Państwa Europy Środkowej i Wschodniej a Komitet Pomocy

KOMENTARZE
Redakcja: Anna Visvizi
Nr 14/2016 (2016-06-28) © IEŚW
Balázs Szent-Iványi
Państwa Europy Środkowej i Wschodniej a Komitet Pomocy Rozwojowej OECD
Chociaż Komitet Pomocy Rozwojowej (Development Assistance Committee, DAC) OECD jest
podstawowym międzynarodowym forum koordynacji i tworzenia polityki dla dawców
pomocy rozwojowej, większość krajów Europy Środkowej i Wschodniej (EŚW) przystąpiło do
niego dopiero w 2013 r. Poniższy komentarz rozpatruje wpływ, jaki DAC ma na
międzynarodową politykę rozwojową krajów EŚW, i sugeruje, w jaki sposób Ministerstwa
Spraw Zagranicznych mogą zmaksymalizować korzyści wynikające z członkostwa w DAC.
OECD stanowi punkt odniesienia dla polityki gospodarczej krajów EŚW. Od momentu przystąpienia do tej
organizacji Czech, Węgier i Polski w latach 90., OECD dała tymże państwom szereg możliwości do
poszerzenia wiedzy eksperckiej i wymiany idei dotyczących norm i instrumentów tworzenia polityki
gospodarczej w wielu dziedzinach. Członkostwo w OECD nie oznaczało jednak automatycznego
przystąpienia do DAC. Większość krajów EŚW przystąpiło do tego komitetu dopiero w 2013 r., podczas
gdy pozostałe, np. Węgry, nie złożyły jeszcze wniosku o członkostwo.
DAC stanowi forum wymiany idei i doświadczeń związanych z pomocą rozwojową, promuje wdrażanie
efektywnej polityki rozwojowej, a także monitoruje kraje członkowskie w obszarze wdrażania przez nie
tak określonych instrumentów efektywnej polityki rozwojowej. W ostatnich dziesięcioleciach DAC
odegrał zasadniczą rolę w procesie tworzenia norm i zasad rozwoju międzynarodowego, podobnie jak
podczas formułowania propozycji, na gruncie których powstały Milenijne Cele Rozwoju (MDGs). To DAC
promował globalny program efektywności pomocowej. Trzeba podkreślić, że Komitet ten nie dysponuje
prerogatywami pozwalającymi zmusić kraje członkowskie do wdrażania norm i instrumentów polityki
rozwojowej, które promuje. Patrząc z innej strony, DAC ma dobrze rozwinięty system regularnej
wzajemnej oceny (peer review), który działając na zasadzie miękkiego instrumentu nacisku, zachęca
państwa członkowskie do przyjmowania norm i instrumentów polityki rozwojowej promowanych przez
DAC.
Niezależnie od swej roli na forum polityki pomocy rozwojowej w świecie, w minionym dziesięcioleciu
legitymizacja działalności DAC uległa osłabieniu. Innymi słowy, pojawienie się nowych, niezachodnich
dawców pomocy rozwojowej, takich jak Chiny, Indie, Brazylia czy wiele państw arabskich, sprawiło, że
pojawiło się pytanie o to, w jakim stopniu DAC reprezentuje dawców pomocy rozwojowej i czy w związku
z tym ma prawo sterować dyskusją na ten temat. Wielu z nowych dawców jest sceptycznych wobec zasad
i norm promowanych przez DAC; wiele z tych zasad i norm uznawanych jest przez niezachodnich dawców
za sprzeczne z ich wizją współpracy na rzecz rozwoju. W tym kontekście DAC podejmuje obecnie wyraźne
próby otwarcia się na nowych dawców albo angażując ich w swoją działalność, albo zachęcając do
podjęcia dialogu.
Państwa EŚW brały udział w pracach DAC już od 2000 r., początkowo w charakterze obserwatorów, i już
wtedy wyrażały chęć ewentualnego przystąpienia do Komitetu. Co istotne, przedstawiciele Ministerstw
Spraw Zagranicznych obserwujący prace DAC wyrażali obawy, że o ile obserwowanie działalności DAC i
jego członków jest interesujące, o tyle zakres jego działalności nie pokrywa się z rzeczywistością krajów
EŚW oraz ich motywacją i doświadczeniami związanymi z polityką rozwojową. Uwarunkowania
historyczne powodują, że zakres, możliwości i ambicje polityki pomocy rozwojowej w państwach EŚW są
ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]
inne niż w państwach o utrwalonym tradycją statusie „dawców pomocy rozwojowej”. W tym kontekście
argumentowano, że członkostwo krajów EŚW nie ma uzasadnienia i nie stwarza możliwości rozszerzenia
ekspertyzy politycznej. Kraje EŚW miały również niewielkie możliwości, by znacząco przyczynić się do
działalności DAC z dwóch powiązanych ze sobą powodów. Po pierwsze, departamenty rozwoju w
Ministerstwach Spraw Zagranicznych były raczej małe i charakteryzowały się dużą rotacją personelu. Po
drugie, nie było możliwe, by departamenty te poświęcały czas i uwagę niezbędne do zaangażowania się
w działalność DAC. Niezależnie od tego kraje EŚW wyraziły chęć przystąpienia do DAC.
To właśnie w procesie nabywania członkostwa DAC ma najszersze pole manewru, aby – przez narzucenie
warunków członkowskich – zobowiązać kraje aspirujące do członkostwa, w tym przypadku kraje EŚW, do
wdrożenia norm, zasad i instrumentów polityki rozwojowej promowanych przez DAC. Z uwagi na
kontestowaną przez nowych dawców pomocy rozwojowej legitymizację DAC, wykorzystanie kryteriów
członkowskich jako instrumentu skłaniającego nowych członków do wdrożenia promowanych norm i
instrumentów polityki rozwojowej nie było bardzo surowe. Np. Słowenia i Słowacja uzyskały członkostwo
w DAC, nie spełniwszy podstawowych kryteriów dotyczących minimalnego poziomu wydatków na pomoc
rozwojową. DAC przeprowadziło wprawdzie tzw. „specjalne przeglądy” Czech (2007), Polski (2010),
Słowenii (2011) i Słowacji (2011), ale nie było do końca jasne, co te kraje miały wdrożyć na podstawie
rekomendacji zawartych w tych przeglądach. W rezultacie Czechy podjęły działania według kilku
rekomendacji z przeglądu, działania pozostałych trzech krajów były mniej sprecyzowane. Co więcej, na
przykład Polska przyjęła rekomendacje zawarte w przeglądzie z pewną dozą wrogości, ponieważ
oczekiwano więcej pochwał i mniej krytyki. Niezależnie od tego wszystkie cztery kraje zostały
pełnoprawnymi członkami DAC w 2013 r. Co ciekawe, Węgry wykazały małe zainteresowanie
przystąpieniem do DAC. Można to tłumaczyć awersją obecnego rządu do międzynarodowej kontroli i
krytyki.
W kontekście powyższych obserwacji można zasugerować cztery sposoby, za pomocą których
Ministerstwa Spraw Zagranicznych mogłyby zmaksymalizować korzyści wynikające z członkostwa w DAC.
Kraje EŚW są biedniejsze niż większość tradycyjnych dawców i mają inne priorytety polityczne niż wzrost
wydatków na pomoc rozwojową. Zaangażowanie w DAC stwarza przesłanki do tego, aby wykorzystać
doświadczenia innych krajów w celu wzmocnienia poparcia dla idei pomocy rozwojowej i zwiększenia
wydatków na ten cel. Doświadczenia Wielkiej Brytanii i Czech mogą być bardzo w tym przypadku
pomocne.
Kontrola parlamentarna i publiczna często są mniej efektywne w takich obszarach jak pomoc rozwojowa.
Stąd ekspertyza DAC może odegrać ważną rolę uzupełniającą działanie innych instytucji w tym zakresie.
Oznacza to, że rekomendacje DAC mogą przyczynić się do wzrostu efektywności działania
departamentów odpowiedzialnych za pomoc rozwojową w krajach członkowskich.
Wydatkowanie małych sum na pomoc rozwojową nie powinno być traktowane jako pretekst do
uniknięcia reformy zwiększającej skuteczność tej polityki. Porównanie krajów EŚW do tradycyjnych
dawców oraz oczekiwanie, że zaczną działać w ten sam sposób, jest nierealistyczne. Jednak kraje EŚW
powinny określić, w jakim stopniu mogą stopniowo zbliżać swoje standardy do międzynarodowych norm
wyznaczających sposób działania w dziedzinie polityki rozwojowej. To może zwiększyć międzynarodowy
prestiż, ale również wesprzeć je w budowaniu związków z krajami Globalnego Południa. DAC może pomóc
w określeniu, gdzie reforma polityki rozwojowej krajów EŚW ma sens.
Warto wykorzystać DAC oraz jego sekretariat, Dyrekcję Współpracy Rozwojowej, aby wesprzeć proces
szkolenia urzędników państwowych i ekspertów. Przyczyniłoby się to do zwiększenia możliwości
departamentów pomocy rozwojowej w Ministerstwach Spraw Zagranicznych oraz wsparłoby rozwój
kadry urzędników, którzy widzą siebie jako ekspertów do spraw rozwoju w odróżnieniu od
profesjonalnych dyplomatów.
ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]
Balázs Szent-Iványi: wykładowca nauk politycznych i stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie
Aston (Birmingham, Wielka Brytania); adiunkt na Uniwersytecie Corvinus w Budapeszcie (Wydział
Gospodarki Światowej). Jego zainteresowania badawcze obejmują: ekonomię polityczną zagranicznej
pomocy rozwojowej ze szczególnym uwzględnieniem pytania o to, jak podejmuje się decyzje o pomocy
rozwojowej w krajach EŚW. Jego najnowsza współautorska książka to: Balázs Szent-Iványi, Simon
Lightfoot (2015), New Europe’s New Development Aid, London & New York: Routledge.
ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]