„Na całość!” albo na poważnie

FORUM
„Na całość!” albo na poważnie
W
reszcie są! Założenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w Ministerstwie Środowiska rodziły się
długo, po czym kilkanaście dni były tajne. I wreszcie, opatrzone
datą 24 maja br., ujrzały światło Internetu. Realizując prośbę
o zgłaszanie uwag (acz nie o konsultacje), Związek Pracodawców
Gospodarki Odpadami przesłał na ręce ministra Kraszewskiego
obszerne stanowisko. Oto jego skrócona wersja.
Zdaniem autorów założeń, ich realizacja miałaby doprowadzić do osiągnięcia
siedmiu deklaratywnych celów, podanych
w dokumencie. W naszej ocenie cel rzeczywisty jest zupełnie inny i dotyczy
przede wszystkim przejęcia przez gminy
rynku usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, zgodnie
z postulatami organizacji samorządu terytorialnego. Istotą projektowanych zmian
ustawowych, omawianych w założeniach,
są dwie rzeczy. Po pierwsze, daleko idące doinstrumentalizowanie zarówno JST,
jak i instytucji państwowych (np. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska) w zakresie uprawnień władczych
oraz penalizacji. Z tymi kierunkami zmian
ZPGO w pełni się zgadza, co więcej, rozwija niektóre wątki (poniżej). Po drugie
zaś – eksterminacja przedsiębiorców.
W aurze koniecznych reform pojawia się
jednak promocja rewolucyjnych zmian
w strukturze stosunków społecznych,
polegających na wywłaszczeniu przedsiębiorców z rynku (ok. 52% udziału),
tj. przymusowym rozwiązaniu umów
cywilnoprawnych i uwłaszczeniu się
gmin uposażonych dodatkowo w prawa
wyłączne do tych usług (status monopolu), z prawem do ustalania sobie cen (podatek śmieciowy). Tak zaprojektowanemu wykluczeniu przedsiębiorców i upośledzeniu konsumentów (skazanych
na droższą i nie lepszą usługę) ZPGO
kategorycznie się sprzeciwia. Tym bardziej że wszystkie deklarowane cele projektowanej reformy można osiągnąć
ewolucyjnie, nie wdając się w „awanturnictwo” socjologiczne. Zatem: władztwo
– tak, monopol – nie!
Fakt, iż po 10 latach gminy mogłyby
(ale nie musiały) przejąć tę działalność
od operatorów (przedsiębiorców), że przewiduje się roczne vacatio legis, a nadto
po trzech latach gmina mogłaby powrócić
do systemu rynkowego, nie zmienia nic
w naszym sprzeciwie (jeśli miała to być
propozycja kompromisu, to ją odrzucamy).
78
Realiz a c j a c e l ó w b e z m o n o p o l u
Wszystkie cele projektowanej ustawy
oraz eliminację wad istniejącego systemu można osiągnąć szybciej i lepiej,
a także z dużo większą dozą pewności
w ramach istniejącego systemu prawno-
Pomysł, aby wprowadzić rewolucję fakultatywnie (gminy mogą, ale
nie muszą), rodzi natychmiast skojarzenia z ideą reformy ruchu drogowego (z lewo- na prawostronny)
zrazu ,,na próbę’’ tylko dla... ciężarówek.
organizacyjnego poprzez dalsze doinstrumentalizowanie JST i innych organów władzy publicznej, tak aby mogły
skuteczniej dyscyplinować uczestników
ekonomicznej gry (wytwarzających odpady i odbierających je). Przede wszystkim jednak można do tego dojść poprzez
zdyscyplinowanie egzekutorów tego
prawa, aby nie tylko mogli, ale wręcz
musieli korzystać z władztwa nad uczestnikami teatru działań gospodarczych
gospodarki odpadami komunalnymi
(to zdyscyplinowanie egzekutorów prawa, tj. gmin, jest niezbędne, ponieważ
– jak sami autorzy założeń przyznają
– gminy nie wykonują wielu podstawowych działań delegowanych na mocy
ustawy, a wręcz odwrotnie – od lat powtarzają swą hipnotyczną mantrę,
że muszą mieć monopol i wtedy zechcą
wykonywać także i te prozaiczne funkcje). Śmiała to logika: w nagrodę
za strajk włoski gminy mają dostać monopol.
Nie jest także prawdą, że wyżej opisana rewolucja (likwidacja rynku) jest bezalternatywnym kierunkiem, zaś na labilność i niepewny skutek takiej rewolucyjnej szarży zwraca uwagę m.in. prof.
M. Górski („Przegląd Komunalny”
5/2010). Istnieje realne niebezpieczeństwo, że wskutek zmian ustawowych
przestaną funkcjonować proefektywnościowe elementy zdemontowanego systemu, zanim zaczną działać elementy systemu „w budowie”. Należy bowiem pamiętać, że demontaż działa błyskwicznie,
zaś budowa wymaga czasu. Chaos transformacyjny byłby jeszcze pogłębiony poprzez prawo gminy do wyboru systemu.
Reasumując, nie ma logicznego uzasadnienia, że tak rewolucyjne zmiany
(likwidacja konkurencji) mają jakąś
współmierną do skali destrukcji przyczynę, której nadto nie można by rozwiązać w istniejącym systemie organizacyjno-prawnym. Poza tym brakuje dowodu, że zmiany te przyniosłyby zrealizowanie postulowanych celów, w każdym razie w krótkim horyzoncie
(perspektywy unijnych dyrektyw i czasu
ich realizacji), a także na to – choć autorzy założeń bardzo starają się do tego
przekonać – że system taki byłby bardziej przyjazny dla konsumenta (taniej
i lepiej wykonywane usługi). Tymczasem można mieć pewność, że postulowane cele da się zrealizować w ramach
istniejących stosunków prawno-organizacyjnych (ewolucyjnie). Ponadto jest
też oczywiste, że zmiany przyniosłyby
cały szereg negatywnych konsekwencji
(kryzys zaufania do państwa wobec braku ochrony praw nabytych i inwestycji,
bankructwa i zwolnienia grupowe, roszczenia odszkodowawcze, upośledzenie
konsumenta, rozrost „rakowej” tkanki
biurokratycznej JST, impuls do dalszej
degradacji finansów publicznych w postaci ideologii uprawiania gospodarki
w formule non profit itd.).
Rzekoma substytucja rynku
W dotychczasowej debacie wielokrotnie przedstawialiśmy argumenty,
że deklarowane przetargi na usługi wywozu i recyklingu to jedynie iluzoryczna
oferta obliczona na uspokojenie opinii
publicznej i przedsiębiorców. Sami autorzy założeń przyznają, że wyłączenie
od uniwersalnej zasady przetargowania
odbioru odpadów stosuje się do (co
skądinąd oczywiste) zakładów budżetowych. Mimo przedkładanych opinii,
nie dostrzegają problemu wyłączenia
także dla jednoosobowych spółek skarbu gminy. Przypominamy tutaj o linii
7(226)/2010 przegl¥d komunalny
FORUM
orzecznictwa ETS (tzw. doktryna
Teckal), wprowadzonej – co istotne
– do krajowego obiegu prawnego (przede wszystkim Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego, a także casus gminy
Luboń, oparty na wyroku NSA). O tym,
iż nie jest to martwa litera prawa, świadczą chociażby próby implementowania
zasady bezprzetargowego zlecania własnym jednoosobowym spółkom do Prawa
zamówień publicznych oraz do ustawy
o koncesji na roboty budowlane lub
usługi, a także żądanie tej samej treści,
które znalazło się w Deklaracji Kongresu XX-lecia Samorządu Terytorialnego.
Warto zauważyć, że w założeniach
brakuje określenia trybu postępowania,
co wskazuje, iż będzie to jedynie odsyłacz do P.z.p. i nie będzie w ramach ustawy żadnego lex specialis. Przetargi
zatem to obietnica bez pokrycia i gminy
w wyniku tak uchwalonej ustawy mogłyby (ale nie musiały) organizować
procedury w trybie P.z.p. (prymat prawa
europejskiego, czemu mogłoby zapobiec silne lex specialis). Zapewnianie
o tym, iż usługi odbioru odpadów nie
będą zlecane gminnym jednostkom
w trybie bezprzetargowym, wydaje się
być działaniem instrumentalnym, które
miałoby jedynie zapewnić medialny
spokój i akceptację społeczną dla wprowadzenia monopolistycznych przepisów.
w relacji do interesów koterii gminnych,
a nie domniemanych potrzeb środowiska przyrodniczego).
Bezalternaty w n i e
i beztermino w o
Konstruktywne
p ro p o z y c j e z m i a n
Przedstawiona w założeniach koncepcja o czasowym wprowadzeniu monopolu na terytorium niektórych gmin
może świadczyć o braku przekonania
autorów projektu założeń do tego modelu w całości. Jest to jednak raczej próba
realizacji nacisków lobby samorządowego, zmierzającego do przejęcia przez
gminy rynku i strumieni pieniędzy
z opłat za usługi dla mieszkańców.
Pomysł, aby wprowadzić rewolucję fakultatywnie (gminy mogą, ale nie muszą; mogą, ale na próbę, tylko na trzy
lata itp.) rodzi natychmiast skojarzenia
z ideą reformy ruchu drogowego (z lewo- na prawostronny) zrazu „na próbę”
tylko dla… ciężarówek. Spowodowałoby to gigantyczny chaos, w ramach którego jedne gminy wprowadziłyby monopol, inne nie, jeszcze inne, które by
wprowadziły, czekałyby na powrót
do rynku, a kolejne przygotowałyby się
do wprowadzenia monopolu (oczywiście, decyzje te podejmowane byłyby
Korygując i wzbogacając stanowisko zaprezentowane w założeniach, należałoby:
 uściślić i nadać charakter bezwzględny
prawu wskazywania miejsca lub miejscinstalacji odzysku odpadów (doprowadzi
to do sfokusowania strumieni do instalacji finalnych),
 wprowadzić administracyjny zakaz deponowania odpadów nieprzetworzonych
poprzez obowiązek przejścia odpadów
przez instalację transferową, np. sortownię czy kompostownię, co w połączeniu
z lepszym wykorzystaniem bodźców
ekonomicznego oddziaływania (taryfami
tzw. opłaty marszałkowskiej) doprowadzi do zmotywowania do budowy instalacji transferowych),
 opracować system presji na realizację
przez gminy ustawowych, „prozaicznych” obowiązków (monitoringu, penalizacji itp.), czyli elementarnej egzekucji
prawa. Nadzór nad prawidłowymi zachowaniami egzekutorów prawa winien być
systemowy, a presja ciągła i skuteczna,
 zaostrzyć kary dla niezdyscyplinowanych uczestników tego subsystemu gospodarczego, a także sprawić – o czym,
niestety, mniej w założeniach – nieuchronność ich zasądzania,
kilkuletnie
moratorium
 zapewnić
na zmiany legislacyjne w tym „rewolucyjnym” charakterze (7-10 lat), w zamian
za co bezwzględnie egzekwować realizację unijnych dyrektyw, oczywiście,
w perspektywie kilkuletniego vacatio
legis (3-5 lat) i – co oczywiste – w odniesieniu do odbieranego wolumenu odpadów,
 dodatkowo należy powołać komitet
sterujący inwestycjami, którego zadaniem byłoby monitorowanie i urzędowa
promocja inwestycji wpisanych do PGO,
wbrew często lokalnym rozgrywkom
wokół budowy i uruchomienia tego typu
instalacji.
Uważamy, że realizacja tych ewolucyjnych korekt systemu zapewniłaby pełną realizację zamierzonych celów, a jednocześnie zapobiegłaby rewolucyjnej,
czyli destrukcyjnej zmianie stosunków
społecznych w niewielkim – co prawda
– ale jakże poglądowym subsystemie
gospodarki.
XI Zgromadzenie Ogólne
W dniach 27-29 maja 2010 r. w Chełmsku Śląskim k. Lubawki odbyło się XI Zgromadzenie Ogólne Związku Pracodawców Gospodarki Odpadami. Gremium to zatwierdziło
sprawozdania za rok 2009, a wszyscy członkowie Zarządu uzyskali absolutoria. Przewodniczący Rady Programowej omówił aktualny stan prac legislacyjnych z zakresu gospodarki
odpadami, zaznaczając, jak ważne jest jednoznaczne, zdecydowane stanowisko przedsiębiorców w sprawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obradujący
przedsiębiorcy z ogromnym niepokojem przyjęli informację o projektach legislacyjnych,
które mogą się zakończyć wprowadzeniem „podatku śmieciowego” i utworzeniem
monopolu gmin w miejsce rynku usług związanych z gospodarowaniem odpadami. Sytuacja
została określona jako bardzo poważne zagrożenie dalszego funkcjonowania przedsiębiorców i naruszenie praw konsumentów-mieszkańców.
Podjęto również temat katastrofalnych skutków powodzi, które dotknęły wiele regionów
kraju i nie ominęły przedsiębiorstw z branży gospodarki odpadami. Przedsiębiorcy obecni
na Zgromadzeniu zadeklarowali chęć pomocy powodzianom, a w pierwszej kolejności
członkowi ZPGO: firmie „SanTa-EKO” (zebrane środki zostały już przesłane, zgodnie
z wytycznymi donatorów). Zebrani zapoznali się też ze szczegółami konfliktu naszego
członka – Łużyckiej Higieny Komunalnej (spółki w 100% gminnej), która w UOKiK-u
wygrała spór z lokalnym monopolistą ZPGK Zgorzelec (też w 100% gminnym – tyle
że sąsiedniej JST), który – nadużywając swojej pozycji (operator składowiska) – narzucał
uciążliwe warunki kontraktowe.
W dalszej części spotkania odbyła się studialna wizyta na terenie składowiska Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sanikom. Zainteresowani obejrzeli powstającą w Lubawce, wartą ok. 43 mln zł, instalację: zakład utylizacji, składowisko odpadów i kompostownię.
To czwarta w Europie tak nowoczesna inwestycja, która będzie obsługiwać 150 tys. mieszkańców – nie tylko z Polski, ale również z czeskiego mikroregionu Zacler. Sanikom do jej
realizacji przygotowywał się od 2005 r. Budowa jest realizowana w ramach projektu
pod nazwą Środkowosudecki Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi. Na podkreślenie zasługuje wzorowa organizacja Zgromadzenia Ogólnego przez jego gospodarza,
Andrzeja Wojdyłę, prezesa Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sanikom.
Joanna W¹tor, dyrektor Biura ZPGO
przegl¥d komunalny 7(226)/2010
Irena Litkowiec-Senderska,
przewodnicząca ZPGO
79