multi-level governance w unii europejskiej

Transkrypt

Janusz Ruszkowski
Luiza Wojnicz
(red.)
MULTI-LEVEL GOVERNANCE
W UNII EUROPEJSKIEJ
Szczecin-Warszawa 2013
Jean Monnet Books 7
Recenzent
Prof. zw. dr hab. Andrzej Głowacki
Skład i druk
Volumina.pl Daniel Krzanowski
ul. Ks. Witolda 7-9, 71-063 Szczecin
tel: +48 91 812 09 08
e-mail: [email protected]
www.voluminamarket.pl
Wydawca
Instytut Politologii i Europeistyki Uniwersytetu Szczecińskiego
Instytut Europeistyki Uniwersytetu Warszawskiego
ISBN 83-923030-8-3
©Copyright by Instytut Politologii i Europeistyki Uniwersytetu Szczecińskiego
Jean Monnet Chair on Eastern Dimension of the EU, University of Szczecin
Jean Monnet Centre of Excellence, University of Szczecin
Jean Monnet Chair ad Personam, University of Szczecin
Publikacja współfinansowana przez Komisję Europejską w ramach LLP Programme of the European Union
Spis treści
Część I Multi-level Governance paradygmat teoretyczny.................................... 5
Janusz Ruszkowski
Governance i jego typy w systemie wielopoziomowym. Zamiast wstępu...........7
Janusz Ruszkowski
Struktura wielopoziomowego zarządzania w Unii Europejskiej......................19
Benon Zbigniew Szałek
Problem wielopoziomowego zarządzania (Multi-level Governance)
w Unii Europejskiej w świetle prakseologii i heurystyki................................... 61
Marek Żurek
Próba klasyfikacji i typologii podejścia Multi-level Governance....................... 87
Tomasz Czapiewski
Pojęcie analizy sieci politycznych wobec rozwoju Multi-level Governance....107
Jacek Czaputowicz
Wielopoziomowe zarządzanie a deficyt demokracji w Unii Europejskiej.....121
Tomasz Grzegorz Grosse
O polityczności dwupoziomowego systemu politycznego w Europie.............133
Agnieszka Rothert
Emergencja złożonych i sieciowych struktur władzy .....................................153
Część II Multi-level Governance – case studies.................................................175
Marta Witkowska
Zastosowanie paradygmatów federalizmu i rządzenia
wielopoziomowego do badania mechanizmów podejmowania decyzji
w Unii Europejskiej............................................................................................177
Beata Kosowska-Gąstoł
Partie polityczne w wielopoziomowym systemie Unii Europejskiej............... 203
Luiza Wojnicz
Reforma sektora bezpieczeństwa jako przykład wielopoziomowego
zarządzania Wspólną Polityką Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej.... 219
Anna Moraczewska
Zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi państw
członkowskich Unii Europejskiej jako model Multi-level Governance..........235
Michał Wilczewski
Sieciowe ujęcie wielopoziomowości bezpieczeństwa w ramach
europejskiej polityki energetycznej................................................................... 249
Małgorzata Rzeszutko-Piotrowska
Determinanty rozwoju terytoriów funkcjonalnych z uwzględnieniem
bezpieczeństwa polskiej gospodarki morskiej w świetle zarządzania
wielopoziomowego w Unii Europejskiej........................................................... 265
Marta Szulc
Wielopoziomowe Zarządzanie a region Morza Bałtyckiego...........................281
Marta Götz
Multi-level Governance w kontekście kryzysu gospodarczego strefy euro
- wybrane zagadnienia........................................................................................ 293
Zbigniew Czachór
Wielopoziomowy pluralizm i skutki dyferencjacji wnętrza Unii
Europejskiej – Studium przypadku na przykładzie prawa podatkowego
w zakresie VAT.................................................................................................... 309
Luzia Wojnicz
Zakończenie......................................................................................................... 325
Bibliografia.......................................................................................................... 327
Wykaz skrótów....................................................................................................358
Wykaz tabel......................................................................................................... 367
Wykaz schematów...............................................................................................369
Noty o autorach...................................................................................................371
Część I Multi-level Governance
paradygmat teoretyczny
Janusz Ruszkowski
Governance i jego typy w systemie
wielopoziomowym. Zamiast wstępu
1. Termin governance
Rozpoczynając analizę wielopoziomowego zarządzania (Multi-level Governance
– MLG) w Unii Europejskiej należy zastanowić się nad jego centralną kategorią, jaką
jest governance.
Tłumaczenie terminu „governance” jako „zarządzanie” lub „zarządzanie
publiczne” wydaje się odpowiadać potrzebom studiów europejskich. Governance
odróżnia się od stosowanego w naukach ekonomicznych pojęcia management.
Wprawdzie w polskim piśmiennictwie stosowane są także inne próby tłumaczenia
terminu governance (także przez Autorów tej monografii), w tym m.in. jako: rządzenie1, urządzanie2, czy sprawowanie rządów, jednak warto pozostać przy „zarządzaniu”, gdyż zarządzać można nie tylko przedsiębiorstwem ale także np. ochroną
środowiska naturalnego, regionami, instytucjami, kryzysami itd. Wyjście poza siatkę
terminologiczną jednej dyscypliny naukowej szczególnie w przypadku niezmiernie
interdyscyplinarnych studiów europejskich wydaje się być nawet postulatem, a nie
tylko propozycją.
1 Por. J. Sroka, Deliberacja i rządzenie wielopasmowe. Teoria i praktyka, Wrocław 2009.
2 Por. Z. Czachór, Kryzys i zaburzona dynamika Unii Europejskiej, Warszawa 2013.
7
Janusz Ruszkowski
James Rosenau w swojej koncepcji governance podkreśla niezbędność konsensusu w mechanizmie zarządzania oraz walor koordynacji decyzji z pominięciem centralnego ośrodka w państwie. W tym ujęciu governance jest mniej łagodne, a bardziej
inwazyjne. Ponadto cechuje się ono wielością aktorów oraz wewnętrzną dynamiką.
Governance wręcz determinuje współdziałanie aktorów państwowych (state actors)
oraz niepaństwowych (non-state actors).
James A. Caporaso skromnie uważa, że governance to tylko kolektywne rozwiązywanie problemów w przestrzeni publicznej.3
Z kolei Mario Telo podkreśla różnice pomiędzy terminami „governance”
a „government”, twierdząc, że ten pierwszy jest bardziej zwarty wewnętrznie.
Poza tym zinstytucjonalizowane i sformalizowane typy kompetencji regulacyjnych
połączone z państwem coraz częściej uznawane są za podupadające. Governance
obejmuje ogół form i poziomów władzy, która może być publiczna, prywatna, pluralistyczna i nieformalna (ani zinstytucjonalizowana ani hierarchiczna), zdecentralizowana i przeniesiona do policentrycznego, subnarodowego i transnarodowego
systemu zmiennych geometrii.”4 Różnica między demokratycznym rządem (government) a zarządzaniem (governance) polega na tym, że rząd bazuje na demokracji
przedstawicielskiej, a zarządzanie na różnorodnych procesach regulacyjnych, przedstawicielskich i zarządzających.5
Governance cechuje się „innowacyjnym ujęciem politycznego procesu decyzyjnego. (…) [Tego] terminu (…) używa się przeważnie do określenia nowej metody
rządzenia, różniącej się od starego (westfalskiego), zhierarchizowanego modelu,
w którym władze państwowe sprawują suwerenną kontrolę nad ludźmi i grupami
tworzącymi społeczeństwo obywatelskie.”6
3 J. A. Caporaso, The European Union and forms of state: Westphalian, regulatory or
post-modern?, ,,Journal of Common Market Studies”, 1996, Vol. 34 (1), s .29.
4 Por. J.N. Rosenau , Governance Without Government: Systems of Rule in World Politics,
Los Angeles, CA: Institute for Transnational Studies, University of Southern California,
1987 oraz M. Telo, Europe: Europe: A Civilian Power? European Union, Global Governance, World Order, Houndmills, Basingstoke, Hampshire, New York, 2006, ss. 10-11.
Por. także: J. N. Rosenau, Governance, Order, and Change in World Politics, w: J. N.
Rosenau, E.-O. Czempiel (ed.), Governance Without Government: Order and Change in
World Politics, Cambridge 1992, ss. 1-29.
5 L. Hooghe, G. Marks, Multi-level Governance and European Integration, Rowman&Littlefield 2001 s. 28.
6 L. Kolarska-Bobińska, (red.), Nowe metody zarządzania w państwach Unii Europejskiej,
Warszawa 2009, s. 16. Autorzy tej pracy zbiorowej przytaczają m.in. takie rozumienia
governance jak: 1. zarządzanie jako celowe działania jakiejkolwiek zbiorowości, które
podtrzymują mechanizmy mające jej zapewnić bezpieczeństwo, dobrobyt, spójność, sta-
8
Governance i jego typy w systemie wielopoziomowym. Zamiast wstępu
Jak wynika z powyższego termin governance dotyczy niehierarchicznego i hierarchicznego systemu negocjacji politycznych, regulacji i administracji, który jest
ulokowany poza tradycyjnym rozumieniem suwerennego państwa jako centralnego
ośrodka i podstawowej areny dla procesu podejmowania decyzji oraz rozwiązywania konfliktów7 (może wystąpić zwrotna denacjonalizacja, czyli efekt odpaństwowienia zarządzania8). W teorii studiów europejskich governance odnosi się przede
wszystkim do procedur podejmowania decyzji oraz formułowania regulacji i zasad
politycznych w systemie.
Governance w UE może odbywać się poza państwem narodowym (szczególnie na
poziomie ponadnarodowym lub w sytuacji pomijania poziomu narodowego w wyniku
bezpośrednich kontaktów subnarodowo-ponadnarodowych), choć na innych poziomach
i w układach międzypoziomowych odbywa się z udziałem państw członkowskich, które
są objęte charakterystyczną dla governance instytucjonalizacją. Zatem dostrzegamy
możliwość pominięcia państwa w procesie podziału kompetencji, a także w procesie podejmowania decyzji, gdyż oba wspomniane procesy mogą zachodzić pomiędzy
ponadnarodowymi instytucjami wspólnotowymi a władzami subnarodowymi (regionalnymi, lokalnymi itd.). Nie można jednak przy tym zapomnieć, że państwo może
zachować pewne elementy kontroli i wpływu na te procesy poprzez instytucje UE
o charakterze międzyrządowym (Rada Unii Europejskiej, Rada Europejska, w których
kraje członkowskie poprzez swoje rządy odgrywają wiodącą rolę).
Można zatem pokusić się o wykatalogowanie dziesięciu cech konstytutywnych terminu governance w odróżnieniu od rządu (government) oraz rządzenia
(governing).
bilizację i kontynuację (J. N. Rosenau), 2. zarządzanie jako polityczne sterowanie, a metody zarządzania odnosiłyby się wtedy do różnych stylów lub instrumentów politycznego
sterowania (O. Treib, H. Bahr, G. Faulkner). Ten pogląd wiąże się blisko z przemianą
nowoczesnych systemów politycznych w kierunku państwa kooperatywnego (cooperative state) (E. H. Ritter), 3. zarządzanie jako ciągły proces polityczny wyznaczający społeczeństwu jasne cele, a także jest to interweniowanie w razie potrzeby, aby wspomóc
realizację tych celów (M. Jachtenfuchs, B. Kohler-Koch). Por. Nowe metody zarządzania
w państwach Unii Europejskiej, red. L. Kolarska-Bobińska, Warszawa 2009, s. 16.
7 L. Hooghe, G. Marks, Multi-Level Governance... op. cit., s. 28, N. MacCormick, Beyond
the Sovereign State, „The Modern Law Review”, 1993, vol. 56, no. 1, ss. 3–8. Por. także:
M. Jachtenfuchs, Theoretical Perspectives on European Governance, ,,European Law
Journal”, 1995, vol. 1, no. 2.
8 Por.: M. Zürn, Global Governance and Legitimacy Problem, ,,Governance and Opposition”, 2004, Vol. 39, No. 2.
9
Janusz Ruszkowski
Tabela nr 1
Konstytutywne cechy governance w MLG UE
1.
kooperacyjny sposób podejmowania decyzji
2.
brak ścisłego centrum decyzyjnego (rządu), rozproszenie procesu
decyzyjnego
3.
niedysponowanie aparatem siły (przymusu)
4.
dopuszczanie do procesu podejmowania decyzji aktorów pozapaństwowych
5.
niezależność od wyborców (apolityczność)
6.
determinowanie współdziałania aktorów państwowych i niepaństwowych
7.
ulokowanie poza państwem
8.
brak powiązań z konkretnym terytorium (zdeterytorializowanie)
9.
posiadanie cech bardziej regulacyjnych i redystrybucyjnych niż
stabilizacyjnych
10.
obejmowanie mechanizmów formalnych oraz mechanizmów nieformalnych
Źródło: oprac. własne.
Na tle katalogu cech governance widać wyraźnie, że government to przede wszystkim kierowniczy, formalny sposób decydowania politycznego, silnie upolityczniony
z silnym centrum (rząd), praktycznie oparty o aktorów państwowych z nikłym, albo
wręcz żadnym udziałem aktorów niepaństwowych (pozapaństwowych).9
Na tle katalogu cech governance i specyfiki government można stwierdzić, że
governing to zespół działań i mechanizmów, które mogą wpływać determinująco,
a nawet kreująco zarówno na wzorzec governance jak i na model government.
W pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych w studiach europejskich dokonał się
swoisty zwrot wywołany pojawieniem się metodologii związanej z governance (governance turn). Od tego czasu analiza zarządzania w odniesieniu do Unii Europejskiej
otrzymała wiele nowych impulsów. W nauce governance turn oznaczał, że Unia
Europejska stała się predykatorem (zmienną niezależną), która służy do dalszej eksploracji systemu oraz jego efektywności decyzyjnej, choć przed tym zwrotem Unia
Europejska głównie była traktowana przez badaczy jako zmienna zależna, która podlegała eksploracji, i której wartość oczekiwana zależała od zmiennych niezależnych.
O zaawansowaniu studiów nad governance świadczyć może także pojawienie
się wielu jego odmian.
9 Jednak należy pamiętać, że państwa są w UE „okazjonalnie”, a instytucje są w niej na co
dzień, co może tylko potwierdzać, że w UE zarządzanie ma przewagę nad rządzeniem.
10
2. Typologia governance
Można wyróżnić dwa podstawowe rodzaje unijnego governance w MLG: zarządzanie przez elity (elite governance) oraz obywatelski republikanizm (civic republicanism). Charakteryzując typ pierwszy, czyli zarządzanie przez elity, wymienieni
badacze stwierdzili, że UE jest instancją zarządzania postparlamentarnego, w którym
marginalną rolę odgrywa formalna demokracja przedstawicielska, czyli bezpośredni
wpływ ludzi, którzy mimo, że biorą udział w bezpośrednich wyborach do Parlamentu
Europejskiego, to jednak nie mają wpływu na skład unijnej władzy.10
Z kolei drugi typ governance nazwany został obywatelskim republikanizmem. Jest
on wynikiem krytyki elityzmu. Najwyższa suwerenność nadana musi być ludziom
(obywatelom). Obywatele i ich przedstawiciele powinni poszukiwać możliwość negocjacji oraz rozwiązań konsensualnych dotyczących społecznych efektów ich działania.
UE powinna być bardziej otwarta i usytuowana bliżej obywateli. Niezbędny do tego
powinien być pierwiastek nowoczesnego konstytucjonalizmu, który może legitymizować UE oraz równowaga instytucjonalna w ramach UE (institutional balance).
Obywatelski republikanizm nawiązuje do rozwiązań stosowanych w USA.11
Zarządzanie w MLG powinno być uzupełnione o dwa istotne typy governance,
jakimi są: centralne zarządzanie (central governance - CG) oraz delegowane zarządzanie (delegated governance – DG).
Centralne zarządzanie (CG) tworzy w ramach MLG międzypoziomową konstrukcję instytucjonalno-polityczna, usytuowaną epicentrycznie w systemie, która
ma decydujący wpływ na powstawanie i funkcjonowanie wszystkich najważniejszych elementów ponadnarodowego poziomu. Te elementy to przede wszystkim:
prawo wspólnotowe, obszar euro z ponadnarodowymi kompetencjami Europejskiego
Banku Centralnego, Rynek Wewnętrzny, polityka konkurencji, polityka handlowa.
Konstrukcja instytucjonalno-polityczna (central governance), na której opierają
się procesy decyzyjne składa się z pięciu instytucji: Komisji Europejskiej, Rady
Unii Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Trybunału Sprawiedliwości UE oraz
Europejskiego Banku Centralnego. Warto zauważyć, że central governance nie składa
się wyłącznie z ponadnarodowych instytucji, ale także z międzyrządowej RUE, która
przecież kreuje lub współkreuje ponadnarodowe prawo wspólnotowe. Zatem CG ma
charakter międzypoziomowy w MLG oraz pełni w nim główną rolę, gdyż bazując
na kompetencjach delegowanych zarządza nimi podejmując działania legislacyjne,
10 E. Oddvar Eriksen, J. E. Fossum, Closing of the EU”s Legitimacy Gap? w: E. Oddvar
Eriksen, J. E. Fossum, M. Kumm, A. J. Menendez, The European Constitution: The Rubicon Crossed?, ,,Arena Report”, Oslo, 2005, No 3/05, ss. 7-8.
11 Ibidem.
11
Janusz Ruszkowski
wykonawcze i kontrolne oraz kreując efekty ponadnarodowych rozwiązań w UE.
W tym miejscu pojawia się drugi komponent MLG jakim jest zarządzanie delegowane (delegated governance) oparte o kompetencje i funkcje delegowane z poziomu
państw członkowskich, a następnie wykorzystywane przez instytucje w ramach komponentu central governance w MLG, gdyż delegowanie dostarcza de facto uprawnień
strukturalnych (dla instytucji) z pominięciem polityków. DG jest ukierunkowane na
ciała kolegialne, a nie na jednostki polityczne. Zatem delegated governance ma charakter strukturalny oraz kolegialny zdeterminowany specyfiką central governance.
Dodatkową cechą delegated governance jest widoczna w nim depolityzacja, czyli
zarządzanie kompetencjami jest przede wszystkim technokratyczne, a nie polityczne.
Depolityzacja zarządzania oznacza z jednej strony próbę wyłączenia z CG i DG jednostek politycznych, uwikłanych politycznie oraz partyjnie, ale z drugiej strony – co
jest może ważniejsze – ignorowanie politycznych powiązań i zależności partyjnych
na rzecz powiązań wspólnotowych i integracyjnych.12
Garry Marks, Paul Pierson, Alec Stone-Sweet, Markus Jachtenfuchs oraz inni
badacze analizują z kolei „ponadnarodowe zarządzanie” (supranational governance).
Mówiąc o tej odmianie jako o cząstkowym (węższym ujęciu MLG). W tym ujęciu
system polityczny UE rozumiany jest przez jeden wiodący w tym ujęciu poziom
ponadnarodowy. Na tym poziomie dostrzega się kompleks instytucjonalnego i politycznego środowiska z wieloma wciąż zmieniającymi się interesami oraz aktorami,
w tym z ograniczonym dostępem do informacji na temat długoterminowych implikacji reform traktatów lub codziennej aktywności legislacyjnej, wykonawczej (ewentualnie na temat implementacji decyzji).13
A. Stone Sweet i W. Sandholtz uważają, że supranational governance pojawia się w momencie, gdy Unia Europejska posiada własną jurysdykcję, a przepisy
wspólnotowe obowiązują w sposób kategoryczny na całym jej terytorium.14 W modelu
supranational governance państwa członkowskie nie posiadają pełnej kontroli,
a instytucje ponadnarodowe, jako podmioty tego zarządzania, wykazują znaczną
niezależność, która przekłada się na rezultaty instytucjonalne oraz polityczne.
W supranational governance, które jest innowacyjną odmianą external governance, państwa członkowskie nie posiadają pełnej kontroli nad zarządzaniem,
12 Por. Ch. A. Rootes , The Europeanization of Environmentalism, w: R. Balme, D. Chabet
(eds.), L”action collectiva En Europe, Paris 2002, s. 382.
13 S. Hix, The Political System of the European Union, Houndmills, Basingstoke, Hampshire, New York 2005, s. 16.
14 A. Stone -Sweet, W. Sandholtz, Integration,, supranational governance, and the institutionalisation of the EC. w: W. Sandholtz, A. Stone-Sweet (eds.), European Integration
and Supranational Governance, Oxford 1998, ss. 5-7 i 11-15.
12
a instytucje ponadnarodowe wykazują znaczną niezależność, która przekłada się na
instytucjonalne oraz polityczne rezultaty. Paul Pierson wyjaśnia trajektorie ponadnarodowego zarządzania w trzech fazach:
1. w czasie T0 – wówczas rządy narodowe zgadzają się na delegowanie zbioru
regulacji instytucjonalnych lub zbioru decyzji politycznych na jedną lub na
wiele instytucji UE.
2. w czasie T1 – po wydelegowaniu kompetencji powstaje nowe środowisko analityczne, z nowymi preferencjami zarówno państw członkowskich, z nowymi
kompetencjami i strategiami dla instytucji ponadnarodowych oraz z nowymi
regułami podejmowania decyzji i z nowymi politycznymi kompetencjami na
poziomie UE.
3. W czasie T2 – wybrana zostaje nowa polityka (polityki) lub zbiór regulacji
instytucjonalnych na poziomie ponadnarodowym. Rozpoczyna się zarządzanie
(kompetencjami, regulacjami, decyzjami itd.). Zarządzanie jest rezultatem zmian
zachodzących w czasie od T1 do T2, ponieważ zmienia się strategiczne zachowanie nowo wzmocnionych instytucji ponadnarodowych. A ponadto decyzja
powzięta przez kraje członkowskie w czasie T2 jest bardzo różna od tej same
decyzji, którą one podejmowałyby w czasie T0.15
Innymi słowy w pierwszej fazie kraje członkowskie zachowują kontrolę nad
swoimi decyzjami . W drugiej fazie decyzje podejmowane przez rządy narodowe
tworzą szczególną „ścieżkę zależności” oraz wpływają na zakres władzy instytucji
ponadnarodowych. W końcu w fazie trzeciej zaczyna się zarządzanie, na które państwa nie mają już takiego wpływu jak w fazie pierwszej. Faktycznie rozpoczyna się
zarządzanie ponadnarodowe.
Inną propozycją zarządzania instrumentalnego jest zarządzanie poprzez sieć, czyli
zarządzanie sieciowe (network governance16). Zarządzanie poprzez sieć w UE faworyzuje faktycznie model definiowany jako „liberalny korporacjonizm”. Ten model
zależy od aktywnej partycypacji grup interesu w podejmowaniu decyzji i od poszukiwania społecznej kohezji wykorzystując dialog i formalną selekcję. To zarządzanie
jest także definiowane przez rodzaj centralizacji, która jest typowym neokorporacjonizmem z cechami pluralistycznymi takimi jak konkurencja, wielokrotna akcesja
15 S. Hix, The Political System, … op. cit., s. 17. Simon Hix Powołuje się w tych przedziałach czasowych na ustalenia P. Piersona w tekście pt. The Path to European Integration: A Historical Institutionalsit Analysis, „Comparative Political Studies”, Vol. 29, No.
2, ss. 251 i następne.
16 M. Jachtenfuchs, B. Kohler-Koch, Einleitung: Regieren im dynamischen Mehrebenensystem,
w: M. Jachtenfuchs, B. Kohler-Koch (eds.), Europäische Integration, Opladen 1996, s. 14.
13
Janusz Ruszkowski
i lobbing (jednak przede wszystkim bardziej biurokratycznego niż politycznego typu).
To prawda również, że korporacyjne zalety zmierzają do dominacji w takich obszarach polityki jaki rolnictwo, polityka społeczna, polityka regionalna, czy polityka
ekologiczna.17 Taka filarowość, która wzmacnia sieci polityczne, podnosi znaczenie
głosowania kwalifikowaną większością głosów (QMV) i rosnącą siłę Parlamentu
Europejskiego, w efekcie determinuje zwrot ku instytucjom sieci i co ważniejsze, tego
typu instytucje stają się wówczas bardziej strukturalne i silniej powiązane wzajemnie,
a mniej dostępne dla słabo zorganizowanych propozycji. Mimo tych pozytywnych
oddziaływań, ale także mimo wynikających z nich ograniczeń, zjawisko „eksternalizacji”, czyli przenoszenia działań na zewnątrz, poza państwa, pozwala tworzyć ponadnarodowe struktury organizacyjne, a nawet kreować ich strukturalną tożsamość.
Zarządzanie poprzez sieć jest zatem bardzo technicznym, ale zarazem praktycznym
i dość rozległym podejściem wyjaśniającym funkcjonowanie systemu politycznego UE.
Następnym typem zarządzania jest zarządzanie regulacyjne, lub poprzez regulacje (regulatory governance). W UE regulacje dotyczą wielu sfer, m.in. ekologii,
telekomunikacji, zdrowia publicznego finansów, rynku pracy, praw mniejszości,
konkurencji. Regulacja to instrument polityczny. Unia Europejska odczuwa dramatyczny wzrost regulacji na różnych poziomach i obszarach działania politycznego.
Według Alasdaira Younga, program rynku wewnętrznego jest prawdopodobnie najdalej i najambitniej regulacyjnym projektem na świecie.18
B. Kohler-Koch używa pojęcia transformation of governance. Jej argument był
taki, że integracja tylko przesunęła dystrybucję kompetencji pomiędzy wieloma
poziomami władzy, ale także pomiędzy sferą publiczną i sferą prywatną.19 Charakter
państwa, jego struktur instytucjonalnych i procesów politycznych – jest transformowany jako część tego procesu.
Z kolei Ph. C. Schmitter stosuje termin “zarządzanie policentryczne” (polycentric
governance - PCG), które rozumie jako wytwarzanie powiązań pomiędzy wieloma
aktorami, które delegują funkcjonalne zadania na wiele rozproszonych i stosunkowo
niezależnych agencji. Te ostatnie nie są kontrolowane ani de jure ani de facto przez
pojedynczą instytucję.
17 Ch. A. Rootes…, op.cit., s. 382.
18 D. Levi-Faur, Regulatory Governance, w: Europeanization. New Research Agendas, Edited by P. Graziano, M. P. Vink, Houndmills, Basingstoke, Hampshire, New York 2007, s.
102.
19 B. Kohler-Koch, Catching up with Change: The Transformation of Governance in the
European Union, „Journal of European Public Policy”, 1996, No. 3 (3), s. 360.
14
Odmiana governance zaproponowana przez Giandomenico Majone nazwana
została zarządzaniem poprzez ekspertów (expert governance).20 Takie podejście
określa wpływ grup ekspertów (analityków, naukowców itd.) na władzę w UE przez
pryzmat teorii wspólnot opartych na wiedzy (epistemic communities). UE posiłkuje
się opracowaniami naukowymi, ekspertyzami, specjalistycznymi raportami, wykorzystuje wiedzę naukowców oraz doradców i dzięki temu rozwija się oraz doskonali.
Widać to w różnego rodzaju komitetach w ramach UE. Deliberacja w komitologii
ma nie tylko wartość ekspercką (epistemic value), dzięki której rośnie wiedza oraz
baza informacyjna, ale ma także wartość transformacyjną, czyli służącą zmianom.21
Krzysztof Szczerski stosuje termin zarządzanie wielopasmowe, o cechach horyzontalnych, które traktuje w sposób nieco węższy od zarządzania wielopoziomowego. Otóż poszczególne pasma są „arenami” zaangażowania aktorów prywatnych
i publicznych z różnymi modelami i regułami działania politycznego.22
J. Torfing, B. G. Peters, J. Pierre I E. Sorensen wprowadzili kategorię interactive
governance, którą odnoszą do zarządzania interaktywnymi arenami (np. politycznymi), z które uznają różnego rodzaju sieci oraz partnerstwa (np. partnerstwa prywatno-publiczne). Tego typu zarządzanie jest kompleksowym procesem cechującym się
dużym pluralizmem aktorów społecznych i politycznych, którzy wzajemnie na siebie
oddziałują nawet gdy mają rozbieżne interesy. Cele takiego zarządzania będzie formułowanie, promowanie i osiąganie wspólnych celów za pomocą środków wymiany,
wdrażania i mobilizowania idei, regulacji i zasobów.23
Skoro Unia Europejska wykazuje skłonność do rozwiązań innowacyjnych oraz
eksperymentalnych (bazując na analizach, ekspertyzach, agencjach wyspecjalizowanych itd.) to tym samym buduje podstawę do eksperymentalnego zarządzania tymi
innowacyjnymi zasobami (experimentalist governance). O tym typie zarządzania
piszą m. in. Charles F. Sabel oraz Jonathan Zeitlin.24 Za innowację w zarządzaniu
w ramach UE uznali oni nową architekturę operującą w cieniu tradycyjnej hierarchii
publicznej (shadow of hierarchy).
20 C. Harlow, Citizen Access to Political Power in the European Union, ,,EUI Working Papers”, RSC, 1999, No. 99/2, 1992, s. 16.
21 E. Oddvar Eriksen, J. E. Fossum…, op. cit., s. 88.
22 K. Szczerski, Administracja publiczna w modelu zarządzania wielopasmowego. Wyzwania dla rozszerzonej Unii Europejskiej – przypadek Polski, Natolin, Warszawa 2005.
23 J.Torfing, B. G. Peter, J. Pierre, E.Sorensen, Interactive Governance. Advancing the Paradigm, Oxford University Press, 2012, ss. 2 i 126.
24 Ch. F. Sabel, J., Zeitlin, Experimentalist Governance in the European Union. Towards
a New Architecture, Oxford University Press, 2012, s. 10.
15
Janusz Ruszkowski
Kategoria governance przeniknęła z siatki pojęć studiów europejskich do stosunków międzynarodowych i znalazła tam swoją odmianę pod postacią przede wszystkim
global governance. Ostatnie tendencje analityczne pokazują także pewien potencjał
eksploracyjny i ładunek analityczny w pokrewnej kategorii glocal governance.
Governance cechuje się więc innowacyjnym ujęciem politycznego procesu
decyzyjnego, ale jednocześnie jest nową metodą rządzenia dyspersyjnego, różniącą
się od starego, zhierarchizowanego modelu, w którym władze państwowe sprawują
suwerenną kontrolę nad ludźmi i grupami tworzącymi społeczeństwo obywatelskie.
Specyfika i typologia governance dowodzi, że mamy do czynienia zarówno
z przesunięciem od formalnego government do bardziej zdeformalizowanego governance, jak i z dynamicznie rozwijającą się refleksją dotyczącą nie tylko samego
zarządzania, ale także jego wielopoziomowego środowiska.
3. Metagovernance
Najprościej można stwierdzić, że metagovernance to zarządzanie zarządzaniem. Choć koncepcja metagovernance pojawiła się w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych XX w. to jednak również obecnie pomaga zrozumieć praktykę opartą
o regulowane autoregulacje (regulated self-regulations) oraz pojawiające się sposoby
korzystania z interaktywnych form zarządzania i ich relacji z innymi formami zarządzania.25 Każde kierowanie, kontrolowanie i zarządzanie różnymi obszarami i formami zarządzania będzie metazarządzaniem. Tym samym metazarządzanie bazuje
na próbach definiowania, kontroli oraz legitymizowania postparlamentarnych form
zarządzania, a ponadto na monitorowaniu i egzekwowaniu odpowiedzialności wyspecjalizowanych systemów zarządzania.26
Metagovernance to zatem: kontrola nad kontrolującymi, kontrola nad publicznym zarządzaniem, monitoring procesów politycznych i procesów decyzyjnych
oraz koordynacja różnych przejawów governance (jego aktorów, aren, instrumentów itd.). Właśnie tzw. pozytywna koordynacja oraz wielosektorowa harmonizacja (prawa, polityk, norm itd.) są kluczowymi instrumentami metagovernance. Im
silniejsza jest koordynacja i harmonizacja tym metagovernance jest skuteczniejsze. Metagovernance może więc sprzyjać metaprocesom typu tworzenie tożsamości, zwiększanie odpowiedzialności wszystkich aktorów takiego zarządzania,
25 J. Torfing, B. Peters, J. Pierre, E. Sorensen, Interactive Governance. Advancing the Paradigm, Oxford University Press, 2012, s. 123.
26 Por. S. Piattoni, The Theory of Multi-level Governance. Conceptual, Empirical, and Normative Challenges, Oxford University Press 2010, s. 196.
16
wzmacnianie aksjologii i systemu normatywnego (normatywnej integracji), czy też
zwiększenie zasobu regulacyjnego. Właśnie analizowane powyżej zarządzanie regulacyjne (regulatory governance) jest bliskie istocie metagovernance, gdyż zarządzanie regulacyjne (oraz zarządzanie regulacjami) jest w praktyce zarządzaniem tym co
ma sprzyjać zarządzaniu (regulacje).
Metagovernance jako zarządzanie praktyką charakteryzuje się: a. produkcją i rozpowszechnianiem norm i idei hegemonicznych mówiących przede wszystkim o tym,
jak rządzić i być rządzonym, b. politycznym, normatywnym i zależnym od kontekstu
wyborem pomiędzy różnymi modelami rządzenia, c. strategicznym strukturyzowaniem i zarządzaniem partykularnymi formami instytucjonalnego zarządzania w celu
ułatwienia zrównoważonych interakcji, obrony przez dysfunkcjonalnością i partykularnych celów politycznych.27
Ponadto Bob Jessop uważa, że metagovernance posiada kilka funkcji, w tym:
dostarczanie podstawowych regulacji dla governance i regulacyjnego porządku,
zapewnienie kompatybilności lub koherencji różnorodnych mechanizmów i reżimów
governance, przejmowanie politycznej odpowiedzialności w przypadku porażki
governance.28
Attila Agh uważa, że metagovernance w Unii Europejskiej tworzy centralna
egzekutywa, która rządzi poprzez podział odpowiedzialności i władzy z innymi
ponadnarodowymi i subnarodowymi aktorami.29 Czyli w takim ujęciu centrum
metagovernance w UE byłaby Komisja Europejska, która zarządza zarządzaniem
oraz może kontrolować kontrolujących, i aby wykonywać tego typu metazadania
posiada odpowiednie polityczne i przede wszystkim technokratyczne know-how.
Centralizacja jest więc naturalnym środowiskiem dla metagovernance.
Przykładem metagovernance w państwie federalnym są podejmowane przez rząd
federalny próby regulowania zarządzania pomiędzy składowymi federacji i dążenie rządu federalnego do zarządzania interakcjami pomiędzy władzami subfederalnymi. Przenosząc ten przykład na wielopoziomowe zarządzanie w Unii Europejskiej
metagovernance wystąpi w sytuacji podejmowania prób regulowania wertykalnych
interakcji międzypoziomowych oraz horyzontalnych interakcji na jednym poziomie
MLG przez instytucje UE. Tego typu miękkie próby (soft metagovernance) były już
27 J. Torfing, B. Peters, J. Pierre, E. Sorensen…, op. cit., s. 131.
28 B. Jessop, Multi-level Governance and Multi-level Metagovernance w: I. Bache, M.
Flinders (eds.) Multi-level Governance, Oxford University Press, 2004, s. 65.
29 A. Agh, Europeanization and Democratization in ECE countries: Towards the multilevel
and multiactor governance, ,, NISPAcee Journal of Public Administration and Policy”,
2010, Vol. 3, No. 1, s. 11.
17
Janusz Ruszkowski
podejmowane przez Komisję Europejską oraz Komitet Regionów za pomocą Białych
Ksiąg lub opinii dotyczących wielopoziomowego zarządzania.30
Zarządzanie strukturami i aktorami powołanymi do tego, aby odciążyły daną
instytucję (mocodawcę) w zarządzaniu specyficznym (specjalistycznym) obszarem
ma przynieść określone cele partykularne dla mocodawcy i będzie typem metagovernance. Także kierowanie sieciami zarządzania (governance networks), w tym sieciami wielopoziomowymi (Multi-level Network – MLN) zbudowanymi z licznych
węzłów (nodes) i powiązań (links) jest przykładem metagovernance.
Ponadto wyróżnić można dwa kolejne typy metagovernance: 1. metazarządzanie bezpośrednie (hands-on metagovernance), które jest wykonywane od wewnątrz,
czyli blisko interakcji pomiędzy zarządzającymi (metagovernors) a indywidualnymi
interesariuszami, 2. metazarządzanie z dystansu (hands-off metagovernance), które
jest prowadzone z zewnątrz danej sieci, czy też partnerstwa. Uważa się, że metagovernance jest skuteczne wówczas, gdy miesza się oba wyżej wymienione rodzaje
hands-off i hands-on.31 To może być cecha specyficzna takiego metazarządzania.
Metagovernance jest narzędziem dla ułatwiania interakcji i wymiany zasobów
w sytuacji wystąpienia rozbieżnych interesów lub nawet konfliktów politycznych,
gdyż metagovernance redukuje ryzyko konfliktów. W praktyce metazarządzanie
może być także strategią władzy.
Metazarządzanie nie jest rozproszone, o wiele bardziej jest zarządzaniem całym
zasobem MLG, więc jest metazarządzaniem wielopoziomowym zarządzaniem
(Metagovernance of the Multi-level Governance).
30 Por. następujące dokumenty: White Paper: European Governance, COM (2001) 428, lipiec 2001, Biała Księga Komitetu Regionów – Działania Następcze, 15-16 luty 2012,
Biała Księga Komitetu Regionów sprawie wielopoziomowego sprawowania rządów,
17.06.2009, 2009/C 211/5, Opinia Komitetu Regionów Tworzenie europejskiej kultury
wielopoziomowego sprawowania rządów.
31 J. Torfing, B. Peters, J. Pierre, E. Sorensen, Interactive Governance. Advancing the Paradigm, Oxford University Press, 2012, s. 135.
18
Janusz Ruszkowski
Struktura wielopoziomowego zarządzania w Unii
Europejskiej
Wprowadzenie
Po elementarnej analizie terminu zarządzanie (governance), która wprowadza
nie tylko do całego opracowania monograficznego, ale przede wszystkim do rdzenia wielopoziomowego zarządzania w Unii Europejskiej (Multi-level Governance MLG)1, należy podjąć próbę określenia miejsca MLG w studiach europejskich oraz
zdefiniowania tego terminu i jego struktury wewnętrznej.
Wśród badaczy istnieje obecnie konsensus, według którego żadna z wielkich
teorii generalnych, czyli tzw. teorii drugiego rzędu (second order theories) nie jest
1 Innym mniej znanym modelem pokrewnym jest system wielowarstwowego zarządzania
w UE (Multi-tiered system of governance) utworzony na bazie bardzo zaawansowanego
konstytucjonalizmu prawa J. A. Caporaso, Across the Great Divide: Integrating
Comparative and International Politics, „EUI Working Papers”, RSC, 1997, No. 97/58,
s. 13. Z kolei J. G. Ruggie uważa że system polityczny UE jest systemem o wielu
perspektywach (multi-perspectival polity), zatem jest dynamiczny, wciąż rozwijający się
i oczywiście przez to do końca nieodgadniony. J.G. Ruggie, Territoriality and Beyond:
Problematizing Modernity in International Relations, „International Organization”,1993,
No. 47 (1), s. 89.
19
Janusz Ruszkowski
w stanie wyjaśnić całego badanego zagadnienia, ani tym bardziej jednego specyficznego elementu w procesie integracyjnym (w pierwszym przypadku teoria generalna
jest nazbyt ograniczona do swoich założeń, a w drugim przypadku z kolei zbyt rozległa, aby przynieść pożądane rezultaty. Wydaje się zatem, że nadszedł czas na postawienie kolejnego kroku w teoretycznych poszukiwaniach czynionych przez badaczy
w studiach europejskich. Otóż coraz bardziej odczuwalna jest potrzeba poszukiwania
nie tyle nowych teorii generalnych, ale przede wszystkim specjalistycznych podejść
teoretycznych, wręcz segmentowych, które pomogą wyjaśniać pojedyncze procesy,
działania lub systemy identyfikowane w ramach UE. Oczywiście teorie specjalistyczne mogą czerpać rozwiązania z teorii generalnych (drugiego rzędu). Zatem
second order theories wytyczają szlaki, podsuwają odpowiedzi, nieraz tylko podpowiadają, stanowiąc fundament do dalszych poszukiwań.
Z tego względu coraz bardziej potrzebujemy takich teoretycznych podejść specjalistycznych (segmentowych), które dadzą się sprawdzać w sposób empiryczny,
a w znanej już klasyfikacji możemy je określić jako teorie pierwszego rzędu (first
order theories).2 Otóż teorie pierwszego rzędu zajmują się wybranym obszarem
zjawisk lub procesów, a więc nie pretendują do wyjaśniania całokształtu integracji
europejskiej3. Neil Nugent określa teorie, które dedykowane są wyjaśnianiu procesów
np. tylko w UE jako middle range theories (teorie średniego zasięgu).4 Taką teorią
specjalistyczną, może być wielopoziomowe zarządzanie (Multi-level Governance MLG), ze swoją metodologią oraz podejściem wywodzonym z neofunkcjonalizmu
czy federalizmu.
Prezentując koncepcję MLG jako ‘teorię’ L. Hooghe i G. Marks pisali: ‘Każda
teoria bazuje na zestawie założeń – intelektualnych dróg na skróty – które redukują
złożoność i kierują uwagę na sprawczo silne czynniki’.5
Philippe C. Schmitter (współtwórca neofunkcjonalizmu oraz inicjator neo-neofunkcjonalizmu) podniósł w 2004 r. koncepcję Multi-level Governance do rangi
nowej teorii integracji europejskiej6, co oznacza, że dostrzega on potrzebę ujęć
2 Teorie drugiego rzędu (second order theories) są raczej zbiorami (zasobnikami) wielu
innych podejść teoretycznych.
3 Por. D. A. Lake, Theory is dead, long live theory: The end of the Great Debates and
the rise of eclecticism in International Relations, ,,European Journal of International
Relations”, 2013, Vol. 19(3), ss. 567–587.
4 Zob. Szerzej: N. Nugent, The Government and Politics of the EU, Durham 2006.
5 Ibidem, s. 2.
6 Ten sam autor podobny zabieg zastosował wobec polycentric governance (PLG). Por.:
Ph. C. Schmitter, Neo-Neofunctionalism, w: A. Wiener, T. Diez, European Integration
Theory, Oxford University Press, New-York, 2005, s. 48.
20
Struktura wielopoziomowego zarządzania w Unii Europejskiej
teoretycznych desygnowanych na określone wąskie obszary analizy. Tutaj możemy
mówić o MLG jako o jednej z wielu teorii zarządzania, która ma pomagać wyjaśniać
normatywne, postaparlamentarne, postnarodowe i postwestfalskie podejście do integracji europejskiej. Kilka lat później Simona Piattoni, choć już bardziej ostrożna,
także bardzo dogłębnie badała MLG pod kątem jej ewentualnego statusu jako teorii.
Wiele z tych ustaleń faktycznie ten status potwierdza, choć w przypadku ustaleń S.
Piattoni, także są argumenty, które tego jednoznacznie nie przesądzały.7
Jeżeli za punkt wyjścia przyjmiemy podstawy epistemologiczne i będziemy próbowali wydobyć funkcje teorii naukowych, wówczas zauważymy, że wśród tych
funkcji znajdą się: 1. zdolność deskryptywna, 2. zdolność eksplanacyjna (w tym
przede wszystkim zdolność do wyjaśniania związków przyczynowo-skutkowych),
3. zdolność prognostyczna (predyktywna), 4. zdolność preskryptywna (w tym przede
wszystkim zdolność do podejścia normatywnego), 5. zdolność regulacyjna (w tym
przede wszystkim zdolność do wywierania wpływu na analizowane zjawisko, proces
itd.), 6. zdolność do retrospekcji, 7. zdolność do stawiania hipotez.
Testowanie tych siedmiu funkcji teorii w odniesieniu do MLG zostało już przeprowadzone i przyniosło obiecujące rezultaty8, co pozwala przypisać MLG status
teorii pierwszego rzędu (specjalistycznej, segmentowej).
Metodologia MLG oferuje także metodę wielopoziomową (metodę analizy wielopoziomowej), która pozwala zgłębić interakcje aktorów pomiędzy poziomami
zarządzania w UE oraz w ramach poszczególnych poziomów, a przy tym ich rolę
w procesie delegowania kompetencji. Valerie M. Hudson pisze wprost o analizie wielopoziomowej, która może mieć zarówno znaczenie empiryczne (dla pozyskiwania
informacji i badania bytów ontologicznych), jak i znaczenie teoretyczne, gdy wspiera
proces wyjaśniania i interpretacji MLG.9
Po tych kilku uwagach na temat miejsca podejścia MLG w studiach europejskich,
oraz po ustaleniach dotyczących pojęcia governance spróbujmy zastanowić się nad
wyjaśnieniem terminu „wielopoziomowe zarządzanie”.
Według I. Pernice’a, Unia Europejska jest systemem, w którym władza została
podzielona pomiędzy różne szczeble (divided power system). Europa ma zatem
7 Por. S. Piattoni, The Theory of Multilevel Governance. Conceptual, Empirical, and
Normative Challenges, Oxford University Press 2010.
8 Zob. szerzej: J. Ruszkowski, Teorie specjalistyczne w studiach europejskich w: J.
Ruszkowski, L. Wojnicz, Teorie w studiach europejskich. W kierunku nowej agendy
badawczej, Szczecin-Warszawa 2012.
9 V. M. Hudson, Policy Analysis: Actors Specific Theory and the Ground of International
Relations, ,,Foreign Policy Analysis”, 2005, No 1, s. 2 I nast.
21
Janusz Ruszkowski
wielopoziomową konstytucję, która składa się z konstytucji państw członkowskich
i uzupełniającego je „korpusu” konstytucyjnego (constitutitonal body) jakim są traktaty europejskie. Taka wielopoziomowość niekoniecznie zakłada obecność państwa
na każdym szczeblu.10
Ph. C. Schmitter postrzega MLG jako system, w którym podejmowane są wiążące
decyzje, w którym różnorodni aktorzy publiczni i prywatni, zarówno niezależni politycznie jak i współzależni, operujący na różnych poziomach terytorialnej agregacji,
angażowani są do mniej lub bardziej ciągłych deliberacji, negocjacji oraz implementacji. W tym układzie nie da się przypisać żadnemu z poziomów MLG wyłącznej
kompetencji politycznej lub dominującej władzy politycznej.11 W MLG zarządzanie
odbywa się o wiele częściej poza państwem i ponad państwem niż w państwie. Jak
zatem wygląda struktura wewnętrzna tak rozumianego systemu wielopoziomowego
zarządzania w Unii Europejskiej (MLG)?
Wewnątrz systemu wielopoziomowego zarządzania (MLG) można zaobserwować z jednej strony swoisty konglomerat poziomów zarządzania, ale z drugiej strony
zespół procesów zachodzących pomiędzy tymi poziomami (wertykalnych) oraz na
tych poziomach (horyzontalnych), a także zbiór aktorów operujących wewnątrz MLG.
W strukturze poziomów zarządzania wyróżnić można poziomy konwencjonalne
(crisp levels) oraz poziomy rozmyte (fuzzy levels), w tym ich układy stratyfikacyjne.
W strukturze procesów zachodzących pomiędzy tymi poziomami zauważamy: delegowanie kompetencji, europeizację, pomijanie państw (by pass), podejmowanie
decyzji. Z kolei aktorzy operujący w MLG wchodzą w relacje wzajemne nie tylko
na poziomie sobie właściwym, ale przede wszystkim na innych poziomach konwencjonalnych oraz rozmytych, a także uczestniczą w relacjach międzypoziomowych.
Warto wydobyć jedną z istotniejszych cech MLG, jaką jest tzw. międzypoziomowe przenikanie decyzji, które powoduje, że decyzje podmiotów na niższym poziomie mogą mieć wpływ na końcowy wybór na wyższym poziomie i odwrotnie.
Wielopoziomowe zarządzanie to zatem suma konwencjonalnych i rozmytych
poziomów zarządzania, międzypoziomowych procesów i międzypoziomowych interakcji pomiędzy aktorami oraz amalgamat zawierający wpływ miedzypoziomowych
procesów na aktorów wchodzących ze sobą w interakcje na różnych poziomach MLG
i odwrotnie, czyli wpływ aktorów w MLG na międzypoziomowe procesy.
10 C. Mik, Powierzenie Unii Europejskiej władzy przez państwa członkowskie i jego
podstawowe konsekwencje prawne, w: Suwerenność i ponadnarodowość a integracja
europejska, pod. red. J. Kranza, Warszawa 2006, s. 80.
11 Ph. C. Schmitter, Neo-neo-functionalism, European University Institute, Florence 2002,
www.iue.it
22
1. Struktura poziomów zarządzania w MLG UE
Poziomy konwencjonalne
L. Hooghe i G. Marks wskazują na wiele poziomów terytorialnych w Unii
Europejskiej i co za tym idzie na rozproszenie procesu podejmowania decyzji pomiędzy tymi poziomami.12 Klasyczne wielopoziomowe zarządzanie (MLG) w Unii
Europejskiej opiera się na trzech poziomach konwencjonalnych (crisp levels): ponadnarodowym, narodowym i regionalnym. Poziomy te mają charakter pierwotny, to
znaczy znalazły się w pierwszych ujęciach MLG13, ponadto są jednoznaczne i klarowne w wyjaśnianiu (por. schemat nr 1). W praktyce oznacza to, że wielopoziomowy
system zarządzania w UE14 oparty jest na kombinacji instytucji ponadnarodowych
i międzyrządowych, oraz na określonym stopniu centralizacji jak i decentralizacji,
gdzie najniższy poziom tworzą regiony, a następnie usytuowane są państwa narodowe,
ponad którymi funkcjonują instytucje ponadnarodowe. Nie istnieje tutaj jedno centrum zakumulowanej władzy. Kompetencje są redystrybuowane pomiędzy różnymi
warstwami zarządzania. Taki wielopoziomowy system polityczny (Multi-level Polity),
który sam w sobie stworzył wiele punktów otwierających do niego dostęp (input) dla
12 Ponadto autorzy dowodzą, ze w XX wieku miały miejsce dwa ważne procesy w rozwoju
MLG w UE. Pierwszy proces polegał na przesunięciu władzy z poziomu państw narodowych
na instytucje operujące na poziomie międzynarodowym (także europejskim) oraz na kilku
kluczowych obszarach decydowania. Drugi proces polegał na regionalizacji w wielu krajach
i co za tym idzie na przesunięciu kompetencji politycznych z poziomu narodowego w dół,
to znaczy na poziom władz subnarodowych. W efekcie monopol państwa narodowego
na posiadanie władzy politycznej wyraźnie osłabił się. L. Hooghe, G. Marks, Multi-level
Governance and European Integration, Rowman&Littlefield 2001, s. xi.
13 Gary Marks w 1992 r. mówił o poziomie państwowym oraz po poziomach poniżej
i powyżej tego poziomu. G. Marks, Structural policy in the European Community, w: A.
Sbragia, Europolitics. Instytutions and Policymaking in the New European Community,
Washington 1992. Por. także późniejsze ujęcia: L. Hooghe, G. Marks, Multi-level …, op.
cit., oraz G. Marks, L. Hooghe, K. Blank, European Integration from the 1980s: State
centric v. Multi-Level Governance, „Journal of Common Market Studies”, 1996, No. 34
(3), s. 341.
14 Jak twierdzi James Caporaso zanim powstał wczesny system polityczny we Wspólnotach
Europejskich (proto-european polity) doszło w Europie do dezintegracji systemu balance
of Power, który był koordynowany przez sieć bilateralnych oraz multilateralnych
porozumień zawieranych pomiędzy rządami państw. Wraz z krystalizowaniem się
systemu politycznego WE/UE powstawały niezależne podmioty polityczne usytuowane
na poziomie ponadnarodowym. J. Caporaso, The Three Worlds of Regional Integration
Theory w: P. Graziano, M. P. Vink, Eurpeanization. New Research Agendaa, Palgrave
Macmillan, Basingstoke, 2008, s. 24.
23
Janusz Ruszkowski
różnorodnych grup interesów15, aktorów państwowych i niepaństwowych, subnarodowych i ponadnarodowych16 nie jest stabilnym equilibrium, jest raczej rezultatem alokacji kompetencji pomiędzy aktorami regionalnymi, narodowymi i ponadnarodowymi.
Poziom ponadnarodowy w UE to zdeterytorializowany szczebel współpracy, który
składa się z kilku elementów: 1. ponadnarodowych instytucji kierowniczych (Komisja
Europejska, Trybunał Sprawiedliwości, UE Parlament Europejski, Europejski
Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny) oraz gremiów wyspecjalizowanych (przede wszystkim agencje wykonawcze), 2. ponadnarodowych uprawnień
zarządzanych przez te instytucje (albo wydelegowanych, albo własnych), 3. ponadnarodowego prawa wspólnotowego (posiadającego prymat nad prawem narodowym)
i jego instrumentów (aktów prawa pierwotnego oraz wtórnego), 4. ponadnarodowych
polityk sektorowych i rozwiązań szczegółowych (np. polityka rybołówcza, polityka
handlowa, polityka konkurencji, polityka pieniężna w obszarze euro itd.).
Na poziomie narodowym usytuowane są państwa członkowskie UE oraz organy
polityczne występujące w ich imieniu na arenie międzynarodowej (w tym europejskiej), jak np. prezydent, rząd, premier, ministrowie, agencje rządowe itd.
Z kolei na poziomie regionalnym usytuowane są regiony wchodzące
w skład państw członkowskich UE. Ich zróżnicowanie wynikające z tradycji
15 L. Hooghe i G. Marks, Multi-level… op. cit., s. 28.
16 Por.: G. Marks, L. Hooghe, K. Blank, European Integration…, op. cit., ss. 9597 i następne. Także we współczesnej teorii stosunków międzynarodowych coraz
więcej miejsca poświęca się dyskusji na temat Multi-level governance w polityce
światowej (por. np. Global Governance), a nie tylko w międzynarodowej współpracy
regionalnej. B. Kohler-Koch zamiast terminu Multi-level Governance stosuje pojęcie
penetrated governance (zarządzanie, które przenika przez wiele poziomów integracji),.
P. Craig, G. de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials, Oxford 2003, s. 6. MLG
można nazwać także rodzajem reżimu międzynarodowego, a właściwie reżimu
wielopoziomowego. Z kolei Markus Jachtenfuchs wprowadza termin polycentric system
of non-territorial based governance (zarządzanie bazujące na nieterytorialnym systemie
policentrycznym). M. Jachtenfuchs, Theoretical Perspectives on European Governance,
„European Law Journal”, 1995, No. 1, 2, s. 125. W literaturze przedmiotu znajdujemy
także określenia systemu politycznego UE jako: polycratic governance w pracy: C.
Landfried, The European Regulation of Biotechnology by Polycratic Governance, w:
Ch. Joerges, E. Vos, eds., EU Committees: Social Regulation, Law and Politics, Oxford
1999, s. 173, network governance w opracowaniu: B. Kohler-Koch, The Evolution
and Transformation of European Governance, w: B. Kohler Koch, E. Eising, eds., The
Transforming of Governance in the European Union, London, New York 1999, s. 15.
Por. także szerszy termin European Polyphony w: O. Weaver et. al. (ed.), European
Polyphony. Perspectives Beyond East-West Confrontation, London 1989.
24
administracyjnych, historycznych i kulturowych poszczególnych państw spowodowało potrzebę wprowadzenia europejskiego systemu klasyfikacji porównawczej tych
jednostek. Jednostki regionalne początkowo zaliczano do pięciu poziomów NUTS
(Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques),17 nie tylko jako formy normatywne (z uwzględnieniem granic administracyjnych) ale także z zamiarem analitycznym i redystrybucyjnym (środki z funduszy europejskich).
Schemat nr 1
Poziomy konwencjonalne w pierwotnej wersji MLG
Poziom ponadnarodowy
Poziom narodowy
Poziom regionalny
Źr.: oprac. własne.
G. Marks i L. Hooghe wymienili dwa warianty podziału władzy w unijnym MLG.
pierwszy odnosi się do hierarchicznego podziału władzy pomiędzy różnymi poziomami
(których liczba jest ograniczona), przy czym odpowiedzialność oraz uprawnienia do
działania są jasno określone, tak jak w federacji. Wariant drugi sprawia, że niezależne
kompetencje odnoszone przez podmioty do szczegółowych polityk sektorowych pokrywają się i są „rozwodnione”. Liczba poziomów, pomiędzy którymi dochodzi do próby
podziału funkcji jest wówczas potencjalnie nieograniczona. Dalej Marks i Hooghe
twierdzą, że UE jest wyjątkiem, w którym występuje właśnie pierwszy wariant podziału
władzy, bowiem najczęściej jest on widoczny wewnątrz poszczególnych państw.18
17 Jest to: Nomenklatura Jednostek Terytorialnych dla celów Statystycznych. Uwzględniając
kryterium planowania rozwoju regionalnego w UE oraz związany z nim rozdział
środków z funduszy strukturalnych, a ponadto ze względu na potrzebę porównywania
bardzo zróżnicowanych jednostek terytorialnych w UE postanowiono wprowadzić
system kategoryzacji unijnych jednostek terytorialnych m.in. dla celów statystycznych.
Uczyniono to w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów Wspólnot Europejskich nr
2052 z 1988 r. P. McAleavy, S. De Rynck, Regional or Local? The EU’s Future Partners
in Cohesion Policy, ,,EUI Working Papers”, RSC, 1997, No. 97/55, s. 3.
18 G. Marks, L. Hooghe, Contrastiong Visions of Multi-level Governance w: I. Bache, M.
Flinders (eds.), Multi-level Governance, Oxford 2004, ss. 22-23 i 28. Według autorów, drugi
wariant podziału władzy sprzyja bardziej kreacji stref wolnego handlu i wspólnych rynków.
25
Janusz Ruszkowski
Gdyby w odniesieniu do Unii Europejskiej zastosować znaną w stosunkach międzynarodowych koncepcję Roberta Putnama „dwupoziomowej gry” (two-level game)
pomiędzy poziomem narodowym i międzynarodowym19, to jej trawestacją byłaby gra
pomiędzy poziomem narodowym i poziomem europejskim. Wielu badaczy wciąż
używa pojęcia poziom europejski, czyniąc to raczej umownie, i w ten wygodny sposób przekazując wszystko to co dzieje się w UE (powyżej poziomu narodowego).20
Termin poziom europejski jest dość ogólny i w praktyce nie może być utożsamiany
ani wyłącznie z ponadnarodowymi rozwiązaniami i aktorami, ani też jedynie z międzyrządowymi relacjami i aktorami w UE.21 Ten brak precyzji cechujący kategorię
„poziom europejski” i wyjściowy charakter jaki nadawany jest poziomowi narodowemu powinny stać się zalążkiem trzech nowych stratyfikacji poziomów konwencjonalnych odnoszących się do całego systemu wielopoziomowego zarządzania, którymi
są: 1. stratyfikacja hierarchiczna (SH), 2. stratyfikacja dyspersyjna z centralnym
poziomem narodowym (SD), 3. stratyfikacja biurokratyczno-administracyjna (SBA).
Stratyfikacja hierarchiczna (SH)
Stratyfikacja hierarchiczna (SH) jest rozwinięciem pierwotnej wersji MLG.
W tym ujęciu żaden poziom nie jest wyjściowy (bazowy), ani centralny, a wszystkie
są istotne w zarządzaniu, choć ich układ jest wertykalny (por. schemat nr 2). W tym
ujęciu poziom narodowy traci znaczenie poziomu bazowego. Tym samym w SH
19 W stosunkach międzynarodowych znana jest stratyfikacja neorealistyczna Kennetha
Waltza, która, akcentuje w międzynarodowej aktywności politycznej trzy poziomy:
1. indywidualny (aktorem jest jednostka), 2. państwowy (aktorem jest państwo), 3.
międzynarodowy (u Waltza nazywany strukturalnym, gdzie aktorami są państwa
lub organizacje i instytucje międzynarodowe Zob. szerzej: K. Waltz, Theory of
International Politics, Reading, Massachusetts 1979, tenże: Man, the State, and War,
New York 1959 oraz G. Hellman (ed.), Germany’s EU Policy on Asylum and Defence.
De-Europeanization by Default, Houndsmills, Basingstoke, Hampshire, New York
2006, ss. 9-11. W połowie lat osiemdziesiątych w poszukiwaniu middle level można
było zauważyć tendencje do porzucenia waltzowskiego poziomu indywidualnego
(jednego z trzech) i zaproponowania zmodyfikowanej triady wyrażonej: 1. poziomem
systemowym, 2. poziomem interakcji, 3. poziomem państwowym Mimo wszystkich
ułomności, taka trychotomia w polityce międzynarodowej pokazywała nowe obszary
oraz lokowała je w kontekście dotychczasowych ujęć tradycyjnych. Zob. szerzej: Ch.
Jonsson, O. Elgstrom, M. Jerneck, International politik, Arhus 1986, ss. 12 i następne.
20 Por. analizę dwupoziomowej gry pomiędzy poziomem narodowym a poziomem
europejskim np. w: J. A. Caporaso, S. Tarrow, Polanyi in Brussels: Supranational
Institutions and the Transnational Embedding of Markets, „International Organization”,
2009, Vol. 6, No. 4, s. 593.
21 Zdarza się, że zamiast pojęcia ,,poziom europejski” autorzy używają określenia ,,poziom
unijny” lub ,,poziom UE”.
26
żaden poziom nie posiada wyłączności, ale poprzez hierarchiczny układ poziomów
można mówić o istnieniu w SH tendencji do centralizacji zarządzania (instytucjami
lub politykami). Z kolei im większa centralizacja tym częstsze są również przejawy
metagovernance. Wspomniane rozwinięcie SH w stosunku do wersji pierwotnej
MLG dotyczy de facto dwóch poziomów: lokalnego i ponad-ponadnarodowego.
O poziomie lokalnym i władzach lokalnych powiązanych z władzami regionalnymi, narodowymi oraz ponadnarodowymi wspominał jeden z „ojców” MLG Gary
Marks.22 Argument za wyróżnieniem tych dwóch poziomów poniżej państwa (tj.
poniżej poziomu narodowego) można znaleźć także w składzie Komitetu Regionów
(KR), w którym państwa o silnym poziomie decentralizacji (zregionalizowania),
w tym przede wszystkim państwa federalne są reprezentowane przez władze regionalne, z kolei państwa bardziej scentralizowane lub o mniejszym poziomie zregionalizowania są reprezentowane w KR przede wszystkim (choć nie wyłącznie) przez
przedstawicieli władz lokalnych.
Na poziomie lokalnym usytuowane są jednostki mniejsze niż regiony, czyli
w praktyce te, którym miano regionu nie przysługuje, w tym także miasta. Gdyby
przyjąć nowy podział jednostek administracyjnych w ramach NUTS, to od 2003 r.
obszary należące do dawnych ostatnich poziomów w starej klasyfikacji NUTS IV
i NUTS V zaczęto określać jako lokalne, a od NUTS I do NUTS III włącznie jako
regionalne.23 Tym samym zamiast dwóch ostatnich NUTS wprowadzono Jednostki
Administracji Lokalnej czyli LAU (Local Administrative Units), bowiem obszary
dawnych NUTS IV i NUTS V nie zostały określone jako regiony. LAU podzielono
na dwa poziomy: wyższy (LAU I), odpowiadający dawnym jednostkom należącym
do NUTS IV24 oraz niższy (LAU II), odpowiadający dawnym jednostkom należącym
do NUTS V25. LAU nie podlegają regulacjom odpowiednim dla NUTS.
Ponadto skoro artykuł 300 TFUE wspomina o społecznościach lokalnych i regionalnych to znaczy, że wydzielenie dwóch poziomów subnarodowych (lokalnego
i regionalnego) jest całkowicie uzasadnione. Wydaje się, że konwencjonalny poziom
lokalny w MLG typu SH jest zatem całkowicie uprawniony i realny.
22 G. Marks, Structural Policy in the European Community, w: A. M. Sbragia (ed.), Europolitics:
Institutions and Policy-Making in the New European Community, Washington, 1992, s. 211.
23 P. McAleavy, S. De Rynck…, op. cit., s. 3.
24 Dawny poziom NUTS IV obejmował jednostki lokalne, które występowały tylko
w niektórych krajach UE (np. brytyjskie county). W Polsce odpowiednikiem NUTS IV
były powiaty i miasta na prawach powiatu.
25 Dawny poziom NUTS V stanowiły jednostki lokalne w rodzaju niemieckich Gemeinde
i polskich gmin.
27
Janusz Ruszkowski
Drugi z nowych poziomów konwencjonalnych w MLG typu SH to poziom ponad-ponadnarodowy (supra-supranational level). Istnieją trzy fundamentalne warunki
dla pojawienia się instytucji ponad-ponadnarodowej:
1. ustanowienie Instytucji-agenta przez inną instytucję ponadnarodową-mocodawcę,
2. nadanie instytucji-agentowi przez instytucję-mocodawcę kompetencji w trybie
delegowania wtórnego (z poziomu instytucji ponadnarodowej na ustanowionego
przez nią instytucję-agenta) z pominięciem państw członkowskich.
3. posiadanie przez instytucję-agenta kompetencji kontrolnych (nadzorczych) nad
instytucją ponadnarodową-mocodawcą. W efekcie taka instytucja-agent jest jednocześnie supervisorem26 i działa na poziomie usytuowanym powyżej poziomu
ponadnarodowego.
Stąd jeżeli jakaś ponadnarodowa instytucja UE posiada kontrolę nad inną ponadnarodową instytucją to ta pierwsza instytucja wykazuje naturę ponad-ponadnarodową,
choć jak wynika z powyższego, posiadanie uprawnień kontrolnych (supervisoring)
nie jest jedynym kryterium ponad-ponadnarodowości. To są już parametry wskazujące na istnienie metazarzązdania.
Jeżeli ustanowiona przez instytucję ponadnarodową-mocodawcę instytucja-agent
(agencja) spełnia wszystkie wymienione trzy warunki, wówczas jest instytucją-agentem ponad-ponadnarodowym. W obecnym stanie badań wiemy, że istnieje
przynajmniej jedna instytucja w UE, która spełnia wszystkie trzy wymienione wyżej
warunki, przez co można określić ją jako ponad-ponadnarodową. Jest to: OLAF
(Office Européen de Lutte Anti-Fraude), czyli Europejski Urząd ds. Zwalczania
Nadużyć Finansowych.27
26 Por. teorię mocodawca-agent-supervisor (Principal/Agent/Supervisor Theory - PSAT),
która jest mutacją teorii mocodawca-agnet (Principal/Agent Theory – PAT).
27 OLAF to agent ustanowiony bezpośrednio przez Komisję Europejską, który – co wydaje
się zaskakujące – ma wobec niej, czyli wobec swojego ponadnarodowego mocodawcy,
kompetencje zwierzchnie. Ten niezależny agent jest zatem supervisorem nad Komisją
oraz nad innymi instytucjami ponadnarodowymi, a ponadto ma także pozostałe
cechy identyczne do tych, jakie ma Komisja jako agent państw członkowskich. Taki
agent-supervisor jest instytucją szczególną o cechach sytuujących go ponad swoim
mocodawcą, czyli: został ustanowiony przez mocodawcę, otrzymał kompetencje do
działania w trybie delegowania wtórnego (rola agenta), ma kompetencje nadzorcze nad
mocodawcą oraz dysponuje sankcjami wobec mocodawcy (rola supervisora). A ponadto
ma zdolność do rozszerzania własnych kompetencji (maksymalizacja kompetencji),
ma niektóre preferencje rozbieżne z mocodawcą (konflikt interesów), cieszy się
niezależnością od mocodawcy oraz autonomią wewnętrzną, ma przewagę informacyjną
nad mocodawcą (asymetria informacyjna) oraz wymyka się spod kontroli mocodawcy.
28
Schemat nr 2
Stratyfikacja hierarchiczna poziomów konwencjonalnych (SH) w rozszerzonej wersji MLG
Poziom ponad-ponadnarodowy
Poziom narodowy
Poziom regionalny
Poziom lokalny
Opierając się na stratyfikacji hierarchicznej (SH) możemy wydobyć odpowiednie
odmiany zarządzania (governance), które odbywa się na poszczególnych poziomach
SH (regional governance, local governance, supranational governance, supra-supranational governance itd.).
Stratyfikacja dyspersyjna z wyjściowym poziomem narodowym (SD)
Z kolei stratyfikacja dyspersyjna z wyjściowym poziomem narodowym (SD)
wprowadza nieco inny układ poziomów konwencjonalnych (crisp levels) w MLG,
O ponad-ponadnarodowej naturze OALF-u zob.: J. Ruszkowski, Ponadnarodowość
w systemie politycznym Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 340. W praktyce OLAF
może prowadzić dochodzenia administracyjne przeciwko Komisji Europejskiej, Radzie
Unii Europejskiej i Parlamentowi Europejskiemu w sprawach obejmujących zakres
kompetencyjny tych instytucji oraz we wszystkich pozostałych organach, urzędach,
agencjach i instytucjach UE (art. 4 rozporządzenia nr 1073/99 Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 1 czerwca 1999 r.) Ponadto nowym rozwiązaniem są przyznane OLAFowi uprawnienia do prowadzenia dochodzeń dyscyplinarnych i karnych oraz całkowite
wyłączenie go spod nadzoru KE.
Wydaje się, że na poziomie ponad-ponadnarodowym może operować także Europejski
Rzecznik Praw Obywatelskich, który jest wybierany przez ponadnarodowy Parlament
Europejski i bada tzw. złe praktyki administracyjne w instytucjach europejskich.
29
Janusz Ruszkowski
czym nawiązuje do koncepcji R. Putnama, ale jednocześnie kreatywnie ją rozwija.
SD bazuje na wyjściowym (także semantycznie) usytuowaniu poziomu narodowego
i poszukiwaniach poziomów z nim powiązanych, a nawet bezpośrednio wywodzonych od niego, usytuowanych powyżej lub poniżej tego poziomu (poziom narodowy
jest tutaj kontekstem bazowym). Wyjściowe usytuowanie poziomu narodowego nie
oznacza, że stanowi on centrum wszystkich mechanizmów w MLG, ale raczej jest
inicjalny dla innych poziomów. Ponadto centralne usytuowanie poziomu narodowego
związane jest z podejściem państwo-centrycznym (state centric), gdyż to państwo
(w tradycyjnym ujęciu westfalskim, a także w podejściu międzyrządowym) ulokowane i operujące na poziomie narodowym wchodzi w relacje międzynarodowe
z innymi państwami i jest główną siłą sprawczą we wszystkich procesach wewnątrz
UE.28 Jednak wraz z rozwojem stosunków międzynarodowych oraz pojawieniem się
w nich nowych aktorów niepaństwowych lub pozapaństwowych (non-state actors),
obok dwóch tradycyjnych poziomów interakcji (narodowego i międzynarodowego)
wyłoniły się także inne poziomy pochodne od narodowego jak: subnarodowy, transnarodowy, czy ponadnarodowy.
Schemat nr 3
Stratyfikacja dyspersyjna (SD) poziomów konwencjonalnych z wyjściowym poziomem narodowym
w MLG
Poziom międzyrządowy
Poziom transnarodowy
Poziom międzynarodowy
Poziom narodowy
Poziom subnarodowy
28 Takie podejście zakłada, że mechanizm decyzyjny jest grą o sumie dodanej (pozytywnej).
30
Zatem poniżej poziomu narodowego usytuowany jest poziom subnarodowy,
który w stratyfikacji hierarchicznej (SH) składa się z poziomu regionalnego oraz
poziomu lokalnego.
Z kolei powyżej poziomu narodowego pojawia się tradycyjny poziom międzynarodowy, który jednak w MLG UE objawia się w dwóch odmianach: międzyrządowej
i transnarodowej. Poziom międzyrządowy reprezentują w UE dwie instytucje: Rada
Unii Europejskiej i Rada Europejska. Obie reprezentują interesy narodowe państw
członkowskich, a sposób ich funkcjonowania opiera się u podstaw na relacjach
pomiędzy rządami państw członkowskich UE (w praktyce przedstawicielami tych
rządów na różnych szczeblach, np. ministrowie, sekretarze stanu, ambasadorowie
itd.). Na poziomie międzyrządowym zlokalizować należy także komitety komitologiczne, w których kraje członkowskie poprzez swoje rządy odgrywają wiodącą rolę.29
Poziom transnarodowy cechuje się interakcjami aktorów niepaństwowych (lub
pozapaństwowych), w tym korporacji transnarodowych, holdingów, grup interesów,
grup lobbingowych, zrzeszeń profesjonalnych ruchów społecznych, partii politycznych organizacji branżowych, związków zawodowych, rolników, ekologów itd.
Przykładowo dla europejskich grup ekologicznych bez względu na ich wielkość, cel
i siłę oddziaływania bardzo widoczna jest generalna tendencja do działania razem
i wiązania swoich interesów, które są realizowane właśnie na poziomie transnarodowym. Wspomniane grupy często posiadają cechy aktorów ponadnarodowych, ale
aby można było je uznać za ponadnarodowe, powinno się udowodnić, że posiadają
kontrolę, władzę, nadzór nad poziomem narodowym. Jeżeli nie będzie twardych
dowodów na taką zależność, należy określać je podmiotami transnarodowymi, choć
faktycznie często operują w skali globalnej, w tym ponad państwami.
Całość tej odmiany konstrukcyjnej MLG wieńczy znany już ze stratyfikacji typu
SH poziom ponadnarodowy oraz ponad-ponadnarodowy.
Także w przypadku stratyfikacji dyspersyjnej (SD) wykorzystujemy odmiany
zarządzania, które odbywa się na poszczególnych jej poziomach (transnational
governance, intergovernmental governance, supranational governance, subnational governance itd.).
Stratyfikacja biurokratyczno-administracyjna (SBA)
Stratyfikacja biurokratyczno-administracyjna (SBA) oparta jest o kryterium dotyczące sposobu zarządzania publicznego (władzy publicznej). Składa się ona z trzech
poziomów (por. schemat nr 4), z których najwyższy jest poziom technokratyczny
29 Na tym poziomie organizowane są także Konferencje Międzyrządowe (Intergovernmental
Conference – IGC).
31
Janusz Ruszkowski
odnoszący się przede wszystkim do ponadnarodowych instytucji UE, które w swoim
działaniu kierują się mniej polityką, a o wiele bardziej łączą biurokrację europejską z zarządzaniem opartym o ekspertyzy, analizy, wiedzę naukową (tzw. epistemic
communities), tworząc technokratyczny mix. Najlepszym przykładem instytucji UE
usytuowanej na poziomie technokratycznym byłaby Komisja Europejska. Ale mogą
to być także agencje wykonawcze, a nawet agencje regulacyjne. Na tym poziomie
można zauważyć szczególnie duże znacznie czasu w zarządzaniu, a często wręcz
pojawia się dyktatura deadline’ów.
Drugim poziomem (środkowym) w SBA jest poziom polityczny, który cechuje
nie technokratyczne, czy biurokratyczne zarządzanie, ale przede wszystkim interes
polityczny, polityczne uwikłania i nacisk elektoratu. Można więc porównać poziom
polityczny w ujęciu SBA do poziomu narodowego w ujęciu SH lub SD i poziomu
międzyrządowego w SD. Poziom polityczny w tym ujęciu może jednak sięgać także
pewnych stref poziomu technokratycznego, w tym ujęciu obejmuje w praktyce przede
wszystkim komisarzy Komisji Europejskiej i ich gabinety. Oznacza to, że stratyfikacja biurokratyczno-administracyjna (SBA) wykazująca możliwość częściowego
nakładania się poziomów (partial overlaping) nie jest silnie restrykcyjna. Nakładanie
się poziomów (levels overlapping) może (choć nie musi) prowadzić do powstania
poziomów rozmytych (zob. poniżej).
Wreszcie poziom samorządowy zbudowany jest z aktorów regionalnych i lokalnych i akcentuje przede wszystkim rolę władz samorządowych, w szczególności
wybieranych w demokratycznych wyborach (ale nie jest to aksjomat, gdyż przedstawiciele mianowani, a nie wybierani mogą także tworzyć władze samorządowe).
Poziom samorządowy ukierunkowany jest więc na organy przedstawicielskie, które
w stratyfikacji SH byłyby ulokowane na poziomach regionalnym lub lokalnym,
a w stratyfikacji SD na poziomie subnarodowym (oczywiście wymienione poziomy
w SH i SD: lokalny, regionalny i subnarodowy mają tam o wiele szerszy charakter
niż poziom samorządowy, który jest zawężony do władz przedstawicielskich.
Schemat nr 4
Poziom technokratyczny
Poziom polityczny
Poziom samorządowy
32
W stratyfikacji biurokratyczno-administracyjnej pojawiają się trzy kolejne typy
zarządzania: technocratic governance, policy governance, local authority governance.
Stratyfikacje wewnątrzprocesowe
Oprócz stratyfikacji poziomów odnoszących się do całego systemu wielopoziomowego zarządzania, metodologię opartą o MLG można zastosować także do wyjaśniania wewnętrznych zależności w procesach, które zachodzą w MLG (stratyfikacje
wewnątrzprocesowe). Taką próbę podjął John Peterson w 1995 r.30 stosując stratyfikację
poziomową do procesu podejmowania decyzji (wewnątrzprocesowa stratyfikacja systemowa Petersona - WSSP). J. Peterson wskazał na trzy poziomy analizy w unijnym
procesie decision-making: ponadsystemowy, systemowy oraz pośredni (sektorowy).31
Schemat nr 5
Wewnątrzprocesowa Stratyfikacja Systemowa Petersona (WSSP)
Poziom ponadsystemowy
Poziom systemowy
Poziom pośredni (sektorowy)
Na poziomie ponadsystemowym (super-systemic level) Peterson umieścił Radę
Europejską oraz rządy narodowe państw członkowskich (w tym uwzględnił ich udział
w Konferencjach Międzyrządowych), które działają w określonej konfrontacji wobec
Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). Na tym poziomie toczą się podstawowe,
a de facto główne negocjacje, w wyniku których tworzy się kierunkowe (historyczne) decyzje polityczne. Owe historyczne decyzje nie uwzględniają decyzji TSUE,
a raczej odzwierciedlają polityczny racjonalizm, który wyraża się w chęci rządów
narodowych do pozostania głównym decydentem w UE. Poziom ponadsystemowy
jest zatem poziomem parasolowym z cechami metagovernance wobec poziomu
systemowego (systemic level), na którym podejmowane są decyzje w Radzie UE
(RUE) albo wspólnie z Parlamentem Europejskim na podstawie zwykłej procedury
uchwałodawczej (ZPU), lub też na podstawie specjalnej procedury uchwałodawczej
(SPU). Stąd dominującym aktorem na drugim poziomie systemowym jest Rada UE
30 J. Peterson, Decision-Making in the European Union: towards a framework for analysis,
,,Journal of European Public Policy”, 1995, March, Vol. 2(1), s. 71.
31 Por.: Ibidem.
33
Janusz Ruszkowski
oraz oba COREPER-y (I i II), które generują (w ZPU wspólnie z PE) akty prawa
wtórnego (decyzje, dyrektywy i rozporządzenia). Na poziomie systemowym obok
RUE operować także mogą: Parlament Europejski i Komisja Europejska, co wynika
ze specyfiki ZPU i SPU.
Trzeci poziom w stratyfikacji WSSP zwany pośrednim (meso level), można
nazwać także sektorowym. Jest on naturalnym środowiskiem operowania komitetów i grup roboczych RUE. Meso level charakteryzuje się silnie konsensualnym
i administracyjnym sposobem działania, a ponadto cechuje go silnie zindywidualizowanie, czyli desygnowanie jego aktywności na konkretne polityki sektorowe. Na tym
poziome pojawiają się także inni niepolityczni aktorzy jak urzędnicy cywilni, przedstawiciele służb Komisji Europejskiej oraz aktorzy prywatni negocjujący z komitetami lub grupami roboczymi RUE.
Także do procesu podejmowania decyzji oraz szerzej do procesu politycznego
w UE swoją stratyfikację odnosi Atilla Agh, który opiera ją na tzw. trójkątach partnerstw (partnership triangles). Wewnątrzprocesowa stratyfikacja trójkątów partnerstw (WSTP) składa się z trzech poziomów występowania trójkątów partnerstw:
1. macrotrójkąt partnerstwa, 2. mesotrójkąt partnerstwa, 3. microtrójkąt partnerstwa.
Schemat nr 6
Wewnątrzprocesowa stratyfikacja trójkątów partnerstw (WSTP)
Macro partnership triangle
Meso partnership triangle
Micro partnership triangle
Na poziome macro trójkąt partnerstwa tworzą: a. ponadnarodowe i transnarodowe instytucje UE, b. instytucje państw narodowych, c. aktorzy subnarodowi.
Trójkąt partnerstwa meso jest w całości usytuowany na konwencjonalnym poziomie narodowym i składa się z: a. państw narodowych, b. horyzontalnie usytuowanych aktorów społecznych, c. wertykalnie usytuowanych aktorów terytorialnych.
Trzeci trójkąt partnerstwa micro w całości ulokowany jest na konwencjonalnym
poziomie subnarodowym i zawiera: a. horyzontalnie i wertykalnie usytuowanych
aktorów społecznych i terytorialnych, b. polityczne (sektorowe) oraz terytorialne
wymiary (lub sieci), c. lokalnych aktorów niepaństwowych współpracujących
34
z państwowymi jednostkami administracyjnymi oraz z państwowymi agencjami
wyspecjalizowanymi.32
Stratyfikacje wewnątrzinstytucjonalne
W końcu oprócz stratyfikacji poziomów odnoszących się do całego systemu wielopoziomowego zarządzania oraz stratyfikacji wewnątrzprocesowych, metodologię
opartą o MLG można zastosować także do wyjaśniania struktur i działań wewnątrz
wybranej instytucji (stratyfikacja wewnątrzinstytucjonalna - SWI).
Spróbujmy taki zabieg zastosować do Rady Unii Europejskiej, w której wyróżnić
można trzy poziomy strukturalno-operacyjne: poziom polityczny (ministerialny),
poziom koordynacyjny, poziom roboczy (por. schemat nr 7).
Najwyższym w SWI dla RUE jest poziom polityczny (ministerialny), który
składa się z 10 formacji RUE (tzw. rady sektorowe), na których operują właściwi
ministrowie. Na tym poziomie osiem rad sektorowych nie ma charakteru traktatowego, co oznacza, że nie są one przewidziane w prawie pierwotnym. Jednak dwie
inne rady sektorowe mają status rad traktatowych. Są to: Rada ds. Ogólnych (GAC)
oraz Rada ds. Zagranicznych (FAC). Stąd też można wydzielić subpoziom polityczny
traktatowy (dwie rady) oraz subpoziom polityczny pozatraktatowy (osiem rad).
Drugim poziomem (środkowym) jest poziom koordynacyjny składa się z dwóch
komitetów specjalnych: COREPER I i COREPER II.33 To na tym poziomie odbywa
się koordynacja stanowisk oraz „czyszczenie” projektów aktów prawnych, które
potem są przyjmowane niemal bez dyskusji na poziomie politycznym (A points), lub
wymagają dodatkowych ustaleń politycznych i negocjacji właściwych ministrów na
poziomie politycznym (B points). To na poziomie koordynacyjnym poprzez wypracowane kompromisy, dochodzi do zmniejszenia różnic pomiędzy krajowymi stanowiskami negocjacyjnymi.
Na trzecim poziomie (roboczym) operują grupy robocze oraz komitety zwykłe
i komitety traktatowe Rady. To na tym poziomie odbywa się elementarna praca
legislacyjna, tutaj wykluwają się zapisy, które potem trafiają na poziom koordynacyjny (do COREPER-ów) lub też w pewnych przypadkach z pominięciem poziomu
koordynacyjnego bezpośrednio na poziom polityczny (dotyczy to uzgodnień poczynionych tylko przez sześć komitetów traktatowych, czyli przewidzianych w prawie
pierwotnym). Ta ostatnia sytuacja interakcji bezpośredniej pomiędzy poziomem
32 A. Agh, Europeanization and Democratization in ECE countries: Towards the multilevel
and multiactor governance, ,, NISPAcee Journal of Public Administration and Policy”,
2010, Vol. 3, No. 1, ss. 12 i następne.
33 Podział na dwa COREPER-y został dokonany w 1962 r.
35
Janusz Ruszkowski
roboczym a poziomem politycznym jest przykładem pominięcia poziomu koordynacyjnego (by pass) w SWI.
Schemat nr 7
Stratyfikacja wewnątrzinstytucjonalna (SWI) w Radzie Unii Europejskiej
Poziom polityczny
Poziom koordynacyjny
Poziom roboczy
Zaproponowana powyżej stratyfikacja wewnątrzinstytucjonalna (SWI) w Radzie
Unii Europejskiej może być zastosowana zgodnie z metodologią MLG również
w innych instytucjach UE (schemat stratyfikacyjny może wówczas ulec zmianie).
Po analizie poziomów konwencjonalnych i ich stratyfikacji w MLG kilka słów
należy poświęcić poziomom rozmytym.
Poziomy rozmyte
Klasyczny model systemu politycznego UE jako wielopoziomowego zarządzania (MLG) eksponuje tylko poziomy tzw. „konwencjonalne” (crisp levels), czyli ściśle (kategorycznie) określone poprzez usytuowanych na nich aktorów. Przykładowo,
aktorzy operujący na poziomie regionalnym lub lokalnym (oba poziomy są subnarodowymi w SD) należą do tego poziomu tworząc zbiór aktorów regionalnych
(regiony, władze samorządowe itd.) lub lokalnych (np. miasta), aktorzy operujący
na poziomie narodowym jednocześnie należą do tego poziomu (np. rządy narodowe, państwa, instytucje narodowe itd.), wreszcie aktorzy operujący na poziomie
ponadnarodowym lub ponad-ponadnarodowym, jednocześnie są do niego przypisani
i tworzą zbiór aktorów ponadnarodowych lub ponad-ponadnarodowych (np. niektóre
instytucje UE).34
34 Zagadnienie relacji pomiędzy zbiorami teoretycznymi (set-theoretic relationship) jest
centralnym w odniesieniu do powiązań pomiędzy argumentacją teoretyczną a analizą
empiryczną i dlatego nie jest czymś, co badacze z zakresu nauk społecznych powinni
ignorować.
36
Jak jednak wyjaśnić sytuację, w której dana instytucja występuje jednocześnie
na kilku poziomach? Nawet jeżeli dostrzegamy zależności międzypoziomowe (np.
interakcje pomiędzy aktorami na różnych poziomach), to jednak, trudno już zauważyć działania, które zachodzą jednocześnie na kilku poziomach konwencjonalnych
lub na obszarach styku pomiędzy tymi poziomami, czyli takie działania, których
w praktyce nie da się przypisać wprost do tylko jednego ze znanych poziomów konwencjonalnych. Przykładowo Wysoki Przedstawiciel UE do Spraw Zagranicznych
i Polityki Bezpieczeństwa jest obecny zarówno w Komisji Europejskiej, której jest
wiceprzewodniczącym, z kolei w Radzie UE jest przewodniczącym w formule Rady
ds. Zagranicznych, a w Radzie Europejskiej oficjalnie uczestniczy w jej pracach.
Kategoryczność dotychczasowego ujęcia poziomów w MLG UE (zarówno
w ujęciu SH, SD, SBA jak i WSSP oraz SWI) oparta jest na czytelnej logice dwóch
wymiarów, tj. obecności lub absencji aktorów w danym zbiorze (tutaj na danym
poziomie). Jednak jeżeli zastosujemy metody badań oparte na logice więcej niż
dwóch wymiarów np. metodę fuzzy sets (zbiorów rozmytych) to zauważymy, że
zakłada ona nie tylko obecność w danym zbiorze w „czystej postaci” (czyli pełne
członkostwo wewnątrz), tj. w oznaczeniu fuzzy set jako „1”, lub brak obecności
w zbiorze (brak przynależności do zbioru) jako „0”,35 ale co najważniejsze, taka
logika pozwoli określić także stany pomiędzy tymi zbiorami, czyli to co się dzieje
w punkcie styku dwóch lub więcej niż dwóch zbiorów, lub w punkcie przecięcia tych
zbiorów, albo też w sytuacji, gdy członkostwo w nich nie jest „całkowite” (pełne),
czyli np. jest bardziej w środku zbioru lub bardziej poza nim itd. Najistotniejsze są
więc miejsca (obszary) rozmyte (fuzzy), lub punkty przecięcia (crossover points cp)36 danego zbioru (lub wymiaru). Jeżeli za wymiar przyjmiemy w UE znany już
nam konwencjonalny poziom zarządzania (regionalny, narodowy, ponadnarodowy
35 Fuzzy set ucieleśnia zarówno oba jakościowe stany (pełne członkostwo w zbiorze [1.0]
i pełne nieczłonkostwo w zbiorze [0]) oraz odmiany występujące na poziomach pomiędzy
nimi (czyli pomiędzy 0 i 1.0) w jednym instrumencie. Ch. C. Ragin, Fuzzy-Set Social
Science, Chicago, London 2000,s. 9, Ch. Ragin, The Comparative Method: Moving Beyond
Qualitative and Quantitative Strategies, Berkeley 1987, Ch. Ragin, P. Pennings, Fuzzy
Sets and Social Research, ,,Sociological Methods and Research”, 2005, vol. 33, no. 4, J.
Ruszkowski, Wstęp do studiów europejskich. Zagadnienia teoretyczne i metodologiczne,
Warszawa 2007, s. 22. Charles Ragin dostrzega co najmniej cztery odmienne stany
członkostwa (zaliczenia do zbioru): 1. tych, którzy są całkiem poza tym zbiorem (0),
2, tych, którzy są nie całkiem poza zbiorem, ale jeszcze bardziej „poza” niż ”w” (fuzzy
memebership >0 ale <.5),, 3. tych, którzy są bardziej „w” niż „poza” zbiorem, ale jeszcze
nie całkiem „w” (fuzzy memebership >.5 ale <1.0), 4. tych, którzy są całkiem „w” zbiorze
(1.0). Ch. Ragin, Fuzzy-Set… op. cit., s. 7. J. Ruszkowski, Wstęp…, op. cit., ss. 22-23.
36 Crossover point (.5) jest punktem maksymalnej dwuznaczności (bardziej „w” lub bardziej
„poza” zbiorem). (.5) jest główną częścią fuzzy set (zbiorów rozmytych).
37
Janusz Ruszkowski
itd.) z określonym zbiorem aktorów jemu przynależnych, to okaże się, że owi aktorzy
potrafią operować nie tylko na swoim poziomie, ale także jednocześnie na innym
poziomie lub na styku z innym poziomem, czyli pomiędzy poziomami (in between),
tworząc nowy, rozmyty poziom operowania wykorzystując przy tym zalety wszystkich „zaangażowanych” poziomów. Według B. Jonesa i M. Keatinga, przykładowa
kombinacja możliwości aktorów operujących na poziomie ponadnarodowym (europejskim) oraz na poziomie regionalnym, a w szczególności rodzaj ich aktywności,
przynosi nowy rezultat o zróżnicowanym charakterze, powstały w wyniku przesuwania działań w obustronnych relacjach pomiędzy central a local.37 Przy czym central
to tutaj poziom ponadnarodowy w UE, a local to poziom regionalny.38
Można założyć, że możliwość określenia punktów przecięcia zbiorów (poziomów) lub punktów ich styku, jako swoistych dowodów istnienia przestrzeni rozmytej
(czyli de facto nowych poziomów rozmytych) pomiędzy znanymi nam poziomami
konwencjonalnymi, a następnie inkorporowania tych dowodów do bezpośredniej
analizy poziomów rozmytych w MLG UE, pozwoli wychwycić specyfikę nowych
poziomów.
Szeroka analiza etapowa zastosowania metody fuzzy set do przykładowego badania Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej (EUWT39) oraz w odniesieniu
do międzynarodowych umów mieszanych została przedstawiona w 2010 r. monografii pt. Ponadnarodowość w systemie politycznym Unii Europejskiej40, więc tutaj
37 B. Jones, M. Keating (eds.), The European Union and the Region, Oxford 1995, s.
291. Zdarza się również, że silne regiony dzięki polityce spójności UE (przed 2007 r.
częściej określano ją jako politykę regionalną) jeszcze bardziej wzmacniają swoją
pozycję wobec rządów centralnych (co widoczne jest w państwach federalnych, np.
w Niemczech). Według L. Hooghe, unijna polityka spójności nie pozostawia stosunków
pomiędzy subnarodowymi (regionalnymi) aktorami a rządem centralnym obojętnymi.
Polityka ta potwierdza raczej, że subnarodowi aktorzy (np. władze regionalne)
w państwach federalnych są bardziej skuteczni niż władze regionalne w krajach mniej
zdecentralizowanych. L. Hooghe (ed.) Cohesion Policy and European Integration:
Building Multi-Level Governance, Oxford 1996, s. 13.
38 Zob. szerzej: J. Ruszkowski, Ponadnarodowość…, op. cit.
39 Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej posiadają podstawę prawną zawartą
w Rozporządzeniu (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca
2006 r. w sprawie Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej (EUWT), OJ L
210, 31.07.2006. Powstanie EUWT zaproponował Komitet Regionów. EUWT to nowe
formy współpracy posiadające pełną podmiotowość prawną, służące do zarządzania
samodzielną strukturą wewnętrzną oraz dysponujące własnym statutem i budżetem,
a ponadto mają możliwość kupowania i sprzedawania towarów, oraz zatrudniania
swojego własnego personelu.
40 Zob. szerzej: J. Ruszkowski, Ponadnarodowość.., op. cit.
38
zostanie ona pominięta.41 Przytoczmy jednak jej wyniki, które są niezbędne dla identyfikacji poziomów rozmytych.
Otóż Jeżeli ponadnarodowe z natury EUWT składają się tylko z regionów, wówczas spełniają warunek operowania na poziomie rozmytym regionalno-ponadnarodowym, z kolei EUWT złożone zarówno z państw oraz z regionów spełniają warunek
operowania na poziomie rozmytym regionalno-narodowo-ponadnarodowym. W obu
przypadkach „konstytucjonalna kultura” takich EUWT jest policentryczna.42 Tym
samym EUWT stanowią swoiste laboratorium w systemie wielopoziomowego zarządzania UE.
Z kolei na zawarcie międzynarodowych umów mieszanych wpływ posiada
zarówno Unia Europejska jako podmiot prawnomiędzynarodowy (od 1 grudnia
2009 r.) jak i jednocześnie państwa członkowskie (oraz ich instytucje narodowe).
Mieszane umowy międzynarodowe są więc kreowane w punkcie przecięcia (crossover points), czyli na poziomie narodowo-ponadnarodowym. Nowy poziom
41 Istotnym elementem tej analizy było ustalenie przyczynowości. W naukach społecznych
strategia badania pojedynczych przyczyn nie jest dobrym rozwiązaniem, ponieważ
przyczynowość jest z reguły kompleksowa, czyli wieloraka. Jak wiemy jednak różne
przyczyny mogą prowadzić do takich samych rezultatów (equfinality). Ustalenie
warunków (przyczyn) koniecznych oraz warunków (przyczyn) wystarczających jest
niezmiernie ważnym zabiegiem w ramach wstępnej fazy badań przy użyciu fuzzy set.
W odniesieniu do warunku koniecznego, jego spełnienie (wystąpienie przyczyny
koniecznej) jest konieczne ale nie wystarczające dla pojawienia się rezultatu. Oznacza to,
że spełnienie warunku koniecznego nie sprawi, że pojawi się rezultat. Z kolei w odniesieniu
do warunku wystarczającego, jego spełnienie (pojawienie się przyczyny wystarczającej)
jest wystarczające ale nie konieczne dla pojawienia się rezultatu. Oznacza to, że nawet,
jeżeli nie wystąpi warunek wystarczalny rezultat i tak się pojawi. Innymi słowy warunek
(przyczyna) wystarczalna w zupełności „wystarcza”, aby pojawił się rezultat, niezależnie,
czy inne przyczyny są obecne, czy też nieobecne. Analiza przyczynowości koniecznej
oraz wystarczającej jest zatem kluczowa dla fuzyy set oraz dla QCA, i taką właśnie
znajdziemy w następujących opracowaniach: Ch. Ragin, Fuzzy-Set Social Science,
Chicago 2000, M. Koenig-Archibugi, Methodological Annex to “Explaining Government
Preferences for Institutional Change in EU Foreign and Security Policy”, London School
of Economics and Political Science, July 2003, http://personal.lse.ac.uk/koenigar/Fuzzyset%20annex.pdf, ss.2-3 oraz M. Koenig-Archibugi, Explaining Government Preferences
for Institutional Change in EU Foreign and Security Policy, „International Organization”,
January 2004, Vol. 58, No. 1.
42 J. Friedrichs, F. Kratochwil, On Acting and Knowing: How Pragmatism Can Advance
International Relations Research and Methodology, „International Organization”, 2009,
Vol. 63, No. 4, s. 722.
39
Janusz Ruszkowski
narodowo-ponadnarodowy w MLG UE jest więc poziomem rozmytym z widoczną
na nim określoną aktywnością, która przynosi praktyczne rezultaty.
Zatem poziomy „rozmyte”, to nowe poziomy pojawiające się albo na „styku”
dwóch poziomów konwencjonalnych, albo wówczas gdy poziomy konwencjonalne
nakładają się dzięki punktom przecięcia (crossover points). Tym samym możemy
mówić o nowej stratyfikacji poziomów rozmytych (SPR).
Oczywiście istnieje o wiele więcej przykładów aktorów operujących na poziomach rozmytych lub działań podejmowanych w przestrzeni rozmytej. Przykładowo
procedura kodecyzji (przyjmowania aktów prawnych wspólnie przez międzyrządową
Radę Unii Europejskiej reprezentującą interes państw narodowych oraz przez ponadnarodowy Parlament Europejski) to forma zarządzania w systemie politycznym UE
podejmowana na poziomie narodowo-ponadnarodowym, bowiem przyjęty w ten sposób akt prawny jest wynikiem działania w punkcie przecięcia pomiędzy poziomem
narodowym oraz poziomem ponadnarodowym.
Z kolei otwieranie przez regiony swoich przedstawicielstw przy Unii Europejskiej
w Brukseli jest przykładem ulokowania tych instytucji na poziomie rozmytym regionalno-ponadnarodowym (z pominięciem państw członkowskich). W tym przypadku
występuje nie tylko działanie przedstawicielstw regionalnych na poziomie rozmytym,
ale jednocześnie mamy do czynienie z efektem pominięcia państw (by pass), który
jest zjawiskiem empirycznie zauważalnym w wielopoziomowym zarządzaniu.
Poziomy rozmyte mogą być także efektem nakładania się na siebie poziomów
konwencjonalnych (crisp levels overlapping)43, jak to ma miejsce np. w stratyfikacji
biurokratyczno-administracyjnej (SBA), ale pod warunkiem pojawienia się aktorów
operujących dotąd na poziomie konwencjonalnym lub nowych aktorów operujących
na poziomie rozmytym oraz wystąpienia nowego efektu, który nie pojawiłby się
nigdy na żadnym z poziomów konwencjonalnych
Schemat nr 8 jest próbą graficznej lokalizacji niektórych poziomów rozmytych
pomiędzy poziomami konwencjonalnymi. W efekcie prawa strona schematy przedstawia stratyfikację poziomów rozmytych (SPR).
43 Nakładanie się poziomów konwencjonalnych odbywa się gdy: 1. cechy charakterystyczne dla
jednego poziomu konwencjonalnego przenoszone są na inny poziom i mieszają się tworząc
nowy mix cech, 2. aktorzy operujący dotąd na co najmniej dwóch różnych poziomach
konwencjonalnych łączą swoją aktywność z dotychczasowych poziomów w celu osiągnięcia
rezultatu, którego nie można byłoby osiągnąć na żadnym poziomie konwencjonalnym,
3. występuje wieloraka przyczynowość prowadząca do tego samo efektu.
40
Schemat nr 8
Rozbudowany system wielopoziomowego zarządzania w UE o stratyfikację poziomów rozmytych (SPR)
POZIOMY KONWENCJONALNE
POZIOMY ROZMYTE
Poziom Pn-Ppn
Poziom N-Pn
Poziom narodowy
Poziom R-N-Pn
Poziom R-Ppn
Poziom regionalny
Poziom lokalny
Poziom L-Pn
Wyjaśnienie akronimów:
Pn-Ppn – ponadnarodowo-ponadponadnarodowy
R-Pn – regionalno-ponadnarodowy
R-N-Pn – regionalno-narodowo-ponadnarodowy
N-Pn – narodowo-ponadnarodowy
L-Pn – lokalno-ponadnarodowy
Poziomy rozmyte nie są poziomami terytorialnymi i mają naturę epifenomenalną,
co oznacza także, że nie są one również bytami ontologicznymi, gdyż terytoria rozmyte nie istnieją realnie.
Poziomy rozmyte ujawniają taką aktywność w wielopoziomowym systemie politycznym UE, którą dotąd trudno było wyjaśnić w znanych nam kategoriach politologicznych oraz właściwie zlokalizować i odpowiednio nazwać. Aby oddać istotę tej
aktywności i zaradzić wspomnianym trudnościom należało więc zastosować bardziej
użytkową w tym obszarze metodę fuzzy set. Z pewnością oferuje ona nowe możliwości i otwiera dalsze przestrzenie w badaniach europeistycznych (i nie tylko).
Wielopoziomowe zarządzanie opiera się więc na poziomach konwencjonalnych
(crisp levels), na poziomach rozmytych (fuzzy levels), a także odbywa się pomiędzy
tymi poziomami stanowiąc de facto ich konglomerat.
Na tle refleksji dotyczących podziału poziomów w MLG na konwencjonalne
i rozmyte można dodatkowo zauważyć, że w ramach poziomów konwencjonalnych
41
Janusz Ruszkowski
zarówno w odmianach stratyfikacyjnych ogólnosystemowych (SH, SD, SBA) jak
i w odmianach wewnątrzprocesowych (WSSP, WSTP) i wewnątrzinstytucjonalnych
(SWI), część jest powiązanych z konkretnym terytorium (np. państwa lub regionu)
więc mają charakter terytorialny, a ich status jest ontologiczny, inne poziomy mają
charakter nieterytorialny, gdyż nie są powiązane z żadnym terytorium (np. poziom
ponadnarodowy, ponad-ponadnarodowy transnarodowy, poziom macrotrójkątów
partnerstw i wszystkie poziomy rozmyte w odmianie SPR). Stąd wszystkie poziomy
nieterytorialne (zarówno konwencjonalne, jak i rozmyte) mają naturę epifenomenalną, czyli nie mogą być uznane za byty ontologiczne. Paradoks MLG polega jednak na tym, że na nieontologicznych poziomach rozmytych lub konwencjonalnych
operują ontologiczne podmioty i pojawiają się realne działania oraz ich rezultaty.
Na tym tle pojawia się kolejna konstatacja, według której trzy stratyfikacje są
jednorodne, tj. składają się tylko z poziomów nieterytorialnych. Są to: SBA, WSSP
i SWI. Pozostałe cztery stratyfikacje mają charakter niejednorodny, czyli składają się
zarówno z poziomów terytorialnych jak i nieterytorialnych (SH, SD, WSTP, SPR).
Generalnie można powiedzieć, że podział na poziomy terytorialne oraz poziomy
nieterytorialne jest podziałem uzupełniającym wobec odmian stratyfikacyjnych, ale
także konkretyzującym. Ponadto - co istotne – oba podziały nie pokrywają się w sposób symetryczny.
Praktycznie we wszystkich stratyfikacjach konwencjonalnych oraz rozmytych
istotne jest to, że zawierają one elementy wielopoziomowego metagovernance, które
nie może być bagatelizowane w podejmowanych badaniach.
Jak wynika z powyższego, wielopoziomowe podejście może być stosowane albo
do całego systemu MLG (SH, SD, SBA, SPR), do wewnątrzprocesowych zależności w ramach MLG (WSSP, WSTP), jak i do wewnątrzinstytucjonalnych struktur
i działań (SWI).
Tabel nr 2
Rodzaje stratyfikacji w MLG
Stratyfikacje całego
systemu MLG
Stratyfikacje
wewnątrzprocesowe
Stratyfikacje
wewnątrzinstytucjonale
SH
SD
SBA
SPR
WSSP
WSTP
SWI
42
Siła siedmiu zaproponowanych stratyfikacji poziomów w MLG (SH, SD, SBA,
SPR, WSSP, WSTP, SWI) podzielonych na trzy typy tkwi w ich neutralności interteoretycznej oraz elastyczności międzypoziomowej (inter-level flexibility). Wszystkie
stratyfikacje nie używają terminu „państwo”, ani w odmianie narodowej, ani w odmianie ponadnarodowej. Jest to o tyle ważne, gdyż przez pryzmat westfalsko a nawet
postwestfalsko rozumianego państwa nie udałoby się wyjaśnić relacji wewnątrz
MLG. Państwa są otoczone przez mechanizmy międzypoziomowej odpowiedzialności (Inter-level accountability - ILA), które – według Ph. C. Schmittera - ograniczają
ich samodzielność. Z kolei instytucje mają już niejako wbudowaną wielopoziomową
odpowiedzialność (Multi-level accountability - MLA).44 ILA jest egzogenna, bardziej
płynna i wynika z relacji międzypoziomowych, a jej powiązania są bliższe SD, SBA
i SPR. Z kolei MLA jest endogenna i traktuje wielopoziomowe zarządzanie jako
całościowy system, wiążąc się bardziej z SH , WSSP i z WSTP. Z MLA wiąże się
odpowiedzialność zdywersyfikowana na instytucje (diversified institutional accountability – DIA), więc łączy się przede wszystkim ze stratyfikacją biurokratyczno-administracyjną (SBA),w której instytucje (w tym przede wszystkim pozapaństwowe) mogą
mieć osłabioną odpowiedzialność ośrodka decyzyjnego45, choć są wręcz przypisane do
konkretnych poziomów oraz z wewnątrzprocesową stratyfikacją systemową Petersona
(WSSP), która dedykowana jest przede wszystkim instytucjom międzyrządowym
w UE. Skoro DIA koresponduje z WSSP, to także (a może wręcz automatycznie) jest
silnie powiązana z wewnątrzprocesową stratyfikacją trójkątów partnerstw (WSTP)
oraz ze stratyfikacją wewnątrzinstytucjonalną (SWI)
Tabel nr 3
Powiązania stratyfikacyjne z odpowiedzialnością w MLG
Rodzaje odpowiedzialności w MLG
Powiązania stratyfikacyjne
1.
ILA
SD / SBA / SPR
2.
MLA
SH / WSSP / WSTP
3.
DIA
SBA / WSSP / WSTP / SWI
Po analizie struktury poziomów i ich stratyfikacji w MLG przejdźmy do identyfikacji procesów zachodzących w wielopoziomowym zarządzaniu.
44 Zob. szerzej: Ph. C. Schmitter, Neo-neo-functionalism, European University Institute,
Florence 2002, www.iue.it
45 Odpowiedzialność ta może być wręcz rozproszona (zdywersyfikowana) na utworzone
przez instytucje agencje.
43
Janusz Ruszkowski
2. Struktura procesów zachodzących w MLG
W strukturze procesów zachodzących pomiędzy poziomami konwencjonalnymi
(w wersjach ogólnosystemowych SH, SD i SBA i w wersjach WSSP i SWI) oraz
rozmytymi w MLG (w wersji SPR) zauważamy przede wszystkim: delegowanie
kompetencji, europeizację, pomijanie państw (by pass) oraz podejmowanie decyzji.
Delegowanie kompetencji
MLG nie jest stabilnym equilibrium, jest raczej rezultatem alokacji kompetencji
przede wszystkim pomiędzy aktorami narodowymi i ponadnarodowymi, ale także
pomiędzy aktorami ulokowanymi na pozostałych poziomach. MLG pozwala określić
UE jako unikatowy postmodernistyczny system zarządzania.
G. Marks definiuje Multi-level Governance jako system stałych negocjacji pomiędzy rządami na kilku terytorialnych poziomach cechujący się procesem tworzenia
instytucji i realokacją procesu podejmowania decyzji, który polega na scedowaniu
pewnych wcześniej scentralizowanych funkcji państwa „w górę” na poziom ponadnarodowy, a innych „w dół” na poziom regionalny lub lokalny.46 Warto zwrócić uwagę
na termin „realokacja procesu podejmowania decyzji”, który bezpośrednio wiąże się
z delegowaniem kompetencji pomiędzy poziomami w ramach MLG.
Wielowarstwowe podejście do systemu politycznego UE wyartykułowała także
B. Kohler-Koch. Używa ona pojęcia „transformation of governance”. Jej argument
był taki, że integracja tylko przesunęła dystrybucję kompetencji pomiędzy wieloma
poziomami władzy, ale także pomiędzy sferą publiczną i sferą prywatną.47 Charakter
państwa, jego struktur instytucjonalnych i procesów politycznych jest transformowany jako część tego procesu.
Studia europejskie pozwalają analizować delegowanie kompetencji w MLG
m.in. w oparciu teorię mocodawca-agent (Principal–Agent Theory - PAT), według
której mocodawca (pryncypał), którym może być przykładowo państwo lub grupa
państw, deleguje kompetencje na agenta (przedstawiciela), którym może być np.
uprzednio ustanowiona lub wybrana z już istniejących instytucja międzynarodowa.48
46 G. Marks, Structural Policy in the European Community, w: A. M. Sbragia (ed.),
Europolitics: Institutions and Policy-Making in the New European Community,
Washington, 1992, s. 211.
47 B. Kohler-Koch, Catching up with Change: The Transformation of Governance in the
European Union, „Journal of European Public Policy”, 1996, No. 3 (3), s. 360.
48 Pojęcie delegowania w studiach europejskich jest bardzo zbliżone do ekonomicznego
terminu outsourcing, rozumianego tutaj jako oparte na umowie desygnowanie przez
44
Dzięki zastosowaniu instrumentów teorii PAT oraz logiki zarządzania kompetencjami
w systemie wielopoziomowego zarządzaniu (MLG) można zaobserwować nie tylko
zarządzanie kompetencjami wydelegowanymi na poziom ponadnarodowy, ale także
późniejszą ich drogę w fazie post-delegacyjnej.
W wyniku delegowania pierwotnego kompetencje zostają przeniesione z poziomu
państw członkowskich na instytucje kierownicze UE. Następnie możemy mówić
o momencie post-delegacyjnym (post-delegations), w którym rodzi się pytanie, co
dalej dzieje się z kompetencjami wydelegowanymi pierwotnie na wspomniane instytucje? Otóż okazuje się, że oprócz nie budzącego zaskoczenia korzystania z tych
kompetencji, czyli zarządzania nimi, przez instytucje kierownicze, kompetencje te
mogą być w sposób wtórny, a więc ponownie delegowane (redystrybuowane), tyle,
że o tym decydują już instytucje UE, które te kompetencje posiadają.
Na tej podstawie w ramach MLG wyróżniamy dwa podstawowe typy delegowania kompetencji: 1. delegowanie pierwotne, 2. delegowanie wtórne.
1. Delegowanie pierwotne
To przekazanie kompetencji państw członkowskich (w języku teorii PAT jako
kolektywnego mocodawcy) instytucjom UE (w języku teorii PAT występują jako
agenci), które dokonuje się na mocy traktatów. Transfer kompetencji narodowych
na instytucje ponadnarodowe oraz instytucje międzyrządowe powoduje, że pojawia się pewien wspólny poziom działania i wspólny interes (common venture). Jak
twierdzą N. Winn i E. Harris, w przyszłości ilość transferowanych kompetencji na
poziom ponadnarodowy może osiągnąć taki poziom, że pretensje do suwerenności
narodowej mogą się okazać mniej ważne i mniej znaczące. W końcu i tak wspólnoty międzynarodowe nawet w wyniku silnego transferu kompetencji ze szczebla
narodowego nie staną się bardziej suwerenne niż państwa.49 Chyba, że same staną
się superpaństwami.
2. Delegowanie wtórne
Delegowanie wtórne polega na przekazywaniu kompetencji własnych lub nabytych przez instytucje kierownicze UE (ponadnarodowe i międzyrządowe) innym
mocodawcę na agencję (agenta), czyli na zewnątrz, realizacji określonych zadań
(kompetencji decyzyjnych) Zob. D. Brown, S. Wilson, The Black Book of Outsourcing:
How to Manage the Changes, Challenges, and Opportunities, New Jersey 2005 oraz J.C.
Linder, Outsourcing for Radical Change: A Bold Approach to Enterprise Transformation,
New York 2004.
49 N. Winn, E. Harris, ‘Europeanisation’: Conceptual and Empirical Considerations,
„Perspectives an European Politics and Society”, May 2003, Vol. 4, No. 1, s. 4.
45
Janusz Ruszkowski
instytucjom UE, a nawet podmiotom spoza UE.50 W delegowaniu wtórnym rozróżniamy trzy odmiany, z których dwie ostatnie mają charakter outsourcingu kompetencji: delegowanie typu „instytucja kierownicza - instytucja kierownicza”, delegowanie
typu „instytucja kierownicza - agencja” oraz delegowanie typu „instytucja UE –
instytucja spoza UE”. Ph. C. Schmitter, zauważył, że tendencje do powierzania
zadań instytucjom nadzorczym (supervisors), np. bankom centralnym lub agencjom
regulacyjnym zauważalna na poziomach subnarodowym oraz narodowym jest wręcz
naśladowana na poziomie ponadnarodowym.51
50 Pierwotnie twierdzono we Wspólnotach Europejskich, że delegowanie kompetencji
przez Komisję na agencję nie jest możliwe, a jeżeli już, to w bardzo ograniczonych
okolicznościach. Źródłem tego poglądu było orzeczenie ETS w tzw. sprawie Meroni&Co.
Wyrok z dnia 13 czerwca 1958 r., C–9/56, Impresa Meroni & Co, Industrie Metallurgiche
SpA v. Wysoka Władza EWWiS , cytowany w zbiorze P. Craig, G. de Bùrca, EU Law: Text,
Cases, and Materials, ss. 522, 533. Doktryna Meroni w międzyczasie zaktualizowała
się i uelastyczniła pod wpływem rozwoju nauk prawnych i realiów wspólnotowego
zarządzania. W lutym 2001 r. Służba Prawna Komisji Europejskiej w swojej notatce
wyraziła zmieniony pogląd na doktrynę Meroni, wycofując się właściwie z dawnej
restrykcyjnej interpretacji. Otworzyło to nowe perspektywy dla bardziej racjonalnego
wypełniania zadań regulacyjnych przez KE i nowe możliwości dla utworzenia agencji
bez konieczności modyfikacji Traktatów. Agencje Unii Europejskiej. Informator, red.
A. Dumała, Warszawa 2002, s. 10. W toku orzecznictwa Trybunał Sprawiedliwości UE
wyjaśnił, że tylko jasno zdefiniowane kompetencje wykonawcze mogą być delegowane
na władze niższe rangą, ale ich zastosowanie musi zawsze pozostawać przedmiotem
nadzoru Komisji (wówczas Wysokiej Władzy EWWiS). Komisja ma jednak ograniczone
możliwości cedowania funkcji na gremia inne niż instytucje UE (w tym także na
te, które nie zostały wymienione w traktatach). Ponadto Trybunał uzasadnił taką
decyzję, odnosząc się do równowagi kompetencji, która charakteryzuje unijny system
instytucjonalny. Równowaga taka byłaby naruszona w przypadku nieograniczonego
delegowania kompetencji na gremia inne niż te, które zostały ustanowione przez
traktaty. Zasada równowagi sił charakteryzująca system instytucjonalny UE nie będzie
naruszana tak długo, jak przesunięciu kompetencji towarzyszyć będzie wzmocnienie
i równoważenie istniejących instytucji i dopóki zachowane będą traktatowe gwarancje
procesu podejmowania decyzji. Założono więc, że jeżeli dojdzie do delegowania
kompetencji, to Komisja nie może delegować ich więcej niż sama posiada, a delegowanie
może odnosić się tylko do przygotowania lub wykonywania decyzji. Ponadto Komisja nie
może delegować kompetencji sądowniczych lub do uchwalania decyzji, a delegowane
kompetencje muszą pozostać pod kontrolą i odpowiedzialnością Komisji. I co bardzo
ważne w tym procesie, nie może być zachwiana równowaga pomiędzy instytucjami UE.
51 Por. Ph. C. Schmitter, Neo-neo-functionalism…, op. cit.
46
Delegowanie wtórne typu „instytucja kierownicza - instytucja kierownicza”
Delegowanie wtórne typu „instytucja kierownicza-instytucja kierownicza”
występuje wówczas, gdy np. Rada Unii Europejskiej transferuje kompetencje na
Komisję Europejską.52 Ta odmiana delegowania pozostawia kompetencje na poziomie
ponadnarodowym.
Delegowanie wtórne typu „instytucja kierownicza - agencja”
Pojawia się ono, gdy instytucja UE np. Komisja Europejska deleguje kompetencje
na utworzone przez siebie agencje wspólnotowe (przede wszystkim wykonawcze,
ale także na nieustanowione przez KE agencje regulacyjne). Delegowanie wtórne
typu „instytucja kierownicza-agencja” dotyczy kompetencji należących już wcześniej do instytucji kierowniczych UE (ponadnarodowych lub międzyrządowych).
Jest ono de facto wertykalną redystrybucją kompetencji własnych lub nabytych
przez instytucję kierowniczą w kierunku ustanowionych przez nią gremiów, np.
agencji. Agencje funkcjonują w systemie instytucjonalnym UE obok instytucji kierowniczych oraz pomocniczych. Są one „wykorzystywane” w szczególności przez
Komisję Europejską w toku jej pracy. „Komisja Europejska chętnie deleguje pieniądze i uprawnienia na tzw. agencje wykonawcze (executive agencies) oraz rozmaite
ciała takie jak Europejski Instytut Technologiczny.”53 Delegowanie pewnych zadań
na agencje wykonawcze lub regulacyjne pozwala instytucjom ponadnarodowym UE
52 Zgodnie z artykułem 202 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Rada (…)
przekazuje Komisji, w przyjętych przez nią aktach prawnych, uprawnienia do realizacji
przepisów, które Rada wydaje. Rada może nałożyć określone wymagania odnośnie do
wykonywania tych uprawnień. Może ona również w szczególnych przypadkach zastrzec
sobie prawo do samodzielnego wykonywania tych uprawnień.
53 J. Lewandowski, Konsolidacja nie zastąpi oszczędności, „Gazeta Wyborcza” 20.04.2007,
s. 35. Delegowanie wtórne kompetencji przez Komisję Europejską dotyczy nie tylko
agencji regulacyjnych lub wykonawczych, ale także komitetów doradczych. Może to
stanowić zaskoczenie, bowiem z istoty rzeczy takie komitety mają jedynie uprawnienia
doradcze, a nie wykonawcze lub regulacyjne. Dla przykładu – w 1998 r. na wniosek
Komisji Europejskiej został ustanowiony Komitet ds. Homologacji Urządzeń
Końcowych (Approvals Committee for Terminal Equipment – ACTE). Podstawą prawną
funkcjonowania ACTE jest art. 28 dyrektywy nr 98/13/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 12 lutego 1998 r. ACTE stał się ciałem doradczym Komisji w zakresie
implementacji dyrektywy, na mocy której został powołany (Komisja akceptuje
zharmonizowane standardy po konsultacji z ACTE). Przekazuje on Komisji ogólne
wskazówki na temat zastosowania wspomnianej dyrektywy i – co dla naszej analizy
jest najważniejsze – ponosi odpowiedzialność za przyjęcie Wspólnych Regulacji
Technicznych (Common Technical Regulations – CTR), które są wiążące dla wszystkich
krajów członkowskich.
47
Janusz Ruszkowski
ominąć trudności, które mogą wiązać się z ich wykonaniem. Bowiem łatwiej owe
trudności pokonać specjalistom, ekspertom (technokratom) działającym w tych agencjach niż nie zawsze odpowiednio przygotowanym urzędnikom Komisji Europejskiej.
Posiłkując się pojęciem G. Majone, można stwierdzić, że w wyniku wtórnego
delegowania typu „instytucja kierownicza-agencja” kompetencje trafiają z ponadnarodowego lub międzyrządowego poziomu instytucji kierowniczych na „ponadnarodowy poziom agencji wspólnotowych (EU-level Agencies)”54, a nawet na poziom
ponad-ponadnarodowy (w przypadku OLAF-u). Wówczas można mówić o swoistym
rozproszeniu kompetencji (efekt dyspersji) pomiędzy wieloma wyspecjalizowanymi
agencjami wspólnotowymi.
Delegowanie wtórne typu „instytucja UE –instytucja spoza UE”
Pojawia się ono wówczas, gdy instytucja UE np. Komisja Europejska deleguje
kompetencje na instytucję międzynarodową spoza UE, czyli w języku PAT na agenta
nie powołanego przez mocodawcę. Takie delegowanie jest swoistym wyprowadzaniem kompetencji przez instytucję delegującą (mocodawcę) np. Komisję Europejską
z systemu politycznego Unii Europejskiej na instytucję trzecią usytuowaną poza UE.
Oczywiście zgodnie z teorią PAT, na tego typu delegowaniu zyskuje także instytucja
międzynarodowa spoza UE. Przykładem takiego delegowania jest wykorzystanie
przez Komisję Europejską dwóch europejskich, ale powstałych jako pozawspólnotowe, instytucji zajmujących się standaryzacją jakimi są powstały w 1961 r. CEN
(Comite europeen de normalisation) oraz założony w 1973 r. CENELEC (Comite
europeen de normalisation electrotechnique) dla realizacji polityki standaryzacyjnej
we Wspólnotach Europejskich. Komisja alokowała na CEN i CENELEC zadania
i kompetencje standaryzacyjne.55
54 G. Majone, From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of
Changes in the Mode of Governance, ,,Journal of Public Policy”, 1997, Vol. 17, No 2, ss.
144 i nast.
55 Co istotne CEN często dynamicznie stosował przyznane przez Komisję uprawnienia
do realizacji zadań zleconych, nie oczekiwał biernie na ostateczny mandat. Widać tutaj
wyraźną samodzielność agenta (CEN) oraz jego dążenia do maksymalizacji kompetencji,
choć Komisja wciąż posiadała prawo do kontroli mandatu standaryzacyjnego. Por.
szerzej: J. Falke, Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making. The
Role of Non-governmental Standarization Organizations in the Regulation of Risks to
Health and the Environment, „EUI Working Papers”, 1996, No 96/9, s. 3 i nast. Trybunał
Sprawiedliwości UE zastosował następujące warunki dopuszczalności transferu
kompetencji przez instytucje ponadnarodowe na poza wspólnotowe gremia prywatne:
1) Komisja nie może delegować więcej kompetencji lub kompetencji o szerszym
zakresie niż sama posiada, 2) delegowanie może odbywać się tylko w odniesieniu do
przygotowania lub wykonywania decyzji, 3) Komisja nie może delegować kompetencji
48
Logika zarządzania kompetencjami w systemie politycznym UE opiera się zatem
na minimum dwóch podstawowych typach delegowania: pierwotnym i wtórnym.
Delegowanie pierwotne wynosi kompetencje na poziom ponadnarodowy lub międzyrządowy. Delegowanie wtórne pozwala zaobserwować co się dzieje z tymi kompetencjami po ich wydelegowaniu przez państwa, czyli jak są zarządzane w fazie
post-delegacyjnej (jest to już często zarządzanie ponadnarodowe, supranational governance). Kompetencje przekazane przez państwa narodowe na szczebel ponadnarodowy,
już tam pozostają i w przyszłości państwa nie mogą już w tych zakresach operować
samodzielnie. Kompetencje delegowane w trybie pierwotnym, alokowane są przez państwa na poziom ponadnarodowy lub międzyrządowy, a kompetencje delegowane w trybie wtórnym alokowane są przez instytucje ponadnarodowe albo na ten sam poziom
ponadnarodowy, albo - w pewnych przypadkach - na poziom ponad-ponadnarodowy.
Wielopoziomowy system zarządzania często wymaga interakcji zawierających się
pomiędzy politykami sektorowymi typu top-down i politykami typu bottom-up lub
przynajmniej domaga się bardziej przyswajalnej koordynacji pomiędzy poziomami
ułatwiającymi efektywną ko-ewolucję polityk na różnych poziomach MLG.
Europeizacja i jej trajektorie w MLG
Drugim procesem zauważalnym w MLG jest europeizacja.56 Teoria europeizacji
to teoria wpływu i oddziaływania w konfiguracji sprzężenia zwrotnego pomiędzy
UE i państwami członkowskimi, ale także organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi.57
dotyczących orzecznictwa oraz decydowania, 4) kompetencje delegowane muszą
pozostawać pod kontrolą i odpowiedzialnością Komisji Europejskiej, 5) równowaga
instytucjonalna pomiędzy instytucjami wspólnotowymi nie może być zachwiana. J.
Falke, Integrating Scientific Expertise...op. cit., s. 37.
56 Gdy badamy oddziaływanie Unii Europejskiej wówczas bardziej poprawne byłoby
zastosowanie terminu euizacja. Pozostaje jednak faktem, że w literaturze przedmiotu
dominuje pojęcie o wiele szersze, jakim jest europeizacja i ono też będzie stosowane
w tym rozdziale. Można jednak uznać, że euizacja jest odmianą europeizacji sensu stricte,
z kolei europeizacja sensu largo to oddziaływanie całej Europy, jej cywilizacji, w tym
także UE.
57 D. Levi-Faur wyprowadza z obecnego stanu badań nad europeizacją kilka postulatów
badawczych. Według niego, dużym wyzwaniem dla badaczy europeizacji jest analiza
komparatywna oparta na trzech przesunięciach: 1) od rządu (government) w kierunku
zarządzania (governance), 2) z poziomów narodowych na poziomy regionalne lub
globalne, 3) od państwa unitarnego do państwa przechodzącego erozję swojej suwerenności
(disaggregated state). D. Levi-Faur, Regulatory Governance... op. cit., s. 112.
49
Janusz Ruszkowski
Hellen Wallace zastosowała pojęcie europeizacji już w 1973 r., czyli de facto
w czasach jeszcze przed pogłębioną refleksją nad europeizacją, dostrzegając jej
potencjalny wpływ na wewnętrznątrzpaństwowe relacje międzyinstytucjonalne
(domestic inter-institutional relations). Sugeruje ona, że efekt integracji europejskiej
nie prowadzi do konwergencji pomiędzy wieloma podejściami państw narodowych,
które mają zakorzenione nazbyt głębokie różnice w tradycji administracyjnej, kulturze politycznej itd., ale raczej efekt ten determinuje proces przystosowania się państw
do ówczesnych Wspólnot Europejskich.58
Według Johana P. Olsena, można wyróżnić „pięć potencjalnych znaczeń terminu
europeizacja: 1. zmiana i ekspansja zewnętrznych granic terytorialnych UE, 2. rozwój
instytucji i organizacji na poziomie europejskim, 3. przenikanie wymiaru europejskiego do instytucji narodowych i subnarodowych, 4. eksport europejskiego modelu
organizacji politycznej poza granice Europy, 5. projekt polityczny unifikacji Unii
Europejskiej”59.
Tanja Börzel wprowadza dwa warianty procesu europeizacji. Pierwszy model
określany jako top-down (z góry na dół), polega na „pobieraniu” europejskich modeli
politycznych, rozwiązań prawnych oraz wartości do systemów politycznych państw
członkowskich UE lub państw usytuowanych poza UE. Tego typu model oparty
jest na eksporcie (transferze) rozwiązań europejskich do państwowych systemów
politycznych, i w konsekwencji wywiera na nie przedmiotowy wpływ. Drugi model
ujęcia europeizacji, który T. Börzel określa jako bottom-up (z dołu do góry), oznacza
budowę systemu zarządzania wewnątrz UE poprzez „przesyłanie” na poziom europejski funkcji, zadań oraz odpowiedzialności państw członkowskich (lub instytucji
narodowych), które w ten sposób chcą zminimalizować koszty procesów dostosowawczych oraz harmonizacyjnych60.
Jak twierdzi James Caporaso Pierwsza fala integracji europejskiej zdominowana
była przez myślenie indukcyjne i stopniowalne (bottom up61), to znaczy początkowo
58 P. Bursens, State Structures (w:) Europeanization: New Research Agendas, eds. P.
Graziano, M.P. Vink, Basingstoke–New York 2007, s. 118.
59 M. Loužek, Europeizacja – termin użyteczny czy tylko modny?, „Międzynarodowy
Przegląd Polityczny”, 2006, nr 13, s. 184.
60 S. Bulmer, Theorizing Europeanization (w:) Europeanization: New Research Agendas,
eds. P. Graziano, M.P. Vink, Basingstoke–New York 2007, s. 48.
61 Analiza bottom-up cechuje tradycyjne teorie integracji. Poza tym wyróżnia się w literaturze
analizę intra EU, która sprzyja komparatywnemu badaniu systemów politycznych,
oraz analizę top-down, która powinna sprzyjać badaniom procesów europeizacyjnych.
J. Caporaso, The Three Worlds of Regional Integration Theory, w: Europeanization.
New ResearchAgendas, Edited by P. Graziano, M. P. Vink, Houndmills, Basingstoke,
50
„od państw w kierunku międzynarodowych organizacji regionalnych”, po czym „od
organizacji regionalnych w kierunku utworzonych w ramach tych organizacji instytucji”, czyli w kierunku wykreowanego centrum.62
Warto w tej grupie przytoczyć koncepcję zaproponowaną przez J. Caporaso, który
uważa, że obecnie system polityczny UE powinien być traktowany jako uwewnętrzniona (oswojona) równowaga (domesticated Equilibirum), gdyż trajektorie powiązań
biegną nie tylko „od państw do centrum”, ale także „od centrum do państw.”63 Przy
czym europeizacja w tym drugim ujęciu ma pokazywać dwa procesy: 1. wpływ
integracji europejskiej na państwa, na ich wewnętrzne systemy polityczne, instytucje oraz mechanizmy gospodarcze, 2. adaptację rozwiązań europejskich do struktur
wewnętrznych państw członkowskich.
Jednak dualistyczne podejście do europeizacji wydaje się dzisiaj niewystarczające. Otóż wiemy już, że jeżeli mówimy o europeizacji jako o adaptacji integracji
europejskiej na poziom krajowy,64 to wówczas mamy do czynienia z europeizacją
typu top-down, tj. do wewnątrz państw członkowskich (z efektem input). Jeżeli
z kolei mówimy o europeizacji „oddolnej” skierowanej „w górę”, to mamy na
myśli delegowanie kompetencji (wynoszenie obszarów, polityk, funkcji) przez
państwa, regiony na poziom ponadnarodowy (z efektem output). Wynoszenie
przez państwa członkowskie na poziom europejski kwestii (spraw, zagadnień)
także powoduje ich zeuropeizowanie, ale typu bottom-up. Taka europeizacja
współkreuje procesy ponadnarodowe i docelowo wpływa na kreację poziomu
ponadnarodowego. Oba wymienione typy europeizacji top-down i bottom-up
można określić jako wewnętrzne (w ramach UE). „Europa to nic innego, jak stały
proces auto-europeizacji. Europeizacja to proces wewnętrzny względem Europy.
Ten ruch wręcz konstytuuje Europę. Europa nie jest uprzednia w stosunku do
europeizacji. Europa jest skutkiem europeizacji.”65 Obecne Oprócz tych dwóch
Hampshire, New York 2007, s. 26.
62 J. Caporaso, The Three Worlds…, op. cit., s. 24.
63 Ibidem, s. 26.
64 M.P. Vink, P. Graziano, Challenges of a New Research Agenda (w:) Europeanization:
New Research Agendas, eds. P. Graziano, M.P. Vink, Basingstoke–New York 2007, s. 7.
65 P. Mazurkiewicz, Europeizacja Europy. Tożsamość kulturowa Europy w kontekście
procesów integracji, Warszawa 2001, s. 17. Są to badania prowadzone już w XXI w.
Najnowszym podejściem teoretycznym do europeizacji jest socjofunkcjonalizm. Por. L.
Watanabe, Securing Europe: European Security in an American Epoch, Basingstoke–New
York 2010; J. Olsen, The Many Faces of Europeanization, University of Oslo, ,,ARENA
Working Papers”, 2002, no. 2. W badaniach podkreśla się wagę wszystkich efektów
europeizacji, które można podzielić na dobrowolne i narzucone oraz na zamierzone
(świadomie zaplanowane) i niezamierzone (niezaplanowane, mimowolne).
51
Janusz Ruszkowski
– wydaje się klasycznych już podejść do europeizacji wewnętrznej – należy zaakcentować dwa kolejne kierunki europeizacji ad extra (na zewnątrz UE), oraz ad
intra z krajów trzecich do UE, a przy tym aksjologiczne znaczenie całego tego
procesu (tożsamości, wartości, zachowania). Dwie ostatnie trajektorie można określić jak zewnętrzne.
Pierwsza zewnętrzna trajektoria europeizacji zwana ad extra jest nie mniej spektakularnym kierunkiem przebiegającym „na zewnątrz państw członkowskich”. Takie
rozumienie europeizacji jest pochodną procesu integracji europejskiej jako takiej.
Otóż jeżeli europeizują się rozwiązania, polityki i modele działania podejmowane
w krajach poza UE (także na innych kontynentach), wówczas możemy mówić o europeizacji na zewnątrz (ad extra)66. Podobnie, jeżeli kraje trzecie determinują procesy
integracyjne w UE, wnioskują o możliwość korzystania z instrumentów UE (politycznych, finansowych itd.), to mamy do czynienia z drugą zewnętrzną trajektorią
europeizacyjną typu ad intra.67
Wydaje się więc, że podejście do europeizacji oparte na czterech trajektoriach na
dziś wyczerpuje jej rozumienie (abstrahując od kierunku odwrotnego, czyli de-europeizacji68, która jest odwrotnością europeizacji, czyli porzucaniem rozwiązań europejskich oraz zaniechaniem ich implementacji.
Pomijanie państw (by pass)
Pomijanie poziomów stratyfikacyjnych (by pass) jest charakterystyczną cechą
wielopoziomowego zarządzania (MLG). Interakcje między poziomami w systemie
wielopoziomowego zarządzania UE mogą powodować sytuację, w których dochodzi
do bezpośrednich relacji (kontaktów, wydarzeń) pomiędzy aktorami usytuowanymi
66 Zatem pogląd, że każda europeizacja wpływa na powstawanie ponadnarodowości jest
więcej niż nazbyt obiegowy.
67 Przykładowo w 2004 r. po rozszerzeniu UE o dziesięć państw Rosja odmówiła honorowania
narodowych certyfikatów weterynaryjnych niektórych państw członkowskich UE
domagając się wprowadzenie jednolitych certyfikatów unijnych. Por. P. Borkowski,
Międzyrządowość w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2013, s. 136.
68 Por.: Germany’s EU Policy on Asylum and Defence: De-Europeanization by Default,
ed. G. Hellman, Basingstoke–New York 2006 oraz J. Ruszkowski, Wstęp do studiów
europejskich..., s. 47. Oczywiście typologia europeizacji może być rozszerzana
o kolejne próby poszukiwań np. europeizacja soft (poprzez wartości, czy negocjajce)
oraz europeizacja hard (poprzez normy prawne), ale przyjęcie czterech podstawowych
trajektorii oddziaływania europeizacji ułatwi badaia podstawwowe w tej materii.
52
na minimum dwóch poziomach z pominięciem trzeciego poziomu ulokowanego
pomiędzy nimi (by pass).69
Najbardziej spektakularnym rodzajem pomijania w MLG jest pomijanie państw
(poziomu narodowego), gdyż przynosi ono szczególne konsekwencje łącznie
z przyczynianiem się do destatyzacji państw (a nawet do desuwerenizacji państw).
Pominięcie państw członkowskich usytuowanych na poziomie narodowym może
odbywać się pomiędzy poziomami konwencjonalnymi (crisp levels): 1. regionalnym a ponadnarodowym, 2. regionalnym a ponad-ponadnarodowym, 3. lokalnym
a ponadnarodowym, 4. lokalnym a ponad-ponadnarodowym, a w praktyce pomiędzy aktorami usytuowanymi na tych poziomach konwencjonalnych (zob. schemat
nr 9). W pomijaniu poziomu narodowego mogą więc brać udział wyłącznie aktorzy
niepaństwowi (non-state actors), czyli subnarodowi (regionalni i lokalni) oraz ponadnarodowi lub ponad-ponadnarodowi.
Schemat nr 9
Trajektorie pomijania państw w stratyfikacji hierarchicznej (SH) MLG UE
Poziom narodowy
Poziom regionalny
Poziom lokalny
Źr.: Oprac. własne.
Pod pojęciem „pomijanie” (by-pass) państw członkowskich w wielopoziomowym systemie zarządzania Unii Europejskiej należy rozumieć przede wszystkim
69 Por.: M. Keating, L. Hooghe, Bypassing the nation-state. Regions and the EU policy
process, w: J. Richardson (ed.), European Union. Power and policy making, New York,
London 2005.
53
Janusz Ruszkowski
podejmowanie przez aktorów niepaństwowych (regionalnych, lokalnych, ponadnarodowych i ponad-ponadnarodowych) decyzji, działań, realizacji zadań oraz bezpośrednich kontaktów z pominięciem poziomu narodowego, czyli w praktyce bez udziału
państw członkowskich oraz ich rządów.
Należy zwrócić uwagę, że pomijanie poziomu narodowego (państw członkowskich) w stratyfikacji hierarchicznej MLG może zachodzić w dwóch trajektoriach:
z poziomów usytuowanych poniżej poziomu narodowego, czyli z poziomu regionalnego i lokalnego na poziom ponadnarodowy lub ponad-ponadnarodowy (uploading),
jak i z poziomów usytuowanych powyżej poziomu narodowego, czyli z poziomu
ponadnarodowego lub ponad-ponadnarodowego w kierunku poziomów regionalnego
i lokalnego (downloading).
W jakich sytuacjach w ramach MLG występuje pomijanie uploading oraz pomijanie downloading?
Pomijanie uploading pojawia się w sytuacji gdy poziom narodowy pomijany
jest od dołu (z poziomu regionalnego lub lokalnego), w górę (na poziom ponadnarodowy lub ponad-ponadnarodowy). Przykładami pomijania typu uploading
są: a. Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej (EUWT), w wersji bez
udziału państw, b. uruchamianie przedstawicielstw (biur informacyjnych) regionów
w Brukseli, c. udział przedstawicieli niektórych regionów w obradach RUE70, d.
pomijanie rządów narodowych lub legislatyw narodowych w uchwaleniu jakiegoś
aktu w wyniku „przeniesienia” propozycji jego przyjęcia na poziom UE zamiast czynić to w państwie,71 e. współpraca sądów krajowych z Trybunałem Sprawiedliwości
UE (np. pytania prejudycjalne) sprawia, że sądy krajowe oddziałują na UE i na jej
system prawny.
Pomijanie typu downloading występuje w sytuacji, gdy poziom narodowy jest
pomijany z góry (z poziomu ponadnarodowego lub ponad-ponadnarodowego) w dół
(na poziom regionalny lub lokalny). Przykładami pomijania typu downloading mogą
być: a. transfery środków finansowych z UE bezpośrednio do beneficjentów regionalnych lub lokalnych, b. kontrola Komisji Europejskiej dotycząca wydawania funduszy
70 Taką możliwość wprowadził artykuł 203 TUE (w wersji z Maastricht).
71 Dodatkowo powoduje to uregulowanie danej kwestii od razu na skalę ogólnounijną.
Legislator unijny staje się „bezpieczniejszy” i pewniejszy niż narodowy, bowiem
nie jest tak silnie obciążony grą interesów politycznych, atakami opozycji, naciskiem
elektoratu i nie jest skrępowany większościowymi (demokratycznymi) podstawami
swojego działania oraz swojego składu. Dzięki pominięciu demokratycznego rządu, jego
ministerstw lub nieprzychylnych ministrów, pomija się tym samym kłopotliwe poziomy
i kłopotliwych aktorów. Jest to zgodne z nieformalną normą, według której należy
„omijać kłopoty szerokim łukiem”.
54
UE, lub implementacji projektów, c. dofinansowanie banków strefy euro przez ESM
(European Stability Mechanism72) bez pośrednictwa rządów państw członkowskich,
a więc także bez oficjalnego powiększania długów.
Pomijanie państw członkowskich usytuowanych na poziomie narodowym może
także zachodzić w relacjach pomiędzy poziomami rozmytymi (fuzzy levels), czyli
pomiędzy: 1. poziomem regionalno-ponadnarodowym a poziomem regionalno-ponad-ponadnarodowym, 2. poziomem lokalno-ponadnarodowym a poziomem lokalno-ponad-ponadnarodowym, 3. poziomem lokalno-regionalno-ponadnarodowym
a poziomem lokalno-regionalno-ponad-ponadnarodowym, a w praktyce pomiędzy
aktorami usytuowanymi na tych poziomach rozmytych MLG w odmianie SPR.
Pomijanie państw członkowskich w MLG w wyniku działania aktorów ponadnarodowych, ponad-ponadnarodowych, regionalnych i lokalnych pozwala tym aktorom
zwiększać swój wpływ poprzez samodzielne, bezpośrednie i często niezależne działania, a także poprzez rozwój zakresu ich władzy, w zwrotnym efekcie także wobec
pominiętych państw członkowskich.
Podejmowanie decyzji
Głównym procesem w MLG jest podejmowanie decyzji i zarządzanie decyzjami.
Decyzje podejmowane w wyniku delegowania kompetencji (decyzje delegowane),
mają charakter kolektywny. W systemie MLG zachodzi proces podejmowania decyzji
zarówno typy hard law (akty prawne) jak i soft law (konkluzje Rady Europejskiej,
białej księgi itd.). W MLG władza jest rozproszona w wyniku działania sił oddolnych
(subnarodowych) oraz sił odgórnych (ponadnarodowych). Jest to także władza kooperacyjna, a nie scentralizowana, i taki też jest proces podejmowania decyzji w MG:
rozproszony i kooperacyjny. Zatem proces podejmowania decyzji w układzie wielopoziomowym może oddalać się od państwa w dwóch kierunkach: „w górę” do instytucji
ponadnarodowych73 oraz „w dół” do jednostek subnarodowych. MLG posiada więc
związki z proponowanym przez Ernsta Haasa modelem „asymetrycznego nakładania się” (asymetrical overlapping) źródeł i poziomów zarządzania. Haas wprowadził
termin ‘asymetryczne nakładanie się’ na określenie pozapaństwowych form poli72 Europejski Mechanizm Stabilizacyjny.
73 Długoterminową tendencją, którą daje się zauważyć we wszystkich wielopoziomowych
systemach politycznych jest polityczna centralizacja. Systemy polityczne z reguły
zaczynają funkcjonowanie z dość niskim poziomem centralizacji. Jednak wraz z rozwojem i ewolucją systemu politycznego poziom centralizacji stopniowo rośnie (delegowanie
kompetencji na agentów centralnych, którzy akumulują swoje prerogatywy i zarządzają
nimi centralnie np. ponadnarodowo).
55
Janusz Ruszkowski
tycznego zarządzania, których rozwój obserwował w zachodniej Europie. W analizie
antycypującej wielopoziomowe zarządzanie E. Haas wskazał na możliwość istnienia
wielorakich, nakładających się na siebie źródeł zarządzania na różnych poziomach
terytorialnych i odpowiadających im nawarstwiających się, wielorakich lojalności.74
Abstrahując od oficjalnych procedur decyzyjnych (SPU, ZPU, procedura komitologiczna, procedura uchwalana budżetu itd.), można zauważyć, że proces podejmowania decyzji MLG usytuowany jest na kilku poziomach. Na poziomie ponadnarodowym
usytuowana jest inicjatywa ustawodawcza (KE), na poziomie międzyrządowym
i ponadnarodowym uchwalane są akty prawne typu hard law (tutaj aktywna jest albo
sama RUE, albo RUE we współpracy z PE) oraz soft law (np. Rada Europejska,
KE), z poziomu narodowego z kolei wywodzą się ministrowie tworzący formacje
legislacyjne RUE. Decyzje podejmowane na poziomie międzyrządowym (RUE), czy
międzyrządowo-ponadnarodowym (RUE i PE) są generowane na poziomie wyższym
niż decyzje podejmowane na poziomie państw narodowych. Dodatkowo w procesie
podejmowania decyzji w systemie MLG mogą uczestniczyć niektóre regiony państw
członkowskich (angażując w ten proces poziom regionalny). Otóż dzięki bezpośredniemu dostępowi do poziomu ponadnarodowego (z pominięciem państw) lub pośredniemu dostępowi do tego poziomu (poprzez państwa narodowe), władze regionalne
(regional authorities – RA) mogą na swój sposób oraz adekwatnie do swoich możliwości uczestniczyć w procesie podejmowania decyzji (np. poprzez udział przedstawicieli niektórych regionów w posiedzeniach RUE, lub jej grup roboczych, albo też
poprzez wpływ grup lobbingowych, grup interesu, korporacji itd.). Zatem dostrzegamy
możliwość pominięcia państwa także w procesie podejmowania decyzji, gdy proces
ten może zachodzić pomiędzy ponadnarodowymi instytucjami wspólnotowymi a władzami subnarodowymi (regionalnymi, lokalnymi itd.).
Jedną z charakterystycznych cech MLG jest udział w nim aktorów niepaństwowych (pozapaństwowych). Nie inaczej jest w procesie podejmowania decyzji,
w którym - w pewnych sytuacjach - uczestniczą aktorzy niepaństwowi. Aktorami
zainteresowanymi partycypacją w podejmowaniu decyzji w UE są zarówno związki
zawodowe, partie polityczne, korporacje transnarodowe, organizacje pozarządowe,
RA (regional authorities) i LA (local authorities) itd. Oznacza to, że chcą one, aby
ich argumenty były uwzględniane w podejmowanych decyzjach (nie zapominając
przy tym o sposobach tego udziału jak: lobbing, nacisk, deliberacje, konsultacje,
ekspertyzy itd.).
74 Cyt. za: L. Hooghe, G. Marks, Tożsamości wielorakie, „Nowa Europa”, 2007, nr 1(5),
ss.58-59.
56
Stąd też w MLG procesy decyzyjne przebiegają pomiędzy poziomami (wertykalnie) oraz na poszczególnych poziomach (horyzontalnie). Rezultaty tych procesów są
więc także albo wertykalne (międzypoziomowe), albo horyzontalne (poziomowe).
W MLG proces decyzyjny jest rozproszony, więc występuje przy braku ścisłego
centrum decyzyjnego (rządu).
Powoli zbliżamy się do określenia aktorów w MLG, w tym tych, którzy uczestniczą w procesie podejmowania decyzji, lub są adresatami tych decyzji, albo też są
zarówno kreatorami jak i odbiorcami owych decyzji. Okazuje się bowiem, że różnorodność aktorów w MLG powoduje także rozproszenie władzy, która staje się nie
tylko wielopoziomowa, ale także dyspersyjna.
3. Aktorzy w systemie wielopoziomowego zarządzania (MLG)
W systemie wielopoziomowego zarządzania Unii Europejskiej dostrzegamy
wielu aktorów państwowych (rządy narodowe, administracje publiczne itd.) oraz
niepaństwowych, lub inaczej pozapaństwowych (instytucje ponadnarodowe, władze
samorządowe, partie polityczne, grupy interesu NGO itd.). Simon Hix wśród aktorów
MLG w UE widzi także pojedynczych obywateli UE.75 MLG wręcz determinuje
współdziałanie aktorów państwowych (state actors) oraz niepaństwowych (non-state
actors)76, czyli np. grupy ekspertów, komitety specjalistyczne (w ramach komitolo75 S. Hix, The Political System…,op. cit., s. 14.
76 W stosunkach międzynarodowych do non-state actors należy zaliczyć międzynarodowe grupy przestępcze, grupy uzbrojone, także o charakterze bojówek, ugrupowania terrorystyczne, prywatne przedsiębiorstwa zbrojeniowe lub zajmujące się szeroko pojętym
bezpieczeństwem (private military and security companies – PMSCs), międzynarodowe
organizacje pozarządowe (International Non-Governmental Organisations – INGO), organizacje biznesowe, organizacje religijne itd. W wielu kwestiach non-state actors są bardziej wpływowi niż rządy centralne. Tego typu aktorzy mogą - same albo w połączeniu
z innymi aktorami - mieć materialny wpływ na narodowe interesy i cele polityki zagranicznej państwa. Przykładowo 1/3 budżetu USA w Iraku jest związana z umowami zawartymi
z PMSCs. B. Perrin, The Threat and Opportunity of Non-State Actors to a Conservative
Foreign Policy, „C2C. Canada Journal of Ideas”, 2007, Vol. 1, Issue 2, September 2007,
online: c2cjournal.ca/public/articles/28. Thomas Gehring do non-state actors zalicza także
niektóre instytucje wspólnotowe jak: Komisję Europejską oraz Trybunał Sprawiedliwości
UE. Instytucje są także specyficznymi aktorami wewnątrz UE. Ponadto wprowadza on
pojęcie unitary actors, którymi są państwa członkowskie UE pomimo tego, że działają
za pomocą dużej liczby aktorów subnarodowych (sub-unit actors), którymi są np. (np.
banki narodowe, sądy itd.). T. Gehring, Integrating Integration Theory. Neofunctionalism
and International Regimes, European University Institute, Florence, 1995, s. 20. T. Gehring uważa, że takie usytuowanie oraz aktywność non-states actors wzmacnia ich wpływ,
57
Janusz Ruszkowski
gii), frakcje polityczne w Parlamencie Europejskim.77. Ci drudzy wykorzystują m.in.
instrumenty instytucjonalne oraz normatywne, aby osiągać swoje cele w MLG.
W MLG zauważamy o wiele większą różnorodność aktorów biorących udział
w zarządzaniu w porównaniu do każdego z poziomów z osobna, więc na pewno owa
różnorodność aktorów jest także większa niż w państwach narodowych (na poziomie narodowym). Oczywiście aktorzy w MLG są rozproszeni na poszczególnych
poziomach i pomiędzy poziomami, ale ich aktywność (operowanie) może być także
międzypoziomowa. Spróbujmy w sposób wyjściowy zidentyfikować aktorów operujących na poszczególnych poziomach MLG w stratyfikacji hierarchicznej (SH).78
Na poziomie ponad-ponadnarodowym operują aktorzy ustanowieni przez ponadnarodowych mocodawców, posiadający kontrolę nad ponadnarodowymi mocodawcami oraz nabywający kompetencje w trybie delegowania wtórnego. W efekcie taka
instytucja-agent jest jednocześnie supervisorem i działa na poziomie ponad-ponadnarodowym (supra-suprantational). Wszystkie wymienione kryteria instytucji
ponad-ponadnarodowej spełnia OLAF (Office Européen de Lutte Anti-Fraude), czyli
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych.
Poziom ponadnarodowy w UE to zdeterytorializowany szczebel współpracy,
który składa się z kilku elementów: 1. ponadnarodowych instytucji kierowniczych (Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości UE, Parlament Europejski,
Europejski Trybunał Obrachunkowych, Europejski Bank Centralny) oraz gremiów wyspecjalizowanych (przede wszystkim agencje wykonawcze i inne gremia
wyspecjalizowane).
Na poziomie narodowym usytuowane są państwa członkowskie UE oraz organy
polityczne występujące w ich imieniu na arenie międzynarodowej (w tym europejskiej), jak np. prezydent, rząd, premier, ministrowie, agencje rządowe itd. jest to więc
szeroko pojęta państwowa administracja publiczna.
Z kolei na poziomie regionalnym aktorami są tzw. rządy regionalne (regional
authorities - RA), w tym władze samorządowe. Ponadto występują tutaj regionalne
grupy interesów, instytucje lobbingowe, regionalne organizacje pozarządowe, czy też
korporacje i przedsiębiorstwa itd.
przede wszystkim na aktorów ponadnarodowych oraz subnarodowych.
77 J.-L. Quermonne, Key Concepts in Political Science and Their Application in the Study
of European Institutions, w: K. Sobotka (ed.), Political Science and EU-Related Studies,
Łódź, 2000, s. 17-18.
78 To właśnie z tych poziomów wyjściowych aktorzy inicjują swoją aktywność
międzypoziomową.
58
O poziomie lokalnym i władzach lokalnych (local authorities – LA) powiązanych z władzami regionalnymi, narodowymi oraz ponadnarodowymi wspominał
jeden z „ojców” MLG Garry Marks.79 Na poziomie lokalnym usytuowane są jednostki mniejsze niż regiony, czyli w praktyce te, którym miano regionu nie przysługuje, w tym np. miasta. Gdyby przyjąć nowy podział jednostek administracyjnych
w ramach NUTS, to od 2003 r. wprowadzono Jednostki Administracji Lokalnej czyli
LAU (Local Administrative Units), bowiem obszary dawnych NUTS IV i NUTS V
nie zostały zdefiniowane jako regiony. LAU podzielono na dwa poziomy: wyższy
(LAU I), odpowiadający dawnym jednostkom należącym do NUTS IV80 oraz niższy
(LAU II), odpowiadający dawnym jednostkom należącym do NUTS V81. LAU nie
podlegają regulacjom odpowiednim dla NUTS.
Zatem na poziomie lokalnym oprócz władz lokalnych (LA) występują lokalne
grupy interesów, instytucje lobbingowe, organizacje pozarządowe, lokalne firmy. itd.
Aktorzy regionalni i aktorzy lokalni to także aktorzy subnarodowi82.
Do aktorów operujących na poziomach w stratyfikacji hierarchicznej (SH)
dodajmy dwa istotne poziomy ze stratyfikacji dyspersyjnej (SD): międzyrządowy
oraz transnarodowy.
Poziom międzyrządowy reprezentują w UE dwie instytucje: Rada Unii
Europejskiej i Rada Europejska. Obie reprezentują interesy narodowe państw członkowskich, a sposób ich funkcjonowania opiera się u podstaw na relacjach pomiędzy rządami państw członkowskich UE (w praktyce przedstawicielami tych rządów
na różnych szczeblach, np. ministrowie, sekretarze stanu, ambasadorowie itd.). Na
poziomie międzyrządowym zlokalizować należy także komitety komitologiczne,
w których kraje członkowskie poprzez swoje rządy odgrywają wiodącą rolę.
Aktorzy na poziomie transnarodowym to przede wszystkim aktorzy niepaństwowi
(lub pozapaństwowi), w tym korporacje transnarodowe, holdingi, grupy interesów,
79 G. Marks, Structural Policy…, op. cit., s. 211.
80 Dawny poziom NUTS IV obejmował jednostki lokalne, które występowały tylko
w niektórych krajach UE (np. brytyjskie county). W Polsce odpowiednikiem NUTS IV
były powiaty i miasta na prawach powiatu.
81 Dawny poziom NUTS V stanowiły jednostki lokalne w rodzaju niemieckich i polskich
gmin.
82 Aktorzy subnarodowi operują nie tylko jak sądzą L. Hooghe i G. Marks na poziomie narodowym i ponadnarodowym, ale także – i co chyba naturalne - na swoim „macierzystym”
poziomie subnarodowym oraz transnarodowym, bowiem – jak zauważono – mogą one
tworzyć organizacje transnarodowe. L. Hooghe, G. Marks, Multi-Level Governance…,
op. cit., s. 4.
59
Janusz Ruszkowski
grupy lobbingowe, zrzeszenia, profesjonalne ruchy społeczne, partie polityczne, organizacje branżowe, związki zawodowe itd.83 Przykładowo dla europejskich grup ekologicznych bez względu na ich wielkość, cel i siłę oddziaływania bardzo widoczna
jest generalna tendencja do działania razem i wiązania swoich interesów, które są
realizowane właśnie na poziomie transnarodowym. Wspomniane grupy z pozoru
operują w skali ponadnarodowej, ale to tylko pozór. Aby można było je uznać za
ponadnarodowe, powinno się udowodnić, że posiadają kontrolę, władzę, nadzór nad
poziomem narodowym. Jeżeli nie będzie twardych dowodów na taką zależność,
należy określać je podmiotami transnarodowymi, choć faktycznie często operują
w skali globalnej, w tym ponad państwami.
***
Struktura poziomów oraz procesów wielopoziomowego zarządzania (MLG)
pozwala na stwierdzenie, że w wielu przypadkach możemy mówić wręcz o wielopoziomowym metazarządzaniu (Multi-level Metagovernance - MLMG). Wynika
to z istnienia poziomu ponadnarodowego i ponad-ponadnarodowego, działania
instytucji kontrolujących zarządzanie (supervisors), licznych instrumentów koordynacyjnych i harmonizacyjnych, a także z opracowywania kierunkowych strategii
(regionalnych, makroregionalnych, sektorowych, międzynarodowych itd.). Stąd też
wielopoziomowe metazarządzanie (MLMG) wydaje się być naturalną częścią składową w strukturze wielopoziomowego zarządzania (MLG), co należy uwzględniać
w przyszłych badaniach.
83 Transnacjonalizm jest więc węższym, a na pewno innym typem relacji na arenie
międzynarodowej niż ponadnarodowość. Pogląd o różnicach pomiędzy siłami
ponadnarodowymi a transnarodowymi podziela m.in. C. Jean. Por. C. Jean, Geopolityka,
Wrocław–Warszawa–Kraków 2003.
60
Problem wielopoziomowego zarządzania (Multilevel Governance) w Unii Europejskiej w świetle
prakseologii i heurystyki
1. Określenia i definicje
Koncepcja Multi-level Governance (MLG; termin ten bywa tłumaczony na polski
jako: zarządzanie wzgl. rządzenie wielopoziomowe) wiązana jest z G. Marksem.
G. Marks zasadniczą karierę akademicką zrobił w USA w latach 1974-2004 (od
2004 r. kierownik Katedry Multi-level Governance na Wolnym Uniwersytecie
w Amsterdamie). W 1993 r. opublikował w Londynie pracę, w której, przedstawiając pierwszą wersję MLG, stwierdził m.in., że jest to: „system ciągłych negocjacji
między rządami zagnieżdżonymi na kilku terytorialnych kondygnacjach – supranacjonalnej, narodowej, regionalnej i lokalnej – jako rezultat szerokiego procesu kreacji
instytucjonalnej alokacji decyzyjnej”.1 W 1996 r. do charakterystycznych cech MLG
G. Marks zaliczał2:
1 G. Marks, Structural policy and multilevel governance in the EC, w: The State of the
European Community, red. A. Cafruny, G. Rosenthal, Londyn 1993, s. 392.
2 G. Marks, F.W. Scharpf, P.C. Schmitter, W. Streeck, Government in the European Union,
Londyn 1996, ss. 41-42.
61
1. zachodzenie na siebie kompetencji w poprzek poziomów rządzenia i zarządzania
– aniżeli wyraźne ich rozgraniczenie,
2. sytuację, w której narodowe egzekutywy są ważne – ale nie dominujące,
3. przewagę działań w sieciach wielopoziomowych nad grami dwupoziomowymi
przy wypracowywaniu polityki UE,
4. układ, w którym narodowe rządy nie są już wyłącznym łącznikiem między tym
co narodowe – a tym co europejskie.
W 1997 r. T. Bundgaard-Pedersen zauważył, że literatura dotycząca wielopoziomowego podejmowania decyzji i zarządzania w UE: „wskazuje na wiele najwyraźniej
sprzecznych procesów”.3 W 2001 r. L. Hooghe i G. Marks stwierdzili, że: „poza
zgodą co do tego, że zarządzanie (governance – B.Zb. Sz.) stało się (i powinno być)
wielopoziomowe, nie ma zbieżności co do tego, jak powinno być zorganizowane”.4
Autorzy ci rozróżniali dwa typy MLG. Typ 1 miał się cechować5: „rozproszeniem
władzy między wielozadaniowe, terytorialnie wzajemnie wyłączne jurysdykcje
w relatywnie stabilnym systemie z ograniczonymi poziomami jurysdykcji i ograniczoną liczbą jednostek (jurysdykcji – B.Zb. Sz.)”. W latach 2003/2004 porównywali ten system do „matrioszki” (jurysdykcji wielozadaniowych).6 Typ 2 autorzy
ci charakteryzowali jako7: „wyspecjalizowane, terytorialnie zachodzące na siebie
jurysdykcje w relatywnie elastycznym, bezkondygnacyjnym systemie z wielką liczbą
jurysdykcji”. W tym typie MLG jurysdykcje miały być więc nie ogólnozadaniowe
– lecz wyspecjalizowane (funkcjonalne). Elastyczne układy miały być wynikiem
dostosowania do sytuacji / potrzeb.8 W innych pracach L. Hooghe i G. Marks rozważali jak „rozpleść / rozplątać państwo”, wskazując, iż chodzi o „realokację władzy
z państw centralnych – w górę, w dół i w bok”.9
O ile I. Bache w 1998 r. uważał, że: „rdzeniem MLG jest koncepcja, według której kolektywne podejmowanie decyzji i niezależna rola instytucji supranacjonalnych
3 T. Bundgaard-Pedersen, Multi-level governance with or without the state?, Fifth Biennial
International Conference of the European Community Studies Association, Seattle,
Washington, May 29-June 1, 1997.
4 L. Hooghe, G. Marks, Types of Multi-level Governance, ,,European Integration 0n-line
Papers”, 2001, Vol. 5, No. 11.
5 L. Hooghe, G. Marks, Contrasting Visions of Multi-Level Governance, w: Multi-Level
Governance, Oxford 2004, s.15.
6 por. L. Hooghe, G. Marks, Unraveling the Central State, Bur How? Types of Multi-Level
Governance, ,,American Political Science Review”, 2003, Vol. 97, No. 2, 3., ss. 233-243.
7 L. Hooghe, G. Marks, Types..., op. cit.
8 por. L. Hooghe, G. Marks, Contrasting..., op.cit.
9 por. L. Hooghe, G. Marks, Unraveling..., op.cit.
62
Problem wielopoziomowego zarządzania (Multi-level Governance) w Unii Europejskiej...
erodują suwerenność narodowych rządów w Europie”10, o tyle w White Paper on
European Governance można było przeczytać w 2001 r., że: „Komitet Regionów
uważa, iż wielopoziomowe zarządzanie oznacza skoordynowaną akcję Unii
Europejskiej, państw członkowskich i lokalnych oraz regionalnych władz, bazującą
na partnerstwie i zmierzającą do planowania i wdrażania polityk UE. Prowadzi to
do dzielenia odpowiedzialności między różnymi kondygnacjami rządowymi i jest
to podparte wszystkimi źródłami demokratycznej legitymizacji i reprezentatywnej
natury różnych graczy, którzy są w to zaangażowani”.11 W 2002 r. J. Neyer pisał
o „nie-hierarchicznych wielopoziomowych systemach”, które wiązał z pojęciem
„heterarchii”. W systemach takich władza polityczna nie byłaby ani całkowicie
scentralizowana, ani całkowicie zdecentralizowana (w tym przypadku miał na myśli
anarchię), a podejmowanie decyzji odbywałoby się w relacjach pionowych i poziomych – w zintegrowany sposób.12 W 2004 r. Ph. Schmitter stwierdził, że MLG:
„może być zdefiniowane jako układ dla podejmowania wiążących decyzji, który
angażuje wielu politycznie niezależnych, ale także wzajemnie zależnych graczy –
prywatnych i publicznych – na różnych poziomach agregacji terytorialnej w mniej
lub bardziej trwałych negocjacjach / deliberacjach / implementacjach, i który nie
przydziela wyłącznej kompetencji w zakresie polityki lub zapewnienia stabilnej hierarchii władzy politycznej żadnemu z tych poziomów”.13 W tymże roku R. Mayntz
stwierdziła, że MLG: „odnosi się do wszystkich instytucji zaprojektowanych dla
pomyślnego rozwiązywania kolektywnych problemów, niezależnie od prywatnego
lub publicznego charakteru zaangażowanych aktorów i hierarchicznego lub poziomego sposobu ich (służącej określonemu celowi) integracji”.14 B.G. Peters i J. Pierre
charakteryzując MLG wskazywali na: „1) instytucje i aktorów transnacjonalnych
(zwróćmy tu jednak uwagę nie tylko na Komisję Europejską, lecz także na koncerny
transnacjonalne, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, Światową
Organizację Handlu – B.Zb. Sz.), nacjonalnych i subnacjonalnych; 2) „negocjacje
10 I. Bache, The Politics of European Union, Regional Policy, Multi-level Governance or
Flexible Gatekeeping, Sheffield 1998.
11 White Paper on European Governance, European Commission (COM (2001)).
12 J. Neyer, Discourse and Order – On the Conditions of Governance in Non-hierarchical
Multi-Level Systems, „ARENA Working Paper”, 2002, 4, http://ideas.repec.org/s/erp/
arenax.html.; por. K. Marzeda-Mlynarska, The Application of the Multi-Level Governance
Model outside the EU-context – The Case of Food Security, ,,European Diversity and
Autonomy Papers”, 2011, Vol. 1.
13 Ph. Schmitter, „Neo-functionalism”, w: European Integration Theory, red. A. Wiener, T.
Diez, Oxford 2004, ss.45-74.
14 R. Mayntz, The Architecture of Multi-Level Governance of Economic Sectors, „MPlfG
Discussion Paper” 07/13, 2007, s.6; R. Mayntz, Governance im modernen Staat, w: red.
A. Benz, Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden 2004, ss.65-76.
63
i sieci, a nie konstytucje i inne prawne ramy” – jako cechę powiązań; 3) rolę organizacji pozarządowych („satelickich”); 4) brak normatywnych określeń (normative
prejudgments) co do „logicznego porządku (order – B.Zb. Sz.) między różnymi kondygnacjami instytucjonalnymi”.15 W 2005 r. J. Blom-Hansen wskazywał, że MLG:
„zakłada zwiększenie władzy graczy supra i subnacjonalnych i spadek wpływu rządów narodowych, aczkolwiek siła i role graczy, jak również powody tego procesu
jednoczesnego wzrostu i spadku nie są wyjaśnione w literaturze związanej z tym
zagadnieniem”.16 W 2008 r. Th. Conzelman pisał: „w nowych wersjach dyskusja na
temat MLG zaczęła orientować dyfuzję władzy politycznej w stronę mniej hierarchicznej i bardziej podobnej do sieciowej struktury prowadzenia polityki UE; często
przedstawianej jako „nowe sposoby zarządzania (New Modes of Governance / NMG
– B.Zb.Sz.)”.17 W 2011 r. A.H. Schakel, L. Hooghe i G. Marks stwierdzili, że MLG:
„pojmuje integrację europejską jako część szerszego procesu rozpraszania władzy,
który rozciąga się poniżej, jak również powyżej centralnego państwa”.18
O ile w powyższych stwierdzeniach raczej mówiono o dyfuzji / rozpraszaniu władzy, o sieciach, negocjacjach itp., o tyle zdaniem A. Littoz-Monnet: „miejsce zarządzania (locus of governance) przesuwa się z poziomu narodowego na europejski”.19
Ciekawą interpretację tego procesu prezentuje S. Piattoni: „MLG staje się coraz
bardziej trafne w miarę słabnięcia (czy celowego osłabiania? - B.Zb. Sz.) terytorialnej
władzy państwowej i efektywności – i wzrostu międzynarodowych współzależności,
które służą do podkopywania konwencjonalnych procesów rządzenia”.20 Zdaniem tej
autorki, MLG oznacza Europę Regionów.21
Warto tu także zwrócić uwagę na koncepcję Global Governance. K. MarzedaMlynarska uważa, że: „Paradygmat Global Governance, bazujący na założeniach
15 B.G. Peters, J. Pierre, Multi-Level Governance and Democracy: The Faustian Bargain?,
w: Multi-Level Governance, red. I. Bache, M. Flinders, Oxford 2005, s. 77.
16 J. Blom-Hansen, Principles, Agents, and the Implementation of EU Cohesion Policy,
,,Journal of European Public Policy”,2005,,Vol. 12, No. 4, ss. 624-648.
17 Th. Conzelman, Towards a new concept of multi-level governance?, ,,MLG Atelier”,
2008, Vol. 10, No. 9, s.1.
18A.H. Schakel, L. Hooghe, G. Marks, Multilevel Governance and the State, w:
Transformations of the State, Hanse-Wissenschaftliches Kolleg, 2011, 11, s.7.
19 A. Littoz-Monnet, Dynamic Multi-Level Governance – Bringing the Study of Multi-Level
Interactions into the Theorizing of European Integration, ,,European Integration online
Papers”, 2010, Vol. 14, s.1.
20 S. Piattoni, The Theory of Multi-Level Governance. Conceptual, Empirical and Normative
Challenges, Oxford 2010.
21 S. Piattoni, Multi-Level Governance in the EU. Does it Work?, Globalization and Politics:
A Conference in Honour of Suzanne Berger, MIT, 2009, 5.8/9.
64
wyłaniających się ze zmienności środowiska międzynarodowego, nie zmierza do
ustanowienia globalnego rządu, lecz raczej dodatkowego poziomu podejmowania
decyzji między narodowymi państwami, organizacjami międzynarodowymi i aktorami
ze społeczeństwa obywatelskiego”.22 Natomiast zdaniem P. Siergiejczyka: „chodzi tu
o całkowite pozbawienie suwerenności państw narodowych, podporządkowanie ich
strukturom ponadnarodowym i ostateczny triumf tzw. globalizacji, czyli faktycznej
władzy nad światem wielkiego kapitału znajdującego się w rękach wąskiej oligarchii”.23
2. Próby uzasadnienia korzystności MLG
Jak relacjonuje C. Scott, Komisja rozumie „zarządzanie” (governance) jako:
„zasady, procesy i zachowanie się, które wpływają na sposób sprawowania władzy
na poziomie europejskim, w szczególności w odniesieniu do otwartości, uczestnictwa, odpowiedzialności, efektywności i łączności (coherence)”.24 L. Hooghe i G.
Marks twierdzą, że: „struktury państwa nie miewają podłoża efektywnościowego”,
a postulaty dotyczące tych struktur bywają irracjonalne. Twierdzą oni, że dążenie
do efektywności implikuje pewne trade-offs czyli zmiany proporcji (np. w relacji
ekonomiczność – tożsamość, efektywność – demokratyczność).25 Autorzy ci wysuwają m.in. problem minimalizacji kosztów i ogólniej – minimalizacji negatywów
w odniesieniu do dóbr publicznych. W szczególności stawiają pytanie: czy poziom
(w szczególności – poziom państwa), na którym podejmowane są decyzje jest determinowany przez efektywność? W odniesieniu do poziomu unijnego argumentuje się
„ekonomią skali”.26 D. Wildason stwierdza: „Podstawową sprawą jest ustalenie, który
poziom decentralizacji jest właściwy dla każdego rodzaju działalności”.27
K. Marzęda-Mlynarska zaprzecza, by: „emancypacja subnacjonalnego i supranacjonalnego poziomu zarządzania” odbywała się „kosztem państwa”, i dodaje, że:
„wynika to raczej z dążenia do bardziej efektywnych mechanizmów rozwiązywania
problemów i osiągania celów”. Zdaniem tej autorki: „pragmatyzm jest ważniejszy
22 K. Marzeda-Mlynarska…, op. cit., s.7.
23 P. Siergiejczyk, Tajemnice Bilderbergu, ,,Nasza Polska”, 15.12.1999, s.9; por. D. Estulin,
Prawdziwa historia Klubu Bilderberg, Katowice 2009.
24 C. Scott, The Governance of the European Union: The Potential for Multi-Level Control,
,,European Law Journal”, 2002, Vol. 8, No. 1, ss. 59-79.
25 L. Hooghe, G. Marks, Does Efficiency Shape the Territorial Structure of Government,
,,Annual Review of Political Science”, 2009, Vol. 12, s. 226.
26 A.H. Schakel, L. Hooghe, G. Marks..., op.cit., s. 6.
27 D. Wildason, Comment on „Fiscal Federalism and Decentralisation: A Review of Some
Efficiency and Macroeconomic Aspects by Vito Tanzi, w: Annual World Bank Conference
on Development Economics, Waszyngton 1996, s. 325.
65
niż przywiązanie narodowego państwa do jego kompetencji i władzy do podejmowania decyzji”.28 Jak podaje S. Piattoni: „administracyjne upoważnienie (wzgl.
upełnomocnienie; administrative empowerment) jest rozumiane jako: zwiększona
zdolność władz subnacjonalnych do podejmowania decyzji bez szukania aprobaty
ich rządów narodowych (nota bene – rządów wybranych demokratycznie; B.Zb.
Sz.).29 H. Vos i współautorzy uważają, że regiony (gracze subnacjonalni) to: „agenci
wydajności, psy pilnujące (watchdogs) polityki UE, stronnicy różnorodności kulturowej (por. problem 20 mln muzułmanów w UE – B.Zb. Sz.), opiekunowie handlu i agenci demokratyzacji” (to stwierdzenie jest o tyle interesujące, że regiony
= agenci demokratyzacji mają podejmować decyzje bez szukania aprobaty rządów
demokratycznie wybranych – B.Zb. Sz.).30 S. Banducci i współautorzy stwierdzają:
„w pewnym sensie, obywatele europejscy są zdolni do rozglądania się za szczeblem
rządowym, który pozwoli uzyskać najlepszy wynik. Jeśli rząd narodowy będzie działał marnie, obywatele europejscy poprą podejmowanie decyzji na poziomie UE”.31
R. Langer bardzo optymistycznie zapatruje się na efekty wprowadzenia MLG nawet
w Afryce: „supranacjonalne struktury, takie jak Unia Afrykańska, mogą pomóc ułatwić demokratyczne uczestnictwo różnych aktorów / graczy w procedurach podejmowania decyzji, którzy mają bardzo małą szansę by wywrzeć wpływ na politykę
ich własnych rządów w inny sposób. Aby to umożliwić koniecznym jest przesunięcie
akcentu z „rządu” na „zarządzanie”, tak jak to sugeruje teoria MLG (zarządzania wielopoziomowego – B.Zb. Sz.).”32 Koncepcja R. Langer jest interesująca – szczególnie
w kontekście takich państw afrykańskich jak Zimbabwe, Algieria, Egipt i Somalia.
28 K. Marzeda-Mlynarska…, op. cit., s.9.
29 S. Piattoni, Multi-Level Governance in the EU. Does it Work?..., op.cit., s.25.
30 H. Vos, T. Bouckè, C. Devos, The Conditio Sine Qua Non of the Added Value of Regions
in the EU: Upper-Level Representation as the Fundamental Condition, ,,European
Institute”, 2001, Vol. 24, No. 3, s. 205
31S. Banducci, J. Karp, P. Loedel, The Euro, Economic Interests and Multi-Level
Governance: Examining Support for the Common Currency, ,,European Community
Studies Association”, Madison, Wisconsin, 2001, Vol. 31, No.5, s. 206.
32 R. Langer, Multi-Level Governance in the African Union. The Role of Civil Society
Organisations in the African Union”s Post-Conflict Reconstruction and Development
Policy, http:// feps. Pl /publications / 2008 / multi-level – governance – african – union –
role – civil – socie..., 2013.01.28 .
66
3. Krytyka MLG
Koncepcja MLG od lat jest poddawana krytyce. Przykładowo, A. Hèritier
w 1996 r. mówił o „regulacyjnej łataninie najeżonej problemami koordynacyjnymi”.33 W 2000 r. D. Treisman twierdził, że MLG sprzyja korupcji.34 W 2001 r. A.
Jordan35 wskazywał, że:
1. MLG nie jest nową teorią, lecz „amalgamatem istniejących teoretycznych
stwierdzeń”,
2. Stanowi „opis współczesnych zmian w europejskim zarządzaniu (governance)”,
lecz w kontraście do standardowych teorii brak np. „zestawu testowalnych hipotez” i „nie wyjaśnia stworzenia MLG w UE” (A. Jordan podkreślając „amorficzność MLG” wspierał się opinią B. Rosamonda, że MLG jest „wprowadzającą
(nie)porządek ramą” (dis-ordering framework), która „identyfikuje pewne atrybuty MLG (np. wieloaktorowość, nieprzewidywalność i złożoność) jednak bez
ich wyjaśnienia...”36,
3. MLG przecenia autonomię aktorów / graczy subnacjonalnych,
4. MLG milcząco zakłada, że władze subnacjonalne „przyjmują raczej biernie władzę z rąk Brukseli / narodowych stolic – zamiast same walczyć o nią kanałami
narodowymi,
5. „MLG koncentruje się raczej wyłącznie na władzach subnacjonalnych – aniżeli
na innych aktorach / graczach subnacjonalnych, takich jak grupy nacisku”,
6. to, że: „subnacjonalni aktorzy bypassują państwa i operują niezależnie w Europie
niekoniecznie oznacza, że dysponują siłą zdolną kształtować rezultaty... mobilizacja i wpływ niekoniecznie są synonimami”,
7. zwolennicy MLG „ignorują bardzo ważny poziom oddziaływań międzynarodowych” (np. problem reprezentacji w Światowej Organizacji Handlu: państwa
członkowskie?, czy może Komisja Europejska?).
33A. Hèritier, The Accommodation of Diversity in European Policy-making and Its
Outcomes: Regulatory Policy as a Patchwork, ,,Journal of European Public Policy”,
1996, 3(2), ss. 149-167.
34D. Treisman, Causes of Corruption: A Cross-National Study, ,,Journal of Public
Economics”, 2000, Vol.76, ss. 399-457.
35 A. Jordan, The European Union: an evolving system of multi-level governance...or
government?, ,,Policy & Politics”, 2001, Vol. 29, No. 2, ss.201-202.
36 B. Rosamond, Theories of European Integration, Basingstoke 2000, s.111.
67
G. Peters i J. Pierre w 2004 r. wskazywali, że MLG zaciera odpowiedzialność.37
J. Rodden twierdził w 2006 r., że system MLG rodzi pokusy moralne.38 Ph. Cerny
w 2006 r. wskazywał na „nierówno rozwinięte, niestabilne i splątane hierarchie” (por.
koncepcja „rozplatania państwa” (unraveling the state) w pracach G. Marksa – B.Zb.
Sz.) oraz „rywalizujące instytucje, zachodzące na siebie jurysdykcje, liczne podmioty
(i) ciągłe zmiany terytorialne”.39
W 2009 r. O. Ada przedstawił opinię, że: „twierdzenie, iż istnienie bezpośrednich
kanałów między subnacjonalnymi aktorami i supranacjonalnymi instytucjami bez
interferencji ze strony narodowych rządów mogłoby być korzystne w sensie promocji regionalnych interesów jest niekoniecznie prawdziwe”.40 S. Piattoni w 2009 r.
stwierdziła, że: „regiony, które najlepiej promowały swe interesy, czyniły to działając
poprzez swe narodowe rządy” i że refleksja nad MLG wskazuje na „zamieszanie...
w ustalonych już procesach i hierarchiach i pojawienie się nowych konfiguracji sił
i kompetencji”.41 W innej pracy, opublikowanej również w 2009 r., S. Piattoni stwierdziła: „połyskująca terminologia używana przez komisję ujawnia, pod warstewką
dobrej woli i współpracy, wady tej mobilizacji” (m.in. „trudność ze znalezieniem
wspólnej płaszczyzny”, konflikty / napięcia kompetencyjne między poziomami, problemy z reprezentacją i reprezentatywnością (m.in. zamazywanie granicy między
prywatnym a publicznym (blurring of public and private); inne opozycje: wielcy
– mali, bogaci – biedni, silni – słabi, lewicowi – prawicowi, przemysłowi – rolni
gracze), problemy ze współuczestniczeniem w podejmowaniu decyzji, nadzorze nad
ich wdrażaniem, problemy z przejrzystością, problemy z reagowaniem (znajomość
preferencji tych, których się reprezentuje, stopień faktycznej reakcji), problemy
z odpowiedzialnością (m.in. kwestia kompensowania odpowiedzialnością deficytu
w reagowaniu).42 C. Berry wraził w 2009 r. opinię, że system MLG w rzeczywistości
oznacza nie oszczędności lecz marnotrawstwo pieniędzy.43
37 G. Peters, J. Pierre, A Faustian Bargain?, w: red. I. Bache, M. Flinders, Multi-level
Governance, Oxford 2004.
38J. Rodden, Hamilton”s Paradox: The Promise and Peril of Fiscal Federalism,
Cambridge 2006.
39 Ph. Cerny, Restructuring the State in a Globalizing World: Capital Accumulation, Tangled
Hierarchies and the Search for a New Spatio-temporal Fix, w: ,,Review of International
Political Economy”, 2006, Vol. 13 (4), ss. 679-695.
40 O. Ada…, op. cit., s. 56.
41 S. Piattoni, Multi-Level Governance: a Historical and Conceptual Analysis, ,,Journal of
European Integration”, 2009, Vol. 31 (2), s.167.
42 S. Piattoni, Multi-Level Governance in the EU. Does it work?, op.cit., ss. 27-33.
43 C. Berry, Imperfect Union: Representation and Taxation in Multi-level Governments,
Cambridge 2009.
68
4. Uwagi językowo – terminologiczne
Podstawowe prace na temat MLG były publikowane w języku angielskim, który
charakteryzuje się niejednoznacznością słów – co prowadzi do pewnego zamieszania
terminologicznego. Przykładowo, w Wielkim słowniku angielsko-polskim Ph. Wilsona
czytamy, że governance to rządzenie, rządy, kierownictwo, a to govern znaczy:
„rządzić, kierować, zarządzać, wpływać, panować, trzymać w ryzach, poskramiać,
regulować, sprawować rządy”.44 Natomiast Słownik Webstera określa, że governance to „akt lub proces rządzenia”, „kontrolowanie / sterowanie lub kierowanie
wpływu”, „stan bycia rządzonym”, „sposób lub metoda rządzenia, system rządzenia”.45 Pochodnym problemem jest to, że jedni tłumaczą MLG jako „zarządzanie
wielopoziomowe”, a inni jako „rządzenie wielopoziomowe”.46 T. Kooiman stwierdza:
governance wykracza swym zasięgiem poza działalność rządu / państwa – albowiem
obejmuje wszystkie te działania aktorów społecznych, politycznych i administracyjnych, które... kierują, sterują, kontrolują lub zarządzają społeczeństwem”.47 Powyższe
określenie sugeruje, że governance obejmowałoby także działania ludzi pokroju G.
Sorosa i J. Sachsa (non-state actors).48 Nie zgadza się to ze stwierdzeniem L. Hooghe
i G. Marksa, że: governance jest środkiem do osiągnięcia kolektywnych korzyści
przez koordynowanie ludzkiej działalności”.49 W świetle określenia T. Kooimana,
governance oznacza odejście od „rządu” w kierunku uznania takich aktorów jak G.
Soros czy uczestnicy Klubu Bilderberg, którzy wychodzą z cienia i stają się partnerami rządów, Komisji Europejskiej itp.
Kolejny przykład wiąże się z określeniem poziomu MLG, zlokalizowanego poniżej „poziomu państwa” – jako „poziomu subnacjonalnego” wzgl. „subnarodowego”.
Trudno uznać tę nazwę za trafną w przypadku Basków i Katalończyków w Hiszpanii,
Walonów i Flamandów w Belgii, Szkotów, Walijczyków i Irlandczyków w Wielkiej
Brytanii itd.
Wątpliwości budzą rozmaite skróty myślowe. Przykładowo, A. Jordan stwierdza:
„UE została... stworzona przez grupę podobnie myślących państw...”.50 Autor ten
44 Ph. Wilson, Wielki słownik angielsko-polski, Warszawa 1999.
45 Websterr”s Third new International Dictionary, Cologne 1993.
46 Por.: S. Kojło, K. Leszczyńska, S. Lipski, E. Wiszczun, Nowe koncepcje koordynacji
w systemie Multilevel Governance polityki spójności, Warszawa 2009.
47 T. Kooiman, Modern Governance, Londyn 1993, s.2.
48 Por.: W. Kieżun, Patologia transformacji, Warszawa 2012.
49 L. Hooghe, G. Marks, A Postfunctionalist Theory of European Integration: From
Permissive Consensus to Constraining Dissensus, ,,British Journal of Political Science”,
2009, Vol. 39(1), s. 2.
50 A. Jordan..., op.cit., s.194.
69
utożsamia tu „państwo” z „ekipą rządową”. Faktem jest też działalność takich ludzi
jak J. Retinger, których trudno utożsamiać z „państwem” czy „ekipą rządową”. Mówi
się o unijnej demokracji i Stanach Zjednoczonych Europy – na podobieństwo Stanów
Zjednoczonych Ameryki – ale pomija się fakt, że ani przewodniczący Komisji
Europejskiej, ani prezydent Herman Van Rompuy nie zostali wybrani w demokratycznych wyborach.51 W Unii Europejskiej „rządy elit” wcale nie są synonimem
„rządów demokratycznych”.
Kolejnym, bardziej specyficznym przykładem zamieszania pojęciowego może
być stwierdzenie R. Kaiser i H. Prange: „Komisja Europejska prowadzi benchmarking narodowych polityk w zakresie badań i rozwoju w sposób regularny”.52 Można
odnieść wrażenie, że autorzy ci nie mają pojęcia o bezpośrednich inwestycjach zagranicznych w takich krajach jak Polska i o braku istotnego wpływu rządów na sprawy
badań i rozwoju (np. w Polsce w latach 90., w związku z „inwestycjami zagranicznymi” miało miejsce uwstecznienie poziomu przemysłu).
5. Uwagi ogólnosystemowe
Propozycje w odniesieniu do tak ważnej problematyki, jeśli nie mają charakteru
manipulacji politycznej i intelektualnej, powinny być prezentowane w powiązaniu
z szeroko rozumianym otoczeniem, w oparciu o wiedzę o rzeczywistych (jawnych
i niejawnych, formalnych i nieformalnych) centrach sterujących i mechanizmach
i w sensownej perspektywie czasowej. Warto tu rozróżniać interesy terytorialne od
interesów „sektorowych”. Dla ilustracji można przytoczyć wyniki badań S. Vitali, J.
Glattfeldera i S. Battistona nad globalnym (30 milionowym) zbiorem ekonomicznych
aktorów / graczy, o których mówi się także przy okazji MLG. Badacze ci wyodrębnili grupę 43060 korporacji transnacjonalnych i poddali ją analizie. W jej wyniku
wyodrębniono „jądro”, w skład którego wchodzi 147 korporacji kontrolujących bezpośrednio 40 % wartości korporacji ponadnarodowych. 50 najważniejszych należy
do sektora finansowego.53 Zdaniem Song Hongbinga: „Proces tworzenia „międzynarodowych konwencji” znajduje się pod pełną kontrolą dzierżących monopolistyczną
51 Przypomnijmy tu stwierdzenie prezydenta A. Lincolna: demokracja to „rządy ludu, przez
lud i dla ludu”; por.: W. Szostak, Problem „ciężaru” państwa, Kraków 1998, s. 83.
52 R. Kaiser, H. Prange, Managing diversity in a system of multi-level governance: the open
method of co-ordination in innovation policy, ,,Journal of European Public Policy”, 2004,
Vol. 4, s. 263.
53 S. Vitali, J.B. Glattfelder, S. Battiston, The network of global corporate control, http://
arxiv. org / abs / 1107. 5728.
70
pozycję międzynarodowych kół finansowych”.54 Analityk ten stwierdza: „międzynarodowi bankierzy są grupą mającą bardzo specyficzne interesy. Nie okazują lojalności
wobec żadnego ze światowych rządów, wręcz przeciwnie – kontrolują państwa i ich
rządy”.55 Przedstawiciele międzynarodowej finansjery pojawiają się na spotkaniach
takich wpływowych struktur jak Council on Foreign Relations, Klub Bilderberg,
Trilateral Commission i Royal Society for International Affairs.56 Niektórzy badacze
zapominają albo nie wiedzą o rzeczywistej strukturze własnościowej gospodarek
– i traktują gospodarki krajów członkowskich UE tak jakby to były to gospodarki
wieczne. Dla ilustracji warto tu podać, że pierwszy projekt transformacji gospodarki
polskiej, w wyniku której ok. 80% sektora bankowego znalazło się w rękach kapitału zagranicznego, przygotował G. Soros, powiązany z klanem Rothshildów (w ich
banku (Bank of England), od II wojny światowej, zdeponowane są tony polskiego
złota, którego nie można - jak na razie? - odzyskać).57
Propozycji MLG powinny towarzyszyć odpowiedzi na 7 złotych pytań (dlaczego?, co?, kto?, gdzie?, kiedy?, za pomocą czego?, w jaki sposób?), przy czym
szczególnie ważne jest pytanie „dlaczego?”. Z pytaniem tym wiąże się problem
uzasadnienia – w sensie celów (kwestia celów deklarowanych i rzeczywistych),
charakterystyki strukturalnej i funkcjonalnej) oraz istotnych zmian wartości takich
parametrów, jak np. sterowność, stabilność, szybkość działania, inercja, elastyczność,
adaptacyjność, niezawodność, uwrażliwienie, efektywność, korzystność itp. Postulaty
względnie deklaracje nie są uzasadnieniem.
6. Kilka uwag prakseologicznych
Spory na temat charakteru i zakresu integracji europejskiej trwają od dawna. Nie
wdając się tu w szczegółową analizę rozbieżności można wskazać na zwolenników
integracji bardziej gospodarczej, opartej na wzajemnych korzyściach (Europa Ojczyzn)
– i zwolenników głębokiej integracji politycznej (Federacja, Europa Regionów). Wśród
tych pierwszych można wymienić francuskiego prezydenta Ch. de Gaulle”a, brytyjską
premier M. Thatcher, czeskiego prezydenta V. Klausa i brytyjsko-francuskiego finansistę J. Goldsmitha. Przykładowo, J. Goldsmith opublikował w latach 1992 i 1995
dwie książki (Pułapka, Odpowiedź), w których wskazywał na niedemokratyczny
54 Song Hongbing, Wojna o pieniądz. Prawdziwe źródła kryzysów finansowych, Kobierzyce
2012, s.291.
55 Ibidem, s. 192.
56 Ibidem, s. 210-211; por. W. Kieżun, op.cit.; P. Siergiejczyk, Tajemnice Bilderbergu,
,,Nasza Polska”, 15.12.1999, ss.8-9.
57 Por:. L. Misiak, Tajemnicze losy polskiego złota, ,,Gazeta Polska”, 23-30.12.2009, ss.14-15.
71
sposób doboru ludzi na stanowiska komisarzy europejskich, na „tajemniczość, w jakiej
podejmowane są decyzje dotyczące Europy”, oraz na charakter traktatu z Maastricht,
który można interpretować jako dążenie do stworzenia „ponadnarodowego, scentralizowanego, biurokratycznego państwa” – a w efekcie utraty suwerenności przez
państwa członkowskie.58 Jedna z pierwszych prac G. Marksa na temat MLG (zarządzania wielopoziomowego) ukazała się właśnie w tym okresie (w 1993 r.). Równolegle
z pojawianiem się w latach następnych licznych prac na temat MLG liczba państw
członkowskich zwiększyła się z 15 do 28. Nie tracąc z pola widzenia takich struktur
i quasistruktur jak Trójkąt Weimarski, duumwirat niemiecko-francuski, Unia dwóch
prędkości, euroregiony, strefy wpływów USA i Federacji Rosyjskiej, można zauważyć występowanie w Unii sił dośrodkowych i odśrodkowych. Niewątpliwie przejawem działania tych pierwszych jest Traktat Lizboński. Przedwczesne wprowadzenie
waluty euro (przed czym przestrzegał północnoamerykański noblista M. Friedman)
podzieliło państwa członkowskie. Dezintegrujący – wręcz dyskryminujący charakter
miało zróżnicowanie dopłat do rolnictwa w przypadku „starych” i „nowych” państw
członkowskich, a także selektywna i partykularna interwencja Komisji Europejskiej
w sprawy poszczególnych krajów (m.in. sankcje w związku z tzw. pomocą publiczną
dla stoczni w Niemczech i Polsce). Trudno byłoby uznać za racjonalną Wspólną
Politykę Rolną, w ramach której za granicę sprzedawano po dumpingowych cenach
dwukrotnie dotowane produkty rolnictwa unijnego.59 Trudno byłoby uznać za skuteczną politykę spójności – m.in. w świetle sytuacji we Włoszech (Północ – Południe).
Trudno byłoby uznać za skuteczny Europejski Nadzór Bankowy – w świetle faktów
związanych z kredytami dla Grecji i innych krajów PIIGS.
Patrząc szerzej – trudno byłoby uznać bardzo wysokie bezrobocie (np.
w Hiszpanii po 27 latach członkostwa w Unii) za przejaw sprawności odpowiednich
komisarzy unijnych.
Dezintegracyjny charakter mają merytorycznie sprzeczne zalecenia typy dual requirements (np. postulat wzrostu konkurencyjności – także cenowej – i kosztownej „walki ze
zmianami klimatycznymi, co do charakteru których opinie ekspertów są rozbieżne).60
58 J. Goldsmith, Pułapka,, Tygodnik Solidarność, 1995; Odpowiedź, Wrocław 1997.
59 Por.: B.Zb. Szałek, Kilka prakseologicznych uwag na temat Wspólnej Polityki Rolnej, w:
A. Wojtaszak, B.Toszek (red.), Perspektywy rozwoju Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 r.,
Warszawa 2012.
60 Por.: B.Zb. Szałek, Kwestia wyzwań przed Unią Europejską w świetle prakseologii
i heurystyki, w: Prezydencja jako wyzwanie dla Polski oraz szansa promocji jej interesów
w Unii Europejskiej, red. R. Bartłomiejski, D. Kowalewska, R. Podgórzańska, Szczecin
2011, ss. 280-296; B.Zb. Szałek, Some praxiological remarks on the problems of the
European Union, ,,Reality of Politics”, 2011, 2; Komisja Europejska przewidziała
na walkę ze zmianami klimatycznymi blisko 1 000 miliardów euro (por. problem
72
Dezintegrujący charakter miały i mają niektóre działania rządzących Federacją
Rosyjską – m.in. w przypadku bilateralnych negocjacji na temat warunków dostawy
surowców energetycznych. Co najmniej dwuznaczny charakter miało nawoływanie
prezydenta USA, B. Obamy, by UE poszerzyć o muzułmańską Turcję (ok. 80 mln
mieszkańców) w Unii zamieszkuje już obecnie ok. 20 mln muzułmanów, rosnących
w siłę demograficzną, ekonomiczną i polityczną).
Z prakseologicznego punktu widzenia najważniejszym jest pytanie o korzystność systemu MLG dla społeczności krajów członkowskich. Problemy skuteczności i sprawności wdrażania są problemami dalszymi, pochodnymi. W literaturze
pojawiają się zapewnienia o korzystności MLG, postulaty poszukiwania najkorzystniejszego poziomu podejmowania decyzji i minimalizacji kosztów (np. drogą
minimalizacji negatywów w odniesieniu do dóbr publicznych, wykorzystania ekonomii / efektu skali), dostosowania polityki do lokalnych preferencji.61 Postulaty tego
typu pojawiały się oczywiście także przed opublikowaniem koncepcji MLG i poza
nią. Dla przykładu można by tu wskazać na rozważania F. Fukuyamy na temat relacji siły instytucji państwowych i zakresu funkcji państwa, rozważania W. Szostaka
i innych na temat optymalizacji roli współczesnego państwa i zakresu władzy państwowej, oraz rozważania G. Kołodki na temat ”dużych rządów” (w tym przypadku
wydatki publiczne stanowią np. 50% PKB) i „małych rządów” (w tym przypadku
wydatki publiczne stanowią np. 30% PKB). Problemy te wiążą się z refleksją na temat
„taniego państwa” (por. niemieckie określenie: schlanker Staat).62
Z drugiej strony, w literaturze pojawiały się opinie kwestionujące efektywność
państwa jako takiego. Przykładowo, L. Hooghe i G. Marks pisali w 2009 r.: „struktura rządu subnarodowego zależy od rozmiaru państwa, który jest wynikiem sił
historycznych, które mają niewiele do czynienia z efektywnością a wiele z geopolitycznym konfliktem dystrybucyjnym”.63 R. Mayntz porusza problem utraty przez
państwo/jego instytucje zdolności do „tradycyjnego rządzenia” w wielkich systemach
społeczno-politycznych.64
61
62
63
64
limitów CO2 i kar za ich przekroczenie) - kraje tak wielkie jak ChRL (ok. 1,5 miliarda
mieszkańców) nie walczą ze zmianami klimatycznymi.
Por.: A.H. Schakel, L. Hooghe, G. Marks, op.cit., s. 6; L. Hooghe, G. Marks, Does...,
op.cit., s. 231.
F. Fukuyama, State-Building: Governance and World Order in the 21st Century, Cornell
University Press, 2004; W. Szostak, op.cit., s. 242; G. Kołodko, Dokąd zmierz świat.
Ekonomia polityczna przyszłości, Warszawa 2013, s. 38.
L. Hooghe, G. Marks, Does..., op.cit., s. 238.
R. Mayntz, Governing Failures and the Problem of Governability: Some Comments on
a Theoretical Paradigm, w: Modern Governance. New Government – Society Interactions,
red. J. Kooiman, Londyn 1999, s. 13 Por.: S. Kojło et al..., op.cit., s. 13.
73
Tego typu ogólniki, serwowane jako pewniki, jawią się jako jednak dość specyficzne – w świetle konkretnych faktów. Przykładowo, Produkt Krajowy Brutto maleńkich terytorialnie Włoch, w epoce kryzysu i pod rządami premiera Berlusconiego – był
większy od Produktu Krajowego Brutto olbrzymiej Federacji Rosyjskiej rządzonej
przez prezydentów W. Putina i A. Miedwiediewa. Po drugie, w związku z tym, że
rozrastająca się Unia Europejska staje się właśnie coraz większym systemem społeczno-politycznym, pojawia się pytanie o jej optymalną wielkość przy obecnych strukturach i procedurach, oraz o charakter niezbędnych zmian w tym zakresie. Powoływanie
się na teoretyczne korzyści ekonomiczne związane z „efektem skali”65 łatwo można
skonfrontować z poglądem K. Bouldinga o „słabnięciu potęgi wraz z odległością”
(w kontekście typu potęgi i technologii).66 C. Jean, komentując ten pogląd, stwierdza: „Taka koncepcja jest decydująca, nawet jeśli posiada oczywiście znaczenie
tylko heurystyczne, a nie ilościowe ... koncepcja Bouldinga jest za to interesująca
dla geopolityki, ponieważ zmusza do wyłożenia własnych szacunków i preferencji
w rachunku możliwych wpływów na określonym terytorium, przy zwróceniu uwagi
na jego oddalenie od centrum pochodzenia potęgi”.67 K. Boulding i C. Jean usiłują
wiązać to zagadnienie z aspektem logistycznym i geopolitycznym, ale w dobie obecnej należałoby chyba zwrócić uwagę przede wszystkim na czynnik ludzki (obsada
stanowisk) i kwestię jego kompatybilności z ilością i jakością problemów, które
powstają wraz z poszerzaniem (a raczej – wraz z rozrostem) struktury. Zagadnienia
te są z reguły pomijane w pracach zwolenników MLG, a całą uwagę poświęca się
poziomowi państw (por.: „optymalny stopień decentralizacji”) i poziomom niższym.
Mimo iż zwolennicy MLG przyznają, że: „jasne rekomendacje dotyczące optymalnego stopnia decentralizacji są trudne do sformułowania”68, pojawiają się stwierdzenia,
że: „wielopoziomowe zarządzanie zostało opracowane jako bardziej efektywny sposób
rozwiązywania politycznych problemów, jako system „kontroli funkcjonalnej”, gdzie
zasoby, dostęp do wiedzy, informacja i elastyczność liczą się bardziej niż oficjalne
kanały zarządzania”.69 Jest to co najmniej śmiała wizja. Deklaracje (np. o opozycji
efektywności i tożsamości) nie gwarantują lepszych rozwiązań – jasno tego dowodzi
przypadek Manifestu Komunistycznego K. Marksa z 1848 r.
W 2001 r. w White Paper on European Governance przedstawiono 5 zasad
dobrego zarządzania (good governance): otwartość, partycypacja, odpowiedzialność,
efektywność i coherence (konsekwencja, łączność, zgoda). Zilustrujmy ten problem
65
66
67
68
69
74
Por.: A.H. Schakel et al., op.cit., s. 6.
K.E. Boulding, Conflict and Defence, New York 1963.
C. Jean, Geopolityka, Wrocław 2007, s. 117.
L. Hooghe, G. Marks, Does..op. cit.., s. 227.
K. Marzeda-Mlynarska.., op.cit., s.9.
przykładem Grecji. Już w 2004 r., B. Laffan (dyrektor i akademicki koordynator projektu UE „Organizowanie dla poszerzenia UE – wyzwanie dla państw członkowskich
i państw kandydujących) pisała: „W Grecji ... pojawiło się napięcie między partycypacją a efektywnością w greckim systemie polityczno-administracyjnym – zostało
ono rozwiązane na korzyść efektywności”.70 Pięć lat później okazało się nagle (?),
że Grecja, mimo reform, znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Sytuacja
ta trwa nadal.
W 2005 r. odbył się VII Hiszpański Kongres Nauk Politycznych i Administracji:
Demokracja i Dobry Rząd – obrady były zupełnie oderwane od rzeczywistej sytuacji
społeczno-gospodarczej w Hiszpanii, obecnie również mającej potężne problemy
z zadłużeniem i ponad 20% bezrobociem.71
Rzeczywistych problemów nie rozwiąże się przez zaklinanie rzeczywistości,
przez połyskujące deklaracje i postulaty oderwane od faktów. Profesor W. Kieżun,
swego czasu kierownik Zakładu Prakseologii w Polskiej Akademii Nauk, stwierdził,
że: „Unia Europejska jest najbardziej zbiurokratyzowaną organizacją w historii ludzkości” i stanowi „klasyczny przykład patologicznego rozrostu równolegle działających ogólnoeuropejskich instytucji nieraz dublujących swoje kompetencje w dużej
liczbie rozmaitego rodzajów komisji, komitetów, kongresów i sformalizowanych planów”.72 Wskazywał m.in. na kilkanaście polskich biur regionalnych reprezentujących
województwa i na wielką aktywność biura województwa śląskiego. Ten przykład
można by opatrzyć refleksją, że przecież na szczeblu polskich województw występuje
dualizm władzy. Zatrzymajmy się jednak na chwilę przy przykładowym problemie
komitetów, który wymienił W. Kieżun. W UE posługuje się nawet specjalnym terminem dla tej dziedziny: comitology. R. Mayntz stwierdza: „Procedura comitology gwarantuje przedstawicielom krajów członkowskich wpływ na wypracowywanie ustaleń
regulacyjnych, które wdrażają legislację UE”.73 T. Bundgaard-Pedersen przytacza
dane liczbowe dla struktur zajmujących się w 1997 r. standaryzacją w tylko dwóch
działach: konstrukcji i bezpieczeństwa maszyn. I tak, w zakresie standaryzacji konstrukcji w funkcjonowało 14 komitetów związanych ze standaryzacją w WE i EFTA,
67 technicznych komitetów CEN i CENELEC, oraz 350 podkomitetów i zespołów
roboczych (a więc łącznie 431). Standaryzacją w zakresie bezpieczeństwa maszyn
70 B. Laffan, Multilevel Governance. The Dynamics of EU Cohesion Policy. A Comparative
Analysis, Dublin 2004, s. 8.
71 Por.: R. Ramon & Sumoy, Multi-level governance in Spain: building new patterns of
subnational participation in the EU policy-making, VII Congreso Español de Ciencia
Politica y de la Administracion: Democracia y Buen Gobierno, 2005, ss. 113-127.
72 W. Kieżun, Patologia transformacji, Warszawa 2012, s. 336 i 287 .
73 R. Mayntz, The Architecture of Multi-Level Governance of Economic Sectors, ,,MPlfG
Discussion Paper” 07/13, 2007, s. 24.
75
zajmowało się 10 komitetów EC i EFTA, 85 komitetów CEN i CENELEC, oraz 260
podkomitetów i zespołów roboczych (a więc łącznie 355).74
R. Mayntz, wskazując na zróżnicowanie architektury zarządzania w poszczególnych krajach i sektorach (m.in. główne cele, instrumenty, relatywne znaczenie agencji
na różnych poziomach terytorialnych, formy zarządzania (publiczne, prywatne, mieszane; krajowe, unijne, ponadunijne) stwierdza: „różne i częściowo przecinające się
linie konfliktów między agencjami, i prawne konflikty na tym samym i na różnych
poziomach, czynią koordynację w MLG nietrwałą i problematyczną. Wynikające
z tego napięcia i nieefektywność wywołują ciągłe próby radzenia sobie z nimi; konflikty są więc główną siłą napędową instytucjonalnych zmian w MLG...”.75 Niektórzy
badacze problemu są jednak bardziej optymistyczni. S. Kojło i współautorzy wskazują na możliwości koordynowania struktur rozproszonych przy pomocy następujących technik (cytaty dosłowne)76: „koordynacja poprzez struktury organizacyjne,
koordynacja poprzez wspólne normy informacyjne, kontraktowanie, planowanie
z wieloma aktorami, negocjowanie, harmonizowanie, animowanie, kolaudację,
rezonans informacyjny, otwartą koordynację”, przy czym autorzy przyznają, że np.
„otwarta metoda koordynacji” – „zalecana w znowelizowanej Strategii Lizbońskiej”
– „okazuje nikłą skuteczność”.77
Koncepcje multiplikacji (np. liczby graczy / aktorów), dublowania się bądź
zachodzenia na siebie (overlapping) zakresów działania, fragmentaryzacji (rozbijania
struktur na mniejsze), rozmazywania (blurring) względnie rozwadniania / podziału
(sharing) odpowiedzialności, bypassowania (by passing) kłopotliwych poziomów
(np. rządowych / państwowych, referendalnych), rozplątywania wzgl. rozplatania
(unbundling, unraveling) struktur gospodarczych (np. wydobycie – przetwórstwo
– dystrybucja) i państwowych – są rozbieżne z tradycyjną teorią organizacji i zarządzania. Przykładowo, A. Jordan w 2009 r. określał system zarządzania w UE jako:
„pokawałkowany, zdecentralizowany, i często bez jasnych przestrzennych... jak również funkcjonalnych... linii władzy (authority – B.Zb. Sz.)”.78
Wśród tradycyjnych zasad organizacji można wymienić zasadę prostoty (m.in.
kwestia liczby „graczy”, resortów, poziomów administracji, komórek organizacyjnych), właściwych proporcji, celowości, ścisłego definiowania, jasnego i optymalnego
74 T. Bundgaard-Pedersen..., op.cit.
75 R. Mayntz..., op.cit., s.24.
76 S. Kojło, K. Leszczyńska, S. Lipski, E. Wiszczun, Nowe koncepcje koordynacji w systemie
Multilevel Governance polityki spójności, Warszawa 2009, ss. 30-31.
77 Ibidem, s. 38.
78 A. Jordan..., op.cit.
76
podporządkowania, koekstensywności (np. współmierności zadań, gestii i odpowiedzialności), powściągliwości, jedności kierownictwa.
W pracach na temat MLG często wspomina się o nowoczesności struktur sieciowych. Warto jednak postawić pytanie dotyczące tego, co Japończycy nazywają
Zitsu Ryoku – czyli „rzeczywistą siłą”: jaka może być względnie jest rzeczywista
siła splątanych sieci unijnych, tworzonych ad hoc, w zestawieniu z siłą sieci transnacjonalnych grup interesów (np. finansowych, bankowych)? Warto tu przypomnieć,
że np. środki pomocowe z UE wymagają współfinansowania lokalnego, a to często
wiąże się z kredytami z zagranicznych / globalnych banków (por. sytuacja polskich
gmin, PIIGS itd.). Jeśliby ekstrapolować obecną sytuację zadłużeniową w Europie
i na świecie – można by się spodziewać, w ciągu najbliższych 30 lat, bankructwa
kilkudziesięciu państw.
Jedną z nowszych koncepcji zarządzania jest „zarządzanie przez wartość”, które
wskazuje na konieczność zadawania pytań o wkład ludzi na wszystkich szczeblach
/ poziomach zarządzania (także ludzi z poziomu najwyższego) do efektów funkcjonowania całości. Pojawia się tu problem nie tylko optymalności formalnego sposobu
obsadzania stanowisk (przewodniczącym Komisji Europejskiej niekoniecznie musi
być były maoista) – ale nieformalnych, rzeczywistych struktur władzy – a co za tym
idzie – faktycznych, a nie tylko deklarowanych celów (por. „zarządzanie przez cele”).
Jak już wspominałem poprzednio – nie tyle chodzi o skuteczność i sprawność w osiąganiu celów ludzi będących formalnie względnie nieformalnie u władzy (kryptokratów) – co o skuteczne i sprawne osiąganie celów korzystnych dla społeczności.
W literaturze na temat UE i MLG jak ognia unika się tej problematyki – można dojść
do wniosku, że problem MLG jest wręcz depersonalizowany. Mówi się np. o „przesunięciu” części kompetencji z poziomu państwa na poziom supranacjonalny – na
którym przecież funkcjonują konkretni ludzie. W przypadku Komisji Europejskiej
są to ludzie dobrani w wyniku selekcji – jak to swego czasu stwierdził J. Barroso
w starciu z N. Faragem. Kto i na jakich zasadach, według jakich kryteriów dokonuje tej selekcji? Czy może być tak, że nietrafnie wyselekcjonowani, niekompetentni
acz unijniepoprawni figuranci z poziomu supranacjonalnego będą się domagali coraz
więcej władzy i rozbudowy struktury supranacjonalnej w związku z przeciążeniem
koordynacyjnym i chaosem wynikającymi z wprowadzenia „zarządzania wielopoziomowego”? Depersonalizacja struktur władzy jest zauważalna zarówno w pracach
zwolenników jak i przeciwników MLG. Przykładowo geopolityk C. Jean, który jest
zdania iż: „Państwa muszą ... pozostać zasadniczymi podmiotami stosunków międzynarodowych”, twierdzi również, że: „Nieelastyczność centralizacji stała się głównym
powodem upadku najpierw ekonomicznego, a później polityczno – strategicznego
imperium sowieckiego ze względu na jego niemożność wykorzystania inicjatywy
77
i wolnego rynku, z obawy, że wysuną się one przed hierarchiczne stosunki polityczne
i społeczne, na których opierała się władza nomenklatury”.79 To nie tłumaczy jednak
upadku innych imperiów (np. macedońskiego, rzymskiego, brytyjskiego), a przypadek
ChRL podważa wręcz tę opinię. Oczywiście jest to problem szerszy (m.in. przypadki:
dobre struktury – kompetentni ludzie, złe struktury – kompetentni ludzie, dobre struktury – niekompetentni ludzie, złe struktury – niekompetentni ludzie). Czy problemy
Grecji, Hiszpanii, Portugalii wynikają z wadliwych struktur, czy z niekompetencji włodarzy w zestawieniu z innymi czynnikami (jak np. zagraniczne operacje finansowe)?
W świetle koncepcji „zarządzania strategicznego” nasuwa się refleksja, że od
pewnego czasu ludzie z Komisji Europejskiej są zajęci głównie problemami zidentyfikowanymi przez nich wewnątrz Unii. Jednak bez trafnej diagnozy i prognozy na
temat otoczenia Unii Europejskiej trudno się spodziewać trafnej strategii (oczywiście, nietrafną strategię również można mniej lub bardziej skutecznie i sprawnie, np.
z uwzględnieniem lub nie pilotażowego wdrożenia systemu MLG w celu identyfikacji
przejawów tarcia, wprowadzać w życie).
7. Kilka uwag heurystycznych
Tradycyjna heurystyka, zwana też ars inveniendi, oznacza niekonwencjonalne /
twórcze rozwiązywanie problemów przy pomocy kilkuset mniej lub bardziej szczegółowych technik. Niektóre z tych technik mają zastosowanie tylko na pewnych etapach
rozwiązywania problemów. Za przykład mogą tu posłużyć techniki „kruszenia”, takie
jak technika pytań kruszących (np. 7 złotych pytań – a wśród nich pytanie: dlaczego?
(np. dlaczego obsada stanowisk w Komisji Europejskiej nie odbywa się w sposób
demokratyczny?); zestaw Osborna itp.). Do technik kruszących można niewątpliwie zaliczyć zestaw pytań pozwalających na zrozumienie „kodu geopolitycznego”
Taylora i Flinta (są to pytania dotyczące aktualnych i potencjalnych sojuszników
i wrogów, możliwości utrzymania / pozyskania sojuszników i przeciwstawienia się
aktualnym i potencjalnym wrogom, oraz możliwość uzasadnienia tych działań wobec
społeczności lokalnej i globalnej).80
Inną grupą technik są techniki analogii względnie porównań – rozwinięte m.in.
przez W. Gordona i jego następców w ramach synektyki.81 Zastosowanie techniki porównań może zaowocować fundamentalnym pytaniem: dlaczego w Unii
79 C. Jean..., op.cit., ss. 215 i 123.
80 C. Flint, Wstęp do geopolityki, Warszawa 2008, s. 72.
81 Por.: V. Nolan, The Innovators” Handbook, Londyn 1980.
78
Europejskiej prezydent nie jest wybierany w sposób demokratyczny – tak jak
w Stanach Zjednoczonych Ameryki?
W pracach na temat MLG w Europie często stawia się problem „optimum władzy
państwa” z sugestią – niekiedy wręcz zapewnieniem – że władzę państwa należy
zredukować. Technika zmiany punktu widzenia sugeruje pytanie na temat „optimum
władzy Komisji Europejskiej” względnie „optimum władzy tych, którzy dokonują
selekcji kandydatów do Komisji Europejskiej”.
Techniki reverse brainstorming względnie backward search pozwalają na np.
identyfikację zagrożeń dla koncepcji Stanów Zjednoczonych Europy. Technika bridge
względnie „planu kamieni milowych” pozwala na ułożenie sensownego planu przeprowadzenia konkretnej operacji w Unii Europejskiej. Technika „poszerzania pola
widzenia” pozwoliłaby np. na globalną refleksję nad korzystnością zmian planowanych w Unii.
Z braku miejsca nadmienię tylko, że pewne warianty heurystycznego brainstormingu zostały wkomponowane w rzeczywistość polityczno-administracyjną
w Europie i na świecie. Są to struktury bazujące na demosophii czyli „mądrości ludu”,
i civilocracy – czyli „władzy obywatelskiej”, takie jak np. „obywatelskie panele
technologiczne” czy consensus conferences w Danii, 21st Century Town Meeting
i Citizens Jury w USA i Australii oraz Planungszelle w Niemczech.82 Profesjonalnym
rozwiązywaniem problemów na bazie tradycyjnych technik heurystycznych zajmują
się firmy typu Synectics.
Kilka tysięcy think tanków (o różnych zakresach i kierunkach działalności (globalne, międzynarodowe, krajowe; zajmujące się polityką, gospodarką, społeczeństwem (m.in. American Enterprise Institute, The Heritage Foundation, Fundación
Alternativas) wykorzystuje niekiedy pewne techniki tradycyjnej heurystyki (m.in.
RAND w USA). Dla pełności obrazu trzeba tu dodać, że niekiedy mianem heurystyki
/ heurystyk określa się tzw. badania operacyjne bazujące na rozmaitych technikach
matematyczno-algorytmicznych, pozwalające rozwiązywać takie problemy jak np.
optymalizacja tras przewozu. Z. Michalewicz i D.B. Fogel uważają nawet „badania
operacyjne” za „nowoczesną heurystykę”.83
82 Por.: A.P. Nielsen et al., Consensus Conference. Manual, The Hague 2006; I.E. Andersen,
B. Jaeger, Danish participatory models. Scenario workshops and consensus conferences:
towards more democratic decision-making, http:// www. pantaneto. co. uk/ issue 6/
anderenjaeger. htm, 2011.03.10; Citizens Jury Process, The Jefferson Center fot New
Democratic Processes, http:// www. jefferson-centre. org / index. asp? Type- B – BASIC
& SEC = % 7B2BD 10C3C, 2011.10.20L. Carson, L. Cole-Edelstein, M. Hardy, Citizens”
Juries in Australia: A Discussion about Protocols, Sydney 2000.
83 Z. Michalewicz, D.B. Fogel, How to Solve It: Modern Heuristics, Berlin-Heidelberg 2000.
79
Z kolei niektórzy politolodzy północnoamerykańscy traktują heurystyki jako
wskazówki, drogi na skróty, którymi kierują się ludzie przy podejmowaniu decyzji
(m.in. w warunkach natłoku informacji) oraz narzędzia manipulacji.84 Ten nurt wywodzi się z ekonomii, psychologii i socjologii. Przykładowo, A.M. Colman określa, że
heurystyka to procedura, którą można wykorzystać: „przy podejmowaniu decyzji, formowaniu opinii, lub rozwiązywaniu problemu bez zastosowania jakiegoś algorytmu
lub wyczerpującego porównania wszystkich dostępnych opcji, a więc bez jakiejkolwiek gwarancji uzyskania poprawnego lub optymalnego rezultatu. Koncepcja
ta może być wywiedziona z prac północnoamerykańskiego ekonomisty i teoretyka
w zakresie podejmowania decyzji Herberta Aleksandra Simona (1916-2001), który
pierwszy zasugerował w 1957 r., że ludzie podejmując decyzje, charakteryzują się
ograniczoną racjonalnością, używają takich procedur, gdy dogłębne zbadanie wszystkich dostępnych opcji jest niewykonalne. Koncepcja ta została wprowadzona do
psychologii we wczesnych latach siedemdziesiątych”.85
Jakie refleksje na temat „operacji MLG” nasuwają się w świetle heurystyki?
W 2009 r. L. Hooghe i G. Marks wyrazili pogląd, że: „Jeśli jednostki nie mają ani
wiedzy ani czasu by rozeznać się w powiązaniach ich interesów ekonomicznych
z integracją europejską, to być może zdają się na wskazówki (cues – B.Zb. Sz.).
Wskazówki te mogłyby mieć charakter ideologiczny, wynikający z pozycji jednostki
po lewej / prawej stronie konfliktu co do pożądanego charakteru dystrybucji, lub
mogłyby pochodzić z mediów, instytucji pośredniczących, takich jak związki zawodowe lub kościoły, lub od partii politycznych. Jednakże, gdy bada się treść takich
wskazówek, staje się jasnym, że wiążą się one zarówno z tożsamością jak i interesem
ekonomicznym”.86 W 1928 r. E. Bernays, zwany przez niektórych „ojcem spinu”,
pisał o kryptokracji i demokracji w USA: „Świadoma i inteligentna manipulacja
zorganizowanymi nawykami i opiniami mas jest ważnym elementem w demokratycznym społeczeństwie. Ci, którzy manipulują tym niewidocznym mechanizmem społeczeństwa stanowią niewidzialny rząd, który jest prawdziwą siłą rządzącą naszego
kraju. Jesteśmy rządzeni, nasze umysły są kształtowane, nasze gusta formowane,
nasze idee sugerowane, w znacznym stopniu przez ludzi, o których nigdy nie słyszeliśmy. To jest logiczny rezultat sposobu w jaki nasze demokratyczne społeczeństwo
jest zorganizowane. Wielkie masy ludzkich istot muszą kooperować w ten sposób
jeśli mają żyć razem jako gładko funkcjonujące społeczeństwo. W prawie każdym
działaniu związanym z naszym codziennym życiem, czy to w sferze polityki czy
84 por. R. Lau, D.P. Redlawsk, Advantages and disadvantages of cognitive heuristics in
political decision making, ,,American Journal of Political Science”, 2001, Vol. 45, ss.
951-971.
85 A.M. Colman, Oxford Dictionary of Psychology, New York 2003, s. 331.
86 L. Hooghe, G. Marks, A Post..., op.cit., ss. 10-11.
80
biznesu, w naszych społecznych zachowaniach lub w sferze etyki, jesteśmy zdominowani przez relatywnie małą liczbę osób, które rozumieją procesy myślowe i wzorce
społeczne mas. To one pociągają za sznurki, które sterują publicznym umysłem (mind
– B.Zb. Sz.)”.87 Jakże niewiele mają poglądy E. Bernaysa z tzw. triadą Lincolna
(„władza od ludu, sprawowana przez lud i dla ludu”).
Poglądy E. Bernaysa na temat koegzystencji kryptokracji z demokracją wydają
się pasować do sytuacji w Unii Europejskiej. Również pojęcie: engineering consent
(czyli „konstruowanie zgody na coś), którym posługiwał się E. Bernays, wydaje się
trafnie opisywać „przewidywania” L. Hooghe i G. Marksa z 2009 r.: „Europa stoi
przed napięciem między szybką zmianą jurysdykcyjną i relatywnie stabilnymi tożsamościami. Dwie rzeczy musiałyby się wydarzyć by uruchomić politycznie takie
napięcie i doprowadzić do ich zderzenia. Po pierwsze, napięcie musi być znaczące.
Po drugie, polityczni działacze muszą zmobilizować to napięcie. Powiązania między
tożsamością narodową, kulturową i ekonomiczną niepewnością (insecurity – B.Zb.
Sz.) a tematami takimi jak poszerzanie UE muszą zostać skonstruowane”.88 Owo
„konstruowanie” ma bazować na: pouczaniu (priming), ramowaniu / wprawianiu
w ramki (framing) i wpajaniu przychylności (instilling a bias). Prezentując koncepcję
MLG jako „teorię” L. Hooghe i G. Marks pisali: „Każda teoria bazuje na zestawie
założeń – intelektualnych dróg na skróty – które redukują złożoność i kierują uwagę
na sprawczo silne czynniki”.89
W literaturze napotykamy na zapewnienia o zwiększonej zdolności do rozwiązywania problemów w UE dzięki mobilizacji na poziomach „subnarodowych”.
Przykładowo, S. Piattoni zapewnia, że: „subnarodowa mobilizacja rządowa jest
najbardziej efektywna i znacząca, gdy jest sprzężona z mobilizacją subnarodowego
społeczeństwa obywatelskiego”.90
Zdaniem tej autorki: „MLG przyciąga szczególną uwagę do mobilizacji kompetencji, wiedzy i wartości, które są związane ze specyficznymi jurysdykcjami
terytorialnymi”.91
O. Ada stwierdza, że „za wiarygodny wskaźnik mobilizacji subnacjonalnych graczy” uważa się „rosnącą liczbę urzędów reprezentujących regionalnych i lokalnych
87 E. Bernays, Propaganda, Nowy Jork 1928 / 2005, s. 10.
88 L. Hooghe, G. Marks, A Post..., op.cit., s. 13.
89 Ibidem, s. 2.
90 S. Piattoni, Multi-Level Governance in the EU. Does it Work?, ,,Globalisation and
politics”..., op.cit., s. 37.
91 Ibidem, s. 35.
81
graczy”.92 Tak więc mamy złożoną teorię, w której dla prostoty wyodrębnia się
jedno z głównych działań – mobilizację – która prowadzi do bardzo złożonego systemu MLG. Liczne subnarodowe reprezentacje na poziomie UE (np. w Brukseli)
mogą doprowadzić do przeciążenia Komisji Europejskiej. W opracowaniach uwagę
z reguły poświęca się jednak poziomom subnarodowym. Przykładowo, K. MarzedaMlynarska stwierdza: „Nie ma wątpliwości, że koncepcja zarządzania MLG jest pod
wpływem koncepcji subsydiarności, która stanowi, że jeśli coś może być zrobione
na niższym poziomie – to powinno być zrobione tam. Podejście MLG do rozwiązywania problemów jest holistyczne w zakresie, lecz nie w skali”.93 S. Piattoni nie
pozostawia jednak złudzeń: „Upoważnienie (empowerment – B.Zb. Sz.) jest często
rozumiane jako większa swoboda subnacjonalnych władz w łączeniu się z podobnymi władzami lub z władzami supranacjonalnymi bez pozwolenia narodowych
rządów”.94 Wyobraźmy sobie, na zasadzie analogii, zastosowanie idei „bypassowania” „wrogiego ministerstwa” względnie „wrogiego rządu” w sferze zarządzania
biznesem: oto średni poziom menedżerski uzyskuje prawo do omijania „wrogiego
szczebla – zarządu” i bezpośredniego kontaktowania się z, powiedzmy, poziomem
aliansu strategicznego.
Argumentacja w pracach na temat MLG przybiera niekiedy charakter argumentacji manipulatorskiej względnie erystycznej. Dla przykładu można tu wskazać,
że L. Hooghe i G. Marks w kolejnych wersjach artykułu Postfunctional Theory of
European Integration stwierdzali: „Pro-europejskie elity mogłyby zminimalizować zasięg referendów po prostu poprzez generowanie mniejszej liczby traktatów.
Mogłyby to robić: a) uzgadniając mniej, lub b) negocjując specyficzne uzgodnienia,
które umykają referendalnej obróbce”95. W wersji z 2008 r. czytamy: „(...) oczywiście
jest prawdopodobne, że kontrowersyjnych referendów uda się uniknąć przez przepakowywanie (dużej – B.Zb. Sz.) reformy w mniejsze – a tym samym mniej podatne
na referenda wiązki reform” (wersja z 2008 r.).96 Z historii znane są przypadki zaniechania względnie powtarzania referendów (akcesja, wprowadzenie euro, Traktat
Lizboński; Irlandia, Norwegia, Dania, Luksemburg, Portugalia, Wielka Brytania)
– w zależności od potrzeb Komisji Europejskiej. Referenda są niewątpliwie jednym
z wyznaczników demokracji, o której tak często pisze się w oficjalnych dokumentach Unii. Przykładowo, w White Paper z 2009 r. stwierdza się: Komitet Regionów
dąży do osiągnięcia konsensusu co do MLG bazującego na wartościach demokratycznych...”. Nieco dalej czytamy: „...europejskie zarządzanie (governance – B.Zb.
92
93
94
95
96
82
O. Ada…, op. cit., s. 45.
K. Marzeda-Mlynarska…, op. cit., s. 10.
S. Piattoni, Multi-Level..., 2009, op.cit., s. 24.
Wersja artykułu z 2005 r., s. 40.
L. Hooghe, G. Marks, A Postfunctional..., op.cit., s. 40 (2005 r.), s. 22 (2008 r.).
Sz.) bazuje na uczestniczeniu. Ma to dwa wymiary: demokrację reprezentującą...
i demokrację partycypującą”.97 Swego czasu S. Fabbrini, w pracy pt. Złożone demokracje. Dlaczego USA i Europa stają się podobne?, zapewniał, że: UE stanie się
‚„złożoną demokracją”.98 Trudno jednak mówić o pełnym podobieństwie USA i UE
w związku z faktem, iż w USA prezydent jest wybierany demokratycznie – a w UE
nie. W White Paper z 2009 r. pojawia się zapewnienie: „subsydiarność, proporcjonalność, bliskość, partnerstwo, partycypacja, solidarność i wzajemna lojalność są
kluczowymi zasadami, które inspirują i prowadzą działania Wspólnoty”.99 W White
Paper on European Governance pojawia się stwierdzenie: „solidarność jest wartością, która musi być broniona”.100 No cóż, pamiętamy solidarność unijną i wzajemną
lojalność w przypadku działań Rosji w odniesieniu do Litwy (surowce energetyczne),
Polski (eksport mięsa, warzyw, katastrofa smoleńska), a także realizację zasady „proporcjonalności” w przypadku unijnych dopłat do polskiego rolnictwa. W White Paper
z 2009 r. napotykamy na kuriozalne zapewnienie, że: „Zarządzanie wielopoziomowe
jest procesem dynamicznym o wymiarze poziomym i pionowym, który w żaden sposób nie rozwadnia odpowiedzialności politycznej”.101
Niektórzy politolodzy północnoamerykańscy wskazują na „wartości” (values)
jako heurystyki = „drogi na skróty”. Nasuwa się pytanie o relację „wartości” 20 mln
muzułmanów w Unii (por. zalecenie w Surze 9 Koranu by zabijać niewiernych) do
problemu większej efektywności w podejmowaniu decyzji dzięki zarządzaniu wielopoziomowemu. Można tu wskazać, przez analogię do północnoamerykańskiej black
utility heuristic (heurystyka użyteczności dla czarnych) – na muslim utility heuristic
(heurystyka użyteczności dla muzułmanów).
W świetle powyższego nasuwa się, w odniesieniu do tego, co G. Marks nazywa
„teorią zarządzania wielopoziomowego” refleksja, że argumentacja prakseologiczna za MLG bazuje na bezdowodowych zapewnieniach o większej efektywności
w podejmowaniu decyzji. Argumentacja ta jest wspierana argumentacją o charakterze
perswazyjno-erystyczno-retorycznym: wykorzystywane są takie zabiegii jak dywersja (odciąganie uwagi od Komisji Europejskiej i zwracanie uwagi na korzyści dla
poziomu „subnacjonalnego„), „narzucanie szaty słownej” (S. Piattoni mówi o „unijnej połyskującej terminologii”), fałszywa alternatywa (np. przeciwstawianie TAN
97 The Committees of Regions” White Paper on Multilevel Governance, Committee of the
Regions, 2009, s. 7 i 9.
98 S. Fabbrini, Compound Democracies. Why the United States and Europe Are Becoming
Similar, Oxford 2007.
99 The Committees..., op. cit., s.7.
100White Paper on European Governance, European Commission, COM (2001), s.4.
101The Committee..., op. cit., s. 6.
83
(Traditionalism / Authority / Nationalism) – GAL (Green / Alternative / Libertarian).
W pracach zwolenników koncepcji MLG, niezależnie od tego czy zajmują się państwami członkowskimi Unii czy innymi krajami (np. Wietnamem), można zauważyć
brak refleksji nad kwestiami geopolitycznymi (np. kwestie: Unia jako gracz globalny, kontynentalny). Wpływ wprowadzenia MLG w Unii (m.in. problem blurring
– zamazywania, rozmazywania – w przypadku relacji: demokracja / brak demokracji,
publiczność / prywatność, poziom unijny / poziom państwowy / poziom regionalny /
poziom lokalny) na efektywność działań globalnych bywa poruszany rzadko, a zdarza się, że komentator za sukces unijny uważa działania kolidujące z ustaleniami
na szczeblu globalnym. Przykładowo, A.H. Schakel i współautorzy stwierdzają:
„Komisja Europejska odgrywała znaczną rolę w międzynarodowych negocjacjach
handlowych, gdzie korzyści skali są przejrzyste. To jest pole, na którym UE może być
uważana za wielką siłę”.102 Otóż w rzeczywistości negocjacje prowadzone z WTO
(Światowa Organizacja Handlu) dotyczyły m.in. zaprzestania subsydiowania przez
Unię eksportu żywności i sprzedawania jej po dumpingowych cenach (faktycznie
żywność ta była subsydiowana dwukrotnie: produkcja i eksport). Komisja Europejska
odniosła zwycięstwo.
Istnieje istotna różnica między korzystnością prakseologiczną a skutecznością
i sprawnością tylko argumentacji.
Wnioski
Swego czasu, jeden ze specjalistów od „marketingu narodów” stwierdził: „Ludzie
na całym świecie pragną mieć dobre rządy. Oznacza to co najmniej tyle, że chcą mieć
możliwość wywierania wpływu na zachowanie i działania rządu oraz głosowania na
kandydujące na określone stanowiska osoby, jak również usuwania ich z tych stanowisk. Demokracja to ogromna siła zapewniająca stabilizację dobrych rządów”.103
Zgodnie z koncepcją MLG poprawę zdolności i efektywności w podejmowaniu decyzji w Unii Europejskiej można uzyskać przesuwając część kompetencji
z poziomu demokratycznego państwa (które było dotychczas uważane za „odźwiernego” (gate-keeper) względnie za amortyzator w stosunku do otoczenia) na poziom
wyższy („supranacjonalny”) i niższy („subnacjonalny”, regionalny, lokalny).
Koncepcja ta przewiduje „rozplecenie”, fragmentaryzację / pokawałkowanie demokratycznego państwa, dyfuzję władzy państwowej, pojawienie się wielu graczy na
102A.H. Schakel, L. Hooghe, G. Marks..., op. cit., ss.6 –7.
103Ph. Kotler, S. Jatusvipitak, S. Maesince, Marketing narodów. Strategie podejścia do
budowania bogactwa narodowego, Kraków 1999, s. 40
84
poziomach niższych, którzy mogą bezpośrednio negocjować na poziomie „supranacjonalnym” – bypassując demokratyczny rząd / państwo – a w nim np. wrogich ministrów / ministerstwa. Wzrost liczby negocjujących ze sobą graczy w amorficznych,
nieprzejrzystych i płynnych (fluid) sieciach, w warunkach zachodzących na siebie
(overlapping) i rozmytych (blurred) zakresach kompetencji uważa się za pożądany
(jako dowód „mobilizacji”) i dający się koordynować. Wzmianki o „unijnej demokracji” i zapewnienia o „demokratycznej legitymizacji” kolidują z takimi faktami jak
niedemokratyczny, kryptokratyczny sposób obsadzania stanowisk prezydenta i komisarzy w Unii. W pracach zwolenników MLG pojawiają się opinie o istnieniu nie tyle
antynomii co trade-offs typu: efektywne a demokratyczne rządzenie, 2) pragmatyzm a przywiązanie państwa narodowego do jego kompetencji i władzy w zakresie
podejmowania decyzji, 3) ekonomia – tożsamość narodowa.104 Kolejnym przykładem
specyficznego pojmowania „unijnej demokracji” przez zwolenników MLG są rozważania G. Marksa i L. Hooghe na temat narodowych referendów: Autorzy ci wskazują
na możliwość ich bypassowania przez przepakowywanie dużych, referendowalnych
reform na mniejsze wiązki reform, które nie będą wymagały referendalnej obróbki.
W związku z koncepcją wielopoziomowego zarządzania można wysunąć szereg
zarzutów i wątpliwości. Na przykład zastrzeżenia budzi posługiwanie się takimi
terminami jak „subnacjonalny” (tzn. utożsamianie „państwa” z „narodem” (por.
kwestia Basków i Katalończyków w Hiszpanii, Walonów i Flamandów w Belgii)).
Rażą skróty myślowe typu „państwo” = „gospodarka” w warunkach istnienia korporacji transnacjonalnych. Razi wycinkowość tej koncepcji przy zapewnieniach o jej
efektywności. Można tu wskazać na asymetrię w traktowaniu poziomu najwyższego
i najniższych (np. jak ognia unika się rozważań na temat Komisji Europejskiej – czy
ogólniej centrum / centrów rzeczywistej władzy; rozważa się problem „optymalnej
władzy państwa” – ale brak refleksji nad „optymalną władzą Komisji Europejskiej”).
Trudno byłoby powiedzieć, że do tego interdyscyplinarnego zagadnienia, jakim jest
MLG, podchodzi się w sposób interdyscyplinarny i systemowy. Przykładowo, problem MLG jest depersonalizowany i wypreparowywany z otoczenia (globalnego,
międzynarodowego). Można tu wskazać na pomijanie relacji z innymi graczami politycznymi i finansowymi / gospodarczymi na poziomie globalnym (np. oczywiste
jest, że dla korporacji, banków, instytucji międzynarodowych korzystniejsze będą
negocjacje z graczami słabszymi na najniższych poziomach niż z graczami silnymi
na poziomie państwa).105
104por. A. Hechinger, The Politics of European Multilevel Governance – problem Solving
Capacity and Democratic Accountability in the Euro Crisis, IPSA, http:// www. ipsa. org /
my – ipsa / events / madrid 2012/ paper / politics – european – multilevel-g..., 2013.01.24;
K. Marzeda-Mlynarska..., op.cit., s.9.
105Por.: G. Rydlewski, Rządzenie w świecie megazmian, Warszawa 2009, ss.177-178.
85
Wątpliwości budzi pewność siebie zwolenników MLG, którzy nie dysponując
żadnymi dowodami (np. wynikami kompleksowego eksperymentu pilotażowego
w realnym państwie – np. Belgii) - zapewniają o jej korzystności. Na pewno nie jest
to teoria naukowa – a raczej program pod przykrywką quasiteoretycznych wywodów.
Przekonanie o możliwości koordynacji olbrzymich ilości graczy w amorficznych,
płynnych sieciach przypomina przekonanie o korzystności centralnego planowania
w ZSRR. Wiele zaleceń formułowanych w ramach MLG jest sprzecznych z podstawowymi zasadami teorii zarządzania, takimi jak zasada ścisłego definiowania,
jasnego podporządkowania, koekstensywności zadań, gestii i odpowiedzialności,
powściągliwości, właściwych proporcji i prostoty. O ile A. Jordan uważa system
MLG za amorficzny i rozmazany - o tyle J. Neyer uważa za możliwe podejmowanie
w nim „zintegrowanych decyzji”. Prof. W. Kieżun uważa już obecną (a więc jeszcze
przed wprowadzeniem „zarządzania wielopoziomowego”) UE za najbardziej zbiurokratyzowaną na świecie. Wskazuje się na niekonsekwencję w stosowaniu unijnych
zasad w praktyce.106 Z punktu widzenia teorii zarządzania koncepcję MLG można by
określić mianem „partyzantki zarządczej”. J. Borg stawia nawet pytanie, czy MLG
nie jest ofiarą zbytniego konceptualnego napięcia (conceptual overstretch).107
Dla kontrastu można by tu wskazać na alternatywne w stosunku do MLG działania, jak np.:
1. demokratyczna (a nie kryptokratyczna) i merytorycznie właściwa obsada stanowisk na poziomie unijnym,
2. uruchomienie na poziomie unijnym struktur proponowanych przez J.
Goldsmitha,
3. uproszczenie struktur i procedur unijnych oraz redukcja biurokracji,
4. uzupełnienie stabilnych struktur demokratycznych elastycznymi strukturami
heurystycznymi (np. brainstormingowymi), zorientowanymi na rozwiązywanie
konkretnych problemów (np. bezrobocia, służby zdrowia, obronności, mieszkalnictwa) w sensie demosophy i civilocracy (np. Citizen Consensual Conferences,
Open Space, Citizens” Jury, Town of the 21st Century itp.).
106Por.: B.Zb. Szałek, Kwestia wyzwań..., op.cit.; J. Szewczak, T. Wójcik, Łamią unijne
prawa, które sami wymyślili, „Gazeta Polska”, 1.2.2012, s.25.
107J. Borg, Is „Multi-Level Governance” a Victim of Conceptual Overstretch?, “e-International
Relations”, http: // www. c. –ir. info / 2012 / 08 / 27 / is – multi – level – governance –
a victim – of – conceptual..., 2013=01-24.
86
Marek Żurek
Próba klasyfikacji i typologii podejścia Multi-level
Governance
Wprowadzenie
Koncepcja wielopoziomowego zarządzania (Multi-level Governance – MLG)
powstała z krytyki dotychczasowego podejścia międzyrządowego. Międzyrządowość
(intergovernmentalizm) podkreśla pierwszoplanową rolę państwa narodowego
w procesach integracyjnych oraz przekonuje, że państwo narodowe to główny gracz
w UE. Alan Milward, zwolennik podejścia międzyrządowego, stwierdził, że rządy
państw członkowskich były głównymi podmiotami w procesie integracji europejskiej, i zamiast zostać osłabione poprzez oddelegowanie części swojej suwerenności
na rzecz Unii Europejskiej, wzmocniły się. Stało się tak dlatego, że w niektórych
obszarach polityki, leżało to w ich interesie1. Zwolennicy podejścia międzyrządowego twierdzili, że są w stanie wyjaśnić okresy radykalnych postępów integracji
we Wspólnotach Europejskich: gdy rządy państw członkowskich mają wspólne cele
a ich interesy zbiegają się. Z kolei kryzysy integracji i okresy jej spowolnienia, miały
być wynikiem „rozchodzenia się” preferencji rządów państw członkowskich i braku
1 A. Milward twierdził, że ojcowie założyciele Europy byli przede wszystkim zainteresowani
w odbudowie ich krajów, jako państw narodowych. Integracja europejska nie była dla
nich alternatywą dla państwa narodowego, ale gwarantem odnowionej legitymacji. A.
Milward, The European Rescue of the Nation State, Routledge, 1992,
87
Marek Żurek
porozumienia między nimi. Intergovernmentaliści stale podkreślają rolę rządów krajowych i negocjacji między nimi w procesie integracji europejskiej2. Uważany za twórcę
klasycznego podejścia międzyrządowego Stanley Hoffmann twierdził wręcz, że każdy
naród jest unikalny i ma swoje własne interesy, poszczególne kraje inaczej reagują na
impulsy ze środowiska zewnętrznego, a to pogłębia różnicowanie się interesów i strategii. Pogłębiona współpraca między państwami jest utrudniona, choć nie niemożliwa,
i wraz z jej umacnianiem może dochodzić do coraz liczniejszych kontrowersji3.
Rozwinięciem podejścia międzyrządowego jest jego liberalna odmiana (liberal
intergovernmentalizm – LI), którego twórcą i propagatorem jest Andrew Moravscik,
profesor z Uniwersytetu Princetown. W 1993 r. napisał artykuł zatytułowany
Preferencje i władza we Wspólnocie Europejskiej: podejście liberalizmu międzyrządowego. A. Moravscik zwracał w nim uwagę na to, iż najważniejsze decyzje
od powstania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWIS) aż po utworzenie
Unii Europejskiej zapadały w toku negocjacji międzyrządowych, co wskazuje na
główną rolę państw w procesie integracji europejskiej4. Podejście liberalizmu międzyrządowego podkreśla znaczenie rządów narodowych jako kluczowych podmiotów
w procesie integracji, uzupełniając klasyczną międzyrządowość o element liberalnego
modelu tworzenia preferencji, przy czym rządy krajowe mają ściśle określone preferencje i realizują je w negocjacjach z innymi państwami członkowskimi. Zwolennicy
takiego podejścia twierdzą, że siła negocjacyjna państw członkowskich jest ważna
w dążeniu do integracji a pewne ustępstwa są wkalkulowane jako nieodłączny proces
negocjacji. Instytucje europejskie postrzegane są jako sposób na uzyskanie wiarygodnych zobowiązań rządów państw członkowskich, to znaczy, jako sposób na upewnienie się, że inne rządy, będą realizować zawarte umowy. Instytucje ponadnarodowe
mają więc dla teoretyków LI ważne, ale dość ograniczone znaczenie.
Poglądy A. Moravcsika wytyczyły w połowie lat 90. ubiegłego stulecia główne
kierunki dyskusji na temat funkcjonowania Wspólnot Europejskich i szerzej całęgo
procesu integracji europejskiej5.
2 Za twórcę teorii międzyrządowej uznaje się Stanleya Hoffmanna, zob. The State of War: Essays on the Theory and Practice of International Politics, (Praeger, 1965), International Organization and the International System, ,,International Organization”, 1970, Vol. 24 No. 3 Summer. Por. także jego najbardziej znany artykuł inicjujący dyskusję: Obstinate or Obsolate?The
Fate of Nation-State and the Case of Western Europe, ,,Daedalus” 1965, nr 3, ss.163-177.
3 Zob. P.J. Borkowski, Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Warszawa 2007, ss.
107-108, także S. Hoffman, Obsolate or... op. cit.
4 A. Moravscik, Preferences and power in the European Community: A liberal
intergovernmentalist approach, ,,Journal of Common Market Studies” 1993, 31 (4).
5 Twórcą klasycznej teorii międzyrządowości, był Stanley Hoffmann, zob. The State of
War…, op. cit.
88
Próba klasyfikacji i typologii podejścia Multi-level Governance
Jednak okazało się, że międzyrządowość liberalna nie w pełni może oddawać
dynamikę procesu integracji, zwłaszcza po traktacie z Maastricht i utworzeniu Unii
Europejskiej. Nowa jakość integracji – ustanowienie trzech filarów, pogłębianie
współpracy w ramach sektorowych polityk unijnych (policy), zwiększenie kompetencji instytucji ale także nadanie regionom nowego znaczenia (zwiększenie finansowania polityki regionalnej, utworzenie Komitetu Regionów) dały asumpt do ponownego
przyjrzenia się mechanizmom integracyjnym. Badacze integracji doszli do wniosku,
że proces integracji i funkcjonowanie Unii Europejskiej jest zbyt skomplikowane,
by mogło zostać wyjaśnione statycznymi teoriami integracyjnymi, bowiem w tym
procesie obecnych jest zbyt wielu aktorów. Współczesne interakcje odbywają się jednocześnie i na wielu poziomach, stosunki międzynarodowe odnotowują wzrost liczby
aktorów, co skutkuje pojawieniem się także nowych poziomów działania. Dzięki
temu można dostrzec wielopoziomowy charakter systemu politycznego UE. Dlatego
też na początku lat dziewięćdziesiątych pojawiły się zręby nowej teorii o charakterze
specjalistycznym, jaką było wielopoziomowe zarządzanie (Multi-level Governance
– MLG)6, która w XXI w. stała się w studiach europejskich jednym z najczęściej
stosowanych i analizowanych podejść.
Tłumaczenie terminu „governance” jako „zarządzanie” lub „zarządzanie
publiczne” wydaje się odpowiadać potrzebom studiów europejskich, choć w polskiej
wersji językowej termin „zarządzanie” częściej stosowany jest w naukach ekonomicznych. Jednak takie przypisanie może być mylące, gdyż tak naprawdę w naukach
ekonomicznych jego odpowiednikiem jest angielskojęzyczna kategoria management.
IIstnieje kilka wspólnych cech charakteryzujących management i governance: ustalenie celów i powodowanie ich realizacji poprzez wykorzystanie zasobów, procesów
informacji w istniejącym otoczeniu, dysponowanie zasobami dla uzyskania korzyści,
działanie charakteryzujące się sprawnością, skutecznością i racjonalnością zadań oraz
przekształcenie potencjalnego konfliktu we współpracę
W studiach europejskich „zarządzanie” jako governance odnoszone jest np. do
dobrego zarządzania (good governance) w instytucjach, urzędach, samorządach terytorialnych, a także (a może przede wszystkim) odnoszone jest do systemu politycznego
UE. Stąd pojawiają się opinie, że lepiej byłoby zastosować termin „rządzenie” jako
polski odpowiednik governance. Wydaje się jednak, że warto pozostać przy „zarządzaniu”, gdyż po pierwsze zarządzać można nie tylko przedsiębiorstwem ale także
np. ochroną środowiska naturalnego, regionami, instytucjami, kryzysami itd., a po
drugie takie tłumaczenie już się przyjęło w polskojęzycznej literaturze przedmiotu
6 G. Marks, Structural policy and multi-level governance in the EC,w: A. Cafruny and G.
Rosenthal (eds.), The state of the European Community. Vol. 2, The Maastricht debates
and beyond, 1993, ss. 391–410.
89
Marek Żurek
i jest w niej dominujące. Ponadto wyjście poza siatkę terminologiczną jednej dyscypliny naukowej szczególnie w przypadku niezmiernie interdyscyplinarnych studiów
europejskich wydaje się być nie tylko propozycją, ale nawet postulatem.7
Termin governance dotyczy niehierarchicznego systemu negocjacji politycznych,
regulacji i administracji, który jest ulokowany poza tradycyjnym rozumieniem hierarchicznego i suwerennego państwa jako podstawowej areny dla procesu podejmowania decyzji i rozwiązywania konfliktów8.
Uważani za głównych inicjatorów wielopoziomowego zarządzania Liesbet
Hooghe i Gary Marks określili MLG jako rozproszenie władzy na wielu poziomach ładu politycznego9. Dowodzą, że w ciągu ostatnich pięćdziesięciu lat, władza i suwerenność przeszła od rządów krajowych w Europie, nie tylko na poziom
ponadnarodowy UE, ale także na niższy poziom np. związków regionalnych czy
władz lokalnych. Ponieważ kształtowanie polityki w UE jest niejednolite i często się
zmienia, Hooge i Marks podkreślają ograniczenia innych teorii integracji europejskiej, które nie zauważają znaczącej liczby innych aktorów na różnych poziomach
zarządzania w Europie.
Celem niniejszego rozdziału nie jest szczegółowe opisywanie specjalistycznej
teorii MLG, ale wydaje się, że warto przytoczyć definicję G. Marksa, według którego
wielopoziomowe zarządzanie oznacza system stałych negocjacji pomiędzy rządami na
kilku terytorialnych poziomach, jako rezultat szerszego procesu tworzenia instytucji
i realokacji podejmowania decyzji, polegającej na scedowaniu wcześniej scentralizowanych funkcji „w górę” na poziom ponadnarodowy, a innych „w dół” na poziom
regionalny10. Można przyjąć, że MLG to wielopoziomowy system zarządzania, w którym występuje kombinacja instytucji ponadnarodowych, międzyrządowych i subnarodowych oraz określony stopień centralizacji i decentralizacji. Najniższy stopień tworzą
regiony i miasta, następny stopień to państwa narodowe ponad którymi funkcjonują
instytucje ponadnarodowe. Suwerenność jest dystrybuowana pomiędzy różnymi
warstwami zarządzania. Dzięki temu obywatele mają więcej możliwości wpływania
na swoją sytuację w ramach systemu politycznego Unii Europejskiej11. Koncepcja
7 J. Ruszkowski, Ponadnarodowość w systemie politycznym Unii Europejskiej, Warszawa
2010, s. 256 i nast.
8 Ibidem, a także J. Borkowski, Polityczne teorie…, op. cit., ss. 162-163.
9 L. Hooghe and G. Marks, Multi-Level Governance and European Integration, Lanham,
MD, Rowman & Littlefield 2001.
10 G. Marks, Structural policy..., op.cit., s. 407.
11 Zarządzanie z perspektywy studiów europejskich charakteryzuje się m in. celowym działaniem zbiorowości, które podtrzymują mechanizmy mające zapewnić bezpieczeństwo,
dobrobyt, stabilizację i kontynuację. Metody zarządzania odnoszą się tu do instrumentów
90
MLG jest o tyle istotna dla badań europeistycznych, gdyż pomaga w zidentyfikowaniu
podziału kompetencji (w tym także delegowania kompetencji) pomiędzy różnymi
poziomami zarządzania. Tego typu wielopoziomowy system zarządzania w praktyce
opiera się na utrzymaniu swoistego balansu pomiędzy integracją a i różnorodnością.
W takiej sytuacji państwo posiada odgórną, a zatem często centralną funkcję koordynacyjną, a regiony cieszą się własną lokalną samodzielnością. Wiele współczesnych
problemów można skuteczniej rozwiązywać dzięki zaangażowaniu różnych poziomów
zarządzania lub dzięki delegowaniu kompetencji pomiędzy nimi.
Pojęcie zarządzania stało się na tyle przydatne, że instytucje Unii Europejskiej
zaczęły go wykorzystywać w swoich dokumentach, a nawet opierać na nim strategie
działania. Przykładem może być Biała księga o europejskim zarządzaniu wydana
przez Komisję Europejską w 2001 r. Romano Prodi, ówczesny przewodniczący
Komisji Europejskiej przedstawił 25 lipca 2001 r. Białą Księgę dotyczącą funkcjonowania UE zatytułowaną A White Paper on European Governance12. Był to specyficzny okres w historii UE – trwał proces ratyfikacji traktatu z Nicei, który potem
został zahamowany na skutek odrzucenia traktatu przez Irlandczyków w referendum13
Biała Księga zwracała uwagę na deficyt demokracji, nieufność jaką Europejczycy
mają wobec Unii Europejskiej i zapowiadała zmiany. Komisja Europejska określiła
reformę europejskiego zarządzania jako jeden z głównych i strategicznych celów na
początku XXI w. Według niej, warunkiem efektywniejszej realizacji polityk unijnych
jest ściślejsze powiązanie Europy z jej obywatelami zarówno na narodowym jak
i europejskim poziomie. Aby to osiągnąć Komisja zaproponowała lepszy przepływ
informacji nie tylko na narodowym czy europejskim poziomie, ale także na poziomie władz lokalnych i regionalnych, oraz organizacji, dzięki którym możliwe jest
tworzenie sieci14. Informacja powinna być przedstawiona w formie przystosowanej do miejscowych potrzeb i zainteresowań i być dostępna we wszystkich oficjalnych językach. Komisja opowiedziała się za systematycznym dialogiem obywateli
z władzami krajowymi oraz władzami samorządu lokalnego i regionalnego już we
wczesnej fazie podejmowania działań, a Komitetowi Regionów zaleciła wymianę
politycznego sterowania. Zbiór reguł może być tworzony przez władzę publiczną lub
prywatną, przez co wpływa realnie na system polityczny UE.
12 http://ec.europa.eu/dgs/communication/pdf/comm-initiatives/2001-europeangovernance-white-paper-com2001_0428_en.pdf
13 W referendum, które odbyło się 7 czerwca 2001 r., traktat nicejski został odrzucony
większością głosów (54%). referendum powtórzono w październiku 2002 r. Za drugim
razem Irlandczycy opowiedzieli się za traktatem. Ostatecznie traktat z Nicei wszedł
w życie 1 lutego 2003 r.
14 A White Paper on European Governance, s. 11.
91
Marek Żurek
doświadczeń pomiędzy władzami lokalnymi i regionalnymi w początkowej fazie
unijnego procesu podejmowania decyzji15.
Dekadę później, Komitet Regionów wydał dwie Białe księgi dotyczące wielopoziomowego zarządzania. W czerwcu 2009 ukazała się Biała księga Komitetu
Regionów sprawie wielopoziomowego sprawowania rządów. Komitet Regionów
określił go jako „skoordynowane działanie Unii, państw członkowskich oraz władz
regionalnych i lokalnych, oparte na partnerstwie i służące tworzeniu i realizowaniu
polityki Unii Europejskiej”16. Miało to wiązać się ze wspólną odpowiedzialnością
poszczególnych szczebli władzy i opierać na wszystkich źródłach legitymacji demokratycznej oraz na reprezentatywnym charakterze poszczególnych zaangażowanych
podmiotów. W swojej drugiej Białej księdze Tworzenie europejskiej kultury wielopoziomowego sprawowania rządów: Biała Księga Komitetu Regionów – działania
następcze, Komitet wskazał wprost „na konieczność zmiany metody wspólnotowej
poprzez zwiększenie dostępności procesu oraz wprowadzenie wielopoziomowego
sprawowania rządów”17. To pokazuje, że wielopoziomowe zarządzanie przeszło
długą drogę, trwającą około 20 lat, od teoretycznego opisu do praktyki w unijnych
dyskusjach i działaniach i stało się formą działania integracyjnego popieraną przez
instytucje Unii Europejskiej.
Koncepcja wielopoziomowego zarządzania jest już na tyle obecna w dyskursie
zarówno praktycznym, jak i teoretycznym, że można pokusić się o jej klasyfikację
i o wydzielenie określonych typów MLG. Autor wyodrębnił tutaj 5 grup klasyfikacji:
• MLG rozwoju koncepcji
• MLG trajektorii
• MLG sektorowe
• MLG partycypacyjne
• MLG ustrojowe
15 Ibidem, s. 14.
16 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:211:0001:0027:PL:
PDF.
17 Opinia Komitetu Regionów Tworzenie europejskiej kultury wielopoziomowego
sprawowania rządów: Biała Księga Komitetu Regionów – Działania Następcze, 15-16
luty 2012, s.1, http://cor.europa.eu/en/activities/governance/Documents/vdb-opinionmlg/cdr273-2011_fin_ac_pl.pdf,.
92
1. MLG rozwoju koncepcji
Kryterium, według którego wyodrębniono pierwszą grupę klasyfikacyjną MLG
wydaje się jak najbardziej naturalnym. Jak bowiem wiemy koncepcja MLG rozwija się
i ewoluuje od początku lat 90. Obecnie możemy wydzielić w MLG poziomy konwencjonalne (crisp levels) i poziomy rozmyte (fuzzy levels). Poziomy konwencjonalne w MLG,
to te które zaproponował G. Marks w 1993 r.: poziom ponadnarodowy, narodowy i regionalny. Poziomy rozmyte z kolei wprowadził i opisał J. Ruszkowski w 2010 r.18.
Konwencjonalne poziomy MLG
Poziom ponadnarodowy – określany jest często jako poziom europejski lub
wspólnotowy. Funkcjonują na nim takie ponadnarodowe instytucje jak Komisja
Europejska, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości UE, Trybunał
Obrachunkowy czy Europejski Bank Centralny. Specyfika polega na tym, że państwa członkowskie wpływają na treść decyzji politycznej podczas rokowań międzyrządowych, ale decyzje zapadają na poziomie ponadnarodowym a są wykonywane
w kraju i wiążą podmioty krajowe19. Innymi słowy ponadnarodowość jest świadomie
i dobrowolnie kreowana przez państwa narodowe, gdyż oferuje ona o wiele lepsze
i skuteczniejsze instrumentarium realizacji preferencji narodowych, niż to, które tradycyjnie znajduje się w gestii państw20.
Poziom narodowy – ma charakter państwowy i jest oparty na decyzjach, które
podejmują państwa członkowskie UE. Państwa te mogą delegować swoje funkcje na
poziom ponadnarodowy, albo szczebel niżej, czyli na poziom subnarodowy.
Poziom subnarodowy, który składa się z dwóch podpoziomów: regionalnego i lokalnego. Poziom regionalny i lokalny są najniższymi zidentyfikowanymi
poziomami konwencjonalnymi21 w wielopoziomowym zarządzaniu UE. Krzysztof
Szczerski zauważa, że w polityce wspólnotowej w ramach UE widoczne jest coraz
18
19
20
21
J. Ruszkowski, Ponadnarodowość...op. cit., ss. 268-277.
Z. J. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa 1998, s.77.
J. Ruszkowski, Ponadnarodowość..., op. cit., s. 36.
Poziom konwencjonalny (crisp level) oznacza poziom zidentyfikowany w klasycznym
MLG. Kategoryczność dotychczasowego ujęcia poziomów w MLG UE oparta jest na
czytelnej logice dwóch wymiarów, tj. obecności lub absencji aktorów w danym zbiorze
(tutaj na danym poziomie). Jednak jeżeli zastosujemy metody badań oparte na logice
więcej niż dwóch wymiarów np. metodę fuzzy set, to zauważymy, że zakłada ona nie
tylko obecność w danym zbiorze w „czystej postaci” (czyli pełne członkostwo wewnątrz),
lub brak obecności w zbiorze (brak przynależności do zbioru ) „0”. Por. J. Ruszkowski,
Ponadnarodowość...op. cit., s. 269.
93
Marek Żurek
intensywniejsze włączanie (kooptacja systemowa) do niego nowych uczestników
„w postaci władz samorządowych (szczególnie regionalnych, czyli subcentralnych)
oraz rozmaitych grup interesu, które – co niezwykle istotne – przekraczają próg
jednostkowości i działają w sposób sieciowy (stowarzyszony), stają się nowym,
alternatywnym obiegiem informacji i źródłem nacisku politycznego na poziomie
ponadnarodowym (…).”22 Na najniższym poziomie w ramach MLG, który określamy poziomem subnarodowym (subnational level) operują aktorzy subnarodowi23
(regiony, samorządy, miasta, organizacje pozarządowe, think tanki itd.).24 Integracja
europejska przyspiesza bezpośrednie związki pomiędzy aktorami subnarodowymi
i ponadnarodowymi oraz pomiędzy samymi aktorami subnarodowymi ponad granicami państw.25 G. Sasse stosuje dla zarządzania na poziomie poniżej poziomu
narodowego termin, jakim jest Sub-National Governance (SNG).26 SNG jest zarządzaniem subnarodowym, które nie musi zawierać (ale może) komponent interakcji
transgranicznych (będziemy wtedy mówili o tzw. Cross-Border Governance – CBG).
Poziomy rozmyte w MLG
Oprócz poziomów konwencjonalnych (ponadnarodowego, narodowego i regionalnego) zaczęto wyróżniać tak zwane poziomy rozmyte (fuzzy levels). Dotychczasowy
22 K. Szczerski, Dynamika systemu europejskiego. Rozważania o nowym kształcie polityki
w Unii Europejskiej, Kraków 2008, s. 160. Warto skorzystać także z propozycji A. Zadochina, który wśród aktorów postrzega dodatkowo takie kategorie jak: partie polityczne
(np. europejscy prawicowi radykałowie), ruchy społeczne (np. Greenpeace, Lekarze bez
Granic, Amnesty International), diaspory etniczne. A. Zadochin, Globalizacja i nacionalnyje intieriesy Rosii, „Obozriewatiel”, 2001, nr 1, cyt. za: A. Stachurska-Geller, Interes
narodowy w rosyjskiej myśli politycznej na początku XXI wieku, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2008, nr 22 (22), s. 223.
23 Aktorzy subnarodowi operują nie tylko jak sądzą L. Hooghe i G. Marks na poziomie
narodowym i ponadnarodowym, ale także – i co chyba naturalne – na swoim poziomie
subnarodowym oraz transnarodowym, bowiem – jak zauważono – mogą one współtworzyć organizacje transnarodowe. L. Hooghe, G. Marks, Multi-Level Governance and European Integration, Rowman&Littlefield 2001, s. 4.
24 J. Ruszkowski, Ponadnarodowość...op. cit., s. 29.
25 Dobrym przykładem takich kontaktów ponadgranicznych na poziomie subnarodowym jest
polityka spójności Unii Europejskiej, która bazuje na redystrybucji opartej o partnerstwo
pomiędzy Komisją Europejską, rządami narodowymi oraz władzami subnarodowymi
i aktorami prywatnymi. Por. L. Hooghe, G. Marks, Multi-Level Governance…op. cit., s. xiii.
26 G. Sasse, How Deep is the Wider Europe: The Europeanization of Sub-National
Governance in Central and Eastern Europe, European University Institute, San
Domenico, Badia Fiesolana, 2003, s .2.
94
podział oparty był na klasycznej logice dwuwymiarowej, zerowo – jedynkowej, jednak
od niedawna w naukach społecznych próbuje stosować się elementy logiki rozmytej,
która zakłada istnienie stanu pośredniego. Dany element może przynależeć częściowo
do jakiegoś zbioru, a nie jak dotychczas albo przynależeć, albo być poza nim. Według
Ch. Ragina opisywany element może być poza zbiorem (0), może być nie całkiem
poza zbiorem, ale bardziej „poza” niż w nim (0 < 0.5), może być jeszcze nie całkiem
w zbiorze, ale bardziej „w” niż poza (0.5<1.0) oraz może być całkiem w zbiorze27.
Wyróżnić można 3 typy poziomów rozmytych:
Poziom narodowo-ponadnarodowy – występuje tutaj punkt przecięcia na dwóch
poziomach. Przykładem będzie procedura współdecydowania w Unii Europejskiej.
Aby przyjąć akt prawa wtórnego, wymagana jest zgoda zarówno Rady Unii
Europejskiej reprezentującej poziom narodowy jak i Parlamentu Europejskiego na
poziomie ponadnarodowym.
Poziom subnarodowo-ponadnarodowy -działalność regionów europejskich, które
korzystając z Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego, tworzą swoje przedstawicielstwa w Brukseli, by lobbować we własnym interesie w instytucjach europejskich
jest wyraźnym przykładem takiego poziomu rozmytego. Punkt przecięcia występuje
tutaj pomiędzy poziomem subnarodowym (przedstawicielstwo regionu) i ponadnarodowym (instytucje europejskie), z pominięciem komponentu narodowego (państw
członkowskich UE).
Poziom subnarodowo-narodowo-ponadnarodowy – zauważmy, że w euroregionach mamy do czynienia także z wielopoziomową siecią (Multi-level Network
– MLN), która składa się z wielu wielopoziomowych powiązań (Multi-level Links
– MLL) pomiędzy miastami, gminami, regionami i państwami. Podmioty operujące
w ramach np. Euroregionu Pomerania usytuowane są na dwóch poziomach konwencjonalnych w ramach wielopoziomowego zarządzania (Multi-level Governance
– MLG): narodowym oraz subnarodowym. Z kolei w ramach konwencjonalnego
poziomu subnarodowego w Euroregionie Pomerania operują podmioty na kilku
subpoziomach: miejskim (municypalnym), gminnym, ponadgminym i regionalnym.
Pochodną koncepcji wielopoziomowego zarządzania (MLG) jest desygnowana
bardziej na współpracę transgraniczną koncepcja zarządzania transgranicznego
(Cross-border Governance – CBG)28. CBG to rodzaj subnarodowego (regionalnego,
27 Zob. J. Ruszkowski, Ponadnarodowość..., op. cit. ss. 268-276. Ch Ragin, Fuzzy Set Social
Science, Chicago 2000, s. 7. Ch. Ragin, P. Pennings, Fuzzy Sets and Social Research,
,,Sociological Methods and Research” 2005, vol. 33, no. 2.
28 Zob. szerzej: Cross-Border Governance in the European Union, O. Kramsch, B. Hooper
(Ed.), London, New York 2004.
95
Marek Żurek
lokalnego, municypalnego) zarządzania instytucjami i współpracą na obszarach
przygranicznych, w którym aktorami mogą być jednostki samorządu terytorialnego.
Zatem CBG opiera się na sieci prawnych, politycznych, społecznych i instytucjonalnych powiązań, z których wyłaniają się podstawy do transgranicznego zarządzania
sprawami publicznymi29.
Transgraniczne zarządzanie (CBG) może objąć takie sekwencje jak: zarządzanie
granicą, zarządzanie współpracą transgraniczną, zarządzanie instytucjami transgranicznymi (np. euroregionami). Euroregiony jako instytucje pozarządowe tworzą transnarodową, a zarazem transgraniczną sieć aktywności powiązaną nowymi modelami
zarządzani.
MLG w połączeniu z CBG tworzą terytorialne aspekty zarządzania europejskiego
(European Governance). „Instytucjonalny wymiar zarządzania transgranicznego
opiera się na formalnych porozumieniach i instytucjach określających ramy prawne
i kompetencje decyzyjne przedsięwzięć. Inspirowany integracją europejską prowadził
on od porozumień o współpracy, poprzez miasta bliźniacze, euroregiony, po euromiasta i inne formy organizacyjne. Jest on paralelny do wymiaru polityczno-ekonomicznego, uzupełnia go o ramy funkcjonalne. Daje też podstawy współpracy sektorowej,
w konkretnych obszarach tematycznych, np. ekologia, turystyka, transport itd. Jest
wiec ucieleśnieniem policy”30.
Szczególne wymagania związane są z organizacjami kierowanymi przez polityków. Zarządzanie taką organizacją jest bardziej złożone, niż zarządzanie instytucją
gospodarczą. Sprawą najwyższej wagi jest właściwa współpraca kierownictwa na
szczeblu urzędniczym z kierownictwem „z wyboru”, tak aby osiągnąć optymalne
dla każdego obywatela rezultaty, przy możliwie najbardziej racjonalnych nakładach. Podkreśla się konieczność sprawnego funkcjonowania zespołów kierujących
na poziomie lokalnym i regionalnym w Europie. Prowadzi to do znacznego wzrostu
zainteresowania zarządzaniem europejskim31.
29 Por. na ten temat także: J. Jańczak, Cross-Border Governance jako koncepcja wspólnego
zarządzania miastem podzielonym. Efektywność w warunkach członkostwa w UE, w: Pogranicze polsko-niemieckie po roku 2004. Nowa jakość sąsiedztwa, pod red. J. Jańczaka,
M. Karg-Musiał, Toruń 2009.
30 J. Jańczak, Cross-Border Governance jako podstawa zaawansowanej współpracy polskoniemieckiej w regionach przygranicznych, w: J. Jartyś, A. Staszczyk (red.), Polityka
Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Pomostowość czy buforowość? Szczecin 2008, ss. 218219.
31 L. Persson, Doskonalenie kierownictwa gmin w perspektywie międzynarodowej,
,,Europomerania”, 15.12.2000, s. 28.
96
2. MLG trajektorii
Klasyfikacja MLG oparta o kryterium trajektorii dostrzega w dynamice interakcji
wewnątrz MLG minimum trzy kierunki: wertykalny, horyzontalny oraz diagonalny.
Vertical MLG
W Unii Europejskiej taki stan zachodzący pomiędzy poziomami konwencjonalnymi jak i rozmytymi najłatwiej pokazać na przykładzie Europejskich Ugrupowań
Współpracy Terytorialnej, gdzie aktorzy operują nie tylko na swoim poziomie, ale na
innych poziomach oraz na styku między nimi. Dany region musi należeć do państwa
należącego do UE (poziom regionalny) i do zbioru regionów należących do ponadnarodowego EUWT (poziom ponadregionalny). EUWT w tym zestawieniu operują na
rozmytym poziomie regionalno-ponadnarodowym, w pierwszym punkcie przecięcia.
Ale ponieważ do EUWT może przystąpić także państwo, wówczas będziemy mieli
do czynienia z drugim punktem przecięcia pomiędzy poziomem regionalno-ponadnarodowym i narodowym32.
Horizontal MLG
O wymiarze horyzontalnym MLG możemy mówić, gdy dochodzi do interakcji na jednym z poziomów zarządzania. Innym przypadkiem horyzontalnego MLG
jest terytorialne poszerzenie obszaru współpracy poprzez rozszerzenie o nowe państwa członkowskie (horyzontalne poszerzenie poziomu narodowego). Rozszerzenie
UE o nowe kraje członkowskie jest tu najdobitniejszym przykładem. Horyzontalne
poszerzenie współpracy zachodzi także, gdy kraje członkowskie pogłębiają integrację
w poszczególnych dziedzinach, np. wejście do strefy euro czy do obszaru Schengen.
Podejście europeizacyjne (tu w odmianie ad extra) wykaże nam, że wymiar horyzontalny dotyczy interakcji na styku UE i państw nieczłonkowskich np. współpracy
w ramach Europejskiego Obszaru Gospodarczego czy przyjęcia przez państwa EFTA
acquis Schengen33 (np. wieloagencyjne zarządzanie – Multi-Agency Governance – na
jednym poziomie, czyli horyzontalnie, ale także we współpracy z innymi agencjami
na innym poziomie).
Diagonal MLG
Diagonalny rodzaj wielopoziomowego zarządzania widoczny jest m.in. w interakcjach pomiędzy jednostkami publiczno-prywatnymi, pochodzącymi każda z innego
poziomu, np.: partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) między władzami lokalnymi
i organizacjami pozarządowymi, opartymi na szczeblu krajowym lub outsourcing
32 Zob. J. Ruszkowski, Ponadnarodowość… op. cit., s.272.
33 Zob. ibidem, s. 32, a także: H. Enderlein,S. Walti, M. Zurn, Handbook on Multi-Level
Governance, Edward Elgar publishing 2010, s. 180.
97
Marek Żurek
usług publicznych przez gminy do ponadnarodowej firmy czy też operowanie instytucji subnarodowych pomiędzy jedną polityką sektorową i terytorium lub terytoriami,
na którym(ych) operują34.
3. MLG sektorowe
Sektorowa klasyfikacja MLG został wyodrębniony na podstawie kryterium polityk sektorowych w UE. W poszczególnych obszarach działalności Unii Europejskiej
angażują się aktorzy na wszystkich poziomach. Wyraźnie o tym mówi Biała Księga
Komitetu Regionów z 2009 r., która akcentuje wielopoziomowe „skoordynowane
działanie Unii, państw członkowskich oraz władz regionalnych i lokalnych, oparte na
partnerstwie i służące tworzeniu i realizowaniu polityk Unii Europejskiej”35. Polityki
UE np. w zakresie funduszy strukturalnych są doskonałą ilustracją wielopoziomowego zarządzania, w którym obok współpracy z podmiotami publicznym występuje
współpraca z podmiotami prywatnymi. Można więc dla przykładu wyróżnić MLG
ekologiczne, MLG w polityce konkurencji, MLG w rolnictwie, MLG ochrony środowiska czy MLG zewnętrzne (w polityce zagranicznej UE). W tym ostatnim przypadku można mówić o Multi-level External Governance (MLEG). Komitet Regionów
uważa wręcz, że zasada wielopoziomowego sprawowania rządów powinna zostać
ustrukturyzowana jako zasada dla wszystkich polityk i strategii europejskich o silnym
oddziaływaniu terytorialnym, stąd KR wyraził zadowolenie, że Komisja spełniła jego
oczekiwania przyjmując niektóre zasady i mechanizmy wielopoziomowego sprawowania rządów i zintegrowanego podejścia wielofunkcyjnego dzięki uwzględnieniu
w projekcie nowego rozporządzenia ogólnego w sprawie funduszy strukturalnych
i funduszu spójności po 2013 roku postulatów, które dotyczyły „zamieszczenia
w nowym artykule wyraźnego odniesienia dotyczącego partnerstwa i wielopoziomowego systemu sprawowania rządów, jako dwóch zasad, których należy przestrzegać
na wszystkich etapach realizacji umów o partnerstwie i programów operacyjnych
oraz odzwierciedlenia tych ogólnych zasad w pozostałych artykułach rozporządzenia
ważnych z punktu widzenia umów o partnerstwie i programów operacyjnych”36.
34 Y. Papadopoulos, Problems of democratic accountability in network and Multi-level
Governance, s. 12, http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_5388.pdf
35 Biała Księga Komitetu Regionów sprawie wielopoziomowego sprawowania rządów,
17.06.2009, 2009/C 211/5.
36 Opinia Komitetu Regionów „Tworzenie europejskiej kultury wielopoziomowego
sprawowania rządów…, op. cit.
98
4. MLG partycypacyjne
Ta klasyfikacja MLG oparta została o uczestnictwo aktorów w wielopoziomowym zarządzaniu, które jakże często wykazuje cechy dyspersyjne. Można tutaj wskazać na trzy rodzaje MLG: MLM, MLNG oraz MLEG.
Multi-level Membership (MLM) – wielopoziomowe członkostwo (wprowadzone przez J. Ruszkowskiego37) zakłada członkostwo osób fizycznych jak i udział
instytucji w szerszych gremiach na kilku poziomach jednocześnie. Deputowani do
Parlamentu Europejskiego należą na poziomie narodowym do swoich partii krajowych, na poziomie ponadnarodowym do frakcji politycznych w Parlamencie
Europejskim, a na poziome paneuropejskim do tzw. europartii. Partie działające na
poziomie europejskim otrzymują dotacje z Parlamentu Europejskiego38, przy czym
dotacje te nie mogą służyć finansowaniu działalności partii krajowej. Co ciekawe
partie takie nie muszą posiadać swoich deputowanych w Parlamencie Europejskim,
wystarczy, ma na swoim koncie udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego
lub zgłosiła zamiar uczestnictwa w wyborach39.
Innym przykładem wielopoziomowego członkostwa może być współpraca euroregionalna. W związku z zidentyfikowanym członkostwem w EP takich terytorialnych struktur jak: miasta, gminy, związki gmin oraz regiony, należy zauważyć, że
obszary członkowskie euroregionów ulokowane są na wielu poziomach: 1. miejskim,
2. gminnym, 3. ponadgminnym, 4. regionalnym. Janusz Ruszkowski wprowadził
interesujące rozwiązania dla takiego zjawiska określając je właśnie wielopoziomowym członkostwem (Multi-level Membership –MLM)40. Oznacza ono w tym
przypadku, że do euroregionów należą struktury terytorialne działające na poziomie
konwencjonalnym subnarodowym.
Istotnym zjawiskiem w MLM jest występowanie wielorakich lojalności zależnych od poziomu występowania aktora w danej chwili. Są to lojalności stosownie
dopasowywane do poziomu uczestnictwa.
37 J. Ruszkowski, Parlament Europejski. Dynamika instytucjonalna i kompetencyjna,
Szczecin 2010, ss. 155 i 165.
38 Grants from the European Parliament to political parties at European level 2004-2013,
http://www.europarl.europa.eu/pdf/grants/Grant_amounts_parties%2011-2013.pdf.
39 http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/00264f77f5/Dotacje-dla-partii-ifundacji-politycznych.html. Partie działające na poziomie europejskim nie muszą mieć
deputowanych do PE, muszą jednak mieć reprezentację przynajmniej w jednej czwartej
państw członkowskich w postaci (...) deputowanych do parlamentu krajowego lub
regionalnego, lub też członków zgromadzenia regionalnego. Zob. ibidem.
40 J. Ruszkowski, Parlament Europejski…., op. cit.
99
Marek Żurek
Multi-level Network Governance (MLNG) – oznacza wielopoziomowe zarządzanie poprzez sieć i aktywną partycypację grup interesu w podejmowaniu decyzji, przy poszukiwaniu dialogu. To także swoisty neokorporacjonizm cechujący się
konkurencją, wielostronną akcesją i lobbingiem. Sieć to zbiór relatywnie stabilnych,
niehierarchicznych i współzależnych relacji pomiędzy różnymi aktorami w niej partycypującymi. Zatem sieć bazuje na kliku charakterystycznych cechach, jak np.: na
absencji sztywnych stosunków hierachicznych, (a więc słabo zinstytucjonalizowana),
na wspólnych regulacjach, czy też na często nieformalnych procesach wewnętrznych. Sieć daje możliwość uruchomienia procesu wzajemnego uczenia się, ponieważ
dopuszcza ona podział pracy i wymianę informacji oraz zasobów, stabilizuje oczekiwania i wzmacnia reputację swoich aktorów41. Specyficzny system instytucjonalny
Unii Europejskiej przyczynia się do wspierania specyficznego trybu zarządzania,
który wspiera rolę Komisji jako ”pomysłotwórczego menadżera”. Jednak z definicji,
Multi-level Network Governance (MLNG) nie jest ograniczony tylko do poziomu UE
ale dzięki uczestnictwu i procedurom obejmuje także poziom narodowy i subnarodowy. Ma to pozytywny wydźwięk, bo spowodowało zmiany, które doprowadziły
systemy narodowe do ściślejszej współpracy. Unia Europejska jak żaden inny system
polityczny jest zależna od dobrze działającego systemu wymiany informacji i komunikacji wewnętrznej, jest o wiele bardziej zależna od komunikacji niż jakiekolwiek
z państw członkowskich. Komunikacja służy zarówno jako narzędzie do zbierania
i przetwarzania informacji jak i narzędzie do tworzenia konsensusu oraz propagowania wspólnych opinii. Z powodu jej policentrycznej struktury i braku instytucji
agregujących udział, analogicznych do partii politycznych w państwach członkowskich, zarządzanie poprzez sieć nie może wypływać z autorytatywnych decyzji ale
musi opierać się na ugodzie i porozumieniu. Podstawą działania UE są negocjacje
i strategie rozwiązywania problemów. Jest to system „zarządzania siecią”42, który
koordynuje współpracę wielu aktorów i godzi rozmaite interesy. Zarządzanie przez
sieć jest najbardziej obiecującym sposobem aby europejska polityka odniosła sukces, gdyż może angażować aktorów na wielu poziomach: municypalnym (miasta),
komunalnym czyli gminnym (gminy i powiaty), ponadkomunalnym (związki gmin,
związki celowe), regionalnym (landy, regiony, województwa), narodowym (państwa)
i ponadnarodowym (instytucje unijne)43.
41 Zob.: M. Żurek, Teoria współpracy transgranicznej na przykładzie Euroregionu
Pomerania, Szczecin 2011, ss.15-16.
42 B. Kochler-Koch, R. Eising , The Transformation of Governance in the European Union,
Routledge London 1999, ss. 3-7. zob. także: B. Kochler-Koch, European Networks and
Ideas: Changing National Policies? w: “European Integration online Papers (EIoP)”,
2002, Vol. 6, N° 6; http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-006a.htm.
43 M. Żurek, Teoria współpracy..., op. cit., s. 93.
100
Multi-level Elite Governance (MLEG) wielopoziomowe zarządzanie elit (pojawia się u G. Marksa i L. Hooge). UE jest instancją zarządzania postparlamentarnego, formalna demokracja przedstawicielska odgrywa marginalną rolę, bo choć
obywatele bezpośrednio wybierają PE, to nie mają wpływu na skład unijnej władzy.
Najważniejszym aspektem politycznej reprezentacji jest to, czy społeczeństwo ma
możliwość być wystarczająco i skutecznie reprezentowanym na różnych poziomach
zarządzania. Efektywność tej funkcji uzależniona jest od tego, czy społeczeństwo
jest w wolnym i stabilnym otoczeniu politycznym, czy działają wolne media, pozarządowe organizacje, partie polityczne.
Można stwierdzić, że reprezentacja polityczna może być uznana za wystarczającą, jeżeli potrzeby elit i społeczeństw się pokrywają. Oczywiście nie zawsze mogą
i nie zawsze muszą się pokrywać, wtedy należy dążyć do niwelowania różnic, gdyż
niektóre programy i polityki tworzone przez elity muszą uwzględniać opinię społeczeństwa – proces integracji opiera się przecież na tworzeniu związków pomiędzy narodami Europy, i elity odgrywają w tym procesie ważna rolę. Znalazło swoje
odzwierciedlenie już w Deklaracji Schumana, która przewidywała dużą odpowiedzialność elit w procesie integracji: „Europa nie powstanie od razu ani w całości:
będzie powstawała przez konkretne realizacje, tworząc najpierw rzeczywistą solidarność” 44.
MLEG zakłada występowanie elit na wszystkich poziomach zarządzania (regionalnym, narodowym i ponadnarodowym), co istotne elity mogą operować także
pomiędzy poziomami, oraz na innych poziomach niż te, z których się wywodzą.
5. MLG ustrojowe
Klasyfikacja MLG wywiedziona z kryterium ustrojowego zasadza się na kilku
istotnych składnikach ustrojowych (konstytucja, demokracja, instytucje, regulacja).
Multi-level Constitutionalism (MLC) – wielopoziomowy konstytucjonalizm
zakłada współistnienie wielopoziomowych porządków prawnych, łącznie z systemami konstytucyjnymi, a więc także i ponadnarodową konstytucją.
MLC może mieć także charakter wewnątrzpaństwowy. Nie we wszystkich państwach członkowskich występuje wielopoziomowość zarządzania, w tym w systemie prawnym. Najbardziej widoczna jest ona w przypadku państw federacyjnych.
W Niemczech oprócz konstytucji Republiki Federalnej Niemiec (Grundgesetz), swoja
44 Deklaracja Schumana, zob.: http://europa.eu/about-eu/basic-information/symbols/
europe-day/schuman-declaration/index_pl.htm.
101
Marek Żurek
konstytucję posiadają landy (Landesverfassung), a więc występuje w tym przypadku
poziom subnarodowy i narodowy.
Z kolei MLC na poziomie wewnątrzunijnym jest widoczna w przypadku obowiązywania prawa wspólnotowego, którego regulacje sięgają regionów, państw oraz
samej UE. Jednak próba stworzenia ponadnarodowej konstytucji w Unii Europejskiej
nie powiodła się. Sporządzony w ramach Konwentu Europejskiego i podpisany
29 października 2004 r. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy nie wszedł
w życie z powodu braku ratyfikacji. Decydujące było odrzucenie traktatu konstytucyjnego w referendach we Francji i w Holandii. Nie oznacza to, że w przyszłości
nie będzie można rozpocząć prac nad nową koncepcją ponadnarodowej konstytucji.
Multi-level Democracy (MLD) to wielopoziomowa demokracja, która zakłada
uczestnictwo w procedurach demokratycznych zarówno na poziomie regionalnym, lokalnym, narodowym jak i ponadnarodowym – na przykład w wyborach do
Parlamentu Europejskiego. Traktat z Lizbony wprowadził nowy instrument demokracji bezpośredniej: inicjatywę obywatelską. W tym ujęciu demokracja nie musi
być narodowa, może być także ponadnarodowa. Oczywiście występuje tu dylemat
udziału obywateli w sprawowaniu rządów, ale problem ten jest charakterystyczny dla
wielopoziomowego zarządzania, tym bardziej i dla Unii Europejskiej. Preferencje
polityczne tworzone są na poziomie ponadnarodowym i narodowym, w systemie
egalitarnych negocjacji. Demokracja staje się w zasadzie dwustopniowa: najpierw
wybory do parlamentów lokalnych krajowych i Parlamentu Europejskiego (tzw.
demokracja uczestnicząca) a następnie negocjacje w trójkącie instytucjonalnym:
Parlament Europejski, Rada, Komisja Europejska (tzw. demokracja negocjacyjna).
W tym drugim przypadku obywatele mają mały wpływ na funkcjonowanie polityki
w UE. Próbuje się temu zaradzić poprzez rozszerzanie kontroli parlamentów narodowych nad działaniami swych rządów45. W przypadku Republiki Federalnej Niemiec,
art. 23 federalnej Ustawy Zasadniczej przyznaje Bundesratowi, a więc landom prawo
do współdziałania w sprawach europejskich46. Zgodnie z Ustawą Zasadniczą Rząd
Federalny jest zobowiązany uwzględnić opinię Bundestagu i Bundesratu podczas
prac nad prawem unijnym. W ten sposób stworzono prawo współdziałania rządu
federalnego i obu izb parlamentu niemieckiego w sprawach Unii Europejskiej47.
45 Zob. A. Hurrelmann, J. DeBardeleben, Democratic Dilemmas in EU Multilevel
Governance: Untangling the Gordian Knot, http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2008/
Hurrelmann-Debardeleben.pdf.
46 W sprawach Unii Europejskiej współdziałają Parlament Federalny i kraje związkowe
poprzez Radę Federalną, Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec,. Grundgestez
fur die Bundesrepublik Deutschland, Poznań 2007, s. 99.
47 M. Żurek, Unia Europejska w polityce zagranicznej zjednoczonych Niemiec. Determinanty
Europapolitik, Szczecin 2012, ss. 156-157.
102
Poprzez Bundesrat, który jest przedstawicielem landów, w pracach nad unijnymi
aktami prawnymi uwzględniony jest poziom subnarodowy.
Wydaje się, że obecnie widoczny jest już pewien konsensus w kwestii istnienia
wielopoziomowej demokracji, a nawet jej dalszego potencjału rozwojowego wspartego przez państwowych i niepaństwowych aktorów (Multiactor Democaracy48).
Multi-level Institutional Governance (MLIG), to wielopoziomowe zarządzanie
instytucjonalne, o którym pisze A. Lavesti49. Głównymi aktorami są tutaj instytucje
i interakcje pomiędzy nimi. MLG z zasady kwestionuje centralne znaczenie państw,
międzyrządową konceptualizację polityki UE, podkreśla brak hierarchii a jednocześnie podkreśla znaczenie wielu podmiotów państwowych i pozapaństwowych jako
cechę współczesnego zarządzania. MLG rekonfiguruje przestrzeń polityki w UE,
odrzuca koncepcję rządzenia na wyłącznie narodowym lub międzynarodowym poziomie, wskazuje ją jako skomplikowaną sieć interakcji pomiędzy różnymi podmiotami.
Arenę interakcji tworzą instytucje unijne dlatego mają one kluczowe znaczenie dla
zmian w przestrzeni kształtowania polityki w UE. Z kolei instytucje przyciągają
aktorów i dlatego ułatwiają procesy interakcji, które charakteryzują MLG50.
MLIG wskazuje nie tylko na możliwość operowania instytucji na swoich
„macierzystych” poziomach konwencjonalnych (np. na poziomie ponadnarodowym: Parlament Europejski, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości UE,
Europejski Trybunał Obrachunkowy, na poziomie narodowym ministerstwa, rządy,
państwa, a na poziome regionalnym władze subnarodowe, samorządy), ale także
na możliwość operowania owych instytucji w u układzie międzypoziomowym oraz
na poziomach rozmytych, co szczególnie widoczne jest w procesie podejmowania
decyzji, czy też w politykach sektorowych UE.
Multi-level System of Regulatory Governance (MLSRG) to wielopoziomowy system zarządzania regulacyjnego (widoczny w pracach D. Levi-Faura). Polega on na
rozpowszechnianiu wiążącego zbioru reguł, któremu towarzyszą mechanizmy monitoringu i wspierania zobowiązań zeń wynikających. Regulacje wymagają ponownego rozważenia i ewentualnie zmiany rozumienia funkcjonowania władzy i polityki
w celu identyfikacji i wyjaśnienia nowych instrumentów zarządzania. Zbiór reguł
48 Termin Multiactor Democaracy wprowadził Attila Agh w opracowaniu pt. Europeanization
and Democratization in ECE countries: Towards the multilevel and multiactor governace,
,, NISPAcee Journal of Public Administration and Policy”, 2010, Vol. 3, No. 1.
49 A. Lavesti, The European Union, New Institutionalism and Types of Multi-Level
Governance, „Political Perspectives”, EPRU 2007, 2(8), s. 1. Zob. Także: M-L. Djelic,
K. Sahlin-Andersson, Transnational Governance: Institutional Dynamics of Regulation,
Cambridge University Press, 2006.
50 Ibidem.
103
Marek Żurek
może być tworzony przez władzę publiczną lub prywatną na kilku poziomach. W Unii
Europejskiej program lepszego zarządzania regulacyjnego został zainicjowany Białą
Księgą z 2001 r. (White Paper on European Governance) a następnie zatwierdzony
przez pozostałe instytucje europejskie. Program został uruchomiony w 2002 r. w celu
uproszczenia i usprawnienia procedur legislacyjnych UE, ograniczenia biurokracji,
modernizacji, poprawy jakości aktów prawa wtórnego, a także lepszego prawa dla
obywateli. Działania podejmowane są na różnych etapach i poziomach decydowania
politycznego. Program zakłada połączenie takich działań jak: wprowadzenie systemu oceny i poprawy projektów wniosków legislacyjnych Komisji Europejskiej,
uproszczenie i nowelizację istniejących przepisów, konsultacje z zainteresowanymi
stronami dotyczące wszystkich wniosków Komisji51. D. Levi-Faur uważa, że należy
odejść od formuły zarządzania jako gry o sumie zerowej. Może okazać się bowiem,
że zwiększonej władzy na poziomie unijnym towarzyszy więcej władzy na poziomie narodowym i subnarodowym. Nowe uprawnienia dla podmiotów politycznych
i społecznych sprawiają, że powinno się jeżeli nie odejść, to przynajmniej poddać
krytyce założenie o sumie zerowej52.
Wnioski
Kryzys gospodarczy po 2008 roku, który dotknął także Unię Europejską, pozwala
dostrzec znaczenie dobrego wielopoziomowego zarządzania (MLG). Widać konieczność współpracy zarówno na poziomie ponadnarodowym (europejskim), narodowym oraz subnarodowym. Komitet Regionów wręcz dostrzega konieczność ścisłego
włączenia władz lokalnych i regionalnych w opracowywanie i wdrażanie strategii
wspólnotowych. Władze te są bowiem odpowiedzialne za wdrażanie prawie 70%
prawodawstwa wspólnotowego, w związku z czym odgrywają istotną rolę w realizacji europejskiego planu naprawy gospodarczej. Ponadto w kontekście ograniczenia
finansów publicznych mogą pojawić się próby renacjonalizacji wspólnych strategii
i centralizacji środków, podczas gdy globalizacja powoduje wzrost znaczenia wielopoziomowego sprawowania rządów53. To może być wskazówka nowych kierunków
przyszłej ewolucji MLG.
51 D. Rodrigo, L. Allio and P. Andres-Amo (2009), Multi-Level Regulatory Governance:
Policies, Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence, ,,OECD
Working Papers on Public Governance”, No. 13, OECD Publishing. http://dx.doi.
org/10.1787/224074617147
52 Zob.: D. Levi-Faur, Regulatory Governance, w: P. Graziano, M. Vink, Europeanization:
New Research Agendas. Basingstoke: Palgrave Macmillan 2006.
53 Biała Księga Komitetu Regionów, 2009…, op. cit. s. C 211/3.
104
Multi-Level Governance jest już obecnie zawansowaną teorią specjalistyczną,
co pozwala na podejmowanie prób jej klasyfikacji i szczegółowej typologii.
Poszczególne mutacje MLG poprzez swoją szczegółowość służą analitycznemu
i bardziej precyzyjnemu podejściu do badań, a tym samym przyczyniają się zoperacjonalizowania procesu badawczego. Nie bez znaczenia jest także to, że jako teoria
specjalistyczna MLG przyczynia się do autonomizacji studiów europejskich i stworzenia z nich nowej dyscypliny naukowej.
105
Tomasz Czapiewski
Pojęcie analizy sieci politycznych wobec rozwoju
Multi-level Governance
Wstęp
Celem rozdziału jest zaprezentowanie i wyjaśnienie relacji pojęć analizy sieci
politycznych oraz Multi-level Governance (MLG). Nawet pobieżny przegląd literatury naukowej wskazuje na brak czytelnych i jednoznacznie przyjętych różnic
w definiowaniu powyższych pojęć przy jednoczesnym dostrzeżeniu wzajemnych
powiązań o różnorodnym charakterze1, co prowadzi niektórych badaczy nawet do
stwierdzenia ich tożsamości2. W niniejszym artykule szczególna uwaga zostanie
poświęcona pojęciu analizy sieci politycznej, co ma związek, po pierwsze, ze znacznie skromniejszym opracowaniem tej tematyki w polskiej literaturze naukowej oraz
po drugie, z tematem przewodnim niniejszego tomu, w którym obecnych jest szereg
szczegółowych analiz MLG.
J. Ruszkowski definiuje MLG jako główny instrument podejmowania decyzji
w Unii Europejskiej – „nie tylko poza państwami narodowymi, ale także z ich udziałem”, który „charakteryzuje się specyficznym zróżnicowaniem odnoszącym się do
1 A. Szymański, Zarządzanie wielopoziomowe – analiza przypadku rozszerzenia Unii
Europejskiej, „Studia Politologiczne” 2013, t. 27, s. 193.
2 Zob. P. Cairney, Understanding Public Policy: Theories And Issues, Basingstoke 2012.
107
Tomasz Czapiewski
funkcji tego systemu”3. Kluczowe jest tutaj połączenie dwóch atrybutów – rozprzestrzenienia wertykalnego, czyli z poziomu państwa na poziom ponadnarodowy oraz
regionalny lub lokalny oraz rozprzestrzenienia horyzontalnego, dotyczącego relacji
z aktorami niepaństwowymi4. Zwrócić należy uwagę, że G. Marks- jeden z twórców
pojęcia – wskazywał, że MLG to nic innego jako powiązanie władz ponadnarodowych, narodowych, regionalnych oraz lokalnych w zachodzące na siebie terytorialnie
sieci (podkreślenie – TC)5.
Precyzję definicji zaburza wypracowany przez autorów podział na dwa typy
governance, co w konsekwencji rodzić będzie odpowiedni podział MLG6. W typie
I istnieje podział pomiędzy władzami (np. władze państwa – samorząd terytorialny),
ale każdy z podmiotów posiada szereg różnorodnych kompetencji o ogólnym charakterze. Nie dochodzi do krzyżowania się członkostw w poszczególnych organach władzy, których funkcjonowanie oparte jest zazwyczaj na kryterium terytorialnym, a nie
wokół określonych problemów politycznych. Ilość szczebli kompetencyjnych jest
ograniczona – najczęściej mowa jest o trzech: lokalnym, pośrednim oraz centralnym.
Model ten ma charakter systemowy, jest jednolity w danej przestrzeni (państwowej)
i opiera się na trójpodziale władzy na każdym szczeblu. Co najważniejsze, wykazuje
daleko idącą stabilność. Państwo federalne jest skrajnym przykładem tego typu.
Typ II rozumiany jest w zakresie wyżej wymienionych cech jako opozycja typu
I. Zadania publiczne realizowane są przez szereg różnorodnych podmiotów, odpowiednich dla każdego zadania, np. bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia,
transportu. Taki typ najczęściej funkcjonuje na poziomie lokalnym, a najbardziej
klarownym przykładem może być Szwajcaria. Granice pomiędzy poszczególnymi
zadaniami i kompetencjami zachodzą na siebie, a członkostwo w jednym z podmiotów nie wyklucza członkostwa w innych. Zauważalne jest istnienie wielu szczebli kompetencji, a sam model wykazuje daleko idącą elastyczność, dynamicznie
3 J. Ruszkowski, Wstęp do studiów europejskich, Warszawa 2007, s.211.
4 Rozprzestrzenienie horyzontalne nie dotyczy przenoszenia kompetencji na poziom
regionalny, jak się czasem wskazuje w literaturze, Zob. P. Schmitter, A. Trechsel, The
future of democracy – Trends, analyses and reforms, Strasburg 2004.
5 G. Marks, Structural policy and multi-level governance in the EC, w: A. Cafruny, G.
Rosenthal (red.), The state of the European Community. Vol. 2, The Maastricht debates
and beyond, Boulder 1993, ss. 402–403. Niektórych badaczy prowadzi to nawet do
opinii, że autorzy koncepcji MLG wprost sięgali do dorobku analizy sieci politycznych;
zob. I Bache, M. Flinders, Themes and Issues in Multi-level Governance, w: I. Bache, M.
Flinders (red.), Multi-level Governance, Oxford 2005, s.3 oraz s.96.
6 L. Hooghe, G. Marks, Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level
Governance, “American Political Science Review” 2003, t. 97, nr 2, s.235–236. Por. J.
Ruszkowski, Wstęp do…, op.cit., ss.213–214.
108
Pojęcie analizy sieci politycznych wobec rozwoju Multi-level Governance
zmieniając się w czasie. Autorzy wskazują, że typ I jest zarazem swoistym punktem
wyjścia dla typu II7.
1. Definiowanie sieci politycznych
Jak w wielu przypadkach w naukach politycznych, tak również sieciowe podejście badawcze boryka się z problemem chaosu terminologicznego. Dotyczy ono
nawet najbardziej podstawowego pojęcia – sieci politycznej. Jak wskazują A. Silke
i H. Kriesi najczęściej wykorzystuje się pojęcie sieci politycznej w trojaki sposób:
1. Określa się mianem sieci politycznej nową, odrębną strukturę w systemie politycznym. Jej podstawową cechą jest odmienny sposób organizacji, który można
nawet określić samoorganizacją. W odróżnieniu od klasycznie pojmowanej
struktury władzy politycznej relacje nie mają przeważnie charakteru wertykalnego i zhierarchizowanego. Samoorganizacja oznacza również w konsekwencji
samorządność i autonomię od zewnętrznego sterowania8. Takie rozumienie sieci
politycznych jest najbliższe pojęciu governance oraz Multi-level Governance.
2. Sieć polityczna to nazwa, którą określa się zbiorczo różne typy relacji pomiędzy
aktorami publicznymi i prywatnymi w poszczególnych podsystemach politycznych. Nie zakłada się w takim ujęciu powstania nowej struktury. Relacje między
aktorami mogą przyjmować bardzo różne wzorce. Różnicując je często sięga
się do tradycyjnego rozróżnienia między modelem pluralistycznym i korporatystycznym. W takim ujęciu możliwe jest występowanie relacji między aktorami
państwowymi i niepaństwowymi o wyraźnie asymetrycznym charakterze, z silnie umocowanym i wyraźnie odrębnym centrum o dominującej pozycji, a to jest
sprzeczne z podstawowymi założeniami governance.
3. Podejściem sieciowym określa się sformalizowane, ilościowe badania sieci
społecznych. Wykorzystuje się w takim przypadku narzędzia badawcze wypracowane w innych dyscyplinach naukowych w celu analizy kompleksowych
układów relacji między aktorami publicznymi i prywatnymi w procesie podejmowania decyzji politycznych. Przedmiotem badań są relacje między aktorami,
a nie charakterystyka samych aktorów. Ilościowy charakter badań prowadzi do
powstania dokładnych opisów struktur sieci i określenia wielu jej parametrów
– stopnia centralizacji, spoistości, ilości połączeń itd. Takie rozumienie sieci
politycznych jest jednak zdecydowanie najrzadsze w literaturze naukowej.
7 L. Hooghe, G. Marks, Unraveling the Central States..., op.cit., ss. 236–238.
8 R.A.W. Rhodes, Understanding governance: policy networks, governance, reflexivity,
and accountability, Buckingham 1997.
109
Tomasz Czapiewski
Można wskazać też czwarty sposób rozumienia pojęcia, w pewnym stopniu
zbieżny z tym określonym w punkcie drugim. Sieciami politycznymi określa się
często cały zbiór pojęć dotyczących relacji i zależności pomiędzy instytucjami państwowymi i podmiotami z otoczenia instytucji publicznych – takich jak m.in. sieci
problemowe (issue networks), żelazne trójkąty (iron triangles), podsystemy polityczne czy wspólnoty polityki (policy communities). Wielu badaczy traktuje sieci
polityczne jako nazwę rodzajową na te wszystkie różniące się istotnie pojęcia9.
D. Marsh i R.A.W. Rhodes definiują sieć polityczną jako koncepcję, która łączy
analizę w skali mikro dotyczącą roli grup i instytucji rządowych w poszczególnych decyzjach politycznych oraz analizę w skali makro dotyczącą zagadnienia dystrybucji władzy
w nowoczesnych państwach10. Pojęcia wchodzące w zakres tej koncepcji da się uszeregować w ramach pewnego continuum według kryterium trwałości i bliskości relacji – od
stabilnych wspólnot polityki na jednym biegunie po sieci problemowe na drugim.
Sieć problemowa charakteryzuje się znaczną ilością uczestników, zmienną intensywnością interakcji i zróżnicowanym dostępem poszczególnych członków. Najczęściej
wykorzystywanym sposobem interakcji są konsultacje, a nie przetargi czy negocjacje
– co wyraźnie wskazuje na nierównoważność pozycji obu stron. Aktorzy ze strony
pozarządowej mają ograniczone zasoby i znajdują się w praktyce w sytuacji bezalternatywnej. Zauważalny jest konflikt w miejsce konsensusu. Sieć problemowa to sieć
oparta na komunikacji osób zainteresowanych polityką publiczną w danym obszarze.
Należą do niej przedstawiciele rządu, władz samorządowych, parlamentu, przedsiębiorcy, lobbyści, dziennikarze i naukowcy11. Pozytywnym wkładem takiej sieci jest
zazwyczaj tworzenie idei oraz konkretnych propozycji politycznych stanowiących
pożądaną alternatywę lub choćby modyfikację dla dotychczas prowadzonej polityki12.
Wspólnota polityki stanowi w tym wymiarze przeciwieństwo sieci problemowej. Liczba uczestników jest ograniczona, ze znaczną ilością aktorów pozostawioną
poza wspólnotą. Interakcje wewnątrz wspólnoty między wszystkimi jej członkami
mają charakter częsty, regularny i stabilny. Istnieje wysoka zbieżność dotyczącą
wyznawanych wartości i oczekiwanych rezultatów polityki – zbieżność ta ma charakter trwały. Podobnie skład członkowski takiej wspólnoty nie ulega częstym zmianom. Podstawowym mechanizmem interakcji są przetargi pomiędzy uczestnikami,
z których każdy posiada jakiś wycinek zasobów. Istnieje względna równowaga
9 R.A.W. Rhodes, Policy Network Analysis, w: M. Moran, M. Rein, R. Goodin (ed.), The
Oxford Handbook of Public Policy, Oxford 2006, ss.426–427.
10 Ibidem, s.427.
11 A. McFarland. Interest groups and theories of power in America, “British Journal of
Political Science” 1987, t. 17, s.129 .
12 R.A.W. Rhodes, Policy…, op.cit., s.428.
110
władzy pomiędzy uczestnikami, której nie należy jednak utożsamiać z równością.
Uczestniczące we wspólnocie grupy aktorów są zbudowane według zasad hierarchicznych i jej lider jest w stanie zapewnić podporządkowanie się jej członków13.
2. Typologie sieci politycznych
W ramach sieciowej perspektywy badawczej pojawiły się liczne typologie, które
pozwalają na opis różnych konfiguracji w podsystemach politycznych. Problem pojawia się wobec niekonsekwencji badaczy, którzy te same zjawiska i struktury określają
różnymi pojęciami, co utrudnia właściwą komunikację i porównanie. Specyficzną
formę typologii sieci politycznych omówiono wyżej przy definiowaniu sieci jako
zbioru różnorodnych pojęć. W literaturze często wskazywana jest też typologia S.
Adama i H. Kriesiego14. Opiera się ona na połączeniu dwóch czytelnych kryteriów.
Pierwsze dotyczy atrybutów aktorów wewnątrz systemu, a pisząc precyzyjniej,
najważniejszego atrybutu w ramach interesującej nas dziedziny – władzy. Może być
ona sfragmentaryzowana, a jej cząstki przynależne są wtedy poszczególnym aktorom
lub koalicjom aktorów. Przeciwieństwem takiej struktury będzie koncentracja władzy
w jednym aktorze lub koalicji. Zwrócić trzeba uwagę, że używając pojęcia aktora
podsystemu politycznego mamy na myśli bardzo różnorodny katalog podmiotów
– najczęściej są to instytucje państwowe, grupy interesu, organizacje pozarządowe
oraz partie polityczne. Widoczna jest tu różnica w odniesieniu do klasycznego ujęcia pluralizm – korporatyzm, które koncentruje się na relacjach pomiędzy grupami
interesu a instytucjami państwowymi. Koalicje mogą składać się z aktorów jednego
rodzaju (homogeniczne) lub z różnych (heterogeniczne).
Drugie kryterium dotyczy relacji między podmiotami w sieci, a raczej przeważających wzorów interakcji. Silke i Kriesi wyróżniają trzy typy: konfliktowy, negocjacyjny oraz współpracy. Negocjacyjny typ jest tutaj postrzegany jako pośredni
pomiędzy dwoma pozostałymi. Dodanie tego kryterium zdaniem autorów lepiej
pozwala uwzględnić element dynamiki procesu polityki publicznej.
Połączenie obu kryteriów powoduje ostatecznie powstanie sześciu typów struktur
sieci politycznych, które opisane są w poniższej tabeli. Połączenie dominującego
wzoru konfliktowych interakcji z koncentracją władzy skutkuje powstaniem typu
dominacji. Połączenie fragmentacji władzy z wzorem kooperacji powoduje występowanie typu współpracy horyzontalnej. Pomiędzy tymi dwoma biegunami znajdują
13 Ibidem, ss. 427–428.
14 A. Silke, H. Kriesi, The Network Approach, w: P. Sabatier (red.), Theories of the policy
process, Boulder 2007, ss.133–135.
111
Tomasz Czapiewski
się typy: rywalizacji, asymetrycznych przetargów, symetrycznych przetargów oraz
hierarchicznej współpracy.
Tabela 4
Typy struktur sieci politycznych.
Typ interakcji
Dystrybucja
władzy
Konfliktowy
Negocjacyjny
Współpracy
Koncentracja
Dominacja
Przetargi
asymetryczne
Współpraca
hierarchiczna
Fragmentacja
Rywalizacja
Przetargi
symetryczne
Współpraca
horyzontalna
Źródło: A. Silke, H. Kriesi, The Network Approach, w: P. Sabatier (ed.), Theories of the policy process,
Boulder 2007, s.135.
Istotny wpływ na rozkład władzy i dominujący wzór interakcji w sieci politycznej
ma kontekst narodowy. Oba elementy są w dużym stopniu zdeterminowane przez
formalną strukturę instytucjonalną15. Dla zobrazowania różnic pomiędzy poszczególnymi państwami w kontekście formalnej struktury instytucjonalnej najczęściej
wykorzystuje się typologię A. Lijpharta16. W demokracjach konsensualnych władza
jest zazwyczaj bardziej sfragmentaryzowana w obrębie sieci, podobnie częściej dominującym wzorem interakcji jest współpraca. Ocenę taką potwierdzają badania m.in.
W. Colemana na przykładzie kanadyjskim i amerykańskim w kontekście polityki
monetarnej17. Typologię Lijpharta należy uzupełnić o dodatkowy wymiar – arenę
administracyjną. Jej istotą są relacje pomiędzy administracją państwową a grupami
interesu. Siła każdej ze stron uzależniona jest od poziomu centralizacji i autonomii.
Im bardziej scentralizowane i niezależne od zewnętrznych wpływów są grupy interesu, tym większe jest ich znaczenie – przejawia się ono możliwością negocjowania
i zawierania wiążących porozumień z instytucjami państwowymi. Słabość obu stron
prowadzić będzie do fragmentacji i interakcji opartej na rywalizacji przy symetrycznym układzie sił. Jeżeli obie strony są scentralizowane i autonomiczne, to skutkiem
stanie się dominacja konsensualnego wzoru interakcji.
Obok elementów formalnych trzeba wziąć pod uwagę niesformalizowane praktyki i zwyczaje postępowania. Systemy polityczne różnią się zakresem tego jak
15 Ibidem, s.138.
16 A. Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance In Thirty-Six
Countries, Yale 1999, ss.1–48.
17 W. Coleman, Fencing Off: Central Banks and Networks in Canada and the United States,
w: B. Marin, R. Mayntz (red.) Policy Networks: Empirical Evidence and Theoretical
Considerations, Boulder/Frankfurt 1991, ss. 209–324.
112
dalece aktorzy polityczni skłonni są do współpracy nieformalnej. Istnieje przekonanie, że w demokracjach konsensualnych o modelu korporatystycznym istnieją
większe zachęty do nieformalnej współpracy18. Jak pokazują badania H. Kriesiego
i in. oparte na siedmiu europejskich przypadkach, formalna struktura instytucjonalna
stanowi lepszy prognostyk budowy sieci politycznej w danym państwie niż elementy
nieformalne, określane za J. Richardsonem „stylem politycznym”19. Wyjątek stanowi
przykład Zjednoczonego Królestwa, gdzie sieci polityczne mają sfragmentaryzowany charakter, paradoksalnie właściwy demokracjom konsensualnym, a nie westminsterskim. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że zdaniem niektórych badaczy
brytyjski styl polityczny jest odmienny niż wskazywałyby na to aspekty formalne
– za wyjątkiem rządów Margaret Thatcher, liczne i skupione kompetencje władz
centralnych były wykorzystywane w sposób umiarkowany i w oparciu o poszukiwanie konsensusu20.
Badania komparatystyczne oparte na porównywaniu instytucji, praktyk i sieci politycznych w poszczególnych państwach niosą pewne zagrożenie – często trudno mówić
o jednej, charakterystycznej dla danego kraju struktury sieci politycznej. W dwóch różnych dziedzinach politycznych w jednym kraju mogą funkcjonować sieci o całkowicie
odmiennych strukturach21. Stanowi to odmienność od podejścia badawczego opartego na Multi-level governance. Choć znowu konieczne jest zastrzeżenie wspominane
wcześniej – sieci polityczne bywają też czasem wykorzystane w „korporatystycznym”
znaczeniu do opisywania procesów w skali makro dotyczących całości przyjętego
modelu ekonomicznego, niezależnie od licznych sieci w poszczególnych sektorach
i podsektorach, a nawet wokół wybranych problemów politycznych22.
3. Analiza sieci politycznych jako element nurtu governance
O tym, że oba badane zjawiska wykazują elementy wspólne świadczy fakt, że
przy opisie sieci politycznych często używa się w podobnym kontekście pojęcia
governance rozumianego jako struktura polityczna, w której relacje mają zazwyczaj
18 A. Silke, H. Kriesi, The Network..., op.cit., s.138.
19 A.G. Jordan, J.J. Richardson, Policy Communities: The British and European Policy
Style, „Policy Studies Journal” 1983, t. 11, ss. 603–615.
20 A. Jordan, J. J. Richardson, The British Policy Style or the Logic of Negotiation, w: J. J.
Richardson (ed.) Policy Styles in Western Europe, Londyn 1982, s.81.
21 M. Atkinson, W. Coleman, Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks,
„Advanced Capitalist Economies British Journal of Political Science” 1989, t. 19, ss. 66–67.
22 B. Marin., R. Mayntz, Introduction: Studying Policy Networks, w: B. Marin, R. Mayntz
(red.), Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical Considerations, Frankfurt
1991, s.19.
113
Tomasz Czapiewski
niesformalizowany charakter o wysokim stopniu decentralizacji. W literaturze przytaczany jest nawet pogląd, że zarządzanie sieciami jest słabą formą governance23,co
trudno jednak przyjąć bez dodatkowych i istotnych zastrzeżeń. Istniejąca warstwa
instytucjonalna nie determinuje przebiegu procesu politycznego, a władze polityczne
straciły swój dominujący charakter i nie zajmują centralnej pozycji nawet w procesie politycznym (policy process). Według P. Kenisa i V. Schneidera jest to wynik
transformacji procesu politycznego, która nastąpiła w okresie powojennym24. Przy
tworzeniu polityk publicznych widoczne są zmiany w postaci zwiększenia zakresu
władzy publicznej, sektoralizacji, decentralizacji, fragmentacji, zwiększenia znaczenia informacji oraz włączenia w proces podmiotów o transnarodowym charakterze.
Jednocześnie coraz mniej wyraźna stała się granica między tym co publiczne a tym
co prywatne, przynajmniej w kontekście procesu polityki publicznej.
Analiza sieci politycznych wpisuje się w nurt governance, gdy akcentuje przewagę sterowania, pośredniej koordynacji czy doradztwa ponad rządzenie. Tutaj
głównym naukowym wyzwaniem staje się znalezienie odpowiedzi na pytanie jak
właściwie koordynować wielu współzależnych aktorów podczas całej sekwencji
działań typowych dla współczesnych społeczeństw? Biurokracja jest nieefektywnym instrumentem dla klasycznie pojmowanego rządzenia. Władze polityczne muszą
skoncentrować swoją aktywność na współpracy z sektorem pozarządowym i niczym
przedsiębiorstwo prywatne reagować na oczekiwania konsumentów – w tym przypadku obywateli. Governance staje się w takim ujęciu „metaforą opisującą wzory
interakcji pomiędzy organizacjami w sieci” 25. W ujęciu H. Fredericksona cztery elementy, które podważyły istniejący wcześniej model hierarchiczny to: urynkowienie,
partycypacja, elastyczność oraz deregulacja.
W podejściu sieciowym uwzględnia się kontekst międzynarodowy, w pierwszym rzędzie poprzez to w jaki sposób zmienia on metodę dystrybucji zasobów, czy
wprowadza nowe punkty dostępu i areny polityczne, ale także ponieważ umożliwia
tworzenie nowych transnarodowych sieci politycznych. Najwięcej dotychczasowych
badań było oczywiście poświęconych integracji europejskiej, która wyłamuje się
z dotychczasowych klasyfikacji i trudno określić ją w kategoriach międzyrządowych
przetargów czy państwa federalnego26. Wpływ kontekstu europejskiego na sieci polityczne w podsystemach jest zróżnicowany. Główną przyczyną takiego stanu jest
23 A. Szymański, Zarządzanie wielopoziomowe…, op.cit.,, s. 193.
24 P.Kenis, V. Schneider, Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New
Analytical Toolbox, w: B.Marin, R.Mayntz (red.), Policy Networks. Empirical Evidence
and Theoretical Considerations, Frankfurt 1991.
25 H. Frederickson, The Spirit of Public Administration, San Francisco 1997, s 84.
26 A. Silke, H. Kriesi, The Network Approach..., op.cit., s.137.
114
poziom zintegrowania polityki Unii Europejskiej w danej polityce sektorowej oraz
wybór instrumentów stosowanych przez Unię.
Według niektórych badaczy eksploracja sieci politycznych jest najefektywniejsza,
jeżeli zastosowana jest do analizy szczebla Unii Europejskiej27. Bez wątpienia Unia
Europejska wykreowała strukturę, która wprowadza nowe możliwości i ograniczenia
działania dla sieci politycznych. Pośrednio modyfikuje ona również rozkład władzy
między sieciami w obrębie podsystemu, ponieważ kreując powyższe możliwości
i ograniczenia poprawia pozycję jednych kosztem drugich.
Kontekstu europejskiego nie należy jednak przeceniać. Dotychczasowe badania
porównawcze wskazują, że sieci polityczne w odpowiednich podsystemach różnią się
znacząco pomiędzy różnymi państwami członkowskimi28. Wskazuje to na istnienie
nowego intrygującego przedmiotu badawczego – jakie czynniki w obrębie państwa
filtrują lub blokują wpływ kontekstu europejskiego na proces polityczny?
Analiza sieci politycznych ma też normatywny charakter. Służy wypracowaniu
instrumentów, które pozwolą władzom publicznym na zmianę układów relacji aby
efektywnie realizować zadania publiczne. Podstawowym mechanizmem powinny być
negocjacje zamiast egzekwowania uprawnień wynikających z hierarchicznie wyższej
pozycji. Podstawowym wymogiem dla osób sprawujących funkcje w obrębie władz
publicznych staje się umiejętność „budowania długotrwałych relacji” i oparcie na
wzajemnych korzyściach zamiast jednostronnej manipulacji29.
W ramach sieci politycznej relacje między współzależnymi aktorami przebiegają
według w miarę stałych wzorów – relacje te koncentrują się wokół poszczególnych
problemów politycznych lub programów politycznych30. Zarządzanie (a nie rządzenie) siecią polityczną sprowadza się głównie do koordynowania strategii aktorów,
którzy mają odmienne cele i preferencje w odniesieniu do poszczególnych problemów politycznych lub rozwiązań politycznych w obrębie istniejącej sieci międzyorganizacyjnych relacji.
Sukces w zarządzaniu siecią uzależniony jest od kilku czynników31. Po pierwsze, im mniejsza liczba aktorów w sieci, tym łatwiej osiągnąć w niej porozumienie.
27 J. Peterson, Policy Networks, „IHS Political Science Series” 2003, t. 90, s. 129.
28 S. Adam, H. Kriesi, M. Jochum, Comparative analysis of policy networks in Western
Europe, „Journal of European Public Policy” 2006, t.13, nr 3, ss.341–361.
29 R.A.W. Rhodes, Policy…, op.cit., ss.432–433.
30 W. Kickert, E.-H. Klijn, J. Koppenjan (red.), Managing Complex Networks: Strategies
for the Public Sector, London 1997.
31 W. Kicker, E.-H. Klijn, Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector,
London1997, s.53
115
Tomasz Czapiewski
Po drugie, podobnie korzystny wpływ ma mniejsza złożoność sieci – rozumie się
pod tym pojęciem stopień zróżnicowania w obrębie sieci. Warunkiem wstępnym
skutecznego zarządzania jest również brak ostrych konfliktów interesów. Podobny
charakter ma wysoki koszt uczestnictwa w sieci, który zniechęca do podejmowania
prób koordynacji. Autorzy często w tym kontekście uwzględniają także pojęcie samoreferencyjności – sieci obdarzone takim atrybutem będą mniej responsywne wobec
prób sterowania, ale także zarządzania.
Źródeł powstania i upowszechnienia sieciowego (policy network) ujęcia procesu politycznego oraz wykorzystania analizy sieci politycznych najczęściej szuka
się w badaniach prowadzonych nad grupami interesu oraz agenda-setting32.33
Akcentowały one istnienie kilku grup uprzywilejowanych, które wchodziły w bliskie relacje z przedstawicielami poszczególnych działów administracji rządowej oraz
posłami i senatorami należącymi do właściwych komisji parlamentarnych. Skutkiem
takich „trójkątnych”34 relacji było m.in. ograniczenie realizacji interesów innych
grup. Inspirację dla analizy sieci politycznych można też znaleźć w wykorzystywanej
w teorii zarządzania międzyorganizacyjnego – w uproszczeniu można ją sprowadzić
do stwierdzenia współzależności między organizacjami, których zasoby są wzajemnie
potrzebne do osiągnięcia celów35. E. Klijn dostrzegał też źródła podejścia sieciowego
w procesowym ujęciu polityki publicznej zgodnie z założeniami ograniczonej racjonalności oraz w nauce o organizacji – w szczególności teorii międzyorganizacyjnej
podkreślającej znaczenie współzależności dotyczącej zasobów organizacji36.
Przyczyn sukcesu i rozwoju sieciowego podejścia badawczego można szukać też
w międzypokoleniowej rywalizacji w świecie nauki37. W latach 70, w szczególności
w Wielkiej Brytanii i Niemczech podejście zostało spopularyzowane przez młodych
naukowców, którzy odrzucali kanony przyjęte w obrębie nauk politycznych (w szczególności polityki publicznej) i nauki o administracji. Podejście sieciowe obecnie nie
posiada już rewolucyjnego charakteru i jest traktowane jako jedno z podstawowych
podejść badawczych w odniesieniu do procesu politycznego – niektórzy badacze
32 Zob. szerzej T. Czapiewski, Agenda-setting w studiach europejskich, w: J. Ruszkowski,
L. Wojnicz (red.), Teorie w studiach europejskich. W kierunku nowej agendy badawczej,
Szczecin-Warszawa 2012; T. Czapiewski, Agenda-setting w politologii i w nauce
o komunikowaniu, w: A. Fulbiszewski (red.), Odcienie Public Relations, Szczecin 2012.
33 K. Dowding, Civil Service, The Theory and Practice in British Politics, Londyn 1995.
34 T. Lowi, At the Pleasure of the Mayor: Patronage and Power in New York City, 1898–
1958, Nowy Jork 1964.
35 H. Aldrich, Organizations and environments, Englewood Cliffs 1979.
36 E.-H. Klijn, Governance and Governance Networks in Europe, ,,Public Management
Review” 2008, t.10, nr 4, s. 505.
37 R.A.W. Rhodes, Policy…, op.cit., ss.441–442.
116
zarzucają już nawet jemu stagnację. Do najpoważniejszych wyzwań jakie stoją przed
analizą sieci politycznych należy podjęcie próby wyjaśnienia zjawiska zmiany politycznej czy szersze wykorzystanie metod etnograficznych.
Dyskusyjne jest czy w ramach analizy sieci politycznych udało się wykształcić
samodzielną teorię naukową. Jak wskazuje R.A.W. Rhodes38 w obrębie analizy sieciowej możemy wyróżnić nurt w obrębie którego dorobek teoretyczny jest najbogatszy – koncentruje się on na strukturze władzy. Relacje w sieci traktowane są jako
rodzaj gry, w której każda organizacja podejmuje strategiczne wybory aby uzyskać
przewagę przy wykorzystaniu zasobów organizacyjnych. Celem jest maksymalizacja wpływu na prowadzone polityki przy jednoczesnym uniknięciu uzależnienia od
innych uczestników „gry”. Zachowania uczestników są zdeterminowane poziomem
wzajemnego zaufania oraz regułami gry, które zostały wynegocjowane lub uzgodnione. Posiadane przez uczestników zasoby oraz umiejętności negocjacyjne są podstawowymi zmiennymi wyjaśniającymi różnice w strukturach poszczególnych sieci
oraz kształt prowadzonych polityk39. Reguły w obrębie sieci powinny promować
wspólne rozwiązywanie problemów.
Problemem jest dokonanie syntezy dotychczasowych obserwacji zdefiniowanych w bogatej literaturze nurtu analizy sieci politycznych. Prawdopodobnie nie
jest możliwe połączenie ustaleń w jedną spójną teorię, która odpowiedziałaby na
pytanie „jaki typ sieci politycznych powstaje w jakich warunkach i jak wpływa to
na rezultaty polityk?”. Jak zauważa Rhodes40, wielu próbowało wskazać jak należy
szukać odpowiedzi na powyższe pytanie, niewielu jednak podjęło się wyzwania rzeczywistej odpowiedzi.
Najcelniejsza, zdaniem autora niniejszego artykułu, krytyka analizy sieci politycznych i całego nurtu governance dotyczy podstawowego założenia – czy na pewno
współczesne państwo jest tak słabe i zależne jak sugerują to wcześniej wymienione
tezy? M. Marinetto41 wskazuje na wręcz odwieczne zjawisko napięć pomiędzy procesami centralizacji i decentralizacji/fragmentacji, które można traktować równoważnie do procesu odchodzenia od rządzenia (government) w kierunku zarządzania
publicznego (governance). Analizę sieci politycznych traktuje on w kategoriach
kuhnowskiego obowiązującego paradygmatu w ostatnich dekadach. Ustalenia stanowiące jej podstawę przy bliższym zbadaniu wydają się co najmniej wyolbrzymione.
Centralne organy państwa nadal posiadają ogromne zasoby i możliwości wpływania
38
39
40
41
Ibidem, s.431.
R.A.W. Rhodes, Understanding…, op.cit.
R.A.W. Rhodes, Policy…, op.cit., s.435.
M. Marinetto, Governing beyond the centre: a critique of the Anglo-governance school,
,,Political Studies” 2003, t. 51, nr 3, ss. 592–608.
117
Tomasz Czapiewski
na rzeczywistość społeczno-polityczną. Wiele zmian, które na pierwszy rzut oka tworzą wrażenie osłabiających władze państwowe, w rzeczywistości przynosi przeciwny
skutek. Wskazuje się też na kontekst historyczny – przed II wojna światową więcej
było fragmentacji niż centralizacji, a czasem odnosi się wrażenie, że akcentując rolę
sieci politycznych kosztem administracji państwowej uwzględnia się do porównania
tylko okres lat 50 i 60.
Istotnym zastrzeżeniem wobec analizy sieci jest także jej niemożność wyjaśnienia
zjawiska zmiany politycznej. Założeniem podstawowym dla analizy jest stabilność
i ciągłość. Sieci polityczne można analizować przez pryzmat tego, w jaki sposób
wpływają na partycypację w procesie politycznym, selekcję problemów, które znajdą
się na agendzie czy interesów, które będą chronione. W obrębie nurtu sieciowego
najpełniej element zmiany uwzględnia podejście badawcze koalicji rzeczniczych42,
którą w obrębie niniejszego artykułu traktowane jest odrębnie wobec analizy sieciowej z powodu swojego wyjątkowego i kompletnego charakteru.
Podobną ambicję ma model dialektyczny zaproponowany przez D. Marsha i M.
Smitha43. Zmiana polityczna jest w tym modelu funkcją interakcji: pomiędzy strukturą sieci a aktorami w niej działającymi, pomiędzy siecią i kontekstem, w którym
funkcjonuje oraz pomiędzy siecią i rezultatami polityki. Sieci rozumiane są jako
struktury, które ograniczają lub ułatwiają działanie, ale nie determinują ich treści,
gdyż każdy aktor interpretuje i negocjuje ich charakter. Czynniki zewnętrzne mogą
wywołać zmianę w sieci, ale aktorzy pośredniczą w przenoszeniu tych czynników
do sieci. Zależność między siecią i rezultatami polityki ma charakter dwustronny
i sprzężony – także rezultaty polityki wpływają na sieć polityczną. Model ten spotkał
się z ostrą krytyką. A. Hindmoor44 zarzucał brak wskazania jakie konkretne mechanizmy zapośredniczały wpływ czynników zewnętrznych, co pozbawiało ten model
walorów wyjaśniających.
W świetle przytoczonych wyżej obserwacji można zgodzić się z poglądem F.
Sacli, że zauważalna jest różnica w analizie sieci politycznych w obrębie nauki brytyjskiej oraz kontynentalnej45. Nurt brytyjski jest zdecydowanie bliższy obszarowi
42 P. Sabatier, C. Weible, The Advocacy Coalition Framework: Innovations and
Clarifications, w: P. Sabatier (red.), Theories of the Policy Process, Boulder 2007.
43 D. Marsh, M. Smith, Understanding Policy Networks: towards a Dialectical Approach,
,,Political Studies” 2000, t. 48, nr 1, ss. 4–21.
44 A. Hindmoor, Explaining with Policy Networks: on Mechanisms and Critical Realism,
http://www.newcastle.edu.au/Resources/Schools/Newcastle%20Business%20School/
APSA/PUBPOLICY/Hindmoor-Andrew.pdf (dostęp: 30.11.2013).
45 F. Sacli, Understanding the Interdependence between Policy Networks and Policy
Outcomes, Zutphen 2011, ss. 35–49.
118
nauk politycznych i koncentruje się na relacjach i układach interesów różnych aktorów. W nurcie kontynentalnym widoczna jest wyraźna dominacja polityki publicznej
z uzupełnieniem o teorię organizacji. Autor wskazuje jednak, że również widoczne
są tutaj różnice między analizą sieci politycznych w Niemczech, Holandii czy Danii.
W przypadku holenderskim najwięcej wysiłku poświęca wyjaśnieniu problematyki
kompleksowości, dynamiki oraz wyników procesu politycznego, podczas gdy duński nurt, jak wskazano wcześniej wskazuje na nowy, demokratyczny wymiar sieci
politycznych. Niemiecka szkoła analizy sieci politycznej ma najbardziej klasyczny
charakter, traktując je jako nową formę governance.
Wnioski
Właściwe wyjaśnienie relacji obu pojęć/podejść badawczych jest trudne z powodu
opisywanej tutaj nieostrości granic i wieloznaczności obu pojęć. Zwrócić należy uwagę
na silne zakorzenienie genetyczne i geograficzne MLG w procesie rozwoju integracji
europejskiej. W MLG w równomierny sposób akcentuje się wymiar horyzontalny, jak
i wertykalny, podczas gdy w analizie sieci politycznej tylko horyzontalne rozproszenie
jest elementem niezbędnym. W związku z tym niektórzy utożsamiają sieci polityczne
z pojęciem governance. W takim ujęciu sieci polityczne byłyby po prostu jednym
z dwóch elementów MLG, ale trudno zaakceptować takie ujęcie, gdyż w sposób nieuzasadniony redukuje ono dorobek analizy sieci politycznych. Zastrzec trzeba też, że
często używa się pojęcia sieci politycznych w odniesieniu do jakichkolwiek powtarzalnych form interakcji między podmiotami z sektora publicznego i prywatnego, choćby
wytworzone powiązania były słabe, a relacje między podmiotami ze sfery publicznej
a prywatnej silnie asymetryczne na korzyść tych pierwszych. Wskazuje to, że używanie
terminu MLG – w szczególności w typie drugim – niesie za sobą w większym stopniu
implikacje o charakterze jakościowym i ilościowym dotyczące interakcji oraz struktury
podmiotów. Podstawową jednostką analizy dla sieci politycznych są wyodrębnione
sektory polityki publicznej, dla których właściwe są poszczególne sieci polityczne,
podczas gdy MLG koncentruje się też co do zasady na całości systemu. Stwierdzenie
wydaje się prawdziwe nawet wobec typu drugiego governance. Tutaj podejście sieciowe odróżnia się od wszystkich „wielkich” teorii europeistycznych – nie próbuje
wyjaśniać ani przewidywać dalszego rozwoju integracji europejskiej, tylko analizuje
konkretne procesy formułowania polityki lub jej rezultaty46.
46 J.R. Moodie, The European Commission and European Technology Platforms: Managing
Knowledge and Expertise in the Development of Research and Technology Policy,
Newcastle 2010, s.44.
119
Tomasz Czapiewski
Wydaje się, że nie stracił aktualności pogląd M. Pollacka, który określił MLG oraz
analizę sieci politycznych jako „teoretycznych kuzynów”47. Oba podejścia odrzucają
wyraźnie założenia liberalizmu międzyrządowego48. Być może zarysowane wcześniej spory mają ograniczoną przydatność i właściwy kierunek nadają naukowcy,
którzy łączą dorobek obu nurtów uzupełniając jedno z podejść badawczych zaletami
drugiego. Taki charakter ma m.in. praca N. Bagayoko49, która wykorzystuje MLG
do analizy procesów politycznych w obszarze pozaeuropejskim, pomocniczo wykorzystując również analizę sieci politycznych, tam gdzie ma ona zdaniem autorki
przewagę nad MLG – tzn. w odniesieniu do relacji władzy i zasobów.
Odrębność obu pojęć przy jednocześnie wspólnej diagnozie procesów zachodzących w sferze państwa i polityki w ostatnich dekadach można również tłumaczyć
odrębnościami pomiędzy dyscyplinami naukowymi. MLG, choć używane obecnie
bardzo szeroko i w wielu dyscyplinach naukowych, jest silnie zakorzenione w studiach europejskich. Analiza sieci politycznych jest w dużym stopniu wynikiem prac
w obszarze polityki publicznej – nad jej strukturami oraz procesami kształtowania.
Ten czynnik genetyczny może być ważnym elementem dla pełniejszego wyjaśnienia
relacji między obu pojęciami.
47 M. Pollack, The New Institutionalism and EC Governance: The Promise and Limits
of Institutional Analysis, ,,Governance. An International Journal of Policy and
Administration” 1996, t. 9, nr 4, ss. 429–430. Pollack nazwał MLG oraz analizę sieci
politycznych kuzynami neofunkcjonalizmu. W podobnym tonie wypowiada się M.
Tsakatika, Political Responsibility and the European Union, Manchester 2008, s.8.
48 M. Pollack, International Relations Theory and European Integration, ,,Journal of
Common Market Studies” 2001, t. 39, s.231
49 N. Bagayoko, Introduction: Hybrid Security Governance in Africa, ,,International
Development Studies Bulletin”, t. 43, ss.1–13.
120
Jacek Czaputowicz
Wielopoziomowe zarządzanie a deficyt demokracji
w Unii Europejskiej
Koncepcja wielopoziomowego zarządzania w Unii Europejskiej ma już ponad
dwadzieścia lat. Po raz pierwszy została sformułowana przez Gary’ego Marksa
wobec unijnej polityki strukturalnej w 1992 roku, czyli w roku przyjęcia traktatu
z Maastricht1. Wielopoziomowe zarządzanie dobrze ujmowało funkcjonowanie
Unii Europejskiej na przełomie lat 1990. i 2000. Powstaje pytanie, czy opisuje także
dobrze funkcjonowanie Unii Europejskiej po traktacie lizbońskim i kryzysie finansowym z 2008 r.
Niniejszy rozdział analizuje przydatność wielopoziomowego zarządzania do
konceptualizacji Unii Europejskiej. W pierwszej części zostaną przedstawione intelektualne korzenie i założenia teoretyczne wielopoziomowego zarządzania na tle
wyjaśnień stosunków międzynarodowych i polityki porównawczej. Część druga
poświęcona zostanie dwóm typom wielopoziomowego zarządzania, bliskim federacji i sieci. W części trzeciej omówiony zostanie problem deficytu demokracji
1 Zob. G. Marks, Structural Policy in the European Community, w: A. Sbragia (ed.), EuroPolitics: Institutions and Policymaking in the “New” European Community, Washington,
The Brooking Institutions 1992, ss. 191–225, G. Marks, Structural Policy and Multi-level
governance in the EC , w: A. Cafruny, G. Rosenthal (ed.), The State of the European
Community: The Maastricht Debate and Beyond, Boulder 1993, ss. 391–411.
121
Jacek Czaputowicz
w systemie wielopoziomowego zarządzania. W konkluzjach przedstawiona została
ocena adekwatności wielopoziomowego zarządzania do konceptualizacji dzisiejszej
Unii Europejskiej.
1. Założenia wielopoziomowego zarządzania
Wielopoziomowe zarządzanie wywodzi się z polityki publicznej i obok zarządzania sieciowego i komitetowego jest częścią tzw. zwrotu w zakresie zarządzania
(governance turn) w studiach europejskich. Różni się od podejść stosunków międzynarodowych i polityki porównawczej. Z perspektywy stosunków międzynarodowych
Unia Europejska jest przypadkiem reżimu międzynarodowego, ukształtowanego
przez suwerenne i racjonalne państwa w celu zinstytucjonalizowania współpracy.
Unia Europejska jest jednym z wariantów integracji regionalnej, należy do tej samej
kategorii bytów co NAFTA, Mercosur, APEC czy ASEAN. Państwa europejskie
są jednak współzależne w większym stopniu, niż państwa jakiegokolwiek innego
regionu świata. Zarazem tak jak państwa w innych regionach świata dążą do wzmocnienia swojej pozycji wobec innych państw i aktorów niepaństwowych2.
W naukach o polityce Unia Europejska jest jednym z wariantów systemu politycznego, egzemplifikacją szerszego fenomenu społeczności politycznej. Przedmiotem
zainteresowania jest umiejscowienie władzy oraz jej podział na ustawodawczą,
wykonawczą i sądowniczą, deficyt demokracji i ponadnarodowy system partyjny.
Unia Europejska ewoluuje od organizacji międzyrządowej do federacji i powinna być
badana za pomocą narzędzi używanych w analizie wewnątrzpaństwowego systemu
politycznego3.
W perspektywie polityki publicznej Unia Europejska tworzy sieć, składającą
się z państw, instytucji unijnych i aktorów niepaństwowych. Decyzje podejmowane
w sieciach polityki cechuje nieformalność, relacje osobiste i przekraczanie granic
organizacyjnych. Rządy nie mają wyłączności na zarządzanie, horyzontalne mechanizmy koordynacji przeważają nad wertykalnymi. Postrzeganie Unii Europejskiej
przez pryzmat sieci polityki pozwala lepiej dostrzec jej niehierarchiczny charakter.
W systemie tym nie ma jednego suwerennego centrum władzy, zarządzanie
zachodzi w ramach policentrycznych i wielopoziomowych sieci, które łączą i dzielą
suwerenność, lecz nie przekazują jej na szczebel ponadnarodowy. Aktorzy publiczni
2 R. Adler-Nissen, T. Gammeltoft-Hansen (ed.), Sovereignty Games: Instrumentalizing
State Sovereignty in Europe and Beyond, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2008, s.18.
3 Zob. S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, tłum. Anna Komasa, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 2010.
122
Wielopoziomowe zarządzanie a deficyt demokracji w Unii Europejskiej
i prywatni wchodzą ze sobą w interakcje, wymieniają wiedzę, informacje i inne
zasoby. Polityka jest wynikiem wzajemnej penetracji elit politycznych i administracyjnych na różnym poziomie. W poszczególnych sektorach występują różne rodzaje
sieci, kierują się one logiką technokratycznej racjonalności lub przetargów politycznych między głównymi aktorami. Zarządzanie wielopasmowe (network governance)
obejmuje koordynację działań podmiotów współpracujących z ośrodkami władzy
za pomocą miękkich regulacji, dobrych praktyk i rekomendowanych wskaźników4.
Pojęcie „wielopoziomowe zarządzanie” początkowo odnosiło się do europejskiej
polityki regionalnej. Wielopoziomowość określa współzależność między władzami
operującymi na różnych terytorialnych poziomach, natomiast zarządzanie (governance) współzależność między rządami a aktorami pozarządowymi5. Oznacza ono
brak hierarchii, stałe prowadzenie negocjacji między poziomami, włączanie w proces
rządzenia aktorów społecznych oraz stopniowe zmniejszanie się rozdziału między
sektorem publicznym a prywatnym. Może być ukierunkowane na różne poziomy
– lokalny, państwowy, europejski, globalny, ale i na różne formy – sieć, wielopoziomowość, rządzenie partycypacyjne6. Badacze wyróżniają cztery formy zarządzania:
• proceduralne charakteryzuje scentralizowana i hierarchiczna administracja
publiczna, oparta na prawie i określonych praktykach, dostarczająca usług
powszechnie i bezpośrednio,
• korporacyjne podkreśla znaczenie zarządzania przez cele, właściwe planowanie,
budżetowanie i sprawozdawanie, koncentruje się na grupach obywateli korzystających z konkretnych usług,
• rynku wymusza obniżanie kosztów poprzez pobudzanie konkurencji między
dostarczycielami usług i zawieranie kontraktów w zależności od ceny i jakości,
• sieci koncentruje się na relacjach z dostarczycielami usług i zaspokajaniu zróżnicowanych potrzeb obywateli7.
4 J. Peterson, Policy Networks and European Union Policy Making. A Reply to Kassim,
„West European Politics”, 1995, t. 18, nr 2, s. 391, J. Sroka, Deliberacja i rządzenie
wielopasmowe. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław
2009, s. 85–86, J. Czaputowicz, Perspektywy teoretyczne w studiach europejskich, w: K.
A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red), Studia europejskie. Zagadnienia metodologiczne,
Wydawnictwo Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2010, ss. 269–270.
5 I. Bache, M. Flinders, Themes and Issues in Multi-Level Governance, w: I. Bache, M.
Flinders (ed.), Multi-Level Governance, Oxford University Press, New York 2004, s. 3.
6 J. Kooiman, Governance and Governability, w: S. P. Osborne, (ed.) The New Public
Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance,
New York: Routledge 2010, s. 72.
7 F. Farneti, E. Padovani, D. W. Young, Governing of Outsourcing and Contractual
123
Jacek Czaputowicz
Wielopoziomowe zarządzanie dotyczy interakcji aktorów politycznych umiejscowionych na różnych poziomach, przy czym każdy z tych poziomów charakteryzuje
inny rodzaj racjonalności, inne funkcje i typy decyzji8. Cechuje je wielość władz
(poliarchia), czym różni się od międzyrządowości (anarchia) i ponadnarodowości
(hierarchia). Z punktu widzenia międzyrządowości idzie zbyt daleko, natomiast
z punktu ponadnarodowości jest za mało radykalne9. Inaczej niż w federacji, główny
punkt ciężkości spoczywa w państwach, które pozostają głównym podmiotem stosunków międzynarodowych. Zarządzanie odbywa się między, a nie ponad państwami,
geograficzne granice między nimi tracą na znaczeniu, jednak władza, i związana
z nią kontrola polityczna, są umiejscowione na kilku poziomach. Unia nie jest więc
analogiczna do państwa, lecz tworzy system polityczny sui generis, w którym nie ma
jednego formalnego rządu. Realizując wspólnie zadania i cele, władze na różnych
poziomach stale negocjują ze sobą.
U genezy wielopoziomowego zarządzania leżało przeświadczenie, że zamiast
nakazywać i kontrolować, rządy powinny raczej koordynować i ułatwiać działania
obywateli. Rządy państw pozostają odpowiedzialne za zarządzanie, nie mają jednak
na nie wyłączności, decyzje podejmowane są przy udziale aktorów niepaństwowych.
Zrozumienie procesu politycznego wymaga jego dezagregacji i dostrzeżenia różnic
między rządami i zorganizowanymi sektorowo aktorami pozarządowymi10.
W poszczególnych sektorach Unii Europejskiej występują różne rodzaje sieci.
Integracja może postępować zgodnie z logiką technokratycznej racjonalności, albo
też być wynikiem politycznych przetargów między głównymi aktorami. Sieci odgrywają większą rolę w sferze regulacyjnej, niż dystrybucyjnej, bardziej zintegrowane
i sformalizowane silniej kształtują politykę, jednak proces negocjacji jest w nich
mniej elastyczny. Decyzje podejmowane są na drodze kompromisu i konsensusu,
współzależność uczestników wynika z asymetrycznej zależności od zasobów (środki
finansowe i informacje), a obowiązująca perspektywa wiedzy i idei jest inna od perspektywy władzy i potęgi11.
Relationship, w: S. P. Osborne (ed.), The New Public Governance?,op.cit…,, ss. 258–260.
8 L. Hooghe, G. Marks, Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level
Governance, „American Political Science Review”, 2003, t. 96, nr 2, s. 234.
9 J. Czaputowicz, Rola państwa w Unii Europejskiej, Centrum Europejskie Natolin,
Warszawa 2004, ss. 21–24.
10 J. Peterson, Policy Networks, w: A. Wiener, T. Dietz (ed.), European Integration Theory,
Oxford University Press, Oxford 2004, s. 119.
11 Ch. Jönsson, B. Bjurluf, O. Elgström, A. Sannerstedt, M. Strömvik, Negotiating in
Networks in the European Union, International Negotiations, 1998, t. 3, ss. 332–335.
124
Na jednym końcu continuum znajdują się wspólnoty polityki (policy community),
które charakteryzuje silne zintegrowanie, stabilność, ograniczone członkostwo, silna
pionowa współzależność i ograniczone oddziaływanie horyzontalne. Po przeciwnej
stronie znajdują się sieci problemowe (issue network), które cechuje słabe zintegrowanie, brak stabilności, duża liczba członków i ograniczona pionowa współzależność.
Między powyższymi stanowiskami znajdują się sieci międzyrządowe, zawodowe
i producentów12. Wspólnoty epistemiczne grupują profesjonalistów o uznanej wiedzy i doświadczeniu w danej dziedzinie, natomiast koalicje obrońców (advocacy
coalitions) – współpracujących ze sobą aktywistów13.
Wielopoziomowe zarządzane różni się od innych form stopniem koncentracji
władzy i relacjami między aktorami. W systemie wielopoziomowego zarządzania
władza jest poliarchiczna, podczas gdy w federacji jest ona hierarchiczna. Równość
między państwami odróżnia natomiast wielopoziomowe zarządzane od koncertu
mocarstw, który zakłada dominację jednych państw nad innymi. Według obu tych
kryteriów wielopoziomowe zarządzanie różni się od modelu imperium, które charakteryzuje zarówno hierarchia jak i dominacja jednych państw nad innymi (zob.
tabela nr 5).
Tabela nr 5
Modele Unii Europejskiej
Koncentracja władzy
Relacje między
państwami
Poliarchia
Hierarchia
Równość
Wielopoziomowe
zarządzanie
Federacja
Dominacja
Koncert mocarstw
Imperium
Źródło – oprac. własne.
Występują różnice między federacją, a wielopoziomowym zarządzaniem, które
poza stopniem koncentracji władzy dotyczą także postrzegania natury systemu politycznego Unii Europejskiej, oddziaływania struktury normatywnej, przewidywanego
rozwoju integracji, modelu demokracji, możliwości utworzenia demos na poziomie
unijnym oraz metodologii (zob. tabela nr 6).
12 R.A.W. Rhodes, D. Marsh, New Directions in Study of Policy Networks, ,,European
Journal of Political Research”,1992, t. 21, s. 182–183, R. Rhodes, Policy Networks:
A British Perspective, ,,Journal of Theoretical Politics”, t. 2, nr 3, ss. 293–317.
13 P. M. Haas, Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,
,,International Organization”, 1992, t. 6, nr 1, s. 3., P.A. Sabatier, An Advocacy Coalition
Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein, ,,Policy
Science”, 1998, t. 21, nr 2–3, s. 133.
125
Jacek Czaputowicz
Tabela nr 6
Porównanie federacji i wielopoziomowego zarządzania
Wyszczególnienie
Federacja
Wielopoziomowe zarządzanie
System polityczny Unii
Europejskiej
Wariant systemu wewnątrzpaństwowego, formalne
instytucje, hierarchia
System polityczny sui generis, niehierarchiczna sieć
łączy aktorów publicznych
i prywatnych
Struktura
normatywna
Formalne zasady określają
zachowania aktorów rządowych i pozarządowych
Formalne instytucje i nieformalne normy regulują sposób
rozwiązywania problemów
Rozwój integracji
Linearny, zacieśniane, federacja etapem końcowym
Cykliczny, etapy zacieniania
i osłabiania
Model
demokracji
Demokracja parlamentarna, system większościowy, negocjacje
międzypaństwowe
Demokracja deliberatywna,
perswazja, otwartość aktorów na zmianę przekonań
i preferencji
Demos w Unii
Europejskiej
Możliwy do utworzenia
Niemożliwy do utworzenia
Metodologia
Metodologiczny indywidualizm, pozytywizm, testowanie hipotez za pomocą
danych empirycznych
„Gruby opis”, normatywizm,
krytyka systemu unijnego ,
W koncepcji wielopoziomowego zarządzanie suwerenność dotyczy nie tylko
formalnej władzy stanowienia prawa, lecz także takich jej źródeł, jak informacja,
wiedza i legitymacja. Potęga rozumiana wąsko oznacza sprawowanie kontroli nad
osobami i jest grą o sumie zerowej, natomiast w szerszym rozumieniu jest ona zdolnością do osiągania zakładanych rezultatów i grą o sumie dodatniej14. Postrzeganie
potęgi w tym drugim rozumieniu ułatwia akceptację dla przekazania kompetencji na
poziom unijny. Działanie na poszczególnych poziomach może być wyjaśniane przez
różne teorie: na poziomie państwa i Unii Europejskiej przez neofunkcjonalizm i liberalizm międzyrządowy, a na poziomie subpaństwowym przez analizę sieci polityki.
14 L. Hoogh, G. Marks, Multi-level Governance and European Integration, Rowman &
Littlefield, London 2001, s. 5–6, M. Bevir, R. Rhodes, Interpreting British Governance,
Rutledge, London and New York 2003, s. 57.
126
Instytucjonalizm wyjaśnia zmianę instytucjonalną, a konstruktywizm powstawanie
nowych tożsamości15.
2. Typy wielopoziomowego zarządzania16
Badacze wyróżniają minimum dwa typy wielopoziomowego zarządzania: bardziej zhierarchizowany, bliższy koncepcji federacji, oraz policentryczny, w którym
występuje wielość władz17. W pierwszym wypadku władza jest umiejscowiona na
poziomach subnarodowym, narodowym i ponadnarodowym i podzielona na duże
segmenty. Realizuje wiele różnorodnych zadań, liczba kręgów jurysdykcyjnych
jest ograniczona, a kompetencje na poszczególnych poziomach nie nakładają się
na siebie. System ten przypomina rosyjską lalkę, w której znajdują się kolejne lalki,
a samym środku jest obywatel. System zarządzania jest uporządkowany, legitymację zapewniają wybory przedstawicieli na poszczególnych poziomach, a mobilizacja
społeczna następuje poprzez „głos”.
W drugim wypadku władza jest sieciowa, zorganizowana funkcjonalnie, zorientowana na zadania. Jurysdykcje na poszczególnych poziomach przecinają się i zachodzą na siebie, a obywatel obsługiwany jest przez wiele niezależnych instytucji18.
Legitymacja systemu jest słabsza, odpowiedzialność bardziej rozmyta, a aktorzy polegają na stosunkach interpersonalnych. Typ ten przypomina system polityczny średniowiecza, lub suwerenność sferyczną Johannesa Althusiusa, która zakłada istnienie wielu
suwerennych wspólnot, takich jak miasta, kościoły, prowincje i stowarzyszenia19.
15 G. Marks, F. Nielsen, L. Ray, J. Salk, Competencies, Cracks and Conflicts: Regional
Mobilization in the European Union, w: G. Marks et al., Governance in the European
Union, London Sage 1996, s. 41, T.E. Aalberts, The Future of Sovereignty in Multilevel
Governance Europe – A Constructivist Reading, ,,Journal of Common Market Studies”,
2004, t. 42, nr 1, s. 40.
16 Szerzej na temat typologii MLG zob. rozdział autorstwa M. Żurka pt. Próba klasyfikacji
i typologii koncepcji Multi-level Governance.
17 L. Hooghe, G. Marks, Multi-level Governance and European Integration, Rowman and
Littlefield, Lanham 2001, ss. 3−4.
18 G. Marks, L. Hooghe, Contrasting Visions of Multi-level Governance, w: I. Bache, M.
Flinders, Multi-Level Governance, Oxford University Press, New York 2004, ss. 16–22,
L. Hooghe, G. Marks, Types of Multi-Level Governance, „European Integration online
Papers”, t. 5, 2001, nr 11, http://eiop.or.at/eiop/texte/2001–011.htm#3.
19 Zob. szerzej: J. Czaputowicz, Suwerenność, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych,
Warszawa 2013, ss. 148–150.
127
Jacek Czaputowicz
Aktorzy mają swobodę poruszania się między różnymi systemami zarządzania,
a mobilizacja społeczna występuje poprzez „wyjście” (zob. tabela nr 7)20.
Tabela nr 7
Typy wielopoziomowego zarządzania
Wyszczególnienie
Typ I
Typ II
Cechy systemu
Wielozadaniowość,
uporządkowanie, stałość,
zmiana jest kosztowna
Specjalizacja
funkcjonalna,
elastyczność, zmienność,
dostosowanie do potrzeb
Zakres zarządzania
Wzajemnie wykluczający Nakładający się na siebie
się na danym poziomie na wszystkich poziomach
Liczba aktorów
i poziomów
Ograniczona
Nieograniczona
Demokracja
Wybory przedstawicieli na poszczególnych
szczeblach
Rozmyta odpowiedzialność, stosunki
interpersonalne,
Mobilizacja społeczna
„Głos”
„Wyjście”
Źródło: oprac. na podstawie: L. Hooghe, G. Marks, Types of Multi-Level Governance, „European
Integration online Papers”, t. 5, 2001, nr 11, S. Piattoni, The Evolution of the Studies of European
Union MLG, w: E. Ongaro, A. Massey, M. Holzer, E. Wayenberd, Governance and Intergovernmental
Relations in the European Union and the United States: Theoretical Perspectives, Edward Elgar, Cheltenham 2010, s. 174, Ch. Skelcher, Jurisdictional Integrity, Polycentrism, and the Design of Democratic
Governance, Governance, t. 18, nr 1, 2005, s. 96.
3. Wielopoziomowe zarządzanie a deficyt demokracji
Deficyt demokracji to sytuacja, w której obywatele nie mają wpływu na podejmowane decyzje. Może odnosić się do struktury lub percepcji. W pierwszym
przypadku może dotyczyć relacji między instytucjami unijnymi, delegowania suwerenności na rzecz Komisji Europejskiej, Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
i Europejskiego Banku Centralnego lub wspólnego wykonywania suwerenności
w Radzie21. System ma legitymację, gdy jego struktury są demokratyczne, obywatele
20 S. Piattoni, The Evolution of the Studies of European Union MLG, w: E. Ongaro, A.
Massey, M. Holzer, E. Wayenberd, Governance and Intergovernmental Relations in
the European Union and the United States: Theoretical Perspectives, Edward Elgar,
Cheltenham 2010, s. 174, Ch. Skelcher, Jurisdictional Integrity, Polycentrism, and the
Design of Democratic Governance, ,,Governance”, 2005, t. 18, nr 1, s. 96.
21 Zob. M. Newman, Democracy, Sovereignty and the European Union, Hurst, London 1996.
128
lub ich przedstawiciele w danej społeczności – suwerenni, a decydenci odpowiadają
przed społeczeństwem. W drugim przypadku system musi być uznany za prawowity,
bowiem może się zdarzyć, że będzie on demokratyczny i efektywny, jednak będzie
postrzegany jako nieprawowity.
W Unii Europejskiej autonomiczna władza parlamentarna państw członkowskich
zastępowana jest przez wspólną władzę wykonawczą sprawowaną przez państwa
członkowskie w Radzie. Zmienia się zatem zarówno rodzaj władzy najwyższej –
z ustawodawczej na wykonawczą, jak i poziom jej wykonywania – z państw narodowych na poziom Unii Europejskiej. Kompetencje władzy parlamentarnej są
przekazywane władzy wykonawczej, a następnie wspólne wykonywane na poziomie Unii Europejskiej. Kompetencje przekazywane są też instytucjom regulacyjnym,
takim jak Europejski Bank Centralny, które nie podlegają demokratycznej kontroli.
Parlament Europejski, czyli ciało wybierane w wyborach bezpośrednich, pozbawione
jest władzy realnej.
Z perspektywy podejścia międzyrządowego deficyt demokracji jest wynikiem
osłabienia roli rządów w procesie integracji europejskiej. Wszystkie państwa powinny
być demokratyczne, w przeciwnym razie delegaci z państw niedemokratycznych podważą bazę dla normatywnej legitymacji Unii Europejskiej. Z perspektywy podejścia
wspólnotowego Unia Europejska stanowi odrębną wspólnotę polityczną, a przezwyciężenie deficytu demokracji mogłoby nastąpić poprzez wprowadzenie zasad demokracji, zwłaszcza umocnienie władzy Parlamentu Europejskiego.
Wielopoziomowe zarządzanie cechuje deficyt demokracji i politycznej odpowiedzialności. Zarządzanie koncentruje sie na efektywności i nie przywiązuje wystarczającego znaczenia do demokracji, kontroli i odpowiedzialności politycznej22. Pomija
znaczenie przywództwa politycznego jako czynnika sprawczego. Nachodzące na
siebie obszary odpowiedzialności – polityczne, prawne, zawodowe – nie tworzą
spójnego systemu odpowiedzialności23.
Spotyka sie opinie, że wielu aktorów i nieprzejrzystość systemu prowadzą do
zarządzania zamazanego (fuzzy governance) i rozmycia odpowiedzialności (fuzzy
accountability). Na poziomie makro politycy unikają trudnych i niepopularnych decyzji, na poziomie meso są uzależnieni od różnych struktur biurokratycznych, natomiast
22 C. Harlow, R. Rowlings, Promoting Accountability in Multi-Level Governance: A Network
Approach, ,,European Governance Papers”, nr C-06–02, www.ihs.ac.at/publications/lib/
ep9.pdf (30.01.2014)
23 Y. Papadopoulos, Accountability and Multi-Level Governance, “West European Politics”,
t. 33, nr. 5, s. 1030–1049. Zob. szerzej: M. Flinders, Daring to be Daniel, Administration
& Society t. 43, nr 5, ss. 1–25.
129
Jacek Czaputowicz
na poziomie mikro dążą do unikania odpowiedzialności za błędy24. Podmioty lokalne
przekazują swoje doświadczenia do ciała zarządzającego, którego zadaniem jest
wzmocnienie procesu uczenia się poprzez popularyzowanie najlepszych praktyk25.
W procesie dochodzenia do ustaleń używana jest perswazja, a konsensus dyktowany jest przez silnych. W systemie sformalizowanym reguły i zasady gwarantują
równość aktorów, natomiast w systemie nieformalnym, a takim jak wielopoziomowe
zarządzanie, system chroni interesy najsilniejszych26. Zwiększenie legitymacji demokratycznej mogłoby nastąpić poprzez uzupełnienie zasady partnerstwa o zasadę reprezentacji parlamentarnej27.
Wnioski
Wielopoziomowe zarządzania jest przejawem post-ontologicznej fazy rozwoju
studiów europejskich, przenosi zainteresowanie z pytania o siły determinujące proces integracji europejskiej i ostateczny jej efekt, na problem rzeczywistego funkcjonowania Unii Europejskiej i podejmowania decyzji28. Pierwsza generacja badaczy
koncentrowała się na możliwościach przekształcenia struktury instytucjonalnej Unii
Europejskiej, natomiast druga kieruje zainteresowanie na nowe modele zarządzania
i regulacji29.
Zarazem podejście to jest krytykowane za nienaukowość i analityczną niejednoznaczność. Niemal każdy system polityczny może zostać określony mianem
24 D. Curtin, Holding (Quasi-) Autonomous EU Administrative Actors to Public Account,
,,European Law Journal”, 2007, t. 13, nr 4, ss. 469–486.
25 M.C. Dorf, C.F. Sabel, A Constitution of Democratic Experimentalism, ,,Colombia Law
Review”, 1998, t. 98, nr 2, ss. 267–473.
26 G. B. Peters, J. Pierre, Multi-level Governance. A Faustian Bargain?, w: I. Bache, M.
Flinders (ed.), Multi-level Governance in Theory and Practice, Oxford 2004, Oxford
University Press, ss. 86–87.
27 J. Olsson, Democracy Paradoxes in Multi-Level Governance: Theorizing on Structural
Fund System Research, ,,Journal of European Public Policy”, 2003, t. 10, nr 2, ss. 283–
300. Zob. także: Y. Papadopoulos , Accountability and Multi-Level Governance: More
Accountability, Less Democracy?, ,,West European Politics”, t. 33, nr 5 ss. 1030–1049.
28 S. Piattoni, The Evolution of the Studies of European Union MLG, w: E. Ongaro, A.
Massey, M. Holzer, E. Wayenberd, Governance and Intergovernmental Relations in
the European Union and the United States: Theoretical Perspectives, Edward Elgar,
Cheltenham 2010, s. 169.
29 P. Stephenson, Twenty Years of Multi-Level Governance: ‘Where Does It Come From?
What Is It? Where Is It Going?’, ,,Journal of European Public Policy ”, 2013, t. 20, nr 6,
s. 819.
130
wielopoziomowego zarządzania, w tym tak różne modele, jak bliski federacji typ
pierwszy oraz bliski zarządzania sieciowego typ drugi. Wielopoziomowe zarządzanie jest deskryptywne, nie jest w stanie wysunąć testowalnych hipotez na temat
relacji przyczynowych i przyszłego kształtu Unii Europejskiej. Nie jest teorią, lecz
amalgamatem istniejących teorii, nie rozróżnia między zarządzaniem, polegającym
na wywieraniu wpływu, a partycypacją i dialogiem, przez co maskuje relacje siły
i dominacji w Unii Europejskiej30.
Wielopoziomowe zarządzanie nie znajduje także potwierdzenia empirycznego.
Nie zarządzają dziś instytucje przewidziane w traktatach – Rada, Komisja Europejska
czy Parlament Europejski – lecz państwa najsilniejsze. Być może wielopoziomowe
zarządzanie jest jedynie etapem przejściowym do nowego systemu – systemu zarządzania asymetrycznego – w którym państwa tracą kompetencje nie na rzecz instytucji
ponadnarodowych, lecz na rzecz innych państw. W systemie tym możliwość przeciwstawienia się rozwiązaniom narzuconym przez silnych jest ograniczona.
30 S. George, Multi-level Governance and the European Union, w: Multi-level Governance
in Theory and Practice, I. Bache, M. Flinders (ed.), Multi-level Governance in Theory and
Practice, Oxford 2004, Oxford University Press, s. 113–116, I. Bache, Europeanization
and Multilevel Governance: Cohesion Policy in the European Union and Britain,
Rowman and Littlefield, Lanham 2008.
131
O polityczności dwupoziomowego systemu
politycznego w Europie
Wprowadzenie
Koncepcja ‘wielopoziomowego zarządzania’ (Multi-level Governance) od lat
90-tych ubiegłego wieku jest ważnym narzędziem naukowym wyjaśniającym zjawiska dotyczące integracji europejskiej. Zajmuje się przede wszystkim procesami
współzależności między różnymi szczeblami władz publicznych, zwłaszcza między
europejskim i poziomami w państwach członkowskich (narodowym i samorządowymi). Jest określana jako koncepcja dotycząca zarządzania (lub koncepcja proceduralna), a nie jako bardziej ogólna teoria integracji europejskiej1. Można też ją
traktować jako tzw. teorię średniego zasięgu (mid-level theories), czyli taką, która
zajmuje się wybranym obszarem zjawisk lub procesów, a więc nie pretenduje do
wyjaśniania całokształtu integracji europejskiej2.
1 Por. P. Stephenson, Twenty years of Multi-level governance: Where Does it Come From? What
is? Where is it Going?, ,,Journal of European Public Policy”, 2013, Vol. 20, No. 6, s.818.
2 Por. D. A. Lake, Theory is dead, long live theory: The end of the Great Debates and
the rise of eclecticism in International Relations, ,,European Journal of International
Relations”, 2013, Vol. 19(3), ss. 567–587.
133
Podstawowym celem omawianej koncepcji jest zgłębienie wzajemnych relacji
między różnymi poziomami wspólnot politycznych (polity) bądź różnymi sektorami
polityk publicznych (policy-making)3. Niemniej w minimalnym stopniu podejmuje
ona problemem polityczności (politics), co stanowi główne zainteresowanie niniejszego rozdziału. Wprawdzie naukowcy odwołujący się do ‘wielopoziomowego zarządzania’ są zainteresowani nowopowstającym systemem politycznym w Europie4,
niemniej najczęściej jest on przez nich traktowany jako alternatywa dla systemu
państwo-centrycznego, a więc bazującego na państwach narodowych, ich podmiotowości a nawet dominacji na arenie unijnej5.
Tymczasem celem tej analizy jest skoncentrowanie się na ‘polityczności’, a więc
kategorii politics. Koncepcja wielopoziomowego zarządzania jest dla mnie bardziej punktem startu do dalszej refleksji, a dodatkowo okazją do jej krytycznego
zweryfikowania. Zakładam, że nowo powstający w Europie system polityczny jest
dwu-poziomowy6, co jest nieco zbliżone do koncepcji ‘wielopoziomowego zarządzania’. Niemniej nie na zasadzie alternatywy wobec państw narodowych. Raczej
jest to system znajdujący się pod silnym wpływem poziomu narodowego, a politycy
wywodzący się z państw członkowskich odgrywają dominującą rolę na szczeblu
europejskim.
To co pozwala krytycznie spojrzeć na założenia ‘wielopoziomowego zarządzania’
to właśnie analiza polityczności w Europie. Ciąży ona wyraźnie w stronę polityczności wyborczej praktykowanej na poziomie narodowym. Trudno określić jaka jest
polityczność na poziomie europejskim. Rzecz jasna jest tutaj uprawiana polityka, ale
stanowi ona amalgamat różnych interesów, które są dość słabo związane z polityką
wyborczą, a jeśli już to wyłącznie tą praktykowaną w państwach członkowskich.
Celem niniejszego rozdziału jest bliższe przyjrzenie się wymienionym zagadnieniom.
Dla dalszych rozważań kluczową kategorią jest ‘upolitycznienie’ lub ‘polityzacja’ zarządzania. Jest ona definiowana w literaturze przedmiotu jako rosnąca rola
w procesach decyzyjnych aktorów reprezentujących różne grupy polityczne oraz
odwołujących się do wzajemnie konkurencyjnych idei i argumentów lub interesów
3 B. Kohler-Koch, R. Eising (red.), The Transformation of Governance in the European
Union, London: Routledge, 1999, s. xii.
4 P. Stephenson…, op. cit. s. 820.
5 Tak było w przypadku klasycznej pracy powstałej w ramach omawianej koncepcji: G.
Marks, L. Hooghe, K. Blank, European integration from the 1980s: state-centric v. multilevel governance, ,,Journal of Common Market Studies”, 1996, Vol. 34 (3), ss. 341-378.
6 Szerzej: T. G. Grosse, Dwupoziomowy system polityczny w Europie, „Przegląd
Europejski”, 2012, nr 2 (25), ss. 7-26.
134
O polityczności dwupoziomowego systemu politycznego w Europie
występujących na scenie politycznej7. Wspomniana definicja uwypukla znaczenie
aktorów uczestniczących w rywalizacji politycznej (takich jak politycy i partie
polityczne, a na szczeblu europejskim także rządy narodowe), oraz uczestniczących w demokratycznej konkurencji wyborczej, a więc ma odniesienie do debaty
publicznej i wyborów powszechnych. Upolityczniona formuła rządów stanowi diametralnie inny wzorzec niż zarządzanie delegowane do instytucji technokratycznych
lub agencyjnych. Są one izolowane od cyklicznego wpływu kampanii wyborczej
i ‘ręcznego sterowania’ polityką publiczną np. ze względu na doraźne interesy polityki wyborczej.
Ponieważ podstawowym odniesieniem polityzacji w Europie jest polityka wyborcza prowadzona w państwach członkowskich – to upolitycznienie procesów deliberacji i decyzji na szczeblu europejskim uwypukla interesy narodowe i preferuje
zarządzanie międzyrządowe sprawami publicznymi. Tego typu preferencja występowała jeszcze przed kryzysem8, ale nasiliła się w jego trakcie, właśnie pod wpływem rosnącego upolitycznienia9. Przejawem tego zjawiska jest wzrost uwagi dla
decyzji podejmowanych w Europie ze strony szefów rządów, czego konsekwencją
jest większe zainteresowanie sprawami gospodarczymi w łonie Rady Europejskiej
oraz powołanie nowej instytucji tj. szczytu strefy euro (Euro summit). Okazało się
bowiem, że coraz więcej decyzji europejskich ma bezpośredni wpływ na sytuację
gospodarczą i społeczną w państwach członkowskich i budzi zainteresowanie miejscowej opinii publicznej10.
Eksperci zwracają uwagę11, że pozytywnym rezultatem upolitycznienia jest
kształtowanie agendy europejskiej – w tym działań antykryzysowych – zgodnie
z oczekiwaniami obywateli. Poprawia to tym samym legitymację polityczną dla decyzji podejmowanych na szczeblu unijnym12. Negatywnym rezultatem jest natomiast
mobilizacja ugrupowań eurosceptycznych i podział sceny politycznej na zwolen7 P. De Wilde, No Polity for Old Politics? A Framework for Analyzing Politicization of
European Integration, ,,Journal of European Integration”, 2011, Vol. 33, No. 5, ss. 559-575.
8 Por. U. Puetter, Intervening from outsider: the role of EU finance ministers in the
constitutional politics, ,,Journal of European Public Policy”,2007, Vol. 14, No. 8, s. 1305.
9 P. Statham, H.-J. Trenz, How European Union Politicization can Emerge through
Contestation: The Constitution Case, ,,Journal of Common Market Studies”, 2013, Vol.
51, No 5, s. 967.
10 D. Dinan, Governance and Institutions: Implementing the Lisbon Treaty in the Shadow of the
Euro Crisis, ,,Journal of Common Market Studies”, 2011, Vol. 49, Annual Review, s. 104.
11 P. De Wilde, M. Zürn, Can the Politicization of European Integration be Reversed?,
,,Journal of Common Market Studies”, 2012, Vol. 50, No. 1, s. 140.
12 T. Risse, A Community of Europeans? Transnational Identities and Public Spheres,
Cornell University Press, Ithaca – London, 2010, s. 232.
135
ników oraz przeciwników integracji europejskiej13. Jeszcze innym rezultatem jest
wciąganie części pro-integracyjnego establishmentu politycznego w dyskurs eurosceptyczny, sprzeciwiający się dalszym postępom integracji na Starym Kontynencie.
Przykładem tego zjawiska był sprzeciw dużej części francuskiej partii socjalistycznej
(a więc ugrupowania dawnego prezydenta François Mitterranda i obecnego François
Hollande) wobec ratyfikacji projektu traktatu konstytucyjnego w 2005 roku14.
Wzrost transparentności funkcjonowania instytucji europejskich (zwłaszcza międzyrządowych) sprzyja polaryzacji stanowisk negocjacyjnych, a tym samym utrudnia podejmowanie decyzji15. Pojawia się w ten sposób dylemat między poprawą
transparentności (i legitymizacji politycznej) a zapewnieniem skuteczności działania16. Dlatego zanim przejdę do dalszej analizy proponuję rozróżnienie między
dwoma typami upolitycznienia17. Pierwsze określić można jako ‘polityczność dyplomatyczną’, w ramach której występuje odniesienie do interesów narodowych, ale
decyzje są podejmowane w sposób dyskrecjonalny. Drugim jest ‘upolitycznienie
wyborcze’, w ramach którego obserwujemy upublicznienie sporów i silniejszą polaryzację stanowisk. Elity europejskie ‘jak ognia’ obawiają się ‘polityzacji wyborczej’, gdyż uważają, że uniemożliwi to efektywne wypracowywanie decyzji, a może
być nawet szkodliwe dla integracji europejskiej18. Dlatego tak wiele rządów unikało
ratyfikowania projektu traktatu konstytucyjnego, a później reformy lizbońskiej, na
drodze referendum powszechnego. Uważało, że ułatwi to ‘de-polityzację’ dyskursu
krajowego nad projektem zmian systemowych w Europie19.
Cierpi na tym legitymacja procesów integracyjnych w Europie. Inną konsekwencją jest deficyt instytucji politycznych i niezbędnych regulacji prawa publicznego,
które pomogłyby rozstrzygać spory interesów między różnymi grupami obywateli,
13 Por. L. Hooghe, G. Marks, A Postfunctionalist Theory of European Integration: From
Permissive Consensus to Constraining Dissensus, ,,British Journal of Political Science”,
2009, Vol. 39, nr 1, s. 21.
14 P. Statham, H.-J. Trenz.., op.cit., s. 974.
15 Np. D. Stasavage, Polarization and publicity: Rethinking the benefits of deliberative
democracy, ,,Journal of Politics”, 2007, 69 (1), ss. 59-72.
16 Por. J. P. Cross, Striking a pose: Transparency and position taking in the Council of the
European Union, ,,European Journal of Political Research”,2013, Vol. 52, s. 311.
17 Wspomnianą typologię przedstawiam też w tekście: T. G. Grosse, Eurogrupa: między
logiką resortową a polityczną, „Nowa Europa”, 2013, w druku.
18 R. Rose, Representing Europeans. A Pragmatic Approach, Oxford University Press,
Oxford – New York, 2013, rozdz. 5.
19 K. Oppermann, The Politics of Avoiding Referendums on the Treaty of Lisbon, ,,Journal of
European Integration”, 2013, Vol. 35, No. 1, ss. 73-89.
136
w tym m.in. w zakresie redystrybucji podatków20. Działania zakulisowe i poufne
w tym względzie, nawet jeśli wymuszone potrzebą chwili – wzbudzają uzasadnione
podejrzenia o nadmierną władzę ‘silnych’ nad ‘słabymi’. Ponadto, mogą być niewłaściwe pod względem sprawiedliwości społecznej lub pod kątem długofalowej
wyobraźni politycznej. Zamiast ustabilizować sytuację polityczną mogą bowiem
prowadzić do kolejnych napięć i tym samym zagrozić projektowi europejskiemu.
W kolejnej części rozdziału skupiam się na analizie polityczności na poziomie europejskim, a dokładnie w dwóch instytucjach: Radzie Unii Europejskiej
i Parlamencie Europejskim. Mają one decydujące znaczenie dla kształtowania procesu legislacyjnego, zwłaszcza w ramach procedury kodecyzji, która po wejściu
w życie Traktatu z Lizbony jest określana jako procedura zwykła. Są to instytucje,
gdzie spotyka się polityczność narodowa opierająca się na wyborach demokratycznych w państwach członkowskich – z kształtującą się dopiero politycznością europejską. Zastanawiam się co wynika z tego związku. Czy można uznać, że na poziomie
europejskim zaczyna funkcjonować polityzacja autonomiczna wobec tej narodowej?
Z dalszych rozważań wyłączam Komisję Europejską. Jest to instytucja technokratyczna, która przynajmniej oficjalnie deklaruje apolityczność. Eksperci różnią się
też w ocenie wpływu Komisji na proces legislacyjny. Można uznać, że ze względu na
prawo inicjatywy legislacyjnej rola tej instytucji jest stosunkowo duża. Jednak specjaliści wskazują21, że Komisja pozostaje pod silnym wpływem innych aktorów, zwłaszcza wiodących państw członkowskich22 lub stanowiska Parlamentu Europejskiego. Jej
znaczenie polega na umiejętności wygrywania sporów między tymi aktorami, ale sama
nie ma odpowiedniego mandatu politycznego (legitymacji) dla skutecznego forsowania
własnego stanowiska23. Inni wskazują24 na znaczące osłabienie roli Komisji w wyniku
20 Szerzej: D. Chalmers, The European Redistributive State and a European Law of Struggle,
,,European Law Journal”, 2012, Vol. 18, No. 5, ss. 667-693.
21 S. Bailer, An Agent Dependent on the EU Member States? The Determinants of the
European Commission’s Legislative Success in the European Union, Journal of European
Integration, published online: 30 Jul 2013, http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/
07036337.2013.809342, (dostęp: 27.12.2013).
22 Szerzej: D. Panke , Lobbying Institutional Key Players: How States Seek to Influence the
European Commission, the Council Presidency and the European Parliament, ,,Journal
of Common Market Studies”, 2012, Vol. 50, No. 1, ss. 129-150.
23 A. Rasmussen, Early conclusion in bicameral bargaining: evidence from the codecision
procedure of the European Union, “European Union Politics”, 2011, Vol. 12, No. 1, ss.
41-64; T. König, B. Lindberg, S. Lechner et. al., Bicameral conflict resolution in the
European Union: An empirical analysis of conciliation committee bargains, ,,British
Journal of Political Science”, 2007, Vol. 37, No. 2, ss. 281-312.
24 Ch. Crombez ,The Co-Decision in the European Union, ,,Legislative Studies Quarterly”,
137
wprowadzenia procedury kodecyzji (w 1992 roku). Przede wszystkim dlatego, że uniemożliwiono wycofanie projektu (własnej) inicjatywy ustawodawczej przez Komisję
w sytuacji, kiedy nie akceptuje ona zmian wprowadzonych w trakcie negocjacji między Radą a Parlamentem Europejskim. Dochodzą do wniosku (w oparciu o badania
statystyczne)25, że w ramach kodecyzji wpływ Komisji na legislację europejską jest
minimalny, tj. bliski zerowego. Z tych wszystkich względów w dalszej analizie skupiam
się na głównych aktorach i rozgrywce politycznej prowadzonej w Radzie i Parlamencie.
1. O polityczności Rady
Zastanawiając się nad upolitycznieniem Rady Unii Europejskiej (i innych instytucji międzyrządowych) należy przede wszystkim podkreślić, że wiodące znaczenie
mają tutaj interesy narodowe. Decyzje opierają się na rywalizacji między tymi interesami i negocjacjach prowadzących do przetargu politycznego. Polega on na swoistej wymianie korzyści między poszczególnymi państwami, na przykład w formie
przyjmowania rozwiązań pakietowych (package deals) lub umawiania się odnośnie
wzajemnego poparcia w kolejnych projektach regulacji (wymiana log-rolling)26.
Oznacza to, że polityczność Rady rzadko poszukuje interesu wspólnotowego, a jest
raczej wynikiem rozgrywki między interesami partykularnymi (czyli narodowymi).
Upolitycznienie instytucji międzyrządowych odnosi się do rywalizacji przeciwstawnych obozów, choć nie są to klarowne obozy programowo-partyjne na szczeblu europejskim, ale raczej zmienne koalicje zakorzenione w polityce narodowej.
Badania wskazują27, że wiodące znaczenie mają podziały strukturalne, a więc odnoszące się do różnicy potencjałów między poszczególnymi państwami, ich interesów
w danej sprawie, w tym również w zakresie kosztów i korzyści gospodarczych lub
obowiązków redystrybucyjnych wynikających z danej regulacji. Nie mają natomiast
znaczenia podziały programowe między prawicą a lewicą, co bardzo dobrze oddaje
specyfikę polityczności dyplomatycznej. Jest ona zakotwiczona w polityczności
narodowej, tzn. odwołuje się przede wszystkim do narodowej wspólnoty politycz1997, Vol. 22, No. 1, s. 113.
25 R. Costello, R. Thomson, The distribution of Power among EU institutions: who wins under
codecision and why? ,,Journal of European Public Policy”, 2013, Vol. 20, No. 7, s.1032.
26 J. Golub, Cheap dates and the delusion of gratification: are votes sold or traded in the EU
Council of Ministers? ,,Journal of European Public Policy”, 2012, Vol. 19, No. 2, ss. 141-160.
27 S. Bailer, What factors determine bargaining power and success in EU negotiations?,
,,Journal of European Public Policy”, 2010, Vol. 17, No. 5, ss. 748-749, J. P. Cross,
Interventions and negotiation in the Council of Ministers of the European Union,
,,European Union Politics”, 2012, Vol. 13, No. 1, s. 61.
138
nej, bazuje na krajowej debacie publicznej, konkurencji wyborczej i ‘rozliczalności’
polityków przed miejscowymi elektoratami.
Cechą polityki międzyrządowej jest daleko posunięta dyskrecjonalność, co oznacza, że wiodące znaczenie ma tutaj polityczność dyplomatyczna. Ułatwia ona proces
decyzyjny. Zwiększa też możliwości działania dla najsilniejszych aktorów, dysponujących największą siłą głosów, potencjałem gospodarczym i administracyjnym,
a tym samym mających znacznie więcej możliwości wpływania na partnerów28. Jest
to niekiedy określane jako sieć negocjacyjna, która określa zdolność danego kraju
do zawierania sojuszy i gromadzenia większości głosów w Radzie. Okazuje się, że
siła polityczna największych państw UE wynika nie tylko z posiadania ‘twardych’
zasobów, takich jak liczba głosów lub potencjał ekonomiczny, ale również tych
‘miękkich’, związanych z kapitałem sieciowym w instytucjach europejskich, kwalifikacjami i doświadczeniem negocjatorów itp. Przykładowo największy kapitał sieciowy mają Wielka Brytania, Francja oraz Niemcy29. Świadczy o tym też aktywność
państw w Radzie (mierzona tzw. interwencjami, a więc prezentacją własnego stanowiska pozostałym państwom). Jest ona najwyższa w przypadku Francji, Niemiec,
Włoch i Wielkiej Brytanii30. Ponadto, duże znaczenie w polityce międzyrządowej
mają mechanizmy nieformalne31, czego przejawem są m.in. spotkania przywódców
Francji i Niemiec podejmujących kierunkowe decyzje w wielu kontrowersyjnych lub
mających przełomowe znaczenie sprawach europejskich.
Niektórzy specjaliści32 wskazują na rosnące znaczenie dyplomatów na stałe pracujących w Brukseli, co służy ich autonomii względem własnych stolic, jak również
socjalizacji proeuropejskiej. Socjalizacja to proces nabywania przez jednostkę systemu
wartości, norm oraz wzorów zachowań, obowiązujących w danej zbiorowości33. Wiąże
się ona w tym wypadku z długotrwałym uczestnictwem w rozlicznych posiedzeniach, debatach i nieformalnych spotkaniach na szczeblu europejskim. Intensywność
28 S. Bailer, op.cit., s. 745-747, J. Golub, op.cit., s. 144, C. Achen, Institutional realism and
bargaining models, w: R. Thomson, F. Stokman, C. Achen, T. König (red.) The European
Union Decides, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, ss. 86-123.
29 D. Naurin, R. Lindahl, Out in the cold? Flexible integration and the political status of
euro op-outs, ,,European Union Politics”, 2010, Vol. 11, No. 4, ss. 485-509.
30 J. P. Cross…, op.cit., ss. 58-59.
31 M. Kleine, Informal Governance In the European Union. How Governments Make
International Organizations Work, Cornell University Press, Ithaca – London, 2013, s. 88.
32 Por. N. Chelotti, Analysing the Links between National Capitals and Brussels In EU
Foreign Policy, “West European Politics”, 2013, Vol. 36, No. 5, s. 1052-1072, A. Juncos, K.
Pomorska, Invisible and Unaccountable? National Representatives and Council Officials in
EU Foreign Policy, ,,Journal of European Public Policy”, Vol. 18, No. 8, s. 1096-1114.
33 Por. B. Szacka, Wprowadzenie do socjologii, Oficyna Naukowa, Warszawa 2003.
139
socjalizacji mogłaby oznaczać, że stopniowo słabnie rola interesów narodowych jako
głównego odniesienia dla procesów decyzyjnych, a pojawiają się wspólne interesy
europejskie lub idee i normy zachęcające do współpracy. Bliższa analiza tego problemu pokazuje, że przedstawiciele największych państw, a więc tych, które mają
największy wpływ decyzyjny – utrzymują systematyczny kontakt z własnymi ministerstwami i otrzymują od nich znacznie więcej instrukcji, zwłaszcza w sprawach
o dużej wadze politycznej34. Znacznie więcej autonomii mają natomiast ci dyplomaci,
którzy pochodzą z mniejszych państw, a tym samym mają mniejszy wpływ na kształtowanie polityki na szczeblu europejskim. To oni mogą w większym stopniu podlegać
socjalizacji proeuropejskiej, a więc podążać za liderami współpracy międzyrządowej
lub dostosowywać się do większości pojawiającej się w instytucjach Rady35.
Innym przykładem socjalizacji brukselskiej jest często przywoływana w literaturze36 tzw. kultura konsensusu, która przyświeca decyzjom podejmowanym w instytucjach międzyrządowych UE. Chodzi o niechęć do wykorzystywania głosowania
większościowego, a więc przegłosowywania oponentów, a zamiast tego poszukiwanie możliwości pełnej zgody między państwami członkowskimi. Tego typu kultura
polityczna może bazować na przekonaniu, że przegłosowywanie suwerennych państw
obniża legitymację podjętych decyzji i może utrudnić ich implementację. Jest też
interpretowana jako efekt socjalizacji i proeuropejskiego nastawienia. Tym samym
tworzyłaby zalążki wspólnoty politycznej w Europie i wspólnotowego interesu –
zmniejszających znaczenie polityczności narodowej.
Specjaliści wskazują, że jedynie od 15% do 20%. swoich decyzji Rada podejmuje
w głosowaniu większościowym37. Reszta – wbrew formalnym procedurom większościowym – jest podejmowana na zasadach konsensusu. Czy to oznacza zmianę
upolitycznienia Rady? Analizując przykłady historyczne można dojść do wniosku,
że kwestia głosowania większościowego w omawianej instytucji budziła od dawna
kontrowersje. Przykładem jest słynny kryzys ‘pustego krzesła’ (1965-1966), którego
istotą był opór Francji przed stopniowo rosnącą liczbą spraw poddawanych głosowaniu większościowemu. Później (dokładnie w latach 70-tych ubiegłego wieku)
praktyka głosowania była stosowana przeciwko eurosceptycznej Wielkiej Brytanii,
w celu uniknięcia blokowania decyzji w Radzie38. Badacze dowodzą, że ministrowie
34 N. Chelotti…, op.cit., ss. 1066-1068.
35 Wskazują na to też inne badania: J. Golub…, op. cit., s. 150.
36 Szerzej: J. Lewis, Informal Integration and the Supranational Construction of the
Council, ,,Journal of European Public Policy”, 2003, Vol. 10, No. 6, ss. 996-1019.
37 M. Kleine…, op.cit., ss. 97-98.
38 O wzroście głosowań większościowych po przyjęciu Wielkiej Brytanii do Wspólnoty
(w 1973 roku) wspomina: M. Kleine…, op. cit., ss. 96-97.
140
reprezentowani w Radzie, a więc na poziomie instytucji politycznych – są znacznie
mniej skłonni do poszukiwania konsensusu, aniżeli aktorzy usytuowania na poziomie
urzędniczo-eksperckim w grupach roboczych Rady39. Mogłoby to wskazywać na
obecność w gronie ministrów polityczności dyplomatycznej związanej z rywalizującymi interesami narodowymi, co tłumi kulturę konsensusu między nimi.
Coraz więcej naukowców kwestionuje tezę o kulturze konsensusu w Radzie.
Uznają40, że za każdym razem głosy są skrzętnie przeliczane i niejednokrotnie
następuje przegłosowywanie oponentów. Niemniej państwa, które nie zbierają tzw.
mniejszości blokującej daną decyzję niechętnie demonstrują swój sprzeciw. Jest to
podyktowane wieloma przyczynami, m.in. tym, aby unikać zarzutów o destrukcyjne
działania lub kierowanie się partykularnym (egoistycznym) interesem. Innym wytłumaczeniem może być niechęć do okazywania własnej porażki na arenie europejskiej,
zwłaszcza przed krajową opinią publiczną. Jest to zgodne z dyplomatycznym, a więc
dyskrecjonalnym sposobem prowadzenia negocjacji w Radzie41.
Logika polityczna w instytucjach międzyrządowych polega więc na przyłączeniu się do większej grupy, takiej która posiada możliwość zablokowania decyzji
legislacyjnej. Wówczas jej postulaty muszą zostać wysłuchane, a tym samym znika
podstawa dla głosowania przeciwko42. Jeszcze ważniejsze jest znaleźć się w wiodącej grupie mającej większość w Radzie, gdyż umożliwia to w największym stopniu
kształtowanie legislacji. Badania wskazują, że na czele takiej grupy niejednokrotnie
znajdują się Francja i Niemcy43. Rzadko kiedy dochodzi do przegłosowywania tych
największych państw44. Potwierdzają to inne badania45, w których najczęściej wygranymi są koalicje pod kierunkiem niemiecko-francuskim oraz przy udziale państw
39 M. Kleine…, op.cit., s. 98.
40 S. Novak, The Silence of Ministers: Consensus and Blame Avoidance in the Council of the
European Union, ,,Journal of Common Market Studies”, 2013, Vol. 51, No. 6, ss. 10911107.
41 Szerzej: R. Sabel, Procedure at International Conferences: A Study of Rules of Procedure
of Conferences and Assemblies of International Inter-governmental Organizations, New
York: Cambridge University Press, 1997, s. 312.
42 F. M. Häge, Coalition Building and Consensus in the Council of the European Union,
“British Journal of Political Science”, 2012, Vol. 43, ss. 481-504, J. Tallberg, The Power
of the Presidency: Brokerage, Efficiency and Distribution in EU Negotiations, ,,Journal
of Common Market Studies”, 2004, Vol. 42, No. 5, s.1006.
43 F. M. Häge, op.cit..., s. 487.
44 S. Novak, op.cit..., s. 1096.
45 J. P. Cross, Everyone’s a winner (almost): Bargaining success in the Council of Ministers
of the European Union, ,,European Union Politics”, 2013, Vol. 14, No. 3, s.83.
141
nordyckich (głównie Szwecji i Danii). Podważa to opinię46, że w Radzie nie ma
stałych sojuszy, a regulacje są głosowane w zależności od konfiguracji interesów
w danej sprawie. Państwa tworzą też bardziej trwałą kooperację, czego przykładem
na szczeblu unijnym jest tandem francusko-niemiecki, określany też ‘motorem’ lub
‘rdzeniem’ integracji47. Natomiast na poziomie regionalnym często przywoływanym
przykładem jest europejska współpraca państw skandynawskich (nordyckich)48. Co
ciekawe, pozostałe duże państwa (Włochy, Wielka Brytania i Hiszpania) są relatywnie częściej w grupie przegrywających lub zmuszonych do kompromisu49. Warto
przywołać inne badania50 wskazujące, że największe państwa mogą być przegłosowywane. Dotyczy to przede wszystkim Wielkiej Brytanii i Włoch, niekiedy Niemiec.
W grupie tej nie ma natomiast Francji.
Unikanie formalnych głosowań w Radzie nie zmniejsza więc rywalizacji między
interesami narodowymi, ani nie ogranicza polityczności dyplomatycznej. Sprzyja
ona dyskrecjonalnym wpływom najsilniejszych państw oraz dostosowaniom adaptacyjnym ze strony tych słabszych. Rzeczywistość rozgrywki politycznej toczącej się
wewnątrz instytucji międzyrządowych nie tylko nie potwierdza wyjątkowego poszanowania dla suwerenności innych państw, ale jest raczej przykładem wymuszania
kompromisu na warunkach dyktowanych przez najsilniejszych aktorów.
Dodać należy, że w nowych zasadach głosowania większościowego wprowadzonych Traktatem lizbońskim i mających obowiązywać od 2014 roku – znacząco został
obniżony próg większości kwalifikowanej (z 74% do 65%). Tym samym trudniej
będzie zebrać mniejszość blokującą, a więc częstsza będzie sytuacja przegłosowywania mniej wpływowych państw. Eksperci szacują51, że głosowanie konsensualne zmniejszy się o około 25%, najwyżej do poziomu 60%. wszystkich głosowań
w Radzie. Jednocześnie zreformowane zasady głosowania wzmacniają relatywną
46 R. Thomson, Actor alignments in the European Union before and after enlargement,
,,European Journal of Political Research”, 2009, Vol. 48, No. 6, ss. 756-781.
47 Szerzej o znaczeniu tej współpracy dla rozwoju integracji europejskiej: U. Krotz, J. Schild,
Shaping Europe. France, Germany, and Embedded Bilateralism from Elysée Treaty to
Twenty-First Century Politics, Oxford University Press, Oxford – New York, 2013.
48 Szerzej: S. O. Remoe, Nordic cooperation and an open European Research Area: Lessons
for international co-operation in Science and Technology, European Commission,
Brussels, 2009, A. J. K. Bailes, G. Herolf, B. Sundelius, The Nordic Countries and the
European Security and Defence Policy, Stockholm International Peace Research Institute
– Oxford University Press, Oxford – New York, 2009.
49 J. P. Cross…, op.cit., s. 83.
50 Por. B. Plechanovová, National Actors in the Post-Lisbon EU: Should We Expect
a Change of National Strategies? ,,West European Politics”, 2013, Vol. 36, No. 6, s.1217.
51 F. M. Häge..., op.cit., s. 501.
142
siłę głosów państw największych, zwłaszcza Niemiec kosztem tych mniej ludnych
(przede wszystkim Polski i Hiszpanii)52.
2. Polityczność w Parlamencie
Parlament Europejski (PE) wydaje się w największym stopniu budować polityczność europejską. W dodatku z uwagi na fakt bezpośredniego wyboru eurodeputowanych oraz większą niż Rada transparentność działania – pretenduje do kreowania
europejskiej polityczności wyborczej. Tezę tę zdają się potwierdzać badania, które
wskazują na dwa ważne podziały polityczne w łonie Parlamentu53. Pierwszy pokrywa
się w dużym stopniu z liniami sporu politycznego w demokracjach narodowych.
Mianowicie odnosi się do prawicowych i lewicowych poglądów w sprawach ekonomicznych (między rynkiem a interwencją publiczną) oraz społeczno-kulturowych
(między podejściem liberalnym a konserwatywnym w kwestiach światopoglądowych). Drugim jest podział między proeuropejską większością, a ugrupowaniami
niszowymi o eurosceptycznym nastawieniu. Te ostatnie systematycznie zyskują
na znaczeniu w polityce europejskiej (zwiększając liczbę mandatów w kolejnych
kadencjach PE), a tym samym coraz bardziej przekraczają granicę ‘niszowości’.
W Parlamencie obserwowany jest też silny efekt socjalizacji proeuropejskiej, który
przyczynia się do wzmacniania poglądów przychylnych integracji, a także do poszukiwania kompromisu w trakcie procesu legislacyjnego54. Objawia się też silnym
dążeniem do realizacji wspólnotowej lub wręcz federacyjnej wizji integracyjnej,
w ramach której PE ma kluczowe znaczenie polityczne. Efekt socjalizacji przyczynia
się w ten sposób do obrony własnych interesów instytucjonalnych przez eurodeputowanych, zwłaszcza w trakcie negocjacji z przedstawicielami Rady.
Czy wspomniane zjawiska świadczą o istnieniu polityczności europejskiej,
autonomicznej wobec wpływów poziomu narodowego? Skłaniam się do negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie. Parlament jest instytucją, w której
mieszają się różne interesy. Poczynając od silnych wpływów narodowych, przez
obronę władzy instytucjonalnej Parlamentu, a kończąc na interesach elit transnarodowych lub wręcz ponadnarodowych. W celu określenia sposobu uprawiania polityki
52 Szerzej: D. Finke, T. König, S.-O. Proksch, G. Tsebelis, Reforming the European Union.
Realizing the Impossible, Princeton: Princeton University Press, 2012, Na ten temat
także: T.G. Grosse, Semestr Europejski: poprawa zarządzania czy zmiana ustrojowa?
„Analiza Natolińska”,2013, nr 7 (65), www.natolin.edu.pl (dostęp: 27.10.2013).
53 G. McElroy, K. Benoit, Policy positioning in the European Parliament, ,,European Union
Politics”, 2012, Vol. 13, No. 1, ss. 150-167.
54 G. McElroy, K. Benoit…, op.cit., ss. 162-164.
143
w Parlamencie Europejskim najlepiej odnieść się do koncepcji kartelizacji systemu
politycznego55. Polega ona na zanikaniu polityczności opierającej się na tradycyjnym
sporze programowym między lewicą a prawicą, przeniesieniu rywalizacji na płaszczyznę wizerunkową i symboliczną, a także solidarnej obronie wspólnych interesów
elity władzy (w ramach danego kartelu). Jak się wydaje, wszystkie elementy tej
definicji pasują do rzeczywistości politycznej w Parlamencie Europejskim. Badacze
wskazują bowiem na konwergencję poglądów między głównymi ugrupowaniami,
coraz wyraźniejszy spór wizerunkowo-symboliczny między partiami euroentuzjastycznymi a eurosceptykami, wreszcie podkreślają skupienie elit parlamentarnych
na obronie interesów własnej instytucji56.
Rosnąca zbieżność poglądów między lewicą a prawicą wynika z praktyki kształtowania większości w PE, którą od kilku już kadencji formują największe ugrupowania tj. chadecy i socjaliści57. ‘Wielka koalicja’ lub partie ‘głównego nurtu’
w Parlamencie podejmują większość decyzji dotyczących legislacji i innych spraw
politycznych, a także w zakresie obsady najważniejszych stanowisk w omawianej
instytucji58. W ten sposób rdzeń kartelu, jakim są przywódcy ‘wielkiej koalicji’ –
posiada ogromną władzę nad polityką rozgrywaną na poziomie europejskim59.
Przykładem omawianych zjawisk jest funkcja posła sprawozdawcy przygotowującego stanowisko Parlamentu w procesie legislacyjnym i prowadzącego negocjacje
międzyinstytucjonalne z ramienia PE. Duże znaczenie dla kształtowania prawa europejskiego mają też tzw. ‘sprawozdawcy cienie’ (wywodzący się z innych niż sprawozdawca grup politycznych) oraz koordynatorzy polityczni z ramienia poszczególnych
partii60. Najczęściej są to osoby o wysokich kwalifikacjach eksperckich i dużym
doświadczeniu parlamentarnym. W większości wywodzą się z największych frakcji
w PE oraz z najliczniejszych partii narodowych wchodzących w skład danej frakcji61.
55 R. S. Katz, P. Mair, The Cartel Party Thesis: A Restatement, ,,Perspectives on Politics”,
2009, Vol. 7, No. 4, ss. 753-766.
56 R. Rose, G. Borz, Aggregation and Representation in European Parliament Party Groups,
,,West European Politics”,2013, Vol. 36, No. 3, ss. 475, 490-491.
57 W obecnej VII kadencji PE (2009-2014) koalicję tworzą Europejska Partia Ludowa
(Chrześcijańscy Demokraci) oraz Postępowy Sojusz Socjalistów i Demokratów.
58 S. Hix, B. Hoyland, The Political System of the European Union, 3rd edition,
Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2011, s. 145; A. Kreppel, The European Parliament
and Supranational Party System, Cambridge: Cambridge University Press, 2002.
59 Por. T. Jensen, T. Winzen, Legislative negotiations In the European Parliament, ,,European
Union Politics”, 2011, Vol. 13(1), ss. 118-149.
60 Ibid., ss. 118-149.
61 W. T. Daniel, When the Agent Knows Better then the Principal: The Effect of Education
and Seniority on European Parliament Repporteur Assignment, “Journal of Common
144
Nieproporcjonalnie wiele sprawozdań jest przykładowo przygotowywanych przez
deputowanych niemieckich i brytyjskich62.
Przykład ten pokazuje, że w pracach Parlamentu duże znaczenie odgrywają politycy wywodzących się z największych państw UE. Niektórzy twierdzą63, że szczególne
wpływy mają politycy wywodzący się z partii rządowych. Trudno nie uznać, że mogą
oni odnosić swoje działania do interesów narodowych. Frakcje europejskie wprawdzie formułują instrukcje dotyczące głosowań, a ponadto większość decyzji posłów
odbywa się zgodnie z tymi wskazówkami, szczególnie w największych grupach politycznych64. Jednak w sytuacji konfliktu interesów między stanowiskiem frakcji europejskiej a partią narodową deputowani zazwyczaj głosują zgodnie ze wskazaniem
ugrupowania krajowego65. Badania dowodzą też66, że niektóre sprawy, zwłaszcza dotyczące kompetencji uznawanych za istotne dla suwerenności narodowej (m.in. polityka
zagraniczna, budżet, bezpieczeństwo i ustrój Unii) są podejmowane według interesów
i sojuszy narodowych, a nie podziału partyjnego w łonie Parlamentu. Inne badania
wskazują na duży wpływ rządów narodowych na eurodeputowanych pochodzących
z danego państwa67. Najbardziej aktywnie na proces legislacyjny w Parlamencie
oddziałują dyplomaci Wielkiej Brytanii, Francji, Hiszpanii oraz Niemiec.
Wszystko to wskazuje, że na działania Parlamentu duży wpływ wywierają nadal
narodowe interesy i polityczność wywodząca się z państw członkowskich. Nie oznacza to, że są to jedyne interesy reprezentowane w Parlamencie. Ale bez wątpienia
odgrywają one znaczącą rolę, zwłaszcza te wywodzące się z największych reprezentacji narodowych obecnych w PE. Grupy polityczne w Parlamencie są traktowane
62
63
64
65
66
67
Market Studies”,2013, Vol. 51, No. 5, s. 844, B. Lindberg, Are Political Parties Controlling
Legislative Decision-Making in the European Parliament? The Case of the Services
Directive, ,,Journal of European Public Policy”, 2008, Vol. 15, No. 8, ss.1200-1201.
V. Mamadouh, T. Raunio, The Committee System: Powers, Appointments and Report
Allocation, “Journal of Common Market Studies”, 2003, Vol. 41, No. 2, ss. 333-351.
R. Rose, G. Borz…, op.cit., s. 477.
A. Rasmussen , Party soldiers in a non-partisan community? Party linkage in the
European Parliament, ,,Journal of European Public Policy”, 2008, Vol. 15, No. 8, s.
1164–1183; T. Raunio, Beneficial Cooperation or Mutual Ignorance? Contacts between
MEPs and National Parties, w: B. Steunenberg, J. Thomassen (red.), The European
Parliament: Moving toward Democracy in the EU, Rowman & Littlefield, Lanham, MD,
2002, ss. 87–112.
S. Hix, A. Noury, G. Roland…, op.cit., s. 142.
J. J. A. Thomassen, A. G. Noury, E. Voeten, Political competition in the European
Parliament: evidence from call and survey analyses, w: G. Marks, M. R. Steenbergen
(red.), European Integration and Political Conflict, Cambridge: Cambridge University
Press, 2004.
D. Panke..., op.cit., s. 132.
145
jako platformy pragmatycznego realizowania interesów. Poczynając od wewnątrzpartyjnych przetargów politycznych, które przypominają nieco dyplomatyczne negocjacje prowadzone w Radzie. A kończąc na zapewnieniu implementacji podjętej decyzji
w ramach danego ugrupowania. Dotyczy to przede wszystkim europartii wchodzących w skład ‘wielkiej koalicji’. Dlatego szereg ugrupowań narodowych przyłącza
się do dwóch największych grup politycznych, nie ze względów programowych lecz
pragmatycznych: w celu większego wpływu na bieg spraw europejskich68.
Parlament Europejski ma trudności w zbudowaniu solidnej polityczności wyborczej. Poczynając od tego, że partie europejskie nie mogą uczestniczyć w wyborach
krajowych, a wybory do PE koncentrują się bardziej na sprawach krajowych niż
europejskich. Ponadto, nie ma silnych mediów funkcjonujących w skali ogólnoeuropejskiej, a tym samej odpowiedniego upublicznienia i kontroli wyborców nad działaniami parlamentarnymi69. To wszystko powoduje, że praca eurodeputowanych staje
się mało przejrzysta dla opinii publicznej w krajach członkowskich. Badania wskazują też na konsekwencje tego stanu rzeczy, a mianowicie rosnący rozziew między
deklaracjami wyborczymi a praktyką działania deputowanych. Jest on największy
wśród chadeków i liberałów oraz u posłów wywodzących się z ugrupowań rządowych70. Przykład ten dobrze oddaje specyfikę funkcjonowania ‘wielkiej koalicji’
i największych grup politycznych, jako platform pragmatycznego uprawiania polityki
na poziomie europejskim. Kartelizacja parlamentarna sprzyja zacieraniu klarownych
linii dyskursu programowego i osłabia tym samym możliwości zbudowania polityczności wyborczej. Wzmacnia podziały symboliczne na euroentuzjastów i eurosceptyków oraz interesy instytucjonalne PE. Służy też dyskrecjonalnemu przetargowi
między interesami partykularnymi w łonie ‘platform pragmatycznego działania’,
jakimi są grupy polityczne. Wśród nich dużą rolę pełnią interesy narodowe, w tym
zwłaszcza największych państw członkowskich.
3. O post-lizbońskiej polityczności europejskiej
Zastanawiając się nad polityzacją poziomu europejskiego trudno zatrzymać się
na osobnej analizie zjawisk w Radzie i osobno w Parlamencie. Tym bardziej, że po
68 Por. F. Attina, Party Fragmentation and Discontinuity in the EU, w: D. Bell and C. Lord (red.),
Transnational Parties in the EU, Aldershot: Ashgate, 1998, s. 15, T. Jansen, The European
People’s Party: origins and development, Basingstoke: Macmillan, 1998, ss. 110-120.
69 M. Mühlböck, Linking Council and European Parliament? Voting unity of national
parties in bicameral EU decision-making, ,,Journal of European Public Policy”, 2013,
Vol. 20, No. 4, s. 576.
70 R. Rose, G. Borz…, op.cit., ss. 483-485.
146
wejściu w życie Traktatu lizbońskiego rola Parlamentu wzrosła na gruncie formalno-prawnym w oparciu o tzw. zwykłą procedurę legislacyjną (dawniej procedura kodecyzji). Rada i Parlament są wiodącymi instytucjami procesu ustawodawczego i warto
zastanowić się co wynika z ich współdziałania z punktu widzenia analizowanego
problemu. Jaki jest wpływ zderzenia polityczności międzyrządowej i dyplomatycznej
w Radzie ze specyfiką funkcjonowania kartelu i platform pragmatycznego działania
w Parlamencie? Jeżeli odniesiemy proces stanowienia prawa w UE do koncepcji
dwuizbowego systemu politycznego71 to warto zastanowić się, która izba ma więcej
władzy. Tym samym zjawiska polityczne występujące w wiodącej instytucji mogą
być przeniesione na cały proces legislacyjny, a być może nawet zdominować politykę
na poziomie europejskim.
Na gruncie formalnym obie instytucje zostały równymi partnerami w procesie
legislacyjnym. W rzeczywistości Rada dążyła do wprowadzenia takich rozwiązań
nieformalnych, które będą zwiększać jej władzę nad Parlamentem72. Chodziło m.in.
o ograniczenie siły Parlamentu płynącej z transparentności działania i odwoływania
się do opinii wyborców. Chciano także zwiększyć rolę rozwiązań kuluarowych, zgodnych z politycznością dyplomatyczną specyficzną dla ciał międzyrządowych. Dlatego
po wprowadzeniu kodecyzji (w Traktacie z Maastricht) pojawiła się nieformalna procedura trilogu, a więc spotkania wiodących w danej sprawie polityków z Rady i PE
przy udziale przedstawicieli Komisji. Prowadzą one do kompromisu dotyczącego
danej regulacji przed rozpoczęciem formalnych prac w Parlamencie, a tym samym
przyczyniają się do przyjęcia ustawy już w pierwszym czytaniu. Skupiają też władzę
w gronie nielicznej grupy polityków, którzy przesądzają o spornych kwestiach73. Jest
to sposób działania zgodny z upolitycznieniem dyplomatycznym i charakterystyką
funkcjonowania kartelu parlamentarnego.
Wspomniane rozwiązanie zyskuje wyraźnie na znaczeniu wraz z upływem czasu.
W 1999 roku (po zreformowaniu omawianej procedury w Traktacie amsterdamskim)
około 13 proc. regulacji objętych kodecyzją było procedowanych w ramach trilogu.
W 2009 roku takich spraw było już ponad 80 proc.74. Pomimo tego, że ogólna pula
regulacji objętych współdecyzją obu instytucji znacząco się powiększyła. Warto przypomnieć, że ilość obszarów prawa objętych tą procedurą wzrosła z 15 (w 1993 r.) do
71 S. Hix, B. Hoyland…, op.cit.
73 H. Farrell, A. Héritier, Interorganizational negotiation and intraorganizational power
in shared decision making: early agreements under codecision and their impact on the
European Parliament and Council, ,,Comparative Political Studies”, 2004, Vol. 37, No
10, ss. 1184-1212.
147
80 (po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego). Co przekłada się na ok. 150 aktów
prawnych w latach 1993-1999 w porównaniu do ponad 450 w okresie 2004-200975.
Eksperci podkreślają76, że masowe procedowanie legislacji w omawiany sposób
obniża legitymację demokratyczną Unii Europejskiej. Osłabia też siłę polityczną
Parlamentu wobec Rady. Utrudnia wykrystalizowanie się polityczności europejskiej
– autonomicznej wobec tej wywodzącej się z poziomu narodowego. Razem z wpływem decyzyjnym Rady umacnia się też polityczność dyplomatyczna obowiązująca
w tej instytucji, a odnosząca się wprost do rywalizacji między narodowymi interesami. Badania empiryczne (prowadzone w oparciu o modelowanie statystyczne)
pokazują77, że w ramach zwykłej procedury legislacyjnej Parlament dysponuje jedynie około 20 proc. siły politycznej Rady. Wyjaśnieniem tego fenomenu jest przede
wszystkim furtka trilogu, który zwiększa władzę Rady i polityczności międzyrządowej w procesie legislacyjnym.
Co ciekawe, także badania dotyczące innych etapów zwykłej procedury legislacyjnej wskazują na wyraźną przewagę Rady. Zwieńczeniem tej procedury są negocjacje w tzw. komitecie koncyliacyjnym (pojednawczym) między przedstawicielami
Rady i PE. Na podstawie badania niemal wszystkich spraw rozstrzyganych w ten
sposób w latach 1993-2012 – naukowcy doszli do wniosku, że w 70 proc. przyjmowano rozwiązanie preferowane przez przedstawicieli strony rządowej78. Rada
uzyskuje przewagę zwłaszcza w przypadku najbardziej kontrowersyjnych politycznie
kwestii lub takich, które są przyjmowane w drodze jednomyślności. Może to świadczyć o wyższej legitymacji politycznej rządów wobec przedstawicieli PE. Natomiast
Parlament zyskuje w sprawach, na których mniej zależy ministrom, np. w sytuacji
kiedy procedowany jest projekt dyrektywy pozostawiający większą swobodę implementacji państwom członkowskim (niż rozporządzenia).
Badania politologów dowodzą więc wiodącego znaczenia Rady w procedurze
kodecyzji. Czy to oznacza, że w kontaktach z Parlamentem dominuje również polityczność dyplomatyczna oparta na interesach narodowych? Wiele wskazuje na to, że
tak może być. Podstawową regułą dla wspólnych decyzji podejmowanych między obu
instytucjami jest to, że deputowani z poszczególnych państw członkowskich głosują
75 F. Franchino, C. Mariotto, Explaining negotiations in the conciliation committee,
,,European Union Politics”, 2013, Vol. 14, No. 3, s. 347.
76 F. M. Häge, D. Naurin, The effect of codecision on Council decision-making:
informalization, politicization and power, „Journal of European Public Policy“, 2013,
Vol. 20, No. 7, s. 953, M. Kleine…, op.cit., s. 105.
77 R. Costello, R. Thomson…, op.cit., s. 1032.
78 F. Franchino, C. Mariotto..., op.cit., ss. 345-346, 357.
148
zgodnie z preferencjami swoich ministrów79. W ponad 90 proc. spraw potwierdzono
wspomnianą zależność, co może wskazywać na jakiś nieformalny sposób koordynacji
interesów narodowych w obrębie obu instytucji. Pozostałe kwestie stanowią wyjątek
od tej reguły. W ramach tych wyjątków deputowani częściej głosują zgodnie z preferencjami grup politycznych, aniżeli własnych ministrów. Można to tłumaczyć przez
logikę negocjacji prowadzonych w obu instytucjach, a więc w obrębie Rady i grup
politycznych w PE. Wiarygodność ustaleń w tych gremiach wymusza postępowanie zgodnie ze wspólnie przyjętym porozumieniem, a więc nie zawsze z interesem
poszczególnych aktorów w danej kwestii. Ale nie podważa to ani dominującej polityczności międzyrządowej, ani roli interesów narodowych w polityce europejskiej.
Można dodać jeszcze jeden argument przemawiający za wiodącą rolą upolitycznienia międzyrządowego i interesów narodowych na arenie europejskiej. Otóż
zwykle uznaje się, że wzmocnienie Parlamentu Europejskiego w polityce unijnej
wynikało z deficytu legitymizacyjnego systemu politycznego funkcjonującego
w Europie. Tak jest tłumaczona przede wszystkim decyzja o wprowadzeniu wyborów powszechnych do PE w roku 197980. Tymczasem praktyka trilogu zdaje się
pomijać kwestię deficytu – wyżej stawiając interesy Rady i wiodących interesów
narodowych. Interpretacja wybitnego znawcy problematyki parlamentaryzmu europejskiego Bertholda Rittbergera zdaje się potwierdzać tę hipotezę81. W jego opinii
motyw poprawienia legitymacji był drugoplanowy przy wprowadzenia wyborów
powszechnych do PE. Najważniejsze znaczenie miało to, aby usprawiedliwić w ten
sposób coraz częściej praktykowane głosowanie większościowe w Radzie, które premiowało największe państwa i umożliwiało przegłosowywanie słabszych aktorów.
Można w ten sposób uznać, że w omawianej reformie nie chodziło o promowanie
polityczności wyborczej na szczeblu europejskim. Raczej o usprawiedliwienie dokonywanych zmian w ramach polityczności międzyrządowej i utrwalenie jej dominacji
w polityce europejskiej.
Wnioski
W nawiązaniu do koncepcji wielopoziomowego zarządzania należy uznać, że system polityczny funkcjonujący w Europie na początku XXI wieku jest dwupoziomowy.
79 M. Mühlböck…, op.cit., s. 579.
80 T. König, Why do Member States Empower the European Parliament?, ,,Journal of
European Public Policy”,2008, Vol. 15, No. 2, ss. 167-188.
81 B. Rittberger, Institutionalizing Representative Democracy in the European Union: The
Case of the European Parliament, ,,Journal of Common Market Studies”, 2012, Vol. 50,
No. S1, ss. 18-37.
149
Jednak w przeciwieństwie do wspomnianej koncepcji nie jest on alternatywą dla
systemu państwo-centrycznego, ale raczej wyraźnie ciąży w stronę poziomu narodowego. Wskazuje na to analiza polityczności na szczeblu europejskim, w której
dominujące znaczenie ma czynnik międzyrządowy oraz odniesienie do interesów
narodowych i polityczności praktykowanej na poziomie państw członkowskich.
Kształtująca się polityczność europejska nie jest więc autonomiczna lub nadrzędna
wobec narodowej, ale wręcz przeciwnie wydaje się być pod silnym wpływem aktorów narodowych i ich interesów.
Podstawową cechą polityczności jest rywalizacja programowa różnych obozów
politycznych. Odbywa się ona w ramach deliberacji publicznej i w odniesieniu do
różnych racji i interesów społecznych. Wiąże się też z wyborami przedstawicieli
władzy lub decyzji programowych, w oparciu o werdykt większości wyborców lub
rację stanu odnoszącą się do całej wspólnoty politycznej. Jest wreszcie powiązana
z mechanizmem rozliczania polityków za efektywność działania oraz zgodność
z interesem danej wspólnoty politycznej (racją stanu). Tak rozumiana polityczność
jest realizowana wyłącznie na poziomie narodowym w Europie. Na szczeblu europejskim nie mamy wspólnoty politycznej (demosu), ani klarownie zdefiniowanej racji
stanu. Nie ma też instrumentów umożliwiających ogólnoeuropejską debatę publiczną,
wybory oraz rozliczalność polityków w skali europejskiej. Tym samym polityczność
europejska – zwłaszcza wyborcza i autonomiczna względem poziomu narodowego
– jest najwyżej w stadium zalążkowym. Co więcej możemy uznać, że w obecnym
kształcie ustrojowym UE nie ma tak naprawdę podstaw dla rozwoju tego typu polityczności europejskiej.
Na poziomie unijnym mamy natomiast silne oddziaływanie polityzacji narodowej, zwłaszcza o charakterze dyplomatycznym, czyli będącej wynikiem zakulisowej
rozgrywki między interesami narodowymi. Jej areną są przede wszystkim instytucje
międzyrządowe, choć pod jej wpływem znajduje się też PE i Komisja Europejska.
Mamy też dyskurs i rywalizację między interesami instytucjonalnymi w UE, w tym
na przykład Radą a Parlamentem. Mamy dość wątłą debatę programową i rywalizację między partiami politycznymi, która jest prowadzona w największym stopniu
w Parlamencie. Jest ona tłumiona przez kartelizację życia politycznego w tej instytucji oraz traktowanie grup politycznych przede wszystkim jako platform pragmatycznego działania, a nie realizacji programu wyborczego. W Parlamencie coraz większe
znaczenie ma też podział między euroentuzjastami a eurosceptykami. Umacnia on
kartelizację na poziomie europejskim oraz ogranicza polityczność europejską do
wyboru między aplauzem a krytyką integracji europejskiej. Mamy wreszcie niejasny
proces decyzyjny. Wiodącą rolę pełnią w nim największe państwa członkowskie i ich
150
interesy, ale są też obecne interesy instytucjonalne aktorów unijnych i elit transnarodowych (lub ponadnarodowych) zadomowionych w Brukseli i Strasburgu.
Ważnym aspektem polityczności każdego systemu jest dialektyka między
potrzebą prowadzenia rywalizacji a zachowania integralności danej wspólnoty politycznej. Polityczność odwołująca się z definicji do konfliktu i rywalizacji jest możliwa tylko wówczas, kiedy nie prowadzi do rozpadu danej wspólnoty, a więc jest
prowadzona w ramach silnych instytucji, ugruntowanej tradycji oraz zintegrowanej
wspólnoty. W przypadku Europy nie ma wspólnoty politycznej lub jest ona bardzo
wątła. Z tego względu polityczność opierająca się na sporze i rywalizacji wyborczej
jest traktowana jako zagrożenie. Wysiłek elit jest skupiony raczej na próbie konstruowania wspólnoty europejskiej, aniżeli polityczności europejskiej. Prowadzi to
kartelizacji systemu i dyskrecjonalnego wpływu najsilniejszych interesów.
151
Agnieszka Rothert
Emergencja złożonych i sieciowych struktur władzy
1. Gdy rośnie nieporządek
Świat przechodzi transformację. Natura tych zmian jest ciągle dla nas czymś
nowym i wyłaniającym się. Charakter tych zmian jest złożony i niejednokierunkowy: dynamiczny rozwój nowych technologii, skurczenie się odległości przestrzennych, globalizacja gospodarcza, rozwój różnorodnych organizacji, fragmentacja grup
i integracja regionalna, reformy demokratyzacyjne, rozprzestrzenianie się fundamentalizmu. Wszystko to wywołuje reakcje produkujące jeszcze więcej złożoności.
Emergentna przestrzeń polityczna ciągle szuka dla siebie nazwy i koncepcji obejmujących sprzeczne tendencje hierarchizowania i decentralizowania. Co więcej, to
nie jest jedna klarowna przestrzeń polityczna, ale plejada różnorodnych przestrzeni.
W rezultacie mamy dynamiczny kosmos, w którym „tło wysuwa się na pierwszy plan,
czas traci swoją ciągłość, dominuje nieliniowość, struktury ulegają bifurkacji, implozja
dotyka społeczności, regiony się jednoczą, a polityka wiruje wokół kwestii tożsamości,
terytorialności, i między tradycyjnymi instytucjami i emergentnymi orientacjami1.
Wyłaniający się złożony porządek świata ma zamazane granice, jurysdykcje
i podziały między państwem i społeczeństwem, sferą publiczną i prywatną, atakiem
1 J. Rosenau, The Study of World Politics, Volume2: globalization and governance ,
London, New York, 2006, ss. 51-52
153
Agnieszka Rothert
i obroną2. Zbudowany jest ze współzależnych i współrozwijających się struktur relacji społecznych, ekonomicznych, politycznych, technologicznych oraz czynników
naturalnych. Każdy emergentny system złożony jest rezultatem mnogości interakcji
prostych elementów składających się na jego całość. Co oznacza złożoności polityczna i jak można analizować złożone struktury władzy?
Jeszcze tak niedawno globalny porządek polityczny wydawał się względnie prosty. Dwubiegunowy układ sił, dwa rywalizujące bloki ideologiczne skoncentrowane
wokół dwóch imperiów, ZSRR i USA. Duża część wieku XX to dominacja struktur
państwowych i ewolucja stosunków międzynarodowych. Tradycyjne pojmowanie
władzy politycznej powiązane jest ściśle z koncepcjami Maxa Webera dotyczącymi państwa. Państwo jest relatywnie nowym sposobem zarządzania politycznego.
Korzenie sięgają monarchii europejskich, a trwający od X wieku do XVIII wieku
proces tworzenia państw i adaptacji rozprzestrzenił się na świecie. W Europie nadal
trwa dyskusja na temat państwa, ale także rozpoczęto debatę o takich formach władzy, które wychodzą poza tradycyjna konstrukcję państwa3.
Koncentracja władzy w rękach państwa, rozpoczęta wraz z zawarciem Pokoju
Westfalskiego w 1648 roku, ulegała transformacji. Państwo zamknięte w granicach
swojego terytorium oznaczające władzę polityczną mającą legitymację do rządzenia
wewnątrz, i do reprezentowania na zewnątrz, oraz całkowitą suwerenność – wszystko
to ulega rozproszeniu. W coraz większym stopniu granice państwowe przestają mieć
znaczenie, a zasoby i zagrożenia, jak pieniądze, informacje, zanieczyszczenia, kultura masowa krążą swobodnie i kształtują życie społeczne i gospodarkę. Państwo jest
nadal zarówno źródłem władzy politycznej, jak i przestrzenią polityki, jednak procesy
globalizacji spowodowały zacieranie się granic, nie tylko czasowo – przestrzennych,
ale także granicy miedzy prawem narodowym i międzynarodowym. Skutkuje to tym
chociażby, że kwestie które były wcześnie domeną polityki państw (np. standardy
ekologiczne i regulacje pracownicze), stają przedmiotem prawa i polityki w wymiarze ponadnarodowym. Władza polityczna przemieszcza się poza granice systemu
państwa narodowego. Potężne ponadnarodowe korporacje (TNC – Transnational
Corporation) urosły w siłę i władzę ponieważ potrafiły obejść zasięg oddziaływania
państwa. Suwerenność wielu państw paradoksalnie została jednocześnie rozproszona
i skupiona w ramach organizmu UE, co więcej państwa dzielą się władzą z sektorem
prywatnym i wolontariatem tworząc sieciowe formy rządzenia. Dynamika procesów
2 J. Arquilla, D. Ronfeldt, Networks and Netwars: The Future of Terror, Crime and
Militancy, Santa Monica, 2001, ss.13-14.
3 E. Grande, L.W. Pauly, Reconstituting Political Authority, w: E. Grande i L.W. Pauly
(red.), Complex Sovereignty. Reconstituting Political Authority in the Twenty-First
Century, Toronto, 2007, s 7.
154
politycznych staje się w coraz większym stopniu zdecentralizowana na skutek swoistego „wydrążania się” państwa. W tym sensie można powiedzieć, że współczesne
państwa/systemy polityczne stają sieciowymi polis, bowiem wiążą ze sobą w skomplikowany organizacyjnie, wielopoziomowy i wzajemnie oddziaływujący sposób
przynajmniej trzy rodzaje aktorów/podmiotów: organizacje społeczne/pozarządowe,
agencje oraz struktury państwowe. Jeśli chodzi o tych pierwszych to współdziałanie
i współoddziaływanie wydaje się być oczywiste, natomiast w tym ostatnim przypadku
chodzi o powiązania i współpracę zarówno pomiędzy funkcjonalnymi działami państwa, jak i terytorialnymi4. Inaczej rzecz ujmując, tworzenie i realizowanie polityki
ulega decentralizacji i rozproszeniu, poziome więzi wewnątrz organizacyjne i pomiędzy nimi stają się równie ważne, tworząc raczej model połączeń wielu z wieloma.
2. Wyłania się złożoność
Świat staje się coraz bardziej nieuporządkowany, zmiany jakie zachodzą od czasu
zakończenie zimnej wojny są coraz głębsze i szybsze. Zaczynamy powoli rozumieć,
że gdzieś tam zachodzące wydarzenia mogą mieć znaczenie dla każdej innej części
świata. Nowe sieciowe technologie komunikacyjne wywróciły pojmowanie czasu
i przestrzeni, a państwa i rządy straciły na swojej kompetencji, ich suwerenność
i granice stają się coraz bardziej porowate, znaleźliśmy się zatem w okresie niezwykłej złożoności5. Oddziałują i zderzają się ze sobą różnorodne siły: globalizacja
i lokalizacja, centralizacja i decentralizacja, integracja i fragmentacja.
Przypuśćmy, że wszystko ewoluuje w sposób samoorganizujący się – tworząc tym
samym emergentny wielosystemowy system. Człowiek sam będąc systemem biologicznym, tworzy systemy społeczne i sztuczne. Historia ludzkości to ścisły związek
natury i sztuczności. Na politykę można patrzeć także w kategoriach systemowych.
Począwszy od systemu naturalnego (człowiek, grupa, społeczeństwo, itp.), a skończywszy na sztucznym (normy, instytucje, ład, reżimy, itp.). W kontekście ewolucji
można powiedzieć, że życie jest informacją (nie jest to żadna metafora)6, co więcej
opartym na samoorganizacji, decentralizacji i współewolucji. Cały proces ewolucji nie
4 Ch. Ansell, Networked Polity: Regional Development in Western Europe, w: ,,Governance:
An International Journal of Policy and Administration”,2000, Vol. 13 (3), s.309.
5 J. Rosenau, Governance in New Global Order, w: Held D., McGrew A. (red.), The Global
Transformation Reader, Polity Press, Cambridge, 2003 s.223.
6 Odkrycie w roku 1950, przez J. Watsona i F. Cricka, DNA, pozwoliło na stworzenie
struktury kodu genetycznego, a także na sformułowanie zasady przepływu informacji
obejmującego „przepisanie” DNA (kwas dezoksyrybonukleinowy) do RNA (kwas
rybonukleinowy) i „przeniesienie” RNA do białka.
155
Agnieszka Rothert
ma charakteru liniowego lecz krążący - „w systemie krążących sprzężeń zwrotnych,
proste deterministyczne procesy mogą mieć wielce nieprzewidywalne skutki”7.
Władza (także polityczna, jakkolwiek byśmy jej nie definiowali) jest własnością systemu, a tym samym nie jest widoczna, dostrzegamy efekty działania, ślady
jakie pozostawia po sobie wpływając na podmioty. Jest zatem swoistym porządkowaniem się systemu, którego „motorem” jest przepływ informacji (feedback). Takie
pojmowanie władzy pozwala na badanie jej struktury, form, hierarchii/układów, to
jak powstaje, rozwija się i niknie. Jest dokładnie samoorganizacją czy specyficznym
porządkowaniem się systemu, ma charakter transludzki albo jak ktoś woli nie tylko
ludzki. Paradoksalnie władza, która w naukach politycznych kojarzy się ze strukturami hierarchicznymi, sama w sobie jest zorganizowaną anarchią.
Władza pojmowana jako działanie systemowe8, tak samo jak złożoność – to
sytuacja współzawodnictwa o ograniczone zasoby (kontekst nie ma tu znaczenia –
żywność, przestrzeń, energia, dominacja), trzeba podjąć decyzje i coś zrobić, a całościowy rezultat naszych działań określi, które indywidualne decyzje były najlepsze.
Gdy jednak zasoby są ograniczone, jedni wygrywają, zaś inni przegrywają. Rzecz
w tym, że gdybyśmy mieli sytuację gdzie zasoby są nieograniczone, nie ma współzawodnictwa, to nie byłyby istotne zachowania, nie trzeba byłoby się uczyć, korzystając
z przeszłych doświadczeń, nie trzeba by było się adaptować. Przepływ informacji
(feedback) byłby zbędny. Wtedy mielibyśmy do czynienia ze zbiorowością zachowującą się w dosyć prosty sposób. Wiemy, że rzeczywistość jest inna, rywalizacja
o zasoby jest w nią wpisana. Różny kontekst i różnorodni aktorzy ale wszyscy o coś
„walczą” ze sobą. Mogą wydarzyć się bardzo ciekawe rzeczy
Co się dzieje z systemem gdy dodamy do niego porcję komplikacji, to można
łatwiej zrozumieć na prostym przykładzie – połączmy dwie szklanki proszku do
pieczenia i jedną szklankę octu, wszystko nam eksploduje, bowiem rezultatem są
„z górą” trzy szklanki musującego koktajlu składającego się z octu, proszku do pieczenia i dwutlenku węgla. Elementy wchodzą ze sobą w interakcje powodując dość
gwałtowną reakcję produkującą dużo dwutlenku węgla9. To jest oczywiście przykład
pokazujący prostą sytuację, w jakimś sensie mamy kontrolę nad zbiorem którego
elementy samoorganizują się.
Gdy mamy do czynienia systemami wykraczającymi poza naszą kuchnię, to
myślenie nieliniowe staje się coraz trudniejsze. Tu już mamy do czynienia z porcją
7 M. Ridley, Genome. The Autobiography of Species in 23 Chapters, New York 1999, s. 311.
8 Zresztą nie ma w tym nic nowego – wystarczy zajrzeć do licznych tomów na temat teorii
polityki.
9 M. Mitchell, Complexity: A Guided Tour, Oxford, New York, 2009, s.23.
156
komplikacji na „sterydach”. Z jednej strony mamy system państw i rządów, a z drugiej sieciowy zdecentralizowany system rozmaitych zbiorowości rywalizujących,
współpracujących, wchodzących w rozliczne interakcje z systemem państw. Rośnie
i gęstnieje sieć relacji pomiędzy aktorami/agentami „wielkimi i małymi, formalnymi i nieformalnymi, ekonomicznymi i społecznymi, politycznymi i kulturowymi,
narodowymi, ponadnarodowymi i międzynarodowymi, agresywnymi i pokojowymi,
liberalnymi i autorytarnymi, którzy zbiorowo tworzą wysoce złożony system globalnego rządzenia”10.
Gdy rośnie i gęstnieje współzależność i globalizacja, systemowe relacje między
sieciami nabierają znaczenia i produkują nowe połączenia. Coraz większa zależność
ekonomiczna wpływa na zależności społeczne i ekologiczne, a świadomość takiego
związku nie pozostaje bez wpływu na stosunki gospodarcze. Dla przykładu, rozwój
handlu może pobudzać działalność przemysłową w krajach gdzie są niskie standardy ochrony środowiska, co zmobilizuje do aktywności działaczy ekologicznych.
W rezultacie może nastąpić poprawa jakości środowiska, zmniejszenie zanieczyszczeń, lecz jednocześnie wzrośnie niezadowolenie w świeżo uprzemysłowionych krajach, wpływając z kolei na stosunki społeczne i ekonomiczne11.
Można zatem założyć, że „efekt sieciowości” występuje w relacjach politycznych. W kategoriach strukturalnych widać to w zmianie form organizowania się,
a mianowicie w zmianie proporcji między strukturami hierarchicznymi i sieciowymi.
Nowe technologie komunikacyjne (w tym Internet) niewątpliwie stworzyły podatny
grunt dla rozwoju niehierarchicznych, rozproszonych struktur organizacyjnych,
w których każdy jest połączony i komunikuje się z każdym. Skutki tych zmian dają
się odczuć na każdym szczeblu: politycznym, ekonomicznym, społecznym i wojskowym. Dodajmy, że technologie rozwijają się w sposób wykładniczy, powiązany
i kaskadowy. Digitalizacja (ucyfrowienie) przypomina wybuch wulkanu, któremu
towarzyszy trzęsienie ziemi, które to z kolei powoduje osunięcie się półki kontynentalnej i stąd już tylko mały krok do potężnego tsunami. Usieciowienie i wszechobecność komputerów oznacza oczywiście, że dzisiejszy Internet zamieni się w Supernet
– równie wszechogarniający. Miniaturyzacja jest kolejnym elementem rewolucji technologicznej. A wszystko to jest połączone światem symulacji. Symulacja stanowi
przełom w wielu dziedzinach, lecz kluczowe są to biotechnologie oraz energetyka.
W koncepcji złożoności chodzi o znalezienie pewnych wspólnych cech różnorodnych systemów złożonych, oraz zasad ich działania. Co więcej, analiza nie
ogranicza się tylko do zjawisk naturalnych, ale ma odniesienie do sfery społecznej,
10 M. Mitchell, Complexity…op. cit., s.225
11 R.O. Keohane, J.S Nye, Globalization: What’s New? What’s Not (And So What?), w: D.
Held, A. McGrew (red.), The Global Transformation Reader, Cambridge, 2003, s.78.
157
Agnieszka Rothert
ekonomicznej, politycznej i kulturowej. Jednakże próbę zdefiniowania złożoności
utrudnia fakt, że nie istnieje jedna definicja, że pojęcie złożoności ma różne znaczenia. Oto kilka prób zdefiniowania złożoności. System złożony wedle Herberta A.
Simona to „system składający się z wielkiej liczby części, które w sposób nieprosty
wchodzą ze sobą w interakcje”12. John Holland uważa, że z interakcji opartych na
prostych zasadach wytwarzają się skomplikowane modele zachowań13. Dla Stuarta
Kauffmana samoorganizacja charakteryzuje wszystkie ewoluujące systemy złożone14.
Murray Gell-Mann określa złożoność jako długość algorytmicznej zawartość informacji potrzebnej do opisania i przewidzenia cech przychodzących danych15. Bardzo
dobrze określa złożoność zdanie „dwoje to para, a trzy to tłum”16.
W nauce złożoność i co za tym idzie systemy złożone opisuje się za pomocą konkretnych przykładów istniejących systemów, które uważa się za złożone. Większość
z tych przykładów dotyczy sytuacji, w których zbiorowość podmiotów rywalizuje
o ograniczone zasoby, m.in., jedzenie, przestrzeń, władzę. Wtedy zgromadzenie się
większej liczby podmiotów ma konkretne konsekwencje. Gdy duża grupa ludzi chce
przejechać tę sama drogą w tym samym czasie, nastąpi korek. Gdy na giełdzie wszyscy chcą sprzedawać, ceny poleca w dół. Zapewne wojnę też można postrzegać w ten
sam sposób – zbiorowa przemoc ludzi walczących o władzę, kontrolę nad danym
terytorium. Zjawiska emergentne są fascynujące ponieważ powstają bez udziału żadnego centrum decyzyjnego, koordynatora. Zbiorowość aktorów samoorganizuje się
w sposób spontaniczny, a zjawisko pojawia się ot tak, jak gdyby wyczarowane. Siła
emergencji może być ogromna, mamy mnóstwo przykładów podążania za innymi,
naśladownictwa, masowych fal zachowań. Wiemy też, że samoorganizacja występuje
w świecie zwierząt, owadów, ryb – ślady feromonowe mrówek, roje owadów, klucze ptaków, ławice ryb17. Wszystkie przykłady z biologii, fizyki, technologii, życia
codziennego pokazują nam, że zjawiska emergentne zależą od interakcji jednostkowych, od powiązań poszczególnych podmiotów. Zadaniem niezwykle trudnym,
czy wręcz niemożliwym jest określenie charakteru tego typu zjawisk na podstawie
12 H. A. Simon, The Architecture of Complexity, w: The Sciences of Artificial, Cambridge,
1968, s.86.
13 Szczegółowy opis takich zasad znajdziemy, w: J.H. Holland, Emergence: From Chaos to
Order,, Reading, 1998, ss. 225-31.
14 S. Kauffman, At Home in Universe: The Search for Laws of Self Organization and
Complexity, New York, 1995, ss. 49-50.
15 M. Gell-Mann, The Quark and Jaguar: Adventures in Simple and Complex, New York,
1994, s. 25.
16 N. Johnson, Simply Complexity: a clear guide to complexity theory, Oxford, 2007, s.3.
17 Na ten temat pisałam w: Między chaosem i porządkiem, Warszawa, 2006, i w Emergencji
rządzenia sieciowego, Warszawa, 2008.
158
analizy cech jednostkowych pojedynczego podmiotu. W fizyce wiadomo co cechuje
elektron, ale emergentne zjawiska tworzące się ze zbioru elektronów potrafią być tak
zaskakujące, że same w sobie stanowią nowość. Wiemy też (a ostatnio przekonaliśmy
się o tym dosyć boleśnie), że następuje kryzys na rynku, że tworzą się niespodziewane korki. A jednak są to zdarzenia zaskakujące, zdumiewa ich forma, moment
pojawienia się, i czas trwania18. Postrzeganie złożoności w kategoriach tłumu znakomicie oddaje relacyjny charakter zjawiska, a także pokazuje przejście od systemu
prostego do złożonego.
System prosty to taki system, w którym poszczególne części i relacje między
nimi są względnie stałe, co pozwala przewidywanie potencjalnych stanów systemu.
Mamy zapewne naturalną skłonność do upraszczania zjawisk, aby łatwiej i lepiej móc
analizować. A przecież otoczeni jesteśmy przez złożony świat społeczny. Złożoność
jest istotną cechą systemu. Gdy mamy do czynienia tylko ze skomplikowaniem systemu, gdzie elementy zachowują pewną niezależność, wyjęcie jakiejś części tylko
zmniejszy skomplikowanie, ale nie zmieni zachowania systemu w sposób drastyczny.
Inaczej mówiąc, systemy złożone są nie redukowalne. Jednakże, cechują się żywotnością i odpornością na mniejsze zmiany w poszczególnych częściach, ponieważ
zachowanie systemu złożonego jest wynikiem działań oddolnych. Wyłanianie się
(emergencja) to „efekt działania potężnej siły organizacyjnej przełamującej różnorodne zmiany na niższych poziomach”19.
Cechą charakterystyczną systemów społecznych jest wytwarzanie złożoności.
Podmioty, niezależnie od tego czy są to mrówki, ludzie lub roboty są połączeni ze
sobą w „pajęczynie” powiązań, a poruszają się po swoich światach poprzez rozmaite
procesy adaptacji. Więzi mogą być proste i względnie stabilne (bliskie), albo też
zmienne i skomplikowane (dalsze). Zmienność i powiązania są wszechobecne we
wszystkich światach społecznych, co więcej, jest zdumiewające jak szybko może to
prowadzić do złożoności20.
Nie ma jednej definicji złożoności ale chyba nie stanowi to problemu, ponieważ „trudno nam zdefiniować pojęcie szczęścia, a przecież wszyscy wiemy co je
cechuje”21. Podobnie jest ze złożonością – opisujemy cechy i zachowania jakie
powinien wykazywać system. Oto one: system składa się z mnóstwa części wielorako ze sobą powiązanych i wchodzących w rozmaite interakcje, co wywołuje
skutki i wydarzenia o charakterze zarówno powtarzającym się, jak i jednoczesnym,
19 J.H Miller, S.E. Page, Complex Adaptive Systems : An Introduction to Computational
Models of Social Life, Princeton, Oxford, 2007, ss. 9-10.
20 J.H Miller, S.E. Page, Complex Adaptive Systems…op. cit., ss. 9-10.
159
Agnieszka Rothert
z masy różnych interakcji różnorodnych aktorów wyłania się układ instytucji, ludzi,
regulacji i praktyk – znany nam w postaci państwa22; na zachowania podmiotów
w systemie wpływa pamięć czy pętla sprzężenia zwrotnego, chodzi tu o to, że jakieś
wydarzenie z przeszłości wpływa na to co się teraz dzieje, albo że jakieś wydarzenie
w jednym miejscu wpływa na to co się dzieje w innym miejscu, czyli w pewnym
sensie efekt domina; Podmioty potrafią adaptować się, zmieniać swoje zachowania
„patrząc wstecz”, adaptacja systemu oznacza umiejętność zbiorowego radzenia sobie
z nowymi wyzwaniami. Takimi systemami, bez wątpienia, są systemy polityczne,
takie jak państwo, czy system międzynarodowy, charakteryzujące się pewnym układem strukturalnym, który może ulegać transformacji czy to pod wpływem bodźców
zewnętrznych, czy też wewnętrznych; systemy są otwarte, co oznacza podatność na
wpływy płynące z otoczenia, System zamknięty to system odizolowany od otoczenia,
takie systemy występują niezwykle rzadko23; wyłaniające się zjawiska mogą być
zaskakujące i gwałtowne. Drobne zmiany w systemie wywołane zmianami w środowisku naturalnym, interakcjami pomiędzy różnorodnym podmiotami, mogą wywołać
tsunami – transformację systemową. Otwarte systemy dynamiczne są nieprzewidywalne i w stanie nierównowagi; emergentne zjawiska powstają spontanicznie i samoistnie, system jest skomplikowaną zbiorowością interaktywną i samoorganizującą się
w sposób oddolny i niejako samoczynny, co jest zupełnie odmiennym podejściem od
tego, do jakiego przyzwyczailiśmy w naukach społecznych.
3. Sieć połączeń gęstnieje
W kategoriach strukturalnych, także w odniesieniu do polityki można to postrzegać jako zaobserwowane zjawisko w sieciach Bula24 przechodzenia (przeskakiwania),
22 N. Harrison, Thinking about the world we make, w: Complexity In World Politics, (red.).
N. Harrison, New York, 2006, s.7.
23 Jedynym takim systemem jest Wszechświat jako całość, co nie jest optymistycznym
stwierdzeniem, ponieważ w systemie zamkniętym w miarę upływu czasu rośnie
nieporządek - N. Johnson, Simply Complexity: a clear guide to complexity theory, Oxford,
2007, s 28.
24 Nazwa pochodzi od dziewiętnastowiecznego angielskiego matematyka Georga Boole.
Takie sieci charakteryzują się zachodzącymi równolegle rozproszonymi procesami,
przypominającymi funkcjonowanie genów. Każdy punkt węzłowy sieci może być
włączony albo nie, gdy są połączone ze sobą oddziałują na siebie wzajemnie. Stuart
Kauffman stwierdził, że sieci pod wpływem przypadkowych impulsów zaczynają
układać się w uporządkowane schematy. Przypadkowe sieci Bula stanowią systemy
zdezorganizowane, które jednak mogą być grupowane w trzy różne rodzaje systemów,
nazywanych przez Kauffmana „reżimami”. Pierwszy rodzaj to reżim uporządkowany,
160
które można zapisać krótko: porządek – złożoność – chaos – złożoność – chaos…25
Przez pewien czas system jest stabilny, a potem ulega zmianie albo znika. Ewolucja
reżimu politycznego, jak i innych systemów złożonych, jest procesem otwartym,
w którym struktura rozwija się we współzależności ze swoim otoczeniem, zmieniając
i adaptując się by przetrwać. Nieprzewidywalność tego procesu nie oznacza jednak
braku kierunku. Systemy samoorganizujące stają się po prostu coraz bardziej skomplikowane i tworzą coś na kształt superstruktur, zróżnicowanych gęsto połączonych
sieci, funkcjonujących jako całość w sposób zaskakujący. Emergentna złożoność
operuje logiką ewoluujących samoorganizujących się sieci. Inaczej rzecz ujmując,
rozwijają się coraz bardziej skomplikowane struktury społeczne i polityczne, w połączeniu z rosnącym znaczeniem sieciowych form organizacji. Cały system jest niejako
„popychany” w kierunku rozpraszania się poziomów rządzenia. Ten złożony i adaptujący się (nie)porządek to system splątanych hiererachii i heteroarchii. Kierunki
ewolucyjnej adaptacji struktur politycznych mogą mieć charakter wielopoziomowy
i wielosektorowy. Istnieje wiele systemów, które cechują się nieprzewidywalnością
i oddolną niekontrolowaną samoorganizacją (np. krachy na giełdzie), ale mamy też
systemy, które oparte są na pewnym stopniu przewidywalności (np. systemy wyborcze). Gdy system zaczyna się komplikować a działanie przyczynowo-skutkowe nie
jest oczywiste, to może zaistnieć potrzeba uproszczenia systemu poprzez dokonanie
odpowiednich zmian (np. instytucjonalnych) ograniczających różnorodność, a tym
samym zwiększających przewidywalność. Oznaczać to może przechodzenie od
systemu złożonego do prostego, ponieważ jednak mamy do czynienia z systemami
otwartymi, to prędzej czy później system dostanie nową porcję informacji (szeroko
pojmowanej) i zacznie znowu się komplikować. Ponadto paradoksalnie, uproszczenie
systemu, jego homogenizacja (ujednolicenie) może prowadzić do całkowitego rozpadu systemu. Żywotność systemu zależy od różnorodności, zdolności adaptacyjnych
i ciągłej zmiany. Istotą jest komunikacja i feedback/przepływ informacji.
Patrząc z perspektywy historii jeszcze przed wiekiem, w globalnym krajobrazie politycznym dominowały wielkie piramidy organizacyjne. Państwa narodowe
umacniały granice, tworzyły wielkie armie, rozszerzały swoje wpływy. W tamtym
drugi to reżim chaotyczny, zaś trzeci rodzaj to stan przejścia między pozostałymi, nazywany
reżimem złożonym. Tylko ten ostatni, będący między chaosem i porządkiem, umożliwia
samoorganizację. Dzieje się tak gdyż w stanie uporządkowanym prawie wszystkie
elementy i połączenia są stałe, co utrudnia lub wręcz uniemożliwia samoorganizację;
w stanie chaosu istnieje kompletny bezład więc samoorganizacja jest nader wątpliwa.
W reżimie złożonym nic nie jest ani ustabilizowane ani całkowicie chaotyczne, życie
ewoluuje na krawędź chaosu ponieważ to tu system może się samoorganizować
i zmieniać.
25 Taylor, The Moment of Complexity. The Emergent Network Culture,, Chicago, 2003, s. 146.
161
Agnieszka Rothert
czasie pierwsze transnarodowe korporacje zajmowały się wydobyciem ropy naftowej, a także innych zasobów naturalnych. W ich gestii leżała produkcja i sprzedaż.
Hierarchiczny model polityki był akceptowany i realizowany niemalże przez wszystkie znaczące siły, zarówno partie systemowe jak i antysystemowe rewolucyjne partie
komunistyczne26.
Czy to oznacza, że z początkiem XXI wieku struktury hierarchiczne wyginęły
całkowicie. Oczywiście nie. Jednakże organizacje sieciowe, horyzontalne wkraczają coraz liczniej i odważniej w przestrzeń ekonomiczną, polityczną i społeczną.
Ponadgraniczne sieci nie są czymś nowym, godnym uwagi jest skala i zasięg zjawiska. Na przełomie wieku sieciowe formy organizacji rozprzestrzeniły się w sposób
kaskadowy. Sieci organizacji pozarządowych, sieci terroru, rządowe sieci transnarodowe i wręcz państwa sieci (UE). Sieci są wszędzie27. Dla jednych sieci to swoista
metafora tworzących się relacji społecznych, politycznych, ekonomicznych i technologicznych. Jednakże istnieje też potężna interdyscyplinarna gałąź systematycznych
analiz sieciowych, w naukach politycznych, relatywnie od niedawna28.
26 M. Kahler, Networked Politics: Agency, Power and Governance, w: M. Kahler (ed.),
Networked Politics: Agency, Power and Governance, London, 2009, s.1.
27 Warto w tym miejscu przypomnieć że, sieć łączy każdy podmiot z sąsiadami po obu
stronach Jednakże wystarczy drobna zmiana, dodanie powiązań i sieć zaczyna się
zmieniać. Możliwe są rozmaite konfiguracje. To co jest jednak najistotniejsze to dwa
elementy: aktorzy/podmioty/agenci i relacje/powiązania. Oznacza to że, w sieci układ
punktów lub aktorów (jednostek, organizacji albo mieszany) jest połączony ze sobą
poprzez specyficzny mechanizm, tworząc horyzontalny, niehierarchiczny porządek
relacji. Wiele sieci jest efektem dynamicznego procesu ewolucji – dodawania lub
usuwania punktów/aktorów. Tworzone więzi wpływają na kształt sieci. a z kolei kształt
sieci wpływa na powstawanie więzi. Struktura sieci społecznej ewoluuje pod wpływem
zależności od kontekstu historycznego, a rola uczestników i ich zachowania są niezwykle
istotne. Dynamika jest tu kluczowa, ponieważ punkty w sieci stanowią odrębne
dynamiczne jednostki, mające z swoje własne zasady zachowania, a w dodatku są ze sobą
powiązane. Interakcje pomiędzy osobami mogą wpływać na ich opinie w odniesieniu do
jakiś ważnych decyzji, chociażby wyborczych, podczas gdy wirus komputerowy może
mieć charakter epidemii albo i nie, w zależności od tego jaki jest model połączeń między
urządzeniami, A. Rothert, Emergencja rządzenia sieciowego, Warszawa, 2008, s. 55.
28 Analiza sieci społecznych rozwijała się powoli (chociaż z pewnymi oporami). Boom
nastąpił w latach dziewięćdziesiątych XX wieku i związany był właśnie z badaniami nad
epidemiami, z sieciami organizacyjnymi w modelach zarządzania, z pojawieniem się
Word Wide Web. W samą koncepcję sieci niejako „wpasowana” jest dynamika. Relacje
zakładają czynnik behawioralny, zmienność, tymczasowość, ruch i przepływ. Cechy
behawioralne to np. spodziewany rozmiar epidemii, czy możliwość globalnej transmisji
informacji.
162
Wielopoziomowość jest nieodłącznie związana z koncepcją emergencji, czy
wyłaniania się. W kategoriach strukturalnych mamy do czynienia albo z hierarchiami
(struktura pionowa), albo z heteroarchiami (struktura złożona, „poplątana” i nakładająca się). Różnica między hierarchią a heteroarchią dotyczy struktury i koordynacji
funkcjonowania wewnątrz organizacji. Hierarchia ma kształt piramidy, zorganizowana jest w taki sposób, że istnieje pionowy system wydawania poleceń i wykonywania zadań. Kierunek władzy jest czytelny. Heteroarchia czyli organizacja w kształcie
„matrycy”, występuje wiele ośrodków decyzyjnych, połączenia typu „wielu z wieloma”29. Wyłanianie łączy się również z problemem wpływu czy determinowania
zachowań. Po pierwsze poziom „dolny” wpływa na „górę”, po drugie może wystąpić
sytuacja odwrotna, po trzecie wpływy mogą równoważyć się, po czwarte zmiany
następują pod wpływem zewnętrznym, po piąte każdy poziom reguluje się poprzez
znaną nam już pętlę sprzężenia zwrotnego i proces samoorganizacji. Emergencja
odnosi się do procesu rozwoju strukturalnego.
Następuje zatem decentralizowanie się struktur władzy i transformacja rzeczywistości politycznej. Państwo bowiem musi coraz częściej rywalizować z takimi rodzajami władzy, które są nieuchwytne i nieokreślone. Są nimi sieci kapitału, produkcji,
komunikacji, przestępczości, instytucji międzynarodowych, ponadnarodowych prywatnych armii, organizacji pozarządowych, transnarodowych ruchów religijnych.
W obrębie państwa działają wspólnoty, społeczności, plemiona, klany, sekty i gangi.
Państwa stają się częścią szerszej struktury władzy – sieci, w której państwo spotyka
i często ściera się z innymi podmiotami władzy30.
Powyższe stwierdzenie obejmuje właściwie dwa podejścia do analizowania sieci
politycznych. Po pierwsze istotą analizy sieciowej są relacje, połączenia pomiędzy
poszczególnymi określonymi punktami/podmiotami/aktorami. I tak, sieć dróg łączy
rozmaite miejsca relacją - „mogę tam podróżować”. W kategoriach społecznych do
powiązanych ze sobą w różnorodny sposób jednostek odnoszą się relacje komunikacji
(np. nadawca – odbiorca informacji). A więc to związki pomiędzy podmiotami (a nie
same w sobie podmioty i ich cechy) stanowią punkt odniesienia w analizie sieciowej,
bowiem to one określają charakter komunikacji pomiędzy ludźmi, grupami, oraz
organizacjami31.
W wymiarze polityki analiza sieciowa oznacza relacyjne pojmowanie władzy.
Władza nie jest własnością albo atrybutem jakiejś jednostki czy grupy. A więc,
władza jest aspektem czy efektem interakcji pomiędzy dwoma lub wieloma aktorami/
29 P.R. Monge, N.S. Contractor, Theories of Communication Networks, Oxford, 2003, ss. 11-16.
30 M. Castells, The Power of Identity, The Information Age: Economy, Society and Culture
Vol. II. Cambridge, Oxford, 1997, s.304.
31 P.R. Monge, N.S. Contractor, Theories of Communication Networks, Oxford, 2003, s.30.
163
Agnieszka Rothert
agentami społecznymi (mogą to być zarówno jednostki, jak i podmioty zbiorowe,
typu korporacja, państwo, itp.). Ponieważ władza ma charakter sytuacyjny, jest zjawiskiem dynamicznym i potencjalnie niestabilnym. Po drugie rzeczywiste interakcje
władzy zachodzą w sytuacjach złożonych. Analiza sieciowa w odniesieniu do systemu politycznego ma pokazać, że dystrybucja władzy jest pochodną pozycji jakie
poszczególni aktorzy zajmują w strukturze społecznej. Ważne jest zatem miejsce
w sieci wymiany informacji i zasobów. Kluczowe są zarówno związki bezpośrednie,
jak i pośrednie. W takim ujęciu władza pochodzi od sieci relacji i istnieje niezależnie
od tego czy aktorzy sobie uświadamiają czy też nie uświadamiają możliwości większej struktury, w którą są wbudowane ich pozycje. Dwa położenia w sieci wydają się
mieć duże znaczenie. W symetrycznym układzie połączeń istotna staje się centralność - bycie w centrum, bycie pośrednikiem w wymianie dóbr i informacji. Wiele
zjawisk politycznych może być wyjaśnianych jako skutek działania sieciowych struktur komunikacji, jak na przykład rozprzestrzenianie się innowacji technologicznych,
repertuaru i taktyk ruchów społecznych, technik prowadzenia kampanii wyborczych,
protestów, buntów, mody i innych form zachowań zbiorowych32.
Kolejnym bardzo ważnym elementem analizy sieciowej jest problem władzy
w sieci. W teorii sieciowości analizuje się: liczbę punktów w sieci, gęstość połączeń
w sieci, oraz konfigurację połączeń w sieci. Te trzy wymiary pozwalają na zbadanie
skuteczności i siły różnych sieci. Skuteczność polega na zdolności do „szybkiego”
przekazywania informacji w sieci, przy czym szybkość określana jest liczbą powiązań (linek) pomiędzy podmiotami potrzebnych by informacja dotarła do celu. Siła,
żywotność sieci to zdolność funkcjonowania (można powiedzieć przetrwania) gdy
dojdzie do awarii, zniszczenia lub usunięcia jakiegoś punktu-podmiotu w sieci33.
Sieci charakteryzują się dużym zróżnicowaniem, są systemami dynamicznymi
i ewoluującymi, jednakże istnieją pewne cechy, które są niejako „wrodzone”. Po
pierwsze to prawo władzy czy prawo silniejszego, albowiem sieci rozszerzają się
w sposób stały poprzez dodawanie coraz to nowszych punktów, zaś punkty dołączają się tam gdzie jest już gęsto od połączeń34. Dystrybucja władzy w sieci jest
32 M. Granovetter, Threshold Models of Diffusion and Collective Behavior, ,,Journal of
Mathematical Sociology”1978, No. 9, ss.165-179.
33 A-L. Barabasi, Linked. How Everything is Connected to Everything Else and What it
Means for Business, Science and Everyday Life, New York, 2003, ss.111-22.
34 Ta prawidłowość dotyczy takich dosyć od siebie odległych zjawisk jak sieci genów
i World Wide Web, np. potęga Google, Yahoo czy amazon.com. Również skrzywiony
rozkład powiązań czy przyciąganie na zasadzie atrakcyjności znane jest w ekonomii jako
„zasada Gibrata” oraz w socjologii, nazywane „efektem Mateusza” - ci co mają dużo
są wynagradzani, a ci co mają mało tracą, M. Newman, A-L. Barabasi, D.J. Watts, The
Structure and Dynamics of Networks, Oxford, 2006, ss. 335-339.
164
istotna ponieważ może być miarą popularności punktu/ aktora. Mechanizm jest prosty, i samonapędzający - popularność jest atrakcyjna i przyciągająca, a im więcej
powiązań tym większa atrakcyjność. Popularność oznacza w analizie sieciowej „centralność” lub „wpływ”.
Myślenie sieciowe to postrzeganie zjawisk w kategoriach relacyjnych, a nie podmiotowych. Krótko mówiąc to analizowanie cech dynamiki systemowej. Oczywiście
podmioty w sieci są ważne w tym sensie, że ich zachowania świadome lub nie wpływają na cechy sieci. Władza sieci jest władzą wynikającą z procesów społecznych, ma
charakter systemowy, ale jednocześnie jest efektem działań jednostkowych. Władza
sieci tkwi w relacjach społecznych ludzi dążących do współdziałania z innymi, jest
wbudowana w społeczne instytucje intermediacji. Całe nasze środowisko społeczne
jest efektem działań nas i innych, dokonywanych w przeszłości i teraz, wszystko to
przypomina poruszanie się w labiryncie, którego ściany zmieniają położenie wraz
z naszymi ruchami. Dodanie sieciowości do modelu poznawczego oznacza dodatkową i przydatną porcję złożoności. Wyobraźmy sobie wprowadzenie nowej rasy
psów – labradudla. Miłośnikami labradudla mogą zostać dawni posiadacze labradorów, niektórzy sympatycy pudli oraz ci, którzy lubią inne rasy/rodzaje psów lub
wcale nie przepadają za psami. Wprowadzenie nowej rasy uruchamia proces łagodnej
kreatywnej destrukcji35. To jest obrzeże sieci/systemu – co dzieje się gdy innowacja
dotyczy jądra systemu i wytwarza kaskadę zmian?
Głęboka transformacja systemowa dotyczy także samego państwa funkcjonującego w coraz to bardziej skomplikowanym i sieciowym środowisku. Zmienia się rola
i funkcje państwa. Dzieje się tak ponieważ natura globalnej złożoności wymusza na
państwach adaptację i współewolucję, dostosowującą je do zmieniających przestrzeń,
wielce zróżnicowanych globalnych układów sieciowych i przepływów. Państwa stają
się prawnymi, ekonomicznymi i społecznymi kontrolerami systemów sieciowych,
które z kolei są skutkiem nieprzewidywalnych konsekwencji funkcjonowania innych
systemów36.
Proces podejmowania decyzji to sieć interakcji pomiędzy instytucjami lokalnymi,
regionalnymi, krajowymi, ponadnarodowymi, międzynarodowymi oraz tworzenie
powiązań z organizacjami pozarządowymi. Wyłaniające się państwo sieciowe charakteryzuje się podziałem suwerenności i odpowiedzialności między poszczególnym
państwami i poziomami rządzenia oraz elastycznością procedur rządzenia37. System
państwa sieciowego rozwija się stopniowo i w drodze fuzji różnorodnych elementów systemu – decyzji, zasad, instytucji (często sobie przeciwstawnych). Kanały
35 S.E. Page, Diversity and Complexity, Princeton, Oxford, 2011, ss. 252-253
36 Ibidem, s. 248.
37 Ibidem.
165
Agnieszka Rothert
reprezentacji politycznej są nieprzejrzyste i oddalone, co utrudnia kontrolę społeczną.
Skuteczność działania wygrywa z legitymizacją, a autonomia lokalna i regionalna
tworzy trochę anarchiczne środowisko rywalizacji. W tak zróżnicowanym środowisku sieciowym występują różne trudności koordynacyjne wynikającej z samej natury
i struktury sieci, a także ze zróżnicowania podmiotów, ich organizacji, odmiennych
kultur i wartości, innych celów i interesów. Manuel Castells postrzega to tak:
1. państwa tworzą sieci państw, niektóre z nich realizują wiele celów i charakteryzują się podzielona suwerennością (np. UE). Inne zawiązane są wokół jakiejś
problematyki, handlu ( np. NAFTA), bezpieczeństwo (np. NATO). Jeszcze inne
to przestrzeń koordynacji, negocjacji i debaty pomiędzy państwami danego
regionu (np. OPA – Organizacja Państw Amerykańskich, UA – Unia Afrykańska,
LPA – Liga Państw Arabskich, itp.). Państwa tworzą także nieformalne sieci
w celu wypracowywania strategii działania, zgodnych z interesami uczestników
sieci ( to oczywiście G-8, G-20).
2. Państwa budują coraz gęstszą sieć instytucji i organizacji o charakterze ponadpaństwowym zajmujących się problemami globalnymi (przede wszystkim ONZ,
WTO, MFW, Bank Światowy, Międzynarodowy Trybunał Karny), a także rozmaite instytucje tworzone ad hoc, powołane do konkretnych problemów (np.
ochrona środowiska).
3. W wielu krajach następuje proces przekazywania władzy na poziom regionalny
i lokalny, towarzyszy temu jednoczesne otwarcie kanałów współpracy z organizacjami pozarządowymi, co ma zapobiec kryzysowi legitymizacji społecznej38.
4. Polityczna przestrzeń konsensualnego konfliktu
Zacznijmy od problemu rządzenia w procesach decyzyjnych cechujących się
brakiem liniowości i hierarchii (lub raczej poplątaniem struktur niehierarchicznych
i hierarchicznych). Unię Europejską można traktować jako rozproszony system polityczny. – niekiedy porównywaną do śmietnika39. W tym przypadku jest to metafora,
gdyż śmietnik sam w sobie choć może być bardzo zróżnicowany (mnóstwo różnych śmieci) nie tworzy złożoności – odpadki nie nawiązują interesujących relacji.
Gdy wrzucasz śmieci to i śmieci wyjmujesz40 Koncepcja modelu śmietnika wynika
z dosyć prostej obserwacji, że istnieją sytuacje i procesy podejmowania decyzji, do
38 M. Castells, communication power, Oxford, New York, 2009, ss. 39-40.
39 M.in. Guy B. Peters opisuje współczesne procesy rządzenia jako „zorganizowaną
anarchię”, punktem wyjścia jest śmietnik jako model organizacyjnego zachowania.
40 S.E. Page, Diversity and Complexity, Princeton, Oxford, 2011, s. 44.
166
których nie działają liniowe i w pełni racjonalne wybory. Inaczej mówiąc rezultaty nie
są najlepsze z możliwych, ale „satysfakcjonujące” lub jak kto woli „dosyć dobre”41.
G. B. Peters sprowadza model śmietnika do „zorganizowanej anarchii” wskazując na
złożone środowisko obejmujące rozproszone i zmienne preferencje, elastyczne i zdecentralizowane struktury podejmowania decyzji oraz płynne i otwarte uczestnictwo.
Rządzenie w śmietniku cechuje losowa, a nawet przypadkowa zbieranina problemów,
rozwiązań, możliwości i aktorów. Tworzy się swoista struktura możliwości, pełna
dziur, zapełnianych przez co bardziej przedsiębiorczych aktorów42.
W praktyce rządzenie w śmietniku przystaje do modelu funkcjonowania Unii
Europejskiej. Będąc jednostką polityczną obejmuje wiele różnych procesów decyzyjnych przebiegających równocześnie, a niektóre z tych wyłaniających się procesów
cechuje nieformalność. Bardziej to przypomina model śmietnika niż model piramidy charakterystyczny dla poszczególnych państw. Znakomicie pokazują to otwarte
metody koordynacji i rządzenie wielopoziomowe.
G.B. Peters uważa, że otwarta natura rządzenia wielopoziomowego (a także
innych układów rządzenia ponadnarodowego) kryje w sobie pewną pułapkę, gdyż
nieuporządkowana struktura może pozornie być „przyjazna” dla różnych aktorów,
lecz w gruncie rzeczy następuje proces zdominowania jej przez najsilniejsze podmioty ( w przypadku UE – biurokraci, rządy krajowe, grupy interesu reprezentujące
kapitał). Ta obserwacja wydaje mi się zgodna z opisywanym przeze mnie prawem
władzy działającym w strukturach sieciowych.
W modelu śmietnika istotne jest jakie kwestie będą przedmiotem negocjacji,
wobec tego umiejętność formułowania problemów (zdolności komunikacyjne) może
być kluczowa. Brak centrum kontroli powoduje, że program działania staje się mniej
pewny w porównaniu z bardziej sformalizowanymi i zrutynizowanymi sposobami
podejmowania decyzji. Płynna i otwarta struktura, brak formalnych zasad daje
41 B. G. Peters, Governance: A Garbage Can Perspective, w: E. Grande, L.W. Pauly, (red.),
Complex Sovereignty. Reconstituting Political Authority in the Twenty-First Century,
Toronto, 2007, s.76.
42 B. G. Peters „Governance…op.cit., s. 82. Można na to spojrzeć w kategoriach analizy
sieciowej, w której ważną role odgrywa teoria dziur strukturalnych, która mówi nam, że
ludzie akumulują zasoby społeczne lub kapitał społeczny, który inwestują w możliwości
społeczne przynoszące im potencjalne zyski. Dziury w sieci to miejsca, w których podmioty
(w tym przypadku ludzie) są nie połączone. Dziury takie to możliwość zainwestowania
swojego kapitału społecznego. Ludzie inwestują, wypełniają, wykorzystują dziury
tworząc powiązania z niepołączonym jednostkami, tworząc tym samym niebezpośrednie
więzi. Zapełnienie dziury strukturalnej daje pośrednikowi pozycję władzy. P.R. Monge,
N.S. Contractor, Theories of Communication Networks, Oxford, 2003, s. 143.
167
Agnieszka Rothert
przewagę potężniejszym aktorom. „Zasady formalne, a zwłaszcza normy konstytucyjne, stanowią mechanizm zapewniający dostęp i ochronę praw mniejszości w procesie podejmowania decyzji. Częściowo z logiki modelu śmietnika wynika niewielka
liczba sformalizowanych zasad odnoszących się do interakcji pomiędzy aktorami,
a sami aktorzy decydują o swoim zaangażowaniu. Ponadto w literaturze dotyczącej
rządzenia widać preferencje dla negocjacji, sieciowości, transakcji, w porównaniu
do zasad formalnych”43.
Otwartość i partycypacja charakterystyczne dla modelu śmietnika w szerszym
znaczeniu ponadpaństwowego rządzenia, nie powinny zasłaniać nam kluczowej kwestii władzy ponieważ „rola władzy politycznej i instytucjonalnej może być szczególnie istotna gdy rządy zmuszone są myśleć i działać horyzontalnie oraz próbować
stworzyć spójniejsze sposoby rządzenia. Tylko poprzez użycie jakiejś formy władzy
wynikającej, czy to z bycia ekspertem czy pozycji, możliwe jest osiągnięcie integracji problemów do rozwiązania. Wtedy gdy rządzenie zapewnia relatywnie spójny
zbiór priorytetów społecznych, dopiero wtedy władza w procesie rządzenia ulega
przekształceniu, a nie zmniejszeniu”44.
UE jest przykładem struktury złożonej, sieciowej. Gdy zamkniemy oczy i spróbujemy wyobrazić sobie konstrukcję UE samą w sobie, to zobaczymy siatkę powiązań
pionowych i poziomych, na różnych poziomach. Widzimy też świat różnorodnych
sieci rządzenia, które tworzą różne instytucje władzy: egzekutywa, legislatywa,
sądownictwo, wykonują odmienne funkcje: wymiany informacji, współpracy i realizacji, harmonizacji, pomocy i wsparcia. Organizm składający się z wielu członków, funkcjonujących i współegzystujących w sposób formalny i nieformalny. Tak
wygląda model UE - pionierki „regulacji poprzez sieci”. Sieci ministrów rządowych
mają istotną unijną władzę na poziomie europejskim; sieci sędziów na poziomie
krajowym wymieniają informacje i współpracują ze sobą; tworzą się sieci krajowych
parlamentarzystów by kontrolować działania sieci ministrów. Unia Europejska ma też
instytucje ponadpaństwowe, sąd, komisję, parlament, instytucje władzy wykonawczej (wzrastającej) i coraz częściej wykonującej swoje uprawnienia poprzez poziome
powiązania ze swoimi krajowymi odpowiednikami. UE tworzy zatem swoisty transrządowy system polityczny. Poszczególne kraje członkowskie zachowują swoją
odrębność i autonomię swoich instytucji państwowych, korzystają jednocześnie
z zalet zbiorowej sieci rządzenia45.
Unię Europejską można zatem postrzegać jako pewnego rodzaju eksperyment
w „rządzeniu sieciowym”, żywe laboratorium współpracujących ze sobą aktorów,
43 B. G. Peters „Governance…op.cit., s. 87.
44 Ibidem, s. 89.
45 A-M. Slaughter, A New World Order, Princeton, London, 2004, s.134.
168
przy zachowaniu krajowych ośrodków władzy politycznej. Istotne jest to, że nie jest
to proces zaplanowany, ale kombinacja słabości instytucji UE i potrzeby członków
stworzenia uporządkowanej struktury relacji rynkowych. Gdyby to był proces sterowany centralnie i narzucony odgórnie, cały system by się rozpadł, a tak pogmatwana
złożoność Unii pozwala na elastyczną ewolucję i adaptację, tworząc zarazem swoistą
symbiozę różnych organizmów politycznych i systemów rynkowych.
Dodatkową porcję komplikacji systemowej wytwarza rosnąca „wielopoziomowość” i „wielosektorowość” struktur rządzenia (dodajmy, że niektóre z państw UE
to układy federacyjne). Rządzenie odbywa się w procesie negocjacji porozumień
międzyrządowych pomiędzy wieloma poziomami jednostek decyzyjnych: organami
UE, instytucjami krajowymi, regionalnym i lokalnymi. Do tego dochodzi, m.in. pod
wpływem nowych sposobów zarządzania publicznego (NPM), zdecentralizowana
współpraca między lokalnymi i regionalnym władzami a podmiotami prywatnym.
Mamy zatem do czynienia ze złożonym organizmem, gdzie nie istnieje jedna, suwerenna władza, to system interakcji i relacji pomiędzy organami lokalnymi, regionalnymi, państwowymi i ponadnarodowymi, sektorem publicznym i prywatnym.
Reasumując można powiedzieć, że Unia Europejska postrzegana jako sieć wykazuje kilka istotnych cech: proces decyzyjny w UE ma charakter niehierarchiczny,
podmioty z niższych poziomów biorą udział w tworzeniu ponadnarodowej polityki;
uczestnictwo w procesie decyzyjnym ma szeroki charakter, gdyż obejmuje nie tylko
reprezentantów politycznych, ale również podmioty prywatne – grupy nacisku,
grupy interesów, organizacje pozarządowe; instytucje i procedury UE mają skomplikowany charakter i stanowią mieszankę formalnych i nieformalnych sposobów
decydowania46.
Właściwie struktury władzy Unii Europejskiej nie da się porównać z konstrukcją
państwa narodowego. UE jest trudna do określenia jako formacja polityczna. Panuje
chyba powszechna zgoda, że UE nie jest „państwem”. W literaturze znajdziemy wiele
różnych nazw: konfederacja, system polityczny, reżim, system rządzenia, system
rządzenia wielopoziomowego, państwo regulacji i najpiękniejsza – system „postsuwerenny, policentryczny, niespójny i neośredniowieczny”47. Jakkolwiek byśmy nie
nazwali UE to gdy porównamy ją do systemów politycznych poszczególnych krajów
to jest zbliżona do modelu sieci, chociaż wielu analityków zwraca uwagę, że stanowi
46 B. Eberlain, E. Grande, Reconstituting Political Authority in Europe: Transnational
Regulatory Networks and the Informalization of Governance in European Union, w: E.
Grande i L.W. Pauly (ed.),Complex Sovereignty. Reconstituting Political Authority in the
Twenty-First Century, Toronto, 2007, s. 148.
47 S. Bartolini, Restructuring Europe. Centre formation, system building, and political
structuring between nation stateand the European Union, Oxford, 2005, s. xi.
169
Agnieszka Rothert
bardziej zróżnicowany organizm. Sieciowe formy rządzenia występują w większym
stopniu na niższych poziomach procesu decyzyjnego, aniżeli na poziomie międzyinstytucjonalnym i międzyrządowym48.
Przy czym warto zwrócić uwagę na fakt, że wielopoziomowość architektury
władzy UE nie przypomina kształtem „matrioszki”. Poziom Europejski nie jest
nasadzony na poziomy krajowe i regionalne; kraje członkowskie i regiony nie są
zaś podporządkowane UE i jej instytucjom49. UE to system poplątanych i zróżnicowanych współzależności instytucjonalnych i materialnych. Konstrukcja piramidy
władzy charakterystyczna dla systemów parlamentarnych jest trudna (albo wręcz niemożliwa) do zastosowania. System unijny jest raczej hybrydą łączącą układ podziału
władzy wertykalny i horyzontalny z układem konsensualnym czy uzgodnieniowym,
a w ten skomplikowany porządek wchłonięte zostały reżimy parlamentarne. Inaczej
mówiąc jest to system „sprzężonego rządzenia”50.
Władza w Unii Europejskiej – strukturze zróżnicowanej pionowo i splecionej
– charakteryzuje się niehierarchiczną formą podejmowania decyzji, w proces ten
włączone są polityczne podmioty krajowe; oraz uczestnictwem licznej grupy podmiotów społecznych, grup nacisku, grup interesu, biznesu, organizacji pozarządowych51.
Władza ulega rozproszeniu. Pierwszym efektem są negocjacje - w gęsto powiązanym,
wielopoziomowym systemie nie da się podejmować decyzji politycznych w czysto
hierarchiczny sposób i wyłącznie przy zastosowaniu głosowania większościowego
– do decyzji należy dochodzić w drodze negocjacji. Drugim dekoncentracja, policentryczność i dezagregacja władzy pomiędzy różne instytucje i poziomy. Chociaż
struktura władzy ma charakter asymetryczny, to nie przypomina tradycyjnego układu
kolonialnego, centrum–peryferie. UE nie ma jednego centrum w konwencjonalnym
tego słowa znaczeniu, a „peryferie” mają duży stopień autonomii52. Skomplikowany
sieciowy układ rządzenia Unii Europejskiej powoduje, że wszystkie elementy systemu władzy ulegają procesom dezagregacji i tworzenia połączeń (logika sieci).
Każda część krajowego systemu politycznego „powiązuje się” popychana siłą i kierunkiem ogniskowej władzy (partie polityczne tworzą transnarodowe organizacje,
48 J. Peterson, The Choice for EU Theorists: Establishing a Common Framework for
Analysis, ,,European Journal of Political Research”, 2001,No. 39, ss.289-318.
49 Wyłomem jest specyficzna rola i władza Trybunału Sprawiedliwości UE, którego
postanowienia maja charakter wiążący dla krajów członkowskich, ta sterująca rola TSUE
potwierdza prawa działające w sieci, porządkujące i hierarchizujące układ.
50 A. Benz, Policy-making and accountability in the EU, w: A. Benz, Y. Papadopoulos
(red.), Governance and Democracy, London, New York, 2007, s. 100.
51 U. Beck, E. Grande, Cosmopolitan Europe, Cambridge, 2007, s. 69.
52 Ibidem.
170
przedstawiciele rządowi współpracują ze swoimi odpowiednikami, itp.). Środowisko
naturalne podmiotów politycznych ulega zmianie, wraz z nim zmieniają się aktorzy.
Dwie istotne uwagi: po pierwsze w rozproszonym systemie sieciowym można
przewidywać porządkowanie się, hierarchizowanie się zgodnie z prawem silniejszego,
co musi prowadzić do asymetrii władzy; po drugie problem nazywany często „deficytem demokracji w UE” może doprowadzić do działań prowadzących w konsekwencji
do większej homogenizacji systemu, lub jak kto woli do jego uproszczenia. Istnieje
istotna różnica w sposobie zbiorowego rozwiązywania problemów w porównaniu do
państwa narodowego. Konstrukcja polityczna państwa ulega zmianie, ponieważ różne
poziomy rządzenia są jednocześnie zróżnicowane i zintegrowane. Państwo nadal
jest istotnym i niezastąpionym czynnikiem lecz traci swoją suwerenność, bowiem
traci monopol na tworzenie dobra zbiorowego. Decyzje wiążące zbiorowość już nie
są podejmowane wyłącznie przez państwo lub poprzez umowy międzypaństwowe,
włączone do tego zostały różnorodne podmioty społeczne. System staje coraz bardzie
nieprzewidywalny.
W tym kontekście pojawia się pytanie czy rekonfiguracja organizacji władzy
skutkuje innowacją i poprawą jakości demokracji, czy też stanowi zagrożenie dla
demokracji? Wydaje się, że model demokracji wytworzony w kontekście państwa
narodowego staje się nieadekwatny. Rzecz nie w tym czy demokracja jest zła lub
dobra lecz w zmianie ogniskowej procesu demokracji. Na stare dla demokracji pytanie - „kto rządzi”, można odpowiedzieć w specyficzny sposób – „nikt nie rządzi”,
a całe pytanie jest źle postawione, a powinno brzmieć – „jak rządzimy”? Kluczowy
jest zatem proces, dyskusja, konsensus i praktyka, tworząc tym samy alternatywny
świat, w którym stałe jest „jak”, a „kto” jest płynne53.
Konsensus zasadza się na różnorodności i konflikcie – elastyczność struktury sieciowej pozwala na wytworzenie się procesów i praktyk decyzyjnych ograniczających
hierarchie i umożliwia bycie konstruktywną konfliktowej różnorodności. Choć może
to się wydawać absurdalne – nie zapominajmy, że mamy do czynienia z systemem
żywym. Niezaprzeczalnie fizyczne, ekologiczne, ekonomiczne polityczne i społeczne
systemy, które zaludniamy i z którymi wchodzimy w interakcje są złożone i zróżnicowane. Brak złożoności oznacza sztywny porządek lub chaos. Wydaje się, że chcielibyśmy być gdzieś pośrodku. Systemy słabo zróżnicowane stają się przewidywalne.
Uporządkowane i przewidywalne systemy eksploatują się. Systemy uporządkowane
wytwarzają przestrzeń dla innowacji. Innowacje dynamizują przestrzeń i zwiększają
złożoność systemu.
53 M. Maeckelbergh, The Will of the Many. How the Alterglobalisation Movement is
Changing the Face of Democracy, New York, 2009, s.227.
171
Agnieszka Rothert
Z drugiej strony systemy zbyt zróżnicowane wytwarzają chaos lub przypadkowość, co może prowadzić do spowolnienia procesów adaptacji lub uproszczenia
strategii zachowań – efektem jest ograniczona złożoność.
Problem polega na tym, że przewidywalność systemu złożonego jest trudna54.
Patrząc na rzeczywistość w kategoriach ewolucyjnych można zakładać (wykluczając czarny scenariusz totalnej zagłady), że rozwój struktur (wszelkich) połączonych
ze sobą (splątanych) i komunikujących się (w bardzo różny i specyficzny sposób)
ulega przyspieszeniu zgodnie z technologicznym trendem wykładniczym (trudno
zaprzeczyć coraz większemu powiązaniu świata ludzkiego i technologii) – rosnąca
nieprzewidywalność i skomplikowanie systemu oraz jego „ukryta kruchość”55.
Na razie jeszcze w pełni nie wiemy w jakim stopniu różnicowanie się systemu
może prowadzić do większej lub mniejszej żywotności systemu. Wobec tego możliwe, że tworzone przez nas systemy produkują katastrofy, które zobaczymy dopiero
jak nas dotkną. Złożoność i współzależność systemowa może prowadzić do braku
odporności – sytuacja czy kryzys (potencjalnie nie katastroficzny w skutkach) zamienia się w całkowity rozpad systemu. Systemy złożone to zorganizowana niestabilność
- co jest na przekór zdrowemu rozsądkowi. Tu oczywiście znowu dochodzimy do
złożoności, bo zachowania złożone w naturze wynikają z tego, że wielkie systemy
ewoluują Systemy określane są jako „złożone” ponieważ ich wewnętrzna dynamika
nie jest prosta do opisania i trudna do przewidzenia. Zmiana w systemie złożonym
to nie łagodny postęp lecz sekwencja katastrof. Zachowanie złożone to cecha wielkich systemów składających się z wielu części, które ewoluują do „krytycznego”
stanu nierównowagi, w którym nawet najdrobniejsze wydarzenie może prowadzić do
lawiny zdarzeń. Nie dzieje się tak pod wpływem niczyjego działania, ale wyłącznie
54 Można to sobie uzmysłowić poprzez wyobrażenie, że pędzimy z dużą szybkością
autostradą, zamknięci w pojeździe z bardzo trzęsącymi się kołami. Gdyby to był zwykły
samochód to wystarczy mocno trzymać kierownicę, by zmniejszyć drganie i skręcać
w lewo lub w prawo. Tym razem jednak samochód zaprojektowany był jako „system
złożony”, w związku z czym ani całkowicie nie znamy ani nie mamy dostępu do
mechanizmu sterującego samochodem. To co mamy to bardzo skomplikowany układ
połączonych dźwigni. Najpierw pojawia się problem jak przewidzieć dokąd samochód
jedzie, czy grozi nam niebezpieczeństwo czy też nie; kolejny problem to kwestia
kontroli, nawet jeśli już wiemy gdzie zmierzamy, to jak manewrować dźwigniami by
kierować w sposób właściwy. Przykład z samochodem jest może o tyle nieadekwatny,
że prawdziwego systemu złożonego nie da się odstawić do warsztatu, rozebrać na części
pierwsze i zmienić konstrukcję, realnego systemu złożonego nie da się „zatrzymać”, czyli
wszelkie „naprawy” odbywają się w biegu, N. Johnson, Simply Complexity: a clear guide
to complexity theory, Oxford, 2007, ss. 89-90.
55 S.E. Page, Diversity and Complexity, Princeton, Oxford, 2011, ss. 252-253
172
pod wpływem dynamicznych interakcji pomiędzy poszczególnymi elementami systemu56. Per Bak dobrze rozumiał, że stan stabilności ma charakter przejściowy. Świat
przypomina ruską ruletkę57.
Żyjąc w czasach zaskoczenia, innowacji i nieprzewidywalności, należy nauczyć
się myśleć i działać elastycznie i zrozumieć, że nie jesteśmy w stanie powstrzymać
zagrożeń, a więc powinniśmy stać się bardziej odporni, by móc wchłonąć to co nas
czeka. Elastyczność i odporność to zasadnicze pojęcia dla bezpieczeństwa w XXI
wieku. „Można to pojmować jako miarę tego ile zakłóceń system może przyjąć zanim
zacznie się rozpadać w taki sposób, że już nie wróci do stanu w jakim był uprzednio.
Pomyślcie o plastykowej linijce. Jak mocno można ją nagiąć zanim pęknie? Albo
ekosystem: ile drzew z lasu można wyciąć, zanim żyjące w nim zwierzęta zaczną
umierać? Elastyczność to szerokie pojęcie: ile awantur możesz mieć w małżeństwie,
zanim się rozpadnie? Ile religijnej gorączki może znieść taki kraj jak Pakistan utrzymując cechy demokracji? A jeśli nastąpi atak terrorystyczny, który spowoduje krach
na giełdzie, co wywoła recesję, a to z kolei spowoduje zamieszki? Raz gdy system
zsunie się z krawędzi i nastąpi katastrofa, trudno wrócić do stanu poprzedniego,
zwykle to jest niemożliwe… To co przydarzyło się latem 2008 roku amerykańskim
bankom inwestycyjnym, to właśnie taka kaskada. Żadna z firm, mimo że napakowana
pieniędzmi nie miała wystarczającej elastyczności by nagiąć się pod wpływem nagłej
(chociaż z własnej winy) siły szoku finansowego. Pęknięta linijka pozostanie taką
na zawsze”58.
56 Ibidem., ss.1-2.
57 J.C. Ramo, The Age of Unthinkable, New York, Boston, London, 2010, s.49.
58 Ibidem, s. 172.
173
Część II Multi-level Governance
case studies
Marta Witkowska
Zastosowanie paradygmatów federalizmu
i rządzenia wielopoziomowego do badania
mechanizmów podejmowania decyzji w Unii
Europejskiej
Wprowadzenie
Przedmiotem rozdziału są rozważania dotyczące zasadności zastosowania dwóch
paradygmatów teoretycznych do badania mechanizmów podejmowania decyzji
w Unii Europejskiej. Są to zasady i procedury, a także praktyka podejmowania decyzji.1 Badanie mechanizmów podejmowania decyzji w UE zostało przeprowadzone
w szerokim ujęciu. Analizą objęto, prócz podstaw normatywnych regulujących zakres
przedmiotowy i podmiotowy, także relacje występujące między uczestnikami ze
szczególnym uwzględnieniem podmiotów niepaństwowych i pozainstytucjonalnych.
Celem rozdziału jest konfrontacja założeń teoretycznych paradygmatów federalizmu i rządzenia wielopoziomowego (Multi-level Governance – MLG) w oparciu o wyniki uzyskane po ich zastosowaniu do badań mechanizmów podejmowania
1 Szerzej patrz: M. Witkowska, Mechanizmy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
w ujęciu neo-neofunkcjonalizmu, „Przegląd Europejski” 2013, nr 3, w druku.
177
Marta Witkowska
decyzji w UE. Podstawą doboru tych podejść teoretycznych jest przeświadczenie
istnienia analogii systemu Unii Europejskiej z wielopoziomowymi systemami rządzenia. Złożone, wielopoziomowe systemy znajdują się w centrum zainteresowania
i wyjaśniania obydwu podejść.
Znaczenie paradygmatu federalizmu dla objaśniania procesu integracji europejskiej, w tym zwłaszcza funkcjonowania procesu decyzyjnego w UE, zostało poddane
surowej krytyce ze strony środowiska naukowego. Wobec czego było raczej pomijane. W sytuacjach, gdy badacze dostrzegali idee federacyjne, były one traktowane
z perspektywy funkcjonalizmu lub neofunkcjonalizmu2. Opierając się temu trendowi, autorka stawia hipotezę, że założenia teoretyczne federalizmu są adekwatne,
także współcześnie, do badania złożoności mechanizmów podejmowania decyzji
w UE, lecz nie da się przy ich zastosowaniu wyjaśnić kompleksowo badanego zjawiska. W celu zwiększenia precyzji badania należy wykorzystać także koncepcję rządzenia wielopoziomowego. Służy ona do operacjonalizacji prowadzonego badania.
To oznacza, że sugeruje, co powinno być mierzalnym wskaźnikiem prowadzonego
badania. Zgodnie z tym założeniem, czynnikiem wpływającym na ostateczny kształt
przyjmowanych rozstrzygnięć są interakcja i wzajemne zależności wytworzone między podmiotami uczestniczących w podejmowaniu decyzji. Są nimi zarówno państwa członkowskie, instytucje UE, ale i grupy interesu, partie polityczne, organizacje
pozarządowe oraz obywatele UE.
Argumentem wskazującym na możliwość stosowania dwóch podejść teoretycznych w sposób uzupełniający się jest ich przynależność do jednej grupy teorii liberalnych.3 Kolejna pobudka wypływa z faktu, że w klasycznym bipolarnym układzie
teorii i podejść teoretycznych federalizm i rządzenie wielopoziomowe występują na
jednym biegunie na przeciw koncepcjom i teoriom międzyrządowym.
Obydwa podejścia cechują jednak istotne różnice. Należą do nich m.in. granice
i przedmiot wyjaśniania oraz zakres stawianych pytań badawczych. Można bowiem
dociekać przyczyn integracji, określać zjawiska czy procesy będące jej impulsem,
albo wyjaśniać tylko mechanizmy działania oraz instytucje struktur integracyjnych.
Można też naświetlać wpływ budowania struktury integracyjnej na zmianę rzeczywistości społecznej podmiotów uczestniczących w projekcie integracyjnym.4
2 Patrz przykładowo: F. von Krosigk, Reconsideration of federalism in the scope of the
present discussion on European Integration, „Journal of Common Market Studies“,1971,
Vol. 9, Issue 3, ss. 197-223.
3 Ontologia liberalna zakłada współpracę, współzależność, normy i instytucje
międzynarodowe, których wydobycie i zbadanie są dodatkowym celem niniejszego
rozdziału.
4 P. J. Borkowski, Miejsce teorii integracji w badaniach…, op. cit., ss. 54-55.
178
Zastosowanie paradygmatów federalizmu i rządzenia wielopoziomowego do badania...
Scharakteryzowanie obydwu paradygmatów teoretycznych pod kątem obszaru ich
zainteresowania i wyjaśniania zostanie dokonane w dalszej części artykułu. Ten
wątek jest osnową tego artykułu.
Charakteryzując paradygmaty federalizmu i wielopoziomowego rządzenia na tle
innych teorii wyjaśniających procesy integracji europejskiej można posłużyć się koncepcją zaproponowaną przez A. Wiener i Th. Dieza5. Zastosowali oni trychotomię analityczną, opartą na trzech wymiarach definiowania pojęcia polityki, które występuje
w nauce anglosaskiej. Używając zapożyczonych terminów z języka angielskiego są to
następujące wymiary: polity, policy i politics. W literaturze nieanglojęzycznej tłumaczenie tych słów może zostać dokonane tylko w sposób opisowy. Autorzy wyróżniają
trzy grupy teorii, które zajmują się jednym z wymiarów. Podział ten jest umowny,
bowiem większość teorii zajmuje się po części również pozostałymi wymiarami.
Pierwszą grupę stanowią tzw. teorie ogólne, które odnoszą się do bytu politycznego określanego po angielsku polity. Termin ten jest rozumiany jako ograniczona
przestrzeń, w ramach której realizuje się zarówno politics, jak i policy6. Pod pojęciem polity należy zatem rozumieć aspekt ustrojowo-strukturalny, kształtujący ramy
i predefiniujący naturę procesu rządzenia. Stąd grupa teorii odnoszących się do tego
obszaru (polity) analizuje czym jest Unia Europejska?, jaka jest jej istota?, czym jest
ten nowy byt polityczny?7
Do drugiej grupy zalicza się podejścia teoretyczne i paradygmaty badawcze
analizujące konkretne problemy bądź sfery aktywności organizacji integracyjnej,
skupiające się na działaniu konkretnych instrumentów politycznych. Oceny tej
dokonano na podstawie interpretacji drugiego pojęcia – policy, które odnosi się do
normatywnego, pod względem treści, wymiaru polityki, czyli np. do wytycznych
programowych, celów, zadań, wartości, zasad i interesów determinujących postępowanie rządu i instytucji, a także do efektów procesu krystalizowania woli politycznej i podejmowania rozstrzygnięć8. Przywołując ustalenia dokonane przez F.
Ryszkę policy należy kojarzyć z zarządzaniem, planowaniem, sprawami publicznymi
z powodu chociażby jego etymologii9. W płaszczyźnie policy analizuje się norma5 A. Wiener, Th. Diez, European Integration Theory, New York 2005.
6 K. Rohe, Politik – Begriffe und Wirklichkeiten, Stuttgart 1994, s. 67.
7 “(…)‘Polity’ refers to the political community and its institutions. Approaches falling into
this category would be those analysing the ‘nature of the beast’, those explaining how the
EU’s institutional structure came about or those trying to find constitutional alternatives
on the basis of normative considerations, to give examples taken from all three functions
of theory. (…)”A. Wiener, Th. Diez, European Integration Theory…, op. cit., s. 18.
8 K. Rohe, Politik – Begriffe und Wirklichkeiten…, op. cit., ss. 61 i nast.
9 F. Ryszka, O pojęciu polityki, Warszawa 1992, s. 23.
179
Marta Witkowska
tywne wyobrażenia o treści polityki, a więc o sposobie, w jakim są wykonywane
zadania publiczne10. W tym wymiarze analitycznym zachodzące procesy polityczne
utożsamiane są z relacjami i stosunkami władczymi w obrębie wspólnoty politycznej. O charakterze procesów politycznych będzie decydować sposób rozwiązywania
problemów i uzyskiwania politycznych efektów podejmowanych działań.
Trzecia grupa wyróżniana we wspomnianej klasyfikacji obejmuje te podejścia
teoretyczne, które zajmują się analizą procesów podejmowania decyzji, strategii
uczestniczących aktorów, zjawiska lobbingu czy negocjacji międzyrządowych. 11
Wynika to ze sposobu rozumienia angielskiego terminu politics, które charakteryzuje wymiar proceduralny polityki. Odnosi się on do procesu rozwiązywania sporu
o udział we władzy, w rozwoju i oddziaływaniu na policy, do przebiegu procesów
krystalizacji woli politycznej i wyrazu interesów12. Jest to esencja politycznej artykulacji interesów zwana też mobilizacją polityczną, w efekcie której kształtowana
jest treść policy13.
W tak zakreślonej ogólnie klasyfikacji teorii i podejść teoretycznych federalizm
znajduje się w grupie teorii ogólnych, zakładających całościowe wyjaśnienie fenomenu
i istoty Unii Europejskiej – zatem, używając angielskiej terminologii, zajmuje się płaszczyzną polity. Czynnością niezbędną do pogłębienia uzyskiwanych wyników w przedmiotowej analizie jest uzupełniające rozumowanie dokonane w płaszczyźnie politics,
którego można dokonać przyjmując założenia rządzenia wielopoziomowego w UE.
Przytoczone powyżej, najczęściej stosowane klasyfikacje i linie podziału, występujące między różnymi teoriami zajmującymi się wyjaśnianiem fenomenu i rozwoju
procesów integracji europejskiej, nie wyczerpują problemu. W dalszej części rozdziału
obydwa podejścia teoretyczne zostaną scharakteryzowane pod względem adekwatności do analizowania mechanizmów podejmowania decyzji w Unii Europejskiej.
11 “(…)‘Politics’ comprises the process of policy-making and the daily struggles and
techniques of political actors dealing with each other. It is about the bargaining between
governments, the influence of particular interest groups, or the dominance of a specific
style of how decisions are reached. Approaches concerned with politics look at such
issues as why technocratic governance prevails over participatory governance, how
interest groups try to influence the policy-making process, or how particular groups are
systematically disadvantaged by the dominant political style.(…)” A. Wiener, Th. Diez,
European Integration Theory…, op. cit., s. 19.
13 C. Caduff, Politik-Begriff, artykuł szkoleniowy na stronie Politische Bildung, prowadzonej
przez Pädagogische Hochschule der FHNW we współpracy z Pädagogische Hochschule
Zentralschweiz Luzern: http://www.politischebildung.ch/grundlagen/gegenstand/politikbegriff/, s. 3.
180
1. Definiowanie mechanizmów podejmowania decyzji w Unii
Europejskiej
Posługując się metodą analizy mikrosystemowej obszar definiowany jako mechanizmy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej został wydzielony z szerszego
kontekstu systemu Unii Europejskiej. Zastosowanie takiego ujęcia przynosi rezultaty w postaci zaprezentowania ogółu warunków w jakich zachodzą badane procesy
i zjawiska, wzajemnych relacji i powiązań powstających między uczestniczącymi
podmiotami oraz stopnia oddziaływania analizowanych mechanizmów na otoczenie.
Stosowanie terminu „mechanizmy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej”
jest zabiegiem retorycznym i ma na celu uzmysłowienie czytelnikowi, że przedmiotowa analiza ma charakter dynamiczny, oraz że uwzględnia szerokie spektrum
uczestniczących podmiotów zarówno władzę lokalną i regionalną, rządy narodowe,
administrację krajową, instytucje Unii Europejskiej, reprezentantów środowisk pozarządowych i grup interesu oraz partii politycznych.
Wprowadzone pojęcie mechanizmów podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
oznacza analizę konkretnych rozwiązań proceduralnych w różnych okresach czasowych. Taki zabieg umożliwia ustalenie kierunku przyjmowanych zmian oraz
wnioskowanie dotyczące stopnia przeciwdziałania powodom, które były przyczyną
wprowadzenia analizowanych zmian. Przyjęcie takiego założenia badawczego przynosi rezultaty w postaci możliwości przeanalizowania rozwoju mechanizmów podejmowania decyzji w Unii Europejskiej w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym.
Aspekt podmiotowy przejawia się dopuszczaniem stale nowych grup podmiotów do
aktywnego udziału w tych mechanizmach. Zainteresowanie kolejnych podmiotów
udziałem w mechanizmach podejmowania decyzji w Unii Europejskiej wiąże się
ściśle z rozwojem tych mechanizmów w aspekcie przedmiotowym. Jest to rozszerzanie regulacji unijnych na nowe sfery życia – ekonomicznego, społecznego, politycznego – obywateli państw członkowskich UE. Uogólniając można stwierdzić, że
do pierwszych grup zainteresowanych udziałem w podejmowaniu decyzji w Unii
Europejskiej należy zaliczyć środowiska gospodarcze, przemysłowe i związki zawodowe. W latach kolejnych dołączali reprezentanci władzy regionalnej i lokalnej, organizacji pozarządowych, nowych ruchów społecznych oraz także partii politycznych.
Należy dodać, że rozwój ten nie jest zakończony i obserwuje się ciągłe poszerzanie
obszaru regulowanego z poziomu Unii Europejskiej, a w związku z tym także zwiększoną aktywność podmiotów zainteresowanych podejmowanymi regulacjami.
Przemiana i rozwój badanych mechanizmów podejmowania decyzji polega również na modyfikacji relacji łączących uczestniczące podmioty. Pierwsza zmiana dotyczyła mechanizmu konsultowania podejmowanych decyzji. Modyfikacja uprawnień
181
Marta Witkowska
i zakresu udziału gremiów konsultowanych, które dotychczas wyrażały jedynie swoje
poglądy i potrzeby, przerodziła się w dopuszczenie ich do udziału w formułowaniu
treści podejmowanych decyzji. Następnie, wraz z zapotrzebowaniem na zwiększenie legitymacji demokratycznej całego systemu oraz generalnie promowaniem idei
demokratycznych w europejskich procesach decyzyjnych, obserwujemy kolejne przekształcenia. Wyznacznikiem ich jest uzupełnianie obowiązujących zasad i wymogów formalnych mechanizmów podejmowania decyzji w UE o deliberację, dialog
polityczny, praktykę osiągniętą w drodze niehierarchicznego rozdziału zadań oraz
współpracę i koordynację działań otwartą na partycypację obywatelską.
2. Założenia teoretyczne i cele wyjaśniania paradygmatu federalizmu
Współczesny federalizm jest bardzo szerokim paradygmatem teoretycznym,
w którym można wyróżnić kilka nurtów. Ogólnie postrzega się federalizm jako model
wyjaśniania pokojowych stosunków i zbliżania do siebie państw w celu zapewnienia spójności i pokoju.14 W węższym aspekcie federalizm może służyć do opisu
mechanizmu decentralizacji, ochrony struktur lokalnych i regionalnych oraz wolności
i partycypacji politycznej jednostek, jako model uczestnictwa w życiu publicznym.15
Ponadto federalizm może być także postrzegany jako gwarancja dla istnienia pluralistycznego społeczeństwa złożonego z szeregu wspólnot, których relacje wyznacza
zasada pomocniczości.16
Podstawowym założeniem tego paradygmatu jest koncepcja pionowego podziału
władzy, a państwo narodowe i jego dążenie do maksymalizowania osiąganych korzyści jest główną kategorią analityczną.17 Z tego powodu paradygmat federalizmu
klasyfikowany jest do grupy teorii państwowo-centrycznych, opartych na logice
indywidualistycznej.
Wyjaśnia on integrację europejską jako wynik negocjacji międzynarodowych,
w których rządy państw narodowych odgrywają najważniejszą rolę, a jednocześnie
dążą do zachowania możliwie jak największej niezależności.18 Biorąc pod uwagę
różnorodność interesów narodowych proces integracji europejskiej jest nieokreśloBorkowski P. J., Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Warszawa 2007, s. 54.
Ibidem.
Ibidem, s. 55.
Karolewski I. P., Teorie integracji europejskiej na przykładzie Niemiec, ,,Studia
i Materiały”, 1999, nr 22, PISM, Warszawa, s. 3.
18 Por.: Scharpf F. W., Die Politikverflechtungs-Falle: Deutscher Föderalismus und
Europäische Gemeinschaft im Vergleich, ,,Politische Vierteljahresschrift“, 1985, nr 29,
ss. 6-41.
14
15
16
17
182
nym fenomenem, którego wynik nie jest ostatecznie zdeterminowany.19 Zatem dla
zwolenników paradygmatu federalnego Unia Europejska jest jednym z reżimów międzynarodowych, gdzie integracja jest rezultatem świadomych decyzji politycznych,
a do wyjaśnienia fenomenu UE można posłużyć się istniejącymi teoriami stosunków
międzynarodowych.20
Paradygmat federalizmu skupia się na wyjaśnianiu zjawiska przekazywania
uprawnień władczych w kierunku od dołu do góry, czyli z poziomu państw na powoływane struktury ponadnarodowe. Podstawowym typem podmiotów poddawanych
analizie w paradygmacie federalizmu są państwo lub rząd. Do tego nie występuje
rozróżnienie pojęcia państwa jako struktury władzy od państwa jako podmiotu stosunków międzynarodowych. Precyzując, paradygmat federalizmu wyjaśnia dążenia
rządów państw narodowych do współpracy na arenie europejskiej jako wzmacnianie własnej suwerenności na polu polityki zagranicznej poprzez przenoszenie odpowiedzialności na poziom europejski. Jest to działanie rekompensujące ograniczanie
spektrum decyzyjnego przez wewnątrzpaństwowe grupy interesu.21
Analiza działania Unii Europejskiej przez pryzmat paradygmatu federalizmu skupia się na dwóch zasadniczych pytaniach. Pierwsze dotyczy sposobu wyjaśniania
procesu zmiany rządów krajowych na rządzenie typu federalnego sprawowane przez
instytucje UE. Drugie pytanie odnosi się do istoty i charakteru wyznacznika podziału
władzy politycznej – granic dyskrecjonalności rządów krajowych i kompetencji rządu
federalnego.22
3. Zastosowanie założeń teoretycznych federalizmu do badania
mechanizmów podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
Paradygmat federalizmu zastosowany do wyjaśniania procesów integracji europejskiej podkreślać będzie przede wszystkim dążenia budowania instytucji powołanych do podejmowania ponadnarodowych decyzji, które mają na celu wspieranie
określonych wartości federalnych, a zarazem które nie będą ograniczać rozwoju istniejącego wewnętrznego zróżnicowania. Będzie on właściwy do wyjaśnienia pobudek skłaniających państwa do uczestniczenia w projekcie integracji europejskiej. Po
19 Karolewski I. P., Teorie integracji europejskiej na przykładzie Niemiec…, op. cit., s. 6.
20 Por.: R. O. Keohane, S. Hoffmann (ed.), The New European Community. Decision-making
and Institutional Change, Boulder 1991.
21 Karolewski I. P., Teorie integracji europejskiej na przykładzie Niemiec…, op. cit., s. 9.
22 F. Strzyczkowski, Teorie integracji europejskiej w doktrynie amerykańskiej, Warszawa
2012, s. 235.
183
Marta Witkowska
drugie federalizm skupia się na swoistym podziale władz i metod zorganizowania
procesu decyzyjnego w ramach określonej wspólnoty, stąd znajduje zastosowanie
do analizy wertykalnego podziału władzy między państwami członkowskimi a Unią
Europejską. Adekwatność badania mechanizmów podejmowania decyzji w Unii
Europejskiej przy zastosowaniu paradygmatu federalizmu nie podlega zakwestionowaniu. Nawet ostatnie zmiany traktatów, jak wejście w życie w grudniu 2009 r.
Traktatu reformującego z Lizbony, czy pierwsza decyzja Rady Europejskiej23, będąca
zastosowaniem tzw. procedury kładki, i w efekcie zmieniająca treść traktatów założycielskich UE, nie wpływają na zasadność zastosowania tej perspektywy analitycznej
do wyjaśniania przedmiotu badań.
Przyjmując perspektywę analityczną federalizmu integracja europejska i tworzone
w jej ramach struktury integracyjne zostają wytłumaczone jako proces przekazywania
przez państwa członkowskie uprawnień o charakterze suwerennym instytucjom Unii
Europejskiej. Działanie to ma charakter dobrowolności, a impulsem integracyjnym
była chęć realizowania wspólnych celów w postaci dobrobytu i bezpieczeństwa.
Przyjęta konstrukcja Unii Europejskie, zarówno pod względem instytucjonalnym,
jak i proceduralnym, została tak zaprojektowana, by chronić tożsamość, kulturę i interesy państw członkowskich wszędzie tam, gdzie są one zbieżne z ogólnym interesem
Unii24. To zaś wpłynęło na przeistoczenie się pierwotnej współpracy gospodarczej
w ponadnarodowy związek gospodarczo-polityczny. Proces ten nie był niczym determinowany, przebiegał na zasadach dobrowolności, a jednocześnie zdecydowanie
ograniczał rolę państw narodowych w podejmowanych rozstrzygnięciach. Celem tych
działań było oczekiwane zwiększenie efektywności polityki gospodarczej, głównie
wobec środowiska zewnętrznego. Pożądanym efektem wspólnej realizacji przedsięwzięć w wybranych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego były m.in.: większa
skuteczność w zapobieganiu pogłębiania się nierówności pomiędzy państwami członkowskimi i między regionami, ochrona i wspieranie wybranych gałęzi gospodarek
narodowych oraz budowa wspólnej strategii w obrotach handlowych z państwami
spoza UE. Osiągnięcie założeń integracyjnych w ramach Unii Europejskiej odbyło
się kosztem prawa państw członkowskich do swobody decydowania w wybranych
obszarach. Jednakże stworzony system przyjmowania autonomicznych rozstrzygnięć
i decyzji ponadnarodowych uwzględnia interes poszczególnych narodów i państw.
23 Decyzja Rady Europejskiej nr 2011/199/UE z 25 marca 2011 roku w sprawie zmiany
art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu
stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest EURO, wersja elektroniczna:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:091:0001:0002:PL:
PDF (dostęp: 12.09.2013)
24 M. Cini (red.), Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007, s. 102.
184
Zgodnie z założeniami federalizmu zwolennicy tego paradygmatu wytyczyli
klasyczne rozróżnienie na specyficzne formy współpracy podejmowanej przez państwa członkowskie w ramach Unii Europejskiej, określane mianem wspólnotowych
i międzyrządowych. Podstawą tej klasyfikacji jest zakres uprawnień przekazanych
przez państwa członkowskie na instytucje UE oraz sposób ich wykonywania, określany jako poziom integracji. Ma to związek ze wspólnotową bądź międzyrządową
legitymacją tworzonych instytucji UE. Ponadto z tymi dwoma formami współpracy
wiążą się odmienności w mechanizmach podejmowania decyzji, zarówno w aspekcie
uczestniczących podmiotów, rozwiązań proceduralnych, jak i charakteru prawnego
podejmowanych rozstrzygnięć.
Współpraca wspólnotowa to całokształt reguł stanowienia i stosowania
prawa, z zachowaniem określonych procedur, przez kompetentne instytucje Unii
Europejskiej, przy udziale reprezentacji państw członkowskich. Zasady te są obecnie zdefiniowane w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i mają
bezpośredni wpływ na prawodawstwo i politykę państw członkowskich, które są
zobligowane do bezpośredniego stosowania przyjętych norm, zapewniają ich ochronę
sądową, a w szczególnych okolicznościach wykonują nawet zlecone praktyki zarządzająco-kontrolne. Zasada współpracy wspólnotowej gwarantuje postęp integracji
w granicach wyznaczonych traktatami i jednocześnie wyposaża państwa członkowskie w różne środki zabezpieczania ich interesów narodowych25.
Z tego powodu w sferze współpracy o cechach wspólnotowych występuje wielość
procedur decyzyjnych26. Regulacje te miały na celu zachowanie równowagi między
państwami członkowskimi a instytucjami UE. Rozstrzygnięcia wspólnotowe dokonywane są, w zależności od polityki, zgodnie z mechanizmem decyzyjnym określonym
w normie kompetencyjnej TFUE. Dodatkowo art. 289 TFUE wymienia instytucje,
25 Z. Czachór, Przygotowania do Konferencji Międzyrządowej. Analiza podstawowych
pojęć z punktu widzenia supranarodowego rozwoju Unii Europejskiej, w: Z. Czachór
(red.), Unia Europejska po Traktacie nicejskim, Warszawa 2002, s. 118; tekst dostępny
w wersji elektronicznej: http://www.rcie.konin.pl/dokumenty/publ.%20UKIE%205/
UE%20po%20Tr.%20Nicejskim.pdf. (dostęp:12.09.2013)
26 Dla realizacji zadań wspólnotowych Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
przewiduje następujące rodzaje procedur: procedurę konsultacji, procedurę współpracy,
zwykłą procedurę ustawodawczą, procedurę przyjmowania budżetu, procedurę
komitetową; ich efektem jest akt prawny tworzący wewnętrzne prawo UE. Ponadto
państwa członkowskie przekazały uprawnienia do zawierania umów z państwami
trzecimi i innymi organizacjami; umowy te – w zależności od ich rodzaju – muszą być
poddane: procedurze zawierania umów międzynarodowych (procedurze zgody lub
konsultacji), procedurze rewizji traktatów założycielskich, procedurze przyjmowania
nowych członków lub procedurze zawierania umów stowarzyszeniowych.
185
Marta Witkowska
do kompetencji których należy prawo wydawania tych aktów. Różnice w stosowanej procedurze w odniesieniu do konkretnej decyzji wynikają głównie ze sposobu
przygotowania, opracowania, realizacji i kontroli decyzji. Procedury decyzyjne można
pogrupować, uwzględniając stopień udziału Rady i Parlamentu Europejskiego w procesie podejmowania decyzji na: zwykłą procedurę ustawodawczą i specjalne procedury ustawodawcze. Można także wskazać, że w większości spraw obowiązuje zasada
współdziałania trzech instytucji: Komisji, Rady i Parlamentu. Zasada ta nosi popularnie
miano „trialogu”27. Wszystkie decyzje wspólnotowe są wtórnymi źródłami prawa UE.
Procedura legislacyjna zwieńczona podjęciem decyzji wspólnotowej zazwyczaj
jest inicjowana przez Komisję Europejską. W literaturze przyjęło się określać tę
sytuację mianem monopolu inicjatywy KE. W szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach rozstrzygnięcia mogą być przyjmowane z inicjatywy grupy
państw członkowskich lub Parlamentu Europejskiego, na zalecenie Europejskiego
Banku Centralnego lub na wniosek Trybunału Sprawiedliwości lub Europejskiego
Banku Inwestycyjnego28. Zasadą jest, że do przyjęcia decyzji wspólnotowej w Radzie
UE wystarczy większość kwalifikowana głosów. Jednak dla niektórych rozstrzygnięć w ustalonych dziedzinach do podjęcia decyzji niezbędna jest jednomyślność. Poszczególne państwa członkowskie dysponują liczbą głosów różnicującą
je. Konstrukcja ta nosi nazwę ważenia głosów i jest krytykowana ze względu na
możliwość przegłosowania woli państw o odmiennym interesie politycznym. Tak
funkcjonujący mechanizm zapewnia względną równowagę między państwami członkowskimi o różnym potencjale demograficznym, terytorialnym, gospodarczym i politycznym. Równowaga ta oznacza, że istnieją zabezpieczenia przed zdominowaniem
procesu decyzyjnego przez jedno lub grupę państw albo przez jedną z instytucji.
Zatem w praktyce dąży się do odnalezienia rozwiązania pragmatycznego, dającego
poczucie osiągnięcia równowagi politycznej.
Z zasady współpracy wspólnotowej wynika fakt wyposażenia instytucji w uprawnienia do stanowienia prawa o szczególnych cechach ponadnarodowości. Wiążą się
z tym głównie zasady bezpośredniego skutku, bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa norm wspólnotowych wobec norm prawa wewnętrznego państw członkowskich. Na straży przestrzegania wszystkich elementów składowych zasady współpracy
wspólnotowej stoi Trybunał Sprawiedliwości, który dysponuje instrumentem utrzymywania jednolitości stosowania norm prawa wspólnotowego we wszystkich państwach
członkowskich w postaci procedury odpowiedzi na pytania prejudycjalne.
27 O charakterystycznych interakcjach między instytucjami biorącymi udział w procesie
decyzyjnym: A.M. Arnull, A.A. Dashwood, M.G. Ross, D.A. Wyatt, Wyatt and
Dashwood’s European Union Law, Fourth Edition, London 2000, ss.52-56.
28 Art. 289 ust. 4 TFUE
186
Obszary, w których państwa nie przekazały uprawnień decyzyjnych na instytucje
UE, w których obowiązują odmienne od wspólnotowych zasady współpracy, określa
się mianem współpracy międzyrządowej. Podstawą prawną tej współpracy są przepisy Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Konstrukcja decyzji międzyrządowych oraz
zasady tej współpracy zostały stworzone w celu zagwarantowania udziału państw
członkowskich w procesach decyzyjnych w UE. Wypracowany mechanizm zapewnia każdemu państwu członkowskiemu, niezależnie od potencjału gospodarczego
i demograficznego równą wagę głosu – każde państwo dysponuje jednym głosem,
a zasadą jest jednomyślne podejmowanie decyzji.
Instytucjami podejmującymi decyzje międzyrządowe są Rada Europejska i Rada
UE, które reprezentują szczebel rządowy państw członkowskich. Kontakty między
państwami są inspirowane i koordynowane przez państwo sprawujące przewodnictwo
w Radzie UE w danym półroczu. Ponadto każde państwo członkowskie dysponuje
równorzędnym z KE prawem inicjowania rozstrzygnięć, co daje bezpośredni udział
w procesach decyzyjnych. Rola Parlamentu Europejskiego jest nieznaczna, bowiem
jego kompetencje są ograniczone: otrzymuje informacje o podjętych ustaleniach oraz
rzadziej wypełnia rolę organu konsultacji. Instrumenty prawne nieobjęte reżimem
wspólnotowym (właściwym dla acquis communautaire), są skierowane wyłącznie do
państw członkowskich, a ich skuteczność w prawie krajowym wypływa z reguł prawa
międzynarodowego oraz właściwych postanowień konstytucji państw członkowskich.
Normy te nie mają pierwszeństwa ani bezpośredniego skutku wobec norm krajowych.
187
Marta Witkowska
Tabela nr 8
Charakterystyka współpracy wspólnotowej i międzyrządowej
kategoria
współpraca wspólnotowa
współpraca
międzyrządowa
inicjatywa
Komisja (tzw. monopol)29
państwa członkowskie
i Komisja
podmiot
rozstrzygający
akty ustawodawcze: Rada z udziałem Parlamentu,
akty nieustawodawcze: Komisja,
ewentualnie Rada
Rada Europejska – decyzje
polityczne; Rada decyzje
operacyjne i wykonawcze
procedura
decyzyjna
wielość procedur, z których
można wymienić: zwykłą lub specjalną procedurę ustawodawczą
oraz procedury komitologii
decyzja Rady Europejskiej
lub Rady
tryb
rozstrzygania
zazwyczaj głosowanie większością kwalifikowaną
przeważa jednomyślność
podstawowe
założenie
dążenie do zapewnienia równowagi państw poprzez ustanowienie zasady głosów ważonych30
istnienie równowagi
poprzez uznanie równej
wagi głosów (odstępstwem
jest zasada konstruktywnego wstrzymania się od
głosu stosowana w WPZiB)
adresat rozstrzygnięcia
instytucje Unii, państwa, ich
organy oraz osoby fizyczne
i prawne
państwa i ich organy
kontrola
stosowania
decyzji
sądowa, administracyjna i polityczna kontrola z poziomu Unii
wewnętrzna dyscyplina
państw członkowskich
Relewantność zastosowania paradygmatu federalizmu do przedmiotowego
badania koncentruje się na przeświadczeniu o występujących w strukturze i zasadach działania Unii Europejskiej licznych rozwiązaniach i relacjach typowych dla
struktury federalnej. Przykładowo opisane wyżej zasady współpracy wspólnotowej
29 Z zastrzeżeniem art. 289 ust. 4 TFUE.
30 Traktatowo ustalone: liczba głosów przydzielana poszczególnym państwom członkowskim oraz progi większości głosującej i mniejszości blokującej.
188
przemieniają państwa członkowskie z pozycji „stron traktatów” w elementy większej
wspólnoty – Unii Europejskiej.
Z koncepcją federalizacji ustroju Unii Europejskiej związana jest pewna wartość
polegająca na zapewnieniu różnie określanego stopnia samodzielności, odrębności
i tożsamości części składowych. Z tego powodu zasada ta wyraża ideę wielości w jedności, a jej stałą cechą jest specyficzne napięcie związane z podziałem kompetencji
oraz ich wykonywaniem przez federację i jej części składowe. Dyskusje nad istotą tej
koncepcji i zagrożeniami z niej płynącymi wynikają z niezrozumienia i zamieszania
pojęciowego. Przykładowo Brytyjczycy, ale i inni mieszkańcy państw unitarnych,
którym federalizm jest obcy, dopatrują się w nim głównie centralizmu i prób osłabienia roli parlamentów narodowych31. Natomiast Niemcy, dla których federalizm jest
znany z życia codziennego, nie negując potrzeby pewnej centralizacji, widzą w nim
gwarancję poszanowania odrębności i stabilnej pozycji części składowych federacji32.
Koncepcji federalizacji nie można wyprowadzić z norm prawa Unii Europejskiej oraz
nie została ona sformułowana w praktyce orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości
UE. Występowanie elementów federalizacji nie przesądza o obowiązywaniu zasady.
Umocnienie prawidłowości rozumowania w kategoriach teoretycznych federalizmu nastąpiło wraz z finalizacją prac Konwentu Europejskiego nad nowelizacją
traktatów w postaci projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.33
Wyrazem podstawowych zasad i symboli federacji były m.in.: używana nazwa „konstytucja”, określenie flagi i hymnu. Proponowane rozwiązania oraz używane nazwy
implikowały jednoznaczne skojarzenia. Natomiast odzwierciedleniem negacji tego
nurtu myślenia o Unii Europejskiej było odrzucenie projektu Traktatu w dwóch referendach przez społeczeństwa Francji i Holandii.
Wprowadzenie elementów współpracy międzyrządowej stanowi gwarancję
równorzędności mocarstw, przeciwstawia się dalszemu postępowi integracji i broni
pozycji państwa narodowego, które może rozpłynąć się w „masie europejskiej”34.
Realizacja koncepcji powołania organu decyzyjnego, w skład którego wchodziłyby
reprezentacje państw, utrzymanie jednomyślności i prawa weta, które w praktyce
31 M. Cini (red.), Unia Europejska…, op. cit., s. 102.
32 J. Kranz, Wspólnoty i Unia: ponadnarodowość, federalizm, subsydiarność i suwerenność,
w: J. Kranz, J. Reiter (red.), Drogi do Europy, Warszawa 1998, s. 29 i nast.
33 Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy został podpisany w czerwcu 2004 r.,
jednak proces ratyfikacji tego dokumentu w państwach członkowskich został zawieszony
po odrzuceniu projektu w referendach przeprowadzonych w dwóch państwach
członkowskich: Francji i Holandii.
34 A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996, s.153.
189
Marta Witkowska
służy blokowaniu decyzji i spowalnia proces integracji, umożliwia rządom narodowym uczestniczenie w podejmowaniu decyzji ponadnarodowych35
Nadanie wtórnej podmiotowości prawnomiędzynarodowej przez państwa członkowskie w traktatach założycielskich określa pozycję Unii Europejskiej w relacjach
do innych uczestników stosunków międzynarodowych jako organizacji międzynarodowej. Od dawna opierając się na założeniu, że Unia posiada kompetencje, które
zwyczajowo przysługują wyłącznie państwom, wyprowadzano wniosek, że to organizacja o swoistym charakterze. Celowym zamiarem akceptowanym na zasadzie
dobrowolności przez wszystkie strony było stworzenie organizacji nowego typu.
Stąd należy umiejscowić ją na innym poziomie integracji niż pozostałe organizacje międzynarodowe. W tym kontekście suwerenność państw nie tyle traci na znaczeniu, co musi być właściwie rozumiana i interpretowana36. Rola państwa ulega
przewartościowaniu, co jednak nie oznacza, że suwerenność państwa lub państwo
narodowe przestaną istnieć37. Obecnie współpraca międzynarodowa wydaje się elementem koniecznym i pożądanym głównie ze względu na korzyści, jakie odnoszą
z niej poszczególne państwa.
4. Założenia teoretyczne i cele wyjaśniania paradygmatu rządzenia wielopoziomowego w Unii Europejskiej
Koncepcja rządzenia wielopoziomowego (Multi-level Governance – MLG),
podobnie jak wcześniej analizowany paradygmat federalizmu, korzysta z ontologii
liberalizmu. Natomiast MLG znajduje się w nurcie nowego sposobu wyjaśniania,
określanego pojęciem zaczerpniętym z języka angielskiego – governance. Zostało
ono wprowadzone do dyskursu przez J.N. Rosenaua38, który chciał uwypuklić następujące aspekty: wielość aktorów uczestniczących w procesie zarządzania systemem
międzynarodowym, jego dynamikę i brak instytucjonalizacji. Governance jest obecnie często przywoływanym terminem, dla którego w miejsce definicji wprowadza się
35 A. Zielińska-Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, „Studia
Europejskie”1999, nr 3, s. 14.
36 J. A. Caporaso, The European Union and Formes of State: Werstphalian, Regulatory or
Postmodern?, ,,Journal of Common Market Studies”, 1996, Vol. 34, Issue 1, s. 35 i nast.
37 T. Christiansen, European Integration between Political Science and International
Relations Theory: the End of Sovereignty, ,,EUI Working Paper RSC”, 1994, nr 94/4,
European University Institute, Florence, Robert Schumann Centre.
38 J. N. Rosenau, Governance, Order, and Change in World Politics, w: J. N. Rosenau, E.-O.
Czempiel (ed.), Governance Without Government: Order and Change in World Politics,
Cambridge 1992, ss. 1-29.
190
opis, iż procesy rządzenia (governance) to nieustająca deliberacja, dyskusja i negocjowanie między mnogością państwowych i pozapaństwowych ośrodków władzy,
organizacji, stowarzyszeń, grup interesu, dążących do realizacji swoich zamierzeń
i interesów w sposób nieantagonistyczny, zaprzeczające konieczności rządzenia opartego na sile. Samo pojęcie procesów rządzenia jest bardziej pojemnym fenomenem
niż rząd oraz obejmuje zarówno relacje formalne jak i nieformalne mechanizmy,
w ramach których poruszają się różnorodni aktorzy, bez osłabienia skuteczności
podejmowanych działań. Cechą governance jest wielopoziomowość i wielowymiarowość interakcji prowadzących do rozstrzygnięć końcowych i brak określonego
ośrodka decyzyjnego.39 Na poziomie globalnym jest to wciąż postulowany model,
który ma większe szanse realizacji na poziomie regionalnym, ze wskazaniem na
Unię Europejską.
Przywołując rozważania J.N. Rosenaua można opisać właściwość Unii
Europejskiej jako „samoorganizującej się, międzyorganizacyjnej sieci” wytworzonej
z interakcji zachodzących pomiędzy grupami aktorów: państwami, instytucjami Unii
Europejskiej, przedstawicielami organizacji społeczeństwa obywatelskiego i podmiotami biznesowymi, w ramach której procesy rządzenia odnoszą się do systemu zasad,
nieograniczonego jedynie do układu instytucjonalnego, ale obejmującego działania
oparte na wspólnych dążeniach, które mogą wynikać z prawnej i formalnie ustalonej
odpowiedzialności i nie muszą się opierać na władzy policyjnej celem przezwyciężenia nieposłuszeństwa.
Podstawą definiowania poziomów w podejściu MLG jest ich rozumienie głównie jako poziomów terytorialnych (ponadnarodowy, narodowy, subnarodowy). Ich
wyróżnienie następuje ze względu na rozciąganie się pewnego rodzaju uprawnień
nad odpowiednim terytorium i zamieszkującymi go osobnikami. Można je określać również tak bardziej ogólnie jako poziomy jurysdykcyjne, to znaczy legitymujące się specyficznymi funkcjami i uprawomocnione do wypełniania tych funkcji.40
Za każdym jednak razem dochodzimy do konkluzji, że poziomy w tym systemie
mogą być (tak jak w państwach związkowych albo w międzynarodowych organizacjach) tworzone albo przez państwowe lub państwo-pochodne instytucje, albo
powstają jako w jakimś stopniu luźne związki aktorów oddziałujących wzajemnie
na danym obszarze, których współdziałanie jest uporządkowane i ustabilizowane
39 J. E. Stiglitz, Democratizing the International Monetary Fund and the World Bank;
Governance and Accountability, w: Governance: An International Journal of Policy,
Administration, and Institutions, 2003, Vol. 16, Issue 1, ss. 118-122.
40 Por. T. Conzelmann, A new mode of governing? Multi-level governance between
cooperation and conflict, w: Conzelmann T., R. Smith (ed.), Multi-level governance in
the European Union: taking stock and looking ahead, Baden-Baden 2008, ss. 11–30
191
Marta Witkowska
przez instytucje i reguły (związek państw; międzyregionalna albo międzygminna
współpraca w ramach np. prawnych bytów współpracy terenowej władzy publicznej
– związki gmin i powiatów).
W literaturze charakteryzującej podejście rządzenia wielopoziomowego nie ma
spójności dotyczącej wyróżnianych poziomów rządzenia. Wielość sposobów definiowania i typologizacji aktorów pojawiających się na scenie międzynarodowej staje się
pokusą do wydzielania nowych poziomów. Klasyczną postacią wielopoziomowości
jest triada. Prekursorem tej formuły był Gary Marks41, który napisał przed dwudziestu
laty nowatorski artykuł, proponując zastosowanie modelu rządzenia wielopoziomowego do wytłumaczenia istoty dynamiki procesu decydowania w Unii Europejskiej.
W kilka lat później ten sam autor wskazywał na autonomiczność siły wyjaśniającej
tzw. trzeciego paradygmatu, tj. reprezentacji interesów indywidualnych.42 Następnie
G. Marks wraz z L. Hooghe rozwinęli tę koncepcję definiując dwa jej typy idealne43.
Pierwszy z modeli, tzw. Typ I, wywodzi się z podstaw teoretycznych federalizmu,
i wyjaśnia sposób hierarchicznego rządzenia na kształt znanych współcześnie państw
federalnych. Drugi model, tzw. Typ II, wskazuje na niechierarchiczny, sieciowy charakter powiązań między poziomami. Wspomniani autorzy twierdzą, że oba modele
się uzupełniają, a w ich opinii Unia Europejska wykazuje cechy typowe zarówno dla
pierwszego, jak i drugiego modelu.
W rzeczywistości konstrukcja teorii MLG jest dużo bardziej skomplikowana.
Jest zadaniem do wyjaśnienia, podejmowanym przez kolejnych badaczy, i jest wciąż
w fazie rozbudowy. Kolejni autorzy zaczęli wykorzystywać podejście MLG do weryfikowania rzeczy ogólniejszych, procesu decydowania w Unii czy ogólnie do funkcjonowania Unii Europejskiej. Można to określić jako „post-ontologiczny” kierunek
w studiach nad integracją europejską, który reprezentują m.in. James A Caporaso44,
Markus Jachtenfuchs45, Antje Wiener wraz z Thomasem Diez46.
41 G. Marks, Structural policy and multi-level governance in the EC, w: A. Cafruny, G.
Rosenthal, The state of the European community. Vol. 2, The Maastricht debates and
beyond, Boulder 1993, ss. 391–410.
42 G. Marks, An actor-centred approach to multi-level governance, ,,Regional and Federal
Studies”,1996, Vol. 6, Issue 2, ss. 20-40.
43 G Marks, L. Hooghe, Contrasting Visions of Multi-level Governance, w: I. Bache i in.
(ed.), Multi-level Governance, Oxford 2004, s. 17.
44 C. A. Caporaso, The European Union and Form of State…, op. cit., s. 34.
45 M. Jachtenfuchs, B. Kohler-Koch (ed.), Europäische Integration, Opladen, 2. Aufl. 2003.
46 A. Wiener, T. Diez (ed.), European Integration Theory…, op. cit.
192
5. Zastosowanie założeń teoretycznych wielopoziomowego rządzenia do badania mechanizmów podejmowania decyzji
Obraz mechanizmów podejmowania decyzji w UE uzyskany w oparciu o zastosowanie paradygmatu federalizmu, w którym wyeksponowano pozycję państw
członkowskich i ich udział, musi zostać uszczegółowiony. Wyjaśniona i doprecyzowana musi zostać rola innych niepaństwowych podmiotów, także zainteresowanych
przebiegiem i ostatecznym kształtem podejmowanych rozstrzygnięć. Dostrzeżenie
i zbadanie ich aktywności możliwe jest dopiero po zastosowaniu teorii o średnim
zasięgu. Jest nią rządzenie wielopoziomowe w UE, które wyjaśnia sferę tzw. politics.
Podejście rządzenia wielopoziomowego zadaje pytania, w jaki sposób instytucje
i mechanizmy UE wpływają na życie i działania polityczne? oraz jak pod wpływem
tego oddziaływania zmienia się proces podejmowania decyzji?. Z tego powodu analiza prowadzona przy użyciu tego podejścia teoretycznego nie koncentruje się tylko
na istocie i cechach struktury organizacyjnej UE, lecz także na procesach politycznych i mechanizmach koordynacyjnych zachodzących między poziomami.
Przyjęcie założeń teoretycznych Multi-level Governance (MLG) oznacza akceptację stwierdzenia, że Unia Europejska jest odrębnym systemem politycznym a nie
podmiotem stosunków międzynarodowych.47 W odróżnieniu od dotychczas dominujących podejść i koncepcji teoretycznych dotyczących procesu integracji przedstawiciele MLG nie zakładają wyjaśnienia docelowej formy procesu integracji. Natomiast
akcentują postmodernistyczną otwartość oraz nieokreśloność i z tym związaną niemożność przewidzenia procesu integracji.48 Podstawowym założeniem jest występowanie różnych poziomów decyzyjnych i uczestnictwo w nich różnych aktorów.
Głównym zespołem cech charakteryzujących typ systemu rządzenia wielopoziomowego w UE i odróżniających go od systemu państwa federalnego, czy silnie zdecentralizowanego, jest brak zgrupowania uprawnień władczych w instancji centralnej,
niehierarchiczny rozdział zadań bez ich gradacji na szczeble niższe.
47 Por. przykładowo: S. Bulmer, The Governance of the European Union: A New
Institutionalist Approach, ,,Journal of Public Policy”, 1994, Vol. 1, Issue 4, ss. 351-380;
Hix S., The Study of the European Community: the Challenge to Comparative Politics,
,,West European Politics”, 1994,Vol. 17, Issue 1, ss. 1-30, oraz tenże, The Political System
of the European Union, Basingstoke 1999 i wydania następne; F. W. Scharpf, Regieren in
Europa. Effektiv und demokratisch?, Frankfurt/New York 1999; oraz tenże, Notes Toward
a Theory of Multilevel Governing in Europe, ,,Scandinavian Political Studies” 2001,, Vol.
24, Issue 1, ss. 1-26; oraz I. Tömmel, Das politische System der EU, München/Wien 2003.
48 „MLG is about fluidity, the permanence of uncertainty and multiple modalities of
authority – suggesting an association with postmodernity“ B. Rosamond, Theories of
European Integration, Houndmills 2000, s. 111.
193
Marta Witkowska
Przewagą podejścia wielopoziomowego jest jego deskryptywny i heurystyczny
charakter, pozbawiony treści normatywnych. W ujęciu tym podkreśla się zależność,
że zarówno procesy decyzyjne, jak i podmioty (instytucje) uczestniczące w tych rozstrzygnięciach, tak z poziomu narodowego, jak i europejskiego, wzajemnie się przenikają i warunkują49. Zobrazowaniem tych połączeń może być proces przyjmowania
prawa wtórnego. Jest on wynikiem po części współpracy instytucji unijnych (Rady,
Parlamentu i Komisji), ale nie pozostaje bez wpływu ze strony podmiotów współuczestniczących z poziomu narodowego. Sytuację tę można nazwać „współpracą
z zachowaniem podziału zadań” (arbeitsteilige Zusammenarbeit)50.
Szczególną cechą, stanowiącą o niezwykłej przydatności koncepcji wielopoziomowości do badania mechanizmów podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, jest
opisanie zależności występujących między poziomem narodowym a unijnym, lecz
nie w kategoriach hierarchicznych, ale funkcjonalnych51. Koncepcja ta nie proponuje
reguł decydujących o tym, który poziom, względnie norma, znajduje się ponad drugim. Jak wyżej wspomniano, system ten charakteryzuje się wysokim stopniem wzajemnego przenikania i nakładania się poziomów i podmiotów decyzyjnych, różnym
w zależności od regulowanej materii (polityki). Przykładowo, jeśli obszar poddawany prawnym uregulowaniom znajduje się w zakresie kompetencji wyłącznych Unii
Europejskiej, w układzie wertykalnym, to państwa członkowskie nie mogą przyjąć
własnych, krajowych regulacji w tej materii, muszą czekać na decyzję podjętą przez
instytucje unijne. Ale należy pamiętać, że horyzontalny podział kompetencji oznacza powierzenie funkcji decyzyjnych Radzie (ewentualnie Radzie ze współudziałem
Parlamentu Europejskiego), w skład której wchodzą przedstawiciele rządów państw
członkowskich i mają oni zatem możliwość wpływania na kształt przyjmowanego
rozstrzygnięcia.
Z powyżej nakreślonych względów, z koncepcji MLG wypływa struktura organizacyjna Unii Europejskiej podporządkowana priorytetowi funkcjonalności (funkcjonsgerechte Organstruktur)52. Przejawia się to m.in. poprzez weryfikację, czy
aktywność jest podejmowana przez właściwy, adekwatny do tego zadania, organ.
O odpowiedniej przydatności danego organu do wypełniania postawionych celów
decydują takie aspekty, jak: jego organizacja, skład, funkcje czy reguły działania.
49 M. Jachtenfuchs, Regieren im dynamischen Mehrebenensystem, w: M. Jachtenfuchs, B.
Kohler-Koch (ed.), Europäische Integration, Opladen 1996, s. 15 i nast.
50 S. von Alemann, Der Rat der Europäischen Union. Seine Stellung im institutionellen
Gefüge des europäischen Mehrebenensystems und sein Beitrag zur demokratischen
Legitimation der Europäischen Union, Monachium 2009, s. 5.
51 I. Pernice, Multilevel constitutionalism in the European Union, „European Law Review”,
2002, Vol. 27, Issue 5, ss. 511-529.
52 S. von Alemann, Der Rat der Europäischen Union…, op. cit, s. 6.
194
Takie spojrzenie na Unię, poprzez reguły funkcjonalności jej wewnętrznej struktury
jest niezwykle cenne przy wyciąganiu wniosków w badaniu dotyczącym mechanizmów podejmowania decyzji w UE.
Przywoływanie pojęcia wielopoziomowości służy podkreślaniu dynamiki transferu kompetencji z poziomu narodowego na europejski, przy czym proces ten nie
jest postrzegany jako prowadzący do zastąpienia państw członkowskich UE nowym
europejskim „superpaństwem”. Wręcz przeciwnie, podstawowym założeniem jest
występowanie różnych poziomów decyzyjnych i uczestnictwo w nich różnych aktorów. Takie ujęcie uwypukla nakładanie się i wzajemne powiązania pomiędzy wykonywaniem kompetencji z poziomu narodowego i europejskiego.
Podejście rządzenia wielopoziomowego, zwłaszcza w typie II, kwestionuje linearną, hierarchiczną strukturę regulującą i sprawującą kontrolę społeczną, koncentrując się na badaniu rozproszonych, w wielu miejscach sieciowych, struktur i relacji
społecznych. Uzasadnieniem trafności wyboru tego założenia teoretycznego było
podzielanie opinii o stopniowej utracie wyłącznej kompetencji władzy wykonawczej
przez państwa członkowskie na rzecz innych aktorów uczestniczących w mechanizmach podejmowania decyzji na różnych poziomach. Ponadto w podejściu tym
zakłada się, że różne areny polityczne mają różnych aktorów i nie wyłącza się sytuacji, gdy aktorzy „zagnieżdżeni” na np. krajowej scenie politycznej mogą oddziaływać na innych arenach niż tylko krajowa.
Pomocne w realizacji omawianego badania były pytania, na które udziela odpowiedzi podejście rządzenia wielopoziomowego. Pytania dotyczą przyczyn, dla których państwa członkowskie aprobują przesunięcie własnych kompetencji na rzecz
ponadnarodowych instytucji oraz powodów, dla których aktorzy działający w ramach
(wewnątrz) państw członkowskich, jak np. parlament, rząd, liderzy partyjni, zmienili
reguły sprawowania władzy w państwie, prowadząc dyskusję i angażując się w tworzenie polityki na różnych arenach Unii Europejskiej.
Co jest istotne dla niniejszej pracy, podejście rządzenia wielopoziomowego podważa twierdzenie, że podmioty wyrażające nie-państwowe interesy mogą skutecznie
aspirować do wywarcia wpływu na politykę UE tylko poprzez działanie państwowych przedstawicieli. „Punkt wyjścia dla podejścia rządzenia wielopoziomowego
(MLG) to istnienie pokrywających się kompetencji na wielu poziomach rządzenia
oraz zachodzenia interakcji pomiędzy aktorami politycznymi z różnych poziomów.
Podstawą do zakładania rządzenia wielopoziomowego jest fakt, że aktorzy są ze sobą
w rozmaity sposób powiązani, tak że możliwe są bezpośrednie interakcje pomiędzy
195
Marta Witkowska
subnarodowymi aktorami – grupy interesu i subnarodowa władza, z podmiotami
ponadnarodowymi.”53
Poziomy te nie znajdują się w jakimś hierarchicznym porządku, który wskazuje
podmioty uprawnione do rządzenia na odpowiednim poziomie, lecz rządzenie polega
na interakcji międzypoziomowej, na interakcji między- i ponadnarodowych struktur i procesów. Nie występuje tu ani centrum zarządzania – władza centralna – ani
podział zadań pomiędzy poziomami.54
Trzy następujące założenia podejścia MLG są istotne z punktu badania mechanizmów podejmowania decyzji w Unii Europejskiej. Po pierwsze w podejściu MLG
twierdzi się, że systemy wielopoziomowe powstają zasadniczo przez podział kompetencji i środków do urzeczywistnienia niezbędnych rozstrzygnięć.55 Działania są
podejmowane na różnych poziomach przez kilku aktorów. Nie ma ani poziomu ani
podmiotu dominującego czy odgrywającego rozstrzygającą rolę. Zarówno Parlament
Europejski, Komisja Europejska oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
są samodzielnymi uczestnikami tej „wielopoziomowej gry”. W żadnym razie nie są
wyłącznie „pomocnikami“ („agentami“) wobec państw członkowskich („mocodawców“).56 Struktury te są rozłącznymi bytami prawnymi, działają na różnych szczeblach i wypełniają różne role dla systemu jako całości.
Po drugie niezwykle przydatne jest to twierdzenie MLG, które zakłada, że
w systemie tym procesy polityczne wykraczają poza jeden poziom. Polityczne
poziomy decyzyjne są ze sobą splecione (interconnected) a nie zespolone
(nested). Wielopoziomowy model rządzenia odrzuca podział między narodowy
53 “The point of departure for this multi-level governance (MLG) approach is the existence
of overlapping competencies among multiple levels of governments and the interaction
of political actors across those levels. … Instead of the two level game assumptions
adopted by state centrists, MLG theorists posit a set of overarching, multi-level policy
networks. … The presumption of multi-level governance is that these actors participate
in diverse policy networks and this may involve subnational actors — interest groups and
subnational governments — dealing directly with supranational actors” (G. Marks, F.
Nielsen, L. Ray, J.E. Salk, Competencies, cracks and conflicts: regional mobilization in
the European Union, ,,Comparative Political Studies”, 1996,Vol. 29, Issue 2, s. 167.
54 A. Benz (ed.), Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden 2009, s. 15.
55 Za: M. Knodt, M. Große Hüttmann, Der Multi-Level Governance-Ansatz, w: H.-J.
Bieling, M. Lerch (ed.) Theorien der europäischen Integration, Wiesbaden 2012, s. 232.
56 Zastosowanie teorii agent-mocodawca do badania Unii Europejskiej przykładowo:
H. Kassim, A. Menon, The principal-agent approach and the study of the European
Union: promise unfulfilled? ,,Journal of European Public Policy”, 2003, Vol. 10, Issue
1, ss. 121-139.
196
i ponadnarodowy poziom decyzyjny57. Przykładowo subnarodowi aktorzy jak władza
regionalna czy lokalna operują zarówno na narodowym, ale także na europejskim
poziomie. Zatem zakłada się, że w celu koordynacji podejmowanych rozstrzygnięć
we wzajemne relacje wchodzą aktorzy i instytucje z różnych poziomów. Można
określić to jako pewnego rodzaju splecenie. Przy czym powiązania te oznaczają nie
tylko kooperację, lecz zawierają w sobie także inne formy ograniczenia ze wzajemnym dopasowaniem się włącznie.58
Trzecia istotna cecha MLG polega na tym, że na pojedynczych poziomach istnieją specyficzne struktury, które wywierają wpływ na politykę między poziomami.
Mamy więc do czynienia z kompleksowym układem, który wykształca się z połączenia struktur i procesów w ramach jednego poziomu (wymiar „intragovernmentalny“) i między poziomami (wymiar „intergovernmentalny“). Przykładem może być
dążenie krajowych grup interesu (związków zawodowych, grup branżowych, partii
politycznych) do wyrażenia i uwzględnienia swoich racji w podejmowanych rozstrzygnięciach na poziomie ponadnarodowym. Jest to funkcja uzupełniająca, a nie
wykluczająca w promocji interesów ekonomicznych lub ideologicznych. Potwierdza
to otwartość europejskich instytucji na pluralistyczną grę interesów.
Można na tej podstawie argumentować, iż regionalizacja działa stymulująco na
demokrację w Unii i tworzy zręby niezbędnej do tego obywatelskiej partycypacji59.
W przeciwieństwie do podejścia międzyrządowego, wielopoziomowość zakłada
współistnienie dwóch czynników autoidentyfikacji – na poziomie ponadnarodowym
i narodowym, co wskazuje, że obecnie nie mamy do czynienia z kryzysem, lecz
z narodzinami legitymizacji Unii60. Wskazuje się na rodzące się struktury kontestacji
postrzegane jako pożądane forum dyskursu politycznego61.
Sumując powyższe rozważania można powiedzieć, że system polityczny Unii
Europejskiej jest wielostopniowy, zakłada bowiem współdziałanie podmiotów na
różnych poziomach: lokalnym/regionalnym, państwowym i ponadpaństwowym,
natomiast wykonywanie przekazanych uprawnień opiera się na sieci utworzonej
57 „(...) the separation between domestic and international politics, which lies at the heart of
the state-centric model, is rejected by the multi-level governance model“ (L. Hooghe, G.
Marks, Multi-level governance and European Integration, Boston 2001, s. 4).
58 A. Benz (ed.), Politik in Mehrebenensystemen…, op. cit., s. 17.
59 K. Klaus, Pojęcie i źródła deficytu demokracji w UE, „Studia Europejskie” 2004 nr 2, s. 68.
60 Por.: T. Banchoff, M. Smith, Legitimacy and the European Union: The contested polity,
London 1999.
61 Zob.: K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako
metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004.
197
Marta Witkowska
przez organy decyzyjne z tych kilku poziomów62. Hasło „wielopoziomowości” próbuje objąć – w jednym modelu eksplanacyjnym – relacje pomiędzy polityką rodzimą
i międzynarodową, w którym zostają uwzględnione wcześniej wypunktowane zależności. Priorytetowe znaczenie zdobywają negocjacje pomiędzy poziomami i autoregulacja, zastępując funkcję redystrybucji oraz defensywę tradycyjnych instytucji
demokratycznych63.
Wnioski
celem niniejszego rozdziału była konfrontacja założeń teoretycznych paradygmatów federalizmu i rządzenia wielopoziomowego w oparciu o wyniki uzyskane po ich
zastosowaniu do badań mechanizmów podejmowania decyzji w Unii Europejskiej.
Współcześnie dysponujemy bogatą paletą podejść teoretycznych do prób opisu, wyjaśniania, interpretowania i prognozowania politycznych, ekonomicznych i społecznych zjawisk z zakresu budowania wspólnot ponadpaństwowych, jaką niewątpliwie
jest Unia Europejska. W analizowaniu aktywności UE potrzebne są takie podejścia
teoretyczne, instrumenty i metody, które pozwolą lepiej opisać mechanizmy jej funkcjonowania w dynamicznie zmieniającym się otoczeniu.
W rozdziale autorka podjęła się weryfikacji hipotezy o użyteczności zastosowania
założeń teoretycznych federalizmu do badania mechanizmów podejmowania decyzji w UE. Po latach zapomnienia i, pod naporem krytyki, odsunięcia na margines
rozważań walory utylitarne federalizmu zostały odświeżone. Analizując przedmiot
zainteresowania federalizmu należałoby przyporządkować ten paradygmat do grupy
teorii badających sferę polity. Zajmuje się on bowiem wyjaśnianiem aspektu ustrojowo-strukturalnego Unii Europejskiej, predefiniującego rozwiązania normatywne,
proceduralne i instytucjonalne mechanizmów podejmowania decyzji w UE. Nie
można jednak negować faktu, że paradygmat federalizmu zajmuje się po części także
sferą politics, bowiem analizuje relacje i stosunki władcze zachodzące w obrębie
UE, a także sposób rozwiązywania problemów i uzyskiwania politycznych efektów
podejmowanych działań. Wyniki uzyskane z prowadzonych badań wskazują, że w tej
sferze założenia teoretyczne federalizmu wykazują dużo mniejszą dokładność i nie
oddają dynamiki zachodzących zjawisk. Dlatego autorka zaproponowała zastosować
w koniunkcji podejście rządzenia wielopoziomowego. Granice poznawcze tego paradygmatu są zawężone wyłącznie do sfery politics. Natomiast zastosowanie dwóch
62 Zob.: F. Scharpf, Community and autonomy: multi-level policy-making in the European
Union, ,,Journal of European Public Policy”, 1994, No. 1, s. 219.
63 Por.: J. Zielonka, Europa jako imperium. Nowe spojrzenie na Unię Europejską, Warszawa
2007.
198
podejść teoretycznych w koniunkcji wykazuje ten walor, że obejmuje zasięgiem
wyjaśniania, prócz klasycznej sfery relacji międzypaństwowych, także sferę relacji
między podmiotami niepaństwowymi.
Tabela nr 9
Mechanizm podejmowania decyzji w Unii Europejskiej w ujęciu
federalizmu wielopoziomowego rządzenia
kategoria/
podejście
federalizm
wielopoziomowe rządzenie
w UE
wspólny
fundament
pokój, porządek i bezpieczeństwo oraz dobrobyt
wspólnota jest dodatkowym
poziomem rządów ponad państwami członkowskimi, który
w sposób istotny wpływa na
ich funkcjonowanie
podmiot
decyzyjny
państwa narodowe i instytucje ponadnarodowe
aktorzy polityczni wielu poziomów: państwa, regiony, instytucje ponadnarodowe
ośrodek
decyzyjny
zinstytucjonalizowana
dyplomacja, zarządzanie odbywa się ponad
państwami
hierarchiczna struktura o nakładających się na siebie kompetencjach z różnych poziomów,
zarządzanie odbywa się między
państwami
proces
decyzyjny
hierarchiczny rozdział
zadań zgodny z zasadą
przekazania kompetencji,
wykonywanie kompetencji
w podziale horyzontalnym
i wertykalnym
złożone, zmienne i zróżnicowane kolektywne rozstrzyganie na wielu poziomach
(negocjacje):
a) typ policentryczny – wielość
władz
b) typ zhierarchizowany bliski
koncepcji federacji
cel
rozstrzygnięć
„Wspólne rozwiązania dla
wspólnych problemów”
– wytworzenie poczucia
wspólnoty interesu – warunek usunięcia fizycznych
i mentalnych barier między
państwami i obywatelami
szeroki społeczny konsensus
w celu zapewnienia skuteczności rządzenia
199
Marta Witkowska
kontrola
polityczna
pośrednia, sprawowana
z poziomu narodowego
i ponadnarodowego
„autonomia państw wzbogacona o współrządzenie”
formuła organi- – dobrowolna unia oparta na
zacyjna/koncep- liberalno-demokratycznych
cja Europy
zasadach uznania, szacunku
i tolerancji dla odmienności
i różnorodności
rozproszona – występuje na
każdym poziomie
system zarządzania (governance), w którym władza jest
sprawowana bez formalnego
rządu, „zbiór wszechogarniających, wielopoziomowych sieci
polityki” ze zmienną strukturą
kontroli politycznej
Źródło: oprac. własne na podstawie różnych źródeł.
Stosując założenia federalizmu uzyskujemy klarowny obraz roli państw członkowskich w mechanizmach podejmowania decyzji wraz z wyjaśnieniem generalnych zasad regulujących te mechanizmy. Państwowo-centryczny obraz badanej
rzeczywistości wskazuje na istnienie, odrębnej od sceny krajowej, ponadnarodowej
areny decydowania politycznego. Ten sposób wyjaśniania należy poddać krytyce ze
względu na brak adekwatności i kompleksowości. Poza spektrum analitycznym pozostają chociażby zjawiska wzmocnienia areny interesów subnarodowych oraz indywidualnych w mechanizmach podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, a także
sposób realizacji preferencji innych aktorów – niepaństwowych.
Podejmowana aktywność wspomnianych podmiotów w mechanizmach podejmowania decyzji wpływa na sposób sprawowania władzy i zakres swobody decyzyjnej
rządów państw członkowskich UE. Władza krajowa została zmuszona do wypracowania wewnątrzpaństwowych mechanizmów koordynacji, przepływu informacji
i współdziałania w celu sprawnego osiągania porozumienia i uwzględniania w wypracowywanych strategiach działania wzajemne interesy: krajowe, regionalne, lokalne,
indywidualne. Konstatacja ta wskazuje, że dla uzyskania skuteczności przyjmowanych rozstrzygnięć procesy i interakcje między aktorami mechanizmów podejmowania decyzji w Unii Europejskiej muszą zachodzić w wymiarze wertykalnym – czyli
pomiędzy wyróżnianymi poziomami.
Zgodnie z założeniami tego paradygmatu prowadzona analiza dotyczyła specyfiki, rozwoju oraz cech wyróżniających formy współpracy podejmowanej przez
państwa członkowskie w ramach Unii Europejskiej, określanej popularnie mianem
współpracy wspólnotowej i międzyrządowej. Ten sposób wyjaśniania i opisywania
badanej rzeczywistości jest wystarczający, dopóki głównymi aktorami mechanizmów
podejmowania decyzji w UE, poddawanymi analizie i badaniom, są wyłącznie państwa członkowskie i ponadnarodowe instytucje. Pozostałe podmioty są wówczas
200
traktowane jako uczestnicy tych mechanizmów, którzy występują, są traktowani jako
obserwatorzy, ale nie posiadają istotnego wpływu na przebieg procesów decyzyjnych, ani na ich wynik końcowy. Oceniając rezultaty uzyskane przy zastosowaniu
paradygmatu federalizmu autorka dokonała stwierdzenia braku możliwości wyjaśnienia wszystkich obserwowanych zjawisk i procesów oraz wytyczyła nowe kierunki
w poszukiwaniu czynników warunkujących sprawność i skuteczność mechanizmów
podejmowania decyzji w Unii Europejskiej.
Zaobserwowana pluralizacja i dehierarchizacja funkcjonowania struktury Unii
Europejskiej wraz z postępującą autonomizacją niepaństwowych aktorów i rozproszeniem kontroli procesów decyzyjnych między wiele podmiotów były wskazówką
potrzeby uzupełnienia wyjaśniania przy zastosowaniu paradygmatu federalizmu
podejściem szczegółowym, którym zostało MLG. Rządzenie Wielopoziomowe w UE
należy do grupy teorii zajmujących się wyjaśnianiem wąskiego aspektu, skupiających
się na działaniu konkretnych instrumentów politycznych. W centrum wyjaśniania
tego podejścia znajduje się europejski proces decyzyjny, traktowany całościowo,
z jego aktorami o legitymacji międzyrządowej jak Rada czy Rada Europejska oraz
ponadnarodowej jak Komisja czy Trybunał Sprawiedliwości UE oraz subnarodowej
jak władze krajów związkowych czy regionów. Ponadto MLG w kształcie, jaki jemu
nadali G. Marks i L. Hooghe, w dużej mierze opiera się o założenia paradygmatu
federalizmu. Zwłaszcza gdy przyjrzeć się dokładnie schematowi tzw. Typu I rządzenia wielopoziomowego trudno nie zgodzić się, że jest to model rządzenia federalnego.
Jest to jedna z przesłanek, dla których w niniejszej analizie zdecydowano się na
zestawienie tych dwóch paradygmatów teoretycznych.
L. Hooghe i G. Marks64 konstatują, że ponadnarodowy system rozstrzygania
przynosi ze sobą „znaczną“ stratę dla rządów państw członkowskich. Rozstrzygnięcia
przyjmowane w trybie jednomyślności zapadają w wybranych obszarach. Przy rosnącej liczbie środków przyjmowanych w ramach polityk unijnych zastosowanie ma
metoda głosowania większościowego. W związku z powyższym, nawet przy próbach
wypracowania konsensusu, pojawiają się jednoznaczni przegrywający i zwycięzcy;
rozstrzygnięcia mogą prowadzić do bolesnych „klęsk“ politycznych także dla wielkich państw członkowskich UE.
Paradygmat wielopoziomowego rządzenia koncentruje się na różnorodności Unii
i dowodzi, że jest to system wielu zintegrowanych poziomów zapewniający daleko
idący pluralizm uczestników, przyjmowanych decyzji i ich form. Unia Europejska
jest postrzegana jako forma instytucjonalizacji współpracy między państwami.
Siła państw słabnie w związku z bezustannymi negocjacjami i kompromisami na
64 L. Hooghe, G. Marks, Multi-level governance and European Integration, Boston 2001, s. 3.
201
Marta Witkowska
poziomie unijnym oraz z powodu bezpośredniego dostępu grup interesu i lobbystów
do instytucji UE, z pominięciem poziomu narodowego.
Ponadto reprezentanci tego nurtu twierdzą, że Unia dynamicznie ewoluuje w kierunku federalistycznego modelu, który jednak może zaistnieć dopiero po wytworzeniu się tożsamości europejskiej i po przezwyciężeniu deficytu demokracji65.
W modelu tym struktura utworzona ponad państwami ma cechy hierarchiczne, jednak w odróżnieniu od modelu federacji nie następuje przeniesienie suwerenności na
wspólną władzę. Suwerenność, w różnych jej aspektach, występuje na wielu poziomach władzy poddanych kontroli politycznej66. Rządy narodowe utraciły monopol
decyzyjny, ponieważ decyzje są podejmowane kolektywnie67.
Wyniki analizy przeprowadzonej przez pryzmat pytań badawczych paradygmatu
wielopoziomowego rządzenia wskazują na determinującą rolę powiązań horyzontalnych występujących na poszczególnych arenach decydowania. Współpraca różnych
podmiotów aktywnych politycznie w europejskiej przestrzeni publicznej daje szansę
wyrażenia różnych postulatów i interesów, a jednocześnie stanowi płaszczyznę ich
uzgadniania i wypracowywania rozwiązań satysfakcjonujących uczestniczące w tym
procesie strony.
65 K. Klaus, Pojęcie i źródła deficytu ..., op. cit., s. 70.
66 B. Rosamond, Theories of European Integration…, op. cit., s. 110.
67 G. Marks, F. Nielsen, L. Ray, J. E. Salk, Competencies, Craks and Conflicts…, op. cit., s. 167.
202
Partie polityczne w wielopoziomowym systemie Unii
Europejskiej1
Wprowadzenie
Partie polityczne są instytucjami aktywnymi przede wszystkim na poziomie państw, podstawową płaszczyzną ich funkcjonowania jest parlament ogólnopaństwowy, niemniej jednak w związku z procesami federalizacji, regionalizacji
i decentralizacji oraz globalizacji i integracji europejskiej zyskują nowe płaszczyzny
aktywności. Rozproszenie procesu podejmowania decyzji pomiędzy ośrodki władzy
działające na różnych poziomach powoduje, że partie polityczne chcąc oddziaływać
na ten proces muszą być wszędzie tam obecne. W niniejszym rozdziale uwagę skoncentrowano głównie na poziomie europejskim. Należy zwrócić uwagę, że chociaż
integracja europejska była pomyślana i przynajmniej do połowy lat 80. XX wieku
traktowana jako apolityczny proces, od którego odizolowano partie 2, to te i tak od
samego początku dążyły do wpływania na jej kształt.
1 Badania zostały zrealizowane w ramach projektu finansowanego ze środków Narodowego
Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2011/01/B/HS5/00956.
2 R. Herbut, Wspólnota Europejska. w: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne
współczesnej Europy, Warszawa 2006, s. 331.
203
Formalnie Rada UE oraz Rada Europejska składają się z przedstawicieli rządów państw członkowskich, które traktowane są jak jednolici aktorzy reprezentujący
raczej interesy narodowe, a nie partyjne. Z kolei Komisja i Parlament Europejski
są ponadnarodowymi aktorami, których racją bytu jest reprezentowanie interesów
Unii jako całości oraz promowanie dalszej integracji. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że zarówno ministrowie w Radzie, szefowie rządów czy głowy państw
w Radzie Europejskiej, jak i deputowani do Parlamentu Europejskiego, a nawet
członkowie Komisji są politykami partyjnymi, którzy zawdzięczają swoje stanowiska
partiom, od partii zależy też często ich dalsza kariera polityczna. Można więc uznać,
że krajowe partie polityczne wywierają przynajmniej pośrednio wpływ na decyzje
podejmowane na szczeblu unijnym3.
Ponadto na płaszczyźnie europejskiej funkcjonują dwa rodzaje podmiotów partyjnych: grupy polityczne (frakcje) w Parlamencie Europejskim oraz tzw. „partie
polityczne na poziomie europejskim” określane również jako europartie. Frakcje
parlamentarne funkcjonują od 1953 roku, kiedy zostały formalnie uznane przez
Zgromadzenie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Z kolei pierwsze „partie polityczne na poziomie europejskim” formalnie tworzone są od 2004 roku, gdy weszło
w życie rozporządzenie regulujące ich status, niemniej jednak geneza niektórych
z nich sięga lat 70. XX wieku, kiedy utworzone zostały pierwsze transnarodowe
federacje partii, uznawane za zalążki obecnych europartii. Zarówno frakcje polityczne w PE jaki i „partie polityczne na poziomie europejskim” współpracują ściśle
z krajowymi partiami politycznymi. Partie krajowe z jednej strony wystawiają kandydatów w wyborach do PE, którzy po uzyskaniu mandatu eurodeputowanego mogą
przystąpić do frakcji, a z drugiej przyłączają się do europartii stając się ich członkami
korporacyjnymi (zbiorowymi). Mówiąc o europejskich partiach politycznych nie
można zapominać, że partie krajowe stanowią ich bazę oraz są ich integralną częścią.
Przedmiotem rozważań w niniejszym artykule będą wyłącznie europartie, przy
czym przyjęta zostanie prawna definicja zawarta w rozporządzeniu regulującym status
i finansowanie „partii politycznych na poziomie europejskim” z 4 listopada 2003 roku4.
Poza obszarem rozważań pozostaną wszelkie organizacje partii, które nie zostały formalnie uznane za europartie. Niniejsze opracowanie opiera się na założeniu, że „partie
polityczne na poziomie europejskim” można uznać za partie polityczne, a tym samym
3 S. Hix, Towards a partisan theory of EU politics, „Journal of European Public Policy”,
2008, Vol. 15, Issue 8, s. 1254.
4 Rozporządzenie (WE) Nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada
2003 r. w sprawie przepisów regulujących partie polityczne na poziomie europejskim
oraz zasad dotyczących ich finansowania, Dz. U. UE L 297, 15.11.2003.
204
Partie polityczne w wielopoziomowym systemie Unii Europejskiej
badać je przez pryzmat teorii partii5. Odwołując się w badaniach nad europartiami do
teorii partii należy jednocześnie zwrócić uwagę, że ze względu na odmienny kontekst
instytucjonalny, w którym funkcjonują, różnią się znacząco od krajowych partii politycznych, stąd czasami traktowane są jak partie sui generis. Zagadnienie to zostało
omówione między innymi przez Katarzynę Sobolewską-Myślik, która posługując się
strukturalnym podejściem w definiowaniu partii, udowodniła, że w aktywności europartii można odnaleźć wszystkie trzy sfery działania typowe dla partii politycznych
– funkcjonowanie w instytucjach władzy (party in public office), reprezentowanie
interesów wyborców i sympatyków (party on the ground) oraz budowanie spójnej
struktury organizacyjnej (party in central office) – a tym samym uznać je za partie6.
Dostrzegając ich odmienność od ugrupowań funkcjonujących na poziomie narodowym, zwróciła uwagę, że można ją przypisać specyfice funkcjonowania podmiotu
ponadnarodowego, jakim jest Unia Europejska7.
Fakt, iż europartie działają w Unii Europejskiej, która ma charakter wielopoziomowego systemu politycznego, wpływa niewątpliwie na kształt ich struktur i funkcje, powoduje również duże trudności związane z teoretyczną konceptualizacją tych
organizacji. „Partie polityczne na poziomie europejskim” mogą być bowiem traktowane zarówno jako dodatkowa płaszczyzna aktywności dla partii krajowych, jak
również jako samodzielni aktorzy polityczni o wielopoziomowej strukturze, której
elementami składowymi są partie krajowe. Każdy ze wspomnianych paradygmatów
implikuje odmienne podejście w badaniu europartii. Celem niniejszego rozdziału
jest analiza tych modeli oraz zaproponowanie sposobów wyjaśnienia relacji pomiędzy europejskimi oraz krajowymi strukturami partyjnymi w zależności od tego czy
europartie uznamy za płaszczyzny aktywności partii krajowych czy samodzielnych
aktorów. Rozdział składa się z czterech części, w pierwszej dokonano skrótowej
charakterystyki genezy europartii oraz omówiono prawną definicję tych podmiotów.
W drugiej zwrócono uwagę na wielopoziomowy system instytucjonalny UE, który
stanowi kontekst dla funkcjonowania partii politycznych. W kolejnych częściach
dokonano konceptualizacji europartii rozpatrywanych jako płaszczyzny aktywności
partii krajowych (część trzecia) oraz samodzielnych aktorów politycznych o wielopoziomowej strukturze (część czwarta).
5 Tak na przykład: P. Delwit, E. Külahci, C. van de Walle, The European party federations.
A political player in the making? w: P. Delwit, E. Külahci, C. van de Walle (eds), The
Europarties. Organisation and Influence, Brussels 2004, ss. 6-7.
6 K. Sobolewska-Myślik, Rozwój europartii jako ponadnarodowych struktur życia
politycznego – szanse, możliwości i problemy. w: Z. Leszczyński, S. Sadowski (red.),
Suwerenność państwa we współczesnych stosunkach międzynarodowych, Warszawa
2005, ss. 274-284.
7 Ibidem, s. 276.
205
1. Geneza oraz pojęcie „partii politycznych na poziomie europejskim”
Pierwsze europartie zostały zarejestrowane w 2004 roku po wejściu w życie rozporządzenia z 4 listopada 2003 roku regulującego ich status oraz finansowanie8. Ich
geneza sięga transnarodowych federacji partii, które powstały przed i w związku
z pierwszymi bezpośrednimi wyborami do Parlamentu Europejskiego. W 1974 roku
swoją organizację utworzyli socjaliści, w 1976 roku chadecy oraz liberałowie. Już
po pierwszych wyborach z 1979 roku podobne organizacje, ale o nieco luźniejszych
strukturach zawiązały partie regionalne (1981 r.) oraz partie zielonych (1984 r.).
Celem transnarodowych federacji miało być przygotowanie odpowiedzi partii na
wyzwanie, jakim wydawały się wówczas bezpośrednie wybory do PE. Transnarodowe
federacje partii miały podkreślać europejski charakter wyborów, przygotowywać
i prezentować wspólne długofalowe programy oraz platformy wyborcze, partycypować w transnarodowych kampaniach. Ich zadaniem miało być również dostarczanie
zaplecza politycznego dla grup w Parlamencie Europejskim i ustalanie ogólnych
wytycznych polityki. Nie bez znaczenia było również to, że różne społeczno-ekonomiczne i zawodowe organizacje reprezentujące grupy nacisku i interesu utworzyły
już swoje europejskie organizacje i stały się ważnymi aktorami w Brukseli, co dodatkowo mobilizowało partie krajowe do zrzeszania się w organizacje ponadnarodowe.
Ponadto, spodziewano się, że istnienie i działalność transnarodowych federacji partii
przyczyni się do zredukowania deficytu demokracji w UE, ponieważ będą one pełnić
funkcję pośredniczącą między elektoratem a instytucjami politycznymi9.
Szybko okazało się jednak, że realizacja tak ambitnych planów w krótkim okresie
nie jest możliwa i wybory do PE zdominowane zostały przez partie krajowe i po pierwszym etapie rozwoju europartii określanym jako faza optymizmu, w latach 80. XX wieku
nastąpiła stagnacja. Za podmioty, które reprezentowały wówczas europejski wymiar partyjnej działalności w systemie UE należy uznać raczej grupy polityczne w PE, federacje
były bowiem marginalizowane. Sprzyjała temu ich finansowa zależność od składek partii
krajowych oraz pomocy udzielanej im przez frakcje w PE. Ożywienie nastąpiło w latach
90. XX wieku, stąd określanie tego okresu jako faza renesansu10. Było to możliwe nie
tylko dzięki wejściu w życie Jednolitego Aktu Europejskiego w 1987 roku, który umocnił
współpracę polityczną państw Wspólnot Europejskich, ale także dzięki kształtującej się
praktyce organizowania przed unijnymi szczytami tzw. konferencji liderów partii, podczas
8 Rozporządzenie (WE) Nr 2004/2003... , op. cit.
9 R. Hrbek, Political parties in the EU-Multi-Level-System. w: R. Hrbek (red.), Political
Parties and Federalism. An International Comparison, Baden-Baden, s. 173.
10 Fazy: optymizmu, stagnacji i renesansu zostały wyróżnione przez Simona Hixa, zob.
na przykład: S. Hix, The transnational party federations. w: J. Gaffney (red.), Political
parties and the European Union, London 1996, ss. 312-321.
206
których partie krajowe i politycy unijni reprezentujący poszczególne rodziny partyjne
dążą do wypracowania wspólnego stanowiska na szczyt UE (tzw. „szczyty partyjne”)11.
Po przyjęciu na początku lat 90. XX wieku przepisów poświęconych „partiom
politycznym na poziomie europejskim” w prawie traktatowym (Traktat z Maastricht),
a następnie ich uszczegółowieniu we wspomnianym rozporządzeniu z 2003 roku, istniejące transnarodowe federacje partii przekształciły się w europartie, co wiązało się
między innymi z wprowadzeniem odpowiednich zmian do statutów, czasem także ze
zmianą nazwy, a dokładnie – wprowadzeniem do niej określenia „partia”. Rok 2003
był niewątpliwie początkiem nowej fazy rozwoju europartii, która została przeze
mnie określona jako faza rozkwitu12, a którą Marta Witkowska za Luciano Bardim
i innymi, określiła jako fazę tworzenia europejskiego systemu partyjnego13. Oprócz
europartii powołanych do życia na bazie transnarodowych federacji, status taki uzyskały też inne, najczęściej nowo utworzone, organizacje. Do tej pory zarejestrowano
16 europartii, z czego trzy utraciły już ten status, w 2013 roku 13 organizacji zostało
zarejestrowanych i zakwalifikowanych do finansowania z budżetu UE.
Według prawa traktatowego partie polityczne na poziomie europejskim: „przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli
obywateli Unii”14. Zgodnie z przepisami rozporządzenia europartie mogą być tworzone zarówno przez krajowe partie polityczne jak i obywateli Unii Europejskiej15.
Przy czym wśród utworzonych do tej pory europartii zdecydowanie przeważają
te pierwsze. Za europartię tworzoną przez obywateli uważane było ugrupowanie Libertas (The Libertas Party Limited) – założone w 2008 roku przez Declana
Ganleya16. Organizacja ta ubiegała się w 2009 roku o status europartii, który został
11 Potencjał „szczytów partyjnych” został ukazany zwłaszcza przez Simona Hixa
i Christophera Lorda, zob.: S. Hix, Ch. Lord, Political Parties in the European Union,
New York, 1997, ss. 183-195.
12 B. Kosowska-Gąstoł, System partyjny Unii Europejskiej. w: B. Kosowska-Gąstoł (red.),
Systemy partyjne państw Unii Europejskiej, Kraków 2010, s. 394.
13 M. Witkowska, Europejskie partie polityczne jako podmioty modernizacji. w: K. A.
Wojtaszczyk (red.), Modernizacja Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 332.
14 Art. 10, Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012), Dz. U. UE C 326,
26.10.2012.
15 Partia polityczna na poziome europejskim to stowarzyszenie partii politycznych
(współpraca strukturalna między co najmniej dwiema partiami politycznymi) lub partia
polityczna (związek obywateli, który dąży do osiągnięcia celów politycznych i jest uznany
przez porządek prawny co najmniej jednego z państw członkowskich), Rozporządzenie
(WE) Nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady...op. cit.
16 J. Ruszkowski, Parlament Europejski. Dynamika instytucjonalna i kompetencyjna,
Szczecin 2010, ss. 150-151.
207
jej przyznany, a następnie odebrany po tym jak dwóch członków cofnęło jej swoje
poparcie17. Powstają wprawdzie również europejskie organizacje obywatelskie jak
na przykład Newropeans, niemniej jednak nie posiadają one statusu europartii.
Wspomnieć należy, że również nie wszystkie transnarodowe organizacje złożone
z partii krajowych mogą być uznane za europartie, niektóre nie spełniają wymogów
prawnych stawianych europartiom, inne nie mają takich ambicji, gdzie indziej upatrując obszarów i celów swojej aktywności.
Aby organizacja mogła być uznana za europartię musi – na gruncie obecnie obowiązującego prawa18 – spełnić cztery warunki. Po pierwsze, posiadać osobowość
prawną w państwie członkowskim, w którym znajduje się jej siedziba. Po drugie,
być reprezentowana w przynajmniej 1/4 państw członkowskich przez członków
Parlamentu Europejskiego, bądź członków parlamentów narodowych lub regionalnych, albo zgromadzeń regionalnych, lub uzyskać w przynajmniej w 1/4 państw
członkowskich co najmniej 3% głosów oddanych w każdym z nich w ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego. Po trzecie, musi przestrzegać, w szczególności
w swoim programie i działalności, zasad na których oparta jest Unia Europejska,
zwłaszcza zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz rządów prawa. Po czwarte, uczestniczyć w wyborach do
Parlamentu Europejskiego lub wyrazić taki zamiar. Spełnianie pierwszych dwóch
warunków kontrolowane jest z urzędu w momencie rejestracji europartii, natomiast
trzeci warunek – na wniosek jednej czwartej członków PE reprezentujących co najmniej trzy frakcje, warunek czwarty jest w zasadzie wyrażeniem woli19.
Uzyskanie statusu „partii politycznej na poziomie europejskim” jest równoznaczne
z prawem ubiegania się o finansowanie z budżetu UE. Dostęp do unijnych środków
był zresztą jednym z motywów przyjęcia rozporządzenia, bowiem kontrole Trybunału
Obrachunkowego wykazywały, że transfer zasobów od grup politycznych w PE do
powiązanych z nimi transnarodowych federacji jest nielegalny i należy go zaprzestać20.
17 W. Gagatek, European Political parties as Campaign Organisations: Toward a Greater
Politicisation of the European Parliament Elections, Brussels, 2009, s. 54.
18 12 września 2012 roku Komisja Europejska zgłosiła projekt nowego rozporządzenia,
w którym warunki stawiane europartiom uległy pewnej modyfikacji, obecnie trwają nad
nim prace. Komisja dąży do tego, aby nowe przepisy mogły wejść w życie jeszcze przed
wyborami do Parlamenty Europejskiego w 2014 roku.
19 Rozporządzenie (WE) Nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady...op. cit.
20 K. M. Johansson, P. A. Zervakis, Historical-Institutional Framework. w: K. M. Johansson,
P. Zervakis (red.), European Political Parties between Cooperation and Integration,
Baden-Baden, 2002, s. 21.
208
W 2013 roku przeznaczono na finansowanie europartii 21,7 mln euro, a na powiązane
z nimi eurofundacje – 12,4 mln euro21.
2. Cechy wielopoziomowego systemu politycznego Unii Europejskiej
Powstanie i rozwój europartii stymulowane są poprzez wiele różnych czynników, wśród których należy niewątpliwie wymienić działania podejmowane przez
partie krajowe, grupy polityczne w PE, a także tradycje i wcześniejsze doświadczenia
w zakresie międzynarodowej integracji, jakie mają poszczególne rodziny partyjne
(np. w postaci tradycyjnych międzynarodówek). Bardzo istotnym determinantem są
również przyjmowane na poziomie unijnym przepisy prawne, które bezpośrednio
lub pośrednio dotyczą partii. Decyzja o bezpośrednich wyborach do PE przyczyniła
się znacząco do utworzenia transnarodowych federacji, wprowadzenie do Traktatu
z Maastricht tzw. artykułu partyjnego spowodowało ich przekształcenie się w „partie
polityczne na poziomie europejskim”, a przyjęcie w 2003 roku rozporządzenia o statusie i finansowaniu europartii doprowadziło do zmian w ich statutach i strukturach22.
Uznając wagę wszystkich powyższych czynników, trzeba jednocześnie przyznać, że zagadnienia kształtowania się i ewolucji europartii nie można rozpatrywać
w oderwaniu od systemu instytucjonalnego, w którym działają. Jego cechy w znaczący sposób determinują bowiem rozwój europartii ułatwiając go lub utrudniając.
Od połowy lat 90. XX wieku, głównie za sprawą Simona Hixa, upowszechniło się
traktowanie Unii Europejskiej jako systemu politycznego. Wspomniany badacz analizując instytucje i relacje zachodzące w Unii Europejskiej doszedł do wniosku, że
występują tu cztery główne elementy charakteryzujące demokratyczne systemy polityczne wyróżnione przez twórców teorii – Gabriela Almonda oraz Davida Eastona,
a mianowicie: istnieje stabilny układ instytucji powołanych do podejmowania decyzji
oraz zasady regulujące ich strukturę i powiązania pomiędzy nimi; obywatele realizują
swoje potrzeby w systemie bezpośrednio lub za pośrednictwem grup nacisku i partii
politycznych; decyzje podejmowane w systemie mają duży wpływ na dystrybucję
21 Grants from the European Parliament to political parties at European level 20042013,
March
2013,
http://www.europarl.europa.eu/pdf/grants/grant_amounts_
parties_25-03-2013.pdf (dostęp:27.03.2013); Grants from the European Parliament to
political foundations at European level, March 2013, http://www.europarl.europa.eu/pdf/
grants/Grant_amounts_foundations_per_03-2013.pdf (27.03.2013).
22 B. Kosowska-Gąstoł, „Partie polityczne na poziomie europejskim” – stan obecny
i perspektywy rozwoju. w: M. Chorośnicki, J. J. Węc, A. Czubik, A. Głogowski, I.
Krzyżanowska-Skowronek, A. Nitszke, E. Szczepankiewicz-Rudzka, M. Tarnawski
(red.), Nowe strategie na nowy wiek – granice i możliwości integracji regionalnych
i globalnych, Kraków, 2013, ss. 137-149.
209
zasobów i alokację wartości; w systemie zachodzi sprzężenie zwrotne pomiędzy rezultatami procesów politycznych oraz oczekiwaniami obywateli wobec tego systemu23.
Unia jest jednak specyficznym systemem, określanym jako wielopoziomowy,
co oznacza, że mamy do czynienia z istnieniem kilku poziomów: europejskiego,
narodowego, subnarodowego (regionalnego), które są wzajemnie powiązane i partycypują w podejmowaniu decyzji. Wielopoziomowe zarządzanie (MLG – Multilevel Governance) oznacza bowiem ulokowanie uczestników procesu decyzyjnego
na różnych poziomach24. Lisbet Hooghe i Gary Marks charakteryzując MLG w Unii
Europejskiej zwrócili uwagę, że państwa narodowe pozostają wprawdzie nadal centralnymi aktorami polityki, niemniej jednak decyzje nie są podejmowane wyłącznie
przez ich rządy lecz dzielone pomiędzy aktorów działających na różnych poziomach
UE, co prowadzi do częściowej utraty kontroli rządów nad procesami decyzyjnymi.
Wspomniani badacze zwrócili także uwagę na istnienie licznych powiązań formalnych i nieformalnych pomiędzy arenami politycznymi ulokowanymi na różnych
poziomach25. Transfer kompetencji odbywa się w UE z poziomu narodowego na
ponadnarodowy oraz zwrotnie z poziomu ponadnarodowego (wspólnotowego) w kierunku narodowego (państwo) i subnarodowego (region)26. Samo określenie „zarządzanie” (governance) zamiast „rząd” (government) czy „rządzić” (govern) opisuje
rosnącą rolę niepaństwowych (pozarządowych) aktorów w polityce.
Model systemu politycznego UE rozpatrywanego przez prymat wielopoziomowego zarządzania eksponuje najczęściej trzy podstawowe szczeble: regionalny,
narodowy, ponadnarodowy. Janusz Ruszkowski zwraca uwagę, że oprócz wspomnianych poziomów, określanych jako konwencjonalne, w UE można również wyróżnić
tzw. poziomy rozmyte, czyli takie, które pojawiają się na styku dwóch poziomów
konwencjonalnych albo wówczas, gdy poziomy konwencjonalne nakładają się na
siebie w punkcie przecięcia27. Aktorzy działający w wielopoziomowym systemie
potrafią operować nie tylko na swoim poziomie, ale także na innym czy na styku
z innym poziomem, czyli pomiędzy poziomami tworząc nowy, rozmyty poziom
i wykorzystując zalety wszystkich poziomów, na których operują28. Analiza poziomów rozmytych może okazać się niezmiernie twórcza w badaniach nad europartiami,
niemniej jednak jako, że celem opracowania jest zaproponowanie sposobów analizy
23 S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, tłum. A. Komasa, Warszawa 2010, s. 29.
24 R. Hrbek, Political parties..., op. cit., s. 171.
25 L. Hooghe, G. Marks, Multi-level Governance and European Integration, Oxford 2001,
ss. 3-4.
2010, s. 263.
27 Ibidem, s. 275.
28 Ibidem, s. 268 i n.
210
europartii przez pryzmat relacji pomiędzy europejskimi oraz krajowymi strukturami
partyjnymi, rozważania ograniczone zostaną wyłącznie do tych dwóch poziomów
konwencjonalnych.
Działalność europartii w wielopoziomowym systemie politycznym wpływa niewątpliwie na ich kształt i rolę, nie ma jednak zgody w jaki sposób29. Zdaniem Karla
Magnusa Johanssona, jeśli postrzegamy Unię Europejską jako wielopoziomowy system, a integrację pojmujemy jako proces, w trakcie którego rosną wzajemne powiązania pomiędzy poziomami, wówczas istnienie europartii jest niezmiernie istotne dla
tego procesu. Pomagają one w nawiązywaniu i utrzymywaniu powiązań pomiędzy
różnymi poziomami, stanowią komponent socjopolitycznej infrastruktury systemu
UE30. Z kolei Paul Magnette uważa, że daleko idąca decentralizacja procesu europejskiego zarządzania, funkcjonalny charakter UE i złożoność systemu instytucjonalnego w dużej mierze osłabiają rozwój europartii31. System UE pozostaje wysoce
niezintegrowany czy podzielony, stąd dużą rolę odgrywają w nim krajowi liderzy
i administracje krajowe. Funkcjonalny charakter UE sprawia, że europejskie zarządzanie stanowi raczej zbiór poszczególnych polityk (politics) niż realizację spójnego
programu politycznego (policy). W takich warunkach trudno o tworzenie tożsamości
partyjnych, które byłyby czytelne dla obywateli. Unijny system polityczny jest też
w dużej mierze anonimowy, w tym sensie, że trudno odpowiedzieć na pytanie kto,
ewentualnie która opcja, rządzi. Fragmentacja funkcji rządzenia w UE i podejmowanie decyzji w drodze negocjacji pomiędzy Komisją, Radą i Parlamentem powoduje,
że dla opinii publicznej nie jest czytelne kto jest autorem decyzji i kto ponosi za nie
odpowiedzialność. Wszystko to wpływa na słabą pozycję europartii.
Warto w tym miejscu wspomnieć, że w tej ostatniej kwestii sytuacja ma szanse
się zmienić na gruncie nowych przepisów Traktatu z Lizbony odnośnie do powoływania Przewodniczącego Komisji Europejskiej. Nałożenie na Radę Europejską
obowiązku uwzględniania wyników wyborów do PE oraz konsultowania się
w sprawie kandydata z Parlamentem doprowadzi prawdopodobnie do sytuacji,
że stanowisko Przewodniczącego Komisji powierzane będzie przedstawicielowi
tej europartii (lub koalicji), która zdobędzie najwięcej mandatów w wyborach do
Parlamentu Europejskiego, co doprowadzi do politycznej jednorodności pomiędzy
szefem Komisji Europejskiej a większością w PE, jak to ma miejsce w systemie
29 P. Delwit, E. Külahci, C. van de Walle, The European party…, op. cit., s. 9.
30 K. M. Johansson, Towards a theory of federations of political parties in multilevel Europe:
at the nexus of international relations and comparative politics. w: P. Delwit, E. Külahci,
C. van de Walle (red.), The Europarties…, op. cit., ss. 18-19.
31 P. Magnette, The institutional constrains in the development of European political parties.
w: P. Delwit, E. Külahci, C. van de Walle (red.), The Europarties…, op. cit., ss. 69-81.
211
parlamentarno-gabinetowym. W ten sposób po kolejnych wyborach odpowiedź na
pytanie o to, która opcja polityczna rządzi może okazać się łatwiejsza. José Manuel
Barosso w swoim orędziu o stanie Unii wygłoszonym 12 września 2012 roku wezwał
europartie do przedstawiania kandydatów na Przewodniczącego Komisji Europejskiej
jeszcze przed wyborami, przez co kampania wyborcza może stać się dla wyborców
bardziej czytelna. Niejako w odpowiedzi na to Partia Europejskich Socjalistów (PES)
rozpoczęła procedurę wyłaniania swojego kandydata na Przewodniczącego Komisji
w wewnątrzpartyjnych prawyborach. Inne partie również poszły w jej ślady wszczynające proces poszukiwania swego kandydata na Przewodniczącego Komisji.
Wielopoziomowość unijnego systemu wpływa na rolę partii w tym systemie, ale
także na ich strukturę wewnętrzną. Zgodnie z założeniami instytucjonalizmu racjonalnego wyboru aktorzy polityczni dostosowują się bowiem do zmian zachodzących
w ich środowisku instytucjonalnym. Idąc tym tropem należy zwrócić uwagę, że partie
działając w wielopoziomowym systemie same stają się organizacjami o wielopoziomowej strukturze. W literaturze przedmiotu istnieje nawet definicja partii wielopoziomowej (MLP – multilevel party), która rozumiana jest jako „partia wielu
poziomów terytorialnych, które stanowią konkurencyjne źródła władzy formalnej jak
również wyrywkowo ustrukturyzowane antagonizmy między centrum partii oraz jej
elementami składowymi”32. Warto zadać pytanie o to, co uznamy za centrum partii,
czy w ogólne istnieje i ewentualnie, gdzie jest ulokowane. W tym miejscu można
wspomnieć o dwóch możliwych paradygmatach. W pierwszym za owo centrum czy
zasadniczy poziom (core level, master level) uznamy szczeble krajowy, zaś europejskie struktury będą jedyne przedłużeniem aktywności partii krajowych na płaszczyznę europejską. W drugim paradygmacie za centrum uznamy poziom europejski,
zaś partie krajowe będą w tym modelu elementami składowymi europartii. Przyjęcie
jednego z dwóch modeli implikuje stosowanie określonej siatki badawczej, o czym
będzie mowa w dwóch kolejnych punktach.
3. Europartie jako płaszczyzny aktywności partii krajowych
We wspomnianej definicji David S. Moon oraz Øivind Bratberg traktują partie
wielopoziomowe jak organizacje, które posiadają wyraźnie określone centrum stanowiące ich podstawowy poziom aktywności nie precyzując, gdzie owo centrum
jest ulokowane. W innej definicji, jaką sformułował Øivind Bratberg, wyraźnie określono, że owym punktem odniesienia jest szczebel państwa. Zgodnie z nią partia
wielopoziomowa to „organizacja partyjna o wielu liniach odpowiedzialności oraz
32 D. S. Moon, Ø. Bratberg, Conceptualising the Multi-Level Party: Two Complementary
Approaches, „Politics”, 2010, Vol. 30, Issue 1, s. 52.
212
podziału władzy pomiędzy relatywnie autonomiczne sekcje partii poniżej i powyżej
poziomu krajowego”33. Procesy integracji europejskiej z jednej strony oraz regionalizacji, dewolucji i decentralizacji z drugiej, powodują, że partie zmuszone są podjąć
aktywność także na dodatkowych poziomach – supranarodowym i subnarodowym.
Nawiązując do instytucjonalizmu racjonalnego wybory należy przypuszczać, że przekazanie części kompetencji władzy państwowej na wyższy (europejski) lub niższy
(regionalny) poziom doprowadzi do podobnej dystrybucji władzy w partii i będzie
się wiązać z przekazaniem części kompetencji regionalnym oraz ponadnarodowym
strukturom partyjnym. Partia rywalizując na poziomie krajowym, ale też regionalnym oraz ponadnarodowym musi stosować odmienne strategie w zakresie selekcji
kandydatów czy formułowania programów wyborczych, rywalizuje bowiem często
z odmiennymi podmiotami, a po wejściu w skład parlamentu na każdym z poziomów może być zmuszona stosować odmienne strategie koalicyjne. Wszystko to
wiąże się z dużymi wyzwaniami dla struktur partyjnych, które z jednej strony chcąc
utrzymać jedność partii próbują oddziaływać na struktury europejskie i regionalne,
aby skłonić je do działania zgodnego z oficjalną linią partii, z drugiej jednak mają
świadomość, że zbyt daleko posunięta ingerencja może prowadzić do przeciwnego
skutku w postaci rozłamu. Perspektywa ta – w kontekście studiów europejskich –
wydaje się owocna zwłaszcza do badania relacji partii krajowych z deputowanymi
do Parlamentu Europejskiego wybranymi z ich list.
Pomimo, że badacze zajmujący się wielopoziomowymi strukturami partii (np.
Elodie, Fabre, Lori Thorlakson, Klaus Detterbeck, Ingrid van Biezen, Jonathan
Hopkin, Pieter van Houten czy Dan Hough i Charlie Jeffrey) zgodni są odnośnie tego,
że wielopoziomowość struktur partyjnych zrodziła się zarówno z procesów integracji
europejskiej jak i regionalizacji, to ich badania koncentrują się w zasadzie wokół
relacji pomiędzy strukturami szczebla ogólnopaństwowego oraz regionalnego, relacje
pomiędzy szczeblem państwowym oraz ponadnarodowym są ciągle zaniedbywane.
Kris Deschouwer, który zgłębiał to zagadnienie, jeszcze w 2003 roku stwierdził, że
literatura poświęcona wielopoziomowemu zarządzaniu (MLG) w Unii Europejskiej
nie odnosi się do partii politycznych (party-free zone)34. Dekadę później można
wskazać już na badania podejmowane w tym zakresie (np. David S. Moon i Øivind
Bratberg, Lori Thorlakson)35, niemniej jednak w porównaniu z analizami relacji
33 Ø. Bratberg, Multi-level Parties in Process: Scottish and Welsh MEPs and their Home
Parties, „West European Politics”, 2010, Vol. 33, Issue 4, s. 854.
34 K. Deschouwer, Political Parties in Multi-Layered Systems, „European Urban and
Regional Studies”, 2003, Volume 10, Issue 3, s. 213.
35 D. S. Moon, Ø. Bratberg, Conceptualising…op. cit., ss. 52-60 oraz Ø. Bratberg, Multilevel…op. cit., ss. 851-869; L. Thorlakson, Federalism and the European Party System,
„Journal of European Public Policy”, 2005, Vol. 12, Issue 3, ss. 468-487.
213
pomiędzy krajowymi oraz regionalnymi strukturami partii ciągle jest ich niewiele.
W ostatnich latach powstało bowiem sporo opracowań poświęconych wielopoziomowości partii nie tylko w państwach federalnych (np. Niemcy, Szwajcaria, Kanada)36,
ale także podlegających dewolucji i decentralizacji władzy (np. Wielka Brytania,
Hiszpania)37 czy regionalizacji (Włochy)38.
Skoro, zgodnie z przytoczoną wyżej definicją, w strukturach partii wielopoziomowej wyróżnia się centrum (na szczeblu państwa) oraz elementy składowe partii bez rozróżniania czy działają one poniżej czy powyżej centrum – na poziomie subnardowym
czy supranarodowym (ponadnarodowym), wydaje się, że koncepcje służące do badania
relacji pomiędzy poziomem regionalnym i narodowym mogą być stosowane również
do analizy relacji pomiędzy poziomem narodowym oraz ponadnarodowym. Za zmienne
służce do badania relacji w wielopoziomowej strukturze partyjnej uznaje się najczęściej: wpływ, jaki struktury regionalne, a więc również ponadnarodowe, wywierają
na szczebel ogólnopaństwowy oraz autonomię struktur subnarodowych, a więc również ponadnarodowych, od szczebla ogólnopaństwowego. O ile wspomniane zmienne
można stosować do analizy struktur całej wielopoziomowej partii, to należy dokonać
odmiennej operacjonalizacji, jeśli chodzi o relacje pomiędzy centrum a poziomem
subnarodowym z jednej strony oraz centrum a poziomem ponadnarodowym z drugiej.
4. Europartie jako samodzielni aktorzy polityczni o charakterze
wielopoziomowym
Europartie mogą być jednak również postrzegane jako samodzielni aktorzy polityczni, którzy działając w wielopoziomowym systemie politycznym przybierają
36 Zob. na przykład: L. Thorlakson, Patterns of Party Integration, Influence and Autonomy
in Seven Federations, „Party Politics”, 2009, Vol. 15, Issue 2, ss. 157-177.
37 Zob. na przykład: E. Fabre, Party Organization in a Multi-level System: Party
Organizational Change in Spain and the UK, „Regional and Federal Studies” 2008, Vol.
18, Issue 4, ss. 309-329; M. Laffin, E. Show i G. Taylor, Devolution and Party Organisation
in Britain: How Devolution has changed the Scottish and Walesh Labour Parties, ESRC
Research programme on Devolution and Constitutional Change, ss. 2-3. www.devolution.
ac.uk (dostęp: 2.05.2012); J. Bradbury, British political parties and devolution: adapting
to multi-level politics in Scotland and Wales. w: D. Hough, C. Jeffery, Devolution and
electoral politics, Manchester and New York 2006, ss. 214-247, a w literaturze polskiej:
K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na poziomie regionu. Przykład Szkocji
i Katalonii, Kraków 2012, passim.
38 A., Wilson, Coalition Formation and Party Systems in the Italian Regions, „Regional and
Federal Studies”, 2009, Vol. 19, Issue 1, ss. 57-72.
214
wielopoziomowe struktury. Partie krajowe traktowane są wówczas jako ich elementy
składowe, co wcale nie musi oznaczać ich słabości czy ścisłego podporządkowania europejskiej strukturze. Europartie rozpatrywane są jak partie działające w złożonych systemach politycznych o charakterze państw na przykład w Niemczech,
Stanach Zjednoczonych Ameryki czy Szwajcarii, gdzie najpierw zawiązywały się
struktury regionalne, a następnie powoływały organizacje ogólnopaństwowe, które
stanowiły swego rodzaju organizacje-parasole rozpostarte nad aktywnością struktur
regionalnych. Oddolny sposób tworzenia partii we wspomnianych państwach federalnych wywarł wpływ na ich strukturę organizacyjną. W niektórych – na przykład
w Szwajcarii – regionalne (kantonalne) struktury zachowały dużą niezależność, pozostały nadal silne i nie doszło do ich zdominowania przez struktury ogólnopaństwowe
działające na szczeblu centralnym. Poszczególne ogniwa składające się na strukturę
partii ogólnoszwajcarskich współpracują ze sobą, co nie oznacza wcale, że nie dochodzi pomiędzy nimi do rywalizacji czy napięć, a nawet rozłamów. To samo można
odnieść do europartii i potraktować je jako struktury złożone z partii krajowych, które
współpracują ze sobą dla osiągniecia wspólnych celów, ale jednocześnie zachowują
samodzielność. Przyjęcie takiego modelu implikuje odmienne podejście do badania
europartii. Tak jak w przypadku relacji partii krajowych oraz struktur regionalnych
bada się autonomię struktur niższego szczebla (regionalnych) oraz wpływ wywierany
przez nie na struktury wyższego szczebla (ogólnopaństwowe), tak w przypadku europartii należy analizować autonomię krajowych partii politycznych (niższy szczeble)
oraz wpływ jaki wywierają na europartie (wyższy szczebel).
Badając w tym schemacie relacje pomiędzy krajowym oraz europejskim poziomem struktur za pomocą takich zmiennych jak wpływ i autonomia można częściowo
posłużyć się wskaźnikami sformułowanymi w badaniach nad relacjami struktur
ogólnopaństwowych oraz regionalnych, dotyczy to zwłaszcza wpływu39. Za jego
wskaźniki można uznać na przykład: udział partii krajowych w wyborze lidera europartii, skład egzekutywy europartii i udział partii krajowych w kreowaniu go, skład
najwyższego organu decyzyjnego i poziom reprezentacji partii krajowych w tym
organie, sposób podejmowania decyzji w europartii (jednomyślność, głosowanie
większościowe). Druga zmienna, jaką jest autonomia wymaga jednak odmiennej
39 Wskaźniki wpływu stosowane przez Elodie Fabre to: 1) selekcja lidera partii
ogólnopaństwowej, 2) komponowanie centralnej egzekutywy partii (udział w niej
przedstawicieli struktur regionalnych), 3) selekcja kandydatów w wyborach do
parlamentu centralnego, 4) formułowanie programów przed ogólnopaństwowymi
wyborami parlamentarnymi, 5) proces zmiany statutu partii oraz statutowych gwarancji
pozycji regionalnych struktur partyjnych, E. Fabre, Measuring Party Organization: the
Vertical Dimension of the Multilevel Organization of Statewide Parties in Spain and the
UK, „Party Politics”, 2011, Vol.17, Issue 3, s. 328.
215
operacjonlizacji. Próba przełożenia wskaźników zastosowanych do badania autonomii struktur regionalnych od ogólnopaństwowych na relacje pomiędzy strukturami
ogólnopaństwowymi oraz europejskimi prowadziłaby bowiem do przekonania, że
autonomia tych pierwszych w każdym przypadku przybiera wartości maksymalne
lub zbliża się do nich40. Przeczą temu jednak badania nad europeizacją top-down
partii politycznych, czyli oddziaływaniem integracji europejskiej, w tym europejskich
struktur partyjnych na partie krajowe. Ich autorzy wskazują, że dochodzi bezpośrednio lub pośrednio do zmian w partiach krajowych, które można uznać za rezultat
europeizacji.
Warto posłużyć się tutaj koncepcją europeizaji partii top-down autorstwa Roberta
Ladrecha. Wymieniano w niej obszary, w których struktury europejskie ingerują lub
mogą ingerować w funkcjonowanie partii krajowych prowadząc do ograniczenia ich
autonomii: 1) zawartość programowa, 2) organizacja, 3) wzorce partyjnej rywalizacji,
4) relacje między partią a rządem, 5) ponadnarodowe relacje partii41. Badania prowadzone nad europeizacją top-down w poszczególnych państwach42, w tym w Polsce43,
pozwalają na stwierdzenie, że europartie oddziałują na krajowe partie polityczne
w wymienionych obszarach, co prowadzi do ograniczenia autonomii tych ostatnich,
aczkolwiek często jest ono nieznaczne lub pośrednie.
40 Badania nad autonomią struktur regionalnych od krajowych dotyczą następujących
kwestii: 1) zdolność regionalnych oddziałów partyjnych do utrzymania struktur,
które nie są dyktowane przez centrum, 2) selekcja regionalnych liderów partyjnych,
3) selekcja kandydatów w wyborach regionalnych, 4) przyjmowanie programów
w wyborach regionalnych, 5) autonomia finansowa organizacji regionalnych (zdolność
do wykonywania swoich funkcji i prowadzenia kampanii bez finansowego wsparcia ze
strony partii centralnej), ibidem.
41 R. Ladrech, Europeanization and Political Parties. Towards a Framework for Analysis,
„Party Politics” 2002, Vol. 8, Issue. 4, ss. 389-403.
42 Zob. na przykład: E. Külahci (red.), Europeanisation and Party Politics. How the EU
Affects Domestic Actors, Patterns and Systems, ECPR Press, Colchester 2012; P. G.
Lewis, A. Mansfeldová (red.), The European Union and Party Politics in Central and
Eastern Europe, Palgrave Macmillan, London 2006.
43 Zob. na przykład: A. Szczerbiak, M. Bil, When in doubt, (re-) turn to domestic politics?
The (non-) impact of the EU on party politics in Poland, “SEI Working Paper”,
No 103, ,,EPERN Working Paper”, No. 20, May 2008, http://www.sussex.ac.uk
(dostęp:17.03.2012); A. Pacześniak, Europeizacja polskich partii politycznych i systemu
partyjnego – zarys problematyki, w: E. Nowak, R. Riedel (red.), Polska i Europa
Środkowa. Demokratyzacja, konsolidacja, EUizacja, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii
Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010, ss. 268-314.
216
Wnioski
Reasumując można stwierdzić, że od przyjęcia rozporządzenia z 4 listopada
2003 roku regulującego status oraz finansowanie „partii politycznych na poziomie
europejskim” uzasadnione jest mówienie o istnieniu europartii, ponieważ wyraźnie
sformułowano kryteria, które pozwalają odróżnić je od innych organizacji. Jednym
z kluczowych czynników, które wywierają wpływ na istnienie i kształt europartii jest otoczenie, w którym działają, a więc określony system instytucjonalny.
Wielopoziomowość systemu politycznego Unii Europejskiej powoduje, że europartie
dostosowując się do tych uwarunkowań przybierają wielopoziomowe struktury. Mogą
być badane zarówno jako płaszczyzny aktywności partii krajowych, stanowiące przedłużenie ich działania na płaszczyznę europejską, jak i samodzielni aktorzy polityczni
o wielopoziomowej strukturze, której częścią są partie krajowe.
Przyjęcie wielopoziomowości jako perspektywy badawczej służącej do analizy
struktur europartii i uznanie partii krajowych za ich elementy składowe (druga ze
wspomnianych perspektyw badawczych) ma dalsze konsekwencje w postaci odmiennego spojrzenia na rolę odgrywaną przez europartie w systemie politycznym Unii
Europejskiej. Traktowanie europartii jako podmiotów odrębnych od partii krajowych
– z czym często mamy do czynienia w literaturze przedmiotu – prowadzi do konkluzji, że nie spełniają one wielu funkcji politycznych przypisywanych tradycyjnie
partiom, na przykład funkcji pośredniczenia pomiędzy społeczeństwem a aparatem
władzy. Jeżeli jednak uznamy partie krajowe za elementy składowe europartii, to
możemy w znaczne większym stopniu mówić o wypełnianiu przez te ostatnie funkcji łącznika pomiędzy obywatelami oraz instytucjami UE. Partie krajowe przejmują
bowiem wówczas – w imieniu europartii – rolę płaszczyzny party on the ground
podejmując aktywność mającą na celu reprezentowanie i agregowanie interesów
oraz mobilizowanie do uczestnictwa w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
Uznanie partii krajowych za elementy składowe europartii nie musi wcale oznaczać
ich ścisłego podporządkowania europartiom czy braku samodzielności na arenie
krajowej. Może jednak prowadzić do tarć i konfliktów, które są nieodłącznym elementem wewnątrzpartyjnej rywalizacji o władzę. Wydaje się to jednak nieuniknione,
jeżeli partie chcą funkcjonować w wielopoziomowym systemie i wpływać na proces
zarządzania (governance) w Unii Europejskiej wszędzie tam, gdzie podejmowane
są decyzje.
217
Luiza Wojnicz
Reforma sektora bezpieczeństwa jako przykład
wielopoziomowego zarządzania Wspólną Polityką
Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej
Zagrożenia międzynarodowe oraz złożoność procesów jakie zachodzą na arenie
międzynarodowej sprawiają, że państwo jako podmiot i jednocześnie uczestnik stosunków międzynarodowych nie jest w stanie indywidualnie sprostać otaczającym
go wyzwaniom i zagrożeniom. Państwo nie posiada wystarczających instrumentów finansowych, logistycznych, także w postaci zasobów ludzkich, by efektywnie
zapobiegać globalnym niebezpieczeństwom oraz z nimi walczyć, szczególnie poza
granicami własnego terytorium. Tym samym uzależnione jest od multilateralnych
systemów, opartych na międzynarodowych instytucjach i międzynarodowym prawie. Po uświadomieniu sobie tej sytuacji zauważamy, że bez współpracy ze strony
innych krajów i innych podmiotów, państwo nie jest w stanie właściwie funkcjonować w obliczu nowych wyzwań, ale także coraz to nowszych zagrożeń. Podobna
sytuacja występuje w odniesieniu do organizacji międzynarodowych. W sytuacjach
kryzysowych, lub w obliczu potencjalnego zagrożenia, organizacja zdana jest na
decyzje w ramach własnego systemu instytucjonalnego i działań państw członkowskich, które tworzą daną strukturę, niejednokrotnie potrzebne jest też wsparcie
z zewnątrz. Rola, jaką odgrywa wspólne zarządzanie jest istotna, gdyż uwzględnia
różne poziomy podejmowania decyzji, co oznacza, że podmioty zróżnicowanych
219
Luiza Wojnicz
szczebli wnoszą swój wkład w proces decyzyjny. Zarządzanie jest sposobem na
organizowanie się, podejmowanie i realizowanie decyzji w drodze wzajemnego zrozumienia, porozumienia i działania. Zarządzanie występuje na każdym poziomie,
bowiem widoczne jest zarówno w wymiarze społecznym, politycznym, jak również
ekonomicznym. Obejmuje szereg instrumentów, zasad, instytucji oraz praktycznego
działania. Państwa, podmioty państwowe i pozapaństwowe posiadające kompetencje
do zarządzania, mają na celu także zapewnienie rozwoju i bezpieczeństwa swoim
obywatelom.1 Należy zwrócić uwagę na fakt, że dotychczas zarządzanie było tożsame z działaniami wewnątrz kraju, wewnątrz danej organizacji (korporacji, firmy),
coraz częściej jednak możemy zastosować pojęcie zarządzania, w tym wielopoziomowe zarządzanie (pojęcie to jest charakterystyczne dla Unii Europejskiej) do polityki zewnętrznej, a co za tym idzie, także do polityki bezpieczeństwa i obrony.2
Przedmiotem zainteresowania i analizy w niniejszym rozdziale będzie Wspólna
Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej (Common Security Defence
Policy, CSDP, WPBiO) w ramach koncepcji Reformy Sektora Bezpieczeństwa
(Security Sector Reform-SSR), prezentująca różne poziomy współpracy (Multilevel Governance-MLG) w zakresie cywilnych i wojskowych aspektów zarządzania
bezpieczeństwem.
Proces integracji europejskiej doprowadził do powstania policentrycznej konfiguracji politycznej charakteryzującej się zdecentralizowanym tworem polityki, w którym kilka podmiotów zaangażowanych jest w różnych dziedzinach, a obszar polityki
zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony nie jest wyjątkiem od tej zasady. Ewolucja
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (Common Foreign Security
Policy, CFSP, WPZiB) oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony pokazuje
rosnącą synergię między poziomem krajowym, międzynarodowym i ponadnarodowym, w ramach których współpracuje szeroki zakres podmiotów. Badania empiryczne nad WPZiB i WPBiO w oparciu o analizy sieci społecznych potwierdzają,
że zarządzanie bezpieczeństwem zostało przeniesione do poziomu UE jednak kontrolowane jest przez podmioty państwowe. W ciągu ostatniej dekady zauważalne są
dwie uzupełniające się tendencje, z jednej strony formułowanie i realizacja WPZiB/
WPBiO za pośrednictwem przedstawicieli państwowych, urzędników europejskich
i struktur polityczno-wojskowych usytuowanych w Brukseli, z drugiej zaś podkreśla się wszechobecny w UE dyskurs kompleksowego podejścia do bezpieczeństwa,
1 Delivering Human Security through Multi-level governance, http://hdr.undp.org/en/
media/Delivering%20Human%20Security%20through%20multi-level%20Governance.
pdf, (dostęp: 03.12.2013), ss. 22-23.
2 A. Justaert, S. Keukeleire, The EU’s Security Sector Reform Policies in the Democratic
Republic of Congo, „European Integration Papers”, 2010, Vol. 14, s.9.
220
Reforma sektora bezpieczeństwa jako przykład wielopoziomowego zarządzania...
jego cywilnych i wojskowych aspektów oraz łączenia zarówno wewnętrznego jak
i zewnętrznego wymiaru bezpieczeństwa.3 Takie podejście szczególnie prezentowane
jest w ramach koncepcji Reformy Sektora Bezpieczeństwa.4
Powstanie ogólnoeuropejskiego podejścia do reformy SSR było obecne w licznych debatach na temat bezpieczeństwa i rozwoju tuż po zakończeniu zimnej wojny.
Proces łączenia bezpieczeństwa wraz z pojęciem rozwoju był na tyle silny, że
doprowadził do swoistej „sekurytyzacji rozwoju” w tym sensie, że brak rozwoju
był postrzegany jako przyczyna braku bezpieczeństwa, a nie problemów nierówności i sprawiedliwości. SSR jako instrument w polityce rozwoju po raz pierwszy
realizowany był przez rząd Wielkiej Brytanii, w ramach brytyjskiego zaangażowania w Sierra Leone i Ugandzie. Następnie koncepcja SSR pojawiła się w ramach
Komitetu Pomocy Rozwojowej przy Organizacji Współpracy Gospodarczej
i Rozwoju (Development Assistence Committee of the Organization for Economic
Co-operation and Development, OECD/DAC), a w dalszej kolejności zagościła
w ramach wielostronnej współpracy Unii Europejskiej i Organizacji Narodów
Zjednoczonych (ONZ).5 Jak widać SSR szybko stała się nie tylko ważnym pojęciem
skupiającym hasła rozwoju i ustanowienia demokracji, lecz także koncepcją skupiającą wokół siebie organizacje takie jak Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego
(North Atlantic Treaty Organization, NATO) i jej Partnerstwo dla Pokoju (Partnership
for Peace- PfP), Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (Organization
for Security and Co-operation in Europe, OSCE, OBWE), Rada Europy (Council of
Europe, CoE), ale także dla wspomnianych już UE i ONZ.6
SSR jest szerokim pojęciem, które wykracza poza klasyczne podmioty wojskowe
i tradycyjne metody działania. Jako wielowymiarowa polityka obejmuje różne podmioty społeczeństwa obywatelskiego i podmioty niepaństwowe. Interakcja pomiędzy tymi uczestnikami stanowi wyraz wielopoziomowego zarządzania. Dodatkowo
realizacja SSR w UE skupiona jest wokół dwóch poziomów współpracy: międzyrządowego i wspólnotowego7, pomiędzy którymi również dochodzi do współdziałania. Jak zauważa Quentin Weiler, SSR jest konstrukcją słupową (uwzględniającą
3 F. Giumelli, Ch. Lavallée, EU Security Governance: From Processes to Policies, „Journal
of Contemporary European Research, 2013, Vol. 9, Issue 3, s. 366.
4 A. Justaert, S. Keukeleire…, op.cit., s.3.
5 P. Albrecht, F. Stepputat, L. Andersen, Security Sector Reform, the European Way, w:
M. Sedra, The Future of Security Sector Reform, Centre for International Governance
Innovation, 2010, s. 74, http://www.cigionline.org/sites/default/files/The%20Future%20
of%20Security%20Sector%20Reform.pdf, (dostęp: 04.12.2013).
6 P.Vidalis, Implementing Security Sector Reform (SSR) in Post-Communist Europe:
Lessons learned for Improving Reform Practices, UMI, Geneva 2006, s.2.
7 A. Justaert, S. Keukeleire, op.cit., s. 3.
221
Luiza Wojnicz
dawne filary UE), charakteryzującą się różnymi procedurami podejmowania decyzji.
Celem SSR jest przekształcenie systemu bezpieczeństwa, obejmującego wszystkie
podmioty, ich zadania i zakres odpowiedzialności w taki sposób, aby stały się one
dobrze funkcjonującym, zgodnym z normami demokratycznymi i zasadami systemem zarządzania. Podkreśla on, że Unia Europejska kładzie silny nacisk na potrzebę
promowania zapobiegania konfliktom i w tym celu zbudowała swoją tożsamość właśnie w oparciu o to założenie. Aby jednak koncepcja SSR mogła być egzekwowana
musiała się dokonać w UE swoista rewolucja kulturowa w postaci radykalizacji rozwoju (radicalisation of development) oraz sekurytyzacja niedorozwoju (securitisation
of underdevelopment).8 Dla realizacji SSR odbywa się współpraca wielofilarowa,
uwzględniająca zarówno dialog polityczny i demokratyczne zarządzanie, jak również
operacyjne zaplecze w zapobieganiu konfliktom. Stąd wyróżnić należy dwa duże
poziomy współpracy i zarządzania, poziom wspólnotowy i poziom międzyrządowy,
w ramach których z kolei aktywna jest kooperacja wielofilarowa.
Warto nadmienić, że w ostatnich latach wielopoziomowe zarządzanie stało się
bardzo modną koncepcją. Badania oparte na MLG pozwalają na zbadanie złożoności
procesów decyzyjnych w ramach Unii Europejskiej, skupiając się na relacjach między
wieloma aktorami europejskich instytucji na różnych poziomach, tj. poziomie ponadnarodowym (supranational), narodowym (national) i regionalnym (sub-national). Wraz
z ewolucją WPZiB/WPBiO i szerokim zakresem formułowania i realizacji tych polityk,
nastąpiło również rozszerzenie podejścia MLG na podkreślenie roli podmiotów zaangażowanych w politykę zagraniczną UE, jak również bezpieczeństwa i obrony oraz na
sposób, w jaki te podmioty współpracują ze sobą.9 Wielopoziomowe zarządzanie odnosi
się przede wszystkim do procesów decyzyjnych między instytucjami i państwami, dlatego wielopoziomowe podejście rządów w polityce bezpieczeństwa i obrony koncentruje się w przeważającej mierze na etapie jej formułowania. MLG obejmuje szeroki
zakres podmiotów instytucjonalnych z odpowiednimi programami i celami, zarówno
na poziomie UE, jak i na poziomie krajowym. Reforma Sektora Bezpieczeństwa stanowi dobry przykład wielopoziomowego zarządzania, bowiem pozwala na zbadanie
procesów, w skład których wchodzą procedury administracyjne i normy prawne, czyli
uzgodnienia formalne, a także dynamika procesów nieformalnych (więzi społeczne,
idee), które mają wpływ na proces od momentu jego sformułowania do wykonania,
8 Q. Weiler, The European Union and Security Sector Reform in Africa: a Leader in Theory,
a Laggard in Reality?, „Bruges Regional Integration & Global Governance Papers”,
College of Europe, 2009, No. 1, ss.8-10.
9 N. Bagayoko-Penone, Multi-level Governance and Security: the European Union
Support to Security Sector Reform (SSR) Processes (draft version), http://erd.eui.eu/
media/bagayoko-penone.pdf, s.1, (dostęp: 25.11.2013).
222
czy inaczej wdrożenia.10 To Europejska Strategia Bezpieczeństwa (European Security
Strategy-ESS, ESB) z 2003 roku, zwana Strategią Solany, promuje całościowe
podejście w polityce zagranicznej UE, gdzie bezpieczeństwo, rozwój gospodarczy
i demokracja postrzegane są jako istotny wkład w tworzenie stabilności politycznej
w środowisku międzynarodowym Unii Europejskiej.11 Europejskie podejście do SSR
jest jednym z najbardziej operacyjnych zastosowań wielofunkcyjnego podejścia promowanego na poziomie strategicznym. Poza działaniami, które mają na celu zwalczanie
terroryzmu oraz misjami rozbrojeniowymi, ESS określiła wsparcie Reformy Sektora
Bezpieczeństwa w krajach partnerskich jako nowej dziedziny unijnej interwencji, tym
samym przyczyniając się do powiększenia obszaru zadań petersberskich, włączając
misje bezpieczeństwa w ramy polityk wspólnotowych. W związku z tym, jak już wcześniej było wspomniane, SSR Unii Europejskiej jest realizowana w ramach dwóch różnych płaszczyzn, tj. polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony, będących częścią
składową dawnego drugiego filaru, oraz w ramach polityk wspólnotowych wchodzących w skład dawnego pierwszego filaru UE.
O tym, że Unia Europejska faktycznie realizuje dualistyczną koncepcję wsparcia
dla SSR świadczą trzy kluczowe dokumenty, które definiują rolę UE w dziedzinie SSR
a zarazem stanowią ramy polityczne dla zaangażowania się Unii w SSR. Pierwszy z nich
to koncepcja UE z 2005 roku dotycząca pomocy Wspólnej Polityce Bezpieczeństwa
i Obrony dla SSR12, będący dokumentem Rady Unii Europejskiej (RUE, zwana dalej
Radą) drugi, będący dokumentem Komisji Europejskiej z 2006 roku stanowi koncepcję
wsparcia Wspólnoty Europejskiej na rzecz Reformy Sektora Bezpieczeństwa, określając ramy wsparcia wspólnotowego.13 Trzeci z nich stanowi ramy polityczne dla SSR
(Policy Framework for Security Sector Reform).14 Dokument Rady koncentruje się na
roli WPBiO w celu zapewnienia doradztwa, monitoringu dla władz państw trzecich.
W dokumencie Rady na pierwszym miejscu stawiane jest zarządzanie bezpieczeństwem,
a dopiero na drugim planie bezpieczeństwo ludzkie. Stabilność struktur państwowych
jest bardziej istotna z punktu widzenia WPZiB/WPBiO, niż poczucie bezpieczeństwa
obywateli, co nie oznacza, że kwestie praw człowieka i demokracji nie są poruszane,
10 Ibidem, ss.1-2.
11 A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December
2003, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf, (dostęp: 26.11.2013).
12 The EU Concept for ESDP Support to Security Sector Reform, Council of the European
Union, 13/10/05, Brussels.
13 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,
A concept for European Community Support for Security Sector Reform, Commission to
the European Communities, 24/5/06, Brussels.
14 Council Conclusions on a Policy Framework for Security Sector Reform, 2736 General
Affairs meeting, 12/06/06, Luxembourg.
223
Luiza Wojnicz
z dokumentu wynika, że stanowią one naczelne zasady wsparcia SSR. W dokumencie
Rady podejście do SSR jest bardziej funkcjonalne, skoncentrowane bezpośrednio na
stabilizacji, bezpieczeństwie państwa, poprzez udzielanie pomocy przy reorganizacji
sił bezpieczeństwa. Natomiast w dokumencie, a tym samym w podejściu Komisji do
SSR sytuacja jest zupełnie odwrotna, bezpieczeństwo ludzkie jest na pierwszym miejscu, natomiast na drugim planie jest zarządzanie bezpieczeństwem. W tym miejscu
zauważamy, że koncepcja SSR i jej rozwój ujawnia różnice między dwiema instytucjami. Komisja podkreśla daleko idące podejście, skoncentrowane na dobrych rządach,
prawach człowieka i demokracji.15 Komisja z racji ponadnarodowego charakteru ma
doświadczenie w promowaniu demokracji i praw człowieka, jak również w innych sytuacjach, które byłyby niemożliwe dla innych podmiotów. Globalny zasięg UE upoważnia
wręcz Komisję do działania w niemalże każdym rejonie świata. Długotrwała obecność
jej przedstawicielstw oznacza, że UE jest w stanie udzielać długofalowego wsparcia
zarówno na rzecz krajowego dialogu w ramach SSR jak również w innych aspektach
procesu SSR. Ponadto polityka spójności jaką prowadzi UE jest ważnym elementem
spójnego podejścia w ramach SSR. Szeroki wachlarz instrumentów na rzecz SSR stanowi element regularnej pomocy zewnętrznej UE i rozwijania dialogu politycznego.
Potencjał instrumentów politycznych i finansowych jest kluczowym atutem przy reformowaniu systemu bezpieczeństwa.16 Należy zwrócić uwagę, że podejście Komisji do
SSR wynika z tradycyjnych wspólnotowych doświadczeń w różnych obszarach polityk, tj. polityki rozwoju, rozszerzenia, polityki sąsiedztwa, zapobiegania konfliktom,
demokracji, praw człowieka, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.17 To pokazuje, że jej
podejście do SSR jest zdecydowanie szersze aniżeli podejście Rady, mimo, że i jedno
i drugie skupione jest wokół kwestii bezpieczeństwa. Należy również zwrócić uwagę,
że misje WPBiO są w większości oparte na bardzo wąskim mandacie a ich realizacja
jest krótkofalowa, co kontrastuje z podejściem Komisji, której podejście jest długofalowe. Pomimo trudności w relacjach między dwiema instytucjami i dążeniami Rady do
stworzenia całościowego i spójnego podejścia do SSR, Rada jest za ścisłą współpracą
z Komisją, państwami członkowskimi UE jak również z innymi podmiotami stosunków
międzynarodowych.18 Podobne stanowisko prezentowane jest w dokumencie Komisji,
15 Ibidem. Także: Q. Weiler…, op.cit., s.15.
A concept for European Community Support for Security Sector Reform, Commission to
the European Communities, 24/5/06, Brussels, s.8.
17 N. Bagayoko-Penone…, op.cit. s. 6. Por. S. Babaud, E. Kets, Security Mapping Exercises,
„Security Cluster”, Netherlands Institute of International Relations, September 2008.
18 S. Bloching, Security Sector Reform Mission under CSDP: Addressing Current Needs, „
Communicate, Coordinate and Cooperate”, A Series of Papers on the A-Z of Cohering EU
Crisis Management in the post- Lisbon Era, Paper 1 of the series, ISIS Europe, August
2011, s.3.
224
w którym zaznacza się, że działania wspólnotowe w misje WPBiO w ramach SSR mogą
się wzajemnie uzupełniać, zwłaszcza w krajach owładniętych kryzysami lub w sytuacjach pokryzysowych.19 W praktyce jednak obserwuje się bardziej dyfuzję międzyinstytucjonalną aniżeli uzupełnianie. Za przykład może posłużyć ustanowienie cywilnej
komórki wojskowej (civil military cell) w Sztabie Wojskowym UE (The European
Union Military Staff, EUMS), do którego zostali przyłączeni eksperci Komisji.20
Jak już zostało zauważone wcześniej, Reforma Sektora Bezpieczeństwa znacznie
wykracza poza wąski, bardziej tradycyjny zakres pomocowy w zakresie bezpieczeństwa, obrony, wywiadu i utrzymania porządku. W tym obszernym ujęciu należy również sklasyfikować globalne cele wsparcia koncepcji SSR zarówno WPBiO jak i UE.
Tym samym do wspólnych celów wyłonionych spośród obu podejść do koncepcji
SSR wymienić należy:
• egzekwowanie stanu bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa ludzi, (w zależności czy jest to podejście Rady czy Komisji),
• promowanie demokratycznych zasad w sektorze bezpieczeństwa, opartych na
odpowiedzialności, przejrzystości, poszanowaniu praw człowieka,
• poprawy efektywności sił zbrojnych poprzez ich wzmocnienie,
• wspieranie instytucji odpowiedzialnych za nadzór organów bezpieczeństwa
(parlamenty, niezależne instytucje, Rzecznik praw Obywatelskich, media),
• opracowanie całościowego i kompleksowego podejścia do reformy sektora bezpieczeństwa, zarówno na szczeblu krajowym, jak i na poziomie
międzynarodowym.21
Należy zwrócić uwagę, że poprzez realizowanie koncepcji SSR, UE zdecydowanie zwiększyła swój zakres zdolności związanych z bezpieczeństwem. Stały się
one bardziej zróżnicowane, szczególnie w dziedzinie cywilnej. Z jednej strony wciąż
jest widoczny tradycyjny zakres zadań, do których zaliczają się zadania policyjne
takie jak: monitoring, doradztwo, edukacja i szkolenia, z drugiej zaś widoczne jest
A concept for European Community Support for Security Sector Reform, Commission
to the European Communities, 24/5/06, Brussels, s.4, także: M. Britz, The EU’s View
on Security Sector Reform, w: M. Ekengren, G. Simons, The Politics of Security Sector
Reform. Callenges and Opportunities for the European Union’s Global Role, Ashgate
2013, ss. 88-89.
20 L. Simón, Command and Control? Planning for EU Military Operations, „Occasional
Paper”, 2010, No. 28, European Union Institute for Security Studies, s. 10.
21 N. Bagayoko-Penone…, op.cit., ss.3-4.
225
Luiza Wojnicz
poszerzenie tych aspektów o aspekty sądowe, wojsko, rozbrojenie, demobilizację
i reintegrację (disarmament, demobilisation, reintegration, DDR).22
Reforma Sektora Bezpieczeństwa w ramach WPBiO jest bardziej zorientowana
na zarządzanie kryzysami, natomiast wspólnotowe programy SSR stanowią szersze podejście, bowiem koncentrują się na długoterminowej strategii mającej na celu
poprawę mechanizmu dobrego zarządzania i zrównoważonego rozwoju. W rzeczywistości, pomimo różnic, poszczególne obszary interwencji zarówno na szczeblu
międzyrządowym, jak i wspólnotowym są bardzo podobne.
Zgodnie z globalną koncepcją zapobiegania i zarządzania kryzysami, unijne
misje WPBiO w ramach SSR mogą być: wojskowe, cywilne, bądź mieszane, choć ta
ostatnia odmiana misji oficjalnie nie funkcjonuje jako rodzaj. Mimo zróżnicowania,
misje mają do spełnienia określone działania w ramach koncepcji SSR. W tak szerokim ujęciu misje te uwzględniają: wsparcie dla reformy sektora obronnego, czyli
pomoc w definiowaniu polityki obronnej, szkolenia sił zbrojnych zgodnie z przestrzeganiem praw człowieka, reorganizacją struktur bezpieczeństwa, w tym promowania cywilnych struktur nadzoru, pomoc we wdrażaniu nowych polityk kadrowych
w oparciu o wieloetniczność (pluri-ethnism). Niezwykle ważne dla misji realizowanych w oparciu o koncepcję SSR jest wsparcie dla instytucji cywilnych zaangażowanych w świadczenie usług ochrony i nadzoru sektora bezpieczeństwa, czyli
policji, wymiaru sprawiedliwości i służb celnych. W ramach wparcia reformy sektora
policji realizowane są szkolenia oraz przeprowadzana jest reorganizacja tej struktury.
W ramach wsparcia dla sektora sądownictwa podejmowane są następujące działania: przegląd obowiązujących ustawodawstw, identyfikacja potrzeb systemu karnego
i penitencjarnego, wsparcie dla instytucji wymiaru sprawiedliwości i szkolenia dla
pracowników. W ramach wsparcia dla reformy służb celnych realizuje się zadania
z zakresu szkolenia i definiowania polityki celnej. Koncepcja SSR uwzględnia także
wsparcie kontroli nadzoru nad instytucjami, takie jak: kontrola parlamentarna, nadzór procesów budżetowania i inne.23 Pomoc UE na rzecz sektora bezpieczeństwa
w szczególności skupiona jest wokół koncentracji wysiłków w obszarze demokratycznego zarządzania (governance) siłami zbrojnymi oraz instytucji odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa. W zasadzie można powiedzieć, że mandat dwóch
zespołów aktorów (WPBiO oraz UE) w dużej mierze pokrywa się. Zarówno WPBiO
jak i Unia Europejska mają prawo angażować się w podobne misje. Ponieważ istnieje
22 N. Pirozzi, S. Sandawi, Military and Civilian ESDP Missions: Ever Groving and
Effective?, Documenti IAI, No 29, November 2009, Instituto Affari Internazionali, s. 9.
23 Ibidem, s.4. Por. N. Bagayoko-Penone, Multi-level Governance and Security: The Security
Sector Reform Process in the Central African Republic, „EUI Working Papers”, 2010, No. 44,
Robert Schuman Centre for Advances Studies, European Report on Development, RSCAS.
226
niejasny podział prac pomiędzy Radą a Komisją, misje SSR działają pod podwójnym
patronatem, tj. Rady i Komisji. Z uwagi na fakt, że polityka zagraniczna w tym bezpieczeństwo i obrona utożsamiane są z dawnym drugim filarem, ta podwójna instytucjonalność daje poczucie wielkiej roli, jaką UE odgrywa w polityce zewnętrznej,
bowiem kluczowy wpływ ma również Rada.24
Kontynuując analizę zarządzania w ramach SSR na dwóch poziomach należy
uwzględnić również inne zaangażowane podmioty. Na poziomie Rady kluczową rolę
odrywają: Rada ds. Ogólnych (General Affairs) i Rada ds. Zagranicznych (Foreign
Affairs), przed traktatem z Lizbony była to jedna Rada ds. Ogólnych i Stosunków
Zewnętrznych (General Affairs and External Relations Council, GAERC). Rada ds.
Zagranicznych odpowiada za działania Unii na zewnątrz: od polityki zagranicznej
i obrony po handel, współpracę rozwojową i pomoc humanitarną. Na podstawie
wytycznych otrzymywanych od Rady Europejskiej określa i realizuje wspólną
unijną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa. Wraz z Wysokim Przedstawicielem
UE ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (High Representative of the Union
for Foreign Affairs and Security Policy- HR), dba by unijne działania zewnętrzne
były jednolite, spójne i skuteczne. Wysoki Przedstawiciel oraz państwa członkowskie
mogą przedkładać Radzie ds. Zagranicznych projekty z dziedziny WPZiB.25 Rada ds.
Zagranicznych może inicjować unijne działania z zakresu zarządzania kryzysowego
(zarówno cywilne, jak i wojskowe).26 Radę wspiera Komitet Stałych Przedstawicieli,
znany jako COREPER (Committee of Permanent Representatives), dbający o spójność prac i rozwiązywanie kwestii techniczno-politycznych. Natomiast w przypadku
WPBiO i misji wojskowych główną rolę odgrywają podmioty krajowe, istotne dla
wojskowego zarządzania kryzysowego, czyli przede wszystkim ministerstwa obrony
i inne struktury wojskowe państw członkowskich.
Na poziomie unijnym są to: Europejska Służba Działań Zewnętrznych (European
External Action Service, EEAS)27 wraz z jej instrumentami politycznymi i systemem
instytucjonalnym odpowiadającym za zarządzanie kryzysowe, Komitet Polityczny
24 Ibidem, s.5.
25 Zob. http://www.consilium.europa.eu/policies/council-configurations/foreign-affairs?lang=pl,
(dostęp: 30.12.2013).
26 http://www.consilium.europa.eu/policies/common-security-and-defence-policy(csdp)?lang=pl, (dostęp: 30.12.2013).
27 Europejska Służba Działań Zewnętrznych to korpus dyplomatyczny Unii Europejskiej.
Posiada na całym świecie swoje delegatury, które prowadzą działalność w imieniu Europy
i reprezentują całą UE. Mimo, że jest samodzielna i niezależna od pozostałych instytucji
UE, to jej zobowiązaniem jest prowadzenie działań spójnych ze strategiami politycznymi
UE, Council Decision of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of
the European External Action Service, OJ L 201/30, 3.8.2010.
227
Luiza Wojnicz
i Bezpieczeństwa (Political and Security Committee, PSC), Komitet Wojskowy (The
European Union Military Committee, EUMC), Sztab Wojskowy.
W przypadku WPBiO w podejściu MLG nie należy skupiać się wyłącznie na
strukturach powołanych do koordynowania tej polityki. Podejście MLG pozwala
nam dostrzec szeroki zestaw podmiotów, cywilnych i wojskowych, które uczestniczą w realizacji tejże polityki, ale nie zawsze są one częścią, lub też nie są widoczne
w obrębie głównych struktur, ustanowionych dla WPBiO.28 Te mniej widoczne
w całym procesie planowania i przygotowywania misji to grupy robocze WPZiB:
Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego, (The Committee for
Civilian Aspects of Crisis Management, CIVCOM), Grupa Polityczno-Militarna
(Politico-Military Group, PMG), poszczególne dyrektoriaty Sekretariatu Rady:
Dyrektoriat Planowania i Zarządzania Kryzysowego, (Crisis Management and
Planning Directorate, CMPD), Dyrektoriat Planowania i Prowadzenia Operacji
Cywilnych, (Civilian Planning and Conduct Capability, CPCC). Ogólne cele
strategiczne z perspektywy cywilno-wojskowej definiowane są przez Koncepcję
Zarządzania Kryzysowego (Crisis Management Concept, CMC). Natomiast typowo
dla misji cywilnych cele strategiczne definiowane są przez CPCC, w ramach którego
opracowuje się Koncepcję Operacyjną (Concept of Operation, CONOPS). CPCC
wspiera również szefów misji (Heads of Mission, HoM) w opracowaniu planu operacyjnego (Operation Plan, OPLAN). Można powiedzieć, że CPCC pełni rolę centrali
operacyjnej dla misji cywilnych. Po stronie wojskowej EUMS wykonuje działania
z zakresu wczesnego ostrzegania, oceny sytuacji i planowania strategicznego dla
misji pokojowych i humanitarnych, zajmuje się zarządzaniem kryzysowym w ramach
wszystkich operacji wojskowych.29
Bardziej skomplikowani i rozproszeni są aktorzy zaangażowani w cywilne aspekty
zarządzania kryzysowego. Na poziomie krajowym są to przede wszystkim ministerstwa spraw wewnętrznych, finansów, rozwoju, struktury policyjne, służby celne,
służby graniczne. Od każdej z tych struktur wymaga się zaangażowania w proces
podejmowania decyzji, zarówno we własnym kraju, jak i na poziomie UE. Dotyczy to
przede wszystkim osób z różnych instytucji operacyjnych, które są w stanie przygotować, wdrożyć i zapewnić kontynuację polityki w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony.
Odnosi się to do wykwalifikowanych funkcjonariuszy policji, sędziów i innych specjalistów, którzy z poziomu krajowego przenoszą swoje uprawnienia na poziom unijny/
wspólnotowy w celu prowadzenia operacji w różnych regionach świata.30
29 S. Bloching…, op.cit., s.4.
228
Na poziomie wspólnotowym w koncepcji SSR uczestniczy Komisja i jej delegacje, poza tym aktywnie działają także dyrektoriaty: Dyrektoriat Główny ds.
Stosunków Zewnętrznych (DG External Relation, RELEX), działał od 1958 roku
do 2010 roku, odpowiedzialny za koordynowanie ogólnej polityki Komisji w sprawie zapobiegania konfliktom i budowania pokoju. RELEX na mocy traktatu lizbońskiego z 2009 roku został wcielony do EEAS, natomiast obszary związane z polityką
zewnętrzną zostały ustanowione w ramach nowej DG jako Służba ds. Instrumentów
Polityki Zagranicznej (Service for Foreign Instruments, FPI).31 Dalej w strukturze
Komisji korespondującej z polityką zagraniczną, bezpieczeństwa i obrony, w tym
SSR należy wymienić: Dyrektoriat Generalny ds. Rozwoju i Współpracy (Directorate
General for Development and Cooperation, EuropeAid, DEVCO)32, powstały
z połączenia DG ds. Rozwoju i Biura Współpracy EuropeAid, odpowiedzialny jest
za kształtowanie unijnej polityki rozwoju, prowadzi także aktywną politykę na rzecz
promowania dobrych rządów, w tym kwestii bezpieczeństwa i sytuacji konfliktowych
i pokonfliktowych.33 Ostatnim jest Dyrektoriat Główny ds. Rozszerzenia (Directorate
General for Enlargement, DGENL), który może angażować się we wspieranie reform
w państwach aspirujących do UE, np. przy reformie organów bezpieczeństwa i sprawiedliwości.34 Należy również pamiętać, że Komisja monitoruje i wykonuje budżet
UE jako całość, w tym Instrumentu na Rzecz Stabilności (Instrument for Stability,
IfS), który to z kolei finansuje wiele działań komplementarnych dla WPBiO. Poza
tym Komisja pełni funkcję legislacyjną do regulowania rynku obronnego.35
W ramach podmiotów wspierających koncepcję SSR należy wymienić także
unijne prezydencje. To właśnie za sprawą prezydencji brytyjskiej, w drugiej połowie 2005 roku, przyjęta została wspomniana już wcześniej koncepcja wsparcia SSR
przez WPBiO, natomiast dokument dotyczący wspólnotowego wsparcia dla koncepcji SSR został przyjęty w pierwszej połowie 2006 roku, przez prezydencję austriacką.
31 http://europa.eu/whoiswho/public/index.cfm?fuseaction=idea.hierarchy&nodeid=187518,
(dostęp: 29.12.2013).
32 http://ec.europa.eu/europeaid/who/about/documents/devco-mission_statement_en.pdf,
(dostęp: 29.12.2013).
33 http://ec.europa.eu/europeaid/what/index_en.htm, (dostęp: 29.12.2013).
34 European Parliament, Directorate for External Policies, Policy Department, Assessing
the EU’s Approach to Security Sector Reform (SSR), SEDE 2013, s.9, także: M. Derks,
S. More, The European Union and International Challenges for Effectively Supporting
Security Sector Reform. An Overview of the EU’s set-up for SSR suport. Clingendael
Institute 2009, http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20090618_cru_ssr_derks_
more.pdf, (dostęp: 05.12.2013), ss.11-13.
35 J. Rehrl, H.B., Weisserth, Handbook on CSDP, European Security and Defence College,
2010, s.40. Por. http://eeas.europa.eu/csdp/webdoc/index.html#actors#English, (dostęp:
29.12.2013).
229
Luiza Wojnicz
Prezydencja fińska, przypadająca na drugą połowę 2006 roku zaproponowała zastosowanie podejścia operacyjnego w ramach SSR. Prezydencje aktywnie uczestniczą
w pogłębianiu wiedzy na temat SSR, poprzez organizowanie seminariów i szkoleń.36
Kluczowymi aktorami zarówno w przypadku WPBiO jak i UE są liczne organizacje i fora międzynarodowe, takie jak ONZ, NATO, OBWE, Bank Światowy,
Międzynarodowy Fundusz Walutowy i wiele subregionalnych organizacji.
Spowodowane jest to tym, że większość wyzwań dla bezpieczeństwa wymaga szerszego zaangażowania i współpracy wielu podmiotów o różnych metodach i środkach
działania. Polityka Unii Europejskiej jest usytuowana w różnych miejscach, tzw. multi-location, stąd wymaga koordynacji politycznej z innymi organizacjami i państwami
trzecimi, zarówno na poziomie ogólnym (cele i strategie) jak i na poziomie tzw. nitty-gritty, czyli szczegółowym. Należy również zwrócić uwagę, że sektor cywilnego
zarządzania kryzysowego, w tym SSR, know how, jest adresowany w dużej mierze do
podmiotów pozarządowych, w tym ośrodków badawczych, think thanks, doradztwa
prywatnych i międzynarodowych korporacji, które dostarczają wiedzy technicznej
i siły roboczej. Przy realizacji SSR nie tylko podmioty międzynarodowe, takie jak
Komisja Europejska korzystają z doradztwa organizacji pozarządowych, czynią to
również państwa.
SSR jest polityką, w której spotykają się dwa poziomy współpracy, międzyrządowy i wspólnotowy, (co zauważone zostało już wcześniej w niniejszym opracowaniu), dlatego w obszarze polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony można
wyróżnić trzy zasadnicze określenia: wielopoziomowy, wielofilarowy (bowiem
obejmuje dwa dawne filary UE, I i II) i wielo-lokalizacyjny (multi-location) system
zarządzania, wymagający zastosowania nieformalnych praktyk negocjacji, współpracy i koordynacji.37 W tą współpracę wielopłaszczyznową zaangażowane są liczne
instrumenty finansowe Unii Europejskiej, skierowane do pomocy zewnętrznej, ale
jednocześnie korespondujące z SSR. Wśród nich znajdują się:
• Instrument na Rzecz Stabilności (Instrument for Stability, IfS), który może być
używany w sytuacjach kryzysowych, w ramach interwencji. Wsparcie finansowe
może być krótkoterminowe lub długoterminowe. Elastyczność IfS pozwala na
wspieranie misji WPBiO w zakresie wczesnego ostrzegania, reform wymiaru
sprawiedliwości. Dla przykładu w Rogu Afryki fundusze z IfS wsparły wymiar
sprawiedliwości, służby policyjne, więzienne (transfer złapanych piratów
w ramach wojskowej antypirackiej operacji ATALANTA);
36 W listopadzie 2005 roku odbyło się seminarium na temat Rozwoju koncepcji SSR
i Strategii dla UE, D. Spence, P. Fluri, The European Union and Security Sector Reform,
John Harper Publishing, DCAF 2005, s.12.
37 A. Justaert, S. Keukeleire…, op.cit., s. 8-9.
230
• Europejski Fundusz Rozwoju (European Development Fund, FED), jest głównym instrumentem do dystrybucji pomocy na rzecz rozwoju w krajach Afryki,
Karaibów i Pacyfiku (Caribbean and Pacific, ACP, AKP), oraz terytoriów specjalnych państw UE (overseas countries and territories, OCT);
• Instrument Współpracy na Rzecz Rozwoju (Development Cooperation
Instrument, DCI), w ramach którego funkcjonują programy obejmujące szereg
działań rozwojowych, z których niektóre mają znaczenie dla SSR, np.: ład,
demokracja, prawa człowieka i wsparcie dla reform instytucjonalnych;
• Europejski Instrument na Rzecz Demokracji i Praw Człowieka (The European
Instrument for Democracy and Human Rights, EIDHR), wspiera działania
z zakresu demokracji i praw człowieka w krajach poza unijnych, jak również
wpływa na wzmocnienie międzynarodowych norm z zakresu sprawiedliwości, demokracji, praworządności i praw człowieka, i tym samym wpisuje się
w kanon wsparcia SSR;
• Środki z budżetu WPZiB, obejmują szereg działań związanych z SSR, tj. operacje zarządzania kryzysowego, zapobieganie konfliktom i ich rozwiązywanie,
działania stabilizacyjne i monitorujące, wdrażanie pokoju. Koszty przebiegu
misji cywilnych i wojskowych są wypłacane przez uczestniczące państwa
członkowskie;
• Mechanizm Athena, odpowiada za zarządzanie wspólnymi kosztami operacji wojskowych. Wspólne koszty mogą obejmować transport, infrastrukturę,
usługi medyczne. Państwa uczestniczące dbają o koszty swojego udziału według
zasady „koszty leżą tam, gdzie upadną” (costs lie where they fall).38
• Instrument Przedakcesyjny (Pre-Accession Instrument, PAI)- dla wsparcia przyszłych kandydatów UE w okresie przejściowym. W ramach tego instrumentu
wsparcie skierowane jest na rozwój instytucjonalny i współpracę transgraniczną.
Instrument może być dostosowywany do potrzeb SSR;39
• Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (European Neighbourhood
and Partnership Instrument, ENPI) dla wsparcia krajów Europy Wschodniej
38 European Parliament, op.cit., ss.12-14. http://europa.eu/legislation_summaries/
foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/l33281_pl.htm, (dostęp:
05.12.2013). Por. D. Spence, P. Fluri, The European Union and Security Sector Reform,
John Harper Publishing, DCAF, 2008.
39 M. Derks, S. More, The European Union and International Challenges for Effectively
Supporting Security Sector Reform. An Overview of the EU’s set-up for SSR suport.
Clingendael Institute 2009, http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20090618_cru_
ssr_derks_more.pdf, (dostęp: 05.12.2013), s.10.
231
Luiza Wojnicz
i państw obszaru Śródziemnomorskiego.40 Obszary wsparcia również mogą być
dostosowane są do potrzeb SSR, gdyż uwzględniają m. in: reformy polityczne,
tj. wdrażanie i dostosowywanie potencjału instytucyjnego i administracyjnego,
dobre rządy, państwo prawa, poszanowanie praw człowieka, angażowanie
społeczeństwa obywatelskiego, dialog międzykulturowy oraz walkę z oszustwami, korupcją, przestępczością zorganizowaną i terroryzmem, jak również
reformy gospodarcze, tj. rozwój gospodarczy, gospodarkę rynkową, nasilenie
wymiany i zbliżenie do UE przepisów w dziedzinach wspólnego zainteresowania w ramach postępującej integracji gospodarczej z rynkiem wewnętrznym.41
Wnioski
Reforma Sektora Bezpieczeństwa została zidentyfikowana jako nowa koncepcja
na skrzyżowaniu bezpieczeństwa, rozwoju i relacji cywilno-militarynych. Szeroka
natura i zastosowanie SSR posiada zarówno zalety jak i wady, ponieważ z jednej
strony poszerza perspektywy reform, z drugiej zaś strony komplikuje definiowanie
strategicznych planów i dzielenia się zasobami, a wynika to z dwóch różnych podejść.
Unia Europejska ogłosiła koncepcję SSR jako jeden z priorytetów polityki zewnętrznej, co faktycznie stanowi dużą przewagę w jej realizacji, ponieważ instrumenty polityczne jakimi dysponuje UE obejmują całe spektrum możliwości odpowiadających
zapotrzebowaniom SSR.42
Działania Unii Europejskiej w ramach wsparcia dla Reformy Sektora
Bezpieczeństwa wpisują się w ramy tzw. soft power, która nadal pozostaje skutecznym narzędziem UE. Należy jednak zauważyć, że unijna soft power jest w coraz
większej sprzeczności z problemami bezpieczeństwa, a przede wszystkim mocno
kontrastuje z coraz to nowszymi zagrożeniami, z którymi ciężko jest walczyć za
pomocą miękkich środków. Z drugiej strony Unia traktuje SSR jako innowacyjne
wsparcie dla działań cywilno-militarnych, będące skrzyżowaniem bezpieczeństwa
i rozwoju. A ponieważ wsparcie dla koncepcji SSR odbywa się na dwóch poziomach
40 28 November 2005 organised by the UK Presidency of the EU in conjuction with the
European Commission, Developing Common Security Sector Reform Strategy for the
EU, Safeworld and International Alert, Post-Seminar Paper, s.8, http://www.saferworld.
org.uk/downloads/pubdocs/SSRReportSaferworld.pdf, (dostęp: 01.12.2013). Por. P.
Middlebrook, G. Peake, Right-Financing Security Sector Reform, „Working Papers”,
2008, No. 161, Political Economic Institute, University of Massachusetts Amherst.
41 http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_
countries/eastern_europe_and_central_asia/r17101_pl.htm, (dostęp: 30.12.2013).
42 Q. Weiler…, op.cit., s.24.
232
MLG: wspólnotowym i międzyrządowym, Unia oferuje w ramach SSR szereg instrumentów, w postaci aktów prawnych, struktur jak również zasobów finansowych i operacyjnych, kształtujących podejście do SSR, które można określić wielofunkcyjnym
i jednocześnie słupowym, czy wielofilarowym z uwagi na dwa poziomy, na których
realizowane jest wsparcie dla SSR. W tej bogatej palecie instrumentów i mechanizmów, należy dostrzec też wady w podejściu do SSR. Przede wszystkim jest to
niejednokrotnie odmienne podejście, prezentowane z poziomu wspólnotowego przez
Komisję i poziomu międzyrządowego, który często wydaje się być niedostrzegany
i niedoceniany, bowiem zazwyczaj SSR jest identyfikowana jako wewnętrzna domena
polityk Unii Europejskiej, czyli dawnego I filaru, w którym dominują metody wspólnotowe. W podejściu wspólnotowym UE wspiera SSR za pomocą wielu projektów i programów tematycznych, jak i geograficznych przy wykorzystaniu różnych
instrumentów i polityk (polityka sąsiedztwa, rozwój współpracy, demokracja, prawa
człowieka czy procesy stabilizacyjne). Zauważyć jednak należy, że to podejście jest
przesiąknięte dyskursem kulturowym i rozwojem współpracy.43 Na poziomie międzyrządowym zauważyć można z kolei zbyt wąskie podejście do koncepcji SSR.
Misje WPBiO najczęściej koncentrują się na określonym zagadnieniu, np. reforma
policji, wymiar sprawiedliwości, itp. Dlatego działania Rady w tym WPBiO powinny
iść w szerszym, bardziej kompleksowym kierunku, do czego zresztą Rada dąży.
Warto podkreślić, że liczba misji WPBiO dla SSR jest coraz większa. Do 2010 roku
było trzynaście takich misji, między innymi w Bośni i Hercegowinie, Afganistanie,
Palestynie, Somalii, Iraku czy w Demokratycznej Republice Konga. Wydaje się,
że w tym słupowym podejściu do koncepcji SSR brakuje jednej głównej instytucji,
która koordynowała by działania z poszczególnych poziomów i tworzyła bardziej
wielofunkcyjny i harmonijny system wsparcia dla SSR. Póki co współpraca jest niejednolita, pomimo, że zarówno Komisja jak i Rada deklarują spójną współpracę i wzajemne uzupełnianie swoich poczynań w obszarze Reformy Sektora Bezpieczeństwa.
Dodatkowo za wadę należy uznać brak skonsolidowanego budżetu, liczba instrumentów finansowych jest zbyt duża. Wystarczyłoby utworzyć jeden wspólny mechanizm,
z którego środki byłyby przeznaczane wyłącznie na wsparcie SSR. Jednak w konfiguracji wielofilarowej jest to jak na razie niemożliwe, bowiem najpierw należałoby
ustalić jedną wspólną koncepcję. Pomimo wielu wad, które UE być może skoryguje
w najbliższych latach, wsparcie dla Reformy Sektora Bezpieczeństwa jest nieocenione. Zarówno w ramach I filaru jak i II filaru widać aktywne zaangażowanie aktorów w SSR poprzez podejmowanie decyzji, zarządzanie misjami czy finansami. Jest
43 S. Babaud, Survey of the European Union’s Arrangements for Monitoring and Evaluating
Support to Security Sector Reform, January 2009, s.4., http://www.saferworld.org.uk/
downloads/pubdocs/EUDonorSurvey.pdf, (dostęp: 04.12.2013).
233
Luiza Wojnicz
to istotne z punktu widzenia obszarów docelowych, jak również samej UE, która
wciąż inwestuje w swój wizerunek na arenie międzynarodowej.
Z powyższego tekstu wynika także, że Reforma Sektora Bezpieczeństwa stanowi wyraźny przykład wielopoziomowego zarządzania w ramach WPBiO. Należy
tutaj wskazać dwie płaszczyzny na których realizowana jest specjalistyczna teoria
MLG. Na pierwszej z nich widoczne są interakcje pomiędzy poziomem międzyrządowym a poziomem wspólnotowym, poprzez partycypację przedstawicieli Komisji
Europejskiej w działaniach WPBiO, szczególnie w obszarze SSR. Na drugiej zaś,
wkład w realizację koncepcji SSR mają podmioty społeczeństwa obywatelskiego, jak
i podmioty niepaństwowe (operujące na poziomie transnarodowym).
234
Anna Moraczewska
Zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi
państw członkowskich Unii Europejskiej jako
model Multi-level Governance1
Wstęp
Pojęcie „kontrola graniczna” stało się nieadekwatne do zmian, jakie zaszły
w ostatniej dekadzie w środowisku międzynarodowym, i z którymi musiały poradzić sobie państwa, szczególnie wysoko rozwinięte. Pozostało ono tylko jednym
z elementów złożonego i stale ewoluującego procesu, tak na poziomie decyzyjnym
jak i wykonawczym. Nowe koncepcje zwane także doktrynami, związane z podnoszeniem znaczenia granic państwowych w polityce bezpieczeństwa, nabrały strategicznego znaczenia na poziomie narodowym, międzynarodowym i globalnym. Coraz
częściej stosowane jest pojęcie „zarządzania” granicami, które wcześniej należało
raczej do kategorii ekonomicznych niż politycznych. W związku z wielofunkcyjnym charakterem granic2 oddaje ono potrzebę osiągnięcia przez państwo jego priorytetów, jak maksymalizacja korzyści z tytułu udziału w rynku międzynarodowym,
1 Temat realizowany w ramach projektu badawczego „Zarządzanie ryzykiem na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Granica wschodnia Polski”, finansowanego przez NCN, nr
dec. 2011/03/D/HS5/02/501.
2 Patrz szerzej: A. Moraczewska, Transformacja funkcji granic Polski, Lublin 2008.
235
Anna Moraczewska
zagwarantowania swobody przepływu (najczęściej własnych) obywateli oraz zachowania bezpieczeństwa państwa. Ze względu na od-terytorialnienie pewnych funkcji granic, transgraniczne zagrożenia, oraz zastosowanie nowoczesnych technologii
kontroli, konieczna stała się współpraca państw nie tylko dzielących między sobą
granicę, ale także tych oddalonych od siebie tysiące kilometrów tak na poziomie
centralnym jak i lokalnym, a także powołania wyspecjalizowanych jednostek zajmujących się m.in. wypracowaniem i wdrażaniem nowych koncepcji.
W pracach anglojęzycznych dotyczących zarządzania granicami używane jest
pojęcie – management, którego polskie tłumaczenie –„zarządzanie” odzwierciedla
sens angielskiego odpowiednika. Inaczej wygląda to z pojęciem governance, gdzie
także występuje tłumaczenie – „zarządzanie”, a rzadziej „rządzenie” lub „sprawowanie rządów”. W przypadku granic państwowych powszechnie stosuje się określenie
„zarządzania” w znaczeniu management. Ciekawym więc jest zestawienie mechanizmów „zarządzania” z mechanizmami „sprawowania rządów” w odniesieniu do
unijnej koncepcji zintegrowanego zarządzania granicami z koncepcją Multi-level
Governance (MLG), co jest głównym celem mniejszych rozważań. W rozdziale
będą stosowane pojęcia angielskojęzyczne – management i governance/Multi-level
Governance, obok ich polskich odpowiedników.
1. Koncepcje zarządzania – management i sprawowania rządów –
governance w odniesieniu do granic państwa
Wiele podmiotów stosunków międzynarodowych zaadoptowało w ostatniej
dekadzie, pojęcie „zarządzania granicami”, nadając tym samym granicom szczególnego znaczenia przez konieczność wypracowania złożonych metod, technik
i instrumentów oraz powołania wyspecjalizowanych instytucji zajmujących się,
dotąd zwaną, kontrolą granic. W literaturze naukowej oraz dokumentach rządowych
lub/i ponadnarodowych, jak w przypadku Unii Europejskiej, określenie „zarządzanie
granicami” – border management jest częściej stosowane niż „sprawowanie rządów nad granicami”- border governance. Border management jest opracowywane
w ramach jednego państwa, przez kilka państw, a także pewne elementy (jak np.
migracja) obejmują poziom globalny i jest zróżnicowane pod względem mechanizmów czy instrumentów jego wykonywania w poszczególnych państwach. Samo
pojęcie „zarządzania” zakłada współpracę czy to na szczeblu agencji zajmujących
się ochroną granic, jak straż/policja graniczna, służby celne, wywiadowcze, czy też
na poziomie międzynarodowym np. władz lokalnych obszarów przygranicznych,
władz centralnych państw, którym podlegają służby graniczne. Zarządzanie granicą
ma za cel zwiększenie efektywności jej funkcjonowania, a tym samym zapewnienie
236
Zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi państw członkowskich...
bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Zarządzanie nie może być traktowane
jako akt, ale jako proces, który stale ewoluuje i jest odpowiedzią na pojawiające
się wyzwania oraz możliwości radzenia sobie z nimi. Bardzo szeroką definicję, ale
oddającą złożoność pojęcia proponuje P. Sienkiewicz, ujmując zarządzanie jako
„proces informacyjno – decyzyjny, którego celem jest rozstrzyganie o kluczowych
problemach działalności podmiotu, instytucji, funkcjonowania społeczności i jej
przetrwania z uwzględnieniem oddziaływania otoczenia i węzłowych czynników
infrastruktury. Jest postępowaniem normującym i dyspozycyjnym zachodzącym
w układzie uzależnienia organizacyjnego kierownictwa i wykonawstwa, zdeterminowany przez spełnienie funkcji decydowania, identyfikowania, planowania,
organizowania, motywacji oraz kontroli”3. Zarządzanie jest tu postrzegane z punktu
widzenia systemu, który ma określoną strukturę organizacyjną, strukturę funkcjonalną oraz działa w określonym środowisku, a jego celem jest optymalizowanie procesu decyzyjnego i funkcjonowania tego systemu. Nie uwzględnia jednak elementu
współpracy, ale raczej zwierzchność w ramach struktury hierarchicznej. Definicja
ta jest adekwatna do zarządzania granicami państwa w odniesieniu do posiadania
określonej struktury, która ma zazwyczaj charakter hierarchiczny oraz funkcji normującej w formie zasad przekraczania granicy. Zarządzanie granicą można również
nazwać administrowaniem granicy, choć nie do końca oddaje ono dynamikę tego
pojęcia, ale uwzględnia zasady, techniki i procedury związane z działalnością biurokratyczną dotyczącą przekraczania granic. Podejście to opiera się przede wszystkim
na decyzjach autonomicznych, a nie umownych, nie uwzględniając potrzeb innych
podmiotów i kładąc nacisk na czynniki regulacyjno-proceduralne. Jeżeli zarządzanie granicą sprowadzimy do procedur dokonywanych przy przekraczaniu granicy to
w kręgu zainteresowania pozostaną jedynie służby graniczne i ich współdziałanie
w kontrolowaniu, monitorowaniu przepływów przez granicę i zapobieganiu zjawiskom nielegalnej migracji, przemytu czy przestępstw. Można jednak użyć określenia „inteligentnego administrowania”, inaczej zwanego administrowaniem uczącym
się4. Będzie ono opierało się na myśleniu strategicznym, sprawności organizacyjnej
i instytucjonalnej oraz koordynacji wspieranej przede wszystkim przepływem informacji. Taka koncepcja jest bliższa koncepcji governance. Należy również pamiętać,
że strategia zarządzania granicą/granicami będzie zawsze odzwierciedleniem polityki
bezpieczeństwa państwa/państw i ma to zasadniczy wpływ na strukturę i mechanizmy
funkcjonowania ich granic.
3 Definicja przedstawiona przez prof. Piotra Sienkiewicza podczas konferencji
międzynarodowej „Metodologia badań bezpieczeństwa narodowego. Bezpieczeństwo
2012”, 22-23 listopada 2012 r. Akademia Obrony Narodowej Warszawa.
4 Szarzej: P. Senge, Piąta dyscyplina. Teoria i praktyka organizacji uczących się. Dom
Wydawniczy ABC. Warszawa 1998.
237
Anna Moraczewska
Pojęcie governance nabrało popularności w wyniku nowych wyzwań środowiskowych, kiedy granice między tym co narodowe a transnarodowe zaczęły się przenikać.
Ponadto w wyniku pojawiania się coraz większej liczby organizacji międzynarodowych i procesów integracji gospodarczej wiele interakcji między państwami nabrało
charakteru zinstytucjonalizowanego. Procesy globalizacji, szczególnie na poziomie
gospodarki i polityki, zwielokrotniły horyzontalne i wertykalne oddziaływania między aktorami w różnych płaszczyznach5. J. Rosenau zastosował pojęcie governance
dla opisania procesów koordynacji określonych decyzji ponad centralnym ośrodkiem władzy w państwie6, natomiast G. Marks odniósł je do wielopoziomowego
decydowania we Wspólnotach Europejskich7. W opracowaniu dotyczącym global
governance I. Carlson zdefiniował pojęcie „sprawowania rządów” jako sumę różnych sposobów, za pomocą których podmioty zarządzają ich wspólnymi sprawami.
To ciągły proces podczas którego sprzeczne i różne interesy tych podmiotów mogą
być skoordynowane w kierunku kooperacji z wykorzystaniem formalnych i nieformalnych mechanizmów działania8. Istotą są tu horyzontalne i elastyczne struktury
współpracy pozwalające na kooperację tradycyjnych struktur z układami nieformalnymi. C. Scott sprowadza to określenie do mechanizmu kontroli i techniki, w jaki jest
ona prowadzona9. W Unii Europejskiej powszechnie stosuje się określenie management, choć dokument z 2013 r. stanowiący uzupełnienie Kodeksu Schengen nazwano
„Schengen governance package” i w głównej mierze dotyczy sytuacji, kiedy można
tymczasowo przywrócić kontrolę na granicach wewnętrznych i kto o tym decyduje.
Wydaje się, że z teoretycznego punktu widzenia dwa omawiane pojęcia nie wykluczają się w odniesieniu do granic państwa, chociaż zakładają nieco inną formę sprawowania „władzy”. W przypadku zarządzania częściej mamy do czynienia z układem
hierarchicznym, gdzie korzyści są zorientowane na cały system niż na jego poszczególne elementy a decyzje zapadają w jednostce centralnej, a w sprawowaniu rządów
z wzajemną koordynacją działań podmiotów ukierunkowanych na współpracę, gdzie
5O.R. Young, The Institutional Dimensions of Environmental Changes: Fit, Interplay, and
Scale. Cambridge, MA: MIT Press. 2002, s. 24.
6J.N. Rosenau , Governance Without Government: Systems of Rule in World Politics, Los
Angeles, CA: Institute for Transnational Studies, University of Southern California, 1987.
7 G. Marks, Structural policy and multilevel governance in the EC, w: A. Cafruny , g.
Rosenthal (red.), The State of the European Community, Boulder 1993, CO: Lynne
Rienner, ss. 391–410.
8I. Carlsson, S. Ramphal, A. Alatas, H. Dahlgren H. 1995. Our Global Neighborhood: The
Report of the Commission on Global Governance. Oxford, UK: Oxford University Press
1995, s.2.
9 C. Scott, The Governance of the European Union: the Potential for Multi-Level Control,
,,European Law Journal” 2008, No. 8, s. 63.
238
korzyści, przynajmniej teoretycznie, powinny rozkładać się równomiernie. Obydwa
uwzględniają dynamiczny charakter zasad funkcjonowania danego układu odzwierciedlający potrzebę podnoszenia jego efektywności. W stosunku do zasad funkcjonowania granic państw, jedynie w przypadku Unii Europejskiej można mówić o integracji
tych dwóch koncepcji, gdzie ma miejsce jednocześnie współdziałanie i sterowanie
poszczególnych państw w ich polityce dotyczącej granic. Współpraca ma również
miejsce na poziomie globalnym, gdzie np. Unia Europejska i Stany Zjednoczone podpisały kilka umów dotyczących współdziałania w dziedzinie migracji.
2. Koncepcja zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej
Każde państwo posiada suwerenne prawo określania co lub kto może przekroczyć jego granicę, pozostać na jego terytorium i pod jakimi warunkami, dokonywania kontroli oraz odmawiania wjazdu lub wydalania. Państwa członkowskie Unii
Europejskiej reprezentują oddzielne – narodowe systemy kontroli swoich granic
podlegające różnym ministerstwom i departamentom w swoim kraju. Tworzy to
wielosektorowy system ochrony granic podlegający jednak ciągłej harmonizacji
i koordynacji w wymiarze prawnym, instytucjonalnym oraz operacyjnym.
Koncepcja zintegrowanego zarządzania granicami Unii Europejskiej (IBM) pojawiła się wobec wydarzeń z 11 września 2001 r. podczas obrad Rady Europejskiej
w postaci stwierdzenia, że „zarządzanie zewnętrznymi granicami pomoże w walce
z terroryzmem, nielegalną imigracją i przemytem ludzi”10. Komunikat Komisji
dotyczący IBM wydany na prośbę Rady w maju 2002 zawierał pięć głównych elementów: 1) wspólne regulacje prawne dotyczące zasad przekraczania granicy; 2)
wspólny mechanizm koordynacji i współpracy; 3) wspólną analizę ryzyka; 4) kwestie
personelu i inter-operacyjności wyposażenia granic; 5) Europejski Korpus Straży
Granicznej. Właściwie wszystkie elementy zostały wprowadzone, oprócz powołania
Europejskiego Korpusu Straży Granicznej wobec którego państwa wyraziły swój
sprzeciw, a którego temat został ponownie podjęty później. W rzeczywistości wdrażanie zintegrowanego zarządzania granicami UE należy traktować jako proces będący
wypadkową uwarunkowań środowiska zewnętrznego, rozszerzeniem terytorium Unii
oraz zmianą kompetencji poszczególnych poziomów decyzyjnych w wyniku ustanawiania kolejnych Traktatów.
Działania państw członkowskich Unii Europejskiej w ramach Układu z Schengen
można nazwać laboratorium współpracy zmierzającej w kierunku koncepcji
10 Rada Europejska, 2001, Wniosek nr 42.
239
Anna Moraczewska
zintegrowanego zarządzania granicą. Poprzez stopniowe znoszenie kontroli na granicach wewnątrz obszaru Unii i kompensowanie go wzrostem działań kontrolnych na
granicach zewnętrznych oraz dołączanie coraz nowych instrumentów regulacyjnych
i technik operacyjnych, tworzono wspólnotowe zasady funkcjonowania granic. Od
1995 r. nową konwencją do Układu zniesiono kontrole na granicach wewnętrznych
i ujednolicono zasady wydawania wiz krótkoterminowych, okresu przebywania
cudzoziemców na obszarze Unii oraz wniosków azylowych. Wraz z włączeniem
w 1997 r. na mocy Traktatu Amsterdamskiego acquis Schengen do unijnych ram
prawnych zlikwidowano możliwość nie uczestniczenia w strefie Schengen przez
kolejne państwa członkowskie, z których wcześniej skorzystały Wielka Brytania
i Irlandia oraz częściowo Dania. Odtąd państwa wstępujące do UE, a z reguły
były to państwa „wnoszące” zewnętrzną linię graniczną, stają się autonomicznie
stroną Układu wraz z jego wszystkimi zasadami. Rozwinięcie postanowień dorobku
Schengen było i jest kontynuowane przez opracowywanie, przyjmowanie i wdrażanie
kolejnych elementów systemu zarządzającego granicą zewnętrzna Unii Europejskiej.
Są to:
• System Informacyjny Schengen I (SIS I) i jego rozbudowana i zaawansowana
technologicznie wersja SIS II – system drugiej generacji będący unijną bazą
danych o osobach, przedmiotach i dokumentach, których gromadzenie i przetwarzanie służy identyfikacji i weryfikacji informacji o nich11.
• Kodeks Graniczny Schengen – wspólnotowy kodeks zasad regulujący przepływ
osób przez granice wprowadzony w 2006 r.12 i zmieniony (dostosowany do
aktualnych potrzeb) w czerwcu 2013 r.13
• Wizowy System Informacyjny (VIS) – regulujący zasady i procedury wymiany
danych między państwami stosującymi wspólnotowa politykę wizową14 z późniejszymi uzupełnieniami i zmianami;
• Program Rejestrowania Podróżnych (RTP) – program wykorzystujący nowe
technologie rejestrowania podróżnych państw trzecich przekraczających granice
UE często i wielokrotnie15, oraz uzupełniający go
• System wjazdu/wyjazdu (EES), który ma zastąpić stemplowanie dokumentów
zautomatyzowanym zapisywaniem i obliczaniem długości pobytu obywatela
państwa trzeciego.
11
12
13
14
15
240
Państwa członkowskie przyłączyły się do SIS II 9 kwietnia 2013 r.
Dz.U. L 105 z 13.4.2006.
Dz.U. L 182/1 z 29.6.2013.
Dz.U. l 218 z 13.8.2008
Bruksela, dnia 28.2.2013 COM(2013) 97 final 2013/0059 (COD)
Wszystkie te instrumenty, oczywiście na różnym poziomie realizacji i wdrażania,
zostały zawarte w komunikacie Komisji Europejskiej z 2008 r. pt. „Przygotowanie
kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami Unii” pozostawiając dysponowanie
tymi instrumentami na poziomie narodowym i w ramach współpracy międzyrządowej. W przypadku SIS II, dostęp do danych mają jedynie krajowe organy ścigania
i wymiaru sprawiedliwości, natomiast takie agencje jak Eurojust czy Europol mogą
jedynie przeszukiwać te systemy. Natomiast VIS funkcjonuje na poziomach interfejsów narodowych i centralnym, do której państwa przekazują dane16. Kluczowe
znaczenie ma współpraca służb granicznych poszczególnych państw członkowskich,
władz lokalnych czy regionalnych obszarów przygranicznych z ich odpowiednikami
w państwach trzecich. Współpraca obejmuje również wspólne odprawy na granicy
państwa członkowskiego ze służbami granicznymi państwa trzeciego, (np. w Polsce
w Krościenku z Ukrainą, na wschodniej granicy Unii), a także lokalną współpracę
konsularną w stosowaniu jednolitej polityki wizowej. Zaangażowanie podmiotów
na poziomie subpaństwowym pozwala na uchwycenie specyfiki poszczególnych
odcinków granicy zewnętrznej Unii, które nie są jednorodne pod względem stopnia
narażenia i rodzaju zagrożenia.
Wprowadzanie kolejnych instrumentów funkcjonowania granic zewnętrznych
Unii Europejskiej można umieścić w mających miejsce na obszarze UE procesów
początkowej współpracy (Układ z Schengen z 1985 r.) przez konwergencję poszczególnych systemów ochrony granicy zewnętrznej (kodeks graniczny Schengen, SIS,
VIS), a następnie ich ujednolicanie17 przez implementacje rozporządzeń Parlamentu
Europejskiego i Rady UE w dziedzinie granic. Ostatnim elementem jest koordynacja18,
za którą odpowiedzialną należy uznać Europejską Agencję Zarządzania Współpracą
Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich UE (Frontex)
powołaną Rozporządzeniem Rady WE nr 2007/2004, oraz Rozporządzeniem (UE)
nr 1168/2011 z 25 października 2011 r.19, zwiększające kompetencje Agencji. Zmiana
Rozporządzenia poprzedniego została uargumentowana potrzebą poprawy zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi Unii oraz zwiększeniem znaczenia
Frontexu w wprowadzaniu tej koncepcji20. Na wstępie Rozporządzenia zawarte jest
założenie, że stworzenie systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE, nie może być zrealizowane w sposób wystarczający na poziomie państw
16 Podjęto działania zmierzające do podłączenia wszystkich punktów wydających
wizy w systemie Schengen do tzw. mechanizmu VIS Mail, ma stać się jedyną siecią
komunikacyjną służącą do wymiany wiadomości w ramach systemu.
17 J. Ruszkowski, Wstęp do studiów europejskich, PWN 2007, warszawa, s. 61.
18 Ibidem.
19 Dz.U. L 304/1 z 22.11.2011.
20 Ibidem, s. 2.
241
Anna Moraczewska
członkowskich, ale jest możliwe na poziomie Unii, która może przyjąć środki zgodnie
z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej21. W tym
celu też podjęto decyzję o zwiększeniu zakresu uprawnień Agencji.
Frontex jest instytucją unijną, jednostką autonomiczną powołaną do wspierania
efektywnego zarządzania granicami zewnętrznymi państw członkowskich UE przez
wykorzystanie swoich funkcji regulacyjnej, kontrolnej i operacyjnej. Ma uprawnienia do tworzenia wyspecjalizowanych grup odpowiedzialnych za podnoszenie
sprawności funkcjonowania granic zewnętrznych, a jako organ wspólnotowy realizuje uprawnienia wykonawcze. Posiada także odrębny budżet z wkładu Wspólnoty.
Agencja odpowiedzialna jest za tworzenie norm i wzorów postępowania w ochronie
granic, kontroluje aktywność państw w realizowaniu wspólnych ustaleń oraz udziela
zróżnicowanej pomocy technicznej wspierając stosowanie prawa unijnego w zakresie
granic UE. Gromadząc wiedzę techniczną i specjalistyczną, szczególnie w zakresie
ryzyka, na szczeblu krajowym i europejskim wspiera proces podejmowania decyzji
w obszarze przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Agencja jest wyposażona w szerokie kompetencje operacyjne, i odpowiada za
konsolidację i implementację zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi
UE. Rozporządzenie nr 1168/2011, zmieniające wcześniejsze Rozporządzenie ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych
Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej22, nie odeszło od zasady, że
ochrona granic należy do państw członkowskich Unii. Ostrożność zachowano
w nazwie Agencji, wskazując kluczową rolę państw członkowskich, a nie instytucji
unijnych, jako suwerenów swoich granic, przyznając jej jednocześnie prerogatywy
operacyjne – rozszerzone Rozporządzeniem nr 1168/2011, które wskazują na nadrzędną rolę Agencji w stosunku do państw członkowskich. Wśród nich znajdują się na
przykład: prowadzenie scentralizowanych rejestrów rezerwy wyposażenia technicznego, koordynacja wspólnych operacji i projektów pilotażowych’ udzielanie pomocy
technicznej i eksperckiej, opracowywanie i wdrażanie systemów informacyjnych,
wprowadzanie europejskiego systemu nadzoru granic (EUROSUR), powoływanie
europejskich zespołów straży granicznej. Zgodnie z art. 3 Rozporządzenia, Frontex
może sam inicjować i prowadzić operacje i akcje pilotażowe oraz finansować lub
współfinansować je, co daje mu dużą samodzielność i niezależność od państw członkowskich. Organizując operacje oraz szkolenia dla funkcjonariuszy narodowych
tworzy określone normy zachowań, standardy reagowania w sytuacja zagrożenia
prowadząc do europeizacji służb granicznych. Autonomiczność Agencji przejawia się
również w możliwości podejmowania współpracy z innymi podmiotami na poziomie
21 Ibidem, s. 3.
22 Dz.U. L 304/1 z 22.11.2011
242
Unii, jak np. Europol, Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, Agencja Praw
Podstawowych UE oraz organy Unii, a także w stosunkach poza Unią z organizacjami
międzynarodowymi jak Międzynarodowe Centrum ds. Rozwoju Polityki Migracyjnej,
Biuro Wysokiego Komisarza NZ ds. Uchodźców, Międzynarodowa Organizacja ds.
Migracji. Najbardziej aktywną współpracę Frontex prowadzi z Europejską Agencją
ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi
w Przestrzeni Wolności Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości23, która została powołana
w 2011 r. w celu zakończenia wdrażania SIS II oraz zarządzania operacyjnego VIS
i Eurodac. Komplementarność podstawowych celów tych dwóch agencji wzmacnia
efektywność ich działań, jednocześnie rozszerzając ich kompetencje w zarządzaniu
granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej.
Rozporządzenie PE i Rady nr 1168/2011 nadaje Agencji prawo do inicjowania
współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi i państwami trzecimi
w ramach stosunków zewnętrznych Unii. W rozporządzeniu czytamy, że „Agencja
powinna mieć możliwość wprowadzania w życie i finansowania projektów pomocy
technicznej oraz delegowania urzędników łącznikowych do państw trzecich we
współpracy z właściwymi organami tych państw (…) [oraz] zapraszania obserwatorów z państw trzecich do uczestnictwa w jej działaniach, po uprzednim zapewnieniu im niezbędnych szkoleń. Ustanowienie współpracy z państwami trzecimi ma
znaczenie również w odniesieniu do promowania standardów unijnych w zakresie
zarządzania granicami.24” Jest to również widoczne w prowadzonej przez Frontex
analizie ryzyka, według Common Integrated Risk Analysis Model (CIRAM), która
polega na gromadzeniu i analizowaniu danych i informacji pochodzących nie tylko
od państw członkowskich, ale i państw trzecich. Na podstawie umów roboczych podpisanych z Ukrainą, Rosją, Białorusią i Mołdawią Agencja powołała regionalną sieć
informacyjną, w której zaangażowane są państwa trzecie – Sieć Analizy Ryzyka na
Granicy Wschodniej (EB-RAN) i dla regionu Bałkanów – Zachodnio-Bałkańska Sieć
Analizy Ryzyka (WB-RAN). Innym przykładem jest współpraca Unii z państwami
trzecimi będącymi członkami Układu z Schengen, (np. z Norwegią czy Szwajcarią),
które mogą korzystać z zasad swobodnego przemieszczania się na obszarze UE, ale
z zachowaniem zasad obowiązujących państwa członkowskie. Wszystkie regulacje
dotyczące funkcjonowania granic Unii zawierają oddzielne zapisy odnośnie stosunków z tymi państwami. Tym samym stwarza instrumenty do prowadzenia współpracy
operacyjnej w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi UE nie tylko między
23 Agencja ustanowiona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr
1077/2011 z dnia 25 października 2011 r. (Dz.U. L 286 z 1.11.2011, s. 1), które weszło
w życie w dniu 21 listopada 2011 r. Zgodnie z rozporządzeniem Agencja podjęła swoje
obowiązki z dniem 1 grudnia 2012 r.
24 Dz.U. L 304/1 z 22.11.2011, s. 3.
243
Anna Moraczewska
państwami członkowskimi, ale również w państwach trzecich. Ma więc miejsce
delegowanie kompetencji Agencji poza Unię. Mamy tu do czynienia z terytorialnym
poszerzeniem współpracy w ramach stosunków granicznych, przez przyjęcie przez
państwa nie-członkowskie regulacji unijnych. J.J. Rijpma twierdzi, że koordynowane
przez Frontex wspólne akcje na poziomie jednostek narodowych straży granicznych
państw członkowskich i państw trzecich przyczyniają się do ekstra-terytorializacji
kontroli oraz stosowania nadmiernych środków prewencyjnych wobec podróżnych
z państw trzecich25. Odnosi się to szczególnie do akcji prewencyjnych prowadzonych na Morzu Śródziemnym wobec imigrantów z Afryki, które udaremniały cel
ich podróży, właściwie klasyfikując wszystkich jako nielegalnych i stanowiących
zagrożenie, a nie np. uciekinierów. Ekstra-terytorializacja polega na delegowaniu
pewnej części „odpowiedzialności”, w tym wypadku za bezpieczeństwo obszaru UE,
na państwa trzecie. W rzeczywistości wymiar zewnętrzny w zarządzaniu granicą
jest istotnym elementem systemu ochrony granic zewnętrznych Unii zwiększającym
skuteczność działań w ramach IBM.
Ze względu na przyjęte założenie o możliwości stworzenia systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi państw członkowskich UE, w sposób wystarczający jedynie na poziomie Unii26, podjęto decyzję o zwiększeniu
zakresu uprawnień Agencji w pewnym stopniu ograniczając „samowolność” państw
w obszarze stanowienia zasad funkcjonowania ich granic. O ile państwa członkowskie powołują jednostki graniczne i im one podlegają oraz to one mają zapewnić
wykwalifikowaną straż graniczną to kwalifikacje te ustanowione są przez Agencję
i ona prowadzi szkolenia na poziomie unijnym. Tworząc grupy eksperckie, np. do
spraw ryzyka wpływa na decyzje państwowe w dziedzinie bezpieczeństwa. Państwa
członkowskie delegują funkcjonariuszy narodowych służb granicznych do europejskiego zespołu straży granicznej, który również pełni funkcje ekspercką i kontrolną
w bezpośrednich kontaktach z funkcjonariuszami krajowymi, najczęściej na przejściach granicznych. Frontex ma również ułatwiać stosowanie przyszłych środków
unijnych odnoszących się do zarządzania granicami zewnętrznymi. Nie są one sprecyzowane, prócz określenia, że najważniejszym jest kodeks graniczny Schengen,
który został zmieniony Rozporządzeniem PE i Rady UE dnia 29 czerwca 2013 r.
i również zawiera zapis o wzroście znaczenia Agencji w realizacji strategii IBM.
25 J.J. Rijpma, M. Cremona, The Extra-Territorialisation of the EU Migration Policies and
the Rule of Law, ,,EUI Working Papers”, Law nr 2007/01, European University Institute,
[URI: http://hdl.handle.net/1814/6690] (12.09.2013)
26 Dz.U. L 304/1 z 22.11.2011, s. 3.
244
3. IBM a MLG w UE
Koncepcja zintegrowanego zarządzania granicami w Unii Europejskiej wydaje
się wpasowywać w „matrycę” koncepcji wielopoziomowego sprawowania rządów.
Przesunięcie kompetencji i zakresu operacyjności w zarządzaniu granicami zewnętrznymi UE ma miejsce w trzech wymiarach27:
• W wymiarze integracji sektorowej – pomimo zachowania w regulacjach unijnych
zapisu o odpowiedzialności państwa członkowskiego za kontrolę i nadzór nad
granicami zewnętrznymi Unii, (a nie instytucji ponadnarodowych), kompetencje
dotyczące zarządzania nimi są dzielone między państwami członkowskimi bez
względu na to czy dane państwo posiada taką granicę czy nie (zasada solidarności) oraz przepisy ich dotyczące są włączane do prawa pierwotnego UE.
• W wymiarze integracji wertykalnej – kompetencje państw członkowskich
w zarządzaniu operacyjnym granic zewnętrznych Unii zostały delegowane na
autonomiczną agencję UE- Frontex. Wpływ ma również Komisja Europejska,
której dwaj komisarze i ich zastępcy zasiadają w zarządzie Agencji28. Powiązania
wynikają także z finansowania Agencji, pochodzącej w części z dotacji
Wspólnoty zapisanej w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, (dział Komisji)29.
• W wymiarze integracji horyzontalnej – w związku z integracją kolejnych państw
europejskich do Unii, a tym samym zmianą przebiegu zewnętrznej linii granicznej, ma miejsce rozszerzenie współpracy sektorowej o nowych członków i ich
struktury administrowania, kontroli i nadzoru granic. (Można dodać, że w dużej
mierze właśnie zmiany zakresu terytorialnego obszaru Unii Europejskiej przyczyniły się do wypracowywania IBM jako jednego z priorytetów UE). Ponadto
państwa nie będące członkami UE przyjmują częściowo regulacje dotyczące
zasad przemieszczania się przez granice wewnętrzne i zewnętrzne (Norwegia,
Szwajcaria, Islandia, Lichtenstein), a także Frontex prowadzi współpracę, m.in.
w zakresie analizy ryzyka i szkolenia dla funkcjonariuszy straży granicznej
państw sąsiadujących (np. Rosja, Ukraina).
Wielopoziomowe sprawowanie rządów w kwestii granic zewnętrznych Unii
jest kluczowe z punktu widzenia bezpieczeństwa UE. W komunikacie Komisji do
Parlamentu Europejskiego i Rady UE z kwietnia 2013 r. na temat realizacji strategii
bezpieczeństwa wewnętrznego, zarządzenie granicami zewnętrznymi ustalono jako
27 Podział na poszczególne wymiary zaczerpnięty od J. Ruszkowskiego: J. Ruszkowski,
Teorie specjalistyczne w studiach europejskich, w: Teorie w studiach europejskich, (red.)
J. Ruszkowski, L. Wojnicz, Szczecin-Warszawa 2012, s. 31.
28 Dz.U. L 349/1 z 25.11.2004, art. 20, 22.
29 Ibidem, art. 29.
245
Anna Moraczewska
czwarty (z pięciu) celów strategicznych30. Efektywność osiągnięcia tego celu jest
możliwa przez współdziałanie i sterowanie poziomów zaangażowanych w proces
zarządzania granicami Unii Europejskiej. Determinantem takiego współdziałania jest
przede wszystkim swoboda przemieszczania się na obszarze UE, stąd między innymi
odpowiedzialność za funkcjonowanie granic zewnętrznych spoczywa na wszystkich
państwach członkowskich, a nie posiadających taką granicę. Istotnym czynnikiem
wpływającym na wykorzystanie mechanizmu MLG w IBM jest rozwój technologii
informacyjnych i komunikacyjnych, które stają się miękkim mechanizmem koordynacji działań poszczególnych poziomów. Dostęp do danych i wymiana informacji
między służbami granicznymi poszczególnych państw, między państwami członkowskimi, między państwami członkowskimi i państwami trzecimi tworzą gęstą sieć
powiązań wpływającą na podejmowane decyzje, dotyczące na przykład zatrzymania, wydalenia lub wpuszczenia podróżującego, udzielenie azylu czy opracowanie
określonej strategii wobec zagrożenia atakiem terrorystycznym. Innym czynnikiem
wymuszającym współuczestnictwo różnych poziomów w procesie decyzyjnym jest
ogromna mobilność osób i dóbr, a tym samym zagrożeń, które mogą być kontrolowane na poziomie lokalnym i narodowym, regulowane na poziomie państwowym
i ponadnarodowym i koordynowane na poziomie ponadpaństwowym.
Wykorzystanie koncepcji Multi-level Governance w realizacji strategii zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE jest nieuniknione i uzasadnione.
Pierwsze wynika z procesu ewolucji modelu integracji Unii i normatywnych uregulowań traktatowych włączających na stałe wielopoziomowe sprawowanie rządów
do funkcjonowania Unii Europejskiej. Drugie podyktowane jest realizacją dwóch
priorytetów w polityce wewnętrznej UE – swobody przemieszczania i bezpieczeństwa. Współpraca państw i służb państwowych oraz koordynacja działań na poziomie
ponadnarodowym prowadzą do wytworzenia nadwyżki, którą jest wzrost bezpieczeństwa wewnętrznego Unii. Koordynacja przez utworzenie struktury organizacyjnej
w postaci Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych
Granicach Państw Członkowskich UE reguluje współzależności między aktorami,
pozwalając jednocześnie na szybkie podejmowanie decyzji dotyczących np. działań
interwencyjnych (RAPIT) czy prewencyjnych (CIRAM). Harmonizacja zasad normatywnych i proceduralnych funkcjonowania granic zewnętrznych Unii ogranicza
autonomię państwa w zarządzaniu swoją granicą w zamian zwiększając indywidualne
i wspólnotowe bezpieczeństwo. Zakres owej harmonizacji rozszerza się stale wobec
nowych wyzwań i możliwości, jak na przykład zapoczątkowany w 2013 r. proces
harmonizacji systemu certyfikacji urządzeń kontrolnych na lotniskach. Ponadto
regulacje uwzględniają fakt różnych uwarunkowań i niejednorodnych czynników
30 COM(2013) 179 final z 10.4.2013.
246
oddziałujących na poszczególne odcinki granicy zewnętrznej. IBM polega na współdziałaniu i sterowaniu złożonym systemem, których efekt uzależniony jest od zdolności dostosowania istniejącego systemu do panujących warunków środowiskowych.
Wnioski
Czy realizowana strategia zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi
Unii Europejskiej powoduje utratę niepodzielnej władzy państwa nad swoją granicą,
czy też jest instrumentem politycznym mającym na celu wspieranie państw członkowskich w procesie decyzyjnym dotyczącym funkcjonowania ich granic?
Pozostawienie zapisu o odpowiedzialności państw członkowskich za kontrolę
i ochronę granic zewnętrznych jest przewrotnym zabiegiem, bo w samej nazwie
zakłada współuczestnictwo wszystkich członków, bez względu na posiadanie lub
nie- zewnętrznej linii granicznej. Zintegrowane zarządzanie granicą zewnętrzną UE
wskazuje rzeczywisty mechanizm procesu decyzyjnego dotyczącego granic unijnych.
Poszczególne poziomy przenikają się i interreagują w procesie politycznym i są miejscem zawierania decyzji wielopoziomowych.
Wielopoziomowe sprawowanie rządów pozwala na postrzeganie porządku międzynarodowego w kategoriach kooperacyjnych, a nie hierarchicznych i z punktu
widzenia bezpieczeństwa, którego istotnym elementem jest funkcjonowanie granic
państwowych, daje możliwość wzrostu tego bezpieczeństwa na poziomie lokalnym,
państwowym i międzynarodowym. Biorąc pod uwagę włączanie państw nie-członkowskich do procesu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE, ma
miejsce rozszerzanie zakresu podmiotowego procesu decyzyjnego i implementacji
decyzji zapadających na poziomie ponadnarodowym.
Realizowany przez Unię Europejską program „smart borders”, związany przede
wszystkim z zastosowaniem nowoczesnych technologii kontroli i przetwarzania
informacji, jest elementem wspomnianego na początku rozdziału – inteligentnego
administrowania granicą, na które składa się myślenie strategiczne, sprawność organizacyjna i instytucjonalna oraz koordynacja działań wzmacniana przepływem informacji. Inteligentne administrowanie granicami UE odzwierciedla koncepcję IBM
wpasowaną w model MLG.
247
Michał Wilczewski
Sieciowe ujęcie wielopoziomowości bezpieczeństwa
w ramach europejskiej polityki energetycznej
Wprowadzenie
Koncepcja wielopoziomowego zarządzania stanowi podejście immanentnie związane z badaniem funkcjonowania Unii Europejskiej, zagadnienia unijnej integracji
i procesu europeizacji. Sama europeizacja jest zjawiskiem „rozlewającym się” we
wszystkich kierunkach, oczywiście z zastrzeżeniem nierównomiernej skuteczności
w różnych wymiarach wewnątrzwspólnotowej współpracy1.
Szczególnie ciekawie wygląda zestawienie przenikania się unijnej „wielopoziomowości” z podejściem sieciowym, umożliwiającym przyjrzenie się szerszemu spektrum powiązań w danych obszarach integracji. Zwłaszcza w ramach bezpieczeństwa
energetycznego Unii Europejskiej dostrzega się jego wymiar wielopoziomowy oraz
istnienie w jego obrębie wielu sieci, realizujących określone funkcje. Ze względu na
1 Koncepcja multi-level governance (MLG) pozostaje niemal pierwotnie związana
z badaniami nad zarządzaniem w Unii Europejskiej. Jeden z punktów odniesienia dla całej
koncepcji stanowią cytowane niemal w każdej publikacji na temat MLG we współczesnej
UE prace Gary’ego Marksa i Lisbeth Hooghe. Patrz: G. Marks, L. Hooghe, K. Blank,
European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance, „Journal
of Common Market Studies”, 1996, Vol. 34, No. 3.
249
Michał Wilczewski
ograniczoną objętość niniejszego rozdziału, autor skoncentrował się na mechanizmach
funkcjonowania określonych sieci, na ich wielopoziomowym charakterze i roli w osiąganiu preferencji ich uczestników. W takim kontekście pominięta została zatem szczegółowa analiza sieciowych i wielopoziomowych relacji w poszczególnych częściach
sektora energetycznego czy jego podsektorach. Także zagadnienie bezpieczeństwa jest
wobec tego pokazane w szerokim ujęciu polityki energetycznej, z użyciem wybranych
przykładów przybliżających właściwości jego „sieciowości” i „wielopoziomowości”.
Rozdział koncentruje się na tych zjawiskach przez pryzmat bezpieczeństwa energetycznego, które jest nieodzownie sprzężone z wieloma innymi politykami unijnymi
(polityka energetyczna potraktowana została wobec tego trzytorowo: poprzez odniesienie do bezpieczeństwa, wielopoziomowości i sieciowości). Budowanie skutecznej
wspólnotowej polityki energetycznej2 wymaga bowiem rozważnego użycia szerokiego zasobu sił jakimi Unia dysponuje. Winno się to odbywać poprzez stworzenie
i wykorzystanie efektu synergii wynikającej z tworzenia powiązań pomiędzy obszarami polityk, które mogą mieć zbliżone cele, jak między innymi: Wspólna Polityka
Zagraniczna i Bezpieczeństwa czy Polityka Sąsiedztwa. Agregowanie ich potencjałów
zwiększa prawdopodobieństwo zrealizowania ich preferencji. Pożądana synchronizacja podejmowanych w ich ramach działań nosi znamiona współpracy sieciowej,
niekoniecznie sformalizowanej, lecz raczej zdeterminowanej wspólnotą interesów.
1. Bezpieczeństwo
Zagadnienie bezpieczeństwa energetycznego3 obejmuje politykę kluczową dla
realizacji preferencji państwa w rozległym obszarze polityk w różnym stopniu współ2 Ponieważ wspólna europejska polityka energetyczna (EPE) nie znalazła jeszcze
umocowania w prawie traktatowym i znajduje się wciąż w początkowej fazie rozwoju,
określana jest ona różnorodnie: między innymi jako (postulowana) Europejska Wspólnota
Energetyczna, do utworzenia której wzywali Jacques Delors i Jerzy Buzek w maju 2010
roku. Por.: www.europarl.europa.eu. Ostatnie lata to faktycznie rosnąca świadomość
konieczności tworzenia bardziej spójnej polityki energetycznej poprzez wewnątrzunijną
współpracę i jej koordynację, jak to wyrażono m.in. w Decyzji PE 994/2012/UE
„w sprawie ustanowienia mechanizmu wymiany informacji w odniesieniu do umów
międzyrządowych w dziedzinie energii między państwami członkowskimi a państwami
trzecimi”. Por. Decyzja 994/2012/UE, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej”,
27.10.2012, L299/13.
3 Według definicji zawartej w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. „Prawo Energetyczne”,
jest to „stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego
zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie
uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska”. Por. Ustawa z dnia 10
250
Sieciowe ujęcie wielopoziomowości bezpieczeństwa w ramach europejskiej polityki...
zależnych, począwszy od polityki gospodarczej, przez politykę ekologiczną, po politykę zagraniczną. W wymiarze wspólnotowym obejmuje zabezpieczenie surowcowe
(bezpieczeństwo dostaw), budowę połączeń międzysieciowych, wspólnego rynku
oraz ochronę środowiska. Jej ciężar zależny jest od konstelacji szerokiego spektrum
uwarunkowań tworzących ramy, w których państwo może się poruszać Należą do
nich między innymi względy geopolityczne, siła ekonomiczna oraz obrana strategia w tym obszarze. Realizacja określonej strategii przebiega na wielu poziomach
– wymaga wręcz jednoczesnej harmonizacji działań w ujęciu wertykalnym i horyzontalnym. Wielopoziomowy charakter tego procesu odzwierciedla zróżnicowane
natężenie procesów zachodzących na odmiennych poziomach, umożliwiając szerokie
podejście do ich badania pod kątem teorii naukowych. Stabilizacja sieci energetycznych i zabezpieczenie względnie równego do nich dostępu we wszystkich krajach
członkowskich UE poprzez ustanowienie wspólnych zasad dla funkcjonowania rynku
energii nosi natomiast znamiona dążeń federalistycznych.
Wielopoziomowość kwestii bezpieczeństwa energetycznego UE pozwala na
aktywność na wielu poziomach jednocześnie, dzięki uczestnictwie w sieciach o różnej wielkości i konstrukcji4. Pozostaje jednak otwarte pytanie, czy przypadkiem wielopoziomowa sieciowość umożliwia krajom słabszym realizację swoich preferencji,
lecz bynajmniej, wręcz przeciwnie, czy nie utrwala raczej dysproporcji siły pośród
aktorów państwowych: silniejsi mają przecież większą możliwość wpływania na
aktorów pozapaństwowych, co nieuchronnie wzmaga nierówność (poprzez udziały,
bądź wpływy w międzynarodowych korporacjach, spółkach celowych, projektach
strategicznych, strukturach międzyrządowych, ale również ponadnarodowych, czy
organizacjach pozarządowych różnego typu). Z takiego ujęcia wysnuć można wniosek, że dużo bardziej „opłacalne” dla słabszych państw jest raczej pozostanie – na
tyle, na ile to możliwe – przy tradycyjnych mechanizmach podejmowania decyzji na forum międzynarodowym, w toku międzypaństwowych negocjacji, dających
kwietnia 1997 r. „Prawo energetyczne”, tekst ujednolicony w Biurze Prawnym URE na
dzień 1 stycznia 2012 r., Rozdział 1, Art. 3, Ust. 16.
4 Kazimierz Waluch zauważa, że „niestabilność i niedookreślony charakter jest jednocześnie
siłą i słabością” sieci. Autor podejmuje także kwestię kryteriów oceny sieci i ich
podatności na wpływ nowych technologii. Por. K. Waluch, Sieci współpracy kulturalnej
w Europie, Warszawa 2012, s 7. Zagadnienie sieciowości wydaje się równocześnie
tak pojemne, że zastosowanie kryteriów charakterystycznych dla konstrukcji różnego
rodzaju sieci (np. informatycznych) może jednocześnie trafnie opisywać schematy
zachowań i współzależności w ramach sieci przedmiotowo ze sobą niepowiązanych,
w wręcz skrajnie dalekich: takich jak między innymi właśnie sieci polityczne. Może
zatem podejście sieciowe jest nie tyle pojemne i niedookreślone, co raczej efektywne
i uniwersalne.
251
Michał Wilczewski
większe możliwości realizacji własnych preferencji. Niemniej jednak wydaje się,
że w zakresie bezpieczeństwa energetycznego istnienie wielu połączeń z innymi
aktorami poprawia pozycję danego aktora. Przykładem może tu być dopuszczenie
większej rywalizacji na wewnętrznym rynku energii (liberalizacji) zwiększające ilość
aktorów na tym rynku (np. w obrębie jednego państwa), tym samym „gwarantując”
inwestycję na nim ich interesów, przez co niebezpieczeństwo przerwania dostaw jest
mniejsze, ponieważ rynek jest zdywersyfikowany i potencjalna luka w dostawach
może zostać natychmiast (relatywnie szybko) wypełniona. Gracze obecni na rynku
danego państwa tworzą zatem sieć, której powiązania nie muszą mieć charakteru
kooperatywnego lecz także rywalizacyjny, co jednakże nie oznacza negatywnych
skutków dla państwa. Wręcz przeciwnie, sam fakt istnienia relacji w obrębie sieci
stanowi pozytywną wiadomość dla danego rynku (lub jego administratora, bądź regulatora sieci), gdyż zapewnia pewien stopień bezpieczeństwa poprzez uczestnictwo
(gdzie budowanie relacji współzależności z innymi aktorami – korporacjami, organizacjami i innymi państwami daje danemu państwu możliwość „wyjść awaryjnych”,
„bufora” w przypadku nieprzewidzianych zdarzeń). Co więcej, motywacją dla uczestników takiego zliberalizowanego rynku, czy sieci jego uczestników, do intensyfikacji
zaangażowania, jest fakt, iż prowadzi ono do zbudowania dodatkowej pozycji w jego
portfolio (w przypadku korporacji), czyniąc cały portfel inwestycji stabilniejszym
i stwarzając potencjalnie szersze warunki do rozwoju.
Istnienie sieci – bądź sojuszy – uczestnictwa w organizacjach i ich pozytywne
oddziaływanie na międzynarodowe relacje państwa oraz możliwość realizacji artykułowanych przez nie preferencji nie jest nowym zjawiskiem, lecz raczej stałym
elementem stosunków międzynarodowych. Różnica polega na „dyfuzji” kompetencji
i emancypacji niepaństwowych aktorów, co wymaga od państwa elastycznego funkcjonowania w wielowymiarowym, wielopoziomowym obszarze relacji, gdzie siła
aktorów wynikać może właśnie nie z posiadanych – w sensie tradycyjnym – zasobów,
a z ilości sieciowych połączeń jakimi oni dysponują, ich jakości, umiejętności zarządzania nimi oraz przekonywania zarówno partnerów jak i oponentów do określonych
działań (soft power).
Kluczową kwestią jest jednak dostrzeżenie skuteczności działania w sieci połączonej z faktyczną dominacją konieczności równoczesnego realizowania wybranej
polityki na wielu poziomach. Stwierdzenie to oznacza, że niezwykle ciężko jest działać tylko na jednym poziomie (na przykład międzyrządowym), nie nadając równocześnie odpowiedniej wagi uczestnictwu w sieciach na poziomach subnarodowym
czy ponadnarodowym. Taki stan rzeczy pozostaje jednak nie tyle kwestią wyboru,
co buduje określony kontekst – czy wręcz zasady – charakterystyczne dla funkcjonowania aktorów w ujęciu MLG: pojawia się tutaj także zagadnienie lojalności
252
wobec mocodawcy, której to „dogmatyczność” zostaje podważona (gdy następuje
jej rozwarstwienie pomiędzy kilku bliskich partnerów (w przypadku państw), bądź
mocodawców (w przypadku ponadnarodowych „agentów”), gdy następuje skierowanie „oczywistej” i pierwotnej lojalności5 na innego aktora6. Ujęcie takie, którego
dylematy ukazuje putnamowska koncepcja two-level games określa K. Szczerski
mianem „osmozy międzysystemowej” – określenia tego używa w odniesieniu do
„niesamodzielnego” unijnego systemu politycznego, charakteryzującego się „przenikaniem się wzajemnych relacji instytucjonalnych w ramach obu porządków [państwowego i wspólnotowego] i ich współzależnością”7.
W ujęciu pragmatycznym sieciowość najbardziej dostrzegalna jest we wspólnotowych działaniach zmierzających do stworzenia w ramach Unii powiązanego
systemu energetycznego, którego jednym z głównych zadań jest eliminowanie wysp
energetycznych. W dążeniu do tego celu pożądane jest postępujące zagęszczenie
istniejących powiązań sieciowych.
2. Wielopoziomowość w Europejskiej Polityce Energetycznej
Podejście MLG zakłada wielopoziomowe zarządzanie funkcjonowaniem skomplikowanych struktur, z połączeniami wertykalnymi i horyzontalnymi. Wielokrotnie
zbadana8 i stanowiąca atrakcyjny model eksplanacyjny unijnego systemu zarządzania, koncepcja ta wydaje się być do niego niemalże „przypisana”.
5 Na kwestię występowania podwójnej lojalności w MLG zwraca uwagę także Renate
Mayntz, według której „podwójne uczestnictwo prowadzi do podwójnej lojalności”. Por.
R. Mayntz, The Architecture of Multi-level Governance of Economic Sectors, „MPIfG
Discussion Paper 07/13”, Max-Planck-Institut fuer Gesellschaftsforschung, s. 21.
6 W przypadku regionów wchodzących w skład zarówno organizacji politycznej danego
państwa, jak i uczestniczących w określonych działaniach na poziomie unijnym, czy
w przypadku korporacji, w których mają udziały państwa, a są one zaangażowane
w realizację projektów z innymi partnerami z innych państw – choć w tym przypadku
dominującą rolę sprawuje akurat państwo (państwo-udziałowiec), które zachowuje
ostateczną kontrolę nad danym aktorem.
7 Por. K. Szczerski, Administracja publiczna w modelu zarządzania wielopasmowego.
Wyzwania dla rozszerzonej Unii Europejskiej – przypadek Polski, Warszawa 2005, s. 36.
8 O genezie pojęcia MLG i jego roli we współczesnej nauce, w świetle teorii federalizmu,
patrz: M. Stein, L. Turkewitsch, The Concept of Multi-level Governance in Studies of
Federalism, International Political Science: New Theoretical and Regional Perspectives,
Quebec 2008, s. 2-7. Autorzy przytaczają również szereg nazw, którymi w publikacjach
naukowych była określana (lub w jaki sposób była rozwijana) koncepcja multi-level
governance: multi-tiered governance, polycentric governance, multi-perspectival
253
Michał Wilczewski
Ujęcie wertykalne wielopoziomowego zarządzania pozwala na dostrzeżenie
interesujących procesów określających współczesne „zamazanie” czytelnych relacji
układu międzynarodowego opartego na dominacji państw. Taką rolę pełni możliwość
wywierania wpływu na niższe poziomy przez znajdującą się na poziomie ponadnarodowym Unię Europejską9. Proces ten określany jest jako wyzwanie dla tradycyjnych prerogatyw państwa na podlegającym mu obszarze; stanowi bowiem świadome
i skuteczne ich pominięcie, dzięki czemu pozwala na kształtowanie politycznych
zachowań na poziomach poniżej poziomu państwa, poprzez poziomy wyższe. Z kolei
delegacja uprawnień na poziom wyższy, a wymykający się kontroli państwa, oznacza zawsze kwestię balansu między jego wzmocnieniem wynikającym z możliwości
uzyskiwanych w toku samego procesu delegowania (jak udział w podejmowaniu
decyzji), a w pewnym stopniu utratą suwerenności10. Tym niemniej funkcjonowanie
mnogości aktorów w ramach MLG otwiera w obszarze europejskiej polityki energetycznej znacznie szersze horyzonty potencjalnej współpracy, która – nie zawsze
zaspokajając wszystkie preferencje wszystkich aktorów (co przecież wykluczone jest
poprzez podejście negocjacyjne) – daje szansę na realizację przedsięwzięć osiągalnych tylko poprzez koncentrację zasobów wielu uczestników11. Ponieważ polityka
energetyczna, nawet w obliczu postępującego procesu integracji europejskiej, pozostaje w przeważającej mierze domeną państwa, bądź jest zależna od jego zachowania
(niezależnie od odpowiedzi na pytanie, co ostatecznie wpływa na preferencje państwa
artykułowane w polityce zewnętrznej), w toku jej analizy nasuwa się pytanie o jej
funkcję dla państwa i jej miejsce pośród jego innych aktywności.
Polityka energetyczna jest jednym z wektorów polityki państwa należącym do
tych tradycyjnych i wchodzących sui generis w skład szerszej polityki gospodarczej. W wymiarze zewnętrznym koegzystuje de facto z WPZiB – można nawet
governance, functional overlapping, competing jurisdictions oraz fragmegration
i glocalization. O zastosowaniu MLG do analizy takich struktur jak wielopoziomowa
sprawność regulacyjna w ramach UE piszą N. Chowdhurry, R. A. Wessel, Conceptualising
Multilevel Regulation in the EU: A Legal Translation of Multilevel Governance?,
„European Law Journal”, 2012, Vol. 18, No. 3, ss. 341-357.
9 Por. K. Eckerberg, M. Joas, Multi-level Environmental Governance: a concept under
stress?, „Local Environment”, 2004, Vol. 9, No. 5, s. 407.
10 Kwestię suwerenności w MLG rozważają: M. Braun, T. Santarius, Climate Politics in
the Multi-Level Governance System. Emissions Trading and Institutional Changes in
Environmental Policy-Making, „Wuppertal Papers”, 2008, No. 172, ss. 10-11.
11 M. Braun i T. Santarius dowodzą, że to właśnie funkcjonowanie Unii na zasadzie MLG
umożliwiło względnie sprawne wprowadzenie systemu handlu emisjami (meteoric
rise of the policy instrument), nawet wbrew stanowisku wielu potężnych aktorów (jak
reprezentantów silnych branż, przede wszystkim przemysłu). Por. Ibidem, s. 30.
254
zaobserwować ich współewolucję12 – jak to ma miejsce między innymi w przypadku
wysiłków podejmowanych w kierunku koordynacji polityk energetycznych państw
UE wobec państw trzecich. Wielopoziomowość w EPE przynosi zatem także możliwość analogicznie wielopoziomowej współpracy aktorów aktywnych w ramach
polityki energetycznej z partnerami spoza tego systemu.
3. Sieciowość w Europejskiej Polityce Energetycznej
Podejście sieciowe wydaje się niezwykle atrakcyjne w opisywaniu różnorodnych
zjawisk w dalece odmiennych dziedzinach. Taka mnogość koncepcji nieodzownie
skutkuje ich wzajemnym przenikaniem, tym samym umożliwiając czerpanie inspiracji dla tworzenia ciekawych koncepcji teoretycznych. Poza sieciami społecznymi
(social networks), politycznymi, instytucjonalnymi, organizacyjnymi (w wymiarze
wielopoziomowym – w rozumieniu zasięgu geograficznego czy bezpośrednio przedmiotowego) i innymi13, najbardziej zaawansowane badania nad sieciami prowadzone
są w obrębie informatyki. Bogactwo stricte technologicznej nomenklatury, a także
techniczne rozwiązania funkcjonujące w informatyce stanowić mogą interesującą
matrycę do eksplanacji procesów zachodzących również w sieciach politycznych.
Badania nad wielopoziomowymi sieciami informatycznymi, „będącymi dobrym
rozwiązaniem dla wielkoskalowych scenariuszy sieciowych, [gdzie] implementacja
sieci na różne poziomy i pod-warstwy (sub-layers) poprawia [ich] osiągi i redukuje
nakłady w porównaniu do zwykłych topologii”14, umożliwiają przełożenie osiągniętych wniosków na zakres rozważań o sieciach politycznych. Niekoniecznie jednak
transpozycja taka musi mieć charakter pokrywający się verbatim z wnioskami doty12 Nazli Choucri i David D. Clarc określili to zjawisko (Co-evolution dilemma) jako
charakterystyczne dla relacji polityki międzynarodowej z cyberprzestrzenią, która
pierwotnie klasyfikowana jako low politics, kształtuje już także domenę high politics
i zresztą vice versa. Por. N. Choucri, D. D. Clarc, Integrating Cyberspace and International
Relations: The Co-Evolution, „MIT Political Science Working Paper”, 2012, No. 29, s. 2.
13 Więcej o genezie badań nad sieciami w naukach społecznych, patrz: D. Lazer, Networks
in Political Science: Back to the Future, „Political Science & Politics”, 2011, Vol. 44,
Issue 01, ss. 61-68.
14 J. Gutierrez Lopez (ed.), Multi-level network characterization using regular topologies,
„Computer Networks”, 2008, Vol. 52, Issue 12, s. 1. Autorzy wskazują również na czynniki
charakteryzujące sieć, takie jak jej średnica, przeciętny dystans oraz lokalizacja punktów
wejścia (gateway location). Zastosowanie takich czynników jako punktów stanowiących
atrybuty wspierające postęp badań nad daną siecią, może usprawnić choćby podejście
do badania charakteru i dynamiki sieci powiązań funkcjonujących na wielu poziomach
zarządzania UE.
255
Michał Wilczewski
czącymi sieci politycznych, a zakres jej ograniczeń wiązać dalszą konstrukcję podjętej argumentacji. Przeciwnie, dostarczać ona może raczej fundamentu logicznego dla
konceptu sieciowości w rozumieniu powiązań politycznych, generując interesujące
spektrum uwarunkowań, które należy wziąć pod uwagę tworząc schematy określonych sieci. Autorzy wskazują także na przewagę struktury sieci wielopoziomowych
nad jednopoziomowymi, która zwłaszcza dla większych sieci zawierających dużą
ilość wielostronnych połączeń stanowi bardziej efektywne rozwiązanie. Struktura
zaczerpnięta z teorii IT, a opisana jako „the highest level formed by a mesh network
and the lower levels formed by single rings”15 znajduje także zastosowanie w opisie
miejsca choćby grup roboczych w systemie funkcjonowania Rady UE.
Pominięcie zatem rozumowego „filtra” poprzez który postrzega się daną argumentację jako charakterystyczną dla danego typu sieci (branży działania, m.in.
politycznej, ekonomicznej etc.) pozwala na dostrzeżenie tego uniwersalizmu, czyli
mechanizmu umożliwiającego sieciom politycznym (a przynajmniej ich badaczom)
czerpanie z technicznego środowiska, tego swoistego technologicznego systemu
(przyrody, czy wręcz mikrokosmosu), stale ewoluującego w logiczny sposób,
utylitarny i nieograniczony względami politycznymi (w tym wymiarze mającymi
charakter przede wszystkim ograniczeń technologicznych). Bezkrytyczne podejście do transferu rozwiązań sieci informatycznych w kierunku koncepcji eksplanacyjnych dla sieci politycznych i innych, niesie jednak za sobą szereg zagrożeń,
gdyż w wielu miejscach gdzie IT przewiduje budowę granic spełniających funkcje
wzmacniające efektywność i niezawodność sieci, teoria polityczna dostrzega raczej
otwarte drzwi dla kreatywnej komunikacji. Wielopoziomowość w informatyce może
oznaczać bowiem strukturalne oddzielenie poszczególnych poziomów, które funkcjonują w ramach danego systemu niezależnie, a w razie awarii bądź komplikacji
na jednym z nich, nie powoduje to analogicznych konsekwencji dla pozostałych.
Stwierdzenie izolujące poszczególne poziomy stoi w sprzeczności z większością
podejść do wielopoziomowego zarządzania w UE, które zakładają raczej wzajemną
zależność interakcji na różnych poziomach16. Ponownie jednak nie jest to osąd ostateczny, gdyż zachowanie rozróżnienia, czy wręcz zdecydowanej odrębności różnych
poziomów umożliwia oddzielenie potencjalnych konfliktów interesów w jednych
dziedzinach, od korzystnej i skutecznej współpracy w innych: vide integracja europejska, w ramach której współpraca przebiega wzorcowo w dziedzinie polityk gospodarczych, a już mniej spójnie w ramach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, czy
polityki środowiskowej.
15 Ibidem, s. 1.
16 Por. J. Ruszkowski, Ponadnarodowość w systemie politycznym Unii Europejskiej,
Warszawa 2010, ss. 256-268.
256
Podobnie kreatywnym – poszukującym analogii pomiędzy funkcjonowaniem
pozornie nieporównywalnych środowisk z zakresu odmiennych działów nauki17 – jest
otwarte podejście dopuszczające wykorzystanie metod klasyfikacji interakcji sieciowych charakterystycznych dla biologii. Pozwala ono na dostrzeżenie szeregu prawidłowości występujących także w będącym przedmiotem zainteresowania niniejszego
eseju krajobrazie europejskiej polityki energetycznej. Analogicznie jak w przypadku
środowiska biologicznego, na płaszczyźnie EPE zaobserwować można także różne
typy relacji w ramach sieci (mające miejsce pomiędzy „populacjami” – obserwacja
zaczerpnięta z analizy relacji pomiędzy populacjami tworzącymi w ramach wspólnot
sieci o zróżnicowanym charakterze: począwszy od opartych na rywalizacji, aż po
całkowicie symbiotyczne kierujące się wspólnym interesem; „populacje” takie mogą
tworzyć się na różnych poziomach i składać się również z reprezentantów odmiennych kategorii aktorów, których jednak łączą wspólne interesy).
Podobny szereg możliwych typów powiązań pośród szerokiego spektrum opcjonalnych modeli działań obserwować można także w mikroświecie EPE, w którym
preferencje i określone okoliczności wyznaczają zakres dopuszczalnej zdolności
aktorów do podejmowania danych działań, zdolności formowania koalicji (zacieśniania więzi w ramach sieci), czy możliwości koordynacji swojej aktywności w danej
przestrzeni rywalizacji. Zgodnie z zasadami dystrybucji wpływów w ramach sieci,
silniejsi uczestnicy (bądź funkcjonujące w ramach sieci „populacje”18) dysponują
w ramach struktury EPE większymi możliwościami; zależność ta nie ma jednak
charakteru bezpośrednio proporcjonalnego w związku z relatywną autonomicznością
polityk energetycznych na poziomie państw.
17 Zwolennicy takiego multidyscyplinarnego podejścia argumentują za koniecznością
wielostronnego spojrzenia na kwestię sieci – ich formowania, zasad wejścia i wyjścia,
determinant określonych zachowań aktorów, definicji i redefinicji preferencji danych
struktur i określenia metod ich realizacji etc. – jako sposobu na kompletne zrozumienie
ich działania. Ciekawy przegląd teorii mających zastosowanie w badaniu powiązań
sieciowych proponują: N. S.Contractor, P. R. Monge, Using Multi-theoretical Multi-level
(MTML) Models to Study Adversarial Networks, „Dynamic Social Network Modeling
and Analysis: Workshop Summary and Papers”, 2003, ss. 324-344.
18 Ibidem, s. 334. Dominacja danej populacji (bądź w przypadku EPE – koalicji silnych
aktorów charakteryzującej się zacieśnionymi więzami, zdeterminowanymi do realizacji
zbieżnych preferencji) daje jej możliwość kontroli przepływu zasobów w ramach sieci.
Z kolei osiągnięcie przez daną sieć pozycji dominującej, umożliwia uzyskanie analogicznej
przewagi nad innymi sieciami (tu: forsowanie określonych polityk na unijnym poziomie
ponadnarodowym, gdzie wobec emancypacji aktorów ponadnarodowych państwa
członkowskie mają coraz bardziej ograniczone możliwości szybkiej reakcji).
257
Michał Wilczewski
Determinanty tworzenia powyższych struktur sieciowych określić można analogicznie jak w przypadku sieci politycznych. W ramach sieci państw UE, jako czynniki wywierające wpływ na powstawania sieci (koalicji) wskazać należy aspekty
ekonomiczne, polityczne, kulturowe, wspólnotę zagrożenia, historyczną i geograficzną. Takie ujęcie budowania koalicji w celu realizacji wspólnych interesów
wydaje się nie wyczerpywać znamion sieciowości takich powiązań19; jest to raczej
konstrukcja o charakterze tymczasowym, utrzymująca jednakże cechy sieciowe.
Takie ukierunkowane na realizację określonego celu stanowi przykład „sieci problemowych”20 (issue Networks) – których celem jest zorientowanie na przykład
na określone projekty, gdzie szereg preferencji artykułowanych przez ich członków
w dziedzinie polityki energetycznej stanowi główny punkt wspólny, determinujący
ich działania. Dążenie do zapewnienia sobie bezpieczeństwa jest dla uczestników
sieci kwestią podstawową, wynikającą z elementarnego poczucia instynktu samozachowawczego. Bezpieczeństwo jest zatem immanentną cechą danych powiązań:
nawet jeśli nie zostanie bezpośrednio wyartykułowane, stanowi warunek sine qua
non dla zasadności ich trwania.
19 W wymiarze polityki międzynarodowej dostrzeżono również istnienie obok sieci
politycznych tak zwanych „sieci odpowiedzialności” (accountability networks),
spełniających funkcje integrujące aktorów mających zbieżne cele i de facto agregujące
możliwości realizacji ich preferencji. „Sieć odpowiedzialności” to „[…] sieć agencji
specjalizujących się w określonej metodzie odpowiedzialności, jak kontrola, orzekanie czy
audyt, które współdziałają lub sprzymierzają się w formie relacji wzajemnej zależności,
umocnione przez wspólne kompetencje i etos [oraz] realizację wspólnego celu”. C.
Harlow, R. Rawlings, Promoting Accountability in Multi-Level Governance: A Network
Approach, „European Governance Papers” 2006, No. C-06-02, s. 5. Autorzy konkludują,
że rozwój zarządzania sieciowego prowokuje rozwój sieci odpowiedzialności.
20 Por. K. Szczerski, Administracja publiczna… op. cit., s. 19-20. K. Szczerski wyróżnił
„sieci problemowe” jako jedną z trzech kategorii sieci, obok „wspólnot politycznych”
i „sieci politycznych” (policy networks); właśnie te dwa ostatnie typy wydają się być
modelem dla pożądanej, docelowej konstrukcji EPE – której „celem jest uzyskanie sytuacji
gry o sumie dodatniej”. Podobnie ujmuje ten problem Hanna Dumała, określając funkcje
realizowane przez sieci jako skoncentrowane na „trzech kierunkach działań: wymiana
informacji, lobbing oraz promocja”. Por. H. Dumała, Transnarodowe sieci w stosunkach
międzynarodowych, w: M. Pietraś, Międzynarodowe stosunki polityczne, Lublin 2006,
s. 216. Wydaje się jednak, że w przypadku sieci w ramach EPE ich zainteresowanie
ogniskuje się także na realizacji określonych projektów – jak na przykład zwiększenie
bezpieczeństwa poprzez negocjowanie i implementację określonych mechanizmów
i procedur współpracy w zdefiniowanych sytuacjach.
258
4. Klasyfikacja aktorów Europejskiej Polityki Energetycznej
w oparciu o strukturę wielopoziomowej sieciowości.
Sieci funkcjonujące w ramach EPE – na różnych jej poziomach – to raczej perspektywa teoretyczna, niż stricte techniczna, bazująca na ścisłym rozgraniczeniu różnych części składowych EPE, z uwzględnieniem jej zastosowania w poszczególnych
podsektorach sektora energetycznego21. Dla potrzeb niniejszego eseju założyć można
współistnienie mnogości czynników stanowiących o bezpieczeństwie energetycznym
UE, obecnych na wielu poziomach – począwszy od regionalnego poziomu w technicznym wymiarze wewnętrznym poszczególnych państw członkowskich, poprzez
międzysystemowe połączenia pomiędzy państwami członkowskimi, po wyspecjalizowane agencje ponadnarodowe dedykowane do pełnienia określonych funkcji
w analizowanym obszarze i wreszcie koordynację polityk wobec państw trzecich.
Wobec tak wielu poziomów bezpieczeństwa, mających wobec siebie do pewnego
stopnia znaczenie komplementarne, wieloaspektowość tego pojęcia w ramach EPE
umożliwia podjęcie próby rozmieszczenia danych uczestników sieci w schemacie
ukazującym współistnienie sieciowości i wielopoziomowości22. Konstrukcja taka
przyjąć musi charakter raczej koncepcyjny i nie obejmuje wszystkich możliwych
konfiguracji i podziałów występujących faktycznie, bądź mogących występować
potencjalnie w ramach określonych podsieci działających w formie autonomicznych
aktorów w całościowej sieci EPE.
Krajobraz wielopoziomowej sieciowości w EPE ukazać można za pomocą
wykresu rozróżniającego czynniki podejmowania decyzji w EPE. Umożliwia on
dostrzeżenie różnorodności poszczególnych aktorów funkcjonujących w ramach tej
polityki unijnej i wynikającego z niej potencjału rozbieżności w podejściu do niej,
Jest to schemat do pewnego stopnia uproszczony, gdyż analizując szerzej dane czynniki/determinanty, należałoby dojść do wniosku, że owych warstw/wymiarów jest
21 D. Niedziółka dzieli sektor energetyczny na cztery podsektory, obejmujące elektroenergetykę, gazownictwo, ciepłownictwo i paliwa ciekłe. Por. D. Niedziółka, Rynek energii
w Polsce, Warszawa 2010, s. 16.
22 Podobną koncepcję układu wielopoziomowej sieci w ramach danego sektora gospodarki
przedstawia R. Mayntz na przykładzie „sektorowych systemów” międzynarodowej
turystyki, telekomunikacji i przemysłu farmaceutycznego, analizując je pod kątem
produkcyjnych łańcuchów wartości (value production chains). Autorka rozdziela
także analizę danego sektora na kwestię zarządzania nim i samą „produkcję”, czyli
wytwarzanie przez niego określonych produktów. Analiza ta koncentruje się na cechach
MLG w ramach poszczególnych sektorów, takich jak „cele zarządzania”, „stosunek do
aktorów publicznych i prywatnych”, „relatywne znaczenie poziomów” oraz „zakres
i zwartość regulacji”. Por. R. Mayntz, The Architecture… op. cit., ss. 6-17.
259
Michał Wilczewski
znacznie więcej i mogą się one często przenikać: a zatem zachowywać dużo większy
potencjał interakcji niż zawarty w keohanowskich „pasach transmisyjnych”23.
Zaproponowany wykres pomija wielopoziomowość zarządzania rozumianą jako
ograniczona tylko do ram umieszczonych na nim podmiotów; przeciwnie, bierze
pod uwagę także szerzej pojęte umiejscowienie ich samych na różnych poziomach.
Oczywiście nie ma on charakteru statycznego lecz raczej dynamiczny24 (statyczność
występuje wyłącznie w miejscu relacji sformalizowanych – jak w przypadku umów
międzynarodowych; wzrasta ona w tempie proporcjonalnym do wzrostu formalizacji
relacji w sieci). Co więcej, dynamizm jest także efektem transferu preferencji regionalnych na poziom ponadnarodowy z pominięciem narodowego, zgodnie z metodologicznym podejściem do zagadnienia fuzzy set25 jako innowacyjnej koncepcji
ujmującej realnie dynamiczny kontekst oddziaływań w zglobalizowanym świecie,
wymykających się tradycyjnemu, wertykalnie hierarchicznemu podziałowi poziomów w relacjach międzynarodowych.
23 Patrz: R.O. Keohane, J.S. Nye, Jr., Power and Interdependence in the Information Age,
„Foreign Affairs”, 1998, Vol. 77, No. 5.
24 Badanie relacji w ramach UE za pomocą logiki zarządzania wielopoziomowego zakłada
zresztą, że system MLG „nie jest stabilnym equilibrium, jest raczej rezultatem alokacji
kompetencji pomiędzy aktorami narodowymi i ponadnarodowymi”. Por. J. Ruszkowski,
Ponadnarodowość… op. cit., s. 263. Statyczność pozostawiona zostaje innym wymiarom
– gdzie aktorzy i ich relacje mogą już być umiejscowione, określone i poddane
analizie. Dynamiczność warunkowana jest także kryteriami członkostwa i tym samym
możliwościami szybkiego wstąpienia lub wystąpienia.
25 Czyli poziomów rozmytych, gdzie detale powiązań, w tym ich gęstość i intensywność,
pozostają niedoprecyzowane. Por. Ibidem, ss. 268-277.
260
Schemat nr 10
Czynniki podejmowania decyzji w europejskiej polityce energetycznej.
Źródło: Oprac. własne.
- Oś x („aktywność polityczna”) to oś wpływu politycznego. Aktorzy znajdujący
się najbliżej niej powinni kierować się zasadą wyznaczania celów politycznych, które
miałyby pełnić funkcję dominującą nad wszystkimi innymi, a sfera „ekonomiczno-technologiczna” powinna pełnić funkcję użyteczną wobec „politycznej”.
- Oś y („aktywność ekonomiczno-technologiczna”) to oś wpływu teoretycznie
technologicznego i ekonomicznego wymiaru, gdzie aspekt polityczny powinien
odgrywać marginalną rolę, a decyzje zbliżonego do niej aktora powinny być determinowane przede wszystkim (modelowe ujęcie wymagałoby sformułowania „wyłącznie”) czynnikami technologicznymi i ekonomicznymi.
261
Michał Wilczewski
Aktorzy w polityce energetycznej26:
1. Unia Europejska (jako całość – organizacja międzynarodowa).
2. Organizacje i agencje ponadnarodowe: KE, (DGTREN na podstawie uprawnień
nadanych mu przez KE).
3. Organizacje (lub agencje) ponadponadnarodowe – utworzone poprzez aktorów
ponadnarodowych do realizacji ich celów, poprzez wtórne delegowanie.
4. Organizacje i agencje utworzone w drodze międzyrządowych porozumień
(współpraca krajowych regulatorów w ramach UE), ACER (Agency for the
Cooperation of Energy Regulators)27 i CEER (Council of European Energy
Regulators).
5. Kraje członkowskie UE.
6. Organizacje rządowe – mające na celu zarządzanie krajowymi zasobami (surowcowymi, infrastrukturalnymi, etc.).
7. Kraje trzecie (dostawcy surowców energetycznych).
26 K. Szczerski wskazuje na „nowo powstałe ośrodki władcze” jako znaczących aktorów
w politologicznym badaniu zarządzania publicznego w relacji między państwem
narodowym: „rozbudowane struktury ponadnarodowe (np. Unia Europejska), instytucje
norm ponadnarodowych (np. WTO), podmioty gospodarcze wpływające na działania
polityczne (np. globalne koncerny), ośrodki samoorganizacji społecznej (instytucje
obywatelskie – krajowe i międzynarodowe), partnerzy w ramach władzy publicznej na
innych jej poziomach (samorządy terytorialne)”. Wydaje się, że w obrębie „podmiotów
gospodarczych” Szczerskiego mieszczą się także aktorzy w formie „ośrodków
samoorganizacji branżowej” o funkcjach lobbingowych i wspierających jej rozwój,
również wpływający na działania polityczne państwa (np. pozarządowe organizacje
artykułujące preferencje danej branży). Por. K. Szczerski, Administracja… op. cit., ss. 7
i 14. Autor wskazuje, iż jakkolwiek władza państwa „ulega dziś wyraźnej dyfuzji”, to jej
przekazywanie zarówno na tym samym poziomie jak i wielopoziomowo, „nie odbywa się
na zasadzie gry o sumie zerowej” – jest to zdecydowanie dobra wiadomość dla aktorów
państwowych. Co więcej oznacza wobec tego szansę dla państw w postaci dywersyfikacji
odpowiedzialności przy jednoczesnym zachowaniu konkretnej kontroli.
27 Niektórzy badacze zwracają uwagę, że agencje regulacyjne (tworzone przecież przez
niezależnych regulatorów) nie są niezależne, gdyż unosi się nad nimi „cień” silnych
aktorów, takich jak Komisja Europejska, regulatorzy narodowi czy rządy narodowe. Co
więcej, zarządzanie sieciowe nie odgrywa wielkiej roli ze względu na jego ograniczoność
w aspekcie siły i zasobów. Por. D. Coen, M. Thatcher, Network governance and multilevel delegation: European networks of regulatory agencies, „Journal of Public Policy”,
2008, Cambridge, ss. 50 i 68.
262
8. Korporacje narodowe, działające w ramach państw swojego pochodzenia – na
poziomie wewnątrzkrajowym (mające jednak możliwość „wyjścia” poza ten
obszar).
9. Korporacje narodowe działające w wymiarze międzynarodowym (konsorcja
dla realizacji określonych projektów – wiatrowe farmy offshore, gazociągi etc.)
prowadzące ekspansję międzynarodową lub wymykające się na poziom ponadnarodowy omijając decyzyjne prerogatywy państw (choć często są raczej silnie
powiązane z państwami pochodzenia, gdzie prowadzą swoją główną działalność
i de facto realizują politykę krajów pochodzenia, pełniąc funkcję „narzędzi”
realizacji ich polityki).
10.Organizacje pozarządowe – lobbingowe organizacje branżowe / organizacje
ekologiczne – poziom ponadnarodowy ale sięgający do poziomu regionalnego
poprzez swoje regionalne oddziały.
Należy zaznaczyć, że mimo niejednokrotnie odległego rozmieszczenia na powyższym wykresie poszczególnych aktorów, ich współpraca i interakcje przebiegają
zgodne z teoretycznymi założeniami koncepcji sieciowości.
Podział powyższego wykresu i lokalizacja na nim danych obszarów europejskiej
polityki energetycznej ma wymiar umowny, ponieważ bardziej precyzyjne przyporządkowanie im określonych wartości procentowych wymagałoby ich uprzedniej
szczegółowej analizy (co wykracza poza ramy niniejszego eseju). Należy przy tym
zaznaczyć, że w przypadku działań podejmowanych na szczeblu ponadpaństwowym,
aspekt polityczny każdej decyzji pozostaje jej immanentną cechą i nie da się z zasady
wykluczyć.
Zrozumienie czynników wpływających na podejmowanie decyzji w danym
obszarze w odniesieniu do konkretnego zagadnienia pozwala na wnikliwą analizę
danych zdarzeń, procesów decyzyjnych czy alokacji zasobów (jak w transeuropejskich sieciach energetycznych – TEN-E). Podejście uwzględniające wielopoziomowe zależności sformowane w sieci o zróżnicowanym stopniu formalizacji oferuje
zrozumienie kompleksowości i niejednokrotnie nieuchwytności rozmaitych relacji
w wybranym obszarze badawczym.
Niezbędnym jest jednakże zastrzeżenie, że jakkolwiek wymiar techniczny
w powyższym zestawieniu jest w niektórych przypadkach przeważający, to na unijnym ponadnarodowym poziomie integracji nie mógłby on skutecznie funkcjonować
bez politycznej aprobaty, a więc jednak opierając się na fundamencie politycznym.
Innymi słowy, jakkolwiek wydaje się to oczywiste, należy nadmienić, iż porozumienia na dowolnym poziomie integracji obejmującym wymiar rządowy (bądź
angażującym zasoby państwowe) wymagają politycznego konsensusu (politycznej
263
Michał Wilczewski
podbudowy). Analiza politycznych determinant danych zdarzeń zwykle napotyka na
opór w postaci stricte „ekonomiczno-technicznych” argumentów mających zdezawuować kluczowe znaczenie, bądź wręcz przewagę czynników politycznych. Wymiar
polityczny jest zatem zawsze obecny w europejskiej polityce energetycznej – stanowi
ona zbyt ważny element dla bezpieczeństwa państwa, żeby można pozostawić ją
rozwiązaniom czysto technicznym.
Jakie implikacje dla procesu europeizacji niesie za sobą wielopoziomowe zarządzanie w Unii Europejskiej?
Podążanie za założeniami MLG oznacza dla UE szansę na pogłębienie europeizacji, niosąc za sobą jednocześnie szereg zagrożeń, domniemanych bądź rzeczywistych28. Integracja europejska jest procesem sensu stricto wielowymiarowym,
dotyczącym wielu obszarów aktywności politycznej, ekonomicznej i społecznej,
które same w sobie obejmują wiele poziomów. Wielopoziomowe zarządzanie stanowi z kolei konstrukcję charakterystyczną dla silnie zinstytucjonalizowanej Unii
Europejskiej i pozostaje faktem, podlegającym jednakże ocenie i wymagającym
świadomych i aktywnych kroków „amortyzujących” jego potencjalnie szkodliwe
cechy: pojawiającą się nielojalność i ambiwalencję działań agentów, asymetryczność
rozkładu sił w negocjacjach pomiędzy krajami członkowskimi, możliwość pominięcia preferencji słabszych krajów członkowskich, czy w końcu deficyt demokracji
wyzwalający technokratyczne instytucje spod demokratycznej kontroli.
Jakkolwiek podejście wielopoziomowe pozwala na skuteczne zarządzanie Unią
Europejską z wymiernym udziałem aktorów ponadnarodowych, a w toku analizy
bezpieczeństwa w europejskiej polityce energetycznej pod kątem ujęcia sieciowego
jeszcze bardziej uwydatniają się ich wpływy na poszczególnych poziomach, należy
zaznaczyć, że państwa wciąż utrzymują wśród szerokiego wachlarza aktorów pozycję dominującą, zachowując na większość z nich możliwość bezpośredniego lub
pośredniego oddziaływania.
28 Wśród przykładów znajduje się między innymi „deficyt demokracji”, wynikający z autonomizacji agentów obdarzonych uprawnieniami delegowanymi przez demokratycznie
wybrane władze demokratycznych krajów członkowskich UE.
264
Determinanty rozwoju terytoriów funkcjonalnych
z uwzględnieniem bezpieczeństwa polskiej
gospodarki morskiej w świetle zarządzania
wielopoziomowego w Unii Europejskiej
Uwagi wstępne
Polska gospodarka morska była w niełatwej sytuacji od samego początku procesu
transformacji, czyli od 1990 r. Niektóre jej obszary, np. żegluga morska, przemysł
stoczniowy, doznały załamania, łącznie z upadkiem rodzimego kapitału w postaci
bankructwa firm i dużych spadków produkcji w przedsiębiorstwach. W związku
z tym powstaje pytanie, jak będzie rozwijała się polska gospodarka morska w najbliższych latach w świetle realizowanej przez Unię Europejską (UE) zintegrowanej
polityki morskiej i które założenia tej polityki mogą mieć właściwy wpływ na jej
przyspieszony rozwój. Nieustannemu rozwojowi światowych procesów organizacyjnych de facto towarzyszą próby ich opisów i tworzenia ogólniejszych teorii.
Przedstawił to jeden z najwybitniejszych współczesnych socjologów, M. Castels:
„Nasz świat i nasze życie kształtowane są przez przeciwstawne nurty globalizacji
i tożsamości. Rewolucja technologii informacyjnych i restrukturyzacja kapitalizmu
wytworzyły nową formę społeczeństwa – społeczeństwo sieci. (…) Ta nowa forma
265
organizacji społecznej w swej wszechobejmującej globalności rozpowszechnia się po
całym świecie, tak jak w XX wieku czynił to kapitalizm przemysłowy i jego bliźniak-wróg, przemysłowy etatyzm (statism)”1. B. Reinalda i B. Verbeek stwierdzają, że:
,,(…) globalizacja wzmocniła powiązania polityki międzynarodowej i wewnętrznej
oraz zaproponowała środki i narzędzia dla różnorodnych podmiotów niebędących
państwami, aby stały się aktywne pomiędzy sferą wewnętrzną i międzynarodową,
również poprzez zbliżanie się do organizacji międzynarodowych”2. Spójność terytorialna oznacza obrócenie bogactwa różnorodności terytorialnej Europy w zaletę,
która doprowadzi do zrównoważonego rozwoju UE jako całości. Niewątpliwie spójność oparta na różnorodności wpływa na wzrost gospodarczy, wzmacnia dobrobyt
i konkurencyjność. Terytorium określonego państwa obdarzone jest innym rodzajem
potencjału rozwojowego oraz wymaga polityk i strategii dostosowanych do tej specyfiki, aby całkowicie wykorzystać swoją wartość. Z kolei w dużym stopniu zwiększa się w społeczeństwie świadomość konieczności stworzenia strategii kierowania
rozległymi organizacjami, które biorą pod uwagę wielość i odmienność koncepcji
teoretycznych oraz na tym tle statusu podmiotów międzynarodowych, obywateli
gospodarczych i pozarządowych w procesach globalizacyjnych3. W procesach organizacyjnych wyróżnia się jedna z bardziej zaawansowanych koncepcji – koncepcja
Multi-level Governance (MLG).
W pierwszym etapie, który objął lata 1900-1960 m.in. F. Taylor, H. Fayol propagują panującą wizję organizacji jako złożonego mechanizmu komunikacji w społeczeństwie (klasyczna szkoła zarządzania)4. Zgodnie z tym poglądem, organizację
można opisywać, jako ,,model podziału pracy zorganizowany w hierarchiczne podporządkowanie, poprzez łańcuch komend dowodzenia i komunikacji”5. W mojej
opinii ,,organizacja” jest racjonalnym instrumentem precyzyjnie wskazanych struktur
dowodzenia, procedur współdziałania, koordynacji i kontroli.
1 M. Castells, Siła tożsamości, Warszawa 2009, ss. 17-18.
2 Oto wersja oryginalna: ,,(…) globalization further reinforced the interrelatedness of
trasnational and domestic politics and offered means and opportunities for a whole variety of non-state actors to become active between the domestic and international spheres,
also by approaching international organizations”, zob. B. Reinalda, B. Verbeek, The issue
of decision making within international organizations, w: tenże (ed.), Decision Making
Within International Organizations, London, New York 2004, s. 10.
3 Polityka Spójności – Ocena i Wyzwania, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Materiały
z konferencji Warszawa, marzec 2008, s.64
4 R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 1996, rozdział 8.
Podejmowanie decyzji kierowniczych, ss. 266 -293.
5 Ibidem, s. 267.
266
Determinanty rozwoju terytoriów funkcjonalnych z uwzględnieniem bezpieczeństwa...
Natomiast w drugim etapie, obejmującym lata 1960-1980 J. Lorsch określił
,,organizację” w obszarze „stochastycznym/uwarunkowanym”6. Zgodnie z taką
koncepcją organizacji kluczowa jest przede wszystkim relacja pomiędzy organizacją
i otoczeniem zewnętrznym oraz funkcja adaptacyjna organizacji.
W latach 1900-1960 odrzucono możliwość określenia najlepszego sposobu funkcjonowania organizacji, gdyż skuteczność organizacji jest bezpośrednio związana
z niestabilną korelacją cech organizacji i jej zewnętrznymi cechami społecznymi.
We wskazanym etapie rozwojowym określono wiele rodzajów typologii instytucjonalnych środowisk, które są najlepsze w danych warunkach7. Każda organizacja
powinna być w kooperacji z innymi w celu uzyskania niezbędnych zasobów do funkcjonowania8. Nadrzędne priorytety polityki terytorialnej to: Smart, Sustainable and
Inclusive Growth, zrównoważony rozwój przestrzenny, policentryczność, funkcjonalna integracja obszarów przygranicznych, „usieciowienie” miast, terytoria specyficzne (wybrzeża, góry, wyspy, peryferie, granice itd.), konkurencyjność, nasycenie
sieciami infrastruktury i połączeniami, ochrona i opieranie rozwoju na wartościach
dziedzictwa kulturowego i naturalnego.
W mojej ocenie to obszary funkcjonalne mają być punktem odniesienia dla
interwencji polityk publicznych. Istotnym krokiem w kierunku upowszechniania
idei spójności terytorialnej było przyjęcie przez państwa członkowskie, podczas
Nieformalnego Spotkania Ministrów ds. Spójności Terytorialnej w Lipsku w maju
2007 r., Agendy Terytorialnej Unii Europejskiej (AT UE)9. Nowe regulacje europejskiej polityki spójności i polskiej polityki rozwoju wprowadzają nacisk na terytorialny wymiar polityk publicznych. Trzeba podkreślić, że regulacje te zakładają
przejście w zarządzaniu rozwojem od podejścia sektorowego do zintegrowanego
terytorialnie, polegającego na integracji działań odmiennych podmiotów publicznych
wobec terytoriów określonych nie administracyjnie, a funkcjonalnie, charakteryzujących się podobnymi cechami społeczno-gospodarczo-przestrzennymi. W art. 3
Traktatu Lizbońskiego UE10 znalazł się przepis, iż „(Unia) wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi”.
Przepis ten oznacza nadanie wymiarowi terytorialnemu takiego samego znaczenia jak
6 J.W. Lorsch (red.), The Future of Boards: Meeting the Governance Challenges of the
Twenty-First Century, Boston 2012, s.34.
7 Ch. Leo, Multi-level Governance: Getting the Job Done and Respecting Community Difference
– Three Winnipeg Casus, ,,Canadian Political Science Review”, 2007, t. 1(2), ss. 1-26.
8 J. Blatter, Beyond Hierarchies and Networks: Institutional Logics and Change in
Transboundary Spaces Governance, ,,An International Journal of Policy, Administration
and Institutions”, 2003, t. 16, No. 4.
9 Zob. Dz. U. L 291 z 21.10.2006, s.11
10 Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569.
267
w aktualnym Traktacie o UE i w poprzednich traktatach wymiarom gospodarczemu
i społecznemu11. W związku z tym spójność terytorialna stała się niesformalizowanym celem UE. Komisja Europejska, realizując postulaty państw członkowskich
UE, opublikowała w październiku 2008 r. Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu
Europejskiego, Komitetu Regionów i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. Zielona
Księga w sprawie spójności terytorialnej – Przekształcenie różnorodności terytorialnej w siłę COM (2008) 616. Zielona Księga w sprawie spójności terytorialnej
– przekształcenie różnorodności terytorialnej w siłę nie zawiera definicji ,,spójności terytorialnej”, ale zapoczątkowuje debatę z władzami krajowymi, regionalnymi,
lokalnymi, stowarzyszeniami, organizacjami pozarządowymi i społeczeństwem
obywatelskim służącą pogłębianiu zrozumienia pojęcia ,,spójność terytorialna” oraz
implikacji dla prowadzenia polityk, w tym polityki spójności po 2013 r.12
W Polsce wskazane zagadnienia dopiero wchodzą do praktyki zarządzania rozwojem, w związku z tym należy upowszechniać aktualną wiedzę w tym obszarze. Istotną
jest tu koncepcja governance (które tłumaczyć można na język polski jako zarządzanie wielopoziomowe lub zintegrowane)13. Jest to – w podstawowym rozumieniu tego
słowa – jedna z kluczowych aktualnych koncepcji zarządzania sferą publiczną, polegająca na włączaniu podmiotów, działających w różnych obszarach i na odmiennych
poziomach, do realizacji wspólnych czynności na styku z administracją publiczną.
Dialog w doktrynie prawa w odniesieniu do zarządzania wielopoziomowego ma
miejsce, gdy konwencjonalne mechanizmy sterowania są przedstawiane jako nieadekwatne w stosunku do nowych wymagań. Dotyczy to następujących aspektów:
1. pomoc rozwojowa (good governance matters),
2. modernizacja administracji publicznej,
3. dyskusja na temat sterowania społecznego (governance by consent),
4. debata wokół nowych światowych form zarządzania wielopoziomowego (governance without government),
5. sterowanie przedsiębiorstwami wielonarodowymi (corporate governance).
11 R. S. Burt. Adoption and abandonment of matrix management programs: Effects
of organizational characteristics and interorganizational networks, ,,Academy of
Management Journal”, 1993, No. 36, ss. 106-138.
12 http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Strony/Przekazano_KE_
stanowisko_Rzadu_RP_do_Zielonej_Ksiegi_w_sprawie_spojnosci_terytorialnej.aspx
(dostęp:20.09.2013).
13 M. Smętkowski, B. Jałowiecki, G. Gorzelak, Obszary metropolitalne w Polsce: problemy
rozwojowe i delimitacja, Raporty i analizy EUROREG, Warszawa 2009.
268
Rządzenie w sieciach powiązań jest istotną cechą zarządzania wielopoziomowego
w UE. Pojęcie governance określa tu, w jaki sposób zmieniło się pojmowanie rządzenia w porównaniu do tradycyjnych nauk: w UE rządy sprawowane są w porządku
instytucjonalnym, który charakteryzuje się dynamiczną równowagą pomiędzy
Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją Europejską, jak również powiązaniem
płaszczyzny narodowej i europejskiej. Co istotne, decyzje mogą zapadać tylko przy
współdziałaniu de facto aktualnych instytucji oraz uczestnictwie rządów i administracji narodowych. W związku z tym utrzymanie równowagi instytucjonalnej
w takim samym stopniu należy do pojęcia governance, jak sieci powiązań politycznych. Moim zdaniem istotnym dokumentem dla europejskiej polityki strukturalnej
są raporty kohezyjne, przygotowywane nie rzadziej niż co trzy lata przez Komisję
Europejską. Ostatni taki raport przedstawiony w czerwcu 2007 r. zawiera odniesienia
do spójności terytorialnej14. Pojęcie regional governance oznacza formy regionalnego samosterowania w odniesieniu do deficytów na poziomie intermediarnym, jak
również uzupełnienia sterowania przez rynek i państwo15. Cechą charakterystyczną
w zarządzaniu wielopoziomowym na płaszczyźnie regionalnej – poza perspektywą
geograficzną – jest to, że chodzi tu o regionalną formę samosterowania, która opiera
się na dobrowolności, nie jest ujęta w ramy formalne oraz nie ogranicza się do tradycjonalnych częściowych systemów (polityka/administracja). Poza tym zarządzanie wielopoziomowe różni się od perspektywy government tym, że w jego centrum
znajdują się de facto procesy, podczas gdy government odnosi się tylko do struktur
sterowania. Zarządzanie wielopoziomowe występuje tam, gdzie do rozwiązania określonych kwestii wymagana jest współpraca aktorów państwowych, lokalnych oraz
aktorów sektora gospodarki prywatnej i społecznej.
Co istotne, w 2007 r. UE przyjęła założenia „Zintegrowanej polityki morskiej”16
(Integrated Maritime Policy – IMP ). Wcześniej transport morski wchodził w zakres
Wspólnej Polityki Transportowej (WPT) EWG/UE, przewidzianej już w Traktacie
rzymskim (art. 3 oraz 74-84), ale nieobejmującej do 1973 r. transportu morskiego17.
Dopiero akcesja do ówczesnego EWG Wielkiej Brytanii, Danii i Irlandii spowodowała włączenie transportu morskiego (i lotniczego) do zakresu WPT. Oficjalnie
Komisja Europejska (KE) uzasadnia wydzielenie polityki morskiej z WPT tym, że
3-5 % PKB UE pochodzi z przemysłu i usług związanych z morzem, nie licząc wartości surowców i bogactw pochodzących z mórz, takich jak ropa naftowa, gaz ziemny
14 Growing regions. Growing Europe. Fourth report on Economic and Social Cohesion,
European Commission, Brussels 2007.
15 J. N. Rosenau, E. O. Czempiel, Governance without Government: Order and Change in
World Politics, Cambridge 1992, s.57.
16 Zintegrowana polityka morska Unii Europejskiej, COM (2007), 575 wersja ostateczna.
17 L. Kuźma (red.), Ekonomika portów morskich i polityk portowa, Gdańsk 2003, s.25.
269
czy ryby i owoce morza. W rejonach nadmorskich UE wytwarzane jest ponad 40%
PKB ugrupowania; 90% towarów w handlu z państwami spoza Unii korzysta z drogi
morskiej, a w przypadku handlu wewnątrzunijnego jest to ponad 40%. Do podmiotów
gospodarczych państw członkowskich UE należy ok. 40% floty światowej. Przez
porty unijne przechodzi corocznie 3,5 mld ton ładunków oraz obsługiwanych jest ok.
350 mln pasażerów18. Po analizie materiałów nadesłanych w odpowiedzi na Zieloną
Księgę, KE przystąpiła do dalszych prac i 10 października 2007 r. ogłosiła dokument
zatytułowany „Zintegrowana polityka morska Unii Europejskiej”. Dokument ten,
liczący 16 stron, zapowiada prowadzenie przez KE zintegrowanej polityki morskiej,
obejmującej 10 najważniejszych zagadnień, a mianowicie:
1. europejska strategia na rzecz badań naukowych nad środowiskiem morskim,
2. europejski transport morski bez granic,
3. krajowe zintegrowane polityki morskie, opracowywane przez państwa
członkowskie,
4. europejska sieć nadzoru morskiego,
5. mapa drogowa na rzecz morskiego planowania przestrzennego w państwach
członkowskich,
6. strategia na rzecz łagodzenia skutków zmian klimatycznych w regionach
przybrzeżnych,
7. ograniczenie emisji dwutlenku węgla oraz zanieczyszczeń powodowanych przez
przewozy morskie,
8. zwalczanie nielegalnych połowów i destrukcyjnych połowów włokami na pełnym morzu,
9. europejska sieć klastrów morskich,
10.przegląd zwolnień z unijnych przepisów prawa pracy dla sektora przewozów
morskich i rybołówstwa.
Europejski transport morski bez granic to ważna koncepcja służąca stworzeniu
wewnątrzeuropejskiego systemu żeglugowego, funkcjonującego identycznie, jak
w przypadku lądowych gałęzi transportu, czyli chodzi tu o pełne zrównanie warunków przewozów na całym wewnętrznym rynku transportowym UE. Polska opracowała w 2009 r. „Założenia polityki morskiej Rzeczypospolitej Polskiej do roku
18 T. Nowosielski, Infrastrukturalne uwarunkowania rozwoju logistyki morskiej, w: J.
Jaworski, A. Mytlewski (red.), Funkcjonowanie systemów logistycznych, Warszawa
2008, s.153.
270
2020”19, a obecnie – na podstawie powyższego dokumentu – na ukończeniu są prace
nad „Polityką morską Rzeczypospolitej Polskiej”. W „Założeniach” zdefiniowano
misję naszej polityki morskiej jako maksymalizację wszechstronnych korzyści dla
obywateli i gospodarki narodowej, płynących ze zrównoważonego wykorzystania
nadmorskiego położenia kraju oraz zasobów mórz i oceanów. Przedstawiono w nim
również następujące czynniki rozwoju polskiej polityki morskiej:
1. rozwój portów morskich i ich ochrony20,
2. rozwój szkolnictwa, nauki i badań morskich,
3. ułatwienia dla transportu morskiego,
4. poprawa bezpieczeństwa energetycznego kraju,
5. zrównoważony rozwój rybołówstwa morskiego,
6. zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych mórz i oceanów,
7. poprawa stanu środowiska morskiego i ochrona brzegu morskiego,
8. poprawa bezpieczeństwa morskiego,
9. usprawnienie zarządzania morskiego.
Jak widać z powyższego przeglądu, różnorodność koncepcji na temat determinantów rozwoju terytoriów funkcjonalnych z uwzględnieniem bezpieczeństwa polskiej
gospodarki morskiej w świetle zarządzania wielopoziomowego w Unii Europejskiej
jest stosunkowo duża. W związku z tym w niniejszym opracowaniu zostaną omówione najistotniejsze kwestie dotyczące m.in. zintegrowanej polityki morskiej UE
w kontekście funkcjonowania polskiej gospodarki morskiej; koncepcji organizacyjnej
systemu Multi-level Governance; zagadnienia wymiaru terytorialnego w polityce
Unii Europejskiej w kontekście zarządzania wielopoziomowego.
1. Koncepcja organizacyjna systemu Multi-level Governance
System wielopoziomowego zarządzania można zaliczyć do wielkich innowacji
europejskiego kierowania m.in. europejską polityką spójności, który pozwala określone interesy na wysokich szczeblach zarządzania UE pogodzić z lokalnymi, często
specyficznymi okolicznościami. Niewątpliwie koncepcja Multi-level Governance
jest ponadnarodową strategią integracji ładu administracyjno-regulacyjnego
19 http://www.transport.gov.pl/2-49e85a5e30ff1.htm (dostęp:20.09.2013).
20 S. Szwankowski, Funkcjonowanie i rozwój portów morskich, Gdańsk 2000, s. 32.
271
opracowaną na początku lat 1990. Autorami koncepcji wielopoziomowego rządzenia
są L. Hooghe i G. Marks21. Co istotne, teoria została przyjęta przez UE w Traktacie
z Maastricht w 1992 r. Hooge i Marks rozróżniają ,,Typ I” i ,,Typ II” rządzenia wielopoziomowego22. Typ I jest podobnym do tradycyjnego federalizmu, z podziałem
odpowiedzialności między wielofunkcjonalnymi politycznymi sferami, pokrywając
dobrze zdefiniowane i wyłączone płaszczyzny. Istnieją przeciwnicy i zwolennicy typu
I. Przeciwnicy federalizacji UE dążą w swojej działalności do transferu kompetencji
na poziom europejski. Z kolei jej zwolennicy uważają, że absolutna suwerenność jest
aktualnie już przestarzałą koncepcją, z federacją czy bez – mówią raczej o wspólnym
wykonywaniu suwerenności, wspieraniu się i uzupełnianiu przez poziom narodowy
i europejski. Nadrzędne cechy charakteryzujące typ I i typ II koncepcji Multi-level
Governance przedstawiono w Tabeli nr 10.
Tabela nr 10
Dwa typy organizacji Multi-level Governance
Typ I
Typ II
1. Federalizm
2. Ogólna jurysdykcja
3. Ograniczona liczba poziomów
4. Stabilna struktura
5. Charakterystyczny dla UE
6. Ograniczanie liczby aktorów
7. Ograniczona liczba nowych
pomysłów
1. Struktura sieciowa
2. Elastyczna jurysdykcja
3. Nieograniczona liczba poziomów
4. Elastyczna struktura
5. Euroregiony
6. Nieograniczanie liczby aktorów
7. Nieograniczona liczba nowych
pomysłów
Źródło: Oprac. własne.
L. Hooghe i G. Marks określili trzy główne cechy wielopoziomowego rządzenia:
1. rządy państw nie posiadają monopolu na decyzje, które podejmowane są na
wielu poziomach,
2. decyzje są podejmowane kolektywnie, co de facto skutkuje utratą przez rządy
kontroli nad procesem decyzyjnym,
21 Więcej: L. Hooghe, G. Marks, K. Blank, European Integration from the 1980s: StateCentric v. Multilevel Governance, ,,Journal of Common Market Studies”, 1996, No. 34, s.
1-38 oraz L. Hooghe, G. Marks, Types of Multi-Level Governance, ,,Journal of Common
Market Studies”, 2003,No. 34.
22 Zob. także informacje dotyczące cech charakterystycznych i funkcji koncepcji Multilevel Governance, które zawarte są Tabeli 2 w niniejszym opracowaniu.
272
3. tradycyjny podział na sferę wewnętrzną i zewnętrzną ulega zamazywaniu
z powodu rosnącego znaczenia stowarzyszeń i przedsiębiorstw transnarodowych, które stają się dla państw partnerem w rozwiązywaniu wielu problemów.
P. Stubs23 wymienia cztery podstawowe wymiary przemian społecznych z punktu
widzenia koncepcji Multi-level Governance, które zmuszają do szerszej analizy.
Wszystkie mogą mieć znaczenie także dla Polski. Są to zagadnienia takie jak m.in.
rosnący udział podmiotów niepaństwowych, konieczność odchodzenia od decyzji
podejmowanych w sferze ,,dyskretnych poziomów terytorialnych” (adiscrete territorial levels), a zamiast tego, konieczność opracowania koncepcji w kategoriach
,,pokrywania rozwiniętych sieci” (complex overlapping networks), transformacja roli
państwa w kierunku nowych strategii koordynacji, sterowania i sieci, pozwalających
na budowanie ładu administracyjno-regulacyjnego społeczeństwa obywatelskiego,
tradycyjne pojęcia odpowiedzialności demokratycznej słabną i są kwestionowane.
Tabela nr 11
Cechy i funkcje Multi-level Governance
Ważniejsze cechy charakterystyczne
Ważniejsze funkcje
1. Decentralizacja i rozproszenie
władzy
2. Publiczni i niepubliczni aktorzy
3. Ustawiczne negocjacje
4. Struktury sieciowe
5. Nieformalizowane powiązania
aktorów
1. Koordynowanie życia
społecznego
2. Podejmowanie decyzji ze
współudziałem opinii publicznej
3. Kontrola na poziomie lokalnym
i regionalnym
Reasumując dotychczasowe rozważania trzeba stwierdzić, że formalna władza
została rozproszona z centralnych urzędów na ponadnarodowy poziom i w dół do
władz regionalnych i lokalnych. Zarządzanie politykami Wspólnot Europejskich
ukazuje złożoną naturę systemu politycznego UE24, w którym wciąż przenikają się
areny polityczne i który opiera się na współistnieniu różnych porządków regulacyjnych (narodowych, wspólnotowego, regionalnych, sieciowych). Trzeba podkreślić,
23 P. Stubs, Stretching Concepts Too Far ? Policy Transfer and the Politics of Scale in South
East Southeast, European Politics. Institute of Economics, Zagreb 2005, s. 50.
24 T. Kaźmierczak, M. Rymsza (red.), Kapitał społeczny – ekonomia społeczna, Instytut
Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s. 57.
273
że publiczne i prywatne sieci rozmaitych rodzajów powstają na każdym poziomie od
najmniejszej do największej skali.
2. Zintegrowana polityka morska Unii Europejskiej a polska gospodarka morska
Po zatwierdzeniu w październiku 2007 r. zintegrowanej polityki morskiej, UE
przystąpiła do jej realizacji. Okres, jaki upłynął od tego momentu, pozwala dokonać
wstępnej oceny wdrażania tej polityki i jej dotychczasowych osiągnięć. Zintegrowana
polityka morska zakłada m.in. opracowanie strategii dla czterech mórz „unijnych”:
Bałtyckiego, Czarnego, Północnego i Śródziemnego. Dotychczas ukazały się dokumenty dotyczące regionu Morza Bałtyckiego (RMB)25 oraz Morza Śródziemnego.
Istotna jest pierwsza strategia, odnosząca się do rejonu Morza Bałtyckiego. Dotyczy
ona ośmiu państw członkowskich UE (Danii, Estonii, Finlandii, Litwy, Łotwy,
Niemiec, Polski i Szwecji) z dziewięciu państw leżących nad Morzem Bałtyckim.
Ma zapewnić skuteczniejszą koordynację działań w ramach poszczególnych polityk
unijnych, co z kolei ma doprowadzić do podwyższenia poziomu życia obywateli
tych państw. Dalej w dokumencie stwierdza się, że region Morza Bałtyckiego jest
obszarem wysoce zróżnicowanym pod względem gospodarczym, środowiskowym
i kulturowym, a jednocześnie posiadającym wiele wspólnych obszarów, które będzie
można lepiej wykorzystać, rozwijając współpracę regionalną. Kluczowe wydają się
następujące czynniki kształtowania polityki morskiej UE:
1. stworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju środowiska,
2. rozwój dobrobytu w regionie,
3. wzrost dostępności i atrakcyjności regionu,
4. zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony w regionie.
Strategia UE dla rozwoju regionu Morza Bałtyckiego przewiduje działania polityczne i wykorzystanie istniejących już programów unijnych w celu realizacji jej
założeń, w tym zainwestowanie ponad 50 mld euro w latach 2007-2013 z Funduszu
Spójności oraz 1,25 mld euro ze wspólnej polityki rybackiej. Wskazana strategia
nie przewiduje żadnych dodatkowych funduszy z UE na jej realizację poza wyżej
wymienionymi środkami już istniejącymi w obecnej perspektywie. W przyszłości zostaną wydzielone środki finansowe wyłącznie na potrzeby strategii UE dla
25 Strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego, KOM (2009) 248 wersja
ostateczna.
274
regionu Morza Bałtyckiego. Finansowanie inwestycji portowych kontynuowane jest
w ramach Programu Operacyjnego „Infrastruktura i środowisko” na lata 2007-2013,
gdzie przewidziano kwotę około 714 mln euro na wiele inwestycji w polskich portach morskich, w tym m.in. na: modernizację toru wodnego Świnoujście-Szczecin
oraz Kanału Portowego w porcie gdyńskim; poprawę dostępu kolejowego do portu
gdańskiego; modernizację wejścia do portu wewnętrznego w Gdańsku; przebudowę
falochronu wschodniego w Świnoujściu; rozbudowę infrastruktury portowej w porcie
szczecińskim; przebudowę infrastruktury drogowej w portach Szczecin i Świnoujście.
Inne cele inwestycyjne dla regionu Morza Bałtyckiego to: poprawa dostępu do portu
Kołobrzeg; przebudowa portu morskiego w Darłowie oraz zagospodarowanie obszaru
Nabrzeża Bułgarskiego w porcie gdyńskim.
W sumie na liście projektów portowych finansowanych ze środków unijnych
znajduje się kilkadziesiąt różnego rodzaju przedsięwzięć, których Polska nie mogłaby
zrealizować ze środków własnych. Wsparcie UE przyczyni się w dużym stopniu do
zmodernizowania naszych portów morskich, zwiększając ich potencjał przeładunkowy i poprawiając dostęp do tych portów zarówno od strony lądu, jak i morza.
Natomiast w przypadku żeglugi morskiej, to Polska powinna zainwestować w realizację autostrad morskich. Idea tych autostrad ma na celu powstanie w Europie nowych
intermodalnych, wykorzystujących szlaki morskie, łańcuchów logistycznych. Mają
one na celu ułatwienie dostępu do rynków europejskich oraz odciążenie systemu
drogowego Europy. Polska zgłosiła trzy następujące propozycje autostrad: 1) GdańskRotterdam, 2) Gdynia-Karlskrona, 3) Świnoujście-Ystad.
Reasumując dotychczasowe rozważania trzeba stwierdzić, że istotne są następujące czynniki kształtujące politykę morską w UE:
1. integracja zarządzania morskiego, polegająca na tym, aby instytucje UE, państwa członkowskie i regiony przybrzeżne ustalały spójne programy dotyczące
kwestii związanych z morzem, przeciwdziałając tym samym rozproszonemu,
branżowemu sposobowi myślenia; należy zatem stworzyć właściwe formy
kooperacji międzybranżowej, aby jak najlepiej wykorzystać synergię polityk
branżowych, mających wpływ na kwestie związane z morzem;
2. opracowanie przekrojowych instrumentów politycznych, dotyczących planowania przestrzennego obszarów morskich, wyczerpującej wiedzy i danych dotyczących mórz oraz zintegrowanego nadzoru morskiego.
275
3. Wymiar terytorialny w polityce Unii Europejskiej w kontekście
zarządzania wielopoziomowego
W 2000 r. uruchomiono prace nad wieloletnim programem badawczym w ramach
Europejskiej Sieci Obserwacyjnej Planowania Przestrzennego zwanego ESPON
(European Spatial Planning Observation Network). Co istotne, badania te miały
służyć zgromadzeniu podstawowych informacji analitycznych w odniesieniu do
przestrzennych prawidłowości rozwoju społeczno-gospodarczego UE. Aktualnie
w programie tym uczestniczy 27 państw członkowskich Unii Europejskiej oraz
Norwegia i Szwajcaria26. Warto dodać, że przygotowano wiele raportów dotyczących różnych aspektów rozwoju przestrzennego Europy, dotyczących m.in. znaczenia
terytorium dla konkurencyjności i spójności, stosowanych badań terytorialnych, roli
terytorialnych potencjałów rozwojowych, znaczenia Europy w świecie w aspekcie
terytorialnych wizji, a także scenariuszy terytorialnych przyszłości Europy. Ich syntezą stał się Atlas ESPON, w którym określono istotne efekty prac analitycznych,
jakie zostały osiągnięte w ramach tego programu27. Agenda Terytorialna UE (AT
UE)28 została przyjęta jako dokument o charakterze indykatywnym na spotkaniu
ministrów ds. spójności terytorialnej w Lipsku 24-25 maja 2007 r. AT UE wskazała
jako zadanie państw członkowskich i całej UE wzmocnienie spójności terytorialnej.
W ATUE wyróżnia się sześć wyzwań terytorialnych, jakie będą miały istotne znaczenie dla sytuacji państw i regionów europejskich w nadchodzących dekadach. Są
to: 1) konsekwencje globalizacji gospodarki; 2) skutki społeczno-gospodarcze zmian
klimatycznych; 3) skutki terytorialne niekorzystnego przebiegu procesów demograficznych w UE; 4) oddziaływanie rosnących cen energii na procesy społeczno-ekonomiczne; 5) wpływ kolejnych rozszerzeń UE na zmianę pozycji poszczególnych
regionów oraz 6) konsekwencje nadmiernej de facto eksploatacji zasobów naturalnych i kulturowych, a więc niekontrolowany rozrost obszarów miejskich, a także
wyludnianie się obszarów peryferyjnych. Kluczowe znaczenie ma ocena, że w UE
słabsze ekonomicznie i peryferyjne obszary są znacznie bardziej wrażliwe na negatywne skutki tych wyzwań. Priorytetami terytorialnymi rozwoju Unii Europejskiej są:
26 A. Klasik, Proaktywna rola metropolii w rozwoju regionów jako wyzwanie strategiczne,
Wrocław 2000, s.45.
27 ESPON Atlas. Struktura terytorium Europy, Październik 2006, Komitet Monitorujący
ESPON, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006. Inne ważniejsze raporty:
ESPON in Progress, ESPON 2003; In Search of Territorial Potentials, ESPON 2005;
Applied Territorial Research. Building a Scientific Platform for Competitiveness and
Cohesion, ESPON 2006.
28 Agenda Terytorialna Unii Europejskiej. W kierunku bardziej konkurencyjnej
i zrównoważonej Europy zróżnicowanych regionów, Spotkanie Ministrów ds. Rozwoju
Miast i Spójności Terytorialnej w Lipsku, Lipsk 24/25 maj 2007 r.
276
1. wzmocnienie policentrycznego rozwoju oraz innowacji na drodze tworzenia
sieci współpracy regionów miejskich i miast,
2. nowe formy partnerstwa i zarządzania terytorialnego między obszarami miejskimi i wiejskimi, czemu powinno towarzyszyć rozwinięcie mechanizmów
oddziaływania dużych miast jako mechanizmów rozwoju na otaczające obszary
wiejskie,
3. wspieranie regionalnych klastrów o charakterze innowacyjnym,
4. wzmocnienie i rozbudowę sieci transeuropejskich, co warunkuje odpowiednie
powiązanie wszystkich regionów oraz rozwijanie wysokiej jakości powiązań
transportowych przez granice wewnętrzne UE29.
Charakterystykę tych priorytetów terytorialnych rozwoju UE zawiera Koncepcja
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK). Jest to krajowy dokument planowania przestrzennego, przyjęty przez rząd w grudniu 2011 r., na podstawie ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.30 KPZK
wprowadza pojęcie ,,obszaru funkcjonalnego”, jego typy i określa kto jest odpowiedzialny za ich wyznaczanie i według jakich kryteriów31. KPZK opiera się na definicji
obszaru problemowego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
która określa go jako ,,obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych” wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub określonych w studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według mnie definicja ta nie
wyczerpuje pojęcia ,,obszaru funkcjonalnego”, więc KPZK rozbudowuje ją o przepis
zawierający układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów,
charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi, jednolitymi
celami rozwoju. KPZK wyróżnia kilka typów obszarów funkcjonalnych, które można
przedstawić w trzech grupach. Zdaniem KPZK są one nota bene układem osadniczym, składającym się z odrębnych administracyjnie jednostek i obejmującym zwarty
obszar miejski, powiązaną z nim funkcjonalnie strefę zurbanizowaną oraz ośrodki
bliskiego sąsiedztwa. Są to obszary zurbanizowane o największej gęstości zaludnienia i istotnych funkcjach w systemie osadniczym państwa. Administracyjnie obszary
te mogą obejmować zarówno gminy miejskie, wiejskie, jak i miejsko-wiejskie.
29 S. Knauf, Orientacja marketingowa i logistyczna w zarządzaniu regionem, Wydawnictwo
Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2009, s.45.
30 Dz.U. z 2003, Nr 80, poz. 717.
31 K. Kobielska, Polityka ochrony środowiska w strategii rozwoju gminy, Wydawnictwo
Adam Marszałek, Toruń 2010, s.67.
277
Wyróżnia się cztery podtypy obszarów funkcjonalnych: 1) Miejski Obszar
Funkcjonalny ośrodków wojewódzkich, w tym metropolitalnych – wszystkie miasta
wojewódzkie posiadają obowiązek opracowania dla swoich obszarów funkcjonalnych dwóch dokumentów: strategii rozwoju aglomeracji i planu zagospodarowania
przestrzennego; 2) Miejski Obszar Funkcjonalny ośrodków regionalnych, czyli nie
będących miastem wojewódzkim, ale istotnym dla regionu – zasady ich wyznaczania
są takie same jak w przypadku wojewódzkich, ale nie muszą one tworzyć strategii
i planów zagospodarowania przestrzennego, jest to im tylko zalecane; 3) Miejski
Obszar Funkcjonalny ośrodków subregionalnych (50-100 tys. mieszkańców); 4)
Miejski Obszar Funkcjonalny ośrodków lokalnych32.
W wiejskich obszarach funkcjonalnych mamy dwa podtypy. Pierwszy to obszary
wiejskie wprost powiązane z dużym miastem. Powinny one być wyznaczone w strategiach województw. Drugi typ to obszary wymagające wsparcia, do których czas
dojazdu z ośrodka metropolitalnego lub regionalnego przekracza 90 minut33. Trzeba
zaznaczyć, że nakreślenie ścisłych ram wyznaczania obszarów funkcjonalnych KPZK
pozostawia Ministerstwu Rozwoju Regionalnego. Co istotne, samo wskazanie tych
obszarów i proponowanie ich zagospodarowania oddaje się w ręce władz samorządowych województw w ich planach zagospodarowania przestrzennego i strategiach
rozwoju. W związku z tym ma być możliwe uzgodnienie sposobu zagospodarowania
obszarów funkcjonalnych, które w części mogą na siebie zachodzić.
W ostatnim dwudziestoleciu w Polsce, podobnie jak w innych państwach UE
można zaobserwować ciągły proces wzrostu kompetencji regionu kosztem kompetencji rządu centralnego. J. Czaputowicz34 podkreśla, że w związku z postępującym
procesem globalizacji w wymiarach regionalnych i fragmentacji wewnątrz państw,
władza znajdująca się w centralnych ośrodkach państwowych ulega rozproszeniu
w czterech kierunkach – w płaszczyźnie pionowej do organizacji ponadnarodowych (UE) oraz samorządów terytorialnych i samoorganizującego się społeczeństwa; w płaszczyźnie poziomej do różnych agencji rządowych i pozarządowych
oraz niezależnych struktur globalnego rynku35. Warto zaznaczyć, że powstaje układ
32 L. Kolarska-Bobińska (red.), Wprowadzenie. Nowe metody zarządzania – moda czy
konieczność ? w: idem (red.), Nowe metody zarządzania w państwach Unii Europejskiej,
Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009, s. 8.
33 Zob. K. Gawlikowska-Huckel, Procesy rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej.
Konwergencja czy polaryzacja ?, Gdańsk 2002; T. Kalinowski (red.), Sukces rozwojowy
polskich województw, Gdańsk 2006, s.56.
34 J. Czaputowicz. Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, ,,Służba
Cywilna”, 2005, nr 10, s. 33.
35 Więcej: European Commission Advisory Group on Social Sciences and Humanities in
the European Research Area (SSHERA) Workshop on Global Governance and the EU:
278
wielopodmiotowy, w którym każdy podmiot odpowiedzialny jest w swoim zakresie
za funkcjonowanie sfery publicznej36. Dla właściwego określenia zawiłości rządzenia
systemem wielopoziomowym należy przeanalizować poziom rządzenia tylko w jednej z warstw tego systemu – np. na szczeblu polskiego regionu.
W terenie wykonują swoje funkcje zarządcze autonomiczne szczeble władzy
samorządowej, czyli: regionalna, powiatowa, gminna, oraz niemały obszar władzy
posiada szczebel rządowy, czyli: urząd wojewody. Warto również zauważyć, że
na terenie regionu (województwa) mają swoje siedziby różne instytucje o charakterze centralnym np. agencje rządowe, którym przypisano określony zakres władzy. Ponadto na jedną z kluczowych funkcji zarządzania, jaką jest podział środków
finansowych, duży wpływ mają m.in. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz UE.
Przykładowo Europejska Sieć Obserwacyjna Planowania Przestrzennego (ESPON)
dokonała analiz przestrzennych rozwoju terytorialnego, a nie samej polityki. Zbadano
oddziaływanie istniejących polityk UE na zagospodarowanie przestrzenne w regionie
Nordregio, a także w jaki sposób nowe instytucjonalne modele zarządzania mogą
pomóc w operacyjności tej stosunkowo nowej dziedziny polityki. We wnioskach
z badań zawarto m.in. empiryczne oceny perspektywy rozwoju peryferyjnych
obszarów UE, które wskazują na potwierdzoną drogę: 1) centralizowania dystrybucji wzrostu ekonomicznego, 2) prawa sprzeciwu wobec równowagi wywoływanej
przez skutki konkurencji, 3) uwzględniania aktualnych ograniczeń w systemie szeroko pojętego środowiska i infrastruktury, 4) zakładania dobrowolnej kooperacji
podmiotów w zarządzaniu terytorialnym37.
Tabela nr 12
Cechy regionów w Unii Europejskiej
1. Przedstawicielstwa w Brukseli
2. Rozwój kontaktów międzynarodowych
3. Uczestnictwo w ministerialnych delegacjach
4. Bezpośrednie kontakty z Komisją Europejską
5. Wzmocnienie roli Komitetu Regionów
6. Ustanowienie zasady subsydiarności
7.Uczestnictwo w tworzeniu prawa wspólnotowego
Research Priorities for the Next Decade. Bruksela, 20 kwietnia 2005.
36 IV raport na temat spójności gospodarczej i społecznej Komunikat Komisji Rozwijające
się regiony - rozwijająca się Europa Komisja Europejska, maj 2007. Zob. tabela 3
w niniejszym opracowaniu, która zawiera zestawienie cech regionów w UE.
37 http://www.nordregio.org (dostęp: 20.05.2013).
279
Wnioski
Analiza zaprezentowanych materiałów potwierdza prima facie, że na jej tle
można przedstawić kilka ogólniejszych konkluzji. Część z nich stanowi potwierdzenie expressis verbis tez zamieszczonych we wstępnej części niniejszego rozdziału.
Po pierwsze, strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego przewiduje działania
polityczne i wykorzystanie istniejących już programów unijnych w celu realizacji jej
założeń, w tym zainwestowanie ponad 50 mld euro w latach 2007-2013 z Funduszu
Spójności oraz 1,25 mld euro ze wspólnej polityki rybackiej. Strategia nie przewiduje żadnych dodatkowych funduszy na jej realizację poza wyżej wymienionymi
środkami już istniejącymi w obecnej perspektywie. Być może w nowej perspektywie finansowej zostaną wydzielone środki wyłącznie na potrzeby strategii UE dla
rejonu Morza Bałtyckiego. Finansowanie inwestycji portowych kontynuowane było
w ramach Programu Operacyjnego „Infrastruktura i środowisko” na lata 2007-2013,
gdzie przewidziano kwotę około 714 mln euro na wiele inwestycji w polskich portach
morskich.
Po drugie, nowe regulacje europejskiej polityki spójności i polskiej polityki rozwoju wprowadzają nacisk na terytorialny wymiar polityk publicznych. Niewątpliwie
regulacje te zakładają przejście w zarządzaniu rozwojem od podejścia sektorowego do
zintegrowanego terytorialnie, polegającego na integracji działań odmiennych podmiotów publicznych wobec terytoriów określonych nie administracyjnie, a funkcjonalnie,
charakteryzujących się podobnymi cechami społeczno-gospodarczo-przestrzennymi.
Po trzecie, w terenie pełnią de facto funkcje zarządcze autonomiczne szczeble
władzy samorządowej, czyli: regionalna, powiatowa, gminna, oraz niemały obszar
władzy posiada szczebel rządowy, czyli: urząd wojewody. Warto również zauważyć,
że na terenie regionu (województwa) mają swoje siedziby różne instytucje o charakterze centralnym np. agencje rządowe, którym przypisano określony zakres władzy.
Z kolei na jedną z kluczowych funkcji zarządzania, jaką jest podział środków finansowych, duży wpływ mają m.in. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz UE.
280
Marta Szulc
Wielopoziomowe Zarządzanie a region Morza
Bałtyckiego
1. Wielopoziomowe zarządzanie oraz pomijanie państw – ujęcie
teoretyczne1
W tradycyjnych teoriach politologicznych, m. in. takich jak neofunkcjonalizm, Unia Europejska (UE) często traktowana jest analogicznie do państwa. Takie
postrzeganie UE wydaję się być jednak dużym uproszczeniem badawczym, które
może uniemożliwiać prawidłowe zbadanie tej struktury. W opozycji do powyższego
jest postrzeganie UE jako systemu zarządzania (governance). Mark Pollack, zgodnie z powyższym założeniem, określa UE jako system „zarządzania bez rządu”.
Rozwinięcie tego terminu ukazuje nam UE jako miejsce, w którym decyzje są podejmowane (obok decyzji rządów) na wielu kolektywnych poziomach co sprawia, że
rządy państw członkowskich tracą kontrolę nad procesem decyzyjnym2.
J. Ruszkowski analizując koncepcję wielopoziomowego zarządzania zwraca
uwagę na fakt, iż w systemie politycznym UE funkcjonują zarówno instytucje
1 Szerzej na temat pomijania państw zob. rozdział autorstwa J. Ruszkowskiego pt. Struktura
wielopoziomowego zarządzania w UE.
2 Ibidem, ss. 398-407.
281
Marta Szulc
ponadnarodowe oraz międzyrządowe, jednostki takie jak miasta i regiony (województwa, landy) oraz państwa narodowe. J. Ruszkowski, to co M. Pollack nazywa
w UE „zarządzaniem bez rządu” określa mianem braku „centrum zakumulowanej
władzy”. Badacz zauważa, że dzięki takiemu systemowi obywatel uzyskuje większą
możliwość wpływu na swoją sytuację3.
Badając relacje w UE za pomocą wielopoziomowego zarządzania możemy
przeanalizować trzy konwencjonalne poziomy, które mają wpływ na decyzje w UE:
regionalny, narodowy i ponadnarodowy. Wprowadzenie w teorii MLG do klasycznych poziomów zarządzania tj. narodowego, ponadnarodowego i regionalnego (który
odgrywa coraz większą rolę w relacjach unijnych), jest niezwykle istotne w przypadku badań interakcji pomiędzy podmiotami wewnątrz Unii Europejskiej4.
Przedstawione poziomy i ich ułożenie w teorii wielopoziomowego zarządzania
najlepiej obrazuje schemat nr 11.
Schemat nr 11
Poziomy wielopoziomowego zarządzania w UE
INSTYTUCJE PONADNARODOWE
(supranational level)
koncentracja funkcji
PAŃSTWA
(national level)
decentralizacja funkcji
REGIONY
(regional level)
Źródło: J. Ruszkowski, Wstęp o studiów europejskich. Zagadnienia teoretyczne i metodologiczne,
Warszawa 2007, s.212.
W badaniu regionu Morza Bałtyckiego (RMB) ważne jest także wyjaśnienie zjawiska pomijania państw. O pomijaniu państw w UE (czyli w organizacji częściowo
ponadnarodowej) mówimy wówczas gdy państwa członkowskie są pomijane w procesie decyzyjnym, dzieje się tak, gdy działania i decyzje podejmowane są poza tymi
państwami. Przypadkami najbardziej widocznym w regionie Morza Bałtyckiego są:
pomijanie państw w wyniku działań sił transnarodowych oraz pomijanie państw
poprzez działanie na poziomie regionalno-ponadnarodowym5.
2010, ss.262-268.
4 Ibidem.
5 J. Ruszkowski, Ponadnarodowoś…ć, op.cit., ss. 398-407.
282
Wielopoziomowe Zarządzanie a region Morza Bałtyckiego
Do pierwszego przypadku pomijania państw dochodzi, gdy występują bezpośrednie kontakty pomiędzy siłami transnarodowymi, w przypadku RMB są to przeważnie
organizacje pozarządowe, a UE. Do drugiego przypadku pomijania dochodzi gdy
państwa są pomijanie w przypadku bezpośrednich kontaktów regionów bałtyckich
z UE. Relacje te można zaliczyć do poziomu rozmytego: regionalno-ponadnarodowego6 w nomenklaturze MLG.
Niezwykle ważna dla badań nad RMB i UE jest także definicja wspomnianych
w poprzednim akapicie poziomów rozmytych. Znane nam już poziomy konwencjonalne MLG nie tłumaczą niestety wszystkich procesów zachodzących w ramach
systemu politycznego UE. W ujęciu konwencjonalnym pominięto dające się zaobserwować m.in. w RMB zależności międzypoziomowe. Relacje występujące między poziomami konwencjonalnymi nazywamy właśnie relacjami na poziomach
rozmytych7.
2. Aktorzy w regionie Morza Bałtyckiego
W RMB mamy do czynienia z wieloma aktorami, którzy pracują na rzecz polepszenia sytuacji społecznej, ekologicznej czy gospodarczej regionu. Są wśród nich
aktorzy zarówno subnarodowi, narodowi, ponadnarodowi oraz organizacje międzynarodowe, sieciowe, a także instytucje ponadnarodowe. Tak duże zróżnicowanie
aktorów w stosunku do wielkości, kompetencji, obszaru zainteresowań czy możliwości decyzyjnych jest dużym wyzwaniem w przypadku zarządzania regionem.
Aby wybrać najlepszą metodę zarządzania należy odpowiednio rozpoznać aktorów
funkcjonujących w RMB.
Poziom ponadnarodowy w RMB reprezentuje UE, która od początku swojego
istnienia obejmowała troską region Morza Bałtyckiego. Jej rola i udział w kształtowaniu się regionu są szczególnie widoczne od 2004 roku kiedy to Morze Bałtyckie
stało się niemalże wewnętrznym morzem UE. W początkowym okresie (od 1997
roku) UE wywierała na region wpływ poprzez realizację Wymiaru Północnego, który
wówczas był sekwencją polityki zewnętrznej UE. Dzięki zastosowaniu tego narzędzia UE wywarła wpływ na rozwój gospodarczy RMB oraz rozwój integracji w tym
regionie. W okresie późniejszym (po roku 2004) UE podjęła starania, które miały
na celu objęcie regionu kompleksową polityką unijną (tzn. polityką wewnętrzną).
Aktorzy państwowi w RMB mogą być postrzegani w ujęciu wąskim oraz w ujęciu
szerokim. Do aktorów w ujęciu wąskim, możemy zaliczyć te kraje, które posiadają
6 Ibidem.
7 Ibidem.
283
Marta Szulc
bezpośrednie wybrzeże bałtyckie, czyli: Polskę, Niemcy, Litwę, Łotwę, Estonię,
Danię, Szwecję, Finlandię oraz Rosję. W ujęciu szerokim (które obejmuje także te
państwa z których wywodzą się dopływy rzek, które mają swoje ujścia w Morzu
Bałtyckim) aktorami RMB będą więc także: Norwegia, Białoruś, Ukraina, Czechy
i Słowacja. Najczęściej jednak w badaniach używając terminu aktor państwowy
w RMB rozumie się aktorów w ujęciu wąskim, czyli obejmującym dziewięć państw
(osiem państw UE i Rosję)8.
Aktorzy subnarodowi to regiony państw RMB. Badając ich aktywność w RMB
pojawia się problem związany z ich możliwościami decyzyjnymi. Dla przykładu: polskie województwa (ze względu na unitarny charakter państwa) mają znacznie mniejsze kompetencje niż niemieckie landy. Nie mniej jednak nawet te regiony, które nie
mogą podejmować samodzielnie kluczowych decyzji starają się być aktywne w organizacjach międzyregionalnych oraz we współpracy transgranicznej. Przykładem
może być województwo Warmińsko-Mazurskie, które podczas procesu konsultacji
SUE RMB wyraziło swoją opinię na równi z posiadającym o wiele większe kompetencje niemieckim landem Meklemburgia Pomorze Przednie.
Oprócz tych trzech konwencjonalnych poziomów w RMB mamy do czynienia
z wieloma podmiotami współpracy, których wprost do tych poziomów nie da się
zaliczyć. Wśród nich znajdują się organizację międzyrządowe skupiające współpracujące państwa – do tej grupy można zaliczyć Radę Nordycką, Radę Bałtycką oraz
Radę Państw Morza Bałtyckiego (RPMB)9. Organizacje te, a w szczególności Rada
Państw Morza Bałtyckiego, do roku 2004 pełniły kluczową rolę wśród inicjatyw
współpracy w RMB. Zresztą z chwilą powstania w 1992 r. RPMB nawiązała ścisłą
współpracę z UE na rzecz poprawy sytuacji w regionie.
Wśród organizacji specjalistycznych działających w RMB na szczególną
uwagę zasługują organizacje ekologiczne takie jak: HELCOM- Komisja Helsińska,
Koalicja na rzecz Czystego Bałtyku (Coalition Clean Baltic- CCB), Komitet
Bałtyckich Biologów Morza (Baltic Marine Biologiscs), Bałtycka Grupa Dyskusyjna
ASCOBANS, Bałtyckie Centrum Rybne10.
Ciekawymi podmiotami są także organizacje skupiające regiony takie jak: Sieć
Wysp Bałtyckich (B7), Euroregion Pomerania, Euroregion Bałtyk, Subregionalna
Współpraca Państw Morza Bałtyckiego (BSSSC), Cztery Zakątki Południowego
8 H. Runblom,M. Tydén, H. Carlbläck-Isotalo, Historia Morza Bałtyckiego, wersja
elektroniczna, http://www.wgsr.uw.edu.pl/tmp/BSE-04.pdf, s.7, (dostęp: 15.04.2012 r.)
9 Patrz szerzej: D. Rossa-Kilian , Wielostronna Współpraca w regionie Morza Bałtyckiego
na przełomie XX i XXI wieku, Toruń 2009, ss.192-226.
10 Ibidem.
284
Bałtyku (Four Corners Group), Sieć Bałtyckiej Palety Współpracy, Parlament
Hanzeatycki. Warto zauważyć, iż w przypadku współpracy regionów może dochodzić do zjawiska pomijania państw w procesie decyzyjnym. Dzieje się tak w sytuacji,
w której organizacja reprezentująca regiony bierze bezpośredni udział w unijnym
procesie decyzyjnym.
W RMB funkcjonują także organizacje współpracy miast. Najaktywniejszą organizacją skupiającą miasta jest Związek Miast Bałtyckich (ZMB, Union of the Baltic
Cities-UBC). Oprócz niej w RMB funkcjonuje także Sieć Bałtyckich Metropolii.
3. Zastosowanie teorii MLG na przykładzie procesu kreacji
Strategii UE dla regionu Morza Bałtyckiego (SUE RMB).
Komitet Regionów (KR) w swojej Białej Księdze, dotyczącej Wielopoziomowego
Zarządzania uznał, iż władze lokalne i regionalne są prawdziwymi partnerami, a nie
tylko pośrednikami w zarządzaniu danym obszarem. KR na podstawie badania
nastrojów obywateli stwierdził także, iż zwiększone uczestnictwo władz lokalnych
i regionalnych w podejmowaniu decyzji jest zgodne z nastrojami społeczeństwa.
KR uznał także, że powodzenie wdrożenia SUE RMB będzie zależało od poziomu
skuteczności metody zarządzania. W Białej Księdze uszczegółowiono również, że
rozwój SUE RMB wymagać będzie wzmocnienia współpracy pomiędzy szczeblem
wspólnotowym, krajowym, regionalnym i lokalnym oraz na szczeblu transgranicznym i sektorem publiczno-prawnym11.
W przypadku prac nad SUE RMB doszło do sytuacji, w której w powstanie nowej
polityki wobec regionu włączyły się wszystkie poziomy uwzględnione w teorii MLG
oraz elementy należące do jednego poziomu rozmytego (regionalno-ponadnaroowego). W prace nad strategią włączyły się zarówno instytucje UE (a uściślając:
Komisja Europejska, Parlament Europejski i Rada Europejska), państwa (Niemcy,
Polska, Litwa, Łotwa, Estonia, Finlandia, Szwecja, Dania, a także w węższym zakresie: Norwegia i Rosja), regiony jak i organizacje międzyregionalne (w szczególności
sześć najbardziej aktywnych organizacji międzyregionalnych: BSSSC, B7, UBC,
Euroregion Bałtyk, Bałtyckie Forum Rozwoju, CPMR) i fora współpracy.
Prace nad SUE RMB rozpoczęły się w 2006 roku, zostały wywołane przez
Parlament Europejski, który wezwał w swoim sprawozdaniu do powstania strategii.
Wezwanie to zostało powtórzone 14 grudnia 2007 r. roku przez Radę Europejską,
11 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:211:0001:0027:PL:PDF.
285
Marta Szulc
która zwróciła się do Komisji Europejskiej o opracowanie założeń strategii do
czerwca 2009 roku12.
Ważnym elementem powstawania SUE RMB były przeprowadzone w 2008 roku
konsultacje społeczne. Swoje zalecenia i propozycje dotyczące Strategii wyraziło
wówczas sto dziewięć różnych podmiotów, aktorów z regionu Morza Bałtyckiego.
Swój wkład w proces konsultacji miało: osiem państw członkowskich EU, trzy państwa z poza UE (Rosja, Białoruś, Norwegia), trzydzieści osiem lokalnych i regionalnych przedstawicieli władz, czterdzieści osiem międzyrządowych i pozarządowych
ciał, dziewiętnastu reprezentantów sektora prywatnego, dwóch ekspertów oraz trzy
podmioty indywidualne13.
Rządy regionalne i lokalne, które przedstawiły swoje uwagi to: Stowarzyszenie
Miast Estońskich, Stowarzyszenie Fińskich Lokalnych i Regionalnych Władz, Rada
Morza Barentsa, Region Stołeczny Berlin Brandenburgia, Konwent Marszałków
RP, Szef Rządu Västernorrland , Sieć Współpracy Regionów Wschodniej Norwegii,
rząd Aland, Region Karlshamn, Parlament Meklemburgii Pomorza Przedniego, Rząd
Lokalnych społeczności Danii, Land Meklemburgia Pomorze Przednie, Sieć współpracy Północne Obszary Słabo Zaludnione, Rada Rozwoju Regionalnego Orebro,
Komisja Oresund, Region Blekinge, Region Skane, Regionalna Rada Centralnej
Finlandii, Regionalna Rada Paijat-Hame, Rada Regionu Stockholm, Region
Stockholm, Miasto Tallin, Vastra Gotaland , Województwo Warmińsko-Mazurskie14.
Wśród organizacji międzyrządowych i pozarządowych, które wzięły udział
w konsultacjach znalazły się: Akademia Finlandii, NGO Przyroda i Środowisko
Aland, Sojusz Grupy Parlamentarnej Bundestagu Zieloni 90, Ars Baltica,
Stowarzyszenie nordyckich inżynierów, Sieć współpracy wysp bałtyckich B7,
Bałtycki Instytut Fiński, Fundacja Morze Bałtyckie 2020, Izba Handlowa Morza
Bałtyckiego, Bałtycka Konferencja Parlamentarna, Bałtycka Unia Związków
Zawodowych Morza Bałtyckiego, Bałtycka organizacja współpracy na rzecz
finansowania nauki, Organizacja Bothian Arc, Subregionalna Współpraca Państw
Regionu Morza Bałtyckiego, Grupa robocza ds. Młodzieży przy Subregionalnej
Współpracy Państw Morza Bałtyckiego, Organizacja Business Europe, Centralny
Związek szwedzkojęzycznych producentów rolnych w Finlandii, Koalicja Czysty
12 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, http://ec.europa.eu/regional_policy/
sources/docoffic/official/communic/baltic/com_baltic_pl.pdf
13 Raport z publicznych konsultacji, http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/
consultation/baltic/doc/summary_baltic_consultation.pdf
14 Zalecenia z konsultacji społecznych, http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/
consultation/baltic/contrib_en.htm
286
Bałtyk, Konfederacja nordyckich banków, finansowych i ubezpieczeniowych towarzystw, Organizacja współpracy w południowej Szwecji- Sydsam, Duńska Grupa
Wiodąca RPMB-NGO Forum, Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych
i przedsiębiorstw działających dla ogółu, Europejskie Forum Norra Sverige,
Rada Euroregionu Bałtyk, Forum Ekspertów Narodowego Planu Rozwoju Łotwy,
Federacja Szwedzkich Farmerów, Fińskie Stowarzyszenie Ochrony Przyrody,
Fińskie Stowarzyszenie Szkół Jazdy i Szwedzkie Stowarzyszenie Szkół Jazdy, Grupa
Współpracy Morza Bałtyckiego Fortum, Łotewski Klub Ochrony Środowiska, Morski
Komitet Południowej Szwecji, Stowarzyszenie Środkowych Regionów Nordyckich,
Narodowe Dziedzictwo Rządu Szwecji, Nord Stream, Północne Stowarzyszenie
w Szwecji, Nordycka Rada Ministrów, Wymiar Północny-Partnerstwo na Rzecz
Zdrowia i Dobrobytu Społecznego, Forum Parlamentów Południowego Bałtyku,
Biuro Promocji Żeglugi Morskiej Bliskiego Zasięgu, 6 Bałtyckich Organizacji,
Szwedzkie Muzeum Morskie, Szwedzka Agencja Ochrony Środowiska, Łotewska
Organizacja Biznesu Transportowego, Związek Miast Bałtyckich, VASAB Wizje
i Strategie wokół Morza Bałtyckiego, Sojusz Zachodniej Finlandii, Zachodnio-fińskie
Centrum Ochrony Środowiska, Światowy Fundusz na Rzecz Przyrody – Ekoregion
Morza Bałtyckiego15.
Każda z organizacji przedstawiając swoje uwagi miała możliwość ulepszenia
SUE RMB. Jako przykład takich zaleceń, są zalecenia sześciu bałtyckich organizacji
(wspólne): Subregionalna Współpraca Państw Regionu Państw Morza Bałtyckiego,
Sieć Współpracy Wysp Bałtyckich B7, Euroregion Bałtyk, Bałtyckie Forum Rozwoju,
Komisja Morza Bałtyckiego. Organizacje te w swoich zaleceniach przygotowały
model zarządzania przedstawiony w schemacie nr 12.
15 Ibidem.
287
Marta Szulc
Schemat 12
Propozycja modelu zarządzania według zaleceń wspólnych 6 wiodących organizacji bałtyckich.
Źródło: Konkurencyjny Region w Zglobalizowanych świecie, http://ec.europa.eu/regional_policy/
archive/consultation/baltic/doc/organisation/6balticorg_jointpositionpaper.pdf
W schemacie przedstawiono wyraźnie sposób zarządzania wywodzący się z teorii
MLG. Przedstawiony przez organizacje model zawiera poziomy: ponadnarodowy
(UE), narodowy oraz regionalny. Autorzy modelu w swoich postulatach wyszczególnili także poziom lokalny, który jest czwartym poziomem zarządzania.
Badacze: Alexandre Dubois, Sigrid Hedin, Peter Schmitt i José Sterling w raporcie pt. EU macro-regions and macro-regional strategies – A scoping study z października 2009 roku także zastanawiali się w jaki sposób należałoby zbudować system
wielopoziomowego zarządzania nad Strategią, aby wszyscy interesariusze mieli
wpływ na implementację Strategii oraz aby metoda ta była skuteczna. Wszystkie
poziomy zarządzania, które powinny być uwzględnione w systemie zarządzania
przedstawili za pomocą schematu nr 13.
288
Schemat nr 13
Interesariusze w RMB
Źródło: A. Dubois, S. Hedin, P. Schmitt, J. Sterling, EU macro-regions and macro-regional strategies –
A scoping study, Stokholm 2009.
Wprowadzony przez UE i obowiązujący system zarządzania SUE RMB przedstawiono w schemacie nr 14 Uwzględniono w nim następujące podmioty: państwa członkowskie, narodowe punkty kontaktowe, Parlament Europejski, Komisję
Europejską, Grupa Wysokiego Szczebla, Koordynatorzy Obszarów Priorytetowych,
Punkty Kontaktowe Obszarów Priorytetowych, Programy/Instrumenty finansowe,
Projekty flagowe, Liderzy Projektów Flagowych, Projekty, Grupy Laboratoryjne.
Schemat nr 14
System Zarządzania w SUE RMB
Źródło: http://www.balticsea-region-strategy.eu/pages/governance
289
Marta Szulc
Organizacja BSSSC w dokumencie pt. The EU Strategy for the Baltic Sea Region.
The second year of implementation. Position paper of the BSSSC (Strategia Unii
Europejskiej dla Regionu Morza Bałtyckiego. Drugi rok implementacji. Zalecenia
BSSSC) zwróciła uwagę, iż w przyjętym modelu zarządzania regiony i organizacje działające na rzecz Morza Bałtyckiego, także BSSSC odgrywają za słabą rolę.
W swoim stanowisku organizacja przypomniała fakt, że mimo iż regiony odegrały
największą rolę w procesie powstawania SUE RMB, to obecnie KE przekazała większość uprawnień na szczebel narodowy. Obecny model zarządzania sprawił, iż tylko
dwa Regiony (Meklemburgia-Pomorze Przednie i Hamburg) stały się koordynatorami
obszarów priorytetowych. BSSSC przyznało, iż wprowadzenie MLG uwzględniającego w większym stopniu regiony jest podmioty konieczne dla właściwego wdrażania SUE RMB. Tylko poprzez aktywne włączenie regionów w system zarządzania
zostanie utrzymana ich aktywność w realizacji SUE RMB. Ponadto BSSSC ponownie
zaznaczyło, że bałtyckie regiony i organizacje posiadają duże doświadczenie w prowadzeniu wielostronnej współpracy co czyni je gotowymi do stosowania MLG16.
W Planie Działania, który jest jednym z trzech dokumentów opisujących SUE
RMB temat zarządzania pojawił się jako jedno z działań horyzontalnych SUE RMB.
Działanie to zostało określone jako: „Wzmocnienie wielopoziomowego systemu
zarządzania, planowania przestrzennego ukierunkowanego na konkretne obszary
i zrównoważonego rozwoju”. Podkreślono wówczas, iż niezwykle ważnym czynnikiem dla sprawowania rządów w RMB jest zaangażowanie wszystkich szczebli sprawowania rządów (KE, ministerstwa i organy krajowe, organy lokalne i regionalne oraz
organizacje makroregionalne występujące na poziomie rozmytym), instytucjami finansowymi, oraz instytucjami wyspecjalizowanymi jak: VASAB i HELCOM. W Planie
Działania zwrócono też uwagę na „lokalny panel sygnałowy”, którego celem byłaby
możliwość otrzymania sygnału zwrotnego ze szczebla lokalnego/regionalnego.
W celu ulepszenia wielopoziomowego zarządzania w RMB, toczą się prace
nad usprawnieniem działania systemu MLG w RMB, poprzez realizację projektu
Involved, wspieranego m. in. przez BSSSC17.
Wnioski
Analizując specjalistyczną teorię MLG wydawać by się mogło, iż jest ona wprost
stworzona do zarządzania w podejściu makroregionalnym (które zostało wygenerowane dzięki SUE RMB). W szczególności jeśli w praktyce zostałoby ono uzupełnione
16 http://www.regioner.dk/~/media/Nyheder/CaseNo08-1837__963611_v1_BSSSC_
Position_Paper_-__EU_Strategy_for_the_Baltic_Sea_Region__-_EUSBSR_BSSSC_
Position_Paper.pdf1.ashx
17 Plan działania SUE RMB.
290
o poziomy rozmyte. Taką tezę można by wysunąć dlatego iż w RMB mamy do
czynienia z aktorami ze wszystkich poziomów konwencjonalnych jak i z poziomów
rozmytych MLG.
Niestety, badając funkcjonujący model zarządzania w RMB można zaobserwować dużą liczbę niedoskonałości w zastosowaniu MLG w tym regionie. Wśród
największych koniecznie należy wymienić za niski udział regionów, w realizacji
(w zarządzaniu) SUE RMB. Niedopuszczalne jest, aby tak niska liczba regionów
jak obecnie była formalnie włączona w proces zarządzania. Możliwym sposobem na
rozwiązanie tego problemu byłoby włączenie do struktury wybranych panbałtyckich
organizacji regionalnych lub też utworzenie ciała składającego się z przedstawicieli
tych organizacji. Oddanie Strategii w ręce państwa, w szczególności w przypadku
Polski, której władze centralne uznają politykę bałtycką za zbyt „egzotyczną”, wydaję
się być zupełnie bezzasadne i wypaczające całą idee powstania SUE RMB.
Autor rozdziału przychyla się do postulatów organizacji skupiających regiony,
aby przy kolejnych przeglądach Strategii (SUE RMB) zwiększono wpływ regionów
na jej realizację. Organizacje te mają nadzieję, że dzięki pracom nad wykorzystaniem
i dostosowaniem MLG do RMB w ramach obszaru horyzontalnego zostaną włączone
w realizację SUE RMB wspólnie z regionami. Przecież Strategia nie powstałaby
gdyby nie ich upór i duże zaangażowanie.
291
Marta Götz
Multi-level Governance w kontekście kryzysu
gospodarczego strefy euro - wybrane zagadnienia
Wprowadzenie
Koncepcja wielosegmentowego zarządzania politycznego (Multi-level
Governance MLG) wychodzi z założenia, że trwałą konsekwencją procesu integracji europejskiej jest zatarcie podziału na klasycznie rozumiane funkcje zewnętrzne
i wewnętrzne państwa.1 Kwestionuje tradycyjny model zarządzania polityką w państwie oparty o rząd (government) na rzecz harmonijnego zarządzania sprawami
publicznymi (governance) przez struktury ponadnarodowe, samorząd terytorialny
oraz organizacje obywatelskie i gospodarcze. Władza, skupiona dotąd w centralnych
ośrodkach państwowych, ulega dyfuzji. Rozchodzi się w czterech niezależnych kierunkach – ku organizmom ponadnarodowym np. UE a więc w stronę poziomu ponadnarodowego, ku samorządom terytorialnym - na szczebel regionalny i lokalny, ku
niezależnym strukturom globalnego rynku oraz ku samoorganizującemu się społeczeństwu. W ten sposób wytwarza się układ wielu segmentów, czy też pasm, które
są współodpowiedzialne za funkcjonowanie sfery publicznej, za jej zarządzanie.
Tradycyjny model zakładający instytucjonalną separację struktur władzy publicznej
1 Definicja terminu ze strony UKIE, http://www.cie.gov.pl/www/quest.nsf/0/7B6B397564
3FA4A1C1256E860027CB5A?Open&RestrictToCategory,%5Bdata.
293
Marta Götz
od kontekstu społecznego, homogeniczność systemu politycznego, oparcie definiowania relacji międzynarodowych na zasadzie suwerenności zastępowany jest strukturami sieciowymi. Podlegając przekształceniom systemy państwowe stają się jedynie
„pierwszymi z”, primus inter pares, ale już nie jedynymi.
W niniejszym rozdziale skoncentrowano się na de facto podstawowym wymiarze wielopasmowego zarządzania publicznego w Europie: na styku relacji państwa
a więc struktury narodowe a organizmy ponadnarodowe w tym przypadku szeroko
rozumiana UE. Rozdział jest próbą refleksji nad MLG w kontekście kryzysu gospodarczego strefy euro. Przy czym, w zależności od rozłożenia akcentów, proponuje
spojrzeć na źródła, czy też czynniki przyczyniające się do kryzysu w strefie euro,
jak i koncepcje potencjalnie stanowiące jego rozwiązanie z perspektywy MLG lub
potraktować MLG jako sensu largo powód problemów gospodarczych Europy, ale
i jako środek zaradczy, łagodzący i neutralizujący je. Wydaje się bowiem, na podstawie krytycznej analizy literatury kryzysowej, że obserwowana niekompatybilność między tym co na poziomie europejskim, a tym co w krajach członkowskich
stanowi jedną z przyczyn problemów, jeśli nie dosłownie źródło kryzysu w strefie
euro. Jednocześnie mądra koegzystencja wydaje się być szansą na przezwyciężenie
obecnych trudności. Trudno jednak jednoznacznie ocenić w aspekcie kryzysu na ile
MLG wielosegmentowe, czy też wielopasmowe zarządzanie sferą publiczną jest dla
UE przekleństwem, a na ile błogosławieństwem.
1. Sprzeczne role MLG w przebiegu kryzysu
Byłoby daleko idącym uproszczeniem, czy wręcz nadużyciem traktować formułę
funkcjonowania UE w tym strefy euro czyli wielopoziomowe zarządzanie jako przyczynę kłopotów. Nie wolno bowiem zapominać, że zasadniczym powodem kryzysu
z jakim zmaga się unia monetarna, jak i de facto większa część UE są, upraszczając, błędy i zaniechania po stronie państwa i wadliwe działanie rynków finansowych.
Charakterystyczna dla kryzysu wydaje się więc interferencja z jednej strony zawodności państwa, której egzemplifikacją jest Grecja i jej dysfunkcjonalne finanse publiczne,
i z drugiej – zawodności rynku, czego czystym przykładem jest Irlandia i jej sektor
bankowy; Hiszpania i rozwój bańki na tamtejszym rynku mieszkaniowym oraz inne
podobne skutki działania „innowacji” finansowych, określanych nierzadko wręcz jako
„broń masowego rażenia”. Trudno jednak nie odnieść wrażenia, że MLG i jego atrybuty w istotnym stopniu przyczyniły się do obserwowanych perturbacji - wzmocniły
pewne negatywne zjawiska bądź utrudniły rozwiązywanie pewnych kwestii.
294
Multi-level Governance w kontekście kryzysu gospodarczego strefy euro – wybrane...
Schemat nr 15
Czynniki odpowiedzialne za kryzys w Europie
Źródło.: Oprac. własne.
Brak kompatybilności między poziomem paneuropejskim, a więc struktur unijnych, a narodowym, czyli pojedynczych krajów członkowskich, jak i charakter
współzależności między nimi uznać można za czynnik, jeśli właśnie nie powodujący
kryzys gospodarczy, to z pewnością go zaostrzający. Wymienić można, po pierwsze,
model funkcjonowania polityki monetarnej, w której idea wspólnej dla wszystkich
stopy procentowej ignorującej istotne różnice między gospodarkami, czyli brak należytej konwergencji, była nie do pogodzenia z potrzebami i problemami krajów członkowskich. Po drugie, koncepcja dyscypliny fiskalnej zapisana w Pakcie Stabilności
i Wzrostu z perspektywy czasu okazała się trudna do egzekwowania, co wiązać
można z problemem godzenia jej z suwerennością fiskalną poszczególnych krajów.
Wydaje się, że regulacje przyjęte na poziomie europejskim nie były respektowane
między innymi z racji braku ich zakotwiczenia w konstytucjach na szczeblu państw.
Nie bez znaczenia są też skomplikowane relacje między podmiotami poszczególnych państw zwłaszcza w systemie finansowym i powiązania między instytucjami
stricte narodowymi a transnarodowymi, ich wzajemne ekspozycje i uzależnienie od
siebie (np. banki „matki-córki”). Ta kompleksowość wiąże się z występowaniem tzw.
efektów zewnętrznych i występowaniem ryzyka systemowego. Także wcześniej nierozpoznany problem skrzywienia czy też udomowienia długu (home bias), określany
z perspektywy czasu, jako jedna z nieuświadomionych niewiadomych (ang. unknown
295
Marta Götz
unknown) strefy euro można zaliczyć do kategorii wadliwego współistnienia poziomu
narodowego i poziomu europejskiego.
Jednak sprawna koegzystencja obu poziomów, a więc de facto kontynuacja
realizacji idei subsydiarności, wydaje się sposobem na rozwiązanie lub co najmniej
złagodzenie kryzysu strefy euro. Takie współistnienie stanowi między innymi podstawę proponowanego uwspólnotowienia długu w formie tzw. obligacji czerwonych
i niebieskich, zakładająca jednoczesne plasowanie papierów gwarantowanych przez
wszystkich partnerów w strefie tylko przez dany kraj emitujący. Wykorzystaniem
zalet obu poziomów wydaje się też ustanowienie nadzoru mikro- i makroostrożnościowego, które mają uwzględniać potrzebę kontroli kondycji poszczególnych podmiotów w krajach członkowskich, jak i oferować szersze holistyczne ujęcie, biorące
pod uwagę system powiązań i zależności między nimi. Idea Semestru Europejskiego
jest chyba najlepszym przykładem pozytywnej koegzystencji wielu szczebli decyzyjnych. Eksperci brukselskiego Bruegla upatrują we wzmocnieniu więzi między
ośrodkami decyzyjnymi krajów członkowskich, a Brukselą - jako siedzibą formułowania polityki europejskiej - szans na przezwyciężenie patowej sytuacji kryzysowej.
Systematyzację rozwiązań w zakresie pokusy nadużyć, płynności i niewypłacalności
w odniesieniu tak do banków jak i gospodarek narodowych można również traktować
jako świadome czerpanie korzyści ze współistnienia różnych poziomów zarządzania.
Zarysowane ambiwalentne działanie MLG można starać się sprowadzić do problemu pasażera na gapę i efektów rozlewania się spill-over w kontekście wzmacniaczy źródeł kryzysu, albo - w drugim przypadku - w aspekcie dróg wychodzenia
z kryzysu - do zalet wynikających z zasady subsydiarności.
W dalszej części rozdziału nieco bliżej omówione zostaną zarysowane we wstępie
kwestie.
2. MLG przyczynia się do kryzysu, zaostrza jego przebieg?
Czy MLG może odpowiadać za ostrość przebiegu kryzysu albo wręcz za jego
powstanie? Czy skomplikowanie szczebli decyzyjnych i poziomów władzy mogło
przyczynić się do problemów wzajemnego zarażania się gospodarek? Czy aplikowanie niewłaściwych środków zaordynowanych odgórnie ale ignorujących potrzeby
poszczególnych gospodarek narodowych mogło spowodować problemy strefy euro?
Można przypuszczać, że odpowiedź twierdząca na te pytania jest w tym przypadku
całkiem właściwa.
Niedopasowana polityka monetarna, czyli praktyka jednej stopy procentowej
dla całego zróżnicowanego obszaru unii walutowej wydaje się być zasadniczym
296
przykładem niekompatybilności obu poziomów zarządzania. Logika „one size fits
all” nie sprawdza się gdyż wspólna stopa nie oddaje specyfiki poszczególnych krajów członkowskich. Co więcej, problemem staje nadużywanie wspólnych zasobów
znane w ekonomii, jako tragedia dobra wspólnego (tragedy of commons). Występuje
ona w sytuacji, gdy nieograniczony dostęp do ograniczonych dóbr prowadzi do ich
wyeksploatowania.2 Jest to pułapka społeczna, w której zysk indywidualny jednego
z uczestników skutkuje stratami społeczności jako całości. System bankowy w strefie
euro tj. EBC i 18 Banków Centralnych krajów członkowskich dzieli wspólny zasób
popytu na pieniądz. Przy czym organ europejski może jedynie ustalać stopy procentowe, ale to nadzór krajowy decyduje o wielkości kreacji pieniądza. To krajowe podmioty określają i oceniają wartość i wiarygodność zabezpieczeń przyjmowanych jako
zastaw (a reguły je wyznaczające uległy ostatnio znacznemu poluzowaniu) i to one
nadzorują system bankowy w państwie członkowskim, chroniąc rzecz jasna krajowe
podmioty i akceptując często ich nadużycia oraz ignorując ewentualne konsekwencje
dla reszty członków strefy.
Innym wyrazem tej niekompatybilności jest brak narzędzi w sytuacji problemu
płynności. Tzw. grzech pierwotny (orignal sin) unii monetarnej to możliwość zadłużania się przez kraj w walucie, której nie emituje sam. Zapożyczanie się w walucie,
nad którą de facto nie ma się większej kontroli przesądza o podatności krajów strefy
euro na kryzysy. Sytuację dodatkowo utrudnia klauzula „no bail-out”, zakazująca
pomocy niewypłacalnym krajom. Zgodnie z tym zapisem, nie mogą one liczyć na
pomoc pozostałych członków strefy. Nie przewidziano zatem instrumentów zaradczych w sytuacji, gdy jeden z krajów, choć wypłacalny, utraci płynność z powodu
odcięcia od rynków finansowych.
W pewnym stopniu za współwinnych kryzysu można uznać wadliwe godzenie dyscypliny fiskalnej z suwerennością państwową. Scentralizowane i zapisane
na poziomie europejskim w postaci Paktu Stabilności i Wzrostu reguły dyscypliny
fiskalnej były ignorowane na poziomie krajowym. Jednocześnie, na szczeblu krajowym pozostawiono swobodę podejmowania działań stabilizacyjnych. Jednak kraje
nie stosowały się do zaleceń równoważenia budżetów w cyklu i gromadzenia nadwyżek w okresach dobrej koniunktury, których wykorzystanie mogłoby następować
w czasach recesji3. Pozostaje wierzyć, że regulacje zawarte w Pakcie Fiskalnym
nakładające obowiązek włączenia regulacji do ustaw zasadniczych, najlepiej do
2 A. Tornell, F. Westermann, The tragedy-of-the-commons at the European Central Bank,
http://voxeu.org/article/tragedy-commons-european-central-bank, 22 June 2012.
3 J.P. Ferry, E. Vihriälä, G.B. Wolff, Options for a Euro-area fiscal capacity, ,,Bruegel
Policy Contribution”, Issue 2013/1, 10th January 2013.
297
Marta Götz
konstytucji krajów członkowskich, zagwarantują niezbędną, jak się wydaje, decentralizację reguł i wydatnie przyczynią się do ich faktycznego ich respektowania.4
Wielość szczebli decyzyjnych implikuje liczne różnorodne wzajemne powiązania i skomplikowane relacje sprzyjające zarażaniu się gospodarek i przyspieszające
transmisję problemów (negatywne efekty rozlewania się – spill-over). Tymczasem
zarządzanie zintegrowanymi rynkami finansowymi wymaga podejścia holistycznego.5 Modele stosowane dotąd przez analityków sprawdzają się przy odpowiednich
założeniach dotyczących działania takich rynków (rozkład normalny, możliwość
wyceny ryzyka). W czasie niepewności i złożoności relacji między podmiotami
i poziomami zarządzania ich użyteczność jest minimalna. W zależności od stopnia
kwantyfikowalności ryzyka i możliwości dekompozycji powiązań występuje zasadność stosowania modeli tradycyjnych. Nie sprawdzają się one w ogóle w sytuacji
niskiej dekompozycji i kwantyfikowalności. Mogą być aplikowane, gdy wzrasta możliwość oddzielenia poszczególnych elementów (pozostaje wówczas jednak problem
tzw. czarnych łabędzi black swans - rzadkich zjawisk o negatywnych i kolosalnych
skutkach) lub, gdy możliwe staje się oszacowanie ilościowego ryzyka (pozostaje
jednak ryzyko systemowe, czyli niebezpieczeństwo zapaści całego systemu finansowego lub jego większej części).
Oceniając konstrukcję UE warto odwołać się do propozycji wytrzymałości (resiliance) i złożoności (complexity) struktur społeczno gospodarczych autorstwa J.
Marczyka6. Im bardziej złożona struktura tym bardziej skomplikowane zadanie może
wykonać, ale ta funkcjonalność ma swoją cenę. Bowiem im bardziej jest złożona,
tym trudniej ją sterować. Konstrukcja ma większe możliwości, ale staje się bardziej
krucha. Kierowanie nią zaczyna przekraczać możliwości decydentów.
Swoistym odbiciem niekompatybilności poziomów narodowego i paneuropejskiego może być zjawisko ograniczonej integracji rynków finansowych, czyli sytuacji
kiedy to de facto swobodnym przepływom kapitału towarzyszy tzw. udomowienie
rynku długu” (home bias).7 Występuje wówczas paradoks Feldstiena-Horioki.8
4 Ch. Wyplosz, Fiscal discipline in the monetary union, http://www.voxeu.org/article/
fiscal-discipline-monetary-union, 26 November 2012.
5 S. Nelson, Governing risky and uncertain financial markets, ,,SWP Comments”, No. 45,
December 2012.
6 K. Nędzyński, Powrót do przyszłości, w: Europejski ład gospodarczy w 2020 roku,
Instytut Sobieskiego 2012, ss. 45-71.
7 M. Annunziata, ECB: No free lunch, http://www.voxeu.org/article/ecb-no-free-lunch, 14
Aug 2012.
8 M. Jakubiak, Oszczędności, inwestycje, integracja finansowa i bezpośrednie inwestycje
zagraniczne w Europie ŒŚrodkowej, http://www.case-research.eu/upload/publikacja_
298
W pełni mobilny kapitał i brak barier powinien skutkować brakiem korelacji między
poziomem inwestycji i oszczędności. Tymczasem w strefie euro takie zależności
nadal występują. Kapitał okazuje narodowe preferencje.9 Obserwowane trudności
strefy euro czyli bankowo-publiczna współzależność oznacza zarówno tzw. „skrzywienie krajowe/udomowienie” (home bias) w portfelu banków, które trzymają wśród
aktywów głównie papiery skarbowe własnego rządu, jak i nadmierną ekspozycję
rządów na problemy narodowych banków, wiążącą się z konieczność przejmowania
ich „złych” kredytów. Takie „wystawienie” rządów na własne banki i jednocześnie
banków na własny rząd czyni finanse publiczne w unii walutowej wyjątkowo podatnymi na kryzysy wypłacalności i płynności zwłaszcza, jeśli aktywa banków wielokrotnie przekraczają wpływy podatkowe rządu.
Wyrazem złożoności powodującej niestabilność rozwiązań może być także błędne
zazębianie się poziomów odpowiedzialności i kontroli, które powinny współgrać.
Tabela nr 13
Poziomy kontroli i odpowiedzialności w przyszłej Unii Bankowej
Kontrola/
odpowiedzialność
Decentralizacja
Centralizacja
Decentralizacja
Stabilny układ
Niestabilne rozwiązanie
Centralizacja
Niestabilne rozwiązanie
Stabilna Unia Bankowa
Źródło: zaadaptowane za C. Buch, P. Bofinger, L. Feld, W. Frnaz, Ch. Schmidt, From the internal market to a banking union: A proposal by the German Council of Economic Experts, 12.11.2012.
Niemieccy doradcy ekonomiczni z Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) za fundament efektywnej unii bankowej
uznają umiejscowienie na tym samym poziomie - konsekwentnie narodowym lub
europejskim - nie tylko odpowiedzialności, ale i funkcji kontrolnej.10 Dzielenie się
ryzkiem, a więc wspólne przez kraje członkowskie ponoszenie ciężaru ewentualnych
problemów instytucji jednego z państw, wymaga ulokowania mechanizmów nadzorczych i kontrolnych także na szczeblu unijnym. Tylko takie adekwatne współdziałanie obu wymiarów można uznać za równowagę stabilną i optymalne rozwiązania
plik/rc28part2.pdf, (dostęp:09.01.2013).
9 Z zakupu obligacji danego kraju wycofują się zagraniczni inwestorzy, a dług przechodzi
w ręce podmiotów krajowych; co skutkuje zacieśnianiem się pętli banki-finanse publiczne.
10 C. Buch, P. Bofinger, L. Feld, W. Frnaz, Ch. Schmidt, From the internal market to
a banking union: A proposal by the German Council of Economic Experts, http://www.
voxeu.org/article/internal-market-banking-union-proposal-german-council-economicexperts, (dostęp:12.11.2012).
299
Marta Götz
przyszłego funduszu gwarancji depozytów planowanej unii bankowej. Przeniesienie
jednoczesne uprawnień kontrolnych i odpowiedzialności na poziom ponadnarodowy
stanowiłoby replikę innej stabilnej równowagi, jaką jest egzystencja na szczeblu
krajowym obu tych funkcji.
W uproszczeniu, za kryzysowy stan Europy w dużym stopniu odpowiada jej
wadliwa architektura11. Ponadnarodowy (supranationality) charakter rozwiązań
w formie częściowo suwerennej organizacji transnarodowej (partially sovereign
transnational organization) sprowadza się w praktyce do godzenia sprzecznych lub
niekompatybilnych interesów przy narzuconych ograniczeniach np. poprzez reguły
funkcjonowania unii walutowej. Strefa euro dosłownie zamknęła się w „złotej klatce”
(przypominającej system waluty złotej) pozbawiając istotnej autonomii działania
(polityka monetarna) i jednocześnie nie podejmując odpowiednich kroków mających
na celu zniwelowanie utraconej odporności (w obszarze polityki fiskalnej).
3. Czy MLG może stanowić remedium na obecny kryzys?
Czy współistnienie wielu poziomów zarządzania może służyć rozwiązaniu problemów w strefie euro? Czy mogłoby zapewnić większą elastyczność działania, adekwatne dopasowanie do specyfiki państwa przy jednoczesnym uwzględnianiu interesu
Wspólnoty? Oceniając proponowane dotąd rozwiązania można przypuszczać, że tak.
Po pierwsze, jako wyraz takiej pozytywnej koegzystencji można by potraktować nową europejską architekturę zakładającą uruchomienie mikro i makronadzoru.
Oddaje on potrzebę dbałości o zdrowe fundamenty pojedynczych instytucji przy
jednoczesnym monitorowaniu rozwoju powiązań między nimi, ich współzależności i wzajemnej ekspozycji. Nadzór makroostrożnościowy obejmuje mechanizmy
identyfikowania i zarządzania ryzykiem systemowym, zdefiniowanym jako „ryzyko
zakłócenia systemu finansowego, które może wywołać poważne negatywne skutki
dla rynku wewnętrznego i dla realnej gospodarki”12. Nadzór ten sprawuje Europejska
Rada Oceny Ryzyka Systemowego (ESRB - European Systemic Risk Board).
Natomiast nadzór mikroostrożnościowy – obejmuje koordynację organów nadzorczych w UE w obszarze giełd papierów wartościowych - Europejski Organ Nadzoru
Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA), który obejmie też agencje ratingowe,
systemu ubezpieczeń - Europejski Organ Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych
Programów Emerytalnych (EIOPA) oraz banków - Europejski Organ Nadzoru
11 A. Razin, S. Rosefielde, What Really Ails the Eurozone?: Faulty Supranational
Architecture original article, DOI:10.5709/ce.1897-9254.63, ss.10-18.
12 Definicja stosowana przez Krajowy Nadzór Finansowy.
300
Bankowego (EBA). Współpracują one z Europejskim Systemem Organów Nadzoru
Finansowego (ESFS - European System of Financial Supervision). Eksperci coraz
częściej podkreślają jednak wagę nadzoru makroostrożnościowego, jako koniecznego
uzupełnienia kontroli działania pojedynczych instytucji.13 Bowiem indywidualne
zachowania, jakkolwiek słuszne w przypadku kondycji indywidualnego podmiotu,
mogą stanowić zagrożenie dla funkcjonowania całości systemu.
Ideę współistnienia zarządzania gospodarczego na szczeblu narodowym i europejskim ucieleśniać mogą propozycję dotyczące częściowego uwspólnotowienia
długu. Plany wprowadzenia tzw. obligacji „czerwonych oraz niebieskich” pojawy
się w dwóch wersjach. Według projektu brukselskiego think-tanku Bruegla, rozróżnienie dotyczyłoby wysokości długu, do którego odnoszą się wspólne papiery.
Potrzeby pożyczkowe poniżej progu 60% PKB finansowane byłyby obligacjami niebieskimi - wspólnymi, a te powyżej 60% (mniej bezpieczne) pozostawałby w gestii
poszczególnych krajów (czerwone). Taki projekt, co prawda stanowiłby okazję do
pewnej standaryzacji, uwspólnotowienia, wciąż pozwalając na rozróżnienie oddające kondycję gospodarki dłużnika, z drugiej jednak groziłby utratą bodźców do
dyscyplinowania krajów zadłużonych i stanowił większe ryzyko dla państw żyrujących. Odwrotna propozycja z podziałem na obligacje czerwone - dotyczące długu
przekraczającego próg 60% PKB i niebieskie - odnoszące się do pożyczek poniżej
tego poziomu została opracowana przez niemiecką Radę Doradców Ekonomicznych
Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
(SVR). W tej wersji uwspólnotowieniu podlegałby dług przekraczający 60%, czyli
ten bardziej niebezpieczny, grożący wpadnięciem kraju zadłużonego w pułapkę niewypłacalności z racji żądania coraz wyższego oprocentowania przez rynki finansowe. Zatem wspólne gwarancje miałyby uniemożliwić panikę i wyścig na wzrost
rentowności obligacji zadłużonego kraju. Ekonomiści niemieccy proponują też równolegle ustanowienie specjalnego funduszu spłaty zadłużenia, który gwarantowałby
spłatę zaciągniętych zobowiązań. „Fundusz wybawienia” (redemption fund) miałby
charakter rachunku powierniczego (niem. Tilgungsrechnung, ang. escrow account).
Taki fundusz spłaty zadłużenia pozwalałby na ograniczone czasowo i ilościowo
uwspólnotowienie długu14. Na jego rachunek trafiałby właśnie dług przekraczający
60% PKB. Natomiast pozyskiwanie środków na jego obsługę byłoby gwarantowane
przez wszystkie kraje (częściowe uwspólnotowienie) dzięki rezerwom walutowym
i złota. Co więcej, wpływy podatkowe kraju zadłużonego korzystającego z preferencji funduszu kierowane byłyby bezpośrednio na ten rachunek celem regularnej spłaty
13 D. Schoenmaker, Macroprudential supervision in banking union, http://www.voxeu.org/
article/macroprudential-supervision-banking-union, (dostęp: 09.12.2012).
14 Assuming responsiblity for Europe, German Council of Economic Experts - Annual
Report 2011/2012.
301
Marta Götz
zadłużenia. Funkcjonowanie częściowo wspólnego długu miałoby przede wszystkim
zapobiec wspomnianym już niezdrowym zachowaniom rynku finansowego grającego na niewypłacalność państwa suwerennego poprzez podbijanie oprocentowania
obligacji tj. wzrost rentowności. Jedną z najnowszych propozycji w tym zakresie są
kwoty/kontyngenty gwarantowanych wspólnie obligacji (guaranteed bonds quota).
Projekt ten zakłada, że emisja długu do wartości 20% PKB odbywałaby się bez obostrzeń, kolejne transze przewyższające ten próg związane byłyby z akceptowaniem
warunków i tym samym oznaczały częściową utratę suwerenności fiskalnej.15
Heterogeniczność Unii monetarnej i fakt pojawiania się szoków asymetrycznych
czynią koordynację nieodzowną.16 W tak niejednorodnej wewnętrznie Unii monetarnej konwergencja fiskalna za pomocą regulacji może prowadzić do nieoptymalnych
rozwiązań niesłużących interesowi wszystkich krajów. W przeciwieństwie do niej,
efektywna koordynacja bierze pod uwagę te różnice i pozwala na mechanizmy dostosowawcze w zależności od charakteru szoku.
Tabela nr 14
Cztery rodzaje szoków i proponowane mechanizmy zaradcze.
Szoki
Indywidualne
(dotyczą kraju
członkowskiego)
Wspólne
(dotyczą całości / części
UE)
Zewnętrzne (spoza
UE)
pomoc
efektywna koordynacja
Wewnętrzne (z UE)
nadzór
współpraca
Źródło: Ch. Schalck, Coordination of Fiscal Policies: A Necessary Step toward a Fiscal Union, ,,CESifo Forum”, No. 1/2012 (Spring) .
Wszelkie próby harmonizacji np. zasad funkcjonowania funduszy gwarancji
depozytów można traktować w kategoriach czerpania korzyści ze współistnienia
obu poziomów zarządzania.
Takie zalety stara się wykorzystać nowy element regulacyjno-koordynacyjny
w postaci Europejskiego Semestru. Został on zainicjowany w 2011 roku i stanowi
wyraz wzmocnionej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich UE.
Jego głównym celem jest lepsze uwzględnianie wymiaru europejskiego w planowaniu
krajowych strategii gospodarczych. Wprowadza synchronizację procesów aktualizacji
15 J.P. Ferry, E. Vihriälä, G.B. Wolff …, op.cit.
16 A.Brender, F. Pisani, E. Gagna, What the sovereign debt crisis is calling for is in fact
greater coordination, The sovereign debt crisis placing a curb on growth, CEPS Brussels,
2012.
302
Krajowych Programów Reform oraz Programów Stabilności lub Konwergencji.
Dokumenty te przygotowywane są jednocześnie i przekazywane KE w połowie
kwietnia, tak aby sformułowane po ich ocenie przez Komisję Europejską i Radę UE
rekomendacje mogły być uwzględnione w projektach budżetów państw członkowskich na kolejny rok. Celem wzmocnienia legitymizacji Semestru Europejskiego
kluczowe wydaje się usprawnienie koegzystencji poziomu europejskiego i poziomu
narodowego tj. zmniejszenie napięć na linii stolice krajów członkowskich a Bruksela.
17
W Semestrze chodzi bowiem o to, by narodowe priorytety gospodarcze nie pozostawały w sprzeczności z politykami uzgodnionymi gremialnie dla UE, a raczej
wspierały ich realizację. Wzmocnienie legitymizacji Semestru przy jednoczesnym
jego usprawnieniu wymaga albo zwiększenia obecności Brukseli w stolicach krajów
członkowskich czyli europejskich instytucji w narodowych parlamentach i działania
Parlamentu Europejskiego jako swoistego strażnika (Brussels goes to capital); albo
silniejszej reprezentacji krajowych ośrodków władzy w centrum, gdzie podejmowane
są decyzje europejskie (capitals go to Brussels). Chodziłoby zatem o europeizację
polityk krajowych lub pewną renacjonalizację polityki europejskiej.
Pewną próbą wykorzystania pozytywnych bodźców wynikających ze współistnienia obu poziomów zarządzania może być, wprowadzona na mocy „Sześciopaku”,
Procedura Nadmiernej Nierównowagi (MIP), zakładająca ewaluację gospodarek
pod kątem ich wewnętrznego i międzynarodowego funkcjonowania18. Dotyczy ona
bowiem takich wymiarów, jak saldo na rachunku obrotów handlowych, pozycja inwestycyjna netto, poziom zadłużenie prywatnego, czy ceny nieruchomości. Zgodnie
z nią, KE ocenia państwa w postaci tablicy wyników (Scoreboard) w zakresie elementu zewnętrznego, oraz w zakresie konkurencyjności, biorąc pod uwagę wymiar
krajowy stabilności gospodarczej. Pierwszy filtr oceny to Mechanizm Wczesnego
Ostrzegania (Alert Mechanism Report - ARM). Po jego wydaniu, wysyłane są rekomendacje, a po nich w przypadku niesatysfakcjonującej reakcji, nakładana jest
kara pieniężna wysokości 0,1% PKB. Należy nadmienić, że w opinii niektórych
ekonomistów, problemem są nie tyle same nierównowagi (dosł. excess saving), ile
brak regulacji uniemożliwiających ich narastanie, co skutkuje powstaniem baniek
spekulacyjnych.19
17 M. Hallerberg, B. Marzinotto, G.Wolff, On the effectiveness and legitimacy of EU
economic policies, ,,Bruegel Policy Brief”, No 4, November 2012.
18 Macroeconomic Imbalance Procedure Scoreboard Eurostat indicators to support
the detection of macroeconomic imbalances, STAT12/25, http://europa.eu/rapid/
pressReleasesAction.do?reference=STAT/12/25&type=HTML, 14.02.2012.
19 C. Borio, P. Disyatat, Global imbalances and the financial crisis: Link or no link, ,,BIS
Working Papers”, No 346 Monetary and Economic Department May 2011.
303
Marta Götz
Środki zapobiegające problemom płynności czy wypłacalności proponowane
i częściowo wprowadzane w efekcie kryzysu20 można uznać za praktyczny wymiar
koegzystencji wielu poziomów zarządzania. Regulacje przeciwdziałające pokusie
nadużyć (moral hazard) i podejmowaniu nadmiernego ryzyka oznaczają w przypadku banków wymogi kapitałowe, restrykcje stosowania dźwigni, czy wymogi
płynnościowe, a w odniesieniu do krajów - stosowanie progu zadłużenia, limitu
deficytu, czy granic długu/nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. Siatka bezpieczeństwa na wypadek utraty płynności (ubezpieczenie na wypadek negatywnych
efektów rozprzestrzeniania się) obejmowałaby z kolei gwarancje depozytów, pomoc
w formie bail-out, czy działanie pożyczkodawcy ostatniej instancji oraz (dla państw)
środki z EFSF/ESM, ewentualnie emisję euroobligacji. Pomoc w razie problemu
niewypłacalności wiązałaby się w przypadku banków głównie z rekapitalizacją i /
lub restrukturyzacją, a w przypadku państw - wsparciem z EFSF/ESM, ewentualnymi euroobligacjami, wewnętrzną dewaluacją, restrukturyzacją długu, transferami,
a w ostateczności wyjściem ze strefy euro. Wszystkie to rozwiązanie zawierają
w sobie pierwiastek krajowy, jak i wspólnotowy i oddają realia funkcjonowania strefy
euro, gdzie współistnienie obu poziomów jest konieczne dla radzenia sobie z problemami gospodarczo-finansowymi. Propozycje kompleksowych rozwiązań obejmujące
stworzenie tzw. sieci bezpieczeństwa dla strefy euro (financial safety net) łączą rozwiązanie kwestii kryzysu bankowego, finansów publicznych, jak i współzależności
między nimi oraz nieprawidłowości w bilansach płatniczych krajów członkowskich21.
Systemowe zaadresowanie tych „wad wrodzonych” euro wymaga podjęcia działań
we wspomnianych trzech obszarach, krytycznych zarówno w kontekście płynności,
jak i głębszego problemu wypłacalności.
20 M. Bijlsma, Eurocrisis lessons from banking regulation: create collateral in return for
support, 14th August 2012, http://www.bruegel.org/nc/blog/detail/article/866-eurocrisislessons-from-banking-regulation-create-collateral-in-return-for-support/.
21 M. Bijlsma, S. Vallée, The creation of euro area financial safety nets, 2nd July 2012,
,,Bruegel Working Paper”, No 9 2012.
304
Tabela nr 15
Zarys permanentnego zarządzania kryzysowego w UE.
Obszar
„kryzysowy”
Płynność
Wypłacalność
Kryzys bankowy
ELA
OMO operacje
otwartego rynku,
europejskie gwarancje depozytów
Rekapitalizacja,
bail-in czyli
mechanizm straty
wierzycieli
Kryzys finansów
publicznych
EFSF/ESM/MFW
PSI/OSI udział sektora
publicznego
i prywatnego;
restrukturyzacja
długu
Kryzys bilansów
płatniczych
TARGET 2
ELA
Wyjście ze strefy
euro
Długofalowe
rozwiązanie
optymalne
Euroobligacje
Bezpośrednie
i pośrednie transfery finansowe
Źródło: M. Bijlsma, S. Vallée The creation of euro area financial safety nets, 2nd July 2012, ,,Bruegel
Working Paper”, No 9, 2012.
Także propozycja Instytutu Badań nad Gospodarką Światową z Kilonii (Institut
für Weltwirtschaft Kiel) tzw. Kompasu Kryzysowego (Kieler Krisen-Kompass)
wskazuje rozwiązania łączące krótkoterminowe działania pomocowe mające za
zadanie ulżyć przeżywającym recesję gospodarkom z długofalowymi celami stabilizacji Unii Gospodarczo-Walutowej (UGW).22 Zakładają one współistnienie
instrumentów o charakterze paneuropejskim (np. Fundusz likwidacji banków, czy
regulacji ogólnoeuropejskich dla systemu bankowego) i krajowych (przestrzeganie
dyscypliny fiskalnej na poziomie poszczególnych państw członkowskich włącznie
z groźbą ich niewypłacalności w skrajnych przypadkach jako swego rodzaju sankcji).
Przewidują horyzontalną pomoc między krajami w postaci Funduszu ulgi odsetkowej
(Europäischer Zinslastenausgleichsfonds), dzięki któremu gospodarki cieszące się
niską rentownością papierów skarbowych dzieliłyby się korzyściami z gospodarkami,
które z racji wysokiej premii za ryzyko w zasadzie zostały odłączone od rynków
22 D. Snower, J. Boysen-Hogrefe, K. J. Gern, H. Klodt, S.Kooths, C. F.Laaser, B. van Roye,
J. Scheide, K. Schrader, Kieler Krisen-Kompass: Ein Gesamtpaket zur Überwindung der
Krise im Euroraum, „Kiel Policy Brief“, Nr. 58, Januar 2013.
305
Marta Götz
finansowych a także włączają w rozwiązywanie kryzysu inne podmioty, między
innymi za pośrednictwem obowiązkowych obligacji zamiennych na akcje (CoCo
bonds convertible bonds).
Za taką próbę godzenie rozwiązań ogólnoeuropejskich z krajowymi można traktować propozycję dotyczące funkcjonowania przyszłej unii bankowej. Choć wyraźny
jest w nich rys paneuropejski23, zakładają one (jako rezultat nacisków Niemiec), że
nadzór dotyczyć ma przede wszystkim najważniejszych banków, których aktywa
przekraczają określone progi (w wyjątkowych sytuacjach także inne, które nadzorcy
uznają za zasadne), co zagwarantować miałoby większa elastyczność oceny i zmniejszałoby groźbę ewentualnego paraliżu administracyjnego. Podejście to wydaje się
dobrym przykładem łączenia w praktyce zasady subsydiarności z holistycznym ujęciem uwzględniającym całość potrzeb strefy euro.
Zamiast wniosków…. Pytania…
Zasygnalizowana jedynie poprzez krótką analizę wybranych zagadnień, złożona
natura i ambiwalentna rola MLG w przebiegu kryzysu w strefie euro może stanowić
wstęp do głębszej refleksji nad źródłami obecnych problemów i możliwymi drogami
wychodzenia z nich. To janusowe oblicze wielosegmentowego zarządzania publicznego skłaniać może do stawiania dalszych pytań. Oto niektóre z nich.
Czy tzw. demokracja konkordatowa (Konkordanzdemokratie)24, której ideą jest
odejście od dyktatu większości na rzecz godzenia interesów wielu grup i różnorodnych głosów może stanowić faktyczne rozwiązanie problemów UE, nie naruszając
jednocześnie idei demokracji i wzmacniając korzyści koegzystencji wielu szczebli
władzy?
Czy nowym credo UE mogłaby być parafraza wcześniejszego „unity in diveristy” czyli „jedności w różnorodności” - „diveristy in unity” czyli „zróżnicowanie
w całości”, będące próbą pogodzenia różnorodności w jednym organizmie? Wówczas
akcentowałoby to potrzebę akomodacji różnic, adaptacji różnych narracji, przewidywałoby pewne widełki rozwiązań, akceptujące odchylenia i uwzględniające specyfikę
krajów, jednocześnie odchodzące od pewnego „ryczałtowego” ich traktowania (np.
23 J. Ruszkowski, Unia Bankowa. Próba ponadnarodowego rozwiązania kryzysu w obszarze
euro, „Biuletyn Instytutu Zachodniego”, nr 106, http://www.iz.poznan.pl/news/551_
unia%20bankowa.pdf.
24 J. Harold, Europe’s Next Great Mistake, http://www.project-syndicate.org/commentary/
the-wrong-solution-to-the-european-union-s-democratic-deficit-by-haroldjames#wXR2IRmiq3gSD3dU.99, Jan. 2, 2013.
306
przy wycenie obligacji jako zabezpieczeń w kontekście wymogów kapitałowych).
Otwartym pozostaje pytanie, na ile takie podejście interpretowane będzie pozytywnie,
jako niezbędna elastyczność, a na ile, w duchu pejoratywnego dumpingu np. jako
arbitraż regulacyjny?
Czy możemy mówić o rodzeniu się odwrotnego liberalizmu międzyrządowego /
współpracy międzyrządowej (liberal intergovernmentalism)? W pierwotnym ujęciu
A. Moravcsika25 swoisty popyt na integrację europejska, a więc potrzebę wspólnych
ponadnarodowych rozwiązań, formułowany jest na poziomie krajowym, a zaspakajany rozwiązaniami przyjmowanymi na szczeblu unijnym w wyniku procesu negocjacji międzypaństwowych. Odwrotny liberal intergovernemntalism oznaczałby,
że pomysł i potrzeba działania rodzą sie na poziomie unijnym, a wyzwaniem dla
decydentów pozostaje umiejętne przekonanie do nich obywateli we własnym kraju,
zdobycie ich poparcia dla wspólnotowych idei.
Czy Multi-level Governance, czyli wielopoziomowe zarządzanie nie będzie tylko
jedną z własności UE, obok jej wielu prędkości (multispeed) i wielu kręgów (multi
circles)? Atrybutem uzupełnianym funkcjonowaniem innych, kiedy to kraje w różnych konstelacjach i w różnym tempie uczestniczą w procesach integracji i kiedy to
tworzą się klastry współpracy w pewnych obszarach, co niesie ze sobą niebezpieczeństwo powstania różnych klas członków? Czy w wyniku pewnej gry geoekonomicznej26 prowadzonej w ramach kryzysu obejmującej podział władzy i dystrybucję
kosztów nie dojdzie do petryfikacji segmentacji UE na kraje dyktujące warunki
kredytodawców i państwa dłużników? Efekty uboczne formuły MLG wiązałyby
się zatem z rosnącą horyzontalną asymetrią (obok napięć „wertykalnych” na linii
instytucje unijne i rozwiązania federacyjne a kraje członkowskie i ich suwerenność).
Dylematy państw członkowskich związane z nowym kształtowaniem porządku
w strefie euro dobrze oddaje też teoria gier i stosowane przez nią instrumentarium.
Prowadzone negocjacje ukazują obawy, z jednej strony (kraje dłużnicy) - o odebranie
suwerenności; z drugiej (kraje kredytodawcy) - o pokusę nadużyć. Podjęcie kluczowej dla dalszego funkcjonowania strefy euro decyzji zakładających przeniesienie
części suwerenności na szczebel unijny i zmianę traktatów hamuje sekwencja nieoptymalnych, niekooperacyjnych równowag (suboptimal uncooperative equilibria).27
Odzwierciedlają one zatem obawy krajów słabszych, związane z konsekwencjami
25 A. Moravcsik, Preferences and Power in the European Community: A liberal
Intergovernemntalist Approach, ,,Journal of Common Market Studies”, Vol. 31 No. 4,
1993, ss. 473-524.
26 T. G. Grosse, Gry geoekonomiczne wokół kryzysu strefy euro. Rozważania wokół ostatnich
wydarzeń politycznych w Eurolandzie, „Analiza Instytutu Sobieskiego”, 2012, nr 48.
27 D. Valiante, The Euro Prisoner’s Dilemma, ,,ECMI Commentaries”, 2012, No. 32.
307
Marta Götz
zgody na ingerencję w ich niezależność i obiekcje bogatych kredytodawców, o przyzwolenie na pokusę nadużyć. Lęk przed ustępstwami każdej ze stron powoduje, że
choć UE, według ekspertów, zmierza w kierunku stabilnej równowagi optymalnej
czyni, to „zaliczając” po drodze serię kosztownych w sensie ekonomicznym i społecznym nieoptymalnych równowag. Pewnym wyrazem takiego „docierania” rozwiązań
mogą być rozwiązania wprowadzane na zasadzie doing by learning - tj. podejmowania decyzji systematycznie, w miarę napływu nowych informacji oraz uczenia się.
Umowa międzyrządowa zwana Paktem Fiskalnym zakładająca, że przestrzeganie jej
zapisów kontrolować ma Komisja Europejska, a Trybunał Sprawiedliwości UE oceniać ich respektowanie i przewidująca kary dla niesubordynowanych krajów wydaje
się być próbą godzenia podejścia międzyrządowego i wspólnotowego.
Podsumowując, kryzys zaostrzył problemy związane z MLG, ale i unaocznił, że taki model wielu poziomów współdziałania ratuje UE, w tym strefę euro.
Uświadamia w pewnym sensie, że Unii potrzeba subsydiarności gwarantującej elastyczność reakcji i uwzględnianie problemów pojedynczych krajów, jak i paneuropejskich rozwiązań, pozwalających na uchwycenia całości, a więc umożliwiających
holistyczne działania w obliczu ryzyka systemowego.
Janusowe oblicze MLG w kontekście kryzysu gospodarczego to zatem z jednej strony: skomplikowany charakter relacji (złożoność - complexity) skutkujący
efektami zarażania się, czy negatywnymi procesami rozlewania (efekty zewnętrzne
– spill-over), pewien problem pasażera na gapę (free riding) związany między
innymi z nieprzestrzeganiem obowiązujących reguł, jak choćby te zapisane w Pakcie
Stabilności i Wzrostu, czy wreszcie „złota klatka”, w której zamknęły się kraje członkowskie strefy euro, pozbawiając instrumentów autonomicznej polityki monetarnej,
co osłabiło ich możliwość obrony w reakcji na szoki asymetryczne (problem polityki
jednej stopy procentowej „one size fits all”); z drugiej strony - wielopoziomowe
zarządzanie uwzględnia specyfikę poszczególnych gospodarek i pozwala na daleko
idące zachowanie ich suwerenności, nie zwalniając przy tym z odpowiedzialności
dbania o solidną kondycję każdej z nich. Oceniając proponowane rozwiązania, można
zaryzykować stwierdzenie, że są one faktycznie próbą czerpania korzyści z zalet,
jakie oferuje MLG. Jednoznaczna opinia odnośnie charakteru wielopoziomowego
zarządzania w strefie euro nie wydaje się możliwa.
308
Zbigniew Czachór
Wielopoziomowy pluralizm i skutki dyferencjacji
wnętrza Unii Europejskiej
Studium przypadku na przykładzie prawa
podatkowego w zakresie VAT
Założenie badawcze nr 1
Unia Europejska nigdy nie była tworem jednolitym. Wielowątkowość zmian zachodzących w jej systemie doprowadziła do jego wielokształtności i wielopostaciowości
opierającej się na jednoczesnym przenikaniu i zderzaniu się elementów transnarodowych, ponadnarodowych (supranarodowych) i narodowych (państwowych i rządowych).
Unia Europejska konstruuje się wykorzystując wielość dynamicznych procesów
i obszarów (płaszczyzn, sfer) wzajemnych interakcji o charakterze politycznym,
prawnym, ekonomicznym i socjo-psychologicznym. Jej porządek określają kryteria
zorganizowania, regularności i kooperacji bazujące na1:
1 Por. S. Kojło, K. Leszczyńska, S. Lipski, E. Wiszczun, Nowe koncepcje koordynacji
309
Zbigniew Czachór
• szczególnym powiązaniu trzech zaprezentowanych poniżej poziomów
(przestrzeni)
• integracji europejskiej;
• specyficznym (niespotykanym) podziale kompetencji władczych pomiędzy
różnymi
• poziomami (przestrzeniami) integracji;
• intensywnych interakcjach zachodzących pomiędzy aktorami transnarodowymi,
• supranarodowymi i państwowymi/rządowymi2;
• niespotykanej formule hybrydowego zarządzania/rządzenia czerpiącego wzory
z państwa narodowego oraz organizacji międzynarodowych i nierządowych
(pozarządowych).
Wręcz idealną egzemplifikacją wielopoziomowości (wieloprzestrzenności) Unii
Europejskiej jest unijny problem dyskryminacji tożsamych i podobnych towarów oraz
usług ze względu na niesprawiedliwie zróżnicowaną stawkę podatku VAT w stosunku
do tzw. kontentu drukowanego i elektronicznego, występującego głównie w sferze
medialnej i wydawniczej. Brak równości w tym zakresie spowodowany zakłóconymi
interakcjami miedzy poziomem transnarodowym, supranarodowym i narodowym
w Unii Europejskiej stwarza poważne przeszkody w sprawnym funkcjonowaniu
Jednolitego Rynku Wewnętrznego, utrudnia swobodny przepływu towarów i usług
oraz zakłóca konkurencję. Komplikuje to także funkcjonowanie firm medialnych/
wydawniczych, które nie mogą osiągnąć optymalnej efektywności ekonomicznej
poprzez zastosowanie jednej stawki podatku VAT do całości tożsamego kontentu
drukowanego (papierowego) i elektronicznego3.
w systemie Multilevel Governance polityki spójności. Ekspertyza naukowa wykonana na
zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009.
2 Zob. i por. rozdział pt. Kryzys i zaburzona dynamika integracji europejskiej,
a pluralistyczne: wielopoziomowe, wieloprzestrzenne i wielowymiarowe urządzanie
i rządzenie Unią Europejską opublikowany w pracy: Z. Czachór, Kryzys i zaburzona
dynamika Unii Europejskiej, Warszawa 2013.
3 Apel środowisk medialnych i wydawniczych w sprawie zmiany zapisów prawa w zakresie
podatku VAT, które dyskryminują kontent elektroniczny. Krynica 3-5.09.2013 r. Materiał
własny Autora.
310
Wielopoziomowy pluralizm i skutki dyferencjacji wnętrza Unii Europejskiej...
CZĘŚĆ I
1. Poziom i przestrzeń transnarodowa
Pluralistyczne ujęcie Unii Europejskiej prowadzi do rozprzestrzeniania się integracji poza granice państwa narodowego. Transnarodowość poprzez odwołanie do
niepaństwowej i transgranicznej wolności komunikacji oraz mobilności ułatwia ruch
w systemie prowadząc do zwiększenia lub redukowania współzależności między elementami/uczestnikami integracji europejskiej. Przyczynia się to do neutralizacji ale
także intensyfikacji wielu ryzyk i zagrożeń, pozwalając lub przeszkadzając państwom
i Unii Europejskiej skuteczniej stawiać czoła wewnętrznym problemom i kryzysom.
Aktorzy transnarodowi w swym zmiennym stosunku do państw i instytucji UE
rozszerzają i/lub ograniczają (zawężają) wykonywanie ich władzy. Wynika to z kilku
powodów. Kraje członkowskie w wyniku przebudowy instytucjonalnej w UE legitymizują powstawanie podmiotów transnarodowych, pozwalając im na wykorzystywanie ich suwerennych kompetencji i zasobów. W efekcie zdecydowanie rozszerza się
ich możliwość działania i oddziaływania (act, react, impact) na państwa i UE. Tym
bardziej, że transnarodowość wyklucza hierarchię, centralizację i istnienie jednego
ośrodka władzy integracyjnej. Z tego punktu widzenia aktorzy transnarodowi mogą
wybierać. W efekcie w zależności od ich interesu są lub nie zainteresowani wzmacnianiem „coraz ściślejszej unii między narodami Europy”.
Z uwagi na powyższe dochodzimy do wniosku, że Unia Europejska posiadając cechy państwowe i pozapaństwowe staje się z jednej strony areną nieustannej
rywalizacji pomiędzy państwami a podmiotami niepaństwowymi, a z drugiej sceną
jednoczesnej narodowej i transnarodowej harmonizacji i unifikacji. Te dwa jednoczesne procesy sprawiają, że może być ona definiowana jako skomplikowany system
z powiększająca się przestrzenią transnarodowego rządzenia, który jest coraz trudniejszy do opanowania zarówno przez państwa oraz podmioty nienarodowe.
2. Poziom i przestrzeń supranarodowa
Supranarodowość definiowana powinna być jako przenikanie, przechodzenie,
transfer publicznej władzy z terytorium państwowego do Unii Europejskiej i jej instytucji (organów)4.
Wiąże się ona z próbą odtwarzania modelu ustrojowego państwa w strukturze organizacyjnej Unii Europejskiej. Interpretujemy ją także jako nienarodową
4 Por. A. Stone-Sweet, W. Sandholtz., European Integration and Supranational Governance,
„Journal of European Public Policy”, 1997, Vol. 4, No. 3.
311
Zbigniew Czachór
i niepaństwową formę zwierzchnictwa politycznego, prawnego i ekonomicznego
Unii Europejskiej na gruncie samodzielnego porządku władzy i panowania. Władza
ta wiąże głównie kraje członkowskie przez to, że żąda od nich respektowania stwierdzonych przez nią obowiązków i ustanowionych praw.
Supranarodowość sprowadza się do nabywania przez podmioty ponadpaństwowe/
niepaństwowe pewnych atrybutów i możliwości kompetencyjnych jakimi dysponują
państwa. Dlatego też jako zasada integracji europejskiej (w ujęciu idealistycznym)
ma szansę na pełną realizację tylko wtedy, gdy państwo dokona zmiany swego charakteru, z organizacji o charakterze terytorialnym na rzecz politycznej organizacji
narodu, która to w oparciu o budowanie wspólnoty ponadnarodowej będzie w stanie
zapewnić mu bezpieczeństwo, dobrobyt i tożsamość. Konstrukcja władzy supranarodowej podlegając modyfikacji nie powinna opierać się tak jak dotychczas na
terytorialności, ale na ludności (zbiorze obywateli) oraz legitymizowanym przez lud
procesie wielopłaszczyznowego i funkcjonalnego rozpraszania władzy w ramach
wspólnoty supranarodowych aktorów integracji.
W praktyce istota supranarodowego charakteru Unii Europejskiej tkwi nie w gradacji władzy, a w zmiennej przestrzeni realizacji wspólnych celów, wykraczających
ponad władztwo i interes poszczególnych państw członkowskich5. W przestrzeni tej
dochodzi do współpracy i porozumienia się, ale także sporów i kryzysów. Możemy
to obserwować w funkcjonowaniu supranarodowego instytucjonalnego trio: Komisji,
Parlamentu Europejskiego i Trybunału Sprawiedliwości UE.
Podsumowując ten punkt musimy sobie zdawać sprawę, że supranarodowość jest
istotnym elementem rządzenia (urządzania, zarządzania) wielopoziomowym systemem UE odwołując się do zdolności ponadpaństwowego i ponadnarodowego oraz
niepaństwowego/nienarodowego działania i odpowiedzialności w polityce służącej
zmianom procesów, struktur i procedur politycznych mających miejsce w trakcie
integracji europejskiej.
3. Poziom i przestrzeń państwowa oraz międzyrządowa
Unia Europejska nie jest państwem, a zbiorem krajów członkowskich, który zajmuje jedną z trzech głównych przestrzeni integracji. Dlatego też ważną przesłanką
zrozumienia wielopoziomowego pluralizmu integracji europejskiej jest uznanie, że
państwo członkowskie współtworzy unijną polity ujmowaną jako szczególna forma
politycznej organizacji czy też bytu politycznego o zmiennym charakterze.
5 Por. J. Galster, Konstytucyjnoprawne zapożyczenia w systemie instytucjonalnym Wspólnot
Europejskich, „Przegląd Prawa Europejskiego”,1996, nr 1.
312
Członkostwo w Unii Europejskiej sprawia, że rządy państw tracą monopol
na decyzje, które podejmowane są jednocześnie na trzech poziomach integracji.
Ustrojowy i decyzyjny mix doprowadza do zmiany pozycji państw i rządów krajów
członkowskich w zakresie kontroli nad procesem politycznym zarówno krajowym jak
i europejskim. Tradycyjny podział na sferę wewnętrzną i zewnętrzną integracji ulega
zamazywaniu z powodu rosnącego znaczenia podmiotów transnarodowych i supranarodowych, które stają się dla państw rywalem (konkurentem), ale także partnerem
uczestniczącym w rozwiązywaniu wielu problemów i kryzysów6.
Państwo współuczestniczy we współrządzeniu dorobkiem integracyjnym (acquis
communautaire plus acquis politique) i współsprawowaniu władzy integracji. I nic
nie wskazuje na to, aby to się miało zmienić. Unia federalna staje się coraz większą
utopią. Z tego względu Unia Europejska jako system o zbiorowym charakterze opiera
się na „doświadczeniach państwowości” nie tworzy jednak państwa na poziomie
europejskim (unijnym)7. Nie pozwalają na to kreatywne, ale także zaburzone interakcje pomiędzy przestrzenią narodową a transnarodową i supranarodową.
CZĘŚĆ II
1. Dynamika wielo-poziomowego (wielo-przestrzennego) wnętrza
Unii Europejskiej. Studium przypadku na przykładzie prawa podatkowego w zakresie VAT
Wszystkie trzy zaprezentowane powyżej ujęcia można odnieść do empirycznej
egzemplifikacji jednej ze wspólnotowych (unijnych) sfer aktywności jaką jest polityka podatkowa. Jest ona jedną z najciekawszych przykładów praktycznego odwołania do pluralistycznych (wielo -poziomowych, -przestrzennych, -wymiarowych
i – perspektywicznych) zmian zachodzących w systemie integracji europejskiej.
Dzieje się tak gdyż:
• podatki w UE były stopniowo wprowadzane w zakres kompetencji wspólnotowych zajmując dziś istotne miejsce w rozbudowanym unijnym systemie
regulacyjnym;
• polityka i prawo podatkowe UE jest miejscem ścierania się interesów i wpływów zarówno aktorów transnarodowych, supranarodowych jak i państwowych
(międzyrządowych).
6 Por. S. Kojło, K. Leszczyńska, S. Lipski, E. Wiszczun…, op.cit., s. 9 i nast.
7 Por. P. J. Borkowski, Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Warszawa 2007, s. 28.
313
Zbigniew Czachór
• unijne regulacje podatkowe udowadniają także, że proces rządzenia i urządzania
Unii Europejskiej naznaczony jest konkurencyjnością i politycznym napięciem;
• standaryzacja podatkowa wciąż podlega procedurze jednomyślności w Radzie
UE.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że podatek od wartości dodanej (VAT) po
raz pierwszy wprowadzono w Europie w 1954 r., a dokładnie we Francji. W 1967
r. państwa członkowskie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej w jej ówczesnym
kształcie zgodziły się zastąpić swoje krajowe regulacje dotyczące podatku obrotowego wspólnym podatkiem VAT. Aktem prawnym, który stanowił podstawę dla
wprowadzenia wspólnego systemu VAT, była Pierwsza Dyrektywa Rady 67/227/
EWG z dnia 11 kwietnia 1967 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw
członkowskich dotyczących podatków obrotowych. Jedną z głównych przesłanek
do jego budowy stanowiło eliminowanie z opodatkowania towarów i usług tych
czynników, które zakłócałyby warunki konkurencji. W praktyce to założenie okazało
się nie w pełni realizowalne.
Wpływy z tytułu podatku VAT stanowią dziś ca. 20 % krajowych dochodów
podatkowych państw członkowskich UE. Warto w tym miejscu dodać, że Polska
za rok 2012 wpłaciła do budżetu Unii Europejskiej (tzw. składka członkowska)
15 942 500 000 PLN, z czego wpłata z tytułu pobranego podatku VAT wynosiła
2 301 700 000 PLN. Każdy kraj członkowski średniorocznie przekazuje do budżetu
UE ca. 0.3 % swych przychodów z tytułu VAT.
W oparciu o założenie badawcze nr 3 przyjęte na użytek niniejszego opracowania
mamy dziś w Unii Europejskiej do czynienia z wielopoziomową (wieloprzestrzenną)
dyskryminacją twórców/właścicieli kontentu elektronicznego 8 (cyfrowego9) ze
względu na sprzeczne zróżnicowanie stawek podatku VAT – spowodowane treścią
norm prawnych zawartych w Dyrektywie Rady nr 2006/112/WE oraz Rozporządzeniu
wykonawczym Rady UE nr 282/201. Akty te przesądzają o konieczności obłożenia
(przez wszystkie państwa członkowskie) stawką podstawową VAT (w Polsce wynoszącą 23%10) gazet/periodyków (czasopism)11 oraz książek – dostarczanych drogą
8 Głównie kontentu medialnego/prasowego w wersji elektronicznej (w wydaniu
elektronicznym) on-line.
9 W literaturze anglojęzycznej (także unijnej) używa się też pojęcia „kontent cyfrowy” do
którego zalicza się digital: newspapers, periodicals, books, brochures and other similar
items. Spotyka się też następujące sformułowania: Printed books, magazines, newspapers,
etc. (eligible for a reduced VAT rate) and their electronic versions (standard VAT rate).
Na uwagę zasługuje też określenie: digital and physical versions of the same products.
10 Stan na 28.08.2013 r.
11 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. 2004 nr 54 poz. 535
314
elektroniczną (on-line12). Przepisy te mają na celu uniemożliwienie objęcia ich obniżoną stawką VAT w wysokości 8 lub 5% (tak jak np. gazety drukowane, książki wydawane na dyskach, taśmach i innych nośnikach czy też czasopisma specjalistyczne).
Mimo zapowiedzi zawartych w kolejnych wersjach zmian wprowadzanych do
wspólnotowo-unijnych aktów prawnych dotyczących podatków obrotowych, dotychczasowa harmonizacja prawodawstw państw członkowskich w zakresie podatku od
wartości dodanej (VAT) nie wyeliminowała czynników, które mogą zakłócać warunki
konkurencji gospodarczej zarówno na poziomie krajowym, jak i wspólnotowym.
Więcej, kraje członkowskie UE (poziom narodowy/państwowy) w okresie od 2006
do 2011 r. jednomyślnie w Radzie UE (poziom międzyrządowy) zdecydowanie naruszyły reguły Jednolitego Rynku Wewnętrznego (poziom supranarodowy i transnarodowy) dyskryminując kontent elektroniczny uniemożliwiając stosowanie w stosunku
do niego obniżonych stawek VAT.
Art. 98 Dyrektywy międzyrządowo-supranarodowej Rady nr 2006/112/WE
wyraźnie stwierdzał, że stawki obniżone VAT nie mają zastosowania do usług świadczonych drogą elektroniczną. Z treści Dyrektywy nie wynikało jeszcze precyzyjnie,
że dotyczy to także prasy elektronicznej (on-line). Kolejne akty prawne dokonały tu
doprecyzowania. Były to:
• Dyrektywa Rady 2009/47/WE z dnia 5 maja 2009 r. zmieniająca dyrektywę
2006/112/WE w zakresie stawek obniżonych podatku od wartości dodanej
(dochodzi tu do zmiany w załączniku III do dyrektywy 2006/112/WE gdzie
wprowadza się postanowienie o możliwości objęcia stawką obniżoną VAT
dostarczanie książek na wszystkich nośnikach fizycznych);
• Rozporządzenie wykonawcze Rady UE nr 282/2011 z dnia 15 marca 2011 r.
ustanawiające środki wykonawcze do dyrektywy 2006/112/WE. Tu ostatecznie
kraje członkowskie (także Polska) przesądziły o uznaniu za usługi elektroniczne
(opodatkowane stawką podstawową) wszystkich tych usług świadczonych za
pomocą Internetu lub sieci elektronicznej takich jak zawartość książek w formie cyfrowej i innych publikacji elektronicznych, wiadomości on-line a także
prenumeratę gazet i czasopism publikowanych on-line.
W konsekwencji Unia Europejska wbrew swym zapowiedziom nie dokonała opodatkowania podobnych towarów i usług (drukowanych i elektronicznych)
taką samą stawką podatku VAT. Nie uwzględniła postępu technologicznego tworząc rozbieżność pomiędzy środowiskiem cyfrowym/on-line i światem fizycznym
z późniejszymi zmianami) posługuje się pojęciem: czasopisma i pozostałe periodyki.
12 Dokonywany za pośrednictwem sieci komputerowej, głównie Internetu.
315
Zbigniew Czachór
(kontentem drukowanym/papierowym), przyczyniając się tym samym do zróżnicowania w dostępie obywateli UE do informacji. Poza tym z punktu widzenia ekonomicznego utrudnione zostało funkcjonowanie firm wydawniczych/medialnych, które
nie mogą osiągnąć efektu maksymalizacji efektywności ekonomicznej poprzez zastosowanie jednej stawki podatku VAT do całości kontentu drukowanego/papierowego
i elektronicznego.
W odpowiedzi na to 1 stycznia 2012 Francja i Luksemburg z poziomu narodowego zdecydowały się (wbrew woli Unii Europejskiej i jej supranarodowych
instytucji) obniżyć VAT na e-booki. Francja powołała się na wspólnotową zasadę neutralności fiskalnej. Z kolei Luksemburg przywołał komunikat Komisji Europejskiej,
w którym deklaruje, że przy określaniu stawek VAT należy wziąć pod uwagę postęp
technologiczny, „tak aby uzyskać zbieżność pomiędzy środowiskiem on-line i światem fizycznym”13. Komisja Europejska jako organ supranarodowy reagując na postępowanie obu państw rozpoczęła procedurę naruszeniową, która może zakończyć się
skargą na te kraje do Trybunału Sprawiedliwości. Z drugiej strony Komisja pod naciskiem Parlamentu Europejskiego (kolejna instytucja supranarodowa) oraz podmiotów
transnarodowych (europejscy wydawcy i europejskie media) przystępuje do gruntownego przeglądu stosowania przez państwa członkowskie preferencyjnych stawek
podatku VAT na niektóre towary i usługi. 8 października 2012 r. uruchamia publiczne
konsultacje dotyczące obniżonych stawek VAT. Rozpoczęcie tych konsultacji wpisuje się w strategię nazywaną EU VAT Strategy opartą na trzech pytaniach, które
zmuszają UE do zastanowienia się nad przeglądem zredukowanych stawek VAT: –
czy obecne stawki VAT naruszają reguły Rynku Wewnętrznego – czy zgoda państw
członkowskich na listę obniżonego VAT na towary i usługi oddaje potrzeby czasu
i gospodarki?; – czy obecne rodzaje i stawki obniżonego VAT nie stoją w sprzeczności z celami polityk unijnych?14.
2. Kontent elektroniczny a wielopoziomowość Unii Europejskiej
W oparciu o powyżej analizowane unijne przepisy gazeta/książka drukowana do
celów podatku VAT jest towarem, natomiast e-gazeta/e-książka jest usługą elektroniczną, w stosunku do której nie można zastosować redukcji stawek VAT. W związku
z tym mamy dziś do czynienia z różnymi definicjami i stawkami na w praktyce
identyczne treściowo produkty.
13 Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie stawek VAT innych
niż podstawowe, KOM(2007) 380 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 5 lipca 2007.
14 Zielona księga w sprawie przyszłości podatku VAT – w stronę prostszego, solidniejszego
i wydajniejszego systemu podatku VAT, 1 grudnia 2010, COM (2010) 695.
316
Trudno dziś racjonalnie wyjaśnić, dlaczego wprowadza się różne stawki VAT
za tą samą treść w wersji elektronicznej (e-kontent) i w jej papierowym odpowiedniku (kontent drukowany). Za papierową prasę i książki, ale także za wydawnictwa na takich nośnikach jak np. karta pamięci albo dysk płaci się stawkę obniżoną.
Natomiast e-booki i e-gazety, czyli te same wydawnictwa tyle, że w postaci niematerialnej (ściągane z Internetu/dostępne on-line) obciąża się stawką podstawową VAT.
Z punktu widzenia konsumenta ważny jest przecież dostęp do treści, nie zaś forma
dystrybucji czy też transmisji. Forma dystrybucji treści oraz jej udostępnienia czytelnikowi nie wpływa przecież na to, czy mamy do czynienia z gazetą/czasopismem/
książką, czy też nie.
Unia Europejska i jej instytucje (głównie Komisja Europejska, Rada UE), a tym
samym Polska i jej instytucje (głównie Ministerstwo Finansów) wyłączając ze stosowania preferencyjnych (obniżonych) stawek VAT dla gazet, czasopism (i pozostałych periodyków) oraz książek dostarczanych elektronicznie (via Internet/on-line)
stwarzają poważne przeszkody w sprawnym funkcjonowaniu Jednolitego Rynku
Wewnętrznego Unii Europejskiej. Spowodowane jest to zakłóceniem konkurencji
powstałym w wyniku nierównego traktowania identycznych lub porównywalnych
treściowo produktów i usług internetowych (on-line) w zestawieniu z produktami
lub usługami dostarczanymi w sposób tradycyjny.
Utrzymywanie stawki podstawowej VAT na kontent elektroniczny (w Polsce to
prawie ¼ bazowej wartości towaru/usługi) prowadzi do:
• zakłóceń w procesie tworzenia konkurencyjnego Jednolitego Rynku Cyfrowego,
stojąc w sprzeczności z postępem technologicznym i cywilizacyjnym (sprzedaż
produktów w formie cyfrowej stanowić będzie w niedługiej przyszłości dominującą formę wymiany kulturalnej i intelektualnej. Dyskryminacja kultury cyfrowej na korzyść analogowej/tradycyjnej brzmi dziś skrajnie anachronicznie);
• utrzymywania piractwa w sieci i nielegalnego obrotu;
• blokady rozwojowej w zakresie sprzedaży e-wydawnictw;
• obniżenia poziomu czytelnictwa (biorąc pod uwagę stan obecnego czytelnictwa
oraz zwiększający się poziom cyfryzacji społeczeństwa, niższy podatek VAT
na produkty e-wydania prasowe/e-książki mógłby być swoistym panaceum na
podniesienie wskaźnika czytelnictwa w kraju zwłaszcza wśród młodzieży);
• utrudnień w tworzeniu nowych miejsc pracy;
• uniemożliwienia rozwoju rodzimych wydawnictw i finansowania nowoczesnych mediów, ograniczając ich rozwój, a tym samym popularyzację informacji,
wiedzy i opinii społecznej.
317
Zbigniew Czachór
Analizy prowadzone w krajach członkowskich wskazują, że obniżona stawka
VAT na elektroniczne książki i prasę nie uszczupliłaby wpływów podatkowych, gdyż
zwiększyłby się obrót tymi produktami i usługami, przyczyniając się (co wielce prawdopodobne) do zwiększenia wpływów podatkowych.
W treści dyrektywy VAT-owskiej 2006/112/WE pojawia się też wielopoziomowa
sprzeczność. Z jednej strony w jej Preambule postanawia się, że służyć ma ona ustanowieniu Jednolitego Rynku Wewnętrznego UE (cel supranarodowy) poprzez zastosowanie w państwach członkowskich ustawodawstw (cel narodowy) dotyczących
podatków obrotowych, które nie zakłócają warunków konkurencji ani nie utrudniają swobodnego przepływu towarów i usług (cel transnarodowy). Z drugiej jednak
w art. 98 ww. dyrektywy kategorycznie stwierdza się, że stawki obniżone nie mają
zastosowania do usług świadczonych drogą elektroniczną. Potwierdza to w sposób
zdecydowany treść Rozporządzenia wykonawczego Rady UE nr 282/2011 z dnia
15 marca 2011 r. ustanawiającego środki wykonawcze do dyrektywy 2006/112/WE.
Na dodatek wprowadzenie przez Francję i Luksemburg (na poziomie narodowym)
obniżonych stawek VAT na e-booki jakkolwiek uzasadnione zakłóca europejski ład
podatkowy i konkurencję na poziomie europejskim, uprzywilejowując wydawców
z tych dwóch krajów. Z drugiej strony sprawia, że europejscy wydawcy zaczną dystrybuować (dostarczać) swoje e-produkty przez Luksemburg czy Francję. W niektórych przypadkach tak się już dzieje. W sferze przedsiębiorczości nie może być próżni
– firmy wykorzystają każdą możliwość aby obniżyć swe koszty i zwiększyć zyski.
Pamiętać też trzeba, że wyrok supranarodowego Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej z dnia 10 listopada 2011 r. Commissioners for Her Majesty’s Revenue and
Customs przeciwko The Rank Group plc. (sprawy połączone C-259/10 i C-260/10)
potwierdza, że unijne różnicowanie stawek podatku VAT na kontent tradycyjny i elektroniczny narusza zasadę neutralności podatkowej. Należy ja tu interpretować w ten
sposób, że odmienne traktowanie pod względem podatku od wartości dodanej dwóch
usług identycznych lub podobnych z punktu widzenia konsumenta i zaspokajających
te same jego potrzeby wystarczy, aby stwierdzić naruszenie tej zasady.
Wnioski
1. W sferze rozważań teoretycznych potwierdza się zasadność i aktualność odwołania do paradygmatu pluralizmu i wielopoziomowości (wieloprzestrzenności) Unii
Europejskiej ze względu na uniwersalność tego sposobu wyjaśniania aktywności
aktorów transnarodowych, supranarodowych i narodowych (państwowych – międzyrządowych) oraz interakcji (akcji i transakacji) zachodzących między nimi.
318
Udowadnia to zaprezentowany tu problem dyskryminacji stosowany w majestacie
prawa podatkowego UE w zakresie VAT.
Kontynuując ten sposób myślenia Unię Europejską nazwać można bardzo szczególnym systemem zarządzania (very particular system of governance) opartym na
zdecentralizowanych sieciach decyzyjnych (governance networks)15. To ujęcie skutkuje uznaniem integracji europejskiej za system skomplikowanych i nieprzejrzystych
układów sieciowych, które z jednej strony angażują w proces integracji tak wiele
zróżnicowanych, co do swego pochodzenia i ustroju wewnętrznego uczestników,
a z drugiej generują tak wiele sprzeczności i antagonizmów. Samoczynnie wyważa
się sieć interesów/preferencji społecznych, lojalności, grup nacisku i nakładająca się
(„rozlewająca się”) na nietrwałą sieć instytucjonalną UE. Nie pojedyncze podmioty
integracji kreują dziś Unię Europejską (i jej instrumenty prawne i polityczne), a ich
mix przy użyciu rozproszonych zasobów (materialnych i niematerialnych), kompetencji i interakcji. Cechą ich intensywnych multiplikacji (reprodukcji) jest więc16:
• wymuszanie ciągłych zmian pozycji, ról (np. władcy, obrońcy, sędziego,
zarządcy, gospodarza, udziałowca/interesariusza, pełnomocnika, mocodawcy,
agenta, delegata) i funkcji (na przestrzennej arenie/sieci gry politycznej) wszystkich uczestników integracji;
• niski poziom sprzężenia i koordynacji;
• nieustanna metamorfoza środowiska, w którym aktorzy ci operują;
• sektorowość (segmentowość) i szczegółowość17 przyjmowanych ustaleń i porozumień, co pozwala na eliminowanie kryzysów w ich początkowej fazie.
Ten mix nie zawsze jest racjonalny i nie zawsze prowadzi do racjonalnych decyzji.
Zaprezentowany tu przykład podatku VAT jest na to najlepszym dowodem. Wszyscy
zaangażowani w ten problem aktorzy, z każdego z trzech poziomów doprowadzili do
15 Por. B. Kohler-Koch, The evolution and transformation of European Governance, w:
B. Kohler-Koch, R. Eising (red.), The Transformation of Governance in the European
Union, London-New York 1999, s.15; Por. J. Peterson, Policy Networks, w: A. Wiener, T.
Diez (red.)…, op.cit. (wyd. 2009), s. 105 i nast.; Por. A. Rothert, Dezagregacja polityki,
Warszawa 2010, ss. 54 i nast.; Z. Czachór, Zmiany i rozwój w systemie Unii Europejskiej
po Traktacie z Maastricht, Wrocław 2004, s. 50.
16 Por. J. Peterson, Policy Networks and European Union Policy Making: A Reply to Kassim,
„West European Politics”, 1995, Vol. 18, No. 2. Por. J. Peterson, Decision-making in
the European Union: Towards a framework for analysis, „Journal of European Public
Policy”, 1995, Vol. 2, No. 1.
17 Sparafrazować można tu znane przysłowie, które będzie teraz brzmieć: „kryzys tkwi
w szczególe”/the devil crisis is in the details.
319
Zbigniew Czachór
rezultatu, do którego nikt dziś nie chce się przyznać. To niebywałe zarówno w ujęciu
naukowym jak i praktycznym (życiowym).
2. W sferze empirycznej konieczne jest podjęcie konkretnych działań mających
na celu zaprzestanie dyskryminacji twórców/właścicieli kontentu elektronicznego
poprzez dokonanie transpozycji w środowisku cyfrowym stawek obniżonych obowiązujących w stosunku do analogicznych towarów i usług znajdujących się w tradycyjnym obrocie. Takie działania uniemożliwią kontynuację stosowania różnych
stawek VAT na wydania papierowe i elektroniczne gazet, czasopism i książek co
przyczyniało się do:
• ograniczeń w swobodzie przepływu towarów i usług w ramach jednolitego
Rynku Wewnętrznego UE;
• trudności w realizacji celów „Europejskiej agendy cyfrowej” służącej konwergencji środowiska internetowego i fizycznego;
• kłopotów na rynku konwersji mediów tradycyjnych;
• zakłóceń konkurencyjności europejskich grup i firm medialnych między sobą
oraz w zderzeniu z grupami i firmami medialnymi spoza Europy.
Aktualny stan rzeczy sprawia, że konieczna jest niezwłoczna zmiana prawa
w kwestii zapewnienia równego opodatkowania kontentu w wersji drukowanej
(papierowej) i elektronicznej. Zmiana ta może odbyć się na dwóch płaszczyznach.
Pierwsza możliwość to zmiana prawa krajowego – zdecydowanie mniej skomplikowana i nie tak czasochłonna. Oparta może być na treści art. 41 ustawy o VAT,
w ramach której minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, może obniżyć stawki podatku na kontent elektroniczny ze względu na
nadzwyczajną w tym przypadku specyfikę obrotu niektórymi towarami i świadczenia
niektórych usług. Specyfika ta dotyczy (co jest oczywiste) nierównego traktowania identycznych lub porównywalnych treściowo produktów i usług internetowych
(on-line) w zestawieniu z produktami lub usługami dostarczanymi w sposób tradycyjny. Tym bardziej, że w treści załączników nr 3 i nr 10 do ustawy o VAT zawierających wykaz towarów opodatkowanych stawką VAT w wysokości 8% i 5% znalazł się
przepis dotyczący nośników takich jak dyski, taśmy i inne nośniki. W związku z tym
pojawia się pytanie dlaczego nie może być nimi objęty cały kontent elektroniczny
– nie tylko dostarczany na dyskach i taśmach (tu przy okazji pojawia się pytanie
o traktowanie komputera jako innego nośnika – kategorii zawartej w załącznikach
nr 3 i 10 do polskiej ustawy VAT-owskiej).
3. Minister Finansów w drodze rozporządzenia, może obniżać stawki podatku
dla kontentu elektronicznego powołując się na te same argumenty, które stanowiły
320
podstawę obniżenia stawek VAT we Francji i Luksemburgu. Oba te kraje uzasadniały
swe decyzje:
• dotychczasowym naruszaniem unijnej zasady neutralności fiskalnej, na którą
powołał się Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 10 listopada 2011 r.
(sprawy połączone C-259/10 i C-260/10). Zdawać sobie jednak trzeba sprawę,
że Komisja Europejska działania takie traktuje jako naruszenie prawa UE grożąc
skargą do Trybunału Sprawiedliwości;
– treścią dokumentów i zapowiedzi Komisji Europejskiej, w których deklaruje,
że przy określaniu stawek VAT należy wziąć pod uwagę postęp technologiczny/
techniczny, tak aby uzyskać zbieżność pomiędzy środowiskiem on-line i światem
fizycznym.
Druga droga to zmiana prawa Unii Europejskiej – zarówno Dyrektywy Rady nr
2006/112/WE (i aktów dodatkowych) jak i Rozporządzenia wykonawczego Rady UE
nr 282/2011. Zmiana przepisów VAT-owskich na poziomie UE odbywać się musi po
spełnieniu następujących warunków:
• musi ją zaproponować w przedłożeniu legislacyjnym Komisja Europejska
w ramach swej wyłącznej inicjatywy legislacyjnej (kolegialna decyzja KE);
• musi zgodzić się na jej nową treść 28 państw członkowskich (procedura
jednomyślności).
Wymagane byłoby „ujednolicenie głosu” państw członkowskich w Radzie UE
(COREPER-ze – Komitet Stałych Przedstawicieli) w sprawie zmiany zredukowanych stawek VAT. Wszelkie zmiany unijnego VAT wymagają zgody wszystkich
krajów członkowskich. Zgodnie z artykułem 113 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej (dawny artykuł 93 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej) Rada UE, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji
z Parlamentem Europejskim oraz Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, uchwala
przepisy dotyczące harmonizacji ustawodawstw odnoszących się do podatków obrotowych, akcyzy i innych podatków pośrednich w zakresie, w jakim harmonizacja ta
jest niezbędna do zapewnienia ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego
oraz uniknięcia zakłóceń konkurencji.
• musi zaopiniować ją Parlament Europejski.
Póki co o tej zmianie mówi się, że należy ona do kategorii spraw o „bardzo delikatnej materii”, co do której zdania państw członkowskich są podzielone.
Zachęcanie polskich władz do zmiany przepisów VAT-owskich na poziomie krajowym tak jak uczyniły to Francja i Luksemburg wiąże się z ryzykiem narażenia
321
Zbigniew Czachór
Polski na kolejne postępowanie wszczęte przez Komisję Europejską w związku
z naruszeniem prawa UE. Takie postępowanie może zakończyć się złożeniem skargi
przez Komisję Europejska do Trybunału Sprawiedliwości UE i w konsekwencji
nałożeniem kar finansowych. Byłoby to kolejne postępowanie, gdyż wobec Polski
toczą się (lub toczyły) inne sprawy18. Z drugiej strony krok ten podjęły już Francja
i Luksemburg, w związku z tym warto się nad tym zastanowić.
Nie jest wcale jasne czy w obecnych warunkach kryzysu integracyjnego Komisja
Europejska wystąpi z przedłożeniem prawodawczym mającym na celu zrównanie
w dół stawek podatku VAT dla kontentu elektronicznego i drukowanego/papierowego. To prawda, że Komisja, w celu zwiększenia skuteczności systemu podatku
VAT, opowiada się za ograniczonym stosowaniem obniżonych stawek podatku VAT.
Postulat opodatkowania podobnych towarów i usług taką samą stawką podatku VAT
ze względu na postęp technologiczny, tak aby uzyskać zbieżność pomiędzy środowiskiem on-line i światem fizycznym nie musi jednak oznaczać obniżenia stawek.
Może, ale nie musi. Komisja Europejska zgodnie z treścią jej dokumentów wciąż
ma dwie możliwości: wprowadzić podstawową stawkę podatku VAT na całość kontentu (oba typy kontentu) lub dokonać transpozycji w środowisku cyfrowym stawek
obniżonych obowiązujących w stosunku do towarów znajdujących się w tradycyjnym obrocie. Z tym dylematem zmierzyć się też muszą państwa członkowskie skupione w Radzie UE (i jej organach wewnętrznych), a także członkowie Parlamentu
Europejskiego. Pozytywnemu rozwiązaniu tego problemu nie sprzyja obecny kryzys
skutkujący kłopotami z domykaniem rocznego budżetu UE oraz niski poziom wzrostu
gospodarczego plus znaczne wolumeny deficytu budżetowego i długu publicznego
w krajach członkowskich (w 2013 r. już 13 państw członkowskich UE nowelizowało
swe ustawy budżetowe).
4. Warto zachęcać rządy państw członkowskich do podjęcia aktywności w zakresie konsultacji z innymi państwami Unii Europejskiej głównie w ramach organów
Rady UE (m.in. COREPER) w sprawie wyrównania w dół stawki VAT na kontent
elektroniczny. Dotyczy to w Polsce zarówno Ministerstwa Finansów, Ministerstwa
Spraw Zagranicznych i Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Zachęta ta dotyczyć
też może posłów i senatorów, a także polskich członków Parlamentu Europejskiego.
Uzupełnieniem dla powyżej zaprezentowanych dwóch dróg dochodzenia do
zniesienia dyskryminacji twórców i właścicieli treści elektronicznej (dyskryminacji
wywołanej nierównym opodatkowaniem kontentu prasowego w wersji papierowej/
18 Patrz – sprawy wszczęte przez Komisję Europejską przeciwko Polsce (od roku 2010)
w związku z prawem podatkowym/podatkami dostępne na stronie internetowej: http://
ec.europa.eu/taxation_customs/common/infringements/infringement_cases/bypolicy/
index_en.htm).
322
drukowanej i elektronicznej) jest możliwość wystąpienia przez polskie władze lub
sąd (np. w przypadku odmowy przez krajowe podmioty gospodarcze uregulowania
zobowiązań podatkowych opartych na dotychczasowych przepisach) do Trybunału
Sprawiedliwości z wnioskiem o dokonanie interpretacji prawa UE (zapytanie prejudycjalne) w zakresie podatku VAT na kontent elektroniczny.
Konieczne jest wspólne działanie wszystkich zainteresowanych (steakholders)
ulokowanych na poziomie transnarodowym, m.in. wydawców, organizacji zrzeszających wydawców, organizacji i ruchów konsumenckich czy ruchów społecznościowych on-line. Dlatego też istotnym elementem mogłoby być podjęcie aktywności
mających na celu integrację wszelkich możliwych środowisk (gospodarczych, politycznych, społecznych, kulturalnych i analityczno-naukowych) na rzecz publicznej debaty na temat dyskryminacji kontentu elektronicznego w UE (w Polsce).
Jednym z elementów takiej debaty może być List otwarty (List protestacyjny), który
powinien zostać skierowany zarówno do instytucji Unii Europejskiej jaki i instytucji (organów) krajowych m.in. do Prezesa Rady Ministrów (Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów), ministrów, Rzecznika Praw Obywatelskich, Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów, wybranych komisji sejmowych i senackich.
Postulowane byłoby też podjęcie działań informacyjnych i analitycznych
(w Polsce i w siedzibach instytucji UE – Bruksela i Strasburg) np.
• konferencja poświęcona obecnemu stanowi prawnemu dotyczącemu regulacji VAT i przyszłości tych regulacji (np. z udziałem przedstawicieli Francji
i Luksemburga);
• publikacja materiałów w mediach wskazująca na nierówność (dyskryminację)
i osłabienie pozycji polskich mediów;
• przygotowanie kolejnych opinii i analiz prawnych.
323
Luiza Wojnicz
Zakończenie
Koncepcja wielopoziomowego, lub też wielopasmowego zarządzania (Multi-level
Governance, MLG) cieszy się w ostatnich latach dużą popularnością w studiach
europejskich. To właśnie dzięki wielopoziomowemu zarządzaniu i wynikającej z
niego metodologii możliwe jest prowadzenie analiz mających na celu badanie złożoności procesów decyzyjnych w ramach Unii Europejskiej, skupiając się na relacjach między wieloma aktorami europejskich interakcji w odniesieniu do różnych
poziomów konwencjonalnych i rozmytych. W MLG jako teorii specjalistycznej
funkcjonuje presumpcja, że trwałą implikacją procesu integracji europejskiej jest
zatarcie kategoryzacji na klasycznie rozumiane funkcje zewnętrzne i wewnętrzne
państwa. Dodatkowo istnieje negacja konserwatywnego modelu zarządzania polityką
w państwie opartego o rząd (government) na rzecz harmonijnego administrowania
sprawami publicznymi (governance) za pomocą struktur państwowych i pozapaństwowych (ponadnarodowych, samorządu terytorialnego oraz organizacji obywatelskich i gospodarczych itd.). Dlatego teoria wielopoziomowego zarządzania odnosi
się przede wszystkim do procesów decyzyjnych pomiędzy instytucjami i państwami.
W przypadku Unii Europejskiej, MLG uwzględnia korelacje pomiędzy podmiotami
instytucjonalnymi, obejmując jednocześnie szeroki zakres agencji i zadań, zarówno
na poziomie UE, jak i na poziomie krajowym oraz regionalnym. Wynika to z tego,
że Unia Europejska charakteryzuje się z jednej strony mieszanką normatywnej
325
Luzia Wojnicz
współpracy międzyrządowej pomiędzy suwerennymi państwami i daleko idącą integracją ponadnarodową z drugiej strony.
Monografia „Wielopoziomowe zarządzanie w Unii Europejskiej” przybliża nie
tylko istotę MLG, ale przede wszystkim wskazuje nowe obszary eksploracji przy
zastosowaniu metodologii MLG choćby poprzez nowe stratyfikacje poziomów,
wieloaspektowe wymiary funkcjonowania UE oraz poprzez zmieniające się układy
pomiędzy podmiotami znajdującymi się na różnych szczeblach terytorialnych i nieterytorialnych. Złożoność procesów, w tym procesów decyzyjnych oraz interakcji
między uczestnikami, pozwala na ich badanie przy użyciu metodologii wynikającej
z zarządzania wielopoziomowego, co też uwzględniają Autorzy monografii.
326
Bibliografia
I Źródła
Assuming responsiblity for Europe, German Council of Economic Experts - Annual
Report 2011/2012.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,
A concept for European Community Support for Security Sector Reform,
Commission to the European Communities, 24/5/06, Brussels.
Council Conclusions on a Policy Framework for Security Sector Reform, 2736
General Affairs meeting, 12/06/06, Luxembourg.
Council Decision of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of
the European External Action Service, OJ L 201/30, 3.8.2010.
Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 994/2012 UE z dnia 25 października
2012 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu wymiany informacji w odniesieniu
do umów międzyrządowych w dziedzinie energii między państwami członkowskimi
a państwami trzecimi, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej”, 27.10.2012,
L299/13.
Decyzji Rady 2007/533/WSiSW z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia,
funkcjonowania i użytkowania systemu informacyjnego Schengen drugiej
generacji (SIS II).
Dz. U. L 291 z 21.10.2006.
Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569.
Dz.U. z 2003, Nr 80, poz. 717.
Dyrektywa nr 98/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lutego 1998 r.
European Commission Advisory Group on Social Sciences and Humanities in the
European Research Area (SSHERA), Workshop on Global Governance and the
EU: Research Priorities for the Next Decade. Bruksela, 20 kwietnia 2005.
European Parliament, Directorate for External Policies, Policy Department,
Assessing the EU’s Approach to Security Sector Reform (SSR), SEDE 2013.
Growing regions. Growing Europe. Fourth report on Economic and Social
Cohesion, European Commission, Brussels 2007.
327
Bibliografia
Komunikat Komisji do Parlamentu europejskiego i Rady, Drugie sprawozdanie
na temat realizacji strategii bezpieczeństwa wewnętrznego UE, COM(2013) 179
final z 10.4.2013.
Opinia Komitetu Regionów: Tworzenie europejskiej kultury wielopoziomowego
sprawowania rządów: Biała Księga Komitetu Regionów – Działania Następcze,
15-16 luty 2012.
Orzeczenie ETS w tzw. sprawie Meroni&Co. Wyrok z dnia 13 czerwca 1958 r.,
C–9/56, Impresa Meroni & Co, Industrie Metallurgiche SpA v. Wysoka Władza
EWWiS.
Rozporządzenie (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca
2006 r. w sprawie Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej (EUWT),
OJ L 210, 31.07.2006.
Rozporządzenie (WE) Nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4
listopada 2003 r.
w sprawie przepisów regulujących partie polityczne na poziomie europejskim oraz
zasad dotyczących ich finansowania, Dz. U. UE L 297, 15.11.2003.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r.
ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na
Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, Dz.U. L
349/1 z 25.11.2004.
Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15
marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ
osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz.U. L 105 z 13.4.2006.
Rozporządzenie (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20
grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu
Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), Dz.U. L 381 z 28.12.2006.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008 z dnia 9
lipca 2008 r. w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz wymiany
danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych
(rozporządzenie w sprawie VIS), Dz.U. l 218 z 13.8.2008.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1077/2011 z dnia
25 października 2011 r. ustanawiające Europejską Agencję ds. Zarządzania
Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni
Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.
328
Bibliografia
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z dnia
25 października 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004
ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na
Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, Dz.U. L
304/1 z 22.11.2011.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie utworzenia
programu rejestrowania podróżnych z dnia 28.2.2013 COM(2013) 97 final
2013/0059 (COD).
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26
czerwca 2013 r.
zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 562/2006
ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez
granice (kodeks graniczny Schengen), konwencję wykonawczą do układu
z Schengen, rozporządzenia Rady (WE) nr 1683/95 i (WE) nr 539/2001 oraz
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008 i (WE) nr
810/2009, Dz.U. L 182/1 z 29.6.2013.
Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012), Dz. U. UE C 326,
26.10.2012.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. „Prawo energetyczne”, tekst ujednolicony w
Biurze Prawnym URE na dzień 1 stycznia 2012 r.
Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec,. Grundgestez fur die
Bundesrepublik Deutschland, Poznań 2007.
II Ekspertyzy i raporty
Biała Księga Komitetu Regionów w sprawie wielopoziomowego sprawowania
rządów, 17.06.2009, 2009/C 211/5.
Brender A., Pisani F., Gagna E., What the sovereign debt crisis is calling for is in
fact greater coordination, The sovereign debt crisis placing a curb on growth,
CEPS Brussels, 2012.
ESPON Atlas, Struktura terytorium Europy, Październik 2006, Komitet Monitorujący
ESPON, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006.
329
Bibliografia
Grosse T.G., Gry geoekonomiczne wokół kryzysu strefy euro. Rozważania wokół
ostatnich wydarzeń politycznych w Eurolandzie, Analiza Instytutu Sobieskiego,
nr 48, X 2012 r.
Koenig-Archibugi M., Methodological Annex to “Explaining Government
Preferences for Institutional Change in EU Foreign and Security Policy”, London
School of Economics and Political Science, July 2003.
Kojło S., Leszczyńska K., Lipski S., Wiszczun E., Nowe koncepcje koordynacji
w systemie Multilevel Governance polityki spójności. Ekspertyza naukowa
wykonana na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009.
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Materiały z konferencji Warszawa, Polityka
Spójności – Ocena i Wyzwania, marzec 2008.
The EU Concept for ESDP Support to Security Sector Reform, Council of the
European Union, 13/10/05, Brussels.
Razin A., Rosefielde S., What Really Ails the Eurozone?: Faulty Supranational
Architecture original article, DOI:10.5709/ce.1897-9254.63.
Remoe S. O., Nordic cooperation and an open European Research Area: Lessons for
international co-operation in Science and Technology, European Commission,
Brussels, 2009.
Smętkowski M., Jałowiecki B., Gorzelak G., Obszary metropolitalne w Polsce:
problemy rozwojowe i delimitacja, Raporty i analizy EUROREG, Warszawa
2009.
Strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego, KOM (2009) 248
wersja ostateczna.
Stubs P., Stretching Concepts Too Far ? Policy Transfer and the Politics of Scale in
South East Southeast, European Politics, Institute of Economics, Zagreb 2005.
Valiante D., The Euro Prisoner’s Dilemma, ECMI Commentaries, No. 32/February
2012.
Zintegrowana polityka morska Unii Europejskiej, COM (2007), 575 wersja
ostateczna.
330
Bibliografia
III Publikacje zwarte
Adler-Nissen R., Gammeltoft-Hansen T., (ed.), Sovereignty Games:
Instrumentalizing State Sovereignty in Europe and Beyond, Palgrave Macmillan,
Basingstoke 2008.
Alemann S., Der Rat der Europäischen Union. Seine Stellung im institutionellen
Gefüge des europäischen Mehrebenensystems und sein Beitrag zur demokratischen
Legitimation der Europäischen Union, Monachium 2009.
Arnull A.M., Dashwood A.A., Ross M.G., Wyatt D.A., Wyatt and Dashwood’s
European Union Law, Fourth Edition, London 2000.
Bache I., Europeanization and Multilevel Governance: Cohesion Policy in the
European Union and Britain, Rowman and Littlefield, Lanham 2008.
Bache I, Flinders M.(eds.) Multi-level Governance, Oxford University Press, 2004.
Bachmann K., Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako
metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym,
Wrocław 2004.
Banchoff T., Smith M., Legitimacy and the European Union: The contested polity,
London 1999.
Bailes A. J. K., Herolf G., Sundelius B., The Nordic Countries and the European
Security and Defence Policy, Stockholm International Peace Research Institute
- Oxford University Press, Oxford – New York, 2006.
Benz A. (ed.), Politik in Mehrebenensystemen, SpringerLink: VS Verlag für
Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2009.
Borkowski P., Międzyrządowość w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2013.
Borkowski P.J., Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Warszawa 2007.
Brown D., Wilson S., The Black Book of Outsourcing: How to Manage the Changes,
Challenges, and Oportunities, New Jersey 2005.
Cafruny A. , Rosenthal G. (ed.), The State of the European Community, Boulder,
CO: Lynne Rienner 1993.
Cairney P., Understanding Public Policy: Theories And Issues, Basingstoke 2012.
Castells M., Siła tożsamości, Warszawa 2009.
331
Bibliografia
Carlsson I., Ramphal S., Alatas A., Dahlgren H, Our Global Neighbourhood:
The Report of the Commission on Global Governance. Oxford, UK: Oxford
University Press 1995.
Craig P., de Burca G., EU Law. Text, Cases, and Materials, Oxford 2003.
Czachór Z., Kryzys i zaburzona dynamika Unii Europejskiej, Warszawa 2013.
Czachór Z., Zarządzanie integracją europejską. Instrumenty, mechanizmy i
procedury, Gorzów Wielkopolski 2008.
Czachór Z., Zmiany i rozwój w systemie Unii Europejskiej po Traktacie z Maastricht,
Wrocław 2004.
Czaputowicz J., Teorie stosunków międzynarodowych, Warszawa 2007.
Czaputowicz J., Rola państwa w Unii Europejskiej, Centrum Europejskie Natolin,
Warszawa 2004.
Djelic M-L., Sahlin-Andersson K., Transnational Governance: Institutional
Dynamics of Regulation, Cambridge University Press, 2006.
Gawlikowska-Huckel K., Procesy rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej.
Konwergencja czy polaryzacja ?, Gdańsk 2002.
Griffin R. W., Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 1996.
Cini M. (red.), Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007.
Dowding K., Civil Service, The Theory and Practice in British Politics, London
1995.
Dubois A., Hedin S., Schmitt P., Sterling J., EU macro-regions and macro-regional
strategies – A scoping study, Stokholm 2009.
Dumała A. (red.), Agencje Unii Europejskiej. Informator, Warszawa 2002.
Enderlein H., Walti S., Zurn M., Handbook on Multi-Level Governance, Edward
Elgar publishing 2010.
Frederickson H., The Spirit of Public Administration, San Francisco 1997.
Gehring T., Integrating Integration Theory. Neofunctionalism and International
Regimes, European University Institute, Florence, 1995.
Hellman G. (ed.), Germany’s EU Policy on Asylum and Defence. De-Europeanization
by Default, Houndsmills, Basingstoke, Hampshire, New York 2006.
Hix S., The Political System of the European Union, Basingstoke 1999.
332
Bibliografia
Hix S., Ch. Lord, Political Parties in the European Union, St. Martin’s Press, New
York, 1997.
Hix S., System polityczny Unii Europejskiej, tłum. A. Komasa, Warszawa, 2010.
Hoffmann S., The State of War: Essays on the Theory and Practice of International
Politics, Praeger, 1965.
Hooghe L., Marks G., Multi-Level Governance and European Integration, London,
New York, Oxford 2001.
Hooghe L. (ed.) Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-Level
Governance, Oxford 1996.
Jachtenfuchs M., Kohler-Koch B. (ed.), Europäische Integration, Opladen 2003.
Jansen T., The European People’s Party: origins and development, Basingstoke:
Macmillan, 1998.
Jean C., Geopolityka, Wrocław–Warszawa–Kraków 2003.
Jones B., Keating M. (eds.), The European Union and the Region, Oxford 1995.
Jonsson Ch., Elgstrom O., Jerneck M., International politik, Arhus 1986.
Marin B., Mayntz R.(ed.), Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical
Considerations, Frankfurt 1991.
Marks G., Hooghe L., Multi-level governance and European Integration, Boston
2001.
Marszałek A., Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996.
Mazurkiewicz P., Europeizacja Europy. Tożsamość kulturowa Europy w kontekście
procesów integracji, Warszawa 2001.
Milward A., The European Rescue of the Nation State, Routledge, 1992.
Moraczewska A., Transformacja funkcji granic Polski, Lublin UMCS, 2008.
Kalinowski T. (red.), Sukces rozwojowy polskich województw, Gdańsk 2006.
Kaźmierczak T., Rymsza M. (red.), Kapitał społeczny – ekonomia społeczna,
Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
Keohane R. O., Hoffmann S. (ed.), The New European Community. Decisionmaking
and Institutional Change, Boulder 1991.
333
Bibliografia
Klasik A., Proaktywna rola metropolii w rozwoju regionów jako wyzwanie
strategiczne, Wrocław 2000.
Kleine M., Informal Governance In the European Union. How Governments Make
International Organizations Work, Cornell University Press, Ithaca – London,
2013.
Knauf S., Orientacja marketingowa i logistyczna w zarządzaniu regionem,
Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2009.
Kobielska K., Polityka ochrony środowiska w strategii rozwoju gminy, Wydawnictwo
Adam Marszałek, Toruń 2010.
Kohler-Koch B., R. Eising, (ed.), The Transformation of Governance in the
European Union, London, Routledge, 1999.
Kreppel A., The European Parliament and Supranational Party System, Cambridge:
Kramsch O., Hooper B. (ed.), Cross-Border Governance in the European Union,
London, New York 2004.
Kranz J., Reiter J. (red.), Drogi do Europy, Warszawa 1998.
Krotz U., J. Schild, Shaping Europe. France, Germany, and Embedded Bilateralism
from Elysée Treaty to Twenty-First Century Politics, Oxford University Press,
Oxford – New York, 2013.
Kuźma L. (red.), Ekonomika portów morskich i polityk portowa, Gdańsk 2003.
Külahci E. (ed.), Europeanisation and Party Politics. How the EU Affects Domestic
Actors, Patterns and Systems, ECPR Press, Colchester, 2012.
Lewis P. G., Mansfeldová A. (ed.), The European Union and Party Politics in
Central and Eastern Europe, Palgrave Macmillan, London, 2006.
Linder J.C., Outsourcing for Radical Change: A Bold Approach to Enterprise
Transformation, New York 2004.
Lorsch J. W. (ed.), The Future of Boards: Meeting the Governance Challenges of
the Twenty-First Century, Boston 2012.
Newman M., Democracy, Sovereignty and the European Union, Hurst, London 1996.
Niedziółka, D., Rynek energii w Polsce, Warszawa, 2010.
Nugent N., The Government and Politics of the EU, Durham 2006.
334
Bibliografia
Piattoni S., The Theory of Multilevel Governance. Conceptual, Empirical, and
Normative Challenges, Oxford University Press 2010.
Pietraś Z.J., Decydowanie polityczne, Warszawa 1998.
Ragin Ch., Fuzzy Set Social Science, Chicago 2000.
Ragin Ch., The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and Quantitative
Strategies, Berkeley 1987.
Rehrl J., Weisserth H.B., Handbook on CSDP, European Security and Defence
College, 2010.
Rhodes R.A.W., Understanding governance: policy networks, governance,
reflexivity, and accountability, Buckingham 1997.
Risse T., A Community of Europeans? Transnational Identities and Public Spheres,
Cornell University Press, Ithaca – London, 2010.
Rohe K., Politik - Begriffe und Wirklichkeiten, Stuttgart 1994.
Rose R., Representing Europeans. A Pragmatic Approach, Oxford University Press,
Oxford – New York., 2013.
Rosenau J.N. , Governance Without Government: Systems of Rule in World Politics,
Los Angeles, CA: Institute for Transnational Studies, University of Southern
California Pess, 1987.
Rossa-Kilian D. Wielostronna Współpraca w regionie Morza Bałtyckiego na
przełomie XX i XXI wieku, Toruń 2009.
Rothert A., Dezagregacja polityki, Warszawa 2010.
Ruszkowski J., Parlament Europejski. Dynamika instytucjonalna i kompetencyjna,
Szczecin 2010.
Ruszkowski J., Ponadnarodowość w systemie politycznym Unii Europejskiej,
Warszawa 2010.
Ruszkowski J., Wstęp do studiów europejskich. Zagadnienia teoretyczne i
metodologiczne, Warszawa 2007.
Ruszkowski J., Wojnicz L. (red,), Teorie w studiach europejskich. W kierunku
nowej agendy badawczej, Szczecin-Warszawa 2012.
Ryszka F., O pojęciu polityki, Warszawa 1992.
335
Bibliografia
Sabel Ch.F., Zeitlin J., Experimentalist Governance in the European Union. Towards
a New Architecture, Oxford University Press, 2012.
Sasse G., How Deep is the Wider Europe: The Europeanization of Sub-National
Governance in Central and Eastern Europe, European University Institute, San
Domenico, Badia Fiesolana, 2003.
Scharpf F. W., Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Frankfurt-New York
1999.
Schmitter Ph.C. , Neo-neo-functionalism, European University Institute, Florence
2002.
Senge, P., Piąta dyscyplina. Teoria i praktyka organizacji uczących się. Dom
Wydawniczy ABC, Warszawa 1998.
Sobolewska-Myślik K., Partie i systemy partyjne na poziomie regionu. Przykład
Szkocji i Katalonii, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Pedagogicznego,
Kraków, 2012.
Spence D. Fluri P., The European Union and Security Sector Reform, John Harper
Publishing, DCAF 2005.
Sroka J., Deliberacja i rządzenie wielopasmowe. Teoria i praktyka, Wydawnictwo
Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2009.
Strzyczkowski F., Teorie integracji europejskiej w doktrynie amerykańskiej,
Warszawa 2012.
Szacka B., Wprowadzenie do socjologii, Oficyna Naukowa, Warszawa, 2003.
Szczerski, K., Administracja publiczna w modelu zarządzania wielopasmowego.
Wyzwania dla rozszerzonej Unii Europejskiej – przypadek Polski, Warszawa,
2005.
Szczerski K., Dynamika systemu europejskiego. Rozważania o nowym kształcie
polityki w Unii Europejskiej, Kraków 2008.
Szwankowski S., Funkcjonowanie i rozwój portów morskich, Gdańsk 2000.
Telo M., Europe: Europe: A Civilian Power? European Union, Global Governance,
World Order, Houndmills, Basingstoke, Hampshire, New York, 2006.
Thomassen J. J. A., A. G. Noury, E. Voeten, Political competition in the European
Parliament: evidence from call and survey analyses, w: G. Marks, M. R.
Steenbergen (ed.), European Integration and Political Conflict, Cambridge:
336
Bibliografia
Torfing J., Peters B. G., Pierre J., Sorensen E., Interactive Governance. Advancing
the Paradigm, Oxford University Press, 2012.
Tömmel I., Das politische System der EU, München-Wien 2003.
Vidalis P., Implementing Security Sector Reform (SSR) in Post-Communist Europe:
Lessons learned for Improving Reform Practies, UMI, Geneva 2006.
Waltz K., Theory of International Politics, Reading, Massachusetts 1979.
Waltz K., Man, the State, and War, New York 1959.
Watanabe L., Securing Europe: European Security in an American Epoch,
Basingstoke–New York 2010.
Weaver et. al. O. (ed.), European Polyphony. Perspectives Beyond East-West
Confrontation, London 1989.
Wiener A., Diez T., European integration theory, New York 2005.
Young O.R., The Institutional Dimensions of Environmental Changes: Fit, Interplay,
and Scale. Cambridge, MA: MIT Press 2002.
Zielonka J., Europa jako imperium. Nowe spojrzenie na Unię Europejską, Warszawa
2007.
Żurek M., Teoria współpracy transgranicznej na przykładzie Euroregionu
Pomerania, Szczecin 2011.
Żurek M., Unia Europejska w polityce zagranicznej zjednoczonych Niemiec.
Determinanty Europapolitik, Szczecin 2012.
IV Artykuły naukowe i rozdziały w monografiach
Aalberts T.E., The Future of Sovereignty in Multilevel Governance Europe – A
Constructivist Reading, ,,Journal of Common Market Studies”, 2004, t. 42, nr 1.
Achen C., Institutional realism and bargaining models, w: R. Thomson, F. Stokman,
C. Achen, T. König (ed.) The European Union Decides, Cambridge: Cambridge
University Press, 2006.
Adam S., Kriesi H., Jochum M., Comparative analysis of policy networks in
Western Europe, „Journal of European Public Policy” 2006, t.13, nr 3.
337
Bibliografia
Agh A., Europeanization and Democratization in ECE countries: Towards the
multilevel and multiactor governace, ,,NISPAcee Journal of Public Administration
and Policy”, 2010, Vol. 3, No. 1.
Albrecht P., Stepputat F., Andersen L., Security Sector Reform, the European Way,
w: M. Sedra, The Future of Security Sector Reform, Centre for International
Governance Innovation, 2010.
Attina F., Party Fragmentation and Discontinuity in the EU, w: D. Bell and C. Lord
(ed.): Transnational Parties in the EU, Aldershot: Ashgate, 1998.
Babaud S., Kets E., Security Mapping Exercises, „Security Cluster”, Netherlands
Institute of International Relations, September 2008.
Bache I., Flinders M., Themes and Issues in Multi-Level Governance, w: Bache I,
Flinders M. (ed.), Multi-Level Governance, Oxford University Press, New York
2004.
Bagayoko N., Introduction: Hybrid Security Governance in Africa, ,,International
Development Studies Bulletin”, t. 43.
Bailer S., What factors determine bargaining power and success in EU negotiations?,
,,Journal of European Public Policy”, 2004, Vol. 17, No. 5.
Barcz J., Organizacja ponadnarodowa, „Sprawy Międzynarodowe”, 1991, nr 7-8.
Bijlsma M., Vallée S., The creation of euro area financial safety nets, 2nd July 2012,
,,Bruegel Working Paper”, 2012/9.
Blatter J., Beyond, Hierarchies and Networks: Institutional Logics and Change in
Transboundary
Bloching S., Security Sector Reform Mission under CSDP: Addressing Current
Needs, „Communicate, Coordinate and Cooperate”, A Series of Papers on the
A-Z of Cohering EU Crisis Management in the post- Lisbon Era, Paper 1 of the
series, ISIS Europe, August 2011.
Borio C., Disyatat P., Global imbalances and the financial crisis: Link or no link,
,,BIS Working Papers”, No. 346, Monetary and Economic Department, May
2011.
Borkowski P. J., Miejsce teorii integracji w badaniach i dydaktyce studiów
europejskich, w: M. Drzonek, J. Jartyś, A. Staszczyk (red.), Stan i perspektywy
studiów europejskich., Szczecin-Kraków 2008.
338
Bibliografia
Bradbury J., British political parties and devolution: adapting to multi-level politics
in Scotland and Wales, w: D. Hough, C. Jeffery (ed.), Devolution and electoral
politics, Manchester University Press, Manchester – New York, 2006.
Bratberg Ø., Multi-level Parties in Process: Scottish and Welsh MEPs and their
Home Parties, „West European Politics”, 2010, Vol. 33, No. 4.
Braun, M., Santarius, T., Climate Politics in the Multi-Level Governance System.
Emissions Trading and Institutional Changes in Environmental Policy-Making,
„Wuppertal Papers”, 2008, No. 172.
Britz M., The EU’s View on Security Sector Reform, w: Ekengren M, Simons G., The
Politics of Security Sector Reform. Callenges and Opportunities for the European
Union’s Global Role, Ashgate 2013.
Bulmer S., The Governance of the European Union: A New Institutionalist Approach,
,,Journal of Public Policy”, 1994, Vol. 1, No. 4.
Bulmer S., Theorizing Europeanization w: Graziano P., Vink M.P., (ed.),
Europeanization: New Research Agendas, Basingstoke–New York 2007.
Bursens P., State Structures w: Graziano P., Vink M.P.(ed.), Europeanization: New
Research Agendas, Basingstoke–New York 2007.
Burt R. S., Adoption and abandonment of matrix management programs: Effects of
organizational characteristics and interorganizational networks, ,,Academy of
Management Journal”, 1993, No. 36.
Caporaso J. A., The European Union and Form of State: Westphalian, Regulatory
or Post-Modern?, ,,Journal of Common Marker Studies”, 1996, Vol. 34, No. 1.
Caporaso J. A., Across the Great Divide: Integrating Comparative and International
Politics, „EUI Working Papers”, RSC, 1997, No. 97/58.
Caporaso J. A., The Three Worlds of Regional Integration Theory w: Graziano
P., Vink M. P., Eurpeanization. New Research Agenda, Palgrave Macmillan,
Basingstoke, 2008.
Caporaso J.A., Tarrow S., Polanyi in Brussels: Supranational Institutions and the
Transnational Embedding of Markets, „International Organization”, 2009, Vol.
6, No. 4.
Chalmers D., The European Redistributive State and a European Law of Struggle,
,,European Law Journal”, 2012, Vol. 18, No. 5.
339
Bibliografia
Chelotti N., Analysing the Links between National Capitals and Brussels In EU
Foreign Policy, ,,West European Politics”, 2013, Vol. 36, No. 5.
Choucri, N., Clarc, D. D., Integrating Cyberspace and International Relations: The
Co-Evolution, „MIT Political Science Working Paper”, No. 2012-29.
Chowdhurry, N., Wessel, R. A., Conceptualizing Multilevel Regulation in the EU:
A Legal Translation of Multilevel Governance?, „European Law Journal”, 2012,
Vol. 18, No 3.
Christiansen T., European Integration between Political Science and International
Relations Theory: the End of Sovereignty, “EUI Working Paper RSC”, 1994, nr
94/4, European University Institute Florence 1994, Robert Schumann Centre.
Coen, D., Thatcher, M., Network governance and multi-level delegation: European
networks of regulatory agencies, „Journal of Public Policy”, Cambridge, 2008.
Contractor, N. S., Monge, P. R., Using Multi-theoretical Multi-level (MTML)
Models to Study Adversarial Networks, „Dynamic Social Network Modeling and
Analysis: Workshop Summary and Papers”, 2003.
Conzelmann T., A new mode of governing? Multi-level governance between
cooperation and conflict, w: Conzelmann T., R. Smith (ed.), Multi-level
governance in the European Union: taking stock and looking ahead, BadenBaden: Nomos Verlag 2008.
Costello R., R. Thomson, The distribution of Power among EU institutions: who
wins under codecision and why? ,,Journal of European Public Policy”, 2013 Vol.
20, No. 7.
Crombez Ch., The Co-Decision in the European Union, Legislative Studies
Quarterly, 1997, Vol. 22, No.1.
Cross J. P., Interventions and negotiation in the Council of Ministers of the European
Union, ,,European Union Politics”, 2012, Vol. 13, No. 1.
Cross J. P., Everyone’s a winner (almost): Bargaining success in the Council of
Ministers of the European Union, ,,European Union Politics”, 2013, Vol. 14,
No. 1.
Cross J. P., Striking a pose: Transparency and position taking in the Council of the
European Union, ,,European Journal of Political Research”, 2013, Vol. 52.
Curtin D., Holding (Quasi-) Autonomous EU Administrative Actors to Public
Account, ,,European Law Journal”, 2007, t. 13, nr 4.
340
Bibliografia
Czaputowicz J., Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji,
,,Służba Cywilna”, Wiosna 2005, nr 10.
Czaputowicz J., Perspektywy teoretyczne w studiach europejskich, w: Wojtaszczyk
K.A., Jakubowski W. (red), Studia europejskie. Zagadnienia metodologiczne,
Warszawa 2010.
Daniel W. T., When the Agent Knows Better than the Principal: The Effect of
Education and Seniority on European Parliament Repporteur Assignment,
,,Journal of Common Market Studies”, 2013, Vol. 51, No. 5.
De Wilde P., No Polity for Old Politics? A Framework for Analyzing Politicization
of European Integration, ,,Journal of European Integration”, 2011, Vol. 33, No. 5.
De Wilde P., M. Zürn, Can the Politicization of European Integration be Reversed?
Delwit P., Külahci E., Walle van de C., The European party federations. A political
player in the making?, w: P. Delwit, E. Külahci, C. van de Walle (ed.), The
Europarties. Organisation and Influence, CEVIPOL Free University of Brussels,
Brussels, 2004.
Deschouwer K., Political Parties in Multi-Layered Systems, „European Urban and
Regional Studies”, 2003, Vol. 10, No. 3.
Dinan D., Governance and Institutions: Implementing the Lisbon Treaty in the
Shadow of the Euro Crisis, ,,Journal of Common Market Studies”, Annual
Review, 2011, Vol. 49.
Dorf M.C, Sabel C.F., A Constitution of Democratic Experimentalism, ,,Columbia
Law Review”, 1998, t. 98, nr 2.
Dumała A., Uczestnicy transnarodowi- podmioty niezależne czy kontrolowane przez
państwa? w: Haliżak E., Popiuk-Rysińska I. (red.), Państwo we współczesnych
stosunkach międzynarodowych, Warszawa 1995.
Dumała H., Transnarodowe sieci w stosunkach międzynarodowych, w: Pietraś M.,
Międzynarodowe stosunki polityczne, Lublin, 2006.
Eckerberg, K., Joas, M., Multi-level Environmental Governance: a concept under
stress?, „Local Environment”, 2004, Vol. 9, No. 5.
Fabre E., Measuring Party Organization: the Vertical Dimension of the Multilevel
Organization of Statewide Parties in Spain and the UK, „Party Politics”, 2011,
Vol. 17, No. 3.
341
Bibliografia
Fabre E., Party Organization in a Multi-level System: Party Organizational Change
in Spain and the UK, „Regional and Federal Studies”, Vol. 18, No. 4/2008.
Falke J., Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making. The Role
of Non-governmental Standarization Organizations in the Regulation of Risks to
Health and the Environment, „EUI Working Papers”, 1996, No. 96/9.
Farrell H., A. Héritier, Interorganizational negotiation and intraorganizational
power in shared decision making: early agreements under codecision and
their impact on the European Parliament and Council, ,,Comparative Political
Studies”, 2004, Vol. 37, No. 10.
Ferry J.P., Vihriälä E., Wolff G.B, Options for a Euro-area fiscal capacity, „Bruegel
Policy Contribution”, 10th January 201, 3 Issue 2013/1.
Flinders M., Daring to be Daniel, ,,Administration & Society”, t. 43, nr 5.
Franchino F., C. Mariotto, Explaining negotiations in the conciliation committee,
,,European Union Politics”, 2013, Vol. 14, No. 3.
Friedrichs J., Kratochwil F., On Acting and Knowing: How Pragmatism Can
Advance International Relations Research and Methodology, „International
Organization”, 2009, Vol. 63, No. 4.
Gagatek W., European Political Parties as Campaign Organisations: Toward a
Greater Politicisation of the European Parliament Elections, Centre for European
Studies, Brussels, 2009.
Galster J., Konstytucyjnoprawne zapożyczenia w systemie instytucjonalnym
Wspólnot Europejskich, „Przegląd Prawa Europejskiego”, 1996, nr 1.
George S., Multi-level Governance and the European Union, w: Multi-level
Governance in Theoryand Practice, Bache I., Flinders M. (ed.), Multi-level
Governance in Theory and Practice, Oxford 2004, Oxford University Press.
Giumelli F., Lavallée Ch., EU Security Governance: From Processes to Policies,
„Journal of Contemporary European Research, 2013, Vol. 9, Issue 3.
Golub J., Cheap dates and the delusion of gratification: are votes sold or traded in
the EU Council of Ministers? ,,Journal of European Public Policy”, 2012, Vol.
19, No. 2.
Grosse T. G., Dwupoziomowy system polityczny w Europie, „Przegląd Europejski”,
2012, nr 2 (25).
342
Bibliografia
Grosse T. G., Strategiczny konstruktywizm: Realistyczno-konstruktywistyczne
wyjaśnienie liberalizacji rynków finansowych w Europie, w: J. Ruszkowski,
L. Wojnicz (red.): Teorie w studiach europejskich. W kierunku nowej agendy
badawczej, Szczecin – Warszawa, 2012.
Grosse T.G., Semestr Europejski: poprawa zarządzania czy zmiana ustrojowa?
„Analiza Natolińska”, 2013, nr 7 (65), www.natolin.edu.pl
Haas P.M., Introduction: Epistemic Communities and International Policy
Coordination, ,,International Organization”, 1992, t. 6, No. 1.
Häge F. M., Coalition Building and Consensus in the Council of the European Union,
,,British Journal of Political Science”, 2012, Vol. 43.
Häge F. M., D. Naurin, The effect of codecision on Council decision-making:
informalization, politicization and power, „Journal of European Public Policy“,
2013, Vol. 20, No. 7.
Harlow, C., Rawlings, R., Promoting Accountability in Multi-Level Governance: A
Network Approach, „European Governance Papers” 2006, No. C-06-02.
Harlow C., Citizen Access to Political Power in the European Union, ,,EUI Working
Papers”, RSC, 1992, No. 99/2.
Hallerberg M, Marzinotto B., Wolff G., On the effectiveness and legitimacy of EU
economic policies, ,,Bruegel Policy Brief”, November 2012/04.
Herbut R., Wspólnota Europejska, w: Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne
współczesnej Europy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2006.
Hix S., The Study of the European Community: the Challenge to Comparative
Politics, ,,West European Politics”, 1994, Vol. 17, No. 1.
Hix S., The transnational party federations, w: Gaffney J. (ed.), Political parties and
the European Union, Routledge, London, 1996.
Hix S., Towards a partisan theory of EU politics, „Journal of European Public
Policy”, 2008, Vol. 15, No. 8.
Hoffmann S., Obstinate or Obsolate?The Fate of Nation-State and the Case of
Western Europe, ,,Daedalus”, 1965 nr 3.
Hoffmann S., International Organization and the International System, ,,International
Organization”, 1970, Summer, Vol. 24 No. 3.
Hooghe L., Marks G., Types of Multi-Level Governance, ,,Journal of Common
Market Studies”, 2003, Vol.34, No. 3.
343
Bibliografia
Hooghe L., Marks G., Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level
Governance, ,,American Political Science Review” , 2003, Vol. 97, No. 2.
Hooghe L., Marks G., Blank K., European Integration from the 1980s: State-Centric
v. Multilevel Governance, ,,Journal of Common Market Studies”, 1996, No. 34.
Hooghe L., G. Marks, A Postfunctionalist Theory of European Integration: From
Permissive Consensus to Constraining Dissensus, ,,British Journal of Political
Science”, 2009, Vol. 39, No. 1.
Hooghe L., Marks G., Tożsamości wielorakie, „Nowa Europa”, 2007, nr 1(5).
Hrbek R., Political parties in the EU-Multi-Level-System, w: Hrbek R. (ed.),
Political Parties and Federalism. An International Comparison, Nomos
Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2004.
Hudson V.M., Policy Analysis: Actors Specific Theory and the Ground of
International Relations, ,,Foreign Policy Analysis”, 005, No. 1/2.
Jachtenfuchs M., Regieren im dynamischen Mehrebenensystem, w: Jachtenfuchs M.,
Kohler-Koch B. (ed.), Europäische Integration, Opladen 1996.
Jachtenfuchs M., Theoretical Perspectives on European Governance, ,,European
Law Journal”, 1995, Vol. 1, No. 2.
Jachtenfuchs M., Kohler-Koch B., Einleitung: Regieren im dynamischen
Mehrebenensystem, w: Jachtenfuchs M., Kohler-Koch B.(ed.), Europäische
Integration, Opladen 1996.
Jańczak J., Cross-Border Governance jako koncepcja wspólnego zarządzania
miastem
podzielonym. Efektywność w warunkach członkostwa w UE, w: J.
Jańczak, M. Kaarg-Musiał (red.), Pogranicze polsko-niemieckie po roku 2004.
Nowa jakość sąsiedztwa, Toruń 2009.
Jańczak J., Cross-Border Governance jako podstawa zaawansowanej współpracy
polsko-niemieckiej w regionach przygranicznych, w: Jartyś J., Staszczyk A. (red.),
Polityka Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Pomostowość czy buforowość?, Szczecin
2008.
Jensen T., Winzen T., Legislative negotiations In the European Parliament,
,,European Union Politics”, 2011, Vol. 13, No. 1.
Jessop B., Multi-level Governance and Multi-level Metagovernance w: I. Bache, M.
Flinders (eds.) Multi-level Governance, Oxford University Press, 2004.
344
Bibliografia
Johansson K. M., Towards a theory of federations of political parties in multilevel
Europe: at the nexus of international relations and comparative politics, w:
Delwit, P. E. Külahci, C. van de Walle (ed.), The Europarties. Organisation and
Influence, CEVIPOL Free University of Brussels, Brussels, 2004.
Johansson K. M., Zervakis P. A., Historical-Institutional Framework, w: Johansson
K.M., Zervakis P. (ed.), European Political Parties between Cooperation and
Integration, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2002.
Juncos A., Pomorska K., Invisible and Unaccountable? National Representatives
and Council Officials in EU Foreign Policy, ,,Journal of European Public Policy”,
2011, Vol. 18, No. 8.
Justaert A., Keukeleire S., The EU’s Security Sector Reform Policies in the
Democratic Republic of Congo, „European Integration Papers”, 2010, Vol. 14.
Karolewski I. P., Teorie integracji europejskiej na przykładzie Niemiec, „Studia i
Materiały”, PISM,1999, nr 22,.
Kassim H., Menon A., The principal-agent approach and the study of the European
Union: promise unfulfilled?, ,,Journal of European Public Policy”, 2003, Vol.
10, No. 1.
Katz R. S., Mair P., The Cartel Party Thesis: A Restatement, ,,Perspectives on
Politics”, Vol. 7, 2009, No. 4.
Keating M., Hooghe L., Bypassing the nation-state. Regions and the EU policy
process, w: Richardson J.(ed.), European Union. Power and policy making, New
York, London 2005.
Keohane, R. O., Nye Jr, J. S., Power and Interdependence in the Information Age,
„Foreign Affairs”, Vol. 77, No. 5/1998.
Klaus K., Pojęcie i źródła deficytu demokracji w UE, „Studia Europejskie” 2004,
nr 2.
Knodt M., Hüttmann M., Der Multi-Level Governance-Ansatz, w: Bieling H.J.,
Lerch M. (ed.) Theorien der europäischen Integration, Wiesbaden 2012.
Kohler-Koch B., Die Gestaltungsmacht organisierter Interessen, w: Kohler-Koch
B. (ed.), Europäische Integration, Opladen 1996.
Kohler-Koch B., Catching up with Change: The Transformation of Governance
in the European ‘Union, „Journal of European Public Policy”, 1996, No. 3 (3).
345
Bibliografia
Kohler-Koch B., European Networks and Ideas: Changing National Policies?,
,,European Integration online Papers (EIoP)”, 2002, Vol. 6, No. 6.
Kohler-Koch B., The evolution and transformation of European Governance, w:
Kohler-Koch B., Eising R. (ed.), The Transformation of Governance in the
European Union, London-New York 1999.
Koenig-Archibugi M., Explaining Government Preferences for Institutional Change
in EU Foreign and Security Policy, „International Organization”, 2004, January,
Vol. 58, No. 1.
Kolarska-Bobińska L., Wprowadzenie. Nowe metody zarządzania – moda czy
konieczność?, w: Kolarska-Bobińska L. (red.), Nowe metody zarządzania w
państwach Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009.
Kooiman J., Governance and Governability, w: Osborne S.P., (ed.) The New Public
Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public
Governance, New York: Routledge 2010.
Kosowska-Gąstoł B., „Partie polityczne na poziomie europejskim” – stan obecny
i perspektywy rozwoju, w: Chorośnicki M., Węc J.J., Czubik A., Głogowski
A., Krzyżanowska-Skowronek I., Nitszke A., Szczepankiewicz-Rudzka E.,
Tarnawski M. (red.), Nowe strategie na nowy wiek – granice i możliwości
integracji regionalnych i globalnych, Kraków, 2013.
Kosowska-Gąstoł B., System partyjny Unii Europejskiej, w: Kosowska-Gąstoł B.
(red.), Systemy partyjne państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu
Jagiellońskiego, Kraków, 2010.
König T., Why do Member States Empower the European Parliament? ,,Journal of
European Public Policy”, 2008, Vol. 15, No. 2.
König T., Lindberg B., Lechner S. et. al., Bicameral conflict resolution in the
European Union: An empirical analysis of conciliation committee bargains,
,,British Journal of Political Science”, 2007, Vol. 37, No. 2.
Kranz J., Wspólnoty i Unia: ponadnarodowość, federalizm, subsydiarność i
suwerenność, w:
Krosigk F., Reconsideration of federalism in the scope of the present discussion on
European Integration, „Journal of Common Market Studies“,1971, Vol. 9.
Ladrech R., Europeanization and Political Parties. Towards a Framework for
Analysis, „Party Politics”, 2002, Vol. 8, No. 4.
346
Bibliografia
Lake D. A., Theory is dead, long live theory: The end of the Great Debates and the
rise of eclecticism in International Relations, ,,European Journal of International
Relations”, 2013, 19(3).
Landfried C., The European Regulation of Biotechnology by Polycratic Governance,
w: Joerges Ch., E. Vos E. (ed.), EU Committees: Social Regulation, Law and
Politics, Oxford 1999.
Lavesti A., The European Union, New Institutionalism and Types of Multi-Level
Governance, „Political Perspectives”, EPRU, 2007, 2(8).
Lazer, D., Networks in Political Science: Back to the Future, „Political Science &
Politics”, 20, Vol. 44, Issue 01.
Leo Ch., Multi-level Governance: Getting the Job Done and Respecting Community
Difference – Three Winnipeg Casus, ,,Canadian Political Science Review”,
December/2007, t. 1(2).
Levi-Faur D., Regulatory Governance, w: Graziano P., Vink M., Europeanization:
New Research Agendas. Basingstoke: Palgrave Macmillan 2006.
Lewis J., Informal Integration and the Supranational Construction of the Council,
,,Journal of European Public Policy”, 2003, Vol. 10, No. 6.
Lindberg B., Are Political Parties Controlling Legislative Decision-Making in the
European Parliament? The Case of the Services Directive, ,,Journal of European
Public Policy”, 2008, Vol. 15, No. 8.
Lopez, J. G., Multi-level network characterization using regular topologies,
„Computer Networks”, 2008, Vol. 52, Issue 12.
Loužek M., Europeizacja – termin użyteczny czy tylko modny?, „Międzynarodowy
Przegląd Polityczny”, 2006, nr 13.
MacCormick N., Beyond the Sovereign State, „The Modern Law Review”, 1993,
Vol. 56, No.1.
Magnette P., The institutional constrains in the development of European political
parties, w: P. Delwit, E. Külahci, van de Walle C. (ed), The Europarties.
Organisation and Influence, CEVIPOL Free University of Brussels, Brussels,
2004.
Majone G., From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences
of Changes in the Mode of Governance, ,,Journal of Public Policy”, 1997, Vol.
17, No. 2.
347
Bibliografia
Mamadouh V., Raunio T., The Committee System: Powers, Appointments and
Report Allocation, ,,Journal of Common Market Studies”, 2003, Vol. 41, No. 2.
Marinetto M., Governing beyond the centre: a critique of the Anglo-governance
school, ,,Political Studies”, 2003, Vol. 51, No. 3.
Marks G., Structural policy and multi-level governance in the EC, w: Cafruny A.,
Rosenthal G., The state of the European community. Vol. 2, The Maastricht
debates and beyond, Boulder, CO: Lynne Rienner 1993.
Marks G., An actor-centred approach to multi-level governance, ,,Regional and
Federal Studies”, 1996, Vol. 6, No. 2 .
Marks G., Structural Policy in the European Community, w: Sbragia A. (ed.), EuroPolitics: Institutions and Policymaking in the “New” European Community,
Washington, The Brooking Institutions 1992.
Marks G., Structural Policy and Multi-level governance in the EC , w: Cafruny A.,
Rosenthal G. (ed.), The State of the European Community: The Maastricht Debate
and Beyond, Boulder 1993.
Marks G., Hooghe L., Contrasting Visions of Multi-level Governance, w: Bache I.,
(ed.), Multi-level Governance, Oxford 2004.
Marks G., L. Hooghe L., Blank K., European Integration from the 1980s: State
centric v. Multi-Level Governance, „Journal of Common Market Studies”, 1996,
No. 34 (3).
Marks G., Salk J.E., Nielsen F., Ray L., Competencies, cracks and conflicts:
regional mobilization in the European Union, “Comparative Political Studies”,
1996, Vol. 29, No. 2.
Marsh D., Smith M., Understanding Policy Networks: towards a Dialectical
Approach, ,,Political Studies”, 2000, Vol. 48, No. 1.
Mayntz, R., The Architecture of Multi-level Governance of Economic Sectors, „MPIfG
Discussion Paper”, 07/13, Max-Planck-Institut fuer Gesellschaftsforschung.
McAleavy P., De Rynck S., Regional or Local? The EU’s Future Partners in
Cohesion Policy, ,,EUI Working Papers”, RSC, 1997, No. 97/55.
McElroy G., Benoit G., Policy positioning in the European Parliament, ,,European
Union Politics”, 2012, Vol. 13, No. 1.
348
Bibliografia
Middlebrook P., Peake G., Right-Financing Security Sector Reform, „Working
Papers”, Political Economic Institute, University of Massachusetts Amherst,
2008, No. 161,
Mik C., Powierzenie Unii Europejskiej władzy przez państwa członkowskie i
jego podstawowe konsekwencje prawne, w: Kranz J. (red.), Suwerenność i
ponadnarodowość a integracja europejska, Warszawa 2006.
Moon D. S., Bratberg Ø., Conceptualising the Multi-Level Party: Two
Complementary Approaches, „Politics”, 2010, Vol. 30, No. 1.
Moravcsik A., Preferences and Power in the European Community: A liberal
Intergovernemntalist Approach, ,,Journal of Common Market Studies”, 1993,
Vol. 31, No. 4.
Mühlböck M., Linking Council and European Parliament? Voting unity of national
parties in bicameral EU decision-making, Journal of European Public Policy,
2013,Vol. 20, No. 4.
Naurin D., R. Lindahl, Out in the cold? Flexible integration and the political status
of euro op-outs, ,,European Union Politics”, 2010, Vol. 11, No. 4.
Nelson S., Governing risky and uncertain financial markets, ,,SWP Comments”,
2012, December, No. 45.
Nędzyński K., Powrót do przyszłości, w: Europejski ład gospodarczy w 2020 roku,
Instytut Sobieskiego 2012.
Novak S., The Silence of Ministers: Consensus and Blame Avoidance in the Council
of the European Union, ,,Journal of Common Market Studies”, 2013, Vol. 51,
No. 6.
Nowosielski T., Infrastrukturalne uwarunkowania rozwoju logistyki morskiej, w:
Jaworski J., Mytlewski A. (red.), Funkcjonowanie systemów logistycznych,
Warszawa 2008.
Oddvar Eriksen A., Fossum J.E., Closing of the EU’s Legitimacy Gap? w:
Oddvar Eriksen E., J. Fossum J.E., Kumm M., Menendez A.J., The European
Constitution: The Rubicon Crossed?, ,,Arena Report”, Oslo, 200,5 No 3/05.
Olsen J., The Many Faces of Europeanization, University of Oslo, ,,ARENA Working
Papers”, 2002, No. 2.
Olsson J, Democracy Paradoxes in Multi-Level Governance: Theorizing on
Structural Fund System Research, “Journal of European Public Policy”, 2003,
t. 10, nr 2.
349
Bibliografia
Oppermann K., The Politics of Avoiding Referendums on the Treaty of Lisbon,
,,Journal of European Integration”, 2013, Vol. 35, No. 1.
Pacześniak A., Europeizacja polskich partii politycznych i systemu partyjnego –
zarys problematyki, w: Nowak E., Riedel R. (red.), Polska i Europa Środkowa.
Demokratyzacja, konsolidacja, EUizacja, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii
Curie-Skłodowskiej, Lublin, 2010.
Panke D., Lobbying Institutional Key Players: How States Seek to Influence the
European Commission, the Council Presidency and the European Parliament,
Papadopoulos Y., Accountability and Multi-Level Governance, ,,West European
Politics”, t. 33, nr 5.
Pernice I., Multilevel constitutionalism in the European Union, „European Law
Review”, 2002, R.27, nr 5.
Perrin A., The Threat and Opportunity of Non-State Actors to a Conservative Foreign
Policy, „C2C. Canada Journal of Ideas”, September 2007, Vol. 1, Issue 2.
Peterson J., Decision-making in the European Union: Towards a framework for
analysis, ,,Journal of European Public Policy”, 1995, Vol. 2, No. 1.
Peterson J., Policy Networks and European Union Policy Making: A Reply to
Kassim, ,,West European Politics”, Vol. 18, No. 2/1995.
Peterson J., Policy Networks, w: Wiener A., Diez T. (ed.) European Integration
Theory, Oxford 2009.
Piattoni S., The Evolution of the Studies of European Union MLG, w: Ongaro
E., Massey A., Holzer M., Wayenberd E., Governance and Intergovernmental
Relations in the European Union and the United States: Theoretical Perspectives,
Edward Elgar, Cheltenham 2010.
Pirozzi N., Sandawi S., Military and Civilian ESDP Missions: Ever Groving and
Effective?,,Documenti IAI”, 2009, No 29.
Plechanovová B., National Actors in the Post-Lisbon EU: Should We Expect a
Change of National Strategies? ,,West European Politics”, 2013, Vol. 36, No. 6.
Pollack M. A., Theorizing the EU: international organization, domestic polity, or
experiment in new governance?, “Annual Review of Political Science”, 2005,
Vol. 8.
350
Bibliografia
Pollack M., The New Institutionalism and EC Governance: The Promise and Limits
of Institutional Analysis, ,,Governance. An International Journal of Policy and
Administration”, 1996, Vol. 9, No. 4.
Puetter U., Intervening from outsider: the role of EU finance ministers in the
constitutional politics, ,,Journal of European Public Policy”, 2007, Vol. 14, No. 8.
Quermonne J.L., Key Concepts in Political Science and Their Application in the
Study of European Institutions, w: Sobotka K. (ed.), Political Science and
EU-Related Studies, Łódź, 2000.
Ragin Ch., Pennings P., Fuzzy Sets and Social Research, ,,Sociological Methods
and Research”, 2005, Vol. 33, No. 2.
Rasmussen A., Party soldiers in a non-partisan community? Party linkage in the
European Parliament, ,,Journal of European Public Policy”, 2008, Vol. 15, No. 8.
Rasmussen A., Early conclusion in bicameral bargaining: evidence from the
codecision procedure of the European Union, ,European Union Politics”, 1997,
Vol. 12, No. 1.
Raunio T., Beneficial Cooperation or Mutual Ignorance? Contacts between MEPs
and National Parties, w: Steunenberg B., Thomassen J. (ed.): The European
Parliament: Moving toward Democracy in the EU, Rowman & Littlefield,
Lanham, MD, 2002.
Reinalda B., Verbeek B., The issue of decision making within international
organizations, w: (ed.), Decision Making Within International Organizations,
London, New York 2004.
Rhodes R.A.W., Policy Network Analysis, w: Moran M., Rein M., Goodin R. (ed.),
The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford 2006.
Rittberger B., Institutionalizing Representative Democracy in the European Union:
The Case of the European Parliament, ,,Journal of Common Market Studies”,
2012, Vol. 50, No. s. 1.
Rodrigo A., Allio L., Andres-Amo P., Multi-Level Regulatory Governance: Policies,
Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence, ,,OECD
Working Papers on Public Governance”, 2009, No. 13.
Rootes Ch.A., The Europeanization of Environmentalism, w: Balme R., Chabet D.
(ed.), L’action collectiva En Europe, Paris 2002.
Rose R., Borz G., Aggregation and Representation in European Parliament Party
Groups, ,,West European Politics”, 2013, Vol. 36, No. 3.
351
Bibliografia
Rosenau J.N., Governance, Order, and Change in World Politics, w: Rosenau J.N.,
Czempiel E-O. (ed.), Governance Without Government: Order and Change in
World Politics, Cambridge 1992.
Ruggie J.G., Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International
Relations, „International Organization”, 1993, No. 47 (1).
Ruszkowski J., Teorie systemu politycznego Unii Europejskiej, w: Pacześniak A.,
Riedel R. (red.) Europeizacja. Mechanizmy, wymiary, efekty , Toruń 2010.
Ruszkowski J., Zastosowanie teorii PAT do analizy wielopoziomowego zarządzania
w UE, „Studia Europejskie”, 2008, nr 4.
Ruszkowski J., Teorie specjalistyczne w studiach europejskich, w: Ruszkowski J.,
Wojnicz L., Teorie w studiach europejskich. W kierunku nowej agendy badawczej,
Szczecin-Warszawa 2012.
Sabatier P.A., An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of
Policy-Oriented Learning Therein, “Policy Science”, 1998, t. 21, nr 2-3.
Sabel R., Procedure at International Conferences: A Study of Rules of Procedure of
Conferences and Assemblies of International Inter-governmental Organizations,
New York: CambridgeUniversity Press, 1997.
Scharpf F. W., Community and autonomy: multi-level policy-making in the European
Union, ,,Journal of European Public Policy” 1994, nr 1.
Scharpf F. W., Die Politikverflechtungs-Falle: Deutscher Föderalismus und
Europäische Gemeinschaft im Vergleich, „Politische Vierteljahresschrift“, 1985,
nr 29.
Scharpf F. W., Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe,
„Scandinavian Political Studies“,2001, Vol. 24, nr 1.
Scheide J., Schrader K., Kieler Krisen-Kompass: Ein Gesamtpaket zur Überwindung
der Krise im Euroraum, „Kiel Policy Brief“,Januar 2013, Nr 58.
Schmitter Ph.C., Neo-Neofunctionalism, w: Wiener A., Diez T., European
Integration Theory, Oxford University Press, New-York, 2005.
Scott C., The Governance of the European Union: the Potential for Multi-Level
Control, ,,European Law Journal”, 2002, No. 8.
Silke A., Kriesi H., The Network Approach, w: P. Sabatier (ed.), Theories of the
policy process, Boulder 2007.
352
Bibliografia
Simón L., Command and Control? Planning for EU Military Operations, „Occasional
Paper”, European Union Institute for Security Studies, 2010, No. 28.
Skelcher Ch., Jurisdictional Integrity, Polycentrism, and the Design of Democratic
Governance, ,,Governance”, 2005, t. 18, nr 1.
Sobolewska-Myślik K., Rozwój europartii jako ponadnarodowych struktur życia
politycznego – szanse, możliwości i problemy, w: Z. Leszczyński, S. Sadowski
(red.), Suwerenność państwa we współczesnych stosunkach międzynarodowych,
Warszawa 2005.
Stachurska-Geller A., Interes narodowy w rosyjskiej myśli politycznej na początku
XXI wieku, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2008, nr 22 (22).
Stasavage D., Polarization and publicity: Rethinking the benefits of deliberative
democracy, ,,Journal of Politics”, 2007, Vol. 69 (1).
Statham P., H.-J. Trenz, How European Union Politicization can Emerge through
Contestation: The Constitution Case, ,,Journal of Common Market Studies”,
2013, Vol. 51, No. 5.
Stein M., Turkewitsch L., The Concept of Multi-level Governance in Studies of
Federalism, „International Political Science: New Theoretical and Regional
Perspectives”, Quebec, 2008.
Stephenson P., Twenty years of Multi-level governance: ‘Where Does it Come From?
What is? Where is it Going? ,,Journal of European Public Policy”, 2013, Vol. 20,
No. 6.
Stiglitz J. E., Democratizing the International Monetary Fund and the World Bank;
Governance and Accountability, ,,Governance: An International Journal of
Policy, Administration, and Institutions”, V 2003, Vol. 16, nr 1.
Stone-Sweet A., Sandholtz W., European Integration and Supranational
Governance, ,,Journal of European Public Policy” 1997, Vol. 4, No. 3.
Stone –Sweet A., Sandholtz W., Integration,, supranational governance, and the
institutionalisation of the EC, w: Sandholtz W., Stone-Sweet A. (ed.), European
Integration and Supranational Governance, Oxford 1998.
Szymański A., Zarządzanie wielopoziomowe – analiza przypadku rozszerzenia Unii
Europejskiej, „Studia Politologiczne”, 2013, t. 27.
Tallberg J., The Power of the Presidency: Brokerage, Efficiency and Distribution in
EU Negotiations, ,,Journal of Common Market Studies”, 2004, Vol. 42, No. 5.
353
Bibliografia
Thomson R., Actor alignments in the European Union before and after enlargement,
,,European Journal of Political Research”, 2009, Vol. 48, No. 6.
Thorlakson L., Patterns of Party Integration, Influence and Autonomy in Seven
Federations, „Party Politics”, 2009, Vol. 15, No. 2.
Vink M.P., Graziano P., Challenges of a New Research Agenda w: Graziano P.,
Vink M.P. (ed.), Europeanization: New Research Agendas, Basingstoke–New
York 2007.
Weiler Q, The Eurpean Union and Security Sector Reform in Africa: a Leader
in Theory, a Laggard in Reality?, „Bruges Regional Integration & Global
Governance Papers”, College of Europe, 2009, No. 1.
Wilson A., Coalition Formation and Party Systems in the Italian Regions, „Regional
and Federal Studies”, 2009, Vol. 19, No. 1.
Winn N., Harris E., ‘Europeanisation’: Conceptual and Empirical Considerations,
„Perspectives an European Politics and Society”, 2003, May, Vol. 4, No. 1.
Witkowska M., Europejskie partie polityczne jako podmioty modernizacji, w:
Wojtaszczyk K.A. (red.), Modernizacja Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza
ASPRA-JR, Warszawa, 2011.
Zadochin A., Globalizacja i nacionalnyje intieriesy Rosii, „Obozriewatiel”, 2000,
nr 1.
Zielińska-Głębocka A., Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji,
„Studia Europejskie” 1999, nr 3.
Zürn M., Global Governance and Legitimacy Problem, ,,Governance and
Opposition”, 2004, Vol. 39, No. 2.
V Artykuły prasowe
Lewandowski J., Konsolidacja nie zastąpi oszczędności, „Gazeta Wyborcza”
20.04.2000.
Persson L., Doskonalenie kierownictwa gmin w perspektywie międzynarodowej,
,,Europomerania”, 15.12.2000.
354
Bibliografia
VI Źródła internetowe
Annunziata M., ECB: No free lunch, http://www.voxeu.org/article/ecb-no-freelunch, 14 Aug 2012.
A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12
December 2003, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf
Bailer S., An Agent Dependent on the EU Member States? The Determinants of the
European Commission’s Legislative Success in the European Union, Journal of
European Integration, published online: 30 Jul 2013, http://www.tandfonline.
com/doi/full/10.1080/07036337.2013.809342, 2013.
Biała Księga Komitetu Regionów w sprawie wielopoziomowego zarządzania http://
eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:211:0001:0027:P
L:PDF
Bijlsma M., Eurocrisis lessons from banking regulation: create collateral in return
for support, 14th August 2012, http://www.bruegel.org/nc/blog/detail/article/866eurocrisis-lessons-from-banking-regulation-create-collateral-in-return-forsupport/
Bagayoko-Penone N., Multi-level Governance and Security: the European Union
Support to Security Sector Reform (SSR) Processes (draft version), http://erd.eui.
eu/media/bagayoko-penone.pdf
Buch C., Bofinger P., Feld L., Frnaz W., Schmidt Ch., From the internal market to a banking
union: A proposal by the German Council of Economic Experts, http://www.voxeu.
org/article/internal-market-anking-union-proposal-german-council-economic-experts
Caduff C., Politik-Begriff, artykuł szkoleniowy na stronie Politische Bildung,
prowadzonej przez Pädagogische Hochschule der FHNW we współpracy z
Pädagogische Hochschule Zentralschweiz Luzern: http://www.politischebildung.
ch/grundlagen/gegenstand/politik-begriff/
Czachór Z., Przygotowania do Konferencji Międzyrządowej. Analiza podstawowych
pojęć z punktu widzenia supranarodowego rozwoju Unii Europejskiej, w: Z.
Czachór (red.), Unia Europejska po Traktacie nicejskim, Warszawa 2002, http://
www.rcie.konin.pl/dokumenty/publ.%20UKIE%205/UE%20po%20Tr.%20
Nicejskim.pdf
Delivering Human Security throught Multi-level govenrance, http://hdr.undp.org/
en/media/Delivering%20Human%20Security%20through%20multi-level%20
Governance.pdf
355
Bibliografia
Deklaracja Schumana, http://europa.eu/about-eu/basic-information/symbols/
europe-day/schuman-declaration/index_pl.htm
Derks M., More S., The European Union and International Challenges for
Effectively Supporting Security Sector Reform. An Overview of the EU’s set-up for
SSR suport. Clingendael Institute 2009, http://www.clingendael.nl/sites/default/
files/20090618_cru_ssr_derks_more.pdf
Grants from the European Parliament to political parties at European level 20042013, March 2013, http://www.europarl.europa.eu/pdf/grants/grant_amounts_
parties_25-03-2013.pdf
Grants from the European Parliament to political foundations at European
level, March 2013, http://www.europarl.europa.eu/pdf/grants/Grant_amounts_
foundations_per_03-2013.pdf
Grants from the European Parliament to political parties at European level, 20042013, http://www.europarl.europa.eu/pdf/grants/Grant_amounts_parties%20
11-2013.pdf
Harold J., Europe’s Next Great Mistake, http://www.project-syndicate.org/
commentary/the-wrong-solution-to-the-european-union-s-democratic-deficitby-harold-james#wXR2IRmiq3gSD3dU.99
Hurrelmann A., DeBardeleben J., Democratic Dilemmas in EU Multilevel
Governance:Untangling the Gordian Knot, http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2008/
Hurrelmann-Debardeleben.
Jakubiak M., Oszczędności, inwestycje, integracja finansowa i bezpośrednie
inwestycje zagraniczne w Europie Środkowej, http://www.case-research.eu/
upload/publikacja_plik/rc28part2.pdf
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, http://ec.europa.
eu/regional_policy/sources/docoffic/official/communic/baltic/com_baltic_pl.pdf
Konkurencyjny Region w Zglobalizowanych świecie, http://ec.europa.eu/regional_
policy/archive/consultation/baltic/doc/organisation/6balticorg_jointpositionpaper.
pdf
Macroeconomic Imbalance Procedure Scoreboard Eurostat indicators to
support the detection of macroeconomic imbalances, STAT12/25, http://
europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=STAT/12/25&type=HTML
356
Bibliografia
Laffin M., Show E., Taylor G., Devolution and Party Organisation in Britain: How
Devolution has changed the Scottish and Walesh Labour Parties, ESRC Research
programme on Devolution and Constitutional Change, www.devolution.ac.uk
Littoz-Monnet A., Dynamic Multi-Level Governance – Bringing the Study of Multilevel Interactions into the Theorising of European Integration, w: “European
Integration online Papers (EIoP)”, Vol. 14, Article 01 2010, http://eiop.or.at/eiop/
texte/2010-001a.htm
Plan działania SUE RMB, http://www.balticsea-region-strategy.eu/
Papadopoulos Y., Problems of democratic accountability in network and Multi-level
Governance, s. 12, http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_5388.pdf
Raport z publicznych konsultacji,
consultation/baltic/doc/summary
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/
Rijpma J.J., Cremona M., The Extra-Territorialisation of the EU Migration
Policies and the Rule of Law, “EUI Working Papers, Law nr 2007/01, European
University Institute, http://hdl.handle.net/1814/6690
Runblom H., Tydén M., Carlbläck-Isotalo H., Historia Morza Bałtyckiego, ,http://
www.wgsr.uw.edu.pl/tmp/BSE-04.pdf
Ruszkowski J., Unia Bankowa. Próba ponadnarodowego rozwiązania kryzysu w
obszarze euro, „Biuletyn Instytutu Zachodniego”, nr 106, http://www.iz.poznan.
pl/news/551_unia%20bankowa.pdf.
Schoenmaker D., Macroprudential supervision in banking union, http://www.voxeu.
org/article/macroprudential-supervision-banking-union
Szczerbiak A., Bil M., When in doubt, (re-) turn to domestic politics? The (non-)
impact of the EU on party politics in Poland, SEI Working Paper No 103, EPERN
Working Paper No 20, May 2008, http://www.sussex.ac.uk
Tornell A., Westermann F., The tragedy-of-the-commons at the European Central
Bank, http://voxeu.org/article/tragedy
Wyplosz Ch., Fiscal discipline in the monetary union, http://www.voxeu.org/article/
fiscal-discipline-monetary-union,
357
Wykaz skrótów
ACER —
Agency for the Cooperation of Energy Regulators
ACP —
African, Caribbean and Pacific Countries (Kraje Afryki, Karaibów
i Pacyfiku)
ACTE —
Approvals Committee for Terminal Equipment (Komitet ds.
Homologacji Urządzeń Końcowych)
AKP —
Kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku
APEC —
Asia-Pacific Economic Co-operation (Współpraca Gospodarcza
Azji i Pacyfiku)
ARM —
Alert Mechanism Report (Mechanizm Wczesnego Ostrzegania)
ASEAN —
Association of the South East Asian Nations (Stowarzyszenie
Narodów Azji Południowo-Wschodniej)
AT UE —
Agend Terytorialna Unii Europejskiej
BSSSC —
Baltic Sea States Subregional Cooperation (Subregionalna Współpraca
Państw Morza Bałtyckiego)
CBG —
Cross-Border Governance (zarządzanie transgraniczne)
CCB —
Coalition Clean Baltic (Koalicja na rzecz Czystego Bałtyku)
CEER —
Council of European Energy Regulators (Rada Europejskich
Regulatorów Energii)
CEN —
Comite Europeen de Normalisation (Europejski Komitet
Normalizacji)
CENELEC — Comite Europeen de Normalisation Electrotechnique
(Europejski Komitet ds. Normalizacji Elektrotechniki)
CFSP —
Common Foreign Security Policy (Wspólna Polityka Zagraniczna
i Bezpieczeństwa)
CG —
central governance (zarządzanie centralne)
CIRAM —
Common Integrated Risk Analysis Model (Wspólny Model Analizy
Zintegrowanego Ryzyka)
358
Wykaz skrótów
CIVCOM —
The Committee for Civilian Aspects of Crisis Management
(Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego)
CMC —
Crisis Management Concept (koncepcja zarządzania kryzysowego)
CMPD —
Crisis Management and Planning Directorate (Dyrektoriat
Planowania i Zarządzania Kryzysowego)
CoE —
Council of Europe (Rada Europy)
CONOPS —
Concept of Operation (koncepcja operacyjna)
COREPER — Committee of Permanent Representatives (Komitet Stałych
Przedstawicieli)
CPCC —
Civilian Planning and Conduct Capability (DyrektoriatPlanowania
i Prowadzenia Operacji Cywilnych)
CPMR —
Conference of Peripheral Maritimie Regions (Konferencja
Peryferyjnych Regionów Morskich)
CSDP —
Common Security Defence Policy (Wspólna Polityka Bezpieczeństwa
i Obrony UE)
CTR —
Common Technical Regulations (Wspólne Regulacje Techniczne)
DAC/OECD —Development Assistance Committee of the Organization for
Economic Co-operation and Development (Komitet Pomocy
Rozwojowej przy Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju)
DCI —
Development Cooperation Instrument (Instrument Współpracy na
Rzecz Rozwoju)
DDR —
disarmament, demobilisation, reintegration (rozbrojenie, demobilizacja
i reintegracja)
DEVCO —
Directorate General for Development and Cooperation(Dyrektoriat
Generalny ds. Rozwoju i Współpracy)
DG —
delegated governance (zarządzanie delegowane)
DGENL —
Directorate General for Enlargement (Dyrektoriat Główny ds.
Rozszerzenia)
DIA —
diversified institutional accountability (odpowiedzialność zdywersyfikowana instytucjonalnie)
359
Wykaz skrótów
EBA —
European Banking Authority (Europejski Organ Nadzoru
Bankowego)
EBC —
Europejski Bank Centralny
EB-RAN —
Eastern Borders-Risk Analysis Network (Sieć Analizy Ryzyka na
Granicy Wschodniej)
EC —
European Community (Wspólnota Europejska)
EDF —
European Development Fund (Europejski Fundusz Rozwoju)
EEAS —
European External Action Service (Europejska Służba Działań
Zewnętrznych)
EES —
entrance/exit system (system wjazdu/wyjazdu)
EFTA —
European Free Trade Association (Europejskie Stowarzyszenie
Wolnego Handlu)
EIDHR —
European Instrument for Democracy and Human Rights (Europejski
Instrument na Rzecz Demokracji i Praw Człowieka)
EIOPA —
European Insurance and Occupational Pensions Authority
(Europejski Organ Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych
Programów Emerytalnych
EP —
Euroregionie Pomerania
EPE —
Europejska Polityka Energetyczna
ESFS —
European System of Financial Supervision (Europejski System
Organów Nadzoru Finansowego)
ENPI —
European Neighbourhood and Partnership Instrument (Europejski
Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa)
ESB —
Europejska Strategia Bezpieczeństwa
ESM —
European Stability Mechanism (Europejski Mechanizm Stabilizacyjny)
ESMA —
European Securities and Markets Authority (Europejski Organ
Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych)
ESPON —
European Spatial Planning Observation Network (Europejska Sieć
Obserwacyjna Planowania Przestrzennego)
ESRB —
European Systemic Risk Board (Europejska Rada Oceny Ryzyka
Systemowego)
360
Wykaz skrótów
ESS —
European Security Strategy (Europejska Strategia Bezpieczeństwa)
ETO —
Europejski Trybunał Obrachunkowy
EUI —
European University Institute (Europejski Instytut Uniwersytecki)
EUMC —
European Union Military Committee (Komitet Wojskowy UE)
EUMS —
European Union Military Staff (Sztab Wojskowy UE)
EUWT —
Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej
EWG —
Europejska Wspólnota Gospodarcza
EWWIS —
Europejska Wspólnota Węgla i Stali
FAC —
Foreign Affairs Council (Rada ds. Zagranicznych)
FPI —
Service for Foreign Instrument (Służba ds. Instrumentów Polityki
Zagranicznej)
GAERC —
General Affairs and External Relations Council (Rada ds. Ogólnych
i Stosunków Zewnętrznych)
GAC —
General Affairs Council (Rada ds. Ogólnych)
GAL —
Green / Alternative / Libertarian (Zieloni/Alternatywa/Libertarianie)
HELCOM —
Helsinki Commission (Komisja Helsińska)
HoM —
Heads of Mission (szefowie misji)
IBM —
Integrated Border Management (zintegrowane zarządzanie
granicami UE)
IfS —
Instrument for Stability (Instrumentu na Rzecz Stabilności)
IGC —
Intergovernmental Conference (Konferencja Międzyrządowa)
ILA —
inter-level accountability (międzypoziomowa odpowiedzialność)
INGO —
International Non-Governmental Organizations (międzynarodowe
organizacje pozarządowe)
IMP —
Integrated Maritime Policy (Zintegrowana Polityka Morska)
KE —
Komisja Europejska
KPZK —
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju
KR —
Komitet Regionów
361
Wykaz skrótów
LA —
local authorities (władze lokalne)
LAU —
Local Administrative Units (Jednostki Administracji Lokalnej)
LI —
liberal intergovernmentalizm (liberalna międzyrządowość)
LPA —
Liga Państw Arabskich
Mercosur —
Mercado Comun del Sur (Wspólny Rynek Południa)
MFW —
Międzynarodowy Fundusz Walutowy
MIP —
Macroeconomic Imbalance Procedure (Procedura Nadmiernej
Nierównowagi)
MLA —
Multi-level accountability (wielopoziomowa odpowiedzialność)
MLC —
Multi-level Constitutionalism (wielopoziomowy konstytucjonalizm)
MLD —
Multi-level Democracy (wielopoziomowa demokracja)
MLEG —
Multi-level elite governance (wielopoziomowe zarządzanie elit)
MLExG —
Multi-level External Governance (wielopoziomowe zarządzanie
zewnętrzne)
MLG —
Multi-level Governance (wielopoziomowe zarządzanie)
MLIG —
Multi-level institutional Governance (wielopoziomowe zarządzanie
instytucjonalne)
MLL —
Multi-level Links (wielopoziomowe powiązania)
MLM —
Multi-level Membership (wielopoziomowe członkostwo)
MLNG —
Multi-level network governance (wielopoziomowe zarządzanie
siecią)
MLP —
multilevel party (wielopoziomowa partia)
MLSRG —
Multi-level System of Regulatory Governance (wielopoziomowy
system zarządzania regulacyjnego)
NAFTA —
North American Free Trade Agreement (Północnoamerykańskie
Porozumienie o Wolnym Handlu)
NATO —
North Atlantic Treaty Organisation (Organizacja Paktu
Północnoatlantyckiego)
NGO —
Non-governmental Organization (organizacja pozarządowa)
362
Wykaz skrótów
NUTS —
Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques (Nomenklatura
Jednostek Terytorialnych do celów Statystycznych)
OBWE —
Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie
OCT —
overseas countries and territories (kraje i terytoria zamorskie)
OECD —
Organization for Economic Co-operation and Development
(Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju)
OLAF —
Office Européen de Lutte Anti-Fraude (Europejski Urząd ds.
Zwalczania Nadużyć Finansowych)
ONZ —
Organizacja Narodów Zjednoczonych
OPA —
Organizacja Państw Amerykańskich
OPLAN —
Operation Plan (plan operacyjny)
OSCE —
Organization for Security and Co-operation in Europe (Organizacja
Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie)
PAI —
Pre-Accession Instrument (Instrument Przedakcesyjny)
PAT —
Principal/Agent Theory (teoria mocodawca-agent)
PCG —
polycentric governance (zarządzanie policentryczne)
PE —
Parlament Europejski
PES —
Partia Europejskich Socjalistów
PfP —
Partnership for Peace (Partnerstwo dla Pokoju)
PIIGS —
Portugalia, Irlandia, Włochy, Grecja, Hiszpania
PKB —
Produkt Krajowy Brutto
PMSC —
private military and security companies (prywatne przedsiębiorstwa
branży wojskowej i bezpieczeństwa)
PMG —
Politico-Military Group (Grupa Polityczno-Militarna)
PPP —
partnerstwo publiczno-prywatne
PSAT —
Principal/Agent/Supervisor Theory (teoria mocodawca-agent-supervisor)
PSC —
Political and Security Committee (Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa)
QCA —
qualitative comparative analysis (porównawcza analiza jakościowa)
363
Wykaz skrótów
QMV —
Qualified Majority Voting (głosowanie kwalifikowaną większością)
RA —
regional authorities (władze regionalne)
RAPIT —
Rapid Border Intervention Teams (Zespoły Szybkiego Reagowania
Interwencyjnego)
RELEX —
Directorate General for External Relation (Dyrektoriat Główny ds.
Stosunków Zewnętrznych)
RMB —
Region Morza Bałtyckiego
RPMB —
Rada Państw Morza Bałtyckiego
RTP —
Real-time Transport Protocol (Protokół Transportu w Czasie
Rzeczywistym)
RUE —
Rada Unii Europejskiej
SBA —
stratyfikacja biurokratyczno-administracyjna
SD —
stratyfikacja dyspersyjna
SH —
stratyfikacja hierarchiczna
SIS —
Schengen Information System (Schengeński system Informacyjny)
SNG —
Sub-National Governance (zarządzanie subnarodowe)
SPR —
stratyfikacji poziomów rozmytych
SPU —
specjalna procedura uchwałodawcza
SSHERA —
Social Sciences and Humanities in the European Research Area
(Nauki Humanistyczne i Społeczne w Europejskim Obszarze
Badawczym)
SSR —
Security Sector Reform (Reformy Sektora Bezpieczeństwa)
SUE RMB — Strategia Unii Europejskiej dla Regionu Morza Bałtyckiego
SVR —
Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung (Rada Ekspertów ds. Ogólnego Rozwoju Gospodarczego)
SWI —
stratyfikacja wewnątrzinstytucjonalna
TAN —
Traditionalism / Authority / Nationalism (Tradycjonalizm/ Władza/
Nacjonalizm)
TFUE —
Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
364
Wykaz skrótów
TNC —
Transnational Corporation (korporacje transnarodowe)
TSUE —
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
TUE —
Traktat o Unii Europejskiej
UA —
Unia Afrykańska
UBC —
Union of the Baltic Cities (Związek Miast Bałtyckich)
UE —
Unia Europejska
UGW —
Unia Gospodarczo-Walutowa
VASAB —
Visions and Strategies around the Baltic Sea (Wizje i Strategie
wokół Morza Bałtyckiego)
VAT —
Value Added Tax (podatek od wartości dodanej)
VIS —
Visa Information System (Wizowy System Informacyjny)
WB-RAN —
Western Borders-Risk Analysis Network (Sieć Analizy Ryzyka n a
Granicy Zachodniej)
WE —
Wspólnoty Europejskie
WPBiO —
Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej
WPT —
Wspólna Polityka Transportowa
WPZiB —
Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
WSSP —
wewnątrzprocesowa stratyfikacja systemowa Petersona
WTO —
Światowa Organizacja Handlu
ZMB —
Związek Miast Bałtyckich
ZPU —
zwykła procedura uchwałodawcza
365
Wykaz tabel
Tabela nr 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Konstytutywne cechy governance w MLG UE
Tabel nr 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Rodzaje stratyfikacji w MLG
Tabel nr 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Powiązania stratyfikacyjne z odpowiedzialnością w MLG
Tabela 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Typy struktur sieci politycznych
Tabela nr 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Modele Unii Europejskiej
Tabela nr 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Porównanie federacji i wielopoziomowego zarządzania
Tabela nr 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
Typy wielopoziomowego zarządzania
Tabela nr 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Charakterystyka współpracy wspólnotowej i międzyrządowej
Tabela nr 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Mechanizm podejmowania decyzji w Unii Europejskiej w ujęciu federalizmu wielopoziomowego rządzenia
Tabela nr 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
Dwa typy organizacji Multi-level Governance
Tabela nr 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Cechy i funkcje Multi-level Governance
Tabela nr 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
Cechy regionów w Unii Europejskiej
367
Wykaz tabel
Tabela nr 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
Poziomy kontroli i odpowiedzialności w przyszłej Unii Bankowej
Tabela nr 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
Cztery rodzaje szoków i proponowane mechanizmy zaradcze
Tabela nr 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Zarys permanentnego zarządzania kryzysowego w UE
368
Wykaz schematów
Schemat nr 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Poziomy konwencjonalne w pierwotnej wersji MLG
Schemat nr 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Stratyfikacja hierarchiczna poziomów konwencjonalnych (SH) w rozszerzonej wersji
MLG…
Schemat nr 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Stratyfikacja dyspersyjna (SD) poziomów konwencjonalnych z wyjściowym poziomem narodowym w MLG
Schemat nr 4.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Schemat nr 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Wewnątrzprocesowa Stratyfikacja Systemowa Petersona (WSSP)
Schemat nr 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Wewnątrzprocesowa Stratyfikacja Trójkątów Partnerstw (WSTP)
Schemat nr 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Stratyfikacja Wewnątrzinstytucjonalna (SWI) w Radzie Unii Europejskiej
Schemat nr 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Rozbudowany system wielopoziomowego zarządzania w UE o stratyfikację poziomów rozmytych (SPR)
Schemat nr 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Trajektorie pomijania państw w stratyfikacji hierarchicznej (SH) MLG UE
Schemat nr 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Czynniki podejmowania decyzji w europejskiej polityce energetycznej
Schemat nr 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
Poziomy wielopoziomowego zarządzania w UE
369
Wykaz schematów
Schemat 12. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
Propozycja modelu zarządzania według zaleceń wspólnych 6 wiodących organizacji
bałtyckich
Schemat nr 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Interesariusze w RMB
Schemat nr 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
System Zarządzania w SUE RMB
Schemat nr 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Czynniki odpowiedzialne za kryzys w Europie
370
Tytuł rozdziału
Noty o autorach
• Prof. zw. dr hab. Agnieszka Rothert – Uniwersytet Warszawski, Instytut Nauk
Politycznych
• Prof. zw. dr hab. Janusz Ruszkowski – Uniwersytet Szczeciński, Instytut
Politologii i Europeistyki
• Prof. zw. dr hab. Benon Zbigniew Szałek – Uniwersytet Szczeciński, Instytut
Politologii i Europeistyki,
• Prof. dr hab. Zbigniew Czachór – Uniwersytet im. Adama Mickiewicza
w Poznaniu, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa
• Prof. dr hab. Jacek Czaputowicz – Uniwersytet Warszawski, Instytut
Europeistyki
• Prof. dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse – Uniwersytet Warszawski, Instytut
Europeistyki
• Dr hab. Marek Żurek – Uniwersytet Szczeciński, Instytut Politologii
i Europeistyki
• Dr Tomasz Czapiewski – Uniwersytet Szczeciński, Instytut Politologii
i Europeistyki
• Dr Marta Götz – Instytut Zachodni w Poznaniu
• Dr Beata Kosowska-Gąstoł – Uniwersytet Jagielloński, Instytut Nauk
Politycznych i Stosunków Międzynarodowych
• Dr Anna Moraczewska – Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie,
Zakład Stosunków Międzynarodowych
• Dr Małgorzata Rzeszutko-Piotrowska – Zakład Prawa i Administracji
Politechniki Warszawskiej
• Dr Marta Witkowska – Uniwersytet Warszawski, Instytut Europeistyki
• Dr Luiza Wojnicz – Uniwersytet Szczeciński, Instytut Politologii i Europeistyki
• Mgr Marta Szulc – doktorantka, Uniwersytet Szczeciński, Instytut Politologii
i Europeistyki
• Mgr Michał Wilczewski – doktorant, Uniwersytet Szczeciński, Instytut
Politologii i Europeistyki
371

multi-level governance w unii europejskiej

Transkrypt

Podobne dokumenty

DFT-709 - Masterpiece .dk masterpiece.dk

Zarzadzanie Publiczne_4_2013.indd

Marketing wielopoziomowy jako forma biznesu

ORGANIZACJA I KIEROWANIE MANAGEMENT O

garrone - Biapol

Rozdział 1. - Wyższa Szkoła Zarządzania i Przedsiębiorczości

edukacja energetyczna

Elektroniczna - Politechnika Częstochowska

Pobierz całość