Stanowisko_założenia do ustawy o OSE_31.01.2017

STANOWISKO
Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji (PIIT)
w sprawie
projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
(wersja z dnia 23 grudnia 2016 r.)
Na wstępie chcielibyśmy podziękować za możliwość przedstawienia uwag do projektu założeń do
ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej (dalej „Projekt założeń do ustawy OSE”).
Odnosząc się do opublikowanego dokumentu, w pierwszej kolejności chcielibyśmy wskazać,
iż popieramy przedstawiony w dniu 22 grudnia 2015 r. przez Ministrów Edukacji Narodowej, Nauki
i Szkolnictwa Wyższego oraz Cyfryzacji:
plan włączenia nauczania programowania komputerowego do podstawy programowej
kształcenia informatycznego na każdym etapie edukacyjnym oraz
plan podłączenia wszystkich jednostek oświatowych w Polsce do szybkiego Internetu.
W naszej ocenie takie działania, ukierunkowane na podniesienie jakości kapitału ludzkiego oraz
rozwoju nowoczesnej infrastruktury szerokopasmowej, są wręcz niezbędne, jeśli Polska chce osiągać
inteligentny, trwały i sprzyjający włączeniu wzrost gospodarczy oraz odpowiedzieć na wyzwania
związane z globalizacją i rosnącym znaczeniem innowacyjnych rozwiązań i technologii w różnych
aspektach życia oraz prowadzenia działalności gospodarczej. W czasach gospodarki opartej na wiedzy
oraz przy zaawansowanym i powszechnym dostępie do informacji, komputerów i urządzeń
mobilnych, jest szalenie istotne, aby także szkoła nadążała za zmianami cywilizacyjnymi i postępem
technologicznym. Co więcej nadążać musi nie tylko infrastruktura szkolna, wyposażenie uczniów i
nauczycieli w odpowiednie narzędzia, ale głównie wymuszenie zmiany podejścia metodycznego
wszystkich przedmiotów nauczanych na każdym poziomie edukacyjnym. Cyfryzacja edukacji,
obejmująca rozwój technologii informacyjno-komunikacyjnych (TIK), modernizację infrastruktury,
wzbogacanie treści i zasobów, nie jest celem samym w sobie. Nadrzędnym celem wprowadzania
technologii do szkół powinien zawsze być cel edukacyjny oraz dobro ucznia.
Odpowiednio wprowadzane technologie cyfrowe mogą umożliwić osiągnięcie lepszych wyników
edukacyjnych i poprawić efektywność procesu edukacyjnego. Przyczyniają się do uzyskania
satysfakcjonującego wyniku pracy pedagogicznej w stosunku do poniesionych nakładów, zarówno na
poziomie rozwiązań systemowych, jak i indywidualnych sukcesów ucznia, czy też satysfakcji
nauczyciela z wykonywanej pracy.
Jednocześnie, już na wstępie podkreślamy, że tworzenie OSE, powinno być prowadzone właśnie z
uwzględnieniem tej doniosłej i pokoleniowej roli dla polskiej edukacji. W praktyce oznacza to, ze
wszelkie jego mechanizmy powinny zostać ocenione i zaprojektowane pod kątem efektywności oraz
przede wszystkim wieloletniej trwałości. Zaznaczamy jednocześnie, że w naszej ocenie tak określone
cele mogą być osiągane różnymi metodami.
Warunkiem trwałego sukcesu jest uwzględnienie potencjału rynku
Realnym wymiarem wsparcia koncepcji budowy OSE jest gotowość członków Izby do udziału
w tworzeniu OSE poprzez udostępnianie infrastruktury telekomunikacyjnej, zarówno istniejącej, jak
i planowanej do budowy w ramach inwestycji komercyjnych oraz projektów POPC, a także udział
w tworzeniu i świadczeniu oferty usług dla jednostek oświatowych. PIIT jest również gotowa
do pełnego wsparcia merytorycznego tworzonej koncepcji funkcjonowania OSE. Kluczowym
Strona 1 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
warunkiem dla dalszej efektywnej współpracy będzie oparcie dialogu na realnych uwarunkowaniach,
w tym związanych z ekonomicznymi warunkami infrastrukturalnego wspierania tworzenia OSE. Tym
samym, naszym kluczowym postulatem jest uwzględnienie w koncepcji OSE pełnego potencjału
rynku – zarówno w obszarze infrastruktury, telekomunikacji jak i rozwiązań informatycznych.
Szczególnym celem jest wpisanie OSE w funkcjonujący już bez zakłóceń kształt rynku, zamiast
tworzenia konstrukcji, które będą go zastępować. W naszej ocenie, wyłącznie taki model działania
może stanowić o trwałym sukcesie OSE oraz braku zakłócenia konkurencji.
Konieczne dalsze konsultacje po uszczegółowieniu koncepcji
PIIT docenia przedstawienie do szerokich konsultacji, już wstępnej wersji założeń projektu ustawy.
Abstrahując od bardzo ogólnej formuły założeń, szczególnie interesujące będzie zapoznanie się z
opiniami szerokiego grona interesariuszy, a szczególnie jednostek samorządu terytorialnego, które
mają docelowo być beneficjentami tworzenia OSE. Stąd też istotne jest, aby po zamknięciu
konsultacji stanowiska te zostały upublicznione.
Na podstawie przedstawionego dokumentu można na tym etapie tylko w sposób ogólny
wywnioskować, jaki model zamierza przyjąć ustawodawca w zakresie Ogólnopolskiej Sieci
Edukacyjnej oraz operatora tej sieci. Ze względu na brak jakiejkolwiek oceny skutków zamierzonej
regulacji oraz analiz możliwych wariantów realizacji założonego przez ustawodawcę celu, trudno jest
ocenić, czy proponowane rozwiązanie jest najbardziej efektywnym, racjonalnym oraz optymalnym
kosztowo.
Już na wstępie sygnalizujemy, że nasze zaniepokojenie i wątpliwości budzą zawarte w Projekcie
następujące kwestie:
zamiar objęcia przedsiębiorców telekomunikacyjnych szczególną regulacją w zakresie
zapewnienia dostępu do infrastruktury lub usług telekomunikacyjnych na rzecz operatora
Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej (dalej „Operator OSE”), w szczególności bez określenia
szczegółów w tym dot. zakresu i warunków udzielania takiego dostępu;
brak informacji na temat sposobu i zasad wyłonienia Operatora OSE,
brak określenia trybu i zasad wyboru przez Operatora OSE podmiotów świadczących na jego
rzecz usługi telekomunikacyjne;
brak precyzyjnego określenia zakresu działania Operatora OSE, w tym katalogu usług, jakie
miałby świadczyć;
brak określenia uprawnień i obowiązków organów nadzorujących jednostki oświatowe (JST)
w zakresie korzystania z usług Operatora OSE.
Uwagi szczegółowe
Biorąc pod uwagę potencjalny zakres regulacji przyszłej ustawy, tworzenie koncepcji OSE, a także
przedstawione założenia, nasze szczegółowe uwagi przedstawiamy w podziale na obszary, kluczowe
na tym etapie prac. Jednocześnie zastrzegamy, że część zagadnień nie dotyczy czysto normatywnej
sfery regulacji przyszłej ustawy, ale odnosi się także do ogólnej koncepcji strategicznej OSE. Zasługują
one na przywołanie, przede wszystkim, dlatego, że wiele istniejących faktycznych uwarunkowań,
wpływa na potencjalne przyszłe zapisy projektu ustawy. Tym samym nie powinny one zostać
pominięte podczas tworzenia przepisów.
1. Ogólne cele tworzenia i działania OSE
Rozumiejąc fakt, że misją OSE jest realizacja istotnego celu publicznego, uważamy, że szczególnego
zaadresowania wymaga ryzyko nieuzasadnionej monopolizacji pewnych obszarów rynku,
w szczególności tam gdzie istnieją już odpowiednie mechanizmy. Może to przede wszystkim
Strona 2 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
prowadzić do nieefektywnego i zbędnego wydatkowania środków publicznych, podczas gdy skala
zadania oraz spodziewane koszty funkcjonowania, a w szczególności utrzymania OSE, generują
konieczność stworzenia modelu z założenia („by design”) oszczędnego i efektywnego, tak, aby nie
powielać negatywnych doświadczeń z realizacji niektórych projektów perspektywy finansowej 20072013.
Tym samym, istotnym wstępnym zagadnieniem będzie jasne zdefiniowanie celu tworzenia i działania
OSE, a pośrednio również zakresu działania Operatora OSE. Poza obszarami związanymi ze wsparciem
procesu edukacyjnego w polskich szkołach, uważamy, że istotne będzie uwzględnienie następujących
zagadnień:
implementacja modelu otwartej infrastruktury, który zapewnia separację i niezależny
rozwój warstwy infrastruktury telekomunikacyjnej i warstwy usług, co będzie wspierać
innowacyjność i konkurencyjność usług dostępnych dla polskiej edukacji;
OSE powinno wspierać aktywnie rozwój oferty edukacyjnej i narzędzia dla edukacji poprzez
stymulowanie oferty usług teleinformatycznych firm komercyjnych dla edukacji,
zapewniając maksymalną konkurencyjność i otwartość na innowacje;
stworzenie przez OSE innowacyjnej i otwartej platformy umożliwiającej firmom
oferowanie, a szkołom kupowanie, usług ICT powinno być, po podłączeniu wszystkich szkół
do sieci dostępu do Internetu umożliwiającej korzystanie z usług 100 Mb/s, podstawowym
zadaniem Operatora OSE;
oparcie działalności Operatora OSE o wykorzystanie zasobów rynkowych oraz aktywną
współpracę z sektorami telekomunikacji, teleinformatyki, edukacji, w tym z poszanowaniem
prawa zamówień publicznych, w szczególności w celu budowy transparentnego
i konkurencyjnego modelu;
fakultatywność korzystania przez jednostki oświatowe z oferty OSE, w tym w zakresie
katalogu wybieranych usług.
2. Warstwa sieci OSE
Na podstawie analizy przedstawionych założeń, na tę chwilę, można ustalić następujące, określenie
sieci OSE:
OSE będzie wirtualną, publiczną siecią telekomunikacyjną opartą na fizycznej
infrastrukturze:
a. planowanych sieci POPC,
b. sieci istniejących,
c. sieci zadeklarowanych w ramach planów inwestycyjnych,
d. ewentualnie wybudowanej przez OSE brakującej infrastrukturze szerokopasmowej.
Celem jest podłączenie/zasięg dla ok. 30 tys. jednostek oświatowych.
Operatorzy telekomunikacyjni oraz JST będą zobowiązani umożliwiać operatorowi OSE
korzystanie z własnej infrastruktury, przy czym:
a. zasady dostępu telekomunikacyjnego będą zmodyfikowane (tryb zawarcia umowy,
minimalne parametry usług) w celu uproszczenia oraz uspójnienia standardu usług
dla wszystkich jednostek oświatowych.
b. dostęp będzie odpłatny - ceny zostaną ustalone/zatwierdzone przez UKE.
Takie sformułowanie generalnych założeń powoduje szereg wątpliwości, w szczególności dotyczących
ich dalszej konkretyzacji oraz praktycznego sposobu wykonania założonego celu.
Strona 3 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
2.1. Analiza rozwiązań alternatywnych oraz jasne określenie celu
Na potrzeby opracowania Oceny Skutków Regulacji, niezbędna będzie analiza możliwości
i zasadności rozwiązań alternatywnych, umożliwiających korzystanie przez wszystkie jednostki
oświatowe z szybkiego, bezpiecznego dostępu do internetu, wobec aktualnie przyjmowanej
konieczności stworzenia wydzielonego operatora OSE. Jednym z nich, może być zapewnienie
dodatkowych środków finansowych dla jednostek oświatowych na pokrycie kosztów komercyjnego
doprowadzenia
i
zakupu
usług
o wymaganych
parametrach
jakościowych
wg
wystandaryzowanego/ych opisu/ów przedmiotu zamówienia, oparte na założeniu neutralności
technologicznej. W każdym jednak przypadku scenariuszy docelowych i alternatywnych, należy dążyć
do unikania tworzenia niepotrzebnych struktur oraz przewymiarowania zakresu planowanych
działań, nieznajdujących realnego uzasadnienia w założonym celu.
Analiza ta powinna wynikać z jasnego określenia celu, którym w naszej ocenie powinno być
zapewnienie szkołom wysokiej jakości, bezpiecznego internetu. Tym samym, jako cel nie powinno się
z góry określać potrzeby powołania Operatora OSE, w przedstawionej formule. Taka potrzeba może
być dopiero wynikiem oceny dostępnych narzędzi.
W szczególności analizie należy poddać możliwość realizacji założonych celów w ramach
obowiązujących przepisów prawa bez dodatkowej interwencji legislacyjnej.
2.2. Uwzględnienie różnorodności istniejących sieci
W kontekście ustalania modelu funkcjonowania sieci oraz tworzenia warunków dostępu do niej,
niezbędne jest uwzględnienie różnorodności istniejących sieci, wśród których jedynie w odniesieniu
do sieci realizowanych w drugim naborze POPC, można mówić o pewnej standaryzacji. Pozostałe
sieci, w tym istniejące i planowane, mogą i będą się różnić, co z punktu widzenia tworzenia OSE
i operowania nią będzie wymagało podjęcia istotnych działań przez podmiot wybrany na jej
operatora. W wielu bowiem wypadkach, uwzględnianie w komercyjnych inwestycjach ambitnych
wymagań stawianych sieciom POPC nie było uzasadnione czynnikami ekonomicznymi. Znaczne
różnice mogą występować również w zakresie instalacji wewnątrzbudynkowych w jednostkach
oświatowych. Warto również brać pod uwagę, że część sieci, np. POPC może ostatecznie nie powstać,
co będzie wymagało dodatkowych działań w zakresie wsparcia podłączenia szkół.
2.3. Uzupełnianie przez operatora OSE braków infrastruktury
Abstrahując od braku określenia w założeniach, trybu wyłonienia operatora OSE, zwracamy uwagę,
że kwestia budowy infrastruktury telekomunikacyjnej ze środków publicznych jest przedmiotem
regulacji w zakresie pomocy publicznej oraz jest możliwa jedynie po spełnieniu istotnych warunków
wynikających z przepisów unijnych i krajowych, gwarantujących, że nie zostaną naruszone zasady
wspólnego rynku oraz równoprawna konkurencja. Bez znaczenia pozostaje czy dotyczy to środków
unijnych czy krajowych.
Jednocześnie, zastrzegamy, że jako zasadniczo nieuzasadnioną i nieefektywną można ocenić,
potencjalną koncepcję publicznego finansowania wykonania takich sieci (w szczególności sieci
zewnętrznych, poza budynkami) przez wskazany podmiot publiczny, jako tzw. „sieci zamkniętych”
służących jedynie obsłudze jednostek oświatowych, co efektywnie wyłączyłoby je z funkcjonowania
na rynku komercyjnym, tj. uniemożliwiałoby uzyskanie do nich dostępu, w tym ich wykorzystanie (np.
w warstwie kanalizacji) do realizacji sieci także dla gospodarstw domowych. Podobne modele
stosowane przez samorządy w perspektywie finansowej 2007-2013, służące głównie ominięciu
Strona 4 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
regulacji pomocy publicznej i obowiązku notyfikacji, prowadziły do znacznej nieefektywności
wydatkowania środków publicznych. Uważamy, że wszelka infrastruktura telekomunikacyjna
finansowana z udziałem środków publicznych, powinna być przedmiotem otwartego dostępu, m.in.
zgodnie art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Tym samym, podkreślamy, że jedynie stosowanie trybów konkurencyjnych, a także uwzględnienie
istniejących zasobów oraz planów inwestycyjnych, będzie pozwalało na zachowanie efektywnych
warunków konkurencji na rynku.
2.4. Obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie zapewnienia dostępu na rzecz
OSE
Poddany pod konsultacje projekt założeń, zgodnie z naszym rozumieniem, przewiduje nałożenie na
przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz jednostki samorządu terytorialnego szczególnego
obowiązku zapewnienia dostępu do infrastruktury lub usług telekomunikacyjnych (dostępu do
jednostek oświatowych) na rzecz Operatora OSE. Dostęp taki ma następować na zasadach dostępu
telekomunikacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne,
z modyfikacjami dotyczącymi m.in. trybu zawarcia umowy o dostępie, jej elementów obligatoryjnych
oraz minimalnych parametrów usług świadczonych Operatorowi OSE. Co do zasady ma on być
odpłatny, jednak projekt założeń przewiduje możliwość dokonania przez strony odmiennych ustaleń
w tym zakresie. Jednocześnie przewiduje się przyznanie Prezesowi UKE kompetencji do określania,
względnie zatwierdzania warunków cenowych świadczenia usług na rzecz Operatora OSE.
W naszej ocenie brak jest jakichkolwiek podstaw oraz uzasadnienia do nałożenia na
przedsiębiorców telekomunikacyjnych szczególnego obowiązku zapewnienia dostępu na rzecz
Operatora OSE. Operator OSE ma mieć - zgodnie z Projektem założeń do ustawy OSE - status
operatora telekomunikacyjnego, a zatem będzie on uprawniony do uzyskania dostępu
do infrastruktury lub usług od innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w takim samym zakresie
i na takich samych zasadach oraz warunkach, jakie zostały przewidziane dla wszystkich
przedsiębiorców telekomunikacyjnych w odpowiednich przepisach prawa, w szczególności w Prawie
telekomunikacyjnym. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do uprzywilejowanego traktowania
Operatora OSE w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji, gdy mamy do czynienia z konkurencyjnym
rynkiem i możliwością skorzystania z usług dostarczanych przez wielu dostawców. Jedynym
dopuszczalnym wyjątkiem w tym zakresie może być sytuacja podmiotów realizujących projekty
w ramach drugiego naboru dla działania 1.1 Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, które na
podstawie postanowień odpowiednich dokumentów konkursowych zobowiązane są do zapewnienia
na rzecz OSE usług, szczegółowo określonych w wyżej wymienionych dokumentach. Szczególny
obowiązek zapewnienia przez te podmioty dostępu do tych usług na rzecz OSE uzasadniony może
być, bowiem uzyskaniem dofinansowania ze środków publicznych właśnie na ten cel.
Również warunki cenowe świadczenia usług telekomunikacyjnych lub udostępniania infrastruktury
powinny być określane na zasadach rynkowych, a nie przez Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej. Dlatego negatywnie oceniamy możliwość przyznania Prezesowi UKE dodatkowych
kompetencji do określania lub zatwierdzania warunków cenowych w powyższym zakresie. Obecnie
Prezes UKE posiada możliwość określania lub zatwierdzania warunków cenowych w szczególnie
określonych sytuacjach np. podmiot posiadający znaczącą pozycję rynkową, podmiot korzystający ze
środków publicznych itp.). Dodatkową zasadą jest jednak, iż tak określone warunki powinny być
stosowane z poszanowaniem zasady niedyskryminacji.
Strona 5 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
Również, jeśli chodzi o kwestie warunków cenowych szczególne obowiązki ciążą na podmiotach
realizujących projekty budowy sieci szerokopasmowych, dofinansowanych ze środków I osi
priorytetowej Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020. Podmioty takie, zgodnie
z jednym z dokumentów stanowiących integralną część warunków konkursowych „Wymagania dla
podłączenia jednostek oświatowych w ramach drugiego naboru dla działania 1.1 POPC”, muszą,
zgodnie z warunkami konkursu, przygotowywać ofertę ramową oraz przedstawiać Prezesowi UKE
projekt cennika, na co najmniej 2 miesiące przed opublikowaniem oferty. Prezes UKE może
w terminie 2 miesięcy zgłosić uwagi i zastrzeżenia do przedstawionego cennika. Operator powinien
dostosować swoją ofertę do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych do Prezesa UKE. Jest to jednak
obowiązek, któremu poddaje się przedsiębiorca telekomunikacyjny dobrowolnie, w zamian za
możliwość uzyskania dodatkowego dofinansowania ze środków publicznych na realizację projektów
budowy sieci szerokopasmowych. Warto jednak podkreślić, że nawet w ramach projektów POPC nie
ma pełnej spójności, ponieważ szczegółowe warunki techniczne obowiązują dopiero w drugim
naborze, natomiast realizowane już projekty pochodzące z pierwszego naboru, nie są związane, ani
szczegółowymi warunkami świadczenia usług hurtowych, czy wymaganiami dot. symetryczności łączy
lub realizacji sieci LAN w szkole. Rozszerzanie takiego obowiązku na podmioty realizujące projekty z
własnych środków nie ma jednak żadnego uzasadnienia i nie powinno mieć miejsca.
Niezależnie od powyższego, warunki cenowe dostępu do infrastruktury podmiotów komercyjnych
na rzecz OSE, powinny w odpowiedni sposób uwzględniać możliwość pokrycia kosztów oraz
uzyskania rozsądnego zysku, a także uwzględniać różne sytuacje faktyczne, w tym długości linii,
istnienie lub brak infrastruktury wewnątrzbudynkowej, ewentualne wyższe niż minimalne parametry
zamawianych usług, itp. Dotyczy to każdego przypadku udostępniania infrastruktury, zarówno
istniejącej, planowanej jak i POPC.
W zakresie dostępu do infrastruktury, należy także w precyzyjny sposób zaadresować możliwe
sytuacje, w których dana jednostka oświatowa jest podłączona przez więcej niż jeden podmiot
komercyjny do sieci odpowiedniej dla potrzeb OSE lub sieci, którą operator mógłby zmodernizować
do potrzeb wymaganych na potrzeby OSE. Tym samym, warunki tworzenia OSE muszą uwzględniać
sytuacje, w których na potrzeby sieci edukacyjnej możliwe byłoby skorzystanie z dublujących się
zasobów oraz konieczne jest dokonanie wyboru dostawcy łącza. W każdym przypadku powinno się to
odbywać z poszanowaniem praw obu (lub więcej) podmiotów, a w szczególności konkurencyjnego
trybu wyboru, tak, aby w sposób nieuzasadniony nie wykluczać z rynku jakichkolwiek podmiotów.
2.5. Jakość usług świadczonych dla OSE
W założeniach dotyczących udzielania Operatorowi OSE dostępu do sieci działających na rynku
operatorów telekomunikacyjnych wskazano, ze modyfikacje zasad dostępu telekomunikacyjnego
będą dotyczyły m.in. minimalnych parametrów usług świadczonych Operatorowi OSE, a mającymi na
celu uproszczenie procesu zarządzania siecią OSE oraz zagwarantowanie tego samego standardu
usług świadczonych różnym jednostkom oświatowym w różnych lokalizacjach.
Jak już wskazaliśmy powyżej, formułując taką tezę należy wziąć pod uwagę następujące brzegowe
warunki faktyczne:
obowiązek realizacji sieci o określonych parametrach jakościowych, w tym dot. infrastruktury
wewnątrzbudynkowej dotyczy wyłącznie sieci POPC realizowanych w ramach II naboru;
istniejące oraz planowane do realizacji sieci mogą, ale nie muszą spełniać warunki określone
dla POPC;
formułowanie dodatkowych wymagań dla jakości sieci i usług pozyskiwanych z rynku na
potrzeby OSE może generować konieczność ponoszenia przez komercyjnych operatorów
dodatkowych nakładów, w tym ewentualnych dodatkowych inwestycji, tym samym musi
Strona 6 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
odbywać się w drodze rynkowej, a nie w drodze dostępu regulowanego administracyjnie,
w tym ewentualnych decyzji Prezesa UKE, a w każdym przypadku musi wiązać się
z odpowiednim wynagrodzeniem;
w obszarze istniejących już na rynku warunków, wymaganie dostarczenia usługi o określonej
jakości na rzecz podmiotu publicznego powinno odbywać się w ramach otwartych procedur
przetargowych..
3. Operator OSE
W projekcie załozeń, a priori zakłada się, że zakres regulacji będzie obejmował określenie praw
i obowiązków Operatora OSE – nie wspomina się przy tym, w jaki sposób zostanie taki podmiot
wyznaczony. Tymczasem, jak zaznaczyliśmy już powyżej, szczegółowego uzasadnienia, w obliczu
istniejących warunków, wymaga sama potrzeba formalnego, ustawowego powołania takiego
podmiotu oraz określenia jego zakresu odpowiedzialności, zadań oraz finansowania.
W naszej ocenie, punktem wyjścia jest rozgraniczenie dwóch kluczowych zagadnień:
Ogólnopolska Sieć Edukacyjna – jako zasób infrastrukturalny umożliwiający jednostkom
oświatowym korzystanie z określonej jakości usług, również niezależnie od istnienia
centralnego Operatora OSE;
Operator Ogólnopolskiej Sieci Szerokopasmowej – który może działać, jako operator
telekomunikacyjny, ale równie dobrze może działać wyłącznie jako dostawca narzędzi
bezpieczeństwa sieciowego lub dostawca platformy zasobów edukacyjnych.
Dostrzegając zasadność tworzenia Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej, natomiast, jako kluczowy
obszar wątpliwości i ryzyk postrzegamy zagadnienie powołania Operatora OSE. W tym zakresie,
chcielibyśmy zaadresować poniższe zagadnienia.
3.1. Sposób wyłonienia Operatora OSE
Projekt założeń do ustawy OSE zawiera jedynie bardzo ogólne informacje na temat obowiązków
Operatora OSE oraz źródeł finansowania jego działalności (finansowanie ze środków publicznych: w
pierwszych dwóch latach z budżetu państwa, zaś w dalszym okresie ze środków organów
prowadzących jednostki oświatowe). Brakuje natomiast informacji na temat trybu wyłonienia lub
wyboru takiego operatora Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej oraz zasad, na jakich to nastąpi.
Biorąc jednak pod uwagę, iż zgodnie z projektem założeń ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
przewiduje się, iż „całość kosztów ponoszonych na funkcjonowanie OSE (wraz z dostarczaniem usług
do szkół) zostanie pokryta z budżetu państwa w pierwszych dwóch latach jej działania”, a w dalszym
okresie „ze środków organów prowadzących jednostki oświatowe” zarówno wybór podmiotu
pełniącego funkcję operatora OSE, a także przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi
na rzecz OSE powinien odbywać się z poszanowaniem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo
zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 22.12.2015 r., poz. 2164 ze zm.). Odmienne rozwiązanie może być
uznane za niedozwoloną pomoc publiczną. Jednocześnie, powinno się to odbywać z poszanowaniem
zasady neutralności technologicznej oraz zachowaniem zasady konkurencyjności.
Niedopuszczalne byłoby przyjęcie rozwiązań, które mogłyby prowadzić do zaburzenia konkurencji na
rynku telekomunikacyjnym, w szczególności poprzez dopuszczenie do działalności na rynku
komercyjnym nowego podmiotu, który co do zasady konkurując z innymi graczami, będzie posiadał
specjalne, ustawowe przywileje.
Strona 7 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
Tym samym, kluczowe jest, aby wybór podmiotów świadczących usługi dostępu do jednostek
oświatowych odbywał się z poszanowaniem zasady neutralności technologicznej oraz zasad
konkurencyjności.
3.2. Finansowanie OSE i usług OSE
Przedstawione założenia wskazują, wprost, że:
całość kosztów ponoszonych na funkcjonowanie OSE (wraz z dostarczaniem usług do szkół)
zostanie pokryta z budżetu państwa w pierwszych dwóch latach jej działania;
po tym okresie obowiązek uiszczania kosztów dostarczenia usług OSE będzie spoczywał na
organach prowadzących jednostki oświatowe;
możliwe opłaty dodatkowe (w pierwszych 2 latach) za usługi +100 Mb/s.
Poza wskazanymi już powyżej wątpliwościami dotyczącymi trybu wyboru, szczególnie
problematyczne wydaje się wskazanie, że samorządy będą „miały obowiązek” ponoszenia kosztów
świadczenia usług przez OSE. Sugeruje to, wprost, że możliwym założeniem jest wprowadzenie
obligatoryjności korzystania z usług OSE, co jest po pierwsze niespójne w ramach samych założeń
(„OSE ma zapewniać wsparcie tego procesu przez stworzenie możliwości (ale nie obowiązku)
korzystania z bezpiecznego dostępu do internetu oraz szeroko rozumianych zasobów edukacyjnych”),
a także ustalonymi zasadami niezależności gospodarki JST. Ponadto wskazywałoby to wprost na
założenie monopolizacji pewnego obszaru rynku, co w naszej ocenie będzie prowadziło wprost,
poprzez wyłączenie mechanizmów konkurencyjnych, do braku motywacji do świadczenia usług
w sposób w pełni efektywny oraz innowacyjny. Tym samym postulujemy, aby docelowe rozwiązanie
zakładało, że organy prowadzące jednostki oświatowe będą zobowiązane do ponoszenia kosztów
świadczenia usług przez Operatora OSE wyłącznie, jeśli będą zainteresowane korzystaniem z tych
usług.
Ponadto, w założeniach do ustawy o OSE przewidziano, że przez pierwsze dwa lata koszty będą
pokryte z budżetu państwa, zaś w kolejnych latach obowiązek finansowania będzie spoczywał na
organach prowadzących jednostki oświatowe. Prosimy o doprecyzowanie czy koszty te dotyczą
wyłącznie pkt 1) w założeniach, tj. „usługi dostępu do Internetu o przepustowości, co najmniej 100
Mb/s wraz z usługami bezpieczeństwa sieciowego (w tym filtrowania treści) „, czy także drugiego
punktu wymienionego w dokumencie to jest „dostępu do agregatorów/dostawców treści i usług
edukacyjnych”. Czy organy prowadzące będą także odpowiadać za pokrywanie kosztów z tytułu
subskrypcji tych usług i opłat licencyjnych, czy będzie to uregulowane w innych aktach i pokrywane z
innych źródeł? Czy organy prowadzące mają pokrywać ten koszt ze środków własnych, subwencji
oświatowej czy z innych źródeł i czy Ministerstwo przeprowadziło szacunki tych nakładów?
4. Usługi OSE
W założeniach, w następujący sposób odniesiono się do warstwy usług, jakie miałby świadczyć
Operator OSE:
Usługi OSE:
o usługi dostępu do Internetu o przepustowości, co najmniej 100 Mb/s wraz z usługami
bezpieczeństwa sieciowego (ochrona przed szkodliwym oprogramowaniem,
filtrowanie niepożądanych treści),
o dostępu do agregatorów/dostawców treści i usług edukacyjnych,
o utrzymywanie odpowiednich zasobów, w celu zapewnienia jednostkom oświatowym
dostępu do usług i treści edukacyjnych wskazanych przez odpowiednią instytucje.
Strona 8 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
OSE ma zapewniać wsparcie tego procesu przez stworzenie możliwości (ale nie obowiązku)
korzystania z bezpiecznego dostępu do internetu oraz szeroko rozumianych zasobów
edukacyjnych.
OSE udostępnieni otwartą platformę edukacyjną prezentującą zasoby edukacyjne, które
wytworzyli lub będą tworzyć dostawcy treści edukacyjnych, w tym instytucje publiczne oraz
oświatowe, uczelnie, instytuty naukowe i badawcze, placówki oświatowe, organizacje
pozarządowe oraz firmy komercyjne.
Zostanie powołana Rada OSE, składającej się z ekspertów i odpowiedzialna za kształt
platformy oraz szczegółowo kryteria dla kwalifikacji zasobów platformy. Kryteria ogólne
zostaną ustalone ustawowo.
4.1. Zakres usług Operatora OSE
Przy założeniu, że faktycznym celem jest powołanie publicznego podmiotu pełniącego
scentralizowaną funkcję Operatora OSE, należy w sposób jasny i precyzyjny zdefiniować „usługę
operatora OSE”, która powinna być ograniczona maksymalnie do:
oferowania dostępu do internetu o określonych parametrach jakościowych;
oferowania pakietu „bezpiecznego internetu” poprzez filtrowanie treści niepożądanych;
utrzymania i zarządzania platformą umożliwiającą firmom oferowanie, a szkołom kupowanie,
usług TELCO i ICT dla edukacji (Platforma OSE).
Wszelkie inne usługi telekomunikacyjne, teleinformatyczne, a także związane z dostawami sprzętu,
oprogramowania, wyposażenia szkół, realizacji sieci wewnętrznych i ich utrzymania nie powinny być
elementem oferty operatora OSE, na warunkach w jakikolwiek uprzywilejowanych wobec
normalnych warunków komercyjnych.
Ponadto, udostępnianie infrastruktury na potrzeby operatora OSE, nie może zabraniać wykorzystania
tej infrastruktury przez jej właściciela na inne potrzeby komercyjne.
Pragniemy także zwrócić uwagę na niekonsekwencję w zapisach przedstawionych na stronie
Ministerstwa Cyfryzacji oraz w samych dokumentach tam opublikowanych. Na stronie mówi się o
„dostarczeniu multimedialnych treści edukacyjnych”, natomiast w dokumencie z założeniami
wskazuje się na „dostęp do agregatorów/dostawców treści i usług edukacyjnych”.
4.2. Wykorzystanie istniejących zasobów – potencjalne dodatkowe korzyści
Proponujemy na stronie drugiej opracowania, tam gdzie mowa o korzyściach wdrożenia z OSE,
dodanie punktu 6) w brzmieniu „weryfikację dotychczas poniesionych nakładów na zbudowanie
zasobów dostępnych w modelu otwartym oraz integrację z profesjonalnymi treściami, usługami i
oprogramowaniem dostarczanymi przez producentów zasobów i narzędzi edukacyjnych”. W ciągu
ostatnich dwóch dekad zrealizowano wiele projektów, finansowanych ze środków publicznych,
których wykorzystanie jest często marginalne, co wynikało także z braku zabezpieczenia dalszego ich
prowadzenia i aktualizacji po ich zakończeniu, to jest po zamknięciu okresu trwałości. Oferta
podmiotów zajmujących się profesjonalnie dostarczaniem usług, treści i zasobów edukacyjnych jest
nadal atrakcyjna dla większości nauczycieli i jednostek oświatowych. Co więcej dzięki wprowadzeniu
OSE możliwe jest takie zaprojektowanie ogólnopolskiej sieci, by monitorować wykorzystanie
wszystkich zasobów, w tym oferowanych w modelu otwartym, jak i komercyjnym.
Od lat podejmowane są próby stworzenia ogólnopolskiej biblioteki cyfrowych zasobów edukacyjnych,
które mogłyby być wykorzystywane przez nauczycieli. Stworzenie biblioteki zasobów, która byłaby
Strona 9 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
zgodna z podstawami programowymi w każdym przedmiocie, wraz z pomysłami i scenariuszami na
lekcje oraz inspiracjami do tworzenia programów nauczania wykorzystujących treści cyfrowe.
Postulujemy, aby warstwa zasobów edukacyjnych OSE była skorelowana z innymi materiałami
edukacyjnymi używanymi w szkole (podręczniki, materiały ćwiczeniowe). Dodatkowo postulujemy,
aby zasoby cyfrowe używane w szkołach podlegały procesowi dopuszczenia do użytku szkolnego, na
takich samych zasadach jak obecnie, aby zapewnić nauczycielom i uczniom możliwość korzystania
z zasobów najwyższej jakości. Kluczową sprawą jest również kwestia aktualizacji biblioteki zasobów,
tak, aby był to zbiór żywy i nadążający za zmianami w świecie. W tym celu należy uwzględnić
w projekcie odwołanie do trybu finansowania oraz aktualizacji zasobów edukacyjnych.
4.3. Właściwe określenie interesariuszy powołania OSE
Na stronie trzeciej dokumentu z założeniami wskazuje się trzy grupy podmiotów, które poddane
zostaną regulacji. Uważamy, że OSE będzie wpływać na cały rynek edukacyjny, zwłaszcza w zakresie
stosowania standardów technicznych i semantycznych. Proponujemy, zatem dodanie czwartej grupy
podmiotów i następujące brzmienie punktu 4): „Dostawców usług i treści edukacyjnych,
oprogramowania i sprzętu teleinformatycznego oraz szkoleń metodycznych, dla których będą
określone standardy udostępniania materiałów i własnych serwisów internetowych użytkownikom
OSE i integracji z tą siecią.”
4.4. Terminologia
Na stronie drugiej założeń znajduje się następujący zapis „zapewniona zostanie usługa
dostępu do internetu i usługi towarzyszące oraz wymiana treści między jednostkami
i internetem globalnym”. Będziemy zobowiązani za wyjaśnienie czy przewidziane jest
zbudowanie wewnętrznej sieci prywatnej pomiędzy szkołami oraz jaką różnicę widzi
projektodawca ustawy między terminami „internet” i „internet globalny”.
W ustępie „obowiązki operatora OSE” na trzeciej stronie założeń nie jest jasne czy
w sformułowaniu „odpowiednie zasoby” chodzi o dedykowany zasób przepustowości dla
zabezpieczenia drożności kanału czy o zapewnienie dostępu wyłącznie do wybranych przez
daną instytucję treści i materiałów edukacyjnych w tym kanale?
Prosimy także o doprecyzowanie, co jest rozumiane pod pojęciem „odpowiednia instytucja”.
W ustępie „zakres oraz dostęp do zasobów edukacyjnych” na stronie trzeciej, mowa jest o
zasadach „solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości i wolności”. Z praktyki
wiadomo, że „wolność” jest często mylona z „darmowością” dostępu do stosowanych
rozwiązań. W trosce o niewykluczanie żadnego podmiotu proponujemy zastąpienie terminu
„wolność” słowem „równość” z jasnym określeniem źródła finansowania dostępu do
wykorzystywanych zasobów.
4.5. Standardy wymiany informacji oraz integracji OSE z innymi sieciami, systemami i usługami.
W założeniach czytamy także o planach dostarczenia jednostkom oświatowym „dostępu do
agregatorów/dostawców treści i usług edukacyjnych”. W dobie powszechnego dostępu do informacji
oraz bogactwa i różnorodności stosowanych narzędzi, systemów, produktów i usług, istotne jest
zdefiniowanie standardów zapewnienia interoperacyjności stosowanych rozwiązań. Z jednej strony
pożądane jest określenie istniejących standardów branżowych oraz tam gdzie takiej normalizacji nie
ma, odwołanie się do zapewnienia dostępu do otwartych interfejsów (API, and. Application
Programming Interface). Wzorem Unii Europejskiej i bazując na doświadczeniach krajowych
Strona 10 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
i zagranicznych, standardy powinny zapewnić interoperacyjność, pozwalająca na integrację i
wymianę danych na poziomach: technicznym, organizacyjnym i semantycznym. W wielu krajach
istnieją krajowe standardy zapewniające wymianę ustrukturyzowanej informacji między systemami
(np. bazujące na branżowych standardach IMS Global Learning Consortium (np. LTI czy QTI, ang.
Learning Tools Interoperability, Question and Test Interoperability), a także zapewnienie
mechanizmu jednokrotnego logowania do tych i innych systemów (czy to poprzez system centralny
czy federację tożsamości). Także opis techniczny dla treści w systemach e-learningowych ulega
normalizacji – jak np. standard SCORM, którego specyfikację i kolejne wersje (xAPI, znana także, jako
Tin Can API) opracowane przez inicjatywę Advanced Distributed Learning przy Departamencie
Obrony USA.
4.6. Portal
W ostatniej części opracowania wymieniony jest „portal OSE, utrzymywany przez operatora OSE”,
a także „otwarta platforma edukacyjna”. Ważne jest określenie standardów komunikacji i współpracy
pomiędzy portalem i platformą, a dostawcami zewnętrznymi. Zapis o stosowaniu standardów
i otwatych API powinien naszym znaleźć się w samej ustawie, jednak enumeratywna lista tych
standardów powinna zostać zawarta w przepisach wykonawczych do ustawy OSE, z uwagi na
dynamiczny postęp technologiczny we wszystkich działach gospodarki. Warto także zwrócić uwagę,
że w języku polskim stosowane jest już pojęcie „hejt” (patrz: Słownik Języka Polskiego PWN).
Proponujemy w miejsce „zgłaszać zagrożenia i „hate” w Internecie” wpisać „zgłaszać zagrożenia oraz
przypadki agresji i nienawiści (tzw. hejt) w Internecie”.
4.7. Pozostałe zagadnienia
Niezbędne jest uwzględnienie obowiązujących umów z operatorami komercyjnymi, a także
dostawcami usług teleinformatycznych.
Powinny zostać określone zasady wyjścia ze współpracy z OSE tzn. zgodnie z założeniami
„Całość kosztów ponoszonych na funkcjonowanie OSE (wraz z dostarczaniem usług do szkół)
zostanie pokryta z budżetu państwa w pierwszych dwóch latach jej działania.”, Więc
powstaje pytanie, co dalej, jeśli OSE i samorządy nie dojdą do odpowiednich porozumień dot.
finansowania. Przedsiębiorca/ właściciel infrastruktury powinien mieć prawo dostarczać
usługi do placówek oświatowych na mocy umów zawieranych bezpośrednio z tymi
placówkami. W przypadku świadczenia usług przez Operatora OSE przynajmniej
miesiąc przed upływem okresu 2 lat finansowania z budżetu krajowego, powinien
poinformować właścicieli infrastruktury czy będzie miał zapewnione dalsze finasowanie
usług. Jeśli nie, to właściciel infrastruktury nie może mieć ograniczanego prawa do
dowolnego wykorzystania tej infrastruktury, w tym sprzedaży usług bezpośrednio do
jednostki oświatowej.
Należy określić maksymalny okres, na jaki mogą być zawierane umowy na świadczenie usług
Operatora OSE, przy czym nie powinny być one dłuższe od obowiązujących aktualnie na
rynku.
5. Rada OSE
W dokumencie przewiduje się powołanie Rady OSE. Naszym zdaniem należy ponownie rozważyć ten
pomysł i, o ile zostanie utrzymany, dokładnie określić kompetencje takiej rady, która z pewnością
będzie musiała współpracować z istniejącymi już podmiotami o podobnym charakterze, takimi jak
Rada Informatyzacji Edukacji przy Ministerstwie Edukacji Narodowej oraz Rada ds. Cyfryzacji przy
Ministerstwie Cyfryzacji. Proponujemy rozważyć dopuszczenie do pracy w tych Radach
przedstawicieli firm lub organizacji zrzeszających dostawców technologii, sprzętu i oprogramowania,
systemów komunikacji oraz twórców treści edukacyjnych, oferowanych zarówno w modelu
Strona 11 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej
komercyjnym, jak i bezpłatnym, a także instytucje zajmujące się profesjonalnymi szkoleniami
metodycznymi dla nauczycieli i kadry oświatowej. Wspomina się w dokumencie, że „Ustawa określi
także organizację Rady”. Warto rozważyć przesunięcie tego działania do przepisów wykonawczych do
Ustawy.
6. Nowoczesne metody nauczania a nauczyciel
Wszędzie gdzie w dokumencie wspomina się o „nowych formach kształcenia” proponujemy
rozwinięcie tego terminu uzupełniając go o „nowe metody kształcenia”. Z analizy rynku oraz
doświadczeń członków Komitetu Edukacja i Nowe Technologie (KENT) działającym przy PIIT wynika,
że kluczowym adresatem zmiany w nauczaniu z wykorzystaniem nowoczesnych technologii jest
nauczyciel. W związku z tym najbardziej istotnym elementem wprowadzanym równolegle do
realizacji OSE jest podniesienie kompetencji pracowników oświaty i wsparcie realizacji efektywnych
szkoleń metodycznych dla nauczycieli. Polska szkoła ma bardzo bogate doświadczenia w realizacji
programów doszkalających, które często ograniczały się do nauki korzystania z określonego
oprogramowania lub sprzętu, a nie uwzględniały szkolenia z nowej metodyki nauczania
z wykorzystaniem technologii.
7. Koszty utrzymania OSE
Niezależnie od ostatecznego modelu funkcjonowania OSE oraz ewentualnego operatora OSE,
zwracamy uwagę na kwestię kosztów utrzymania niezbędnej infrastruktury, które będą wprost
zależne od wymiaru zobowiązań publicznoprawnych, w szczególności związanych z kosztami
posadowienia infrastruktury przede wszystkim w pasach drogowych dróg publicznych, ale również
dotyczących korzystania z obszarów Lasów Państwowych, wód płynących, terenów kolejowych,
gruntów samorządowych, a także podatku od nieruchomości.
Z uwagi na zakres prowadzonych działań, można założyć, że podobnie jak w przypadku
funkcjonowania regionalnych sieci szerokopasmowych, koszty ww. opłat publicznoprawnych, będą
miały decydujący wpływ na ostateczne ceny, jakie będą musiały zostać poniesione, pierwotnie przez
budżet krajowy, a następnie budżety samorządowe.
Tym samym, ponownie sygnalizujemy aktualność wielokrotnie przedstawianego zagadnienia
nieracjonalnego zróżnicowania oraz nadmiernej wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego
dróg znajdujących się w zarządzie jednostek samorządu terytorialnego. W tym obszarze ponawiamy
postulat dostosowania przedmiotowych stawek przynajmniej do poziomu obowiązującego dla dróg
zarządzanych przez GDDKiA.
Ponadto, nawiązując do przekazanych przez PIIT, ale również przez Ministra Cyfryzacji, uwag do
projektu Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, podkreślamy, że w zakresie utrzymania sieci OSE,
równie istotne będzie przynajmniej zachowanie aktualnie obowiązującego zakresu opodatkowania
infrastruktury telekomunikacyjnej (w szczególności kabli w kanalizacjach) podatkiem od
nieruchomości.
8. Zakres podmiotowy regulacji.
Na stronie trzeciej dokumentu z założeniami wskazuje się trzy grupy podmiotów, które poddane
zostaną regulacji. Uważamy, że OSE będzie wpływać na cały rynek edukacyjny i teleinformatyczny,
zwłaszcza w zakresie stosowania standardów technicznych i semantycznych. Proponujemy zatem
dodanie czwartej grupy podmiotów i następujące brzmienie punktu 4): „Dostawców usług i treści
edukacyjnych, oprogramowania i sprzętu teleinformatycznego oraz szkoleń metodycznych, dla
których będą określone standardy udostępniania materiałów i własnych serwisów internetowych
użytkownikom OSE i integracji z tą siecią.”
Strona 12 z 12
©PIIT: Stanowisko w sprawie projektu założeń do ustawy o ogólnopolskiej sieci edukacyjnej