Rozdział 2

2
POLITYKA PAŃSTWA NA POLSKIM
RYNKU PRACY
2.1. WPROWADZENIE
Rynek pracy stanowi istotną dziedzinę działania rządu każdego kraju. Ponieważ problemy rynku pracy mają wymiar ekonomiczno-społeczny, państwo
musi prowadzić tu działania z pogranicza polityki gospodarczej i polityki społecznej. Zadaniem instytucji powoływanych w celu regulacji rynku pracy jest
prowadzenie działań mających przyczynić się do poprawy sytuacji nierównowagi na tym rynku. Szczególnie powinny się one skupić na zmniejszaniu bezrobocia, które stanowi ogromny problem wielu krajów o gospodarce rynkowej,
w tym również Polski.
W krajach wysoko rozwiniętych obserwuje się dużą różnorodność modeli
przeciwdziałania bezrobociu, które przy pewnym uproszczeniu można sprowadzić do dwóch podstawowych nurtów1:
2
■ modele obejmujące aktywne środki i programy rynku pracy , mające
wpłynąć na poprawę kwalifikacji bezrobotnych i pracowników, stwarzać
zachęty dla przedsiębiorstw w celu zwiększania w nich zatrudnienia oraz
1
Por. M. Kabaj, Efektywność programów przeciwdziałania bezrobociu i skuteczność polityki
rynku pracy. Kryzys polityki rynku pracy? [w:] Rynek pracy w wybranych krajach. Metody przeciwdziałania bezrobociu, pod red. E. Kryńskiej, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa
1999, s. 56 i dalsze.
2
Aktywne formy działań na rynku pracy zostaną omówione w dalszej części rozdziału.
28
wskazywać wszelkie działania skierowane na redukcję przyczyn bezrobocia (model substytucyjny);
■ modele oparte na zintegrowanej prozatrudnieniowej polityce społeczno-gospodarczej, w której aktywna polityka rynku pracy jest istotnym, ale
nie jedynym składnikiem. W modelach tych podkreśla się rolę polityki
gospodarczej w tworzeniu miejsc pracy, w szczególności zaś polityki budżetowej, pieniężnej, cenowo-dochodowej i współpracy z zagranicą (model komplementarny).
Wymienione nurty są konstrukcjami skrajnymi. W rzeczywistości w polityce
rynku pracy poszczególnych krajów obserwuje się współistnienie wielu elementów jednego i drugiego nurtu oraz dostrzega się ich ewolucję w czasie uwarunkowaną czynnikami gospodarczymi, społecznymi i politycznymi.
2.2. ROLA PAŃSTWA NA RYNKU PRACY W POLSCE
– UWARUNKOWANIA INSTYTUCJONALNE
Zadania państwa w zakresie polityki rynku pracy w Polsce określa Ustawa
z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 3.
Ustawa ta zreformowała zasady funkcjonowania instytucji rynku pracy, takich
jak:
■ Ochotnicze Hufce Pracy,
■ agencje zatrudnienia,
■ instytucje szkoleniowe,
■ publiczne służby zatrudnienia,
■ instytucje dialogu społecznego i partnerstwa lokalnego.
Ochotnicze Hufce Pracy (OHP) działają w obrębie sfery edukacji, kształcenia
i wychowania młodzieży pochodzącej ze środowisk ubogich, często dotkniętych
patologiami, narażonej na wykluczenie społeczne, a także młodzieży wiejskiej
i bezrobotnej (poniżej 25 roku życia). OHP dysponują 10 centrami kształcenia
i wychowania – skupiającymi około 1300 młodych ludzi pochodzących z różnych regionów Polski, 26 ośrodkami szkolenia i wychowania – obejmującymi
opieką około 3000 uczestników, 300 hufcami pracy, wraz ze środowiskowymi
hufcami pracy, które obejmują działalnością grupę prawie 25 000 uczestników4.
Oprócz wymienionej działalności, w strukturach OHP działa 49 centrów eduka3
Dz.U. nr 99, poz. 1001, z późn. zm.
Krajowa strategia zatrudnienia na lata 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005, s. 20 i dalsze.
4
29
cji i pracy młodzieży, zlokalizowanych na terenie dawnych województw, 49 mobilnych centrów informacji zawodowej i 49 młodzieżowych biur pracy oraz
działających w ich strukturach blisko 130 klubów pracy.
Agencje zatrudnienia są to niepubliczne organizacje, świadczące usługi z zakresu pośrednictwa pracy, pośrednictwa pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, doradztwa personalnego i pracy tymczasowej. Niepubliczne agencje
zatrudnienia wykazują dużą sprawność w warunkach zwiększających się oczekiwań pracodawców wobec kandydatów do pracy, zwłaszcza w przypadku
świadczenia usług dla pracodawców zagranicznych.
Kolejna instytucja rynku pracy w Polsce to instytucje szkoleniowe, które są
niepublicznymi podmiotami prowadzącymi działalność na podstawie odrębnych
przepisów, szczególnie w zakresie edukacji pozaszkolnej. Do instytucji kontraktowanych przez publiczne służby zatrudnienia należą:
■ szkoły publiczne,
■ placówki lub ośrodki wyspecjalizowane w kształceniu ustawicznym osób
dorosłych,
■ niepubliczne szkoły lub placówki wpisane do ewidencji prowadzonej
przez jednostki samorządu terytorialnego oraz podmioty prowadzące
edukację pozaszkolną na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Edukację pozaszkolną prowadzą również szkoły wyższe, placówki
naukowo-badawcze, stowarzyszenia zawodowe i branżowe oraz przedsiębiorstwa. W rejestrze instytucji szkoleniowych, prowadzonym przez
urzędy pracy, realizujących usługi szkoleniowe dla bezrobotnych, znajduje się ponad 2700 podmiotów (stan na koniec 2005 r.).
Wśród instytucji rynku pracy należy wymienić także instytucje dialogu społecznego, czyli organizacje i instytucje zajmujące się szeroko pojętą problematyką pracy, tj. organizacje związków zawodowych, pracodawców i bezrobotnych
oraz organizacje pozarządowe współpracujące z publicznymi służbami zatrudnienia i OHP w celu realizacji zadań określonych ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz instytucje partnerstwa lokalnego, które służą
realizacji inicjatyw partnerów rynku pracy, tworzonych na rzecz wykonania zadań określonych ustawą i wspieranych przez organy samorządu terytorialnego5.
Płaszczyzną dialogu i partnerstwa społecznego są rady zatrudnienia, których
reprezentantem na szczeblu krajowym jest Naczelna Rada Zatrudnienia, będąca
organem opiniodawczo-doradczym ministra pracy. Podobną rolę odgrywają wojewódzkie i powiatowe rady zatrudnienia, działające, odpowiednio, na rzecz
marszałków i starostów. W konsultacjach dotyczących zagadnień polityki zatrudnienia istotna rola przypada także Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych oraz Wojewódzkim Komisjom Dialogu Społecznego.
5
Ibidem, s. 20.
30
Dialog między organizacjami związkowymi i organizacjami pracodawców
może w najbliższej przyszłości przesądzać o kierunkach rozwoju stosunków
pracy, a w szczególności o kierunkach uelastyczniania tych stosunków. Dlatego
też istotne jest wzmocnienie dialogu społecznego, zarówno na poziomie centralnym, jak i zakładu pracy. Polityka państwa w tym zakresie określa proceduralne
ramy i poprzez odpowiednie ustawodawstwo stymuluje relacje społeczne w ramach dialogu pracodawca–pracownik. Rozwój zasad prowadzenia rzetelnego
dialogu powinien przyczynić się do rozwoju wzajemnych stosunków w kierunku
pożądanym przez najważniejsze strony dialogu.
Z kolei partnerstwo lokalne jest ideą relatywnie młodą, wypływającą z bardzo oczywistych przesłanek. Mianowicie, inicjatywa ta ma na celu budowanie
trwałego partnerstwa pomiędzy instytucjami rządowymi, samorządowymi, lokalnymi przedsiębiorcami, organizacjami pozarządowymi oraz mieszkańcami na
rzecz ożywienia gospodarczego oraz poprawy sytuacji na rynku pracy. Najważniejszym zadaniem na poziomie lokalnym jest zachęcanie partnerów lokalnych
do wspólnego działania i pokazanie im korzyści, jakie z tego wynikają6.
Ta nowatorska formuła działań na rynku pracy, w rozumieniu działań opartych na partnerstwie lokalnym, wpływa na poszerzanie możliwości wykonywanych usług zatrudnieniowych poprzez sektor pozarządowy i organizacje partnerów społecznych. System publicznych służb zatrudnienia zyskał w ten sposób
wsparcie, polegające na możliwości zlecania i kontraktowania usług zatrudnieniowych realizowanych przez publiczne służby zatrudnienia – organizacjom pożytku publicznego, związkom zawodowym i organizacjom pracodawców oraz
agencjom zatrudnienia. A zatem mamy tu do czynienia z rozwojem partnerstwa
publiczno-prywatnego.
Ponadto ustawa narzuciła obowiązek opracowania i wdrożenia standardów
usług rynku pracy, a także wprowadziła wymagania kwalifikacyjne w odniesieniu do kluczowych stanowisk pracy w publicznych służbach zatrudnienia. Duże
znaczenie dla stosowania ww. ustawy w praktyce ma zdefiniowanie w niej podstawowych usług rynku pracy, takich jak pośrednictwo pracy, informacja i poradnictwo zawodowe, pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy, organizacja
szkoleń, a także wspieranie tych usług przez wykorzystanie instrumentów rynku
pracy, do których możemy zaliczyć: finansowanie kosztów przejazdu do miejsca
6
Od czerwca 2002 r. w Polsce realizowany jest polsko-amerykański „Program partnerstwa
lokalnego”, wdrażany przy współpracy z Kancelarią Prezydenta RP, Ministerstwem Gospodarki
i Pracy, Komisją Krajową NSZZ „Solidarność”, Radą Krajową OPZZ, marszałkami województw,
Związkiem Powiatów Polskich i innymi instytucjami rządowymi, samorządowymi i społecznymi.
Podstawą programu jest budowa partnerstwa lokalnego, wspierającego społeczności lokalne, pracowników oraz przedsiębiorstwa w rozwiązywaniu problemów związanych z przemianami w gospodarce. Program ten pozwala na tworzenie partnerstwa, integrację społeczności oraz inicjowanie
aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu.
31
pracy, finansowanie praktycznej nauki zawodu czy szkoleń, finansowanie kosztów zakwaterowania w przypadku podjęcia pracy czy szkolenia poza miejscem
stałego zamieszkania, dofinansowanie kosztów wyposażenia miejsca pracy
utworzonego w celu zatrudnienia bezrobotnego itp. Ustawa zawiera również
rozwiązania wspierające lokalne i regionalne rynki pracy, a także wprowadziła
szereg instrumentów stymulujących rozwój zasobów ludzkich.
Ogromnym wyzwaniem na początku XXI w. stała się konieczność głębokich
przekształceń struktur zatrudnienia zarówno w skali makro, jak i mikro. Oznacza
ona7:
■ wzrost popytu na pracowników wysoko kwalifikowanych oraz spadek
popytu na pracowników nisko kwalifikowanych,
■ spadek zatrudnienia w rolnictwie i przemyśle oraz jego wzrost w usługach,
■ dwubiegunową koncentrację zatrudnienia ze względu na typ przedsiębiorstwa: z jednej strony w wielkich korporacjach, z drugiej – w małych
przedsiębiorstwach, często rodzinnych; kurczy się bowiem przestrzeń
pomiędzy tymi dwoma typami przedsiębiorstw,
■ spadek udziału zatrudnienia stałego i w pełnym wymiarze czasu w zatrudnieniu łącznym, a wzrost udziału zatrudnienia w częściowym wymiarze czasu i innych formach elastycznych,
■ rozwój wielonarodowościowej struktury zatrudnienia,
■ wzrost udziału kobiet w łącznym zatrudnieniu i obniżenie średniego wieku pracowników w związku z tendencją do obniżania wieku uprawniającego do przejścia na emeryturę.
Przemiany te mają mniej lub bardziej bezpośredni wpływ na stan bezrobocia
oraz na metody jego ograniczania.
2.3. DZIAŁALNOŚĆ INSTYTUCJI RYNKU PRACY
W POLSCE
Prowadząc politykę rynku pracy kraje rozwinięte, w tym Polska, czynią to
w sposób kompleksowy, czyli opracowują i realizują programy rynku pracy. Programy te pełnią dwie podstawowe funkcje:
7
Por. S. Borkowska, Główne wyzwania wobec problemów pracy na przełomie wieków [w:]
Praca i polityka społeczna w perspektywie XXI wieku, Studia i Materiały, Instytut Pracy i Spraw
Socjalnych, Warszawa 1998, s. 42.
32
■ mają charakter osłonowy,
■ aktywizują bezrobotnych – mają na celu pomoc bezrobotnym w powrocie
do aktywności zawodowej.
Z punktu widzenia wypełniania powyższych funkcji programy rynku pracy
możemy podzielić na8:
1) programy pasywne, do których zaliczamy wypłacanie określonych ustawowo zasiłków dla bezrobotnych, świadczenia przedemerytalne i wcześniejsze
emerytury finansowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
2) programy aktywne, w których skład wchodzi wiele instrumentów, a mianowicie:
■ szkolenie i przekwalifikowanie bezrobotnych i zasiłki szkoleniowe,
■ poradnictwo zawodowe,
■ prace interwencyjne,
■ roboty publiczne,
■ aktywizacja zawodowa absolwentów,
■ pożyczki na tworzenie małych przedsiębiorstw,
■ przygotowanie zawodowe młodocianych.
Doświadczenia krajów zachodnich pokazują, że głównym źródłem niepowodzeń walki z bezrobociem jest koncepcja ograniczonej interwencji na rynku
pracy i dominacja tzw. podejścia osłonowego, czyli łagodzenie skutków, a nie
przyczyn bezrobocia. Tymczasem działania z zakresu programów aktywnych,
w połączeniu z uelastycznianiem rynku pracy oraz działaniami zachęcającymi
przedsiębiorców do zwiększania zatrudnienia, mogą przynieść poprawę w zakresie lepszego przystosowania uczestników rynku pracy do zmieniających się
na nim warunków. Chodzi tu w szczególności o działania mające na celu
zmniejszenie niedopasowania podaży i popytu w przypadku osób aktywnych
zawodowo.
W zakresie promocji zatrudnienia aktywne instrumenty wyszczególnione
przez polskie ustawodawstwo pracy obejmują szereg działań, mających polepszyć sytuację bezrobotnego na rynku pracy. Najważniejsze z nich to9:
1. Szkolenie – osoba bezrobotna może zostać skierowana na szkolenie. Daje
ono możliwość nabycia kwalifikacji zawodowych lub zmiany czy uzupełnienia
kwalifikacji. Istnieje także możliwość ubiegania się o skierowanie na szkolenie,
które wybrał sam bezrobotny. W tym przypadku należy uprawdopodobnić, że
szkolenie to umożliwi podjęcie pracy, a koszt szkolenia jest nie wyższy niż
200% przeciętnego wynagrodzenia. Bezrobotnemu skierowanemu na szkolenie
przysługuje dodatek szkoleniowy w wysokości 20% podstawowej kwoty zasił8
Por. M. Kabaj, Zasoby pracy, zatrudnienie i bezrobocie, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych,
Warszawa 2000, s. 155.
9
Promocja zatrudnienia – aktywne programy walki z bezrobociem, www.pomocspoleczna.ngo.pl.
33
ku10. Należy pamiętać, że osoba, która z własnej winy nie ukończyła szkolenia,
jest zobowiązana do zwrotu jego kosztów. Nie dotyczy to sytuacji, gdy powodem nieukończenia szkolenia było podjęcie pracy.
2. Pożyczka na sfinansowanie kosztów szkolenia – osoba bezrobotna może
uzyskać nieoprocentowaną pożyczkę na sfinansowanie kosztów szkolenia, dzięki któremu będzie miała możliwość podjęcia zatrudnienia wymagającego szczególnych kwalifikacji. Kwota pożyczki nie może przekroczyć 400% przeciętnego
wynagrodzenia.
3. Dofinansowanie kosztów studiów podyplomowych – Powiatowy Urząd
Pracy może sfinansować do 75% kosztów studiów podyplomowych osobie bezrobotnej, jeśli uprawdopodobni, że ukończenie studiów zapewni jej uzyskanie
odpowiedniej pracy.
4. Poradnictwo zawodowe – jest świadczone w formie porad indywidualnych
i grupowych. Z poradnictwa mogą korzystać zarówno bezrobotni, jak i osoby poszukujące pracy, ale niezarejestrowane jako osoby bezrobotne. Polega ono na pomocy w wyborze odpowiedniego zawodu lub odpowiedniej oferty. W ramach
poradnictwa osoba korzystająca z pomocy może np. zostać skierowana na specjalistyczne badania umożliwiające wydanie opinii o przydatności do określonego
zawodu czy stanowiska. Koszty badań pokrywa wówczas urząd pracy. Pracodawca również może korzystać z poradnictwa, które polega na pomocy w doborze odpowiednich pracowników. Korzystanie z poradnictwa jest dobrowolne.
5. Pośrednictwo pracy – prowadzone jest nieodpłatnie przez urzędy pracy,
agencje pośrednictwa pracy oraz OHP. Placówki prowadzące pośrednictwo zbierają oferty od pracodawców, inicjują również kontakty pracodawców z bezrobotnymi i poszukującymi pracy. Prowadzenie pośrednictwa obejmuje też informowanie bezrobotnych o przysługujących im prawach i o ich obowiązkach.
6. Usługi EURES11 – polegają na pomocy osobom bezrobotnym w znalezieniu odpowiedniego zatrudnienia na obszarze Unii Europejskiej i krajów, z którymi Unia zawarła umowy o swobodnym przepływie osób.
7. Dodatek aktywizacyjny – przyznawany jest bezrobotnemu uprawnionemu
do zasiłku w dwóch sytuacjach:
■ jeśli na podstawie skierowania urzędu pracy podejmuje zatrudnienie
w niepełnym wymiarze czasu pracy, a jego wynagrodzenie jest niższe od
minimalnego wynagrodzenia za pracę. W tym przypadku dodatek powinien uzupełnić wynagrodzenie do kwoty minimalnego wynagrodzenia.
Dodatek nie może jednak przekroczyć 50% zasiłku dla bezrobotnych.
10
Według danych Głównego Urzędu Statystycznego na dzień 1 czerwca 2007 r. wysokość
zasiłku dla bezrobotnego wyniosła 538,30 zł, minimalne wynagrodzenie wynosiło 936 zł, a przeciętne wynagrodzenie w tym okresie kształtowało się na poziomie 2703,41 zł.
11
Sieć EURES – sieć europejskich służb zatrudnienia.
34
Przysługuje przez okres, w jakim wypłacany byłby zasiłek. Dodatek nie
przysługuje, jeśli pracodawca otrzymał z Powiatowego Urzędu Pracy dofinansowanie do stanowiska pracy;
■ podejmuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową z własnej inicjatywy.
Wysokość dodatku wynosi w tej sytuacji 30% zasiłku. Przysługuje przez
połowę okresu, w jakim przysługiwałby zasiłek.
Dodatek nie przysługuje w przypadku podjęcia zatrudnienia poza granicami
Polski oraz jeśli zatrudnienie następuje u pracodawcy, dla którego osoba pracowała bezpośrednio przed zarejestrowaniem się jako osoba bezrobotna.
8. Dotacja na rozpoczęcie działalności – może być przyznana bezrobotnemu
podejmującemu działalność gospodarczą. Jej wysokość określa umowa zawarta
pomiędzy bezrobotnym a Powiatowym Urzędem Pracy. Nie może jednak przekroczyć kwoty 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia. Dotacja podlega zwrotowi, jeśli zostanie wykorzystana niezgodnie z umową bądź jeśli działalność gospodarcza będzie prowadzona krócej niż 12 miesięcy.
9. Zwrot kosztów przejazdów lub kosztów zakwaterowania – może on nastąpić, jeśli osoba bezrobotna podejmuje zatrudnienie, rozpoczyna staż bądź
uczestniczy w szkoleniu poza miejscem zamieszkania na podstawie skierowania
urzędu pracy. Zwrot nie zostanie przyznany, jeśli wynagrodzenie uzyskiwane
przez zainteresowanego przekracza 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę.
W przypadku zwrotu kosztów zakwaterowania czas dojazdu i powrotu do miejsca stałego zamieszkania musi wynosić ponad 3 godziny (i w związku z tym
skierowany decyduje się na zakwaterowanie w miejscowości, w której podejmuje pracę). Zwrot tych kosztów jest dokonywany maksymalnie przez okres 12
miesięcy.
10. Pomoc skierowana do osób będących w szczególnej sytuacji12. Przykładami takiej pomocy są:
■ staże – urząd pracy może skierować bezrobotnego, który nie ma żadnego
doświadczenia zawodowego, na staż u danego pracodawcy. Celem stażu
jest nabycie umiejętności praktycznych. Z tej formy pomocy mogą skorzystać osoby z grupy 1 oraz absolwenci szkół wyższych, do ukończenia
27 lat, w ciągu roku od ukończenia szkoły. Staż może trwać do 12 miesięcy. Podczas stażu nie zostaje nawiązany stosunek pracy, a formą wynagrodzenia jest stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych;
12
W Ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
wyróżnia się 6 grup, do których skierowane są specjalne formy wsparcia: 1) bezrobotni do 25 roku
życia, 2) długotrwale bezrobotni – czyli pozostający w rejestrze urzędu pracy łącznie przez okres
ostatnich 12 miesięcy w okresie ostatnich 2 lat, z wyłączeniem okresów odbywania stażu i przygotowania zawodowego w miejscu pracy, 3) bezrobotni powyżej 50 roku życia, 4) bezrobotni bez
kwalifikacji zawodowych, 5) bezrobotni samotnie wychowujący co najmniej jedno dziecko do
7 roku życia, 6) bezrobotni niepełnosprawni.
35
■ przygotowanie zawodowe w miejscu pracy – to forma pomocy bardzo
podobna do stażu, skierowana do osób z pozostałych grup, które nie mogą znaleźć pracy z powodu nieodpowiednich kwalifikacji. Przygotowanie
zawodowe nie może trwać dłużej niż 6 miesięcy. W tym przypadku również nie zostaje nawiązany stosunek pracy, a formą wynagrodzenia jest
stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych;
■ stypendia – przysługują nie tylko osobom odbywającym opisane wyżej
staże lub przygotowanie zawodowe; stypendium otrzymuje się również
z tytułu: a) odbywania szkolenia, na które skierowanie wydał Powiatowy
Urząd Pracy. Osobom z grupy 1 przysługuje stypendium w wysokości
40% zasiłku. Pozostali bezrobotni z wymienionych sześciu grup, którzy
zostaną skierowani na szkolenie, mogą otrzymać zasiłek szkoleniowy
w wysokości 20% zasiłku; b) pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej lub wyższej (w systemie wieczorowym lub zaocznym). Osobom
z grupy 1, będącym jednocześnie osobami bez kwalifikacji zawodowych
(czyli z grupy 4), które w okresie 6 miesięcy od dnia zarejestrowania
w Powiatowym Urzędzie Pracy podejmą naukę, przysługuje stypendium
w wysokości 50% zasiłku. Warunkiem jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej13; od 1 października
2006 r. jest to 351 zł na osobę w rodzinie;
■ zatrudnienie subsydiowane – to zatrudnienie w ramach tzw. prac interwencyjnych lub robót publicznych. Organizator robót lub pracodawca
zatrudniający osobę w ramach prac interwencyjnych otrzymuje przez
określony okres zwrot części kosztów (wynagrodzenia, ubezpieczenia
społeczne, wyposażenie nowego stanowiska pracy). Z pomocy w formie
zatrudnienia subsydiowanego w różnym stopniu mogą korzystać wszystkie wymienione grupy;
■ refundacja kosztów opieki nad dzieckiem – jeśli bezrobotny należący
do grupy 5 podejmie pracę, zostanie skierowany na staż, przygotowanie
zawodowe lub szkolenie, może otrzymać refundację kosztów opieki nad
dzieckiem (np. koszty zatrudnienia opiekunki). Koszty opieki należy
udokumentować. Maksymalna kwota refundacji to wysokość połowy
podstawowej kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Refundacja przysługuje,
jeśli dochód osoby uprawnionej nie przekracza wysokości kryterium
dochodowego, ustalanego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej.
Mimo że w ramach polityki rynku pracy wyodrębnia się jej część aktywną
i pasywną, to oczywiste jest, że dominujący wpływ na wielkość i strukturę popy-
13
Por. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2006 r. o pomocy społecznej, Dz.U. nr 64, poz. 593.
36
tu na pracę ma część aktywna. W literaturze przedmiotu wymienia się kilka podstawowych funkcji takich działań państwa na rynku pracy14:
■ aktywizację zawodową bezrobotnych,
■ zmniejszanie niedopasowań strukturalnych na rynku pracy,
■ podnoszenie produkcyjności siły roboczej,
■ oddziaływanie na wielkość zatrudnienia i bezrobocia,
■ weryfikację gotowości do pracy bezrobotnych.
W ramach aktywnej polityki zwalczania bezrobocia począwszy od 1990 r.
formułowano wiele programów regionalnych i o zasięgu krajowym.
Programy regionalne rynku pracy, zgodnie z regulacjami zawartymi w Kodeksie pracy, tworzone mogą być przez podmioty lokalne lub niezależne inicjatywy regionalnych samorządów. Projekty lokalne stanowią zespół działań
z zakresu usług rynku pracy i przy zastosowaniu instrumentów rynku pracy.
Realizacja i przygotowanie tych programów wymaga przestrzegania zasady
partnerstwa, polegającego przede wszystkim na stworzeniu warunków organizacyjnych do realizacji projektów z udziałem partnerów społecznych oraz na zapewnieniu wsparcia finansowego. Pojęcie partnerstwa obejmuje współpracę
z organami, organizacjami i podmiotami zajmującymi się problematyką rynku
pracy. Inicjatywy mające na celu aktywizację zawodową osób bezrobotnych,
podejmowane są także na szczeblu krajowym. Najważniejsze z nich to15:
■ „Program przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenia jego negatywnych
skutków”, przygotowany w 1995 r. – w programie tym przyjęto, że polityka rynku pracy stanowi integralną część długookresowej polityki gospodarczej państwa, mającej na celu tworzenie efektywnych miejsc pracy
i zmniejszanie bezrobocia. Ponadto przyjęto tu, że decyzje rządu w zakresie polityki gospodarczej muszą wynikać z analizy i oceny ich wpływu na polski rynek pracy. Program nakierowany został na tworzenie nowych miejsc pracy, usprawnienie systemu osłonowego oraz integrację
wszystkich podmiotów działających na rynku pracy. Cechą charakterystyczną tego programu była jego złożona budowa, gdyż zawierał on wiele
programów składowych, które mogły być wdrażane niezależnie od siebie;
■ „Program promowania produktywnego zatrudnienia i zmniejszenia bezrobocia”, przygotowany w 1995 r. Podjęto w nim próbę zdefiniowania
podstawowych problemów, z jakimi boryka się polityka rynku pracy. Zaliczono do nich: bezrobocie młodzieży i niedopasowanie poziomu kwalifikacji zasobów pracy do potrzeb rynku pracy, bezrobocie długotrwałe
14
Por. E. Kwiatkowski, Aktywna polityka państwa na rynku pracy w Polsce [w:] E. Kryńska,
E. Kwiatkowski, H. Zarychta, Polityka państwa na rynku pracy w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1998, s. 47.
15
Por. Dylematy polskiego rynku pracy, pod red. E. Kryńskiej, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2001, s. 51 i dalsze oraz Krajowa strategia zatrudnienia…, s. 17 i dalsze.
37
oraz zróżnicowanie sytuacji na lokalnych rynkach pracy przy jednoczesnej małej mobilności przestrzennej bezrobotnych. W programie przyjęto,
że polityka prozatrudnieniowa powinna uwzględniać aktualną i prognozowaną sytuację na rynku pracy oraz uwarunkowania zewnętrzne, które
w przyszłości będą wpływać na stan i strukturę zatrudnienia w Polsce. Do
głównych czynników branych pod uwagę przy określaniu zadań polityki
prozatrudnieniowej zaliczono: wzrost zasobów pracy (uwarunkowanie demograficzne), proces restrukturyzacji gospodarki (uwarunkowanie strukturalne), reformę systemu edukacji (uwarunkowanie edukacyjne) oraz
proces integracji z Unią Europejską (uwarunkowanie integracyjne);
■ „Program promocji aktywności zawodowej młodzieży”, przygotowany
w 1995 r. W programie tym przewidziano różne rozwiązania, mające
ograniczyć bezrobocie i jego skutki wśród młodzieży poprzez stworzenie
systemu pomocy absolwentom szkół w aktywizacji zawodowej. Przede
wszystkim system ten obejmował zastąpienie zasiłków dla bezrobotnych
absolwentów premiami za aktywność w postaci stypendiów. Tworząc ten
program kierowano się pięcioma zasadami: prymat pracy nad bezrobociem, prymat dochodu z pracy nad zasiłkiem, prymat zatrudnienia stałego
nad każdą sponsorowaną formą aktywności zawodowej, prymat działań
aktywizujących nad działaniami osłonowymi, prymat dalszego kształcenia i szkolenia nad bezrobociem;
■ „Narodowa strategia wzrostu zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich
w latach 2000–2006”, przygotowana w 1999 r., będąca w dużej mierze
kontynuacją działań realizowanych w ramach wcześniejszych programów
rządowych poświęconych rynkowi pracy, ale zawierająca również nowe
propozycje16. Program ten stanowi zbiór kierunków działań, których realizacja powinna przyczynić się do wzrostu produktywnego zatrudnienia,
a przez to zmniejszyć bezrobocie i jego negatywne skutki. W strategii
opisano kierunki działań, które należało podjąć, aby poprawić sytuację na
rynku pracy. Za najważniejsze warunki osiągnięcia wysokiego poziomu
zatrudnienia i niskiego poziomu bezrobocia uznano: poprawę jakości zasobów ludzkich, stymulowanie rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, jako tych, które mogą stworzyć najwięcej nowych miejsc pracy,
oraz uelastycznienie relacji między pracą i kapitałem. Kierunki działań
zawarte w strategii były podstawą do przygotowania rocznych narodowych planów działania na rzecz zatrudnienia, zawierających konkretne
zadania do wykonania. Przewidziano tu również monitoring tych planów
oraz dokonywanie oceny w ramach corocznych sprawozdań. Strategia
16
Narodowa strategia wzrostu zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich 2000–2006, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2000, s. 34–68.
38
■
■
■
■
stanowi przykład nowego podejścia do tworzenia i realizacji polityki rynku pracy w Polsce. Opierając się na doświadczeniach Unii Europejskiej
w ograniczaniu bezrobocia, dokonuje się próby ich adaptacji do warunków polskich;
program „Pierwsza praca” zapoczątkowany w 2002 r. i kontynuowany
w następnych latach, którego celem była aktywizacja zawodowa bezrobotnej młodzieży, w tym zwłaszcza absolwentów szkół w wieku od 25 do
27 lat. Program realizowany jest z wykorzystaniem dużej liczby usług
i instrumentów rynku pracy oraz projektów adresowanych do określonych kategorii absolwentów, takich jak np. „Zielone miejsca pracy” czy
„Eco-kariera”;
program „50 PLUS”, zainicjowany w 2005 r., nakierowany na zwiększenie zatrudnienia osób starszych;
program „Promocja i rozwój spółdzielczych form działalności wśród
młodzieży”, wprowadzony w 2005 r. Program ten składa się z trzech
głównych elementów: promocji spółdzielczych form działalności dochodowej wśród młodzieży, szkolenia i usług doradczych oraz utworzenia
funduszu pożyczkowego dla ekonomii społecznej. Jednostkami uprawnionymi do uzyskania wsparcia w ramach programu są: organizacje pozarządowe działające co najmniej od 2 lat w obszarze aktywizacji zawodowej,
zwłaszcza takie, które mają doświadczenie w zakresie spółdzielczości,
spółdzielnie studenckie, uniwersyteckie oraz szkoły średnie;
program „Pierwsza praca – pierwszy biznes”, zapoczątkowany w 2006 r.,
stanowiący nowatorską ścieżkę aktywizacji ludzi młodych. Głównym celem programu jest wzmocnienie możliwości zakładania małych firm
przez młodych ludzi, poprzez dotarcie do najaktywniejszych z nich, zarejestrowanych w urzędach pracy lub kończących szkoły, a następnie wyposażenie ich w niezbędną wiedzę i narzędzia, właściwe dla rodzaju prowadzonej działalności. Program dopiero jest wdrażany, jego realizacja
ma uwzględniać najszerzej rozumiane partnerstwo, tworzone przez departamenty ministerstwa właściwego do spraw pracy, służby zatrudnienia
wszystkich szczebli, organizacje akademickie i pozarządowe oraz związki pracodawców, wnoszące własne pomysły i środki. W ramach tego
programu będą podejmowane następujące działania: szkolenia teoretyczne oraz praktyczne z zakresu prowadzenia działalności gospodarczej, staże u pracodawców gwarantujące wykorzystanie zdobytej wiedzy teoretycznej w praktyce. Przewidziano w nim również możliwość wsparcia
finansowego powstającego przedsiębiorstwa z wykorzystaniem instrumentów ustawowych (dotacje na rozpoczęcie działalności) lub kredytów
z Banku Gospodarstwa Krajowego.
39
Działania podejmowane w ramach aktywnej polityki rynku pracy spełniają
wiele funkcji, przede wszystkim17:
■ mają korzystny wpływ na aktywizację zawodową bezrobotnych,
■ zmniejszają niedopasowania strukturalne na rynku pracy,
■ podnoszą produktywność siły roboczej,
■ wpływają na wielkość zatrudnienia i zmniejszenia bezrobocia,
■ weryfikują gotowość bezrobotnych do pracy.
Aktywna polityka państwa na rynku pracy aktywizuje bezrobotnych poprzez
czasowe zatrudnianie ich w miejscach pracy tworzonych w ramach programów,
takich jak roboty publiczne czy prace interwencyjne, oraz poprzez pożyczki dla
bezrobotnych i zakładów pracy. Uczestnictwo w tych programach spowalnia (lub
wręcz hamuje) proces utraty kwalifikacji i umiejętności zawodowych bezrobotnych. W rezultacie utrzymany zostaje poziom efektywnej podaży pracy, gotowej
do produkcyjnego wykorzystania w sytuacji pojawienia się wolnych miejsc pracy.
Istotną funkcją aktywnej polityki rynku pracy jest zmniejszanie niedopasowań strukturalnych na tym rynku. Niedopasowania te pojawiają się w efekcie
zmian zachodzących po popytowej i podażowej stronie rynku pracy. Selektywne wykorzystanie instrumentów i środków aktywnej polityki państwa na
rynku pracy, polegające na adresowaniu ich do określonych grup pracowników
i bezrobotnych, pozwala na szybką reakcję na te zmiany i może w dużym
stopniu przyczynić się do łagodzenia niedopasowań strukturalnych na tym rynku. Główną rolę odgrywają tu szkolenia, mające na celu naukę zawodu lub
podniesienie posiadanych kwalifikacji. Ważnym aspektem tej polityki w zakresie omawianej funkcji jest poprawa mobilności przestrzennej siły roboczej.
Większość działań podejmowanych w ramach aktywnej polityki rynku pracy
ma również korzystny wpływ na wzrost kwalifikacji siły roboczej lub osłabia
proces ich utraty.
Wpływ aktywnej polityki państwa na rynku pracy na rozmiary zatrudnienia
i zarazem bezrobocia należy do najbardziej kontrowersyjnych zagadnień poruszanych w literaturze przedmiotu. Rozwój aktywnych działań na rynku pracy
przejściowo ogranicza bezrobocie, nie jest natomiast do końca wiadome, czy
prowadzi do wzrostu standardowych form zatrudnienia i stałych miejsc pracy
w gospodarce kraju.
Aktywne programy rynku pracy pełnią również funkcję weryfikatora gotowości bezrobotnych do podjęcia zatrudnienia. Należy mieć tu jednak na uwadze,
że w okresie recesji ofert pracy jest relatywnie mało, więc nie mogą one dobrze
spełniać roli weryfikacji gotowości do podjęcia pracy (jest to możliwe jedynie
w okresie wzrostu gospodarczego).
17
Por. P. Kubiak, Efekty uczestnictwa bezrobotnych w aktywnych programach rynku pracy
w Polsce, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2005, s. 35.
40
2.4. REZULTATY AKTYWNEJ POLITYKI RYNKU PRACY
W POLSCE
Najbardziej widocznym efektem ekspansji programów aktywnej polityki
państwa na rynku pracy jest wzrost liczby ich uczestników. Jest to tzw. efekt
brutto, zwany też efektem nominalnym18. Natomiast aby określić efekt netto
(efekt realny), trzeba uwzględnić również inne, pośrednie rezultaty wynikające
z realizacji aktywnych programów. Na efekt brutto składają się efekty pozorne
i efekty realne. Na efekty pozorne składają się z kolei następujące efekty19:
■ efekt wypychania,
■ efekt substytucji,
■ efekt jałowego biegu.
Efekt wypychania polega na tym, że organizując np. roboty publiczne lub
prace interwencyjne, w jakimś stopniu ograniczamy możliwość działalności innych przedsiębiorstw prywatnych, zajmujących się działalnością o podobnym
charakterze. Firmy zatrudniające subsydiowanych pracowników zdobywają przewagę nad firmami, które takich pracowników nie zatrudniają. Dlatego wielu
ekonomistów uważa, że występowanie tego efektu stanowi główne zagrożenie
dla rozwoju aktywnych programów rynku pracy.
Efekt substytucji występuje wtedy, gdy uczestnicy aktywnych programów
zastępują w pracy pracowników regularnych. Dzieje się tak dlatego, że ekspansja aktywnych programów daje pracodawcy możliwość obniżenia kosztów pracy
przez zastępowanie tych pracowników uczestnikami programów. Koszty pracy
uczestników programów są bowiem z reguły niższe od kosztów pracy innych
pracowników. Efekt substytucji obserwujemy również wówczas, gdy absolwenci
szkoleń zawodowych zastępują już przeszkolonych absolwentów szkół zawodowych.
Jeśli chodzi o efekt jałowego biegu, to obserwujemy go, gdy uczestnictwo
w programie nie przynosi żadnych rezultatów zatrudnieniowych, czyli przyjęcia
do pracy uczestników programów miałyby również miejsce w przypadku braku
uczestnictwa. Przykładem takich działań może być zatrudnianie do zbiorów
owoców w ramach aktywnych programów. W okresie zbiorów plantatorzy i tak
muszą zatrudniać dodatkowych pracowników, niezależnie od tego, czy otrzymują wsparcie ze środków publicznych, czy nie otrzymują takiego wsparcia.
18
Ibidem, s. 37.
Por. M. Kabaj, Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu. Studium porównawcze,
Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1997, s. 168.
19
41
Efekty substytucji, wypychania i jałowego biegu zawsze powodują ujemne
lub co najwyżej neutralne rezultaty zatrudnieniowe wynikające z ekspansji aktywnych programów. Wpływ na to mają również efekty pośrednie, a mianowicie
oddziaływanie na wielkość zasobu siły roboczej i zmniejszenie skali utraty statusu materialnego przez bezrobotnych20. Ekspansja tych programów ma wpływ
na wielkość zasobu siły roboczej, ponieważ uczestnictwo w programach może
podtrzymywać aktywność zawodową bezrobotnych. Z jednej strony spadek aktywności zawodowej związany jest z tym, że część bezrobotnych, zniechęconych nieefektywnymi poszukiwaniami pracy, rezygnuje z tych poszukiwań i staje się bierna zawodowo. Z drugiej strony część osób biernych zawodowo
rezygnuje z powrotu lub wejścia na rynek pracy, wychodząc z założenia, że
szanse znalezienia przez nich pracy są niewielkie. Rozwój aktywnych programów poprzez zwiększenie szans na uzyskanie zatrudnienia prowadzić może do
zahamowania tych procesów i do wzrostu efektywnej podaży pracy.
Uczestnictwo w aktywnych programach rynku pracy wpływa także na
zmniejszenie skali utraty statusu materialnego bezrobotnego. Dzieje się tak, ponieważ wynagrodzenia i zasiłki szkoleniowe otrzymywane z tytułu uczestnictwa
w takich programach przewyższają poziom zasiłków dla bezrobotnych.
Wśród czynników wpływających na zatrudnienie, wynikających z ekspansji
aktywnych programów rynku pracy, należy wymienić: poprawę dopasowań
strukturalnych na rynku pracy, wzrost konkurencji o miejsca pracy oraz wzrost
produkcyjności siły roboczej21. Pierwszy z wymienionych czynników oznacza,
że wolne miejsca pracy zgłaszane przez pracodawców są szybciej zajmowane
przez bezrobotnych, czego efektem jest redukcja obu tych kategorii. Krótszy
czas zajmowania wolnych miejsc pracy obniża koszty ponoszone przez pracodawców z tytułu utrzymywania tych miejsc. Jednocześnie bardziej efektywne
dopasowania, oznaczające mniejszą liczbę wolnych miejsc pracy przy danym
bezrobociu, wywołują tendencję do redukcji postulowanych płac realnych. Obniżenie presji płacowej wynika również z tego, że przy przyjmowaniu pracowników do pracy występuje swego rodzaju substytucja między oferowaniem wolnych miejsc pracy a proponowaniem wyższych stawek płac realnych. Poprawa
dopasowań osłabia motywację pracodawców do zgłaszania wysokich stawek
płac realnych w celu pozyskiwania odpowiednich pracowników. W rezultacie
powinien wzrosnąć popyt na pracę. Wzrost konkurencji o miejsca pracy w wyniku ekspansji aktywnych programów rynku pracy prowadzi także do osłabienia
presji na wzrost płac. Włączenie długoterminowych bezrobotnych do efektywnej
podaży pracy zwiększa presję bezrobotnych na już zatrudnionych, w efekcie
20
Por. L. Calmors, Active LabourMarket Policy and Unemployed – A Framework for the
Analysis of Crucial Design Features, „OECD Economic Studies” 1994, nr 22.
21
Por. P. Kubiak, op. cit., s. 41.
42
czego presja na wzrost płac słabnie. Z kolei wzrost produkcyjności siły roboczej
na skutek ekspansji aktywnych programów wywołany jest tym, że uczestnictwo
w tych programach daje możliwość uchronienia bezrobotnych przed zjawiskiem
utraty ich wiedzy i posiadanych przez nich umiejętności. Efektem uczestnictwa
tych osób w aktywnych programach jest więc zwiększenie posiadanych przez
nich kwalifikacji i umiejętności, co przekłada się na pewien wzrost produkcyjności siły roboczej. Przy danych stawkach płac wzrost produkcyjności siły roboczej może prowadzić do wzrostu popytu na pracę.
2.5. REALIZACJA AKTYWNEJ POLITYKI RYNKU PRACY
W POLSCE
W 2005 r. polski rząd opracował „Krajową strategię zatrudnienia na lata
2007–2013”, której podstawowe cele można przedstawić następująco22:
■ wzrost zatrudnienia – osiągnięcie na koniec 2013 r. ogólnego wskaźnika
zatrudnienia w wysokości 58–60% oraz 50–52% dla kobiet,
■ ograniczenie bezrobocia – zmniejszenie na koniec 2013 r. ogólnej stopy
bezrobocia do poziomu 10–12%,
■ uzyskanie znaczących postępów w zakresie jakości zatrudnienia.
Kierunki działań, które w latach 2007–2013 określać będą politykę państwa
na rynku pracy zmierzającą do osiągnięcia powyższych celów, to:
■ wspieranie tworzenia nowych miejsc pracy poprzez rozwój przedsiębiorczości i innowacyjności,
■ rozwój kształcenia ustawicznego i poprawa jakości edukacji,
■ poprawa zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw oraz
elastyczności rynku pracy,
■ aktywizacja osób bezrobotnych i zagrożonych wykluczeniem społecznym,
■ doskonalenie instytucjonalnej obsługi rynku pracy,
■ niwelowanie różnic regionalnych oraz przeciwdziałanie praktykom dyskryminacyjnym na rynku pracy,
■ prowadzenie efektywnej polityki migracyjnej.
Oprócz długoterminowej strategii rząd opracowuje programy jednoroczne.
Ostatnim zakończonym programem był „Krajowy plan działań na rzecz zatrudnienia na 2006 r.”. Stanowił on podstawę realizacji zadań państwa w 2006 r.
w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywi22
Por. Krajowa strategia zatrudnienia…, s. 64.
43
zacji zawodowej. Poniżej przedstawiono cele, osiągnięte rezultaty i wnioski płynące z realizacji tego planu. Podstawowe cele planu to wzrost zatrudnienia
i ograniczenie poziomu i natężenia bezrobocia. Aby osiągnąć wymienione cele,
przyjęto następujące priorytety23:
1. Aktywizacja młodzieży bezrobotnej, w szczególności poprzez:
■ realizację programów rynku pracy łączących różne usługi i instrumenty
aktywizacji bezrobotnych (indywidualne plany działań, zajęcia aktywizujące, szkolenia z zakresu umiejętności poszukiwania pracy, staże, szkolenia ogólne i zawodowe, zatrudnienie subsydiowane),
■ tworzenie zachęt dla pracodawców do zatrudniania osób młodych,
■ współpracę publicznych służb zatrudnienia z innymi instytucjami rynku
pracy, w tym OHP, a także ze szkołami oraz organizacjami młodzieżowymi.
2. Aktywizacja zawodowa osób powyżej 50 roku życia poprzez:
■ tworzenie zachęt dla pracodawców i pracowników do zatrudniania i pozostawania w zatrudnieniu,
■ prowadzenie przez publiczne służby zatrudnienia aktywnej polityki prozatrudnieniowej wobec osób powyżej 50 roku życia.
3. Integracja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych na różnych
etapach życia, poprzez:
■ likwidowanie wszelkich barier w dostępie do edukacji,
■ dostosowanie usług urzędów pracy i instrumentów rynku pracy do potrzeb osób niepełnosprawnych,
■ przełamywanie stereotypów związanych z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych, m.in. za pomocą dofinansowania zakupu sprzętu i wyposażenia stanowiska pracy, szkolenia pracowników niepełnosprawnych.
4. Doskonalenie instytucjonalnej obsługi rynku pracy poprzez:
■ podwyższenie jakości usług pośrednictwa pracy (doskonalenie kwalifikacji pośredników pracy, doskonalenie metod i narzędzi pośrednictwa pracy, rozwój współpracy publicznych służb zatrudnienia w zakresie pośrednictwa pracy z innymi instytucjami rynku pracy),
■ podwyższenie jakości pośrednictwa zawodowego i usług sieci EURES
(doskonalenie kwalifikacji doradców zawodowych, doradców i asystentów EURES, rozwój współpracy publicznych służb zatrudnienia w zakresie poradnictwa zawodowego i usług EURES z innymi instytucjami krajowymi i zagranicznymi rynku pracy),
■ podwyższenie jakości organizacji usług szkoleniowych (doskonalenie
standardu usługi „organizacja szkoleń”),
23
Sprawozdanie roczne z realizacji Krajowego planu działań na rzecz zatrudnienia na rok
2006, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2007, s. 4.
44
■ wspieranie mobilności zawodowej i przestrzennej,
■ realizację monitoringu zawodów deficytowych i nadwyżkowych,
■ zwiększenie efektywności realizowanych programów rynku pracy.
5. Wzmocnienie powiązań edukacji, gospodarki i rynku pracy (rozwój kształcenia ustawicznego, organizacja kształcenia ogólnego i zawodowego dla młodzieży, która znalazła się poza powszechnym systemem edukacji, rozwój programów mających na celu wyrównywanie szans uczniów).
6. Rozwój dialogu i partnerstwa społecznego w celu zapewnienia równowagi
na polskim rynku pracy (dążenie do zawarcia paktu społecznego na rzecz ograniczenia bezrobocia i tworzenia nowych miejsc pracy, poprawa egzekucji prawa
pracy, promocja elastycznych form zatrudnienia).
7. Zwiększenie wykorzystania środków Europejskiego Funduszu Społecznego na efektywne programy rynku pracy.
W celu realizacji powyższych priorytetów w „Krajowym planie działań na
rzecz zatrudnienia na 2006 r.” wyznaczono następujące kierunki działań:
■ rozwój przedsiębiorczości,
■ optymalizowanie dostępu do świadczeń prowadzących do wcześniejszej
dezaktywacji pracownika,
■ obniżenie obciążeń nakładanych na pracownika o najniższych dochodach,
■ wdrożenie nowych rozwiązań organizacyjno-finansowych zapewniających zwiększenie dostępu do usług rynku pracy świadczonych na rzecz
bezrobotnych, poszukujących pracy i pracodawców,
■ wzbogacenie oferty i podwyższenie jakości usług świadczonych przez
powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy,
■ poprawa informacji o rynku pracy,
■ aktywizacja osób z grup znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji
na rynku pracy,
■ aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych,
■ zwiększenie elastyczności i zróżnicowania form zatrudnienia i organizacji pracy,
■ inwestowanie w kapitał ludzki,
■ wzmocnienie finansowe funduszy pożyczkowych, poręczeniowych i kapitałowych,
■ poprawa dostępności mieszkań dla obywateli oraz budowa i modernizacja infrastruktury sanitarnej.
Na realizację „Krajowego planu działań na rzecz zatrudnienia na 2006 r.” wydatkowano w 2006 r. ogółem 6 684 393 tys. zł (zob. tabela 2.1), z tego środki krajowe stanowiły 4 751 509 tys. zł (71,1% ogółu wydatkowanych środków) oraz
środki zagraniczne 1 932 884 tys. zł (28,9% ogółu wydatkowanych środków)24.
24
Ibidem, s. 5.
45
Tabela 2.1. Źródła finansowania zadań zrealizowanych w ramach „Krajowego planu
działań na rzecz zatrudnienia na 2006 r.”
Rodzaj środków
Środki krajowe:
– Fundusz Pracy
tys. zł
% ogółu środków
4 751 509
71,1
510 027
7,6
– PFRON
1 244 899
18,6
– budżet państwa
1 231 574
18,4
– inne środki publiczne
– środki prywatne
– partnerstwo publiczno-prywatne
89 483
1,3
1 675 395
25,1
131
0,01
1 932 884
28,9
– Europejski Fundusz Społeczny
974 240
12,6
– Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
745 742
11,2
– inne środki Unii Europejskiej
212 902
3,2
Środki zagraniczne:
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie roczne…, s. 36.
Zakładane cele planu, mierzone wskaźnikiem zatrudnienia i stopą bezrobocia,
zostały w pełni zrealizowane. W 2006 r. nastąpiła istotna poprawa sytuacji na rynku pracy w Polsce w stosunku do 2005 r., o czym świadczą następujące fakty25:
■ nastąpił wzrost liczby pracujących o 521 tys. osób (o 3,6%);
■ uległ zwiększeniu o 2 pkt proc. wskaźnik zatrudnienia ogółem dla ludności w wieku 15–64 lat (z 53,7% do 55,7%);
■ uległ zwiększeniu o 1,3 pkt proc. wskaźnik zatrudnienia kobiet w wieku
15–64 lat (z 47,7% do 49,0%);
■ nastąpiła korzystna zmiana w strukturze pracujących według sektorów
ekonomicznych. Spadł udział pracujących w sektorze rolniczym o 2 pkt
proc. (z 17,3% do 15,3%), wzrósł udział pracujących w sektorze usług
w tym okresie o 0,9 pkt proc. (z 53,7% do 54,6%);
■ obniżył się poziom bezrobocia o 817 tys. osób (o 28,2%) – z 2893 tys. do
2076 tys.;
■ zmniejszeniu uległa stopa bezrobocia ogółem o 4,5 pkt proc. (z 16,7% do
12,2%). Obniżeniu uległa również stopa bezrobocia kobiet o 4,6 pkt proc.
(z 18,3% do 13,7%);
■ uległo zmniejszeniu natężenie bezrobocia wśród młodzieży (15–24 lat)
oraz osób starszych (powyżej 50 lat) odpowiednio o 7,6 pkt proc.
(z 34,6% do 27,0%) i 3,1 pkt proc. (z 11,9% do 8,8%);
■ nastąpiło obniżenie stopy bezrobocia długookresowego (trwającego ponad 12 miesięcy) o 2,7 pkt proc. (z 8,8% do 6,1%);
25
Ibidem, s. 6 i dalsze.
46
■ zmniejszyło się zróżnicowanie natężenia bezrobocia według województw.
Różnica między najwyższą stopą bezrobocia dla województw a najniższą
stopą kształtowała się następująco: 8,6 pkt proc. w IV kwartale 2005 r.
oraz 5,3 pkt proc. w IV kwartale 2006 r.;
■ zwiększyła się liczba podmiotów wpisanych do rejestru REGON w 2006 r.
o 35 795 w porównaniu z rokiem poprzednim.
Zaobserwowano również pewne niekorzystne zjawiska na rynku pracy w tym
okresie, były to przede wszystkim:
■ wzrost ludności biernej zawodowo o 343 tys. osób (o 2,4%);
■ wzrost o 1,6 pkt proc. udziału pracowników najemnych pracujących na
czas określony w ogólnej liczbie pracowników najemnych (z 25,7% do
27,3%)26;
■ spadek o 0,5 pkt proc. odsetka osób w wieku 25–64 lat uczących się lub
dokształcających (z 5,2% w 2005 r. do 4,7% w 2006 r.).
Tabela 2.2. Struktura podstawowych grup wydatków Funduszu Pracy w 2006 r.
Kwota
planowana
(w mln zł)
Kwota
wydatkowana
(w mln zł)
Wskaźnik
wykonania
(w %)
Ogółem
6264,5
7214,0
115,2
Zasiłki dla bezrobotnych
3356,0
2757,0
82,2
68,8
42,4
61,6
2100,0
2133,9
101,6
– szkolenia
183,0
218,5
119,4
– prace interwencyjne
180,0
218,9
121,6
– roboty publiczne
220,0
144,8
65,8
– stypendia
780,0
875,2
112,2
– wyposażenie i doposażenie stanowisk pracy
200,0
96,5
48,3
– podjęcie działalności gospodarczej
250,0
375,9
150,4
– wynagrodzenia i składki na ubezpieczenia społeczne młodocianych
180,0
152,7
84,8
57,0
25,1
44,0
739,7
2280,7a
308,3
Grupa wydatków
Dodatki aktywizacyjne i świadczenia
integracyjne
Aktywne formy przeciwdziałania
bezrobociu, w tym:
– prace społecznie użyteczne
Inne wydatki
a
podana kwota uwzględnia 1,7 mld zł spłaconego w 2006 r. kredytu zaciągniętego przez Fundusz
Pracy w ubiegłych latach
Źródło: Sprawozdanie roczne…, s. 9.
26
Przeciętna roczna na podstawie BAEL (badania aktywności ekonomicznej ludności).
47
Wykorzystanie krajowych środków finansowych pochodzących z budżetu
państwa, budżetów jednostek samorządów terytorialnych i funduszy celowych
odbywało się zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych27. Wykorzystanie środków zagranicznych następowało zgodnie
z przyjętymi zasadami przy realizacji programów operacyjnych w ramach funduszy strukturalnych z uwzględnieniem ustawy o finansach publicznych. Ponadto minister właściwy do spraw pracy, jako dysponent Funduszu Pracy, przekazał
samorządom województw i powiatów środki w wysokości ustalonej według
algorytmu na realizację programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia
skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej oraz innych fakultatywnych zadań
w województwie.
Z danych zawartych w tabeli 2.2 wynika, że stopień wykonania założonych
celów jest dość wysoki. Niektóre działania zrealizowano w stopniu mniejszym
niż planowano (dodatki aktywizacyjne i świadczenia integracyjne, roboty publiczne, wyposażenie i doposażenie stanowisk pracy, prace społecznie użyteczne
oraz wynagrodzenia i składki na ubezpieczenia społeczne młodocianych), a niektóre nawet w stopniu większym (podjęcie działalności gospodarczej, prace interwencyjne, szkolenia oraz stypendia). Ogółem środki z Funduszu Pracy w 2006 r.
zostały wykorzystane w ponad 115%.
2.6. EFEKTY „KRAJOWEGO PLANU DZIAŁAŃ NA RZECZ
ZATRUDNIENIA NA 2006 R.”
Oceniając działania służb zatrudnienia podjęte w ramach strategii zawartej
przez polski rząd w „Krajowym planie działań na rzecz zatrudnienia na 2006 r.”
można stwierdzić, że przyjęte cele, priorytety i kierunki działań okazały się
słuszne i niezbędne dla poprawy sytuacji na rynku pracy w Polsce.
Realizacja planu przyczyniła się w dużym stopniu do poprawy sytuacji na
rynku pracy w Polsce. Na szczególnie pozytywną ocenę zasługują podjęte
w 2006 r. działania zmierzające do zmniejszenia obciążeń podatkowych nakładanych na pracę. Koszty pracy w Polsce są częstym tematem dyskusji wśród
ekonomistów i samych uczestników rynku pracy. Stwierdzają oni, że rynek pracy w Polsce jest nieelastyczny, a winą za to w pierwszej kolejności obarczają
wysokie pozapłacowe koszty pracy, czyli składki i opłaty bezpośrednio obciążające pensje28. Dlatego postuluje się reformę tych kosztów, co zostało uwzględ27
28
Dz.U. nr 249, poz. 2104, z późn. zm.
Por. S. Golinowska, Polska droga do zatrudnienia, „Tygodnik Powszechny” 2007, nr 2715.
48
nione w omawianym planie. Ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadzono m.in. zmiany wpływające na obniżenie podatkowych
kosztów pracy, w szczególności w zakresie29:
■ skali podatkowej (zmiana na lata 2007–2008 wysokości progów podatkowych oraz kwoty zmniejszającej podatek oraz wprowadzenie dwustopniowej skali podatkowej ze stawkami 18% i 32% począwszy od 2009 r.),
■ wysokości kosztów uzyskania przychodów z wynagrodzenia ze stosunku
pracy (podniesienie z 1227 zł w 2006 r. do 1302 zł w 2007 r. oraz do
1335 zł w 2008 r. i w 2009 r.
W związku z masową emigracją zarobkową robotników budowlanych do
państw Unii Europejskiej polskie budownictwo mieszkaniowe wymaga poszukiwania wykwalifikowanej siły roboczej poza granicami kraju. Oznacza to, że
programów mieszkaniowych opracowywanych w resorcie budownictwa w kontekście rynku pracy nie można obecnie rozpatrywać jako ważnego czynnika
tworzenia miejsc pracy dla krajowej siły roboczej. Istotne są działania mające na
celu aktywizację bezrobotnych i przygotowanie ich do wykonywania zawodów
budowlanych. Warto również odnotować, że budownictwo czynszowe, jako
mniej wiążące gospodarstwa domowe z miejscem zamieszkania niż budownictwo własnościowe, wpływa pozytywnie na mobilność siły roboczej.
Z prowadzonego monitoringu migracji polskich lekarzy i pielęgniarek do
pracy za granicą wynikają następujące wnioski30:
■ zjawisko migracji stanowi dużą stratę wykwalifikowanego personelu
i jest przyczyną niedoboru kadr w sektorze ochrony zdrowia,
■ zmiany struktury demograficznej ludności w Polsce będą bezpośrednią
przyczyną zwiększonego zapotrzebowania na świadczenia zdrowotne
i kadry medyczne, które tych świadczeń udzielą,
■ ocena migracji personelu ochrony zdrowia wymaga realizacji działań badawczych, które powinny przynieść następujące efekty: zgromadzić wiarygodne dane pozwalające ocenić rzeczywistą skalę i strukturę odpływu
kadry medycznej za granicę, dostarczyć wiedzy na temat mechanizmów
tej migracji oraz określić założenia systemu monitoringu migracji personelu medycznego.
W celu efektywnej realizacji projektów sektorowego programu operacyjnego
„Rozwój zasobów ludzkich”, dotyczących promocji rozwiązań systemowych
w zakresie potencjału adaptacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy, należy
uwzględnić następujące działania:
29
30
Sprawozdanie roczne…, s. 38.
Ibidem, s. 40.
49
■ szkolenia w ramach poszczególnych projektów powinny być adresowane
do mniejszej grupy beneficjentów, należy realizować szkolenia dłuższe,
bardziej kompleksowe,
■ szkolenia powinny być wsparte doradztwem, co umożliwi pomoc każdemu przedsiębiorcy w rozwiązywaniu jego specyficznych problemów i zastosowanie w praktyce wiedzy nabytej podczas szkolenia,
■ należałoby dofinansować więcej szkoleń kształcących na odległość (tzw.
e-learning),
■ wskazane byłoby wprowadzenie systemu certyfikacji, co pozwoliłoby na
uzyskanie przez beneficjentów ostatecznych powszechnie akceptowanych
zaświadczeń o ukończeniu szkoleń charakteryzujących się wysoką jakością merytoryczną.
Realizacja „Programu aktywizacji społecznej młodzieży OHP” przyniosła
oczekiwane rezultaty. Jednym z najważniejszych jest rozwój działalności samorządowej młodzieży OHP. Działalność samorządowa ma na celu stworzenie warunków do udziału młodzieży w decyzjach dotyczących ich własnego życia oraz
życia społeczności, do której należą, a także oddawania w ich ręce odpowiedzialności za te decyzje. Aktywizacja społeczna młodzieży zagrożonej niedostosowaniem społecznym przyczynia się do zwiększenia jej szans na zatrudnienie.
Z kolei w zakresie pośrednictwa pracy w OHP ważne jest, aby młodzieżowe biura pracy oferowały wolne miejsca pracy, które odpowiadają kwalifikacjom młodych osób poszukujących pracy, oraz stosowały różne strategie poszukiwania
wolnych miejsc pracy.
Należy doskonalić system wspierania samozatrudnienia przez publiczne służby zatrudnienia oraz organizacje pozarządowe współpracujące z tymi służbami.
Jeśli chodzi o wnioski płynące z realizacji projektu „Wsparcie aktywności
zawodowej osób powyżej pięćdziesiątego roku życia” w ramach „Krajowego
planu działań na rzecz zatrudnienia na 2006 r.”, konieczne jest kontynuowanie
inicjatyw mających na celu podniesienie świadomości społecznej dotyczącej
problematyki osób na rynku pracy po pięćdziesiątym roku życia. Podobne inicjatywy realizowane w przyszłości powinny w jak największym stopniu uwypuklać
praktyczne korzyści wynikające z zatrudniania doświadczonych pracowników.
W ramach ww. planu realizowano również projekt „Miejsca pracy w sektorze kultury” skierowany do młodych absolwentów szkół artystycznych oraz innych szkół, pragnących ukierunkować swoją karierę zawodową na sektor kultury i sztuki. Osiągnięte rezultaty pokazują, że istnieje na rynku zapotrzebowanie
na realizację kompleksowych projektów skierowanych do określonej grupy beneficjentów.
W zakresie dostosowywania edukacji do potrzeb rynku pracy działania są
prowadzone w sposób ciągły. Głównym celem na dany rok jest opracowanie programów nauczania dla nowych zawodów pojawiających się na rynku pracy.
50
Kształcenie zawodowe i ogólne zostało w „Krajowym planie działań na rzecz
zatrudnienia na 2006 r.” podniesione do rangi priorytetu. Dlatego też w ramach
planu opracowano i realizowano projekt „Kompetencje zawodowe i społeczne –
pomoc dla młodzieży zagrożonej marginalizacją społeczną”. Stwierdzono, że
osoby lepiej i wszechstronnej wykształcone łatwiej radzą sobie z trudnymi sytuacjami życiowymi, mają większą świadomość swoich praw i obowiązków, szybciej adaptują się do zmieniających się sytuacji. Edukacja jest najlepszą formą
przeciwdziałania dysfunkcjom społecznym oraz sprzyja zwiększaniu szans młodego człowieka na rynku pracy. Sposób realizacji i działania zawarte w projekcie mogą być powielane w innych organizacjach i instytucjach zajmujących się
młodzieżą zagrożoną wykluczeniem społecznym. Zadanie integracji społecznej
i zawodowej grup zagrożonych wykluczeniem społecznym wymaga kontynuowania programów wsparcia i działań samorządów gminnych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Wsparcie to pobudza bowiem inicjatywy
lokalne, sprzyja również upowszechnieniu dobrych praktyk. Konieczne jest
kontynuowanie programu promowania rozwoju spółdzielczości socjalnej31.
Oczekuje się ponadto, że wdrażany obecnie powszechnie w urzędach pracy
monitoring zawodów deficytowych i nadwyżkowych, wspomagany narzędziami
informatycznymi, pozwoli w szczególności na:
■ określenie kierunków i natężenia zmian zachodzących w strukturze zawodowo-kwalifikacyjnej na lokalnych i regionalnych rynkach pracy,
■ stworzenie bazy informacyjnej w celu opracowania przyszłych struktur
zawodowo-kwalifikacyjnych w układzie lokalnym, regionalnym i krajowym,
■ usprawnienie poradnictwa zawodowego poprzez wskazanie zawodów deficytowych i nadwyżkowych,
■ określenie odpowiednich kierunków szkolenia bezrobotnych, zapewniając większą efektywność organizowanych szkoleń.
2.7. UWAGI KOŃCOWE
Liczne programy realizowane w ramach polityki rynku pracy w Polsce pokazują, że działania państwa w tym zakresie mają charakter kompleksowy. Jak
wyżej wykazano, programy te i strategie zawierają wiele działań mających na
celu poprawę sytuacji na rynku pracy. Wskazują źródła finansowania tych działań oraz określają rolę państwa i jego instytucji w ich realizacji.
31
Ibidem, s. 41.
51
Oprócz działań z zakresu polityki rynku pracy na stan zatrudnienia mają
również wpływ, jak zaznaczono we wprowadzeniu do niniejszego rozdziału,
działania z zakresu szeroko pojętej polityki gospodarczej kraju. Szczególne znaczenie ma tu polityka makroekonomiczna, mająca na celu pobudzanie wzrostu
gospodarczego, który jest warunkiem koniecznym dla wzrostu zatrudnienia. Ponadto bardzo ważna jest polityka zachęt instytucjonalnych do wzrostu zatrudnienia, co obecnie w Polsce łączy się przede wszystkim z uelastycznianiem rynku
pracy.
Duże znaczenie w polityce gospodarczej ma polityka pobudzania popytu inwestycyjnego ze strony przedsiębiorstw prywatnych i publicznych. Szczególnie
ważne jest, aby popyt ten korzystał z zaopatrzenia krajowego, a nie z importu,
co stwarza możliwości pobudzenia produkcji krajowej i zwiększenia liczby
miejsc pracy. Podobny skutek powinna odnieść także polityka proeksportowa,
nastawiona na przyspieszenie wzrostu gospodarczego.
Wszystkie te działania w połączeniu z polityką rynku pracy państwa powinny wpłynąć na poprawę sytuacji na rynku pracy w Polsce. Jak pokazują doświadczenia krajów rozwiniętych, sam mechanizm rynkowy nie jest wydolny na
rynku pracy i aktywna interwencja państwa jest niezbędna, by łagodzić negatywne skutki niczym nieskrępowanej konkurencji.
Nowe nadzieje, ale także niepokoje wzbudza postępujący proces globalizacji
gospodarki światowej, a w szczególności rewolucja informatyczno-technologiczna. Zdają sobie z tego sprawę rządy we wszystkich krajach rozwiniętych,
dlatego w swoich programach i strategiach przeciwdziałających bezrobociu
uwzględniają dokonujące się w świecie przemiany cywilizacyjne.