Adam Ploszka Nowa opinia doradcza Europejskiego Trybunału

Adam Ploszka Nowa opinia doradcza Europejskiego Trybunału

ADAM PLOSZKA
Nowa opinia doradcza
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
Pomysły na reformę Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, przedstawione w deklaracjach z Izmiru z 27 IV 2011 r.1 oraz z Brighton z 20 IV 2012 r.2,
dotyczących przyszłości Trybunału, nabierają w ostatnim czasie realnego kształtu. Komitet ds. reformy ETPC (Steering Committee for Human Rights – CDDH),
w skład którego wchodzą przedstawiciele rządowi wszystkich 47 państw członkowskich Rady Europy, przygotował projekty dwóch nowych protokołów do
Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – Protokołu nr 15 i Protokołu nr 16.
Przedmiotem mojego zainteresowania jest Protokół nr 16, który ma wprowadzić do strasburskiego systemu ochrony praw człowieka instytucję opinii doradczej. Instytucja ta znajduje zastosowanie w innych systemach międzynarodowej
ochrony praw człowieka, przede wszystkim w systemie międzyamerykańskim.
Celem artykułu jest próba udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy opinia doradcza
w kształcie zaproponowanym przez Komitet ma szansę stać się efektywnym mechanizmem ochrony praw człowieka.
1. Droga do reformy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 XI 1950, obowiązująca od 3 IX 1953, to niewątpliwie podstawa europejskiego systemu ochrony praw człowieka. Stanowi on – obok systemu międzyamerykańskiego3, który
funkcjonuje na podstawie Karty Organizacji Państw Amerykańskich, podpisanej
30 IV 1948 w Bogocie oraz Amerykańskiej Konwencji Praw Człowieka, podpisanej 22 XI 1969 w San Jose4 – „najlepszy i najskuteczniej funkcjonujący międzynarodowy system ochrony praw człowieka”5. O efektywności obu systemów
świadczy przede wszystkim mechanizm kontrolny, dający jednostkom oraz pań1 Zob. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1781937.
2 Tamże.
3 Szerzej A. Wąsiewicz-Szczepańska: Interamerykański system ochrony praw człowieka [w:] Ochrona praw człowieka w świecie. Praca zbiorowa, red. L. Wiśniewski,
Bydgoszcz–Poznań 2000, s. 213–230.
4 Teksty Karty i Konwencji zob. Międzynarodowa ochrona praw człowieka. Wybór dokumentów, wybór i oprac. A. Bieńczyk-Missala, Warszawa 2008, s. 479–506.
5 R. Wieruszewski: Mechanizmy kontrolne Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
PiP nr 12/1991, s. 50.
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
89
stwom możliwość uzyskania stwierdzenia naruszenia praw i wolności gwarantowanych w wymienionych aktach prawnych.
Mechanizm kontrolny EKPC podlegał w ciągu ponad sześćdziesięciu lat
jej obowiązywania wielokrotnym modyfikacjom. Jedną z najważniejszych przesłanek skłaniających do reformy była znaczna przewlekłość postępowania przed
organami strasburskimi. Tytułem przykładu, w 1983 r. Trybunał w sprawie Zimmermann, Steiner p. Szwajcarii6 uznał, że przewlekłość szwajcarskiej procedury
prawnej, w ramach której postępowanie trwało niemal trzy i pół roku, jest nieuzasadniona i stanowi naruszenie art. 6 EKPC. Wyrok ETPC zapadł po czteroletnim okresie rozpatrywania skargi7.
Do zasadniczej reformy systemu strasburskiego doszło w efekcie przyjęcia
Protokołu nr 11 do EKPC z 11 V 1994 r.8 (wszedł w życie 1 XI 1998) – utworzony
został jednolity Europejski Trybunał Praw Człowieka9, a skardze indywidualnej
nadano przymiot obligatoryjności10. Niemniej problem przewlekłości postępowania
przed nowym ETPC, m.in. na skutek wzrostu liczby państw-stron Konwencji oraz
traktowania go jako swoistej „czwartej instancji”, nie został rozwiązany. Powstała
więc konieczność dalszego reformowania procedury strasburskiej11. W dniu 13 V
2004 został przyjęty i otwarty do podpisu Protokół nr 14 do EKPC12, który wszedł
w życie 1 VI 2010. Protokół ten nie rozwiązał jednak problemu przewlekłości postępowania, na co wpływ miał m.in. przedłużający się proces jego ratyfikacji13.
2. Nowa opina doradcza. Dyskusja nad reformą ETPC prowadzona była
na konferencji wysokiego szczebla dotyczącej przyszłości Trybunału w Izmirze
w dniach 26–27 IV 2012 oraz na analogicznej konferencji w Brighton w dniach
18–20 IV 2012 r.14 Owocem tych konferencji były deklaracje, które wyznaczają
kierunki dla reformy Trybunału.
Za szczególnie interesujący należy uznać pkt 12d deklaracji z Brighton
– stwierdzono w nim, że interakcja między ETPC a władzami krajowymi powin6 Wyrok
ETPC z 13 VII 1983, skarga nr 8737/79.
jw., s. 47.
8 Dz.U. nr 147/1997, poz. 962.
9 Do wejścia w życie Protokołu nr 11 sprawę rozpatrywały dwa organy: Europejska Komisja Praw Człowieka i ETPC. Zadaniem Komisji było badanie dopuszczalności
skarg, ustalanie faktów, podejmowanie próby polubownego rozpatrzenia sprawy i wreszcie przygotowanie niewiążącej opinii – raportu ze sprawy.
10 Szerzej o reformie A. Bisztyga: Droga do reformy Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka, „Humanistyczne Zeszyty Naukowe – Prawa Człowieka” nr 2/1995, s. 32–58.
11 Szerzej R. Kowalska: Reforma Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, „Biuletyn Biura Informacji Rady Europy” nr 1/2004, s. 5–23.
12 Dz.U. nr 90/2010, poz. 587.
13 Z ratyfikacją Protokołu zwlekała Federacja Rosyjska – na temat powodu tej zwłoki
szerzej I.C. Kamiński: Rosja nie ratyfikuje protokołu nr 14 do Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka, EPS nr 5/2007, s. 55–59.
14 Sam pomysł dalszego reformowania ETPC został wyraźnie sformułowany w deklaracji z Interlaken z 19 II 2010, podsumowującej pierwszą konferencję wysokiego szczebla na temat przyszłości Trybunału – tekst deklaracji zob. https://wcd.coe.int/ViewDoc.
jsp?id=1781937.
7 R. Wieruszewski,
90
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
na zostać wzmocniona przez przyznanie Trybunałowi nowej kompetencji, która mogłaby być opcjonalnie zaakceptowana przez państwa-strony Konwencji.
Kompetencja ta polegałaby na wydaniu przez ETPC opinii doradczych (advisory opinions) w odpowiedzi na pytania związane z interpretacją Konwencji w odniesieniu do konkretnej sprawy rozpatrywanej na poziomie krajowym. Opinia ta
byłaby niewiążąca dla innych państw-stron Konwencji. Postulowanym przez deklarację z Brighton terminem przyjęcia projektu protokołu fakultatywnego ustanawiającego przedmiotowy mechanizm byłby koniec 2013 r.
Za głównego propagatora wprowadzenia instytucji opinii doradczych do
strasburskiego systemu ochrony praw człowieka uznaje się M. O’Boyle’a – zastępcę kanclerza w kancelarii ETPC. Zauważył on, że propozycja utworzenia takiej
instytucji była już dyskutowana w latach 70. ubiegłego wieku, lecz wtedy została
odrzucona jako niespójna z istotą systemu EKPC. Mając na uwadze doświadczenia brytyjskie związane z wprowadzeniem Human Rights Act, M. O’Boyle zwrócił
uwagę, że sądy brytyjskie, zobligowane na podstawie tej ustawy do przestrzegania orzecznictwa ETPC, nie zawsze miały pewność, czy stosują je właściwie – co
w konsekwencji prowadziło do wyroków stwierdzających naruszenia Konwencji15.
Idea stworzenia nowego mechanizmu opinii doradczych ma służyć przede
wszystkim usprawnieniu działania strasburskiego systemu ochrony praw człowieka. W instytucji tej tkwi duży potencjał. Wprowadzenie jej do systemu może
skutkować odciążeniem ETPC w sytuacji wzrastającej liczby skarg indywidualnych16. Opinia doradcza, jak i cały proces reformy, służy realizacji jednej z podstawowych zasad międzynarodowego prawa publicznego praw człowieka – zasady subsydiarności17. Opinia ma mieć w założeniu charakter komplementarny do
funkcjonującej już instytucji wyroku pilotażowego18, który jest wykorzystywany
przez Trybunał do wskazywania systemowych naruszeń praw człowieka. Zaletą
tego rozwiązania, a zarazem cechą odróżniającą wyrok pilotażowy od opinii doradczej, jest możliwość zwrócenia uwagi przez ETPC państwu-stronie Konwen15 M. O’Boyle: The legitimacy of Strasbourg review: time for a reality check? [w:] La
conscience des droits. Mélanges en l’honneur de Jean-Paul Costa, red. P. Titiun, Paris
2011, s. 489–498.
16 Na marginesie warto odnotować, że o wyjątkowości strasburskiego systemu
ochrony praw człowieka świadczą nie tylko skargi indywidualne, ale także międzypaństwowe – szerzej zob. K. Łasak: Normatywna konstrukcja skarg międzypaństwowych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Biuletyn Biura Informacji Rady
Europy” nr 3–4/1998, s. 147–158; tejże: Orzecznictwo strasburskie w zakresie skarg międzypaństwowych, „Biuletyn Biura Informacji Rady Europy” nr 3–4/1998, s. 159–169;
A. Ploszka: Instrument skargi międzypaństwowej a ochrona praw człowieka w systemie
Europejskiej Konwencji Praw Człowieka [w:] Odpowiedzialność w prawie międzynarodowym, red. S. Zaręba, Warszawa 2011, s. 137–152.
17 Wprowadzenie instytucji opinii doradczej – zdaniem Trybunału – służy przede
wszystkim do podkreślenia fundamentalnej roli sądów krajowych w interpretowaniu
Konwencji w duchu zasady subsydiarności – zob. pkt 8 ECHR Reflection Paper on the
proposal to extend the Court’s Advisory Jurisdiction, dokument nr 3853038, http://www.
echr.coe.int/Documents/2013_Courts_advisory_jurisdiction_ENG.pdf.
18 Szerzej J. Metelska: Wyrok pilotażowy jako nowy instrument rozstrzygania sporów
przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka [w:] Efektywność europejskiego systemu ochrony praw człowieka. Efektywność mechanizmów ochrony praw człowieka Rady
Europy, Unii Europejskiej i OBWE, red. J. Jaskiernia, Toruń 2012, s. 89–106.
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
91
cji na naruszenia o charakterze systemowym już na etapie orzekania przez sądy
krajowe, co pozwala uniknąć napływu licznych skarg do ETPC i konieczności
uciekania się do wprowadzonej w drodze Protokołu nr 14 instytucji powtarzających się naruszeń (repetetive cases). Sam Trybunał dostrzega, że wprowadzenie
nowego mechanizmu upodobniłoby go do sądu konstytucyjnego, z uwagi na możliwość podejmowania najważniejszych zagadnień i problemów wspólnych dla
wszystkich państw-stron Konwencji19.
Zaletą opinii doradczej jest także to, że w istotnych z punktu widzenia rozwoju orzecznictwa strasburskiego sprawach pozwoliłaby ona na ustanowienie
standardu strasburskiego znacznie szybciej niż w przypadku oczekiwania na
konkretną sprawę, która wpłynie do ETPC i na podstawie której Trybunał będzie mógł wydać wyrok (co w skrajnych przypadkach wymaga oczekiwania do 8
lat), jak chociażby w sprawie M.S.S. p. Belgii i Grecji20.
Instytucja opinii doradczej jest przynajmniej w teorii mniej konfliktogennym środkiem niż zwykłe skargi, ponieważ państwa nie są stroną formalnego sporu oraz nie muszą bronić się przed konkretnymi zarzutami21. Tym samym z socjologicznego punktu widzenia państwo nie „przegrywa” sprawy przed organem
międzynarodowym. Opinie doradcze uznaje się za źródło prawa o charakterze soft
law z uwagi na to, że co do zasady są nieważące. Wprowadzenie ich do systemu
EKPC musi być poprzedzone udzieleniem odpowiedzi na pytania, jakie podmioty mogą wnioskować o opinię doradczą (sądy, organy administracji), oraz jaka jest
moc prawna opinii doradczej, tzn. w przypadku, gdy jest ona co do zasady niewiążąca, to czy kreuje jakiekolwiek wiążące zobowiązania przez wskazanie sposobu
interpretacji Konwencji czy potraktowanie jej jako prawo zwyczajowe22.
W tym miejscu konieczne jest poczynienie pewnego zastrzeżenia – termin
„opinia doradcza” znajduje się w tekście EKPC od 1998 r., tj. od wejścia w życie
Protokołu nr 11 do Konwencji. Podstawą tej instytucji jest art. 47 EKPC, zgodnie z którym Trybunał ma kompetencję do wydania – na wniosek Komitetu Ministrów – opinii doradczych w kwestiach prawnych dotyczących wykładni Konwencji i jej Protokołów. Opinie te nie mogą dotyczyć jednak treści i zakresu praw
i wolności określonych w rozdziale I Konwencji i jej Protokołach, ani jakichkolwiek innych zagadnień, które Trybunał lub Komitet Ministrów mogłyby rozpatrywać w wyniku postępowania podjętego na podstawie postanowień Konwencji.
19 ECHR
Reflection..., jw.
ETPC z 21 I 2011, skarga nr 30696/09 – to przykład najczęściej podawany, w tym w pkt 31 ECHR Reflection..., jw. W wyroku tym ETPC stwierdził, że warunki odbywania aresztu i życia obywatela Afganistanu ubiegającego się o udzielenie azylu
w Grecji należy ocenić jako naruszenie przez Grecję art. 3 EKPC. Wykazane w postępowaniu w sprawie udzielenia azylu uchybienia, ryzyko bezpośredniego lub pośredniego odesłania wnioskodawcy do kraju ojczystego bez dokładnego zbadania zasadności jego wniosku o azyl i brak skutecznego środka odwoławczego doprowadziły ponadto
do stwierdzenia naruszenia przez Grecję art. 13 w zw. z art. 3 EKPC. Trybunał uznał
również odesłanie osoby ubiegającej się azyl na podstawie rozporządzenia Rady (WE)
nr 343/2003 z 18 II 2003 (Dz.U. L 50 z 25 II 2003, s. 1) z Belgii do Grecji za naruszenie
przez Belgię art. 3 EKPC i art. 13 w zw. z art. 3 EKPC.
21 J.C. Schmid: Advisory Opinions on Human Rights: Moving Beyond a Pyrrhic Victory, „Duke Journal of Comparative & International Law” nr 2/ 2006, s. 415.
22 Tamże.
20 Wyrok
92
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
W związku z powyższym posłużenie się w deklaracji sformułowaniem
advisory opinion można uznać za swego rodzaju nadużycie, ponieważ między art. 47 EKPC a projektowaną instytucją zachodzą fundamentalne różnice
uniemożliwiające stosowanie tego samego terminu. Chodzi tu głównie o zakres
przedmiotowy ewentualnej opinii, podmioty upoważnione do zwrócenia się o nią
oraz jej charakter prawny. Być może powodem użycia tego sformułowania był
fakt, że instytucja, dla której podstawę stanowi art. 47 EKPC, znalazła zastosowanie w praktyce dotychczas tylko raz. Opinia wydana przez ETPC w dniu 12
II 2008 dotyczyła wątpliwości Komitetu Ministrów Rady Europy, który zadał
dwa pytania odnoszące się do wyboru sędziów ETPC. Trybunał uznał się za właściwy udzielić odpowiedzi tylko na jedno pytanie i sformułował tezę, że odrzucenie przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy przedstawionej przez
państwo-stronę Konwencji listy kandydatów na urząd sędziego ETPC wyłącznie
z tego powodu, iż lista nie zawiera kandydata niedoreprezentowanej płci, nie jest
zgodne z EKPC23.
3. Opinia doradcza w systemach międzynarodowej ochrony praw człowieka. Konstruując protokół dodatkowy do EKPC, który będzie stanowił podstawę
dla nowego mechanizmu ochrony praw człowieka, warto sięgnąć po doświadczenia wynikające z funkcjonowania instytucji opinii doradczej. Praktyka wydawania takich opinii istnieje m.in. w Międzynarodowym Trybunale Sprawiedliwości
oraz międzyamerykańskim systemie ochrony praw człowieka. Z uwagi na specyfikę międzynarodowej ochrony praw człowieka, będącej podsystemem prawa
międzynarodowego publicznego, dalsze rozważania będą koncentrowały się jedynie na doświadczeniach wynikających z funkcjonowania mechanizmu opinii
doradczych w międzyamerykańskim systemie ochrony praw człowieka24. Podstawę dla funkcjonowania tego mechanizmu odnaleźć można w afrykańskim systemie ochrony praw człowieka25, jednakże jego praktyczne znaczenie jest obecnie znikome26. Niemniej z uwagi na konstrukcję przedmiotowego mechanizmu
odniesienie do niego można uznać za uzasadnione.
23 Szerzej M. Kowalski: Pierwsza opinia doradcza Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka, EPS nr 7/2008, s. 49–55.
24 Szerzej T. Buergenthal: The Advisory Practice of the Inter-American Human Rights
Court, „The American Journal of International Law” nr 1/1985, s. 1–27.
25 Szerzej G. Michałowska: Problemy ochrony praw człowieka w Afryce, Warszawa
2008; E. Godwin: Afrykańska Karta Praw Człowieka i Ludów – ochrona bez klauzul limitacyjnych i derogacyjnej [w:] Prawa człowieka w sytuacjach nadzwyczajnych ze
szczególnym uwzględnieniem prawa i praktyki polskiej, red. T. Jasudowicz, Toruń 1997,
s. 101–111; C.A. Odinkalu: The Individual Complaints Procedure of African Commission
on Human Rights and Peoples’ Rights: A Preliminary Assessment, „Transnational Law
& Contemporary Problems” nr 8/1998, s. 360–404.
26 Dotychczas do Afrykańskiego Trybunału Praw Człowieka i Ludów wpłynęły trzy
wnioski o opinię doradczą. Wniosek Republiki Mali z 12 V 2011 został wycofany, wniosek adwokata M. Cecceldi złożony w imieniu The Great Socialist Peoples’ Libyan Jamahiriya z 22 VIII 2011 został skreślony z listy spraw, zaś ostatni wniosek Socio-Economic
Rights and Accountability Project (SERAP) z 1 III 2012 oczekuje na rozpatrzenie – zob.
http://www.african-court.org/en/index.php/about-the-court/brief-history/40-cases-status/
126-requests-for-advisory-opinion-as-at-may-2012.
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
93
Podstawę normatywną dla opinii doradczej w międzyamerykańskim systemie ochrony praw człowieka stanowi art. 64 ust. 1 Amerykańskiej Konwencji Praw Człowieka, który przewiduje, że: „Państwa członkowskie Organizacji
[Państw Ameryki – A.P.] mogą zasięgać rady Trybunału [Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka – A.P.] w zakresie interpretacji niniejszej Konwencji lub innych traktatów dotyczących ochrony praw człowieka w państwach
amerykańskich”. O wydanie opinii mogą zwrócić się także inne organy Organizacji Państw Amerykańskich (dalej: OPA), wyliczone w rozdziale X Karty Organizacji Państw Ameryki. Zgodnie z art. 64 ust. 2 Amerykańskiej Konwencji Praw
Człowieka, „Trybunał, na wniosek państwa członkowskiego Organizacji, może
zapewnić temu państwu opinie dotyczące zgodności wszelkich praw krajowych
tego państwa z wyżej wspomnianymi dokumentami międzynarodowymi”. Na
podstawie tego przepisu wydano dotychczas 21 opinii doradczych27.
Opinia doradcza w systemie międzyamerykańskim jest skonstruowana
w sposób wyjątkowo szeroki. Każde państwo może wystąpić o wydanie takiej
opinii, nawet jeśli nie jest stroną Amerykańskiej Konwencji Praw Człowieka. Postawione we wniosku o wydanie opinii pytanie może dotyczyć praktycznie każdego instrumentu międzynarodowej ochrony praw człowieka. Taka konstrukcja
jest „rozwiązaniem oryginalnym i stała się przedmiotem rozważań Trybunału
już w jego pierwszej opinii doradczej z 1982 r. Uznał on jednomyślnie, że zwrot
»inne traktaty dotyczące ochrony praw człowieka w państwach amerykańskich«
odnosi się nie tylko do traktatów OPA czy interamerykańskich, ale do każdego
traktatu wpływającego na korzystanie, czy zapewnienie praw człowieka w państwie należącym do systemu interamerykańskiego. Charakter traktatu nie ma
najmniejszego znaczenia. Może on być dwustronny lub wielostronny i regulować dowolny przedmiot”28. Pomimo tej kompetencji Trybunał nie wydał opinii
doradczej, której przedmiotem byłyby inne traktaty międzynarodowe29. Kolejną
cechą charakterystyczną opinii doradczych w tym systemie jest to, że Trybunał
odnosi się nie tylko do aktualnego ustawodawstwa, ale także do projektów aktów
prawnych30.
Podstawowym instrumentem prawnym w afrykańskim systemie praw
człowieka31 jest Afrykańska Karta Praw Człowieka i Ludów, podpisana 27 VI
1981 w Nairobi32.
Opinia doradcza w systemie afrykańskim została sformułowana na wzór
opinii funkcjonującej w systemie międzyamerykańskim. Podstawę normatywną
27 Lista opinii doradczych także w języku angielskim jest dostępna na stronie internetowej Trybunału, http://www.corteidh.or.cr/opiniones.cfm.
28 J. Symonides: Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka [w:] Historia. Stosunki międzynarodowe. Amerykanistyka. Księga Jubileuszowa na 65-lecie Profesora
Wiesława Dobrzyckiego, red. S. Bieleń, Warszawa 2001, s. 546.
29 Tamże.
30 T. Buergenthal, jw., s. 12.
31 Szerzej na temat afrykańskiego systemu praw człowieka M.M. Kenig-Witkowska: Afrykański Trybunał Praw Człowieka i Ludów, „Palestra” nr 7–8/2001, s. 112–123;
G. Michałowska, jw.
32 Tekst Karty wraz z tłumaczeniem zob. Międzynarodowa ochrona praw człowieka.
Wybór dokumentów, jw., s. 507–521.
94
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
dla tego mechanizmu stanowi art. 4 Protokołu do wskazanej Karty o utworzeniu
Afrykańskiego Trybunału Praw Człowieka i Ludów33, zatytułowany „Opinie doradcze”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Protokołu: „Na wniosek państwa członkowskiego
OJA [Organizacji Jedności Afryki, przekształconej od 2001 r. w Unię Afrykańską – A.P.], OJA, któregokolwiek z jej organów, lub którejkolwiek z organizacji
afrykańskich uznanej przez OJA, Trybunał może wydać opinię o każdej kwestii
prawnej związanej z Kartą lub innym dokumentem dotyczącym praw człowieka,
jeżeli przedmiot opinii nie jest związany z kwestią rozpatrywaną przez Komisję”.
Z kolei art. 4 ust. 2 Protokołu stanowi, że: „Trybunał uzasadni swoją opinię doradczą, przy czym każdy sędzia separatum będzie uprawniony do złożenia decyzji odrębnej lub sprzeciwiającej”34.
Na szczególną uwagę zasługuje możliwość zwracania się z wnioskiem
o wydanie opinii doradczej przez organizacje uznane przez Unię Afrykańską.
Dotychczasowa praktyka, oparta na pięciu wnioskach o wydanie opinii35, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jak Trybunał będzie interpretował tę
część art. 4 Protokołu, która odnosi się do innych traktatów. Co więcej, nasuwa
się pytanie, „(...) jak Trybunał ma postąpić przy wydawaniu opinii doradczych,
kiedy nie zostało określone, jak wiele państw i które z nich muszą ratyfikować
odpowiedni akt prawa międzynarodowego, którego dana opinia ma dotyczyć.
Można by postawić tezę, że w grę mogą wchodzić jedynie regionalne afrykańskie akty prawa międzynarodowego ratyfikowane przez wszystkie strony Protokołu. Jednak doświadczenia Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka w tym przedmiocie, które wydają się być w wielu miejscach wzorcem dla
rozwiązań afrykańskich, wskazują na szeroką interpretację przepisu, włączającą wszystkie traktaty praw człowieka obowiązujące w jednym lub wielu państwach”36.
W tym kształcie instytucja opinii doradczej funkcjonować będzie do wejścia w życie Protokołu w sprawie Statutu Afrykańskiego Trybunału Sprawiedliwości i Praw Człowieka37, w wyniku którego nastąpi połączenie Afrykańskiego
Trybunału Praw Człowieka i Ludów oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Afrykańskiej. Protokół został przyjęty i otwarty do podpisu 1 VII 2008 i ma wejść
w życie po ratyfikowaniu go przez 15 państw (art. 9 Protokołu). Dotychczas Protokół ratyfikowały tylko 3 spośród 22 państw, które go podpisały38. W nowym
kształcie – zgodnie z art. 53 Protokołu – o wydanie opinii doradczej będą mogły
wnioskować jedynie organy Unii Afrykańskiej (samodzielnie lub po uzyskaniu
33 Protokół ten został przyjęty 9 VI 1998 w Ouagadougou (Burkina Faso) jako Protokół do Afrykańskiej Karty Praw Człowieka i Ludów.
34 Tłumaczenie Protokołu do Afrykańskiej Karty Praw Człowieka i Ludów o utworzeniu Afrykańskiego Trybunału Praw Człowieka i Ludów zob. Międzynarodowa ochrona
praw człowieka – wybór źródeł, oprac. M. Balcerzak, Toruń 2007, s. 3.
35 Zob. http://www.african-court.org/en/index.php/2012-03-04-06-06-00/advisory-opinion.
36 M.M. Kenig-Witkowska, jw., s. 115–116.
37 Tekst Protokołu zob. http://www.au.int/en/sites/default/files/PROTOCOL_STATUTE_
AFRICAN_COURT_JUSTICE_AND_HUMAN_RIGHTS.pdf.
38 Listę państw, które ratyfikowały i podpisały Protokół zob. http://www.au.int/en/
sites/default/files/PROTOCOL_STATUTE_AFRICAN_COURT_JUSTICE_AND_HUMAN_
RIGHTS.pdf.
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
95
autoryzacji Zgromadzenia), co ogranicza zakres podmiotów w stosunku do obowiązującej regulacji. Opinia będzie mogła przy tym dotyczyć jakiegokolwiek
problemu prawnego (any legal question), a więc jej zakres będzie jeszcze szerszy niż obecnie funkcjonującej instytucji.
4. Protokół nr 16 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Realizację postanowień deklaracji z Brighton w drodze przygotowania projektu
Protokołu nr 16 do EKPC powierzono komitetowi ds. reformy Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka39. W dniu 31 X 2012 komitet opublikował drugi
projekt Protokołu40.
Artykuł 1 projektu stanowi, że sądy wyższej instancji41 mogą zwrócić się
do Trybunału z wnioskiem o wydanie opinii doradczej w przedmiocie interpretacji lub stosowania praw i wolności określonych w Konwencji lub Protokołach
do niej przyjętych. Wniosek do ETPC o wydanie opinii doradczej może przedłożyć sąd tylko w związku z toczącym się przed nim postępowaniem. Powinien
on wskazać powód, dla którego przedkłada Trybunałowi wniosek, oraz przedstawić okoliczności faktyczne i prawne sprawy, w związku z którą wniosek jest
składany. Do decyzji państwa ratyfikującego Protokół – zgodnie z art. 10 projektu – pozostanie wskazanie sądów uprawnionych do zwracania się o opinię
doradczą.
Decyzję w przedmiocie dopuszczalności wniosku sądu podejmować będzie, zgodnie z art. 2 projektu Protokołu, panel 5 sędziów zasiadających w Wielkiej Izbie. Postanowienie wydane w tym przedmiocie musi być uzasadnione. Samą opinię doradczą ma wydawać Wielka Izba Trybunału, przy czym zarówno na
etapie badania dopuszczalności, jak i wydawania opinii ex officio uczestniczyć
będzie sędzia zasiadający w Trybunale z ramienia strony, której sąd skierował
wniosek. Zgodnie z art. 3 projektu, Wysoki Komisarz Praw Człowieka Rady Europy oraz strona, której sąd przedłożył wniosek o opinię doradczą, mają prawo
przekazania pisemnych uwag oraz mogą brać udział w posiedzeniach Trybunału. Przewodniczący ETPC może zaprosić także inne państwa do przedstawiania
wniosków i udziału w posiedzeniach, gdy wymaga tego interes wymiaru sprawiedliwości (the interest of the proper administration of justice). Zgodnie z art. 5
projektu, opinie doradcze mają mieć charakter niewiążący42. Każda opinia powinna zawierać uzasadnienie, przy czym w sytuacji, gdy w części lub w całości
sędziowie nie są jednomyślni, mogą oni – zgodnie z art. 4 ust. 2 – dołączyć do opi39 Komitet został powołany do życia rezolucją Komitetu Ministrów Rady Europy
nr CM/Res(2011)24 z 9 XI 2011.
40 Dokument DH-GDR(2012)R2 Addendum V. 41 Projekt Protokołu używa sformułowania highest, a nie the highest Court. Jak dostrzeżono w pkt 8 opublikowanego 2 XI 2012 projektu wyjaśnień do Protokołu nr 16, dokument DH-GDR (2012)020, sformułowanie to zostało użyte celowo, aby uwzględnić
także sądy inne niż najwyższe i trybunały konstytucyjne.
42 Tamże, pkt 26: „takie rozwiązanie stanowi refleks uczynienia tej procedury możliwie najbardziej elastycznie. Wnioskujący sąd nie jest zobligowany do zadania pytania,
stąd nie powinien być także zobligowany do zgodzenia się z opinią doradczą ETPC. Może się tak zdarzyć, że w wyjątkowych sytuacjach sąd ten nie zgodzi się, z uwagi na ważną przyczynę”.
96
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
nii zdanie odrębne. Opinie będą publikowane i komunikowane zainteresowanym
w sprawie rządom, jak również sądowi, który przedłożył opinię.
W komunikacie z drugiego spotkania komitetu ds. reformy ETPC, które
odbyło się w dniach 10–12 X 2012 r.43 i po którym opublikowano pierwszą wersję
Protokołu, można odnaleźć częściowe wyjaśnienie przedstawionych propozycji.
Jedną z głównych kwestii spornych, z jaką zmierzył się komitet, było określenie sądów mających kompetencję do wnioskowania o opinię doradczą. Wcześniej
już zgodzono się co do faktu, że jedynymi podmiotami, które mogą wnioskować
o wydanie opinii doradczej są sądy44. Uznano przy tym za zbyt szerokie określenie bazujące na art. 267 TFUE, zawężającym krąg sądów zobligowanych do skierowania pytania prejudycjalnego do TS UE do sądów krajowych, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Dlatego decyzję
co do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia pytania pozostawiono państwom-stronom Protokołu.
W odniesieniu do propozycji ustanowienia trzymiesięcznego terminu na
podjecie przez ETPC decyzji w sprawie dopuszczalności wniosku o wydanie
opinii doradczej komitet nie wyraził zgody na takie ograniczenie. Dostrzegł, że
ograniczenie służyłoby zapobieżeniu przedłużenia się procedury krajowej względem sprawy, na podstawie której wynikły wątpliwości uzasadniające wniesienie
wniosku. Niemniej uznano, że działanie takie byłoby niesprawiedliwe w stosunku do państw niebędących stronami Protokołu, ponieważ powodowałoby wydłużenie rozpatrywania skarg indywidualnych. W związku z tym sam ETPC powinien mieć możliwość podejmowania decyzji w przedmiocie alokacji swoich
zasobów kadrowych.
5. Uwagi co do kształtu Protokołu nr 16 do Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka. Projekt Protokołu nr 16 do EKPC pozostaje w mojej ocenie daleki
od doskonałości. Po lekturze projektu odnosi się wrażenie, że komitet podczas
przygotowywania go pozostawał pod silnym wpływem instytucji funkcjonującej
w prawie Unii Europejskiej, a mianowicie – pytania prejudycjalnego45. Świadczy o tym przede wszystkim zawężenie grona podmiotów, które mogą zwrócić
się z wnioskiem o wydanie opinii doradczej do sądów i – co więcej – sądów najwyższych. Wątpliwość budzi pozostawienie możliwości wyboru sądów, które mogą wnioskować o opinię, państwom ratyfikującym Protokół. Znacznie lepszym
rozwiązaniem byłoby dookreślenie kręgu sądów uprawnionych do wystąpienia
z wnioskiem i przyznanie tej kompetencji sądom krajowym, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego46. Samo już ogra43 Pierwszy
projekt został opublikowany 15 X 2012.
ze spotkania grupy B komitetu ds. reformy ETPC z 12–14 IX
2012, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/reformechr/GT_GDR_B/GT-GDR
B(2012)R1en_Rapport.pdf.
45 Do instytucji tej jako swoistego wzoru nawiązuje wprost M. O’Boyle, jw., s. 497.
46 Porozumienie organizacji pozarządowych w składzie: Amnesty International, the
AIRE Centre, the European Human Rights Advocacy Centre (EHRAC), the Helsinki
Foundation for Human Rights (HFHR), Human Rights Watch, Interights, the International Commission of Jurists (ICJ), JUSTICE, Open Society Justice Initiative and
REDRESS sformułowało wspólne uwagi co do treści projektów Protokołu nr 15 i 16 –
44 Zob. sprawozdanie
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
97
niczenie do sądów kręgu podmiotów uprawnionych do wnioskowania o opinie
doradcze może budzić wątpliwości. Takie rozwiązanie wynika prawdopodobnie
z obawy projektodawców o nałożenie na Trybunał w Strasburgu dodatkowego
obowiązku bez zwiększenia finansowania Trybunału, co można uznać za przejaw ich krótkowzroczności. Doświadczenia międzyamerykańskiego systemu
ochrony praw człowieka pokazują, że ustanowienie szerokiego kręgu podmiotów
mogących wnioskować o opinię doradczą, gdzie sądy nie mają takiej kompetencji, nie doprowadziło do przeciążenia Międzyamerykańskiego Trybunału Praw
Człowieka wnioskami, o czym świadczy liczba wydanych dotychczas 21 opinii
doradczych.
W strasburskim systemie ochrony praw człowieka kompetencja do wystąpienia z wnioskiem o opinię doradczą powinna zostać przyznana co najmniej
Komisarzowi Praw Człowieka Rady Europy, który mógłby wnioskować o opinie
doradcze w zakresie kwestii o charakterze ogólnoeuropejskim47. Takie rozwiązanie nie tylko nie wpłynęłoby na przeciążenie ETPC, ale – przeciwnie – przyczyniłoby się do jego odciążenia, gdyż na etapie opinii doradczej Trybunał mógłby
rozstrzygnąć daną kwestię, bez konieczności orzekania w kolejnych sprawach,
które w przyszłości wpłynęłyby do niego. To zaś pozwoliłoby osiągnąć cel, który
ma przyświecać tej instytucji, a mianowicie – usprawnienie pracy. Na marginesie warto przemyśleć rozwiązanie przyjęte w Protokole do Afrykańskiej Karty
Praw Człowieka i Ludów o utworzeniu Afrykańskiego Trybunału Praw Człowieka i Ludów, przewidujące przyznanie takiej kompetencji organizacjom uznanym
przez Unię Afrykańską. W przypadku Rady Europy mogłyby to być organizacje
pozarządowe posiadające status konsultacyjny przy Radzie Europy. W razie rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych warto zastanowić się nad zmianą zakresu przedmiotowego wniosku. W analizowanym projekcie, z uwagi na to, że
o opinię mogą zwracać się jedynie sądy, przedmiotem opinii może być interpretacja zgodności z Konwencją tylko obowiązujących aktów prawnych. Przyznanie
kompetencji zwrócenia się z wnioskiem o opinię doradczą organizacji pozarządowej umożliwiłoby wydanie opinii doradczej np. w stosunku do projektu regulacji
prawnej. Kompetencja taka, funkcjonująca w międzyamerykańskim systemie
ochrony praw człowieka, w systemie europejskim mogłaby wywołać kontrowersje skutkujące odrzuceniem Protokołu jako całości. Rozszerzenie zakresu przedmiotowego wniosku o opinię doradczą o projekty aktów prawnych mogłoby być
ocenione jako krok w kierunku uczynienia ETPC swoistym sądem konstytucyjnym, co na razie wydaje się nie do przyjęcia przez państwa-strony Konwencji.
Joint NGO comments on the drafting of Protocols 15 and 16 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms z 4 X 2012, http://
www.redress.org/downloads/publications/121010drft_protocol.pdf. W stanowisku tym
w przedmiocie określenia zakresu sądów uprawnionych do zwrócenia się o opinię doradczą stwierdza się, że prawo takie powinny mieć sądy, których orzeczenia nie podlegają
zaskarżeniu oraz sądy, które wydają prawomocny wyrok, który według Konwencji nie
stanowi jeszcze wyczerpania krajowych środków odwoławczych.
47 Należy zwrócić uwagę, że de lege lata, zgodnie z art. 46 ust. 3 EKPC: „We wszystkich sprawach rozpatrywanych przez Izbę lub Wielką Izbę, Komisarz Praw Człowieka
Rady Europy może przedkładać pisemne uwagi i uczestniczyć w rozprawach”. W praktyce Komisarz nie korzysta jednak z przysługujących mu uprawnień ze skutkiem wartym odnotowania.
98
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
Kolejną wątpliwość budzi brak dookreślenia czasu, w którym Trybunał
ma wydać opinię doradczą. Na ten problem zwróciły uwagę organizacje pozarządowe48. Jakkolwiek można się zgodzić ze stanowiskiem projektodawców, że co
do zasady takie organicznie dla Trybunału może być niezasadne, tak w jednym
szczególnym przypadku przedział czasowy należałoby zakreślić. Chodzi mianowicie o sytuację, gdy wątpliwość w przedmiocie interpretacji lub stosowania
praw i wolności określonych w Konwencji lub Protokołach do niej przyjętych,
skutkująca wniesieniem przez sąd wniosku o opinię doradczą, pojawi się w postępowaniu dotyczącym osoby pozbawionej wolności. W przypadku instytucji pytania prejudycjalnego zostało to rozwiązane przez ustanowienie wymogu, by TS
UE stanowił w jak najkrótszym terminie.
Projekt milczy o konsekwencjach opinii doradczej dla ewentualnego
zwrócenia się ze skargą indywidualną do Trybunału w przyszłości. Należy więc
uznać, że opinia doradcza nie stanowi przesłanki negatywnej dla późniejszego
wniesienia skargi indywidualnej.
W kwestii charakteru prawnego opinii doradczej widać w sposób szczególny,
że przedmiotowy projekt stanowi hybrydę pytania prejudycjalnego i międzyamerykańskiej opinii doradczej. Zadanie pytania prejudycjalnego jest w pewnych sytuacjach wymagane przez przepisy prawa UE, a wyrok wydany przez TS UE jest wiążący dla sądu, który je zadaje. Wniesienie wniosku o wydanie opinii doradczej jest
natomiast fakultatywne, a przy tym opinia doradcza nie jest wiążąca dla podmiotu
występującego z wnioskiem o jej wydanie. Skonstruowanie fakultatywnej instytucji
opinii doradczej o niewiążącym charakterze spowoduje, że sądy będą raczej same
podejmowały się interpretacji Konwencji, nie będą zaś występowały do ETPC, mając na uwadze, iż na ewentualną opinię musiałyby czekać przez nieokreślony czas.
Stanowi to zarazem szansę i zagrożenie. Szansa wynika z faktu, że sądy, zgodnie z zasadą subsydiarności, będą samodzielnie dokonywały interpretacji Konwencji. Zagrożeniem jest natomiast brak spójności w interpretacji poszczególnych praw i wolności konwencyjnych. W tym zakresie organizacje pozarządowe optowały, by opinie
doradcze były wiążące dla wnioskującego sądu lub Trybunału i szerzej dla władz
państwowych Wysokiej Układającej się Strony, której dotyczą49.
Należy zauważyć, że tak skonstruowana opinia doradcza funkcjonowałaby w konkretnym otoczeniu prawnym. Na otoczenie to składa się przesądzający
o skuteczności całego systemu mechanizm skargi indywidualnej, a także mechanizm skargi międzypaństwowej. Opinia doradcza stanowiłaby zatem jedynie
uzupełnienie takiego systemu.
Pozytywnie należy ocenić rozwiązanie proceduralne określające termin
wejścia w życie Protokołu nr 16. Zgodnie z art. 9, wejdzie on w życie, gdy ratyfikuje go co najmniej dziesięć państw-stron Konwencji. To nowe rozwiązanie
w stosunku do protokołów o charakterze proceduralnym, jakim ma być Protokół
nr 16. Dotychczas protokoły proceduralne, aby wejść w życie, musiały być ratyfikowane przez wszystkie państwa-strony EKPC50. Nowe rozwiązanie pozwoli
48 Joint
NGO comments..., jw.
49 Tamże.
50 Rozwiązanie to zostało wypracowane przy okazji Protokołu nr 14 bis wprowadzającego postanowienia Protokołu nr 14 między państwami, które go ratyfikowały.
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013
99
na szybsze zastosowanie w praktyce instytucji opinii doradczej, a także na ocenę
funkcjonowania tego mechanizmu, co może wpłynąć na decyzję o przystąpieniu
innych państw do niniejszego Protokołu.
Na koniec należy podnieść, że w uzasadnieniu autorzy projektu zdają się
całkowicie pomijać zależność miedzy projektowaną instytucją a przystąpieniem UE do EKPC. W szczególności, zauważalny jest brak odpowiedzi na pytanie, jaka będzie zależność między pytaniem prejudycjalnym a opinią doradczą po akcesji. Odpowiedź na to pytanie została pominięta – być może celowo
– gdyż w uwagach ETPC o opinii doradczej stwierdzono, że w razie akcesji Unii
do Konwencji, TS UE mógłby korzystać z tej instytucji dla zagwarantowania
zasady autonomii prawa UE51.
The new advisory opinion
of the European Court of Human Rights
The subject of the article is draft Protocol No. 16 to the Convention for
the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms establishing
a mechanism for an advisory opinion. This mechanism is intended to serve the
strengthening of dialogue between national courts and the European Court of
Human Rights in the spirit of the principle of subsidiarity, and therefore provide
a means of counteracting the main problem of the Strasbourg human rights protection system, which is the lengthiness of proceedings. The draft concerning
the advisory opinion shares some features of the advisory opinions, which exist
in international protection of human rights systems (in the Inter-American system and the African system). This relationship manifests itself primarily in the
non-binding character of advisory opinion of the Court. The proposed mechanism also has the characteristic features of preliminary ruling under the law
of the European Union, primarily manifested in leaving the exclusive power to
make a request for an advisory opinion from the ECtHR to courts of higher instance.
51 ECHR
100
Reflection..., jw., pkt 10.
PAŃSTWO i PRAWO 10/2013