Uchwała Nr 67/2014 z dnia 30 lipca 2014 r.

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 22 sierpnia 2014 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Milena Pigdanowicz-Fidera; DUW we Wrocławiu
Poz. 3587
Data: 2014-08-22 12:03:34
UCHWAŁA NR 67/2014
KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ WE WROCŁAWIU
z dnia 30 lipca 2014 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr XLVI/262/14 Rady Miejskiej Gminy Lubomierz z dnia
25 czerwca 2014 roku w sprawie ulg w podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców na terenie Gminy
Lubomierz
Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 i z 2013 r. poz. 1646) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej we Wrocławiu
stwierdza nieważność
uchwały nr XLVI/262/14 Rady Miejskiej Gminy Lubomierz z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie ulg
w podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców na terenie Gminy Lubomierz — z powodu istotnego
naruszenia art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.
z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), art. 45 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja
skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 115, z 09.05.2008 r., str. 47), art. 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.
Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.) oraz wprowadzenia regulacji nieznajdujących
podstawy prawnej do ich zamieszczenia.
Uzasadnienie
Uchwała Rady Miejskiej Gminy Lubomierz nr XLIV/262/14 z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie ulg
w podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców na terenie Gminy Lubomierz wpłynęła do Regionalnej
Izby Obrachunkowej we Wrocławiu — Zespołu w Jeleniej Górze — w dniu 4 lipca 2014 roku.
Rada Miejska Gminy Lubomierz powołując w podstawie prawnej uchwały art. 7 ust. 3 ustawy z dnia
12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 849) wprowadziła zwolnienia od
podatku od nieruchomości, w związku z powstaniem nowych miejsc pracy w następstwie realizacji
inwestycji.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu oceniając zgodność z prawem postanowień
zawartych w badanej uchwale ustaliło, co następuje:
Rada Miejska Gminy Lubomierz wprowadziła przedmiotową uchwałą m.in. następujące regulacje:
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 3587
1) w § 1 pkt 7 nadano definicję nowych miejsc pracy: „miejsca pracy utworzone w trakcie realizacji
inwestycji, nie później niż 12 miesięcy od jej zakończenia. Dotyczą pracowników zameldowanych na pobyt
stały na terenie Gminy Lubomierz, zatrudnionych na podstawie umowy o pracę u przedsiębiorcy na terenie
Gminy Lubomierz”;
2) w § 2 pkt 2 lit. e postanowiono, że uchwała nie ma zastosowania do pracowników przebywających na
urlopie macierzyńskim, wychowawczym lub ojcowskim;
3) w § 3 pkt 8 określając okres, na który przysługuje zwolnienie, w zależności od ilości nowych miejsc
pracy, ustalono: pod literą c) 2 lata — jeżeli utworzono 5–10 nowych miejsc pracy, pod literą d) 3 lata —
jeżeli utworzono powyżej 11 nowych miejsc pracy;
4) w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. b zobowiązuje się przedsiębiorcę do złożenia oświadczenia, że jego
przedsiębiorstwo nie znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, na druku stanowiącym załącznik nr 6,
który w swej treści odsyła do regulacji zawartych w Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy
państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw — Dz.Urz. UE C
244 z 01.10.2004 r.;
5) w załącznikach nr 1, 2, 4 i 6 wprowadzono wymóg złożenia oświadczenia o treści: „Świadomy
odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych danych (art. 233 k.k.) oświadczam, że [...]” bądź
„Świadomy odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przewidzianej w przepisach
art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 kodeks karny (tekst jednolity Dz.U. 1997 Nr 88, poz. 553 ze zm.) —
niniejszym oświadczam, że [...]”.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru, że stanowiąca
przedmiot postępowania uchwała jest sprzeczna z prawem, może skutkować orzeczeniem jej nieważności
w całości lub w części. Jak wskazuje ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, do
rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwał organów jednostek samorządu
terytorialnego zaliczyć należy m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego,
polegające w szczególności na wadliwej ich wykładni (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn.
akt II SA/Wr 1459/97).
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w uchwale będącej przedmiotem nadzoru za
istotne naruszenie prawa uznaje:
Ad 1) objęcie zwolnieniem od podatku od nieruchomości nowych miejsc pracy, na których mogą być
zatrudnieni wyłącznie pracownicy zameldowani na pobyt stały na terenie Gminy Lubomierz, co stanowi
ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej i narusza przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca
2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) oraz naruszenie
zasady swobodnego przepływu pracowników, o której mowa w art. 45 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej (dalej TFUE).
Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że właściwy organ nie może
żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności
gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności
od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. W istocie
wprowadzone ograniczenie pozbawia przedsiębiorcę swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie
zatrudniania pracowników stosownie do potrzeb np. w zależności od po- siadanego doświadczenia,
wykształcenia czy umiejętności pracownika.
Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, zamieszczanie w programach pomocowych postanowień
ograniczających udzielanie pomocy w związku z zatrudnieniem osób zameldowanych jedynie na danym
obszarze, stanowi naruszenie zasady swobodnego przepływu pracowników, o której mowa w Traktacie
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Stosownie do przepisu art. 45 ust. 2 TFUE, swoboda przepływu
pracowników oznacza usunięcie z prawodawstw państw członkowskich wszelkich form dyskryminacji
w zakresie zatrudniania, wynagradzania i innych warunków pracy pracowników pochodzących z innych
państw członkowskich, bez względu na obywatelstwo. Obowiązek respektowania zasady swobodnego
przepływu pracowników występuje nie tylko na etapie stosowania prawa, ale również jego tworzenia,
a zatem polega przede wszystkim na powstrzymywaniu się od przyjmowania aktów prawnych sprzecznych
z jej postanowieniami. W celu uwzględnienia stanowiska Komisji, podmioty opracowujące programy
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–3–
Poz. 3587
pomocowe powinny unikać wprowadzania ograniczeń udzielania pomocy w związku z zatrudnieniem osób
zameldowanych na danym obszarze. Obowiązek respektowania zasady swobodnego przepływu
pracowników dotyczy wszystkich programów pomocowych, także tych, które nie wymagają notyfikacji KE,
np. programów pomocy de minimis.
Ad 2) odebranie przedsiębiorcom prawa do korzystania ze zwolnień od podatku od nieruchomości
w przypadku zatrudniania pracowników przebywających na urlopie macierzyńskim, wychowawczym lub
ojcowskim, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa pracy określonej w art. 11 ustawy
z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.). Przepis ten stanowi,
że jakakolwiek dyskryminacja w zatrudnieniu, bezpośrednia lub pośrednia, w szczególności ze względu na
płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przekonania polityczne, przynależność
związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie, orientację seksualną, a także ze względu na zatrudnienie na
czas określony lub nieokreślony albo w pełnym lub w niepełnym wymiarze czasu pracy — jest
niedopuszczalna.
Ad 3) brak ustalenia okresu zwolnienia od podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców, którzy
utworzą w wyniku przeprowadzonej inwestycji 11 nowych miejsc pracy podczas, gdy zwolnienie takie
przyznano na 2 lata — jeżeli utworzono 5–10 nowych miejsc pracy oraz 3 lata — jeżeli utworzono powyżej
11 nowych miejsc pracy, co stoi w sprzeczności z zasadami równego traktowania i konkurencji. Powyższe
stanowi naruszenie przepisu art. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w myśl którego państwo
udziela przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach,
z poszanowaniem zasad równości i konkurencji.
Ad 4) zobowiązanie przedsiębiorcy do złożenia oświadczenia, że jego przedsiębiorstwo nie znajduje się
w trudnej sytuacji ekonomicznej, na druku stanowiącym załącznik nr 6, który w swej treści odsyła do
regulacji zawartych w Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania
i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw — Dz.Urz. UE C 244 z 01.10.2004 r., których
obowiązywanie ustało z dniem 9.10.2012 roku.
Ad 5) wprowadzenie wymogu składania oświadczeń o treści: „Świadomy odpowiedzialności karnej za
składanie fałszywych danych (art. 233 k.k.) oświadczam, że [...]” bądź „Świadomy odpowiedzialności
karnej za składanie fałszywych zeznań przewidzianej w przepisach art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca
1997 kodeks karny (tekst jednolity Dz.U. 1997 Nr 88, poz. 553 ze zm.) — niniejszym oświadczam, że [...]”,
jako regulacji nie znajdujących podstawy prawnej do ich wprowadzania. Norma postępowania zawarta
w art. 233 § 1 Kodeksu karnego wiąże odpowiedzialność ze składaniem zeznania w postępowaniu sądowym
lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy. Mając na względzie fakt, że czynności
podejmowane w zakresie udzielania zwolnień od podatku od nieruchomości nie są czynnościami
dokonywanymi na podstawie ustawy lecz na podstawie uchwały, uznać należy, że zawarcie
kwestionowanego zapisu w akcie prawa miejscowego wykracza poza zakres kompetencji organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym brak jest podstaw prawnych do określania
obowiązków pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazuje na niewłaściwe określenie przedmiotu objętej nadzorem
uchwały. Uchwała została określona jako „w sprawie ulg w podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców
na terenie Gminy Lubomierz”, podczas gdy uchwała reguluje zwolnienia od podatku od nieruchomości
stanowiące pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia
2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de
minimis (Dz.U. L 352 z 24.12.2013 r. str. 1–8) i została podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy
o podatkach i opłatach lokalnych. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że rada gminy, w drodze uchwały,
może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe w zakresie podatku od nieruchomości, niż określone
w ust. 1 tegoż art. 7 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy
o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Kategoria zwolnienia nie mieści się w pojęciu
ulg podatkowych, co znalazło wyraz w doktrynie polskiego prawa podatkowego i orzecznictwie sądowym
(por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2008 r., I SA/Po 965/08, Lex nr 487391; wyrok WSA
w Poznaniu z 5 czerwca 2004 r., I SA/Po 153/04, OSS 2005/2, poz. 60; wyrok NSA w Rzeszowie
z 25 czerwca 2003 r., SA/Rz 235/03, Lex nr 82545). Art. 217 Konstytucji RP stanowi, że nakładanie
podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek
podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–4–
Poz. 3587
podatków następuje w drodze ustawy. Ulga podatkowa występuje w formie odliczenia od podstawy
opodatkowania lub podatku oraz obniżki stawki podatkowej, natomiast przedmiotowe zwolnienie
podatkowe jest całkowitym wyłączeniem określonego przedmiotu opodatkowania z obowiązku zapłacenia
podatku. Zwolnienie przedmiotowe w odróżnieniu od ulgi podatkowej nie może odnosić się do wysokości
należnego podatku i stawki podatku i oznacza definitywne i ostateczne wyłączenie określonego przedmiotu
opodatkowania, tutaj gruntów, budowli, budynków lub ich części, spod obowiązku opodatkowania.
Kolegium stwierdza zatem, że tytuł uchwały nie odzwierciedla przedmiotu uchwały, co stoi w sprzeczności
z przepisami § 16 pkt 3 i § 18 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca
2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), które stanowią, że
w tytule uchwały zamieszcza się ogólne określenie przedmiotu uchwały, możliwie najzwięźlej, jednakże
w sposób adekwatnie informujący o jej treści.
Ponadto Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu zwraca uwagę, że w przedmiotowej
sprawie nie został dopełniony obowiązek wynikający z przepisów art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia
2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404,
z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie
pomocy de minimis podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który
w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.
Burmistrz Gminy i Miasta Lubomierz złożył w dniu 24 lipca 2014 r. oświadczenie, z którego wynika, że
projekt objętej nadzorem uchwały nie został zgłoszony Prezesowi tego Urzędu.
Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we
Wrocławiu orzekło jak w sentencji uchwały.
Na niniejszą uchwałę Radzie Miejskiej Gminy Lubomierz przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego we Wrocławiu, ul. Świętego Mikołaja 78/79, którą wnosi się za pośrednictwem
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały.
Przewodnicząca Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu:
L. Hanus