej procedury
nie ma jeszcze oficjalnego polskiego tłumaczenia, ale wydaje
się, że najodpowiedniejsze jest „przypozwanie” (inne proponowane – „współpozwanie” może być mylące, ponieważ
może ono oznaczać sytuację, gdy strony Konwencji są wspólnie pozywane, a więc skarga jest kierowana przeciwko kilku
stronom, co jest procedurą odrębną od „co-respondent
mechanism”)39. Procedura ta ma być zastrzeżona dla UE i dla
jej państw członkowskich. Jej konstrukcja jest uzasadniana
specyfiką systemu unijnego, w ramach którego akty są wydawane przez UE jako przyszłą stronę Konwencji,
37 Opinia TS z 8.03.2011 r. nr 1/09 (Europejski Sąd Patentowy) (Dz. Urz. UE
C 211 z 2011 r., s. 2).
38 Wspólne oświadczenie prezesów Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej po spotkaniu obu sądów w styczniu 2011 r., por. http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P
_64268/; zob. także L. Garlicki, Przystąpienie UE do Europejskiej…,
s. 17.
39 Leszek Garlicki tłumaczy ten zwrot jako przypozwanie, a przypozwany
podmiot nazywa współpozwanym; J. Barcz tłumaczy ten zwrot jako
mechanizm współpozwania, a podmiot – współpozwany, por. L. Garlicki,
Przystąpienie UE do Europejskiej…, s. 18; J. Barcz, Problemy instytucjonalne i prawne związane…, s. 5.
8
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
a wykonywane przez jej państwa członkowskie, również
będące stronami EKPCz, a także w ramach którego prawo
pierwotne UE tworzone przez państwa członkowskie, wykonywane jest przez instytucje UE40. Podmiotem przypozwanym
ma być więc ten podmiot, który odpowiada za podstawę
prawną działania, a nie za samo działanie.
Jeśli skarga zostanie wniesiona przeciwko państwu lub
państwom członkowskim, Unia może przystąpić do sprawy
jako przypozwany, gdy zarzucane naruszenie podaje w wątpliwość zgodność prawa UE z prawami konwencyjnymi, w szczególności gdy zarzucanego naruszenia można było uniknąć,
tylko naruszając zobowiązania unijne (art. 3 ust. 2 umowy
akcesyjnej). Z kolei gdy skarga zostanie wniesiona przeciwko
UE, państwa członkowskie mogą przystąpić do sprawy jako
przypozwane, gdy zarzucane naruszenie kwestionuje zgodność prawa pierwotnego UE z prawami konwencyjnymi,
w szczególności gdy naruszenia można było uniknąć tylko
przez naruszenie obowiązków wynikających z prawa pierwotnego (art. 3 ust. 3 umowy akcesyjnej). Trzeba podkreślić,
że zastosowanie tej procedury jest możliwe w odniesieniu
do zarzutów dotyczących prawa pierwotnego, co oznacza
przede wszystkim, iż prawo pierwotne zostało wyraźnie
uznane za przedmiot kontroli ETPCz co do jego zgodności
z Konwencją, a po drugie, że zasadniczo uznano możliwość
przypisania odpowiedzialności za niezgodność prawa pierwotnego z Konwencją Unii Europejskiej wraz z państwami
członkowskimi.
Jeśli skarga zostanie złożona wspólnie przeciwko UE i państwu lub państwom członkowskim, status tych podmiotów
może zostać zmieniony z pozwanego na przypozwanego przy
spełnieniu warunków uznania danego podmiotu za przypozwanego (art. 3 ust. 4 umowy akcesyjnej), a więc w istocie gdy
dany podmiot nie jest odpowiedzialny bezpośrednio za działanie lub zaniechanie, ale za jego podstawę prawną.
Przypozwany będzie miał status strony i będzie związany
jak strona rozstrzygnięciem ETPCz. Tym zasadniczo różni się
instytucja przypozwanego od interwencji strony trzeciej przewidzianej w art. 36 EKPCz, która tylko daje możliwość złożenia pisemnych uwag i uczestnictwa w rozprawie, ale nie czyni
z interwenienta strony ani nie zobowiązuje go do wykonania
wyroku.
Uzyskanie statusu przypozwanego będzie zależne od żądania odpowiednio państw lub UE – oznacza to, że ani Unia, ani
państwa nie mogą zostać zmuszone do bycia przypozwanym
przez ETPCz, który może jedynie informować o możliwości
przystąpienia, ale nie zobowiązywać do takiego przystąpienia
UE czy państw. Mechanizm ten ma więc charakter dobrowolny (art. 3 ust. 5 projektowanej umowy). Takie żądanie jest
następnie zatwierdzane decyzją ETPCz, który po uzyskaniu
opinii stron bada jedynie, czy jest prawdopodobne, że spełnione są przesłanki przypozwania – ang. „it is plausible that
the conditions (…) are met”. W konsekwencji pojawia się
wątpliwość co do sytuacji, gdy UE lub państwo odmówią
przystąpienia do sprawy jako przypozwany, a są spełnione
przesłanki takiego przypozwania. Oznacza to w praktyce,
że potencjalny przypozwany będzie mógł uniknąć odpowiedzialności z tytułu naruszenia Konwencji. Dodatkowo,
40 Por. pkt 32 wyjaśnień do projektu umowy akcesyjnej (Comments on relevant provisions of the Agreement).
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
wydany wyrok nie będzie obowiązywał potencjalnego przypozwanego, a więc nie będzie musiał być przez niego wykonywany. Kolejna wątpliwość dotyczy sytuacji, gdy UE lub państwo
członkowskie odmówią przystąpienia do sprawy, a na skutek
badania sprawy ETPCz uzna, że odpowiedzialność nie może być
przypisana pierwotnemu pozwanemu. W tej sytuacji uzna
skargę za niedopuszczalną wobec pierwotnie skarżonego podmiotu, a skarżący będzie musiał wszczynać odrębne postępowanie przeciwko UE lub państwu, które odmówiło przystąpienia.
Pojawia się także pytanie, jakie będą skutki wyroku ETPCz
w sytuacji gdy zarzuty dotyczą prawa pierwotnego UE, a jako
przypozwane przystąpią tylko niektóre państwa członkowskie.
Taki wyrok formalnie będzie wiążący tylko wobec UE i państw,
które zgodziły się na status przypozwanych, ale oczywiście
pozostałe państwa członkowskie też należy uznać za odpowiedzialne za naruszenie. Wyrok nie będzie jednak dla nich wiążący ani nie będzie musiał być przez nie formalnie
wykonywany.
Przypozwanie różni się także od możliwości skierowania
skargi przeciwko kilku stronom Konwencji w aspekcie proceduralnym – przede wszystkim nie będzie stosowany wymóg
wyczerpania drogi sądowej w odniesieniu do przypozwanego,
a jedynie w odniesieniu do podmiotu, przeciwko któremu
skierowana jest pierwotnie skarga. Oczywiście wymóg ten jest
stosowany w stosunku do skargi skierowanej przeciwko wielu
stronom Konwencji, tylko o tyle, o ile środki przeciwko naruszeniu były w danym systemie prawnym dostępne, co pozwalało skarżącym w przeszłości kierować skargi np. przeciwko
wszystkim państwom członkowskim UE, jednak jego znaczenie nie może zostać pominięte w odniesieniu do UE. W stosunku do systemu prawa unijnego musi się dopiero wykształcić orzecznictwo ETPCz dotyczące rozumienia przesłanki
wyczerpania środków prawa wewnętrznego, a w związku
z regulacją art. 263 TFUE i orzecznictwem TS, zagadnienie
to w żadnym razie nie jest jednoznaczne.
W wyroku stwierdzającym naruszenie Konwencji ETPCz
będzie musiał odpowiedzialność przypisać wspólnie pierwotnej stronie i przypozwanemu, w przeciwnym razie musiałby
oceniać podział kompetencji pomiędzy UE a państwa członkowskie. Wyjaśnienia do projektu umowy akcesyjnej wskazują
jednak, że pozwany i przypozwany mogą złożyć do ETPCz
wspólny wniosek o przypisanie jednej stronie odpowiedzialności (pkt 54 wyjaśnień). Wydaje się, że ETPCz będzie musiał
ocenić zasadność tego wniosku, co w konkretnej sytuacji
może budzić wątpliwości w świetle gwarancji autonomii
systemu UE wprowadzonych w umowie akcesyjnej41.
Ocena Trybunału Sprawiedliwości
Wprowadzenie procedury przypozwania nie rozwiązuje
postulatu pierwszeństwa kontroli TS przed ETPCz wobec
aktów prawa unijnego. Jest ona zagwarantowana w sprawach,
gdy pozwaną jest Unia, gdyż złożenie skargi będzie możliwe
po wyczerpaniu drogi sądowej przewidzianej w prawie UE,
natomiast nie jest, gdy pozwanym jest państwo. Dlatego proponowano mechanizmy, które miały dać TS szansę wypowiedzenia się co do aktu już po wniesieniu sprawy do ETPCz,
41 Rozwiązanie to krytykuje J.P. Jacqué, The accession of the European
Union…, s. 1016.
takie jak skierowanie pytania przez ETPCz do TS, wyrażenie
oceny przez TS czy wszczęcie postępowania przed TS przez
Komisję przy zawieszeniu postępowania przed ETPCz42. Ostatecznie projekt umowy akcesyjnej wprowadza dodatkową
procedurę zaangażowania TS w sprawę poprzez uzyskanie
oceny TS danego aktu prawa unijnego, uzupełniającą procedurę przypozwania w sytuacji pozwania państwa i przystąpienia UE. Umowa akcesyjna mówi przy tym dość niejasno o przyznaniu TS odpowiedniego czasu na dokonanie oceny zgodności
aktu z Konwencją (ang. „sufficient time shall be afforded for the
Court of Justice of the European Union to make such an
assessment” – art. 3 ust. 6 umowy akcesyjnej). Umowa nie
rozstrzyga zatem, jak będzie przebiegać ta procedura „przyznania odpowiedniego czasu” na dokonanie oceny. Pozostawiono to prawu UE, które powinno określić, w jakiej procedurze wewnętrznej TS dokonać ma oceny zgodności aktu
z prawami konwencyjnymi. Kwesta tej procedury wewnętrznej
w żadnym razie nie jest jasna, jeśli założymy, że jej wybór
ma się dokonać bez zmian traktatów. Przy takim założeniu
wchodzą w grę zasadniczo dwie procedury – art. 263 lub
art. 267 TFUE. Zastosowanie obu procedur jest jednak wątpliwe, procedura prejudycjalna może być przecież inicjowana
jedynie przez sądy państw członkowskich, z kolei procedura
skargi na akt prawa UE, regulowana w art. 263 TFUE, zakłada
uznanie podmiotów uprawnionych do złożenia skargi, a nie
ich obowiązek, oraz wprowadza ograniczenie czasowe możliwości złożenia skargi (2 miesiące od daty publikacji lub notyfikacji aktu)43. Procedura ta nie może także dotyczyć aktów
prawa pierwotnego, a – jak się wydaje – ocena TS, przewidziana w projekcie umowy akcesyjnej, obejmuje także prawo
pierwotne. Wykorzystanie jedynie istniejących obecnie w traktatach procedur i przepisów jest więc problematyczne. Podobnie
wątpliwe jest uregulowanie tej procedury w decyzji Rady
o przystąpieniu, poprzez stworzenie nowej, pozatraktatowej
procedury, na podstawie wyłącznie art. 19 TUE. W dotychczasowym orzecznictwie TS wielokrotnie wskazywał, że umowy
międzynarodowe mogą przyznawać TS nowe kompetencje, pod
warunkiem iż nie naruszy to istoty kompetencji TS44. Nie wydaje
się, aby projekt umowy akcesyjnej mógł naruszyć „istotę kompetencji” TS, chociaż pośrednio przyznaje istotną nową kompetencję – oceny prawa pierwotnego, która, jak zdaje się wynikać
z projektu umowy akcesyjnej, będzie mogła dotyczyć zarówno
prawa wtórnego, jak i pierwotnego. Właściwym miejscem regulacji tej kompetencji oraz procedury jej wykonania byłyby albo
umowa akcesyjna jako umowa międzynarodowa, albo traktaty
UE. Wątpliwe jest natomiast, czy taka zmiana kompetencji TS
może się dokonać bez zmian traktatów.
Oczywiście do zachowania autonomii systemu unijnego
i istoty kompetencji TS przyczynia się także istniejący już
obecnie charakter orzeczeń ETPCz, które są deklaratoryjne
i nie mogą stwierdzić nieważności aktu prawa UE.
42 L. Garlicki krytycznie ocenia pomysły procedury zajęcia stanowiska przez
TS czy pytania prawnego kierowanego przez Komisję do TS jako procedury mogące naruszać równość stron Konwencji, por. L. Garlicki,
Przystąpienie UE do Europejskiej…, s. 17–18; zob. także J. Barcz,
Problemy instytucjonalne i prawne związane…, s. 10.
43 Zob. szerzej T. Lock, Walking on tightrope: the draft ECHR…, s. 1050;
podobnie J. Barcz, Problemy instytucjonalne i prawne związane…, s. 19.
44 Przykładowo, opinia TS z 10.04.1992 r. nr 1/92, ECR 1992, s. I-2821,
pkt 32; opinia TS nr 1/09, pkt 75–76.
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
9
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Wobec wprowadzenia procedury wstępnej oceny aktu
prawa unijnego przez TS wyrok ETPCz nie będzie mógł być
wydany bez wcześniejszej oceny TS w sprawach, w których
jako przypozwana występuje UE (chyba że TS rozstrzygał już
wcześniej o zgodności aktu z Konwencją – o czym szerzej
dalej)45. W związku z tym Unia została zobowiązana w projekcie umowy akcesyjnej do zapewnienia, że ocena TS zostanie
dokonana bezzwłocznie (ang. quickly), aby nie przedłużać
niezasadnie postępowania przed ETPCz. Po otrzymaniu oceny
TS ETPCz będzie zobowiązany jeszcze do uzyskania stanowisk stron co do tej opinii.
Przesądzono również, że procedura oceny TS nie narusza
kompetencji ETPCz, co oznacza, iż ocena TS nie będzie dla
ETPCz wiążąca46. Dotyczy to przede wszystkim rozstrzygnięcia TS uznającego dany akt za zgodny z Konwencją – jest oczywiste, że takim rozstrzygnięciem nie może być związany
ETPCz, gdyż czyniłoby to jego orzeczenie zbędnym. Interesujące są natomiast konsekwencje uznania aktu za niezgodny
z Konwencją. Ponieważ nie przesądzono, jaka procedura
unijna będzie regulować ocenę TS, nie wiadomo też, jakie
będą skutki tej oceny – może to być jedynie stwierdzenie,
że akt narusza prawa konwencyjne (jak w procedurze prejudycjalnej), lub stwierdzenie nieważności aktu (jak przy zastosowaniu art. 263 TFUE). W tym ostatnim przypadku postępowanie przed ETPCz stanie się bezprzedmiotowe co do aktu,
ale może być kontynuowane dla przyznania zadośćuczynienia
lub oceny aktów krajowych wydanych na podstawie aktu
unijnego.
Według projektu umowy akcesyjnej, ocena TS jest
konieczna wtedy, gdy trybunał ten nie oceniał dotychczas
zgodności danej regulacji UE z prawami konwencyjnymi
(ang. „if the Court of Justice of the EU has not yet assessed the
compatibility with the Convention rights at issue of the provision of EU law” – art. 3 ust. 6 umowy akcesyjnej). Innymi
słowy, jeśli TS wypowiadał się uprzednio co do zgodności
danego aktu UE z prawami konwencyjnymi, procedura oceny
z umowy akcesyjnej staje się zbędna. Z pewnością nie może
to oznaczać jedynie sytuacji, gdy TS badał zgodność danych
przepisów z samą Konwencją. Zasadniczo bowiem TS jako
wzorzec kontroli prawa UE powinien przyjmować KPP.
Rozstrzyganie o zgodności prawa UE z KPP powinno być
traktowane jako ocena „zgodności regulacji UE z prawami
konwencyjnymi” w każdym przypadku, gdy prawa zawarte
45 W wyroku z 1.02.2011 r. ETPCz uznał, że nie stanowi przeszkody dla
rozpatrywania przez niego skargi, jeśli w tej samej sprawie zostało wszczęte
postępowanie przeciwko państwu przez Komisję przed TS; wyrok ETPCz
z 1.02.2011 r. w sprawie Karoussiotis, skarga nr 23205/08, co oczywiście
nie będzie miało zastosowania do nowej procedury z umowy akcesyjnej.
46 Warto odnieść to rozwiązanie do stwierdzenia TS z opinii z 14.12.1991 r.
nr 1/91, ECR 1991, s. I-6079, dotyczącej sądu Europejskiego Obszaru
Gospodarczego, gdzie w odniesieniu do możliwości składania przez sądy
państw EFTA pytań prejudycjalnych do TS, trybunał ten uznał, że jest
to możliwe, ale jedynie gdy odpowiedzi są dla sądów wiążące: „Natomiast
niedopuszczalne jest przyznanie odpowiedziom udzielonym przez
Trybunał Sprawiedliwości sądom państw EFTA charakteru jedynie konsultacyjnego i pozbawienie ich mocy wiążącej. Zmieniałoby to funkcję
Trybunału Sprawiedliwości przewidzianą w traktacie EWG, to znaczy
funkcję sądu, którego orzeczenia są wiążące”. Według umowy akcesyjnej,
odpowiedzi TS nie będą wiążące dla ETPCz. Trudno byłoby jednak zastosować argumentację zaprezentowaną przez TS w opinii nr 1/91 do systemu
konwencyjnego, przede wszystkim ze względu na znaczną odrębność
sytuacji pytań prejudycjalnych sądów państw trzecich wobec oceny TS
projektowanej w systemie Konwencji.
10 Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
w KPP odpowiadają prawom zagwarantowanym w Konwencji (art. 52 ust. 3 KPP). W związku z tym nie można
wykluczyć, że ETPCz będzie musiał dokonać odpowiedniej
wykładni zarówno samego wyroku TS, w którym potencjalnie
znajduje się ocena zgodności prawa UE z Konwencją, jak
i art. 52 ust. 3 KPP, a więc zakresu praw KPP, które odpowiadają
prawom zagwarantowanym w Konwencji, co ponownie budzi
wątpliwości z punktu widzenia zasady autonomii prawa UE47.
Problematyczna będzie też sytuacja, gdy dany akt prawa UE był
przedmiotem rozstrzygnięcia TS, ale rozstrzygnięcie to nie
dotyczyło jego zgodności z prawami podstawowymi – czy jeśli
TS mógł się do tej kwestii odnieść, ale tego nie zrobił, należy
uznać, że nie oceniał zgodności z Konwencją, i przyznać możliwość ponownej oceny aktu. Wydaje się w świetle brzmienia
art. 3 ust. 6 umowy akcesyjnej, że warunki zastosowania procedury oceny TS będą wtedy spełnione.
Wprowadzenie obowiązkowej procedury pierwszeństwa
oceny przez TS regulacji prawa unijnego przed oceną ETPCz
jest oczywiście zrozumiałe w świetle celów, jakie ma spełniać
ta procedura, a więc gwarantować, z jednej strony, zachowanie autonomii prawa UE i autonomicznych kompetencji TS,
a z drugiej strony, subsydiarności ochrony gwarantowanej
w systemie konwencyjnym przez ETPCz. Jednak rozwiązanie
to może budzić wątpliwości z punktu widzenia interesów
skarżących, dla których oznacza ono znaczne przedłużenie
postępowania przy rozpatrywaniu ich skargi, a także z punktu
widzenia zasady równości stron Konwencji. Jak wskazują
Xavier Groussot, Tobias Lock i Laurent Pech, rozwiązanie
to przyznaje uprzywilejowaną pozycję TS w stosunku do sądów
konstytucyjnych państw członkowskich, które także nie zawsze
mają możliwość wypowiedzenia się co do zgodności regulacji
krajowej z prawami konwencyjnymi, zanim sprawa trafi
do ETPCz48. Oczywiście należy zauważyć, że istnieją znaczne
różnice pomiędzy kompetencjami TS oraz systemem prawnym
UE a kompetencjami sądów konstytucyjnych państw członkowskich i systemami krajowymi, które uprzywilejowanie
to być może uzasadniają, jednak konieczność zagwarantowania kompetencji TS przyjęto niejako a priori, bez żadnej analizy
konieczności tych gwarancji w świetle zasady równości stron
Konwencji. Kontrowersyjna jest także możliwość oceny przez
TS regulacji prawa UE dotyczących jego działalności, co może
się zdarzyć w odniesieniu do skargi na te regulacje.
Pomimo tych gwarancji dla kompetencji TS, pojawia się
pytanie: czy rzeczywiście wykluczą one możliwość interpretacji prawa unijnego przez ETPCz, a w szczególności czy ETPCz
nie będzie rozstrzygał o podziale kompetencji pomiędzy UE
a państwa członkowskie? ETPCz będzie musiał ocenić dopuszczalność skargi, w tym zasadność przypisania odpowiedzialności za dane naruszenie podmiotowi, przeciwko któremu
skarga została skierowana. Z reguły będzie zapewne wzywał
w takich przypadkach do zastosowania mechanizmu przypozwania, ale jego wykorzystanie jest dobrowolne dla Unii
47 O tym, że ustalenie, czy prawa z Karty odpowiadają prawom konwencyjnym, nie jest jednoznaczne, świadczy chociażby opinia rzecznika generalnego P.C. Villalóna z 12.06.2012 r. w sprawie C-617/10, Ĺklagaren
v. Fransson, w której uznał on, iż zakres zasady ne bis in idem w KPP
powinien być interpretowany autonomicznie wobec tej zasady gwarantowanej w Konwencji.
48 X. Groussot, T. Lock, L. Pech, EU accession to the European Convention
on Human Rights…, s. 16.
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
i państw członkowskich, wobec odmowy przystąpienia będzie
musiał rozstrzygnąć o zasadności skargi przeciwko danemu
podmiotowi49. W takim przypadku aktualność powinno
zachować dotychczasowe orzecznictwo ETPCz dotyczące
przypisywania odpowiedzialności Unii i państwom członkowskim, według którego państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność w sytuacji, gdy działają w wykonaniu prawa UE,
dysponując władzą uznaniową. Wykonanie tej władzy przez
państwa podlega kontroli ETPCz50. Dotychczasowe orzecznictwo nie wykluczało przypisania odpowiedzialności państwom także w sytuacji wykonywania zobowiązań unijnych
bez marginesu władzy uznaniowej, ale w tym przypadku TS
przyjmował domniemanie zgodności tych działań z Konwencją, przyjmując założenie równorzędnej ochrony praw konwencyjnych w prawie UE. Przy zachowaniu dotychczasowej
linii orzecznictwa ETPCz, przypisanie odpowiedzialności UE
lub państwom członkowskim będzie wymagać analizy zakresu
władzy uznaniowej państw w wykonaniu prawa unijnego,
co budzi wątpliwości w świetle zasady autonomii systemu UE.
Można by tego łatwo uniknąć poprzez wprowadzenie procedury przypozwania jako obowiązkowej dla UE/państw członkowskich na żądanie ETPCz, czego jednak nie przewiduje
projekt.
Oprócz najważniejszych, przedstawionych wyżej rozwiązań, które gwarantować mają zasadę autonomii systemu unijnego, warto wspomnieć o dodatkowych gwarancjach. Nowy
art. 59 ust. 2c Konwencji będzie przewidywał, że EKPCz nie
wymaga działań UE, do których nie ma ona kompetencji,
co jest odpowiedzią na warunki Protokołu nr 8 do TL. Gwarancją instytucjonalną, spełniającą jednocześnie warunek równości stron konwencji, jest wprowadzenie instytucji sędziego
unijnego w ETPCz, który będzie wybierany według takiej
samej procedury, jak pozostali sędziowie. W obradach Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, dokonującego
wyboru sędziów, będą uczestniczyć delegaci Parlamentu
Europejskiego51.
Komplementarność systemów ochrony
Rozwiązania umowy akcesyjnej mają wprowadzić spójny,
europejski system ochrony sądowej praw podstawowych,
który jest komplementarny, a nie konkurencyjny. Trzeba jednak zauważyć, że zakres jurysdykcji obu trybunałów
co do praw podstawowych nie jest identyczny, różni się
bowiem przede wszystkim wzorcem kontroli. Karta Praw
Podstawowych, która jest wzorcem kontroli dla TS, odzwierciedla wiele praw konwencyjnych, ale jest też aktem nowocześniejszym, zawierającym nowe prawa i wolności, takie jak
ochrona danych osobowych, prawa bioetyczne czy prawo
do dobrej administracji. W zakresie zbieżnych praw sama KPP
wprowadza mechanizmy pozwalające na zapewnienie spójności interpretacyjnej i orzeczniczej poprzez określenie,
49 Por. J.P. Jacqué, The accession of the European Union…, s. 1013.
50 Wyroki ETPCz: z 15.11.1996 r. w sprawie Cantoni v. Francja, skarga
nr 17862/91, ECHR 1996-V; z 18.02.1999 r. w sprawie Matthews
v. Zjednoczone Królestwo, skarga nr 24833/94, ECHR 1999-I;
z 30.06.2005 r. w sprawie Bosphorus v. Irlandia, skarga nr 45036/98,
ECHR 2005-VI; z 21.01.2011 r. w sprawie M.S.S. v. Belgia i Grecja,
skarga nr 30696/09.
51 Zob. szerzej X. Groussot, T. Lock, L. Pech, EU accession to the European
Convention on Human Rights…, s. 8.
że znaczenie i zakres jej praw odpowiadających prawom gwarantowanym w Konwencji są takie same jak praw przyznanych przez Konwencję, z zastrzeżeniem możliwości przyznania szerszej ochrony przez KPP. Dodatkowo, stanowi także,
że przepisy KPP nie mogą być interpretowane jako ograniczające lub naruszające prawa uznane przez EKPCz oraz konstytucje państw członkowskich. Rozwiązania te oznaczają,
że zakres ochrony przyznawany przez KPP ma być zasadniczo
zbieżny z konwencyjnym, ale może być szerszy. Trybunał
Sprawiedliwości może więc orzekać z uwzględnieniem wyższego niż konwencyjny standardu. Szerszą jurysdykcję TS
zapewnia dodatkowo brak przystąpienia UE do większości
protokołów do Konwencji, których prawa odzwierciedlone
są w KPP. Z kolei ETPCz uzyska szerszą jurysdykcję w zakresie przedmiotu kontroli. Przede wszystkim będzie mógł wprost
oceniać prawo pierwotne UE, a także działania i akty,
co do której jurysdykcji nie ma TS wydawane w ramach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 275 TFUE) oraz działania policji i organów ścigania (art. 276 TFUE)52.
Skutki procedury przypozwania dla jednostek
Procedura przypozwania w założeniu nie zmienia pozycji
skarżącego w sporze. Zapewne w związku z tym założeniem
skarżący nie otrzymał żadnych kompetencji co do inicjowania
czy akceptacji procedury przypozwania (oprócz możliwości
przedstawienia ETPCz jego stanowiska, jaką mają wszystkie
strony postępowania). Niewątpliwie jednak zarówno zastosowanie procedury, jak i brak jej zastosowania wpłyną na jego
sytuację procesową. W pierwszym przypadku przede wszystkim będzie postawiony wobec konieczności starcia procesowego z dodatkowymi, silnymi zinstytucjonalizowanymi przeciwnikami. W drugim przypadku jego skarga może zostać
uznana za niedopuszczalną jako skierowana przeciwko niewłaściwej stronie.
Dopuszczalność skargi ma być oceniana niezależnie
od przystąpienia przypozwanego, w szczególności co do kwestii wyczerpania wewnętrznych środków prawnych. Wymogu
tego wyczerpania nie będzie się stosować w odniesieniu
do przypozwanego. Jest to z pewnością rozwiązanie bardziej
korzystne niż w sytuacji pozywania wspólnie UE i państw
członkowskich. Nie jest jednak jasne, co będzie oznaczać
wyczerpanie wewnętrznej drogi prawnej w sytuacji, gdy
pozwanym będzie Unia. Biorąc pod uwagę, jak ograniczona
jest legitymacja jednostek co do zaskarżenia aktu prawa UE
i jak niejednoznaczne jest orzecznictwo TS co do spełnienia
warunków tej legitymacji, nie można uznać, aby w każdym
przypadku wymóg wyczerpania wewnętrznych środków
prawnych oznaczał skierowanie skargi do TS na akt czy działanie UE. Postawienie takiego warunku będzie zasadne tylko
w tych przypadkach, gdy skarga mogła zostać realnie wniesiona do TS, a więc gdy nie ma wątpliwości co do istnienia
legitymacji skargowej jednostki. Czy jednak ETPCz będzie
mógł ocenić, czy legitymacja taka istniała bez interpretacji
prawa UE, do której wyłącznie uprawniony jest TS? Wydaje
się to jedynym możliwym rozwiązaniem (zgodnym z dotychczasową praktyką ETPCz w odniesieniu do systemów krajowych), w przeciwnym razie w każdej sprawie jednostka
52 Zob. J.P. Jacqué, The accession of the European Union…, s. 1005.
Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
11
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
musiałaby występować do TS ze skargą z art. 263 TFUE
jedynie po to, aby ten stwierdził brak legitymacji do wniesienia skargi, co jest oczywiście nieakceptowalne z punktu
widzenia efektywności systemu.
Kolejna wątpliwość dotyczy ewentualnej skargi skierowanej przeciwko UE w związku z działaniem TS. W tym przypadku wyczerpanie wewnętrznych środków prawnych oznaczać powinno jedynie zastosowanie zwykłych środków
zaskarżenia od rozstrzygnięć sądów, które obejmuje TS.
Nie tylko jurysdykcja obu trybunałów nie jest identyczna,
ale nie są tożsame skutki ich rozstrzygnięć. Wyrok ETPCz
ma charakter deklaratoryjny, a jego wykonanie w praktyce jest
wielokrotnie problematyczne. Wyroki TS z reguły mają większą skuteczność, ze względu na mechanizmy istniejące w prawie UE, ale przede wszystkim ze względu na orzecznictwo TS
„wymuszające” skuteczność tych wyroków w państwach
członkowskich. Skuteczność (możliwość wykonania) wyroku
jest przy tym kluczowa dla skarżącego oraz niezbędna dla
efektywności systemu. Być może i ten czynnik, poza wskazanymi wyżej, odnoszącymi się do trudności proceduralnych,
będzie kształtował swoiste forum shopping w podejściu
skarżących.
Domniemanie z orzeczenia Bosphorus
W 2005 r. ETPCz wydał znany wyrok w sprawie Bosphorus,
w którym uznał, że skoro UE przestrzega standardu praw
człowieka porównywalnego do tego zawartego w Konwencji,
ETPCz przyjmuje założenie, iż państwo działa w zgodzie
z Konwencją, wykonując akty prawa Unii (jeśli nie dysponowało przy tym kompetencjami dyskrecjonalnymi). Tezy orzeczenia Bosphorus zostały następnie rozszerzone także na samo
prawo UE (zasady postępowania przed instytucją unijną),
a więc uznano, że zasadniczo prawo unijne gwarantuje standard ochrony porównywalny wobec konwencyjnego i jako
takie nie podlega kontroli53. Oczywiście domniemanie to może
zostać obalone, jeśli w konkretnej sprawie gwarantowany
przez UE poziom ochrony byłby oczywiście niewystarczający.
Czy ta linia orzecznicza powinna się ostać po przystąpieniu
Unii do Konwencji? Przystąpienie UE do Konwencji uzasadnia
zmianę tej linii. Orzeczenie Bosphorus wynikało ze specyficznej sytuacji, w której ETPCz nie mógł kontrolować aktów
prawa UE. Kontrolował jednak działania państw członkowskich wykonujących te akty, chociaż te przyznały część swoich
kompetencji UE. Celem przystąpienia jest umożliwienie kontroli „źródła” ewentualnego naruszenia, czyli prawa UE.
Utrzymując domniemanie z orzeczenia Bosphorus, ETPCz
kontrolę tę by znacznie ograniczył, z pełnej – przewidzianej
w umowie akcesyjnej – do kontroli jedynie przypadków
„oczywiście niewystarczającego poziomu ochrony”. Znacznie
osłabiałoby to możliwość zastosowania mechanizmów przypozwania i oceny TS, które będą miały szansę na realne zastosowanie przy pełnej kontroli ETPCz w odniesieniu i do działań państw wykonujących prawo unijne, i co do samej Unii.
Co więcej, podobnego domniemania nie przyjmuje ETPCz
53 Decyzja ETPCz z 20.01.2009 r. w sprawie Cooperatieve Producentenorganisatie
Van De Nederlandse Kokkelvisserij U.A. v. Holandia, skarga nr 13645/05.
Zwrócił na to uwagę w swoim wystąpieniu Prezes TS, Vassilios Skouris,
Dialogue between judges, European Court of Human Rights, Council of
Europe 2009, s. 39, por. http://www.echr.coe.int.
12 Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2012
wobec żadnego porządku państw – stron Konwencji, jego utrzymanie mogłoby godzić w zasadę równości stron Konwencji, nawet
przy uwzględnieniu specyfiki systemu UE oraz roli TS (na którą
odpowiedzią są mechanizm przypozwania i ocena UE)54.
Uwagi końcowe
Bez wątpienia planowane przystąpienie UE do EKPCz jest ważnym i potrzebnym etapem w rozwoju systemu i prawa UE.
Dotychczasowe wyniki negocjacji akcesyjnych wskazują, że podstawowym przedmiotem zainteresowania obu stron jest zagwarantowanie autonomii systemu UE i kompetencji TS. W projekcie umowy
akcesyjnej wprowadzono rozwiązania, które mają gwarantować
tę autonomię, chociaż, jak wskazano wyżej, zachowanie pełnej autonomii nie jest możliwe ani też w pełni uzasadnione. Wyniki negocjacji oraz udostępnione materiały z ich przebiegu nie wskazują, aby
uwzględniano w nich perspektywę jednostki zainteresowanej złożeniem skargi do ETPCz na akty lub działania Unii. Przyjęte rozwiązania z tej perspektywy budzą najwięcej wątpliwości. Nowe procedury są skomplikowane, pozostają poza decyzjami skarżącego,
a ich regulacja jest skromna, dająca możliwość wielorakiego
orzecznictwa, także takiego, które znacznie ograniczy możliwość
złożenia skargi. Taka tendencja nie jest abstrakcyjna, biorąc pod
uwagę obciążenie ETPCz55. Nie można stracić z pola widzenia
perspektywy jednostki, dla której system międzynarodowej
ochrony praw podstawowych został stworzony. W przeciwnym razie Unia Europejska dokona fasadowego przystąpienia
do systemu konwencyjnego bez realnego znaczenia dla jednostek. Taki krok nie tylko może nie przynieść zakładanego zwiększenia wiarygodności UE, ale osłabić zaufanie do niej.
Summary
European Union accession to the Convention for the Protection
of Human Rights – draft accession agreement and EU law
The decision on European Union’s accession to the European Convention for the Protection of Human Rights was made in the Treaty of
Lisbon. As part of accession negotiations, an agreement was drafted
and it will be subject to further arrangements. This article analyses the
basic regulations of the draft in the aspect of EU law. The fundamental solutions of the draft address, first of all, the principle of autonomy
of EU law. The purpose is served by the co-respondent mechanism
and the procedure enabling the Court of Justice to make an assessment on the compatibility of EU law with the Convention rights.
However, these solutions will not always enable the ECtHR to avoid
interpreting EU law, in particular that relating to the division of powers between the EU and its Member States. They also seem not to be
sufficient from the point of view of the principle of effectiveness, that
is, efficient guarantees of the rights of the individuals.
dr hab. Nina Półtorak
Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Europejskiego
na Wydziale Prawa i Administracji
Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie.
54 Za odrzuceniem testu Bosphorus, jako naruszającego zasadę równości
stron Konwencji, opowiadają się X. Groussot, T. Lock, L. Pech, EU
accession to the European Convention on Human Rights…, s. 9.
55 Ponad 160 tys. zaległych skarg – por. Guaranteeing the authority and
effectiveness of the European Convention on Human Rights, raport
Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 4.11.2011 r.