Polityka regionalna Unii Europejskiej – od solidarności do

Dorota Murzyn
Polityka regionalna Unii Europejskiej – od solidarności do
konkurencyjności1
Polityka regionalna obejmuje działania mające na celu wyrównywanie dysproporcji w
rozwoju przestrzennym kraju za pośrednictwem środków budżetowych w przekroju
międzyregionalnym2 Określa ona kierunki i sposoby oddziaływania na proces rozwoju
regionalnego kraju, rozumiana jest jako całokształt czynności państwa w zakresie
oddziaływania na rozwój społeczno-ekonomiczny regionów3. Te dwie – odmienne – definicje
zwracają uwagę na różne cele współczesnej polityki regionalnej, którymi są z jednej strony
wyrównywanie różnic w rozwoju regionalnym (czyli zwiększanie spójności), z drugiej –
inicjowanie w regionach procesów rozwojowych skutkujących ogólnym wzrostem
gospodarczym. Unia Europejska przez długi czas koncentrowała się przede wszystkim na
pierwszym celu i działaniach na rzecz ograniczania międzyregionalnych różnic, cele
efektywnościowe zajmowały dalsze miejsce. Podczas dyskusji nad założeniami perspektywy
finansowej na lata 2007-2013 odżyły jednak dyskusje na temat kształtu polityki regionalnej w
przyszłości i większego zorientowania jej na konkurencyjność regionów.
Teoretycy zajmujący się badaniem rozwoju regionalnego od początku starali się
odpowiedzieć na pytanie, czy wzrost jednych regionów może pociągać za sobą rozwój
obszarów mniej rozwiniętych, czy też luka między nimi będzie się pogłębiać - czy rozwój
regionalny cechuje zatem konwergencja czy polaryzacja. Poglądy na ten temat są rozbieżne,
jednak oczywiste jest, że wzrost spójności ma miejsce wtedy, kiedy efekty rozprzestrzeniania
i dyfuzji dominują nad skutkami zasysania (wiru)4. W ślad za tymi badaniami pojawiają się
także dwie koncepcje polityki regionalnej5: wyrównawcza i polaryzacyjna. Istotą modelu
wyrównawczego jest transfer środków z regionów najwyżej rozwiniętych do regionów o
niższym poziomie rozwoju, które borykają się ze skutkami przekształceń strukturalnych.
1
Artykuł został opublikowany w: Polityczne dylematy Europy, red. W. Gizicki, Wydawnictwo Adam Marszałek,
Toruń 2009, s. 197-211.
2
I. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 2006, s.16.
3
B. Winiarski, Polityka regionalna, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, 1979, s.13.
4
Na występowanie tych efektów zwrócili uwagę G. Myrdal (Economic theory and underdeveloped regions,
London 1957) i A.O.Hirschman (Strategy of economic development, New Haven 1957).
5
G. Gorzelak, Transformacja systemowa a restrukturyzacja regionalna, Wydawnictwo Europejskiego Instytutu
Rozwoju Regionalnego i Lokalnego, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1995, s.95.
Model polaryzacyjny z kolei wspiera przede wszystkim regiony o najwyższym poziomie
rozwoju i dynamice gospodarki (tzw. bieguny wzrostu).
Zwolennicy opcji wyrównawczej opowiadają się za interwencją państwa, którą należy
skierować do regionów najbiedniejszych, przyczyniając się tym samym do zwiększenia
dynamiki ich wzrostu. Z kolei propagatorzy wariantu polaryzacyjnego uważają, że każda
ingerencja narusza mechanizm rynkowy (który ich zdaniem jest najbardziej efektywny) i
przeciwstawiają się ingerencji państwa w procesy rozwoju regionalnego. Argumentem na
rzecz rozwoju spolaryzowanego jest doświadczenie, które mówi, że po okresie intensywnego
wzrostu „okupionego” zwiększeniem różnic międzyregionalnych można przeznaczyć
znacznie większe środki na rozwój regionów słabszych niż byłoby to możliwe, gdyby ten
wzrost był mniej dynamiczny6. Innego argumentu dostarcza krzywa Williamsona, z której
wynika, że od pewnego, dość wysokiego poziomu produktu krajowego brutto, następuje
zmniejszanie się rozpiętości regionalnych7. W praktyce gospodarczej modele te nie są
realizowane w czystej postaci, realną politykę regionalną wyznacza często pragmatyzm
polityków. Zakładając, że bez pomocy z zewnątrz regiony słabsze nie są w stanie dogonić
obszarów bogatych, pojawia się następny problem – czy ograniczone przecież środki
inwestować w tych pierwszych, aby przyspieszyć ich wzrost, czy też skierować je do
regionów lepiej rozwiniętych, które mogą je skuteczniej wykorzystać, co w efekcie przyczyni
się do zmniejszenia dysproporcji między danym krajem a wyżej rozwiniętymi.
Europejska polityka regionalna zmierza do wyrównywania dysproporcji w rozwoju
całej Wspólnoty i osiągnięcia spójności pomiędzy poszczególnymi jej regionami. Do
wzmacniania spójności przyczynia się poprzez wyrównywanie szans rozwojowych regionów
mających słabsze wyniki rozwoju i to właśnie regionalnie alokowanych jest większość
środków. Zwiększenie stopnia spójności UE osiągane jest poprzez modernizację i
restrukturyzację gospodarek państw członkowskich i ich regionów8. Należy przy tym
podkreślić, że celem polityki spójności jest nie tyle dążenie do równości, co raczej
niwelowanie występujących nierówności. W formie realizowanej przez Unię Europejską była
ona przy tym do tej pory zbyt nastawiona na wyrównywanie poziomów życia, a nie
aktywności.
6
D. Makulska, Instrumenty polityki regionalnej w Polsce, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa
2004, s. 14.
7
Za: ibidem, s. 14.
8
Z uwagi na powyższe cechy, terminy: polityka regionalna, polityka spójności i polityka strukturalna używane
są często zamiennie.
Regiony dotknięte problemami strukturalnymi często pozbawione są możliwości
konkurowania z regionami zamożniejszymi i odnoszenia korzyści gospodarczych, a to
uniemożliwia harmonijny rozwój całej Wspólnoty. Polityka regionalna i spójności stanowi
jeden z filarów europejskiej konstrukcji, obok jednolitego rynku i unii walutowej. To ta sfera
działalności Wspólnoty, która w najbardziej wyraźny sposób zajmuje się problemami
nierówności gospodarczej i społecznej. Potrzeba podejmowania działań na rzecz zmniejszania
bądź eliminowania nierówności stanowi istotę sprawiedliwości dystrybutywnej (rozdzielczej).
Zwolennicy tego rozwiązania uzasadniają konieczność prowadzenia takiej polityki
przywołując szereg argumentów. Ich zdaniem, ekstremalne nierówności nie sprzyjają
wzrostowi gospodarczemu, a jeśli są nieakceptowane i uniemożliwiające osiągnięcie sukcesu,
osłabiają motywację jednostek do podnoszenia swych kwalifikacji i skłaniają do wycofania
się z życia społecznego. Utrzymywanie się dużych dysproporcji w rozkładzie dochodów i
dostępie do innych zasobów sprzyja roszczeniom, które słabsze grupy wysuwają na podstawie
porównań z jednostkami lepiej uposażonymi. Obok przesłanek natury moralno-politycznej i
ekonomicznej (mniejsze różnice są warunkiem sprawnego funkcjonowania UE jako
jednolitego mechanizmu gospodarczego), u podstaw polityki spójności leży przekonanie, że
nadmierna koncentracja działalności gospodarczej w najwyżej rozwiniętych regionach
powoduje utrudnienia i szkody w postaci m.in. dewastacji środowiska naturalnego. Działania
w tym kierunku wynikają poza tym z poglądu politycznego, zakładającego, że integracja
europejska może przynosić większe korzyści regionom centralnym i w efekcie powiększać
lukę między centrum i peryferiami do rozmiarów nieakceptowanych z punktu widzenia
społecznego i politycznego. Wreszcie, wspieranie regionów słabszych, jako forma
wzmacniania partnera gospodarczego, leży w interesie regionów silniejszych.
Po drugiej stronie dyskursu sytuują się przeciwnicy korygowania nierówności
społecznych (m.in. F.A.Hayek), którzy uważają, że efektywna ekonomicznie alokacja
zasobów i bogactwa jest zadaniem mechanizmu rynkowego, a nie jakichkolwiek decydentów.
Fundusze Strukturalne kierowane są do krajów słabszych ekonomicznie między innymi po to,
aby umożliwić im zbliżenie się do państw bogatszych. Jednak nawet w warunkach
niewystępowania tego rodzaju pomocy, kraj lub region o niższym poziomie rozwoju może
odnotować szybsze tempo wzrostu niż kraje bogatsze. Można to wytłumaczyć za pomocą
teorii wzrostu9. Neoklasyczna funkcja produkcji charakteryzuje się spadającymi krańcowymi
9
R. Barro, V. Grilli, European macroeconomics, Macmillan, London 1994, za: L.J. Jasiński, Spójność
ekonomiczna regionów Polski na tle krajów Unii Europejskiej, Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii
Nauk, Warszawa 2005, s.129-131.
produktywnościami czynników produkcji wraz ze wzrostem ich ilości. W gospodarce, w
której kapitału jest niewiele, każda dodatkowa jego jednostka zaoszczędzona i zainwestowana
daje w rezultacie wyższy wzrost produkcji niż w gospodarce rozwiniętej.
Unia Europejska prowadzi politykę regionalną zorientowaną na osiąganie spójności
wychodząc z założenia, że wzrost i spójność są elementami ściśle ze sobą związanymi a
zmniejszając występujące różnice można zagwarantować, że wszystkie regiony i grupy
społeczne wniosą swój wkład w ogólny rozwój gospodarczy Wspólnoty. Dążenie do
spójności gospodarczej i społecznej jest zresztą celem ustrojowym Unii Europejskiej. Już w
treści preambuły Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej zapisano, że dąży się do
wyrównywania istniejących różnic pomiędzy państwami członkowskimi oraz pomiędzy
regionami. Z kolei art. 158 Traktatu głosi: „Wspólnota rozwija i kontynuuje swoją politykę w
sprawie wzmacniania spójności gospodarczej i społecznej, by wspierać harmonijny rozwój
Wspólnoty jako całości”10. Polityka regionalna oparta jest na zasadzie solidarności – państwa
i regiony, które osiągają wyższy poziom rozwoju społeczno-gospodarczego mają obowiązek
wspierać regiony i państwa biedniejsze. Środki europejskie są zatem przeznaczane przede
wszystkim dla obszarów o niskim poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego. Spójność
rozumiana jest w ujęciu ekonomicznym, społecznym i przestrzennym (terytorialnym).
Spójność ekonomiczna odnosi się do procesu wyrównywania relatywnego poziomu
zamożności i konkurencyjności regionów, a oceniana jest najczęściej za pomocą produktu
krajowego brutto na mieszkańca weryfikowanego parytetem siły nabywczej. Spójność
ekonomiczna jest zatem traktowana jako równość wyników (a nie równość szans)
porównywanych regionów, co niejednokrotnie uważane jest za kontrowersyjną metodę
porównawczą11. Zakłada ona bowiem, że regiony członkowskie powinny osiągać podobny
stopień rozwoju regionalnego, bez względu na wewnętrzne i zewnętrzne uwarunkowania.
Spójność społeczna – w rozumieniu Rady Europy – to „posiadana przez
społeczeństwo
zdolność
zapewnienia
dobrobytu
wszystkim
swym
członkom,
minimalizowania rozbieżności między nimi i unikania polaryzacji”12. Działania koncentrują
się zatem na zmniejszaniu poziomu bezrobocia i ubóstwa oraz redukowaniu dysproporcji
spowodowanych brakiem dostępu do możliwości zatrudnienia i otrzymywania dochodu. Ten
10
S. Hambura, M. Muszyński, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem, Dokumenty
Europejskie, Studio Sto, Bielsko-Biała 2002, s. 403.
11
M. Klimowicz, Spójność społeczno-gospodarcza i terytorialna – równość szans czy równość wyników?, w:
Równość w Unii Europejskiej. Teoria i praktyka, red. nauk. W. Bokajło, A. Pacześniak, Wydawnictwo Atla 2,
Wrocław 2008, s.205-212.
12
Zrewidowana Strategia Spójności Społecznej, Europejski Komitet Spójności Społecznej, Strasburg, 27
kwiecień 2004, s.3.
rodzaj spójności najbardziej eksponuje równość szans. Spójność społeczna charakteryzowana
jest najczęściej zróżnicowaniami stopy bezrobocia, stopy zatrudnienia, a także wskaźnikami
ubóstwa czy też poziomem marginalizacji społecznej.
Spójność przestrzenna (terytorialna) natomiast rozumiana jest jako eliminowanie
barier dostępności regionów peryferyjnych poprzez ich lepsze powiązanie z obszarami
centralnymi; mierzona jest najczęściej czasem przejazdu do danego obszaru lub ilością
konsumentów osiąganych w danym czasie. Koncepcja spójności terytorialnej uzupełnia i
wzmacnia pojęcie spójności ekonomiczno-społecznej. Nawiązuje ona do równości szans,
jakie daje regionom peryferyjnym w stosunku do regionów centralnych rozwinięta sieć
transportowa, która jest podstawą równości w dostępie infrastrukturalnym do Jednolitego
Rynku Europejskiego oraz możliwości wykorzystania go do wzrostu gospodarczego regionów
peryferyjnych. Pojęcie spójności terytorialnej pojawiło się dopiero w projekcie traktatu
konstytucyjnego, od tego czasu termin ten stosowany jest w dokumentach unijnych.
Pierwsze postanowienia dotyczące polityki regionalnej można znaleźć już w
Traktatach Rzymskich, jednak obecny jej kształt znacznie odbiega od pierwotnych założeń.
Polityka ta ulegała bowiem na przestrzeni lat przeobrażeniom, zmieniały się jej koncepcje,
zadania i instrumenty, za pomocą których realizowane są jej cele. Najważniejszymi
przyczynami tych przeobrażeń były13: zmiany w sytuacji przemysłu Wspólnoty14, poszerzenie
integracji o kolejne kraje członkowskie, pogłębianie integracji czy wreszcie uwzględnianie
interesów niektórych krajów członkowskich.
Geneza polityki regionalnej sięga zatem końca lat 50. ubiegłego stulecia. Harmonijny i
zrównoważony rozwój wszystkich regionów był jednym z celów Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej już w chwili jej utworzenia. Na mocy Traktatów Rzymskich utworzono dwa
instrumenty finansowe mające wspierać regiony europejskie – Europejski Fundusz Społeczny
oraz Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. W tym początkowym okresie
inwestycje regionalne nie były prowadzone w ramach wspólnej polityki, działalność
Wspólnoty
opierała
się
wówczas
głównie
na
koordynacji
polityk
regionalnych
poszczególnych państw członkowskich.
Za ważny krok w ewolucji polityki regionalnej uważa się podjętą w 1972 r. decyzję
szczytu paryskiego o powołaniu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (fundusz
ten rozpoczął jednak działalność kilka lat później – w 1975 r.). Wówczas także
13
K. Gawlikowska-Hueckel, Polityka regionalna – rozwój, finansowanie i przyszłość, w: Acquis
communautaire. Regiony, Z. Brodecki (red.), Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 33-35.
14
W niniejszym artykule używa się zamiennie pojęć Unia Europejska i Wspólnota, także w odniesieniu do
sytuacji sprzed Traktatu z Maastricht.
podporządkowano EFS i EFOiGR sprawom regionalnym. Działania te świadczyły o zmianie
podejścia do problematyki regionalnej i można je uznać za początek wspólnej polityki w
zakresie rozwoju regionalnego. Kolejne reformy były w pewien sposób wymuszane w
związku z przyjęciem w skład ugrupowania nowych państw członkowskich (Danii, Wielkiej
Brytanii, Irlandii - w 1973 r., Grecji – w 1981 r.). Rozszerzenie Wspólnoty powodowało
bowiem zwiększenie rozpiętości w poziomie życia ludności i ożywiało debatę na temat
wspólnej polityki regionalnej. Reformy te towarzyszyły przy tym każdemu kolejnemu
etapowi pogłębiania integracji ekonomicznej i miały przygotować słabiej rozwinięte państwa
i regiony do stawienia czoła wyzwaniom stojącym przed nimi.
Przełomem w polityce regionalnej było przyjęcie przez Wspólnotę Jednolitego Aktu
Europejskiego w 1986 roku. Na jego mocy do Traktatu Rzymskiego wprowadzono tytuł:
„Spójność gospodarcza i społeczna”, wpisując to pojęcie na stałe do porządku prawnego Unii
Europejskiej. Przyczyną takiego działania było przekonanie o tym, że integracja europejska
może sprzyjać rozwojowi regionów centralnych kosztem regionów peryferyjnych.
Konsekwencją zmiany rangi polityki regionalnej była reforma funduszy strukturalnych
w 1988 roku (tzw. pakiet Delorsa). Zdecydowano, że instrumenty te – funkcjonujące
dotychczas niezależnie - działać będą w sposób skoordynowany, według jednolitych reguł,
co przyczynić się miało do wzrostu ich efektywności. Podjęto wówczas również decyzję, że
polityka regionalna będzie planowana w okresach sześcioletnich, pokrywających się z ramami
finansowymi Unii Europejskiej. Za podstawowe zasady polityki regionalnej uznano zasadę
koncentracji środków na ograniczonej liczbie celów oraz zasadę koordynacji wszystkich
instrumentów finansowych.
Dążenie do zapewnienia spójności społecznej i gospodarczej ugruntowane zostało w
Traktacie z Maastricht podpisanym w 1992 roku. Stworzył on podstawy prawne utworzenia
Unii Gospodarczej i Walutowej, a realizacja tego najbardziej zaawansowanego etapu
integracji mogła mieć negatywne skutki dla regionów mniej rozwiniętych. Państwa
członkowskie uznały zatem spójność społeczną i gospodarczą za jeden z trzech filarów Unii
Europejskiej. Ustanowiono kolejny instrument polityki strukturalnej – Fundusz Spójności,
który miał wspomagać inwestycje w mniej rozwiniętych krajach członkowskich oraz
wspierać działania mające na celu implementację kryteriów konwergencji wyznaczonych
przez Traktat z Maastricht. Należy podkreślić, że Fundusz Spójności nie jest zaliczany do
funduszy strukturalnych, gdyż pomaga w realizacji celów zawartych w programach
krajowych, a nie regionalnych i ma ułatwiać krajom (a nie regionom) wejście do unii
walutowej. Integralną częścią funduszy strukturalnych stał się natomiast powołany także w
tym czasie Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa.
Następne decyzje podjęte zostały podczas szczytu Unii Europejskiej w Berlinie w
1999 roku. Podpisana wówczas Agenda 2000 uwzględniała kolejne rozszerzenie Unii o kraje
Europy Środkowo-Wschodniej oraz Cypr i Maltę i była próbą odejścia od traktowania
polityki regionalnej jedynie w kategoriach ponoszonych na nią nakładów (tzw. reforma
Santera). Celem była silniejsza koncentracja środków, uproszczenie procedur i podniesienie
skuteczności podejmowanych działań. Najważniejsze postanowienia, jakie wówczas przyjęto
to: zredukowanie liczby celów priorytetowych, wprowadzenie nowego rozporządzenia
dotyczącego funduszy strukturalnych oraz przedłużenie okresu programowania z sześciu do
siedmiu lat. W czerwcu 1999 r. Rada uchwaliła odpowiednie rozporządzenia. Cele i zadania
funduszy strukturalnych, ich przepisy finansowe i organizacja określone zostały w
Rozporządzeniu Rady nr 1260/1999 z 21 czerwca 1999 r.15 Zostały one również
skonkretyzowane we właściwych dla każdego funduszu przepisach.
Od momentu publikacji w 2001 roku II raportu Komisji Europejskiej nt. spójności
społeczno-gospodarczej16, w Unii Europejskiej toczyła się dyskusja odnośnie kształtu polityki
spójności w latach 2007-2013. Od początku proponowano, aby została ona zorientowana na
działania proefektywnościowe, a nie na tradycyjne funkcje wyrównawcze. Zmiany zasad
działania Funduszy były niezbędne. Rozszerzenie Wspólnoty spowodowało zmiany na liście
regionów, które kwalifikują się do otrzymywania wsparcia. Poza tym, zachowanie równowagi
budżetowej Wspólnoty wymuszało przeprowadzenie reformy dotychczasowej polityki
spójności.
W lutym 2004 roku Komisja Europejska opublikowała Komunikat w sprawie nowej
perspektywy finansowej, a następnie III Raport nt. spójności społecznej i gospodarczej. W
Raporcie tym przedstawiła propozycję funkcjonowania polityki spójności UE w latach 20072013. Kwestie te były szeroko dyskutowane na III Forum nt. spójności w maju 2004 roku w
Brukseli. W wyniku odbytej debaty Komisja zaproponowała, aby działania wspierane w
ramach polityki spójności skupiały się na inwestowaniu w ograniczoną liczbę wspólnotowych
priorytetów, stanowiących odzwierciedlenie strategii lizbońskiej i goeteborskiej, w których
zakresie interwencje podejmowane przez Wspólnotę spodziewane są przynieść poprzez efekt
dźwigni znaczącą wartość dodaną.
15
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z 21 czerwca 1999 r. wprowadzające ogólne postanowienia
odnośnie Funduszy Strukturalnych; Dz. U. WE nr L 161 z 26 czerwca 1999 r., s. 1-42.
16
Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory. Second report on economic and social
cohesion, European Commision, Brussels 2001.
W Raporcie zaproponowano koncentrację działań na trzech nowych Celach
powiązanych z priorytetami strategii lizbońskiej17:
Cel 1 – konwergencja – wspieranie wzrostu i tworzenie nowych miejsc pracy w państwach
i regionach najbiedniejszych oraz regionach tzw. efektu statystycznego;
Cel 2 – regionalna konkurencyjność i zatrudnienie – wspieranie najbardziej konkurencyjnych
regionów UE;
Cel 3 – europejska współpraca terytorialna – wspieranie terytorialnej konkurencyjności oraz
promowanie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju terytorium Unii.
Porównanie Celów polityki regionalnej i instrumentów ich realizacji w perspektywach
finansowych 2000-2006 i 2007-2013 przedstawia tabela 1.
Jednak najistotniejszą zmianą wydaje się sposób uprawiania polityki regionalnej, w jej
ramach uwzględniono bowiem strategię lizbońską18. Oznacza to, że zdecydowano, iż w
znacznie mniejszym stopniu niż dotychczas będzie ona polityką redystrybucji zasobów z
obszarów bogatych do biednych, a w znacznie większym zakresie staje się działalnością
zorientowaną na konkurencyjność regionów. Europejska polityka regionalna, w swojej
dotychczasowej formie, stanowiła bardziej strategię wsparcia lub redystrybucji dochodów niż
strategię zdolną do stworzenia podstaw długotrwałego i samopodtrzymującego się wzrostu.
Jej orientacja na strategię lizbońską wydaje się zatem właściwym krokiem.
Podstawą strategii lizbońskiej jest wzrost poziomu innowacyjności i konkurencyjności
regionów. Zawiera ona nowe spojrzenie na dysproporcje rozwojowe w Unii Europejskiej,
wyrosłe z wielu słabości gospodarki Wspólnoty, które pojawiły się w obliczu rosnącej presji
konkurencyjnej i procesów globalizacji. Pojawiła się potrzeba stworzenia przewagi
konkurencyjnej, niska cena robocizny przestaje być podstawą możliwości konkurowania.
Podstawą konkurencyjności może stać się przewaga oparta na nowoczesnej technologii, co
wymaga zmian w polityce rozwoju oraz w wykorzystaniu środków zewnętrznych. Europa
przegrywa wyścig w globalnej konkurencji już nie tylko ze Stanami Zjednoczonymi i Japonią,
ale też dynamicznie rozwijającymi się krajami azjatyckimi. Rosnąca pozycja Chin częściowo
jest wynikiem polityki regionalnej realizowanej w tym kraju. Jest ona zupełnie inna od
modelu europejskiego, inwestuje się bowiem w obszary stanowiące centra wzrostu, będące
17
Third report on economic and social cohesion. A new partnership for cohesion – convergence,
competetiveness, cooperation, European Commission, February 2004.
18
Strategia lizbońska przyjęta została w marcu 2000 r. w Lizbonie, a następnie uzupełniona na szczycie w
Goteborgu. Zakłada ona przekształcenie Unii Europejskiej w najbardziej konkurencyjną gospodarkę na świecie
poprzez budowanie społeczeństwa i gospodarki opartej na wiedzy.
lokomotywami rozwoju, godząc się na ogromny wręcz wzrost nierówności społecznych i
terytorialnych19.
Tabela 1
Cele polityki regionalnej i instrumenty ich realizacji w latach 2000-2006 i 2007-2013
Instrumenty i cele
2000-2006
Cele
Fundusz Spójności
Cel 1
2007-2013
Instrumenty
finansowe
Fundusz Spójności
EFRR
EFS
EFGiOR – Sekcja
Orientacji
FIFG
EFRR
EFS
Cel 2
Cel 3
EFS
INTERREG
URBAN
EQUAL
LEADER +
EFRR
EFRR
EFS
EFGiOR – Sekcja
Orientacji
EFGiOR – Sekcja
Gwarancji
Cele
Konwergencja
Instrumenty
finansowe
Fundusz
Spójności
EFRR
EFS
Konkurencyjność i
zatrudnienie w regionach
- na poziomie regionalnym
- na poziomie
ogólnokrajowym –
Europejska Strategia
Zatrudnienia
Europejska współpraca
terytorialna
EFRR
EFS
EFRR
Rozwój obszarów
wiejskich i
restrukturyzacja
sektora rybołówstwa FIWG
poza Celem 1
9 celów
6 instrumentów
3 cele
3 instrumenty
Źródło: „Third report on economic and social cohesion. A new partnership for cohesion –
convergence, competetiveness, cooperation”, European Commission, February 2004, s.xlii
Wydaje się, że istnieje sprzeczność pomiędzy czynnikami warunkującymi szybki
rozwój gospodarczy a realizacją celów polityki spójności w tradycyjnym rozumieniu,
pomiędzy równością a efektywnością – ograniczanie nierówności gospodarczych nie
poprawia efektywności (może być więc motywowane tylko względami polityczno19
J. Waszkiewicz, Metropolia i prowincja oraz inne dylematy równości i nierówności w ujęciu regionalnym, w:
Równość w Unii Europejskiej. Teoria i praktyka, op.cit., s.199-200.
moralnymi), a narastanie nierówności jest nieuchronnym przejawem wzrostu gospodarczego.
Przytacza się argument, że najlepiej rozwinięte kraje to kraje najbardziej spolaryzowane.
Strategia lizbońska jest propozycją określenia nowej równowagi między wzrostem
gospodarczym a zróżnicowaniem regionalnym. Zasadniczo ma ona podobny cel co polityka
spójności – poprawę konkurencyjności regionów, jednak jego realizacja przebiega w
odmienny sposób (czyli inny jest sposób rozumienia): w strategii lizbońskiej bezpośrednio, a
w polityce spójności – jako droga do konwergencji. Nie ma mowy o konkurencyjności bez
wyeliminowania „hamulców”, a zatem spójność jest niezbędna. Wspieranie regionów i
krajów słabiej rozwiniętych oraz wspomaganie gorzej sytuowanych grup społecznych jest
jedną z dróg wzmacniania konkurencyjności i potencjału gospodarczego Unii Europejskiej.
Szukając odpowiedniego modelu polityki regionalnej pojawia się przy tym dylemat, komu
pomagać – czy bogatym, którzy mają lepsze warunki, aby efektywnie wykorzystać otrzymane
środki, czy też biednym i na ogół mniej efektywnym. Wybierając to pierwsze rozwiązanie,
należy się jednocześnie godzić z możliwością wzrostu zróżnicowań międzyregionalnych.
Utrzymanie tego kierunku reform (orientacja na strategię lizbońską) wymaga
przeformułowania samego pojęcia „spójność” - z dotychczasowego rozumienia jako
wyrównywanie poziomów rozwoju między regionami i krajami. Grzegorz Gorzelak
proponuje podejście funkcjonalne, zwraca uwagę na dynamiczny charakter spójności i
rozumie ją jako: „harmonię i współpracę, brak destruktywnych napięć i nierozwiązywalnych
konfliktów, możliwość współistnienia i współdziałania poszczególnych elementów całości”20.
Rozwój gospodarki opartej na wiedzy faworyzuje obszary najlepiej rozwinięte, co częściowo
ukierunkowuje politykę spójności na rozwój tych właśnie regionów. Orientacja na
wzmacnianie konkurencyjności regionów nie oznacza jednak koncentracji działań jedynie
w regionach silniejszych, a raczej skupienie się na wzmacnianiu konkurencyjności wszystkich
regionów.
Orientacja polityki spójności na strategię lizbońską oznacza priorytet dla spójności na
poziomie krajowym. Zresztą, sam Fundusz Spójności, który jest największym instrumentem
polityki spójności, kierowany jest przecież do krajów, nie do regionów. Pojawia się pytanie,
czy skupić wysiłki na osiąganiu konwergencji na poziomie krajowym nawet kosztem
większej polaryzacji wewnątrzeregionalnej. Włączenie celów strategii lizbońskiej do polityki
spójności wydaje się być kierunkiem w tę właśnie stronę. Oczywiście, możliwe jest, że w
20
G. Gorzelak, Rozwój polskich regionów a polityka spójności Unii Europejskiej, w: Gorzelak G. (red. nauk.):
Polska regionalna i lokalna w świetle badań EUROREG-u, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2007,
s.32.
trakcie procesu doganiania krajów bogatszych wzrosną różnice regionalne w krajach
biedniejszych. Zjawisko to może jednak być złagodzone przez wzrost krajowy i może być
uspakajane przez krajowe a nie unijne działania (np. transfery socjalne, polityka rynku pracy i
płac)21. André Sapir sugerował, aby polityka spójności koncentrowała się bardziej na krajach
o niskim poziomie rozwoju niż na regionach22.
Możliwe jest prowadzenie polityki prorozwojowej, efektywnościowej przez regiony
przy jednoczesnym prowadzeniu polityki wyrównawczej na poziomie całego kraju23.
Niewątpliwie najistotniejsze jest uruchomienie polityk rozwoju poszczególnych regionów, bo
tylko kiedy posiadają one zdolność samodzielnego stymulowania rozwoju jest miejsce na
racjonalną i efektywną politykę regionalną państwa. Regiony powinny realizować własne
drogi rozwoju biorąc pod uwagę własny potencjał endogeniczny.
Ewolucja polityki regionalnej Unii Europejskiej przebiegała od polityki zorientowanej
na redukcję dysproporcji do polityki popierania wzrostu gospodarczego i zmian
strukturalnych. Przyjmuje się obecnie, że różnice międzyregionalne są naturalnym rezultatem
rozwoju, a ich wzrost w krótkim i średnim okresie jest dopuszczalny. Nowy charakter polityki
regionalnej przejawia się tym, że za jej główny kierunek uznaje się nastawienie na wzrost
konkurencyjności regionów. Konkurencyjność stała się ważnym zagadnieniem rozwoju
regionalnego i jest obecnie jednym z podstawowych celów polityki rozwoju regionalnego.
Kształtowanie
siły
konkurencyjnej
regionów
zastępuje
oddziaływanie
niwelujące
zróżnicowanie poziomu rozwoju gospodarczego.
Unia Europejska cały czas dąży do doskonalenia procedur związanych z
wykorzystaniem funduszy strukturalnych oraz zapewnienia odpowiednich środków
finansowych na realizację celów polityki regionalnej. Jej rola jest bowiem nie do podważenia.
Polityka spójności stanowi wkład w makroekonomiczną stabilność całego ugrupowania i
zapewnia jego zrównoważony rozwój. W obecnym okresie programowania (2007-2013)
nakłady na politykę regionalną sięgnęły ponad 308 mld euro, co stanowi ok. 30% budżetu
Wspólnoty. Tym samym działania te zajmują drugie miejsce spośród wszystkich
planowanych wydatków budżetowych, ustępując jedynie Wspólnej Polityce Rolnej.
Największym beneficjentem tych środków w obecnym okresie programowania jest Polska, do
której trafia 20% wszystkich funduszy. Poprzez odpowiednie ukierunkowanie działań
21
A. Sapir, An agenda for a growing Europe. Making the EU economic system deliver, Report of an
Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission,
July 2003, s.146.
22
Ibidem.
23
G. Gęsicka, Wyrównywanie versus rozwój, w: Polityka regionalna państwa pośród uwikłań instytucjonalnoregulacyjnych, J. Szomburg (red.), Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2001, s.238-246.
realizowanych w ramach polityki spójności, Polska ma szansę na odrobienie zaległości
rozwojowych oraz przyspieszenie procesów zmierzających do osiągnięcia konwergencji z
innymi krajami Wspólnoty.
Summary
The European Union's regional policy is based on financial solidarity between the Member
States whose contributions to the Union's budget go to the less prosperous regions and social
groups. Economic and social cohesion has been one of the EU's priority objectives for some
years now. By promoting cohesion, the Union is encouraging harmonious, balanced and
sustainable economic development. But the regional policy is changing all the time and the
last reform has further oriented it towards investments providing the highest returns in terms
of competitiveness of European regions.