Stabilizująca reguła wydatkowa dla Polski

Stabilizująca reguła
wydatkowa dla Polski
Warszawa, 26 czerwca 2013
Cel projektowanej reguły
•
•
analiza dotychczasowego funkcjonowania reguł fiskalnych w Polsce
wskazuje na potrzebę zmian
wady dotychczasowych reguł:
–
–
–
–
•
ograniczony zakres podmiotowy (np. regulacje dotyczące JST)
ograniczony zakres czasowy (np. tymczasowa reguła wydatkowa)
ryzyko procyklicznego oddziaływania (np. reguła długu)
brak wskazówek co do prowadzenia polityki fiskalnej w sytuacji znajdowania się
poniżej ustawowych limitów (np. reguła długu)
w konsekwencji, nierównowaga finansów publicznych miała charakter
trwały
– nawet w latach wysokiego wzrostu gospodarczego wynik sektora finansów
publicznych był ujemny  akumulacja zadłużenia i przekroczenie przez PDP
pierwszego progu ostrożnościowego
•
dalsze utrzymywanie się tej sytuacji groziłoby przekroczeniem drugiego
progu ostrożnościowego
– wymusiłoby to silne – i potencjalnie procykliczne – zacieśnienie fiskalne
 ryzyko dla stabilności makroekonomicznej kraju
 cel projektowanej reguły: zapewnienie stabilności finansów
publicznych w Polsce
2
Reguła „z lotu ptaka” - idea
•
Dynamika wydatków (limitu):



W Y P
W – dynamika wydatków, Y – średnia dynamika PKB, P – dynamika cen
•


korekta (sankcja) gdy nadmierna „nierównowaga fiskalna”, jej rozmiar
w zależności od skali nierównowagi:



W  Y  korekta  P
–
–
–
gdy znacząco nadmierna nierównowaga >>> - 2 pp.
• dług > 55%
• deficyt ESA > 3% (wg EDP)
gdy nadmierna nierównowaga* >>> - 1,5 pp.
• dług > 50%, skumulowane odchylenia deficytu ESA (lub średni deficyt) od 1% > 6 pp.
• korekta 0,1 pp. gdy dług > 40%
*) gdy dekoniunktura (złe czasy) korekta=0
3
Definicja nadmiernej nierównowagi fiskalnej
(warunki włączenia korekty)
•
mechanizm korygujący powinien być spójny z Konstytucją RP:
 powinien zatem zapobiegać przekroczeniu 60% PKB przez państwowy dług
publiczny, np. za pomocą sankcji po przekroczeniu progów 50 i 55% PKB –
analogicznie do dotychczasowych zapisów w ustawie o finansach publicznych
•
mechanizm korygujący ma zapewnić osiągnięcie celów wymienionych
w Dyrektywie:
 musi zatem odnosić się zarówno do długu (zapobiegać przekroczeniu 60% PKB
przez dług sektora GG), jak i deficytu (zapobiegać przekroczeniu przez deficyt
nominalny sektora GG po uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej 3% PKB
oraz wspierać osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego równego (-1%
PKB dla Polski)
•
obecnie rozpatrywane są dwa warianty warunków włączenia korekty:
wariant (1): PDP / EDP / skumulowane odchylenia od MTO
wariant (2): PDP / EDP / średni wynik GG z 8 ostatnich lat < MTO
•
wariant (1) przewiduje również możliwość rozdysponowania (jednak nie w
dobrych czasach, żeby uniknąć ryzyka procykliczności) skumulowanych
nadwyżek wyniku sektora GG powyżej MTO
4
Projektowana reguła jako
implementacja Dyrektywy UE
•
reguła będzie stanowiła implementację Dyrektywy Rady UE 2011/85/UE
w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, do czego
państwa członkowskie są zobowiązane do 31 grudnia 2013 r.
•
Dyrektywa wskazuje na konieczność posiadania przez państwa
członkowskie UE numerycznych reguł fiskalnych, które powinny skutecznie
wspierać:
• wypełnianie zobowiązań wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu UE
w zakresie długu i deficytu (utrzymywanie poziomów deficytu i długu sektora
GG, odpowiednio, poniżej 3% PKB i 60% PKB)
• przestrzeganie średniookresowych celów budżetowych
(utrzymywanie wyniku strukturalnego sektora GG na poziomie MTO)
•
reguła powinna mieć jasno określony (1) cel, (2) zakres, (3) niezależne
organy odpowiedzialne za monitoring jej przestrzegania, (4) konsekwencje
w przypadku jej niewypełnienia, (5) klauzule wyjścia
•
sposób implementacji dyrektywy, a więc postać numerycznej reguły
fiskalnej, pozostawiony został w gestii poszczególnych państw
członkowskich
5
Zreformowany Pakt Stabilności i Wzrostu
•
ocena postępu na drodze do osiągnięcia MTO powinna obejmować, oprócz
analizy wyniku strukturalnego, również analizę tempa wydatków sektora GG
po odjęciu:
–
–
–
–
odsetek od długu
wydatków w pełni pokrytych funduszami UE
niedyskrecjonalnego wzrostu wydatków na rzecz bezrobotnych
wyniku netto działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów oraz po
zastąpieniu wydatków inwestycyjnych z danego roku średnią z czterech
ostatnich lat
•
tak obliczone zdeflowane tempo będzie porównywane z benchmarkiem:
10-letnią średnią (od t-4 do t+5) realnego wzrostu potencjalnego PKB
•
to, czy odstępstwo od benchmarku będzie uznawane za znaczące, zależeć
będzie również od stopnia postępu w osiąganiu MTO przez dane państwo
•
w przypadku osiągnięcia MTO tempo wzrostu wydatków może przekraczać
benchmark (odstępstwo dotyczące tempa wzrostu wydatków nie jest
uznawane za znaczące, jeżeli dane państwo członkowskie osiągnęło
z nadwyżką MTO)
6
Pakt fiskalny
•
roczny wynik strukturalny sektora GG na poziomie MTO, ale nie niższy niż
-0,5% PKB (lub -1% PKB, jeżeli relacja długu publicznego do PKB
pozostaje na poziomie znacznie poniżej 60%)
•
obowiązek wyposażenia reguły w mechanizm korygujący o odpowiednim
statusie prawnym, spójny z unijnymi wymogami, określający moment,
charakter, instrument i klauzule wyjścia dla korekty
7
Dlaczego MTO?
 zapewnia margines bezpieczeństwa w odniesieniu do progu
3% relacji deficytu sektora GG do PKB
% PKB
Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w czasie
ożywienia i spowolnienia gospodarczego
1,0
0,0
MTO = -1% PKB
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0
Źródło: Finanse publiczne w
Polsce w okresie kryzysu
-5,0
8
Cechy projektowanej reguły
 reguła ma charakter wydatkowy, a więc nakłada ograniczenia na poziom
wydatków publicznych
– celem reguły jest utrzymywanie deficytu oraz długu sektora GG poniżej
referencyjnego poziomu
 ale: brak bezpośredniej kontroli wyniku nominalnego (wysokość dochodów
publicznych w dużym stopniu zależy od stanu koniunktury gospodarczej)
 większy zakres kontroli wydatków publicznych
 reguła jest wyposażona w mechanizm korekty nadmiernej nierównowagi
fiskalnej
– spójność z zapisami Paktu Fiskalnego
 reguła zaprojektowana w ten sposób, aby zapewnić przestrzeń
do prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej
 przestrzeganie reguły powinno zapewnić średnio- i długookresową
stabilność finansów publicznych
 nieuznaniowość: ściśle (numerycznie) określone warunki korekty i sankcje,
9
oparcie reguły na zmiennych obserwowalnych
jednostki wyłączone
jednostki objęte limitem wydatkowym
z limitu wydatkowego
Zakres reguły
jednostki
podlegające
sublimitowi
budżet paostwa
NFZ
FER
JST
FP
art. 139 ust. 2 uofp
fundusz w BGK
FUS+FEP
jednostki, których prognozowane
wydatki odejmowane są od limitu
uczelnie publiczne
paostw. lub samorząd.
inst. kultury (rz+JST)
os. prawne
zakl. budżet. (JST)
PFC
spzoz (rz+JST)
IGB
PAN
agencje wykonawcze
10
Dynamiki nominalne
12
10
9.1
8.6
8
7.9
6.7
6
5.8
4
8.0
7.3
5.6
5.9
2013
2014
4.8
2
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
limit (etykiety)
limit w razie korekty indykatora o -1,5 p.p.
limit w razie korekty indykatora o -2,0 p.p.
wydatki wykonane
11
Pytania do dyskusji
• Czy możecie Państwo ocenić regułę z innej perspektywy momentu jej wprowadzenia. Cofnijmy się w
czasie i załóżmy, że regułę wprowadzamy w 2007 r.
• Czy istnienie limitu wydatków będzie sprzyjać czy przeszkadzać przeglądowi wydatków sztywnych?
• Czy reguły fiskalne powinny stabilizować, tj. dopuszczać działanie automatycznych stabilizatorów, czy
nie? A może gdy dochody mocno spadają powinniśmy „ciąć” tak samo wydatki aby utrzymać deficyt
nominalny?
• Czy reguła powinna zawierać zmienne nieobserwowalne (produkt potencjalny, lukę produktową, wynik
strukturalny, a co za tym idzie wprost w ustawie opisy metodologii stosowanych technik, tj. filtr HodrickPrescotta, funkcje produkcji CES, Cobb-Douglas, itp..)?
• Który wariant mechanizmu korygującego należałoby wybrać?
• Co jest bardziej dyskrecjonalne: sankcje po przekroczeniu progów 50% i 55% czy zaproponowana
reguła określona szczegółowo wzorem?
• Co jest bardziej dyskrecjonalne: planowany deficyt budżetu państwa czy wynik całego sektora finansów
publicznych?
• Jak oceniają Państwo ewentualne uwzględnienie efektu zmiany dyskrecjonalnych dochodów w regule
(za i przeciw)?
•Czy reguła powinna zwierać komponent korekty prognoz aby eliminować dyskrecjonalność metod
prognostycznych?
Dziękuję za uwagę!