O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych? – dwie

KONRAD NOWACKI
Uniwersytet Wrocławski
O próbie stanu wyjątkowego
w inwestycjach drogowych?
– dwie ustawy, jeden wyrok i dwie opinie
Wprowadzenie
W 2007 r. w pewnych ministerstwach w związku z zaawansowanymi pracami
przy budowie i modernizacji infrastruktury komunikacyjnej kraju w celu przyspieszenia i skrócenia cyklu tworzenia sieci dróg szybkiego ruchu i tras kolejowych
zaprojektowano nową politykę uproszczenia procedur prawnych przy pozyskiwaniu terenów i przeprowadzaniu inwestycji. Polegać to miało przede wszystkim
na odejściu w nowelizacjach resortowych tzw. specustaw z 2003 r. od i tak już ograniczonych zasad i trybu realizacji inwestycji określonych wieloma aktami prawnymi, począwszy od Konstytucji RP z 1997 r., przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i prawo budowlane k.p.a.,
ustawodawstwo dotyczącego ustroju samorządu terytorialnego, Prawo ochrony
środowiska, ustawę o ochronie przyrody i inne.
O ile cel i potrzeba tej nowej, wolnej od „zbędnej biurokracji” polityki rządu zmierzającej do poprawy stanu dróg – autostrad, dróg krajowych i wojewódzkich oraz kolei zdaje się oczywista – o tyle propozycja nadzwyczajnych działań
i szczególnych ram prawnych do realizacji tej polityki wywołują istotne obawy
o naruszanie pryncypiów państwa praworządnego1. Niezależnie od trudności
i barier, na jakie napotyka inwestor wytyczający i budujący linię komunikacyjną
na obszarach niezamieszkanych, cennych przyrodniczo lub krajobrazowo, czy też
zmuszony do uzyskania terenów pod budowę od właścicieli (z uwzględnieniem
ich nieraz skrajnie partykularnej, egoistycznej kalkulacji interesu)2 ustawodawca
1
J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej i komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław
2
Por. artykuł w „Gazecie Wrocławskiej” z 12 marca 2009 r.
1998.
BOC.indb 511
2009-09-11 11:54:10
512
KONRAD NOWACKI
i organ administracji publicznej zezwalający na lokalizację drogi i reglamentujący proces budowlany, modyfikując nawet i nowelizując konieczne w tych sytuacjach przepisy prawne i procedurę, ma obowiązek co do zasad je zachowywać
i przestrzegać, a nie całkowicie wyłączać.
Inna legislacyjna oprawa słusznej skądinąd i potrzebnej polityki oraz celów
społeczno-gospodarczych administracji (w tym przypadku poprawy stanu dróg
w Polsce) ingeruje w naczelne zasady konstytucyjne i ustrojowe, jaką jest zasada
demokratycznego państwa prawnego, zasada decentralizacji i pozycji samorządu
terytorialnego, zasada własności czy zasada zrównoważonego rozwoju. Radykalizm polityki w uchylaniu wypracowanych rozwiązań prawnych prawa materialnego i proceduralnego powoduje w efekcie erozję zasad tworzących porządek konstytucyjny państwa i bezpieczeństwo prawne jego obywateli.
I. Otóż w połowie 2007 r. do dalszych prac legislacyjnych przedłożone zostały
ministerialne projekty ustawy zmieniające ustawę z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94), ustawę z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a także
ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.).
Z uzasadnienia do projektu nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym3 wynikało, że dotyczyła ona czterech obszarów.
Pierwszy z nich zawierał przepisy dotyczące definiowania pojęć użytych
w treści tego aktu. Drugi odnosił się do zmiany przepisów dotyczących procesu
lokalizacji linii kolejowych o znaczeniu państwowym oraz wywłaszczania nieruchomości pod budowę, rozbudowę i przebudowę linii kolejowych, a trzeci
regulował na nowo kwestię budowy, rozbudowy i utrzymania skrzyżowań linii
kolejowych z drogami. Ponadto projekt ustawy wprowadzał zmiany w rozdziale III ustawy o transporcie kolejowym dotyczące kompetencji Prezesa Urzędu
Transportu Kolejowego w zakresie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, nadzoru
technicznego nad eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowych oraz bocznic kolejowych. Nas interesuje drugi z wymienionych obszarów, mianowicie zmiany przepisów dotyczących procesu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym
oraz wywłaszczenia nieruchomości.
W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy z 2003 r. o transporcie kolejowym przygotowanego w Ministerstwie Transportu jej autorzy stwierdzają, iż
„wprowadzenie ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2006 r., Nr 12), do ustawy
o transporcie kolejowym, rozdziału 2a – »Budowa i przebudowa linii kolejowych
określonych w Narodowym Planie Rozwoju« wynikało z konieczności przyspie3
Projekt ustawy zmieniającej ustawę z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, zgłoszony przez Ministerstwo Transportu w połowie 2007 r., s. 12 i n.
BOC.indb 512
2009-09-11 11:54:10
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
513
szenia procesu realizacji inwestycji kolejowych w części dotyczącej przejmowania
nieruchomości niezbędnych pod ich budowę. Obecne zmiany mają na celu doprecyzowanie obowiązujących przepisów oraz ich częściową zmianę eliminującą
bariery prawne spowalniające cykl inwestycyjny. Obowiązujące na dzień dzisiejszy
[! – K.N.] przepisy przewidują dwu- lub trzyetapowy proces lokalizacji i nabywania nieruchomości na cele budowy linii kolejowej. Pierwszym etapem jest wydanie
przez właściwego wojewodę decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Kolejnym
jest proces negocjacji z właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, które zostały objęte decyzją o lokalizacji linii kolejowej, w sprawie ich wykupu.
W sytuacji, gdyby negocjacje nie przyniosły rezultatu, ustawa przewiduje wywłaszczenie tych nieruchomości w trybie administracyjnym. Projektowana nowelizacja
proponuje połączenie tych etapów i objęcie procesu lokalizacji i wywłaszczenia
jedną decyzją [i dalsze podkreślenia – K.N.]. Natomiast wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zostanie ustalona w drodze odrębnej decyzji.
Przedstawiona propozycja rozdziału 2b wzorowana jest na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania
i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn.
zm.) – zwanej specustawą drogową. Przyjęcie takiego wzorca jest w pełni uzasadnione, ponieważ na etapie przygotowania inwestycji w obu tych sytuacjach,
tj. budowy drogi i budowy linii kolejowej, istnieje duże podobieństwo wymaganych działań i uwarunkowań. Wynika to z liniowego charakteru obiektów powodującego, między innymi, ingerencję inwestycji jednocześnie w obszar dużej liczby
nieruchomości będących przedmiotem prawa własności lub użytkowania wieczystego wielu podmiotów [...]”.
I dalej, odnosząc się do infrastruktury kolejowej i nadzwyczajnych, szczególnych zasad przy realizacji tzw. linii kolejowych o znaczeniu państwowym
ministerialni autorzy projektu nowelizacji ustawy, wskazują, że „Rozdział 2b będzie dotyczył budowy i przebudowy linii kolejowych o znaczeniu państwowym,
a nie linii kolejowych określonych w Narodowym Planie Rozwoju. Wykaz linii
kolejowych o znaczeniu państwowym, stosownie do zapisów [! – K.N.] art. 6
ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, określa Rada Ministrów. Są to linie kolejowe mające znaczenie gospodarcze, społeczne, obronne i ekologiczne, których budowa i przebudowa powinna następować w trybie szczególnym, umożliwiającym
szybką realizację inwestycji.
Proponowana zmiana w art. 1 oraz w tytule rozdziału 2b, a także w art. 9n
wskazuje zasięg regulacji, adekwatnie do treści przepisów zawartych w tym rozdziale.
Zmiany wprowadzone artykułem 9o dotyczą:
[…]
4) w ust. 7 wprowadzenia 3-miesięcznego terminu wiążącego dla wojewody
do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej mającego na celu przyspieszenie procesu realizacji inwestycji poprzez skrócenie postępowania ad-
BOC.indb 513
2009-09-11 11:54:10
514
KONRAD NOWACKI
ministracyjnego – zapis [!] jest powieleniem uregulowań zawartych w tzw. specustawie drogowej4.
W uzasadnieniu do analizowanego tu rządowego projektu nowelizacji obowiązujących wówczas „specustaw” w dziedzinie dróg publicznych i transportu
kolejowego podaje się np., że w kolejnym przepisie wprowadzono następujące
zmiany:
„W art. 9r wprowadzono następujące zapisy [!]:
1) usunięto zapis dotyczący określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii
kolejowej wymagań z zakresu ochrony samorządowych obiektów infrastruktury;
usuwanie tzw. kolizji z infrastrukturą służącą zadaniom z zakresu gospodarki komunalnej odbywa się w oparciu o odrębne przepisy, natomiast obecne uregulowanie jest podstawą wielu żądań ze strony samorządów, niemających nic wspólnego z zakresem modernizacji linii kolejowych”.
Kuriozalne wręcz wydają się nadzwyczajne rozwiązania, które trzeba przytoczyć z ministerialnego uzasadnienia nowelizacji in extenso:
„W art. 9s drugi ustęp stanowi, że przed organem odwoławczym oraz sądem
administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości – celem projektowanego
przepisu jest zapobieżenie nieuzasadnionemu powtarzaniu całego postępowania
zmierzającego do wydania nowej decyzji lokalizacyjnej dla całego zadania w sytuacji, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji lokalizacyjnej; [jaka? – K.N.]
zapis jest powieleniem uregulowań zawartych w tzw. specustawie drogowej. Dalej
ministerstwo wskazuje na zakres zmian:
„Dodano art. 9t znacznie przyspieszający procedury administracyjne związane
z przejęciem terenu pod inwestycję, bowiem ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nadano charakter decyzji wywłaszczeniowej, jednocześnie
wskazano, że nieruchomości mogą być nadal używane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli [...].
Dodano art. 9w ustalający terminy opróżnienia nieruchomości.
Dodano art. 9x, będący powieleniem zapisu tzw. specustawy drogowej, umożliwiający wojewodzie nadanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej
rygoru natychmiastowej wykonalności – regulacja ma na celu przyspieszenie
realizacji inwestycji; wydana decyzja nie jest ostateczna i nie przenosi własności,
dlatego w uzasadnionych wypadkach wojewoda może udzielić zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości; na ministra właściwego do spraw transportu nałożono obowiązek zapewnienia lokalu zastępczego [...].
W art. 9ae zastępującym art. 9e, wykreślony został ust. 1 powołujący się
na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym mówiono
wcześniej, a ponadto:
1) w ust. 2 powołano się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 z późn. zm.), doprecyzowując obecną
regulację;
4
BOC.indb 514
Ibidem, s. 13–15.
2009-09-11 11:54:11
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
515
2) w ust. 3 wprowadzono zapis ograniczający możliwości stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w celu wyeliminowania
zagrożeń związanych z zatrzymaniem procesu budowlanego [sic!].
Projektowana nowelizacja przewiduje obowiązywanie Rozdziału 2b przez cały
okres funkcjonowania Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, czyli
do roku 2013 [! – K.N.] wydłużony o dwa lata tj. na okres niezbędny do zakończenia prac rozpoczętych oraz dokończenia rozpoczętych, czyli do roku 2015”5.
II. Trybunał Konstytucyjny w popartym obszerną argumentacją wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. (K 23/05) odnoszącym się do możliwości przyjęcia
i obowiązywania rozwiązań powoływanej specustawy drogowej z 2003 r. nie zakwestionował tych rozwiązań, orzekając o ich zgodności z konstytucją. W części
co najmniej trudno zgodzić się z wywodami uzasadnienia tego wyroku. Można
mieć tylko nadzieję, że Trybunał Konstytucyjny nie przyjąłby tak aprobującego
stanowiska, gdyby idące dalej niż specustawy omówione ministerialne projekty
nowelizacji przyjęły kształt ustawy i zostały zaskarżone do Trybunału.
Fragmenty przytoczonych w wyroku tez i argumentów wnioskodawcy, którym była Rada Gminy Chełmiec, i stanowiska innych organów i Trybunału Konstytucyjnego zamieszczone są w kolejności poniżej:
A. „I. 1. Wnioskiem z 2 listopada 2004 r. Rada Gminy Chełmiec wystąpiła
do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją szeregu
przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania
i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721; dalej:
ustawa). Wnioskodawca twierdzi, że art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 oraz
art. 10 i art. 17 ust. 4 ustawy naruszają art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji, nadmiernie ograniczając wnioskodawcy zagwarantowane mu prawo do samodzielności, oraz pozostają w sprzeczności z art. 166 ust. 1 Konstytucji, odbierając wnioskodawcy możliwość wykonania zadania publicznego, jakim
jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jako zadania własnego. Ponadto zdaniem wnioskodawcy art. 8, art. 12 i art. 31 ustawy naruszają art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, gdyż w sposób nieuzasadniony i sprzeczny
z zasadą równości i demokratycznego państwa prawa uprzywilejowują pozycję
Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), przy równoczesnym ograniczeniu uprawnień pozostałych stron. Wreszcie wnioskodawca
twierdzi, że art. 10, art. 11, art. 21, art. 25 i art. 33 ustawy sprzeczne pozostają
z art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji, prowadząc do zaniechania fundamentalnych
wymogów związanych z ochroną środowiska.
Zdaniem wnioskodawcy, jednym z najistotniejszych zadań własnych gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy.
5
BOC.indb 515
Ibidem, s. 15.
2009-09-11 11:54:11
516
KONRAD NOWACKI
Jest to podstawowy instrument umożliwiający dynamiczny rozwój i poprawę standardów życia mieszkańców. Art. 10 kwestionowanej ustawy wyłącza stosowanie
przepisów o gospodarowaniu przestrzennym, a art. 2 ust. 1 wyłączne kompetencje w zakresie lokalizacji drogi przyznaje wojewodzie działającemu na wniosek
GDDKiA. Art. 3 ust. 1 ustawy rolę wójta gminy ogranicza do prawa wydania opinii, która ma charakter niewiążący i nie stanowi rozstrzygnięcia wstępnego. Tak
określone kompetencje w opinii wnioskodawcy, przy równoczesnej eliminacji
ogólnych reguł rządzących planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, marginalizują rolę samorządu w zakresie kształtowania polityki przestrzennej i pozwalają na arbitralną ingerencję administracji rządowej w zapisy
prawa miejscowego.
Określenie przebiegu drogi powinno być poprzedzone kompleksowymi analizami i uwzględniać cały szereg uwarunkowań wynikających między innymi
z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu
środowiska i wymogów jego ochrony, warunków życia mieszkańców, zagrożeń
geologicznych. Wymagania, jakie stawia wnioskowi o wydanie decyzji o lokalizacji drogi art. 5 ustawy, nie dają żadnej gwarancji, że lokalizacja ta będzie spełniać
podstawowe standardy prawidłowego planowania przestrzennego.
Przepisy ustawy najdotkliwiej godzą w te jednostki samorządowe, które
rzetelnie i konsekwentnie realizowały ustawowe zadania w zakresie polityki
przestrzennej. Przyjęte w ustawie rozwiązania, odpowiedzialność GDDKiA
całkowicie eliminują, cały ciężar finansowy przerzucając na gminę. Realizacja inwestycji drogowej po trasie innej aniżeli przewidziana w obowiązujących planach
miejscowych spowoduje niewątpliwie konieczność zmiany studium i planu miejscowego, gdyż do oceny ich aktualności zobowiązany jest wójt. Koszt zmiany studium i planu miejscowego poniesie gmina bez możliwości sprawowania kontroli
lokalizacji budowlanych dróg na jej terenie.
Zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy, w przypadku gdy decyzja wojewody udzielająca zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy
drogowe dotyczy nieruchomości zabudowanych, GDDKiA jest zobowiązany,
w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Użycie przez ustawodawcę słowa »wskazanie« oznaczać może, iż
to faktycznie gmina zobowiązana będzie do zapewnienia tego lokalu.
Zdaniem wnioskodawcy, ustawa narusza zakaz nadmiernej ingerencji, gdyż
nie jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana,
a jej efekty nie pozostają w proporcji do nakładanych ciężarów. Nie ma wystarczającego uzasadnienia dla traktowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w sposób odmienny od innych inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym. [...]
Niezgodność z Konstytucją wnioskodawca upatruje także w art. 8, art. 12
i art. 31 ustawy wprowadzających podstawowe odstępstwa od ogólnych zasad postępowania administracyjnego i podziałowego. Ustawa budzi także zastrzeżenia
wnioskodawcy w zakresie zgodności art. 11, art. 25 i art. 33 ustawy z art. 5 i art. 74
BOC.indb 516
2009-09-11 11:54:11
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
517
ust. 1 i 2 Konstytucji. Wyeliminowanie przez wskazane przepisy ustawy wymogu
pełnej procedury w sprawie oddziaływania budowanych dróg na środowisko
i konsultacji społecznych pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi wzorcami
kontroli.
Zastrzeżenia wnioskodawcy dotyczą także wyłączenia przez art. 21 ustawy stosowania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów
o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie
drzew i krzewów oraz opłat z tym związanych. Zapewnienie bezpieczeństwa
ekologicznego społeczeństwu wymaga od władz publicznych kompleksowych
działań opartych na właściwym kształtowaniu polityki przestrzennej, a także
ochronie zasobów środowiska. Inwestycje w zakresie dróg publicznych powinny
być jednym z podstawowych czynników stymulujących rozwój terenu [...]”.
B. „Prokurator Generalny dokonał charakterystyki wzorców kontroli w kontekście orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i poglądów doktryny. Rozważając zakres uprawnień podmiotów biorących udział w przygotowaniu i realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych, wskazał na ustawę z 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i wynikający
z niej podział dróg na określone kategorie. Z regulacji tych wynika, że zadania
obejmujące przygotowania i realizację inwestycji w zakresie dróg krajowych należą
do zadań publicznych o charakterze ogólnopolskim, a więc przekraczają wymiar
jedynie terenowy. Ustrojodawca pozostawił zaś ustawodawcy zwykłemu stosowny
zakres swobody prawodawczej przyjęcia regulacji określających kompetencje poszczególnych organów innych władz niż samorządowe w odniesieniu do realizacji zadań publicznych przekraczających wymiar lokalny. Ustalenie przez ustawodawcę określonego zakresu uprawnień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych
i Autostrad, odnoszących się do przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
dróg krajowych, wiąże się z koniecznością przyspieszenia budowy dróg w Polsce.
Budowa drogi krajowej ma służyć realizacji potrzeb społecznych nie tylko w skali
całego kraju, ale w znacznej mierze zaspokaja potrzeby wspólnoty samorządowej,
na terytorium, której droga jest zlokalizowana.
Kwestionowany art. 3 ust. 1 ustawy obliguje GDDKiA do uzyskania stosownych opinii organów samorządu, przed złożeniem wniosku w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. Ustawodawca wyposażył więc samorząd w narzędzie mogące służyć właściwej ochronie interesów wspólnot samorządowych. Prokurator
Generalny sygnalizuje, że od 1 stycznia 2007 r. wejdzie w życie przepis art. 2 ust. 1
w nowym brzmieniu, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, zamiast wojewody, wydawać będzie marszałek województwa.
Oceniając art. 10 i art. 21 kwestionowanej ustawy, Prokurator Generalny wskazał na treść art. 5 i art. 74 Konstytucji, a także na poglądy doktryny
i orzecznictwo Trybunału, wedle których regulacji tych nie można interpretować jako zwolnienie władz publicznych od ich konstytucyjnego obowiąz-
BOC.indb 517
2009-09-11 11:54:11
518
KONRAD NOWACKI
ku działania w zakresie ochrony środowiska. Tym samym pozostają w zgodzie
ze wskazanymi we wniosku przepisami Konstytucji [...].
C. „Zdaniem Marszałka Sejmu [...] ingerencja w sferę samodzielności gminy, polegająca na podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej bez uwzględnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – jako elementów wiążących
– jest szczególnie uzasadniona w przypadku, gdy owa decyzja dotyczy budowy
autostrady.
Przyspieszenie budowy dróg może i powinno być traktowane przez ustawodawcę jako cel podlegający konstytucyjnej ochronie. Dlatego też ustawodawca
uznał, że czasowe (do końca 2007 r.) ograniczenie uprawnień jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania polityki przestrzennej na ich obszarze jest dopuszczalne i nie narusza art. 16 i art. 163–166 Konstytucji [...]”.
D. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku zważył, co następuje:
„Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności
rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia jego rozważań
jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją. Uprawnione jest w związku z tym zwrócenie uwagi
na uzasadnienie do projektu ustawy zawierającej kwestionowane przepisy (druk
sejmowy nr 858 z 30 sierpnia 2002 r.) oraz analiza motywów, jakie legły u podstaw
ich uchwalenia. Otóż w uzasadnieniu do projektu ustawy stwierdza się, że jest ona
regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu »Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca«, a zwłaszcza części zatytułowanej »Infrastruktura – klucz od rozwoju«. Ma ona charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie
do 31 grudnia 2007 r. (art. 45 ustawy). Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych
dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie
występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą
do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju.
Dokonując pewnego uogólnienia, można przyjąć, że problemem konstytucyjnym wymagającym rozważenia jest ocena, czy uproszczenia procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przyjęte w ustawie, pozostają w zgodzie ze wskazanymi we wniosku przepisami Konstytucji. Zaskarżone
przepisy należy analizować łącznie ze względu na wskazane przez wnioskodawcę
wzorce kontroli i zachodzące pomiędzy nimi relacje [...].
Należy jednakże pamiętać – na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał
(zob. m.in. orzeczenie TK z 28 czerwca 1994 r., sygn. Akt K 14/93, OTK w 1994 r.,
cz. 1, poz. 13), że zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy
nie może być rozumiana absolutnie, to znaczy w ten sposób, że samorząd może
BOC.indb 518
2009-09-11 11:54:11
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
519
działać tam wszędzie, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to,
że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Ustawodawca może dojść do wniosku,
że ze względu na wagę sprawy i jej ogólnopaństwowe znaczenie niektóre problemy np. z zakresu ochrony środowiska powinny należeć do kompetencji organów
administracji rządowej po to, aby można było prowadzić w tym zakresie jednolitą
politykę w skali państwa [...].
Tak niewątpliwie problem przedstawia się w badanej sprawie. Wojewoda wydaje bowiem decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek GDDKiA. Wniosek
taki może być złożony przez GDDKiA dopiero po uzyskaniu opinii właściwych
miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Co do zasady, GDDKiA nie może zatem złożyć wniosku w sprawie
ustalenia lokalizacji drogi wojewodzie bez uzyskania opinii właściwych miejscowo
organów jednostek samorządu terytorialnego [...].
Opinia właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego, mimo
że nie jest wiążąca, powinna zatem być brana pod uwagę, chociażby z tego
względu, że lokalizacja drogi ma znaczenie zarówno ogólnopaństwowe, jak
i lokalne. Nie można zapominać o tym, że drogi tworzą sieć dróg w państwie
i jednocześnie na obszarze poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.
Zasadne jest więc to, aby ustalenie lokalizacji drogi krajowej dokonywane było
przez wojewodę będącego organem administracji rządowej. Chodzi tu bowiem
o realizowanie zadań o znaczeniu ponadlokalnym. Skoro ujmowane w wymiarze
lokalnym zadania mają znaczenie o charakterze ogólnopaństwowym (ponadlokalnym), konieczne jest roztropne ważenie interesu lokalnego (jednostek samorządu
terytorialnego) i interesu państwa [...]”.
I dalej TK stwierdza, że wszystkie zasady z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu „nie mają zastosowania do spraw z zakresu dotyczącego lokalizacji dróg,
[...] a nawet prowadziłoby do paraliżu procesu decyzyjnego. Ze względu zatem
na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych
środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. [!! – K.N.]
Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie
zasadami konstytucyjnymi. [...] Trzeba zwrócić uwagę na to, że do zadań Rady
Ministrów i właściwych organów administracji rządowej należy kształtowanie polityki przestrzennej państwa. Paradoksalnie, to wyłączenie stosowania w zakresie
realizacji inwestycji drogowych niektórych ustaw (w tym ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym) może być właśnie przejawem realizacji polityki przestrzennej państwa [sic!].
Zasadniczym problemem pojawiającym się przy przejmowaniu gruntów pod
inwestycje związane z budową dróg były bardzo wysokie koszty związane ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. W dotychczasowym stanie prawnym
z opłat za tzw. odrolnienie i część opłat za tzw. odlesienie zwolnione były jedy-
BOC.indb 519
2009-09-11 11:54:12
520
KONRAD NOWACKI
nie autostrady. Kwestionowane wyłączenie zastosowane zostało w celu obniżenia
i tak wysokich kosztów budowy dróg krajowych. Konsekwencją takiej regulacji
jest zwolnienie z opłat, przewidzianych w ustawie o ochronie gruntów rolnych
i leśnych, nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg krajowych.
Podobny charakter ma inny zaskarżony przez wnioskodawcę przepis. Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją
o ustaleniu lokalizacji drogi, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym
związanych (art. 21 ust. 2). Chodzi tu o ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi nie są zatem wymagane zezwolenia oraz nie uiszcza się opłat określonych
w ustawie o ochronie przyrody” [!! – K.N.].
Zdaniem TK art. 5 i 74 Konstytucji stanowi określenia zadań (zasad polityki)
państwa, „nie rodzi natomiast bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych
po stronie jednostki”.
III.1. W przytoczonych tu obszernych fragmentach pierwszej opinii Rady
Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów (RL – 0303–51/07) z 18 czerwca
2007 r. formułowane jest zasadniczo krytyczne stanowisko wobec projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz o zmianie niektórych innych
ustaw6. Podobnie w stanowisku dotyczącym inwestycji drogowych. Poniżej obszerna część opinii RL w kolejnym jej oryginalnym układzie:
„I. Nowelizacja ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
(t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94) w przedłożonym Radzie Legislacyjnej przez
Ministerstwo Transportu projekcie zmiany ustawy o transporcie kolejowym oraz
o zmianie niektórych innych ustaw, poza niebudzącymi większych wątpliwości
uzupełnieniami definicji legalnych i koniecznymi zmianami ustawy z 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086), stanowi istotne novum w regulacji cyt. ustawy z 2003 r. Wprowadza ona bowiem szczególne zasady i warunki
przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym
poprzez uchylenie rozdziału 2a ustawy o transporcie kolejowym i dodanie po rozdziale 2 rozdziału 2b dotyczącego tych szczególnych zasad.
II.1. W obowiązującej ustawie, w rozdziale 2a – Budowa i przebudowa linii
kolejowych określonych w Narodowym Planie Rozwoju (NPR) oraz w programach operacyjnych realizowanych na podstawie przepisów o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. od 9a do 9m przewidziana jest procedura i tryb
uzyskiwania terenów dla linii kolejowych, których budowa i przebudowa jest ważna ze względów publicznych wyznaczonych w Narodowym Planie Rozwoju. Procedura ta zakłada w przypadku podejmowania przez wojewodę decyzji o usta6
BOC.indb 520
Projekt opinii przygotowali Konrad Nowacki i Aleksander Lichorowicz.
2009-09-11 11:54:12
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
521
leniu lokalizacji linii kolejowej wyraźne stosowanie ustawy z 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 i 5) i zasadniczo w sprawach pozyskiwania nieruchomości przeznaczonych na pasy gruntów
pod budowę linii kolejowej trybu określonego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami, na co wskazują art. 9f ust. 1 oraz 9h ust. 1 cyt.
ustawy o transporcie kolejowym. Ponadto zgodnie z art. 9c tej ustawy w decyzji
wojewody o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (poza innymi wymogami) występuje odniesienie się do wymagań dotyczących ochrony obiektów infrastrukturalnych służących wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań
własnych, w tym zadań w zakresie gospodarki komunalnej (art. 9 ust. 1, pkt 4).
W projektowanych zmianach przepisów ustawy z 2003 r. pojęcie linii kolejowych,
do których odnoszą się projektowane w rozdziale 2b nowelizacji ustawy szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, uległo
rozszerzeniu w związku z nową definicją tej linii (art. 4 pkt 2a: »linia kolejowa
o znaczeniu państwowym« – linia kolejowa, której budowa, utrzymanie i eksploatacja uzasadniona jest ważnymi względami gospodarczymi, społecznymi i ekologicznymi lub obronnymi) wykraczającą poza sieć linii ustalonych dotąd w NPR
oraz programach operacyjnych. Teoretycznie, każdej linii kolejowej o znaczeniu
państwowym (przy czym kryterium tej definicji jest dość dowolne, np. »ważne
względy społeczne«) można nadać priorytet inwestycyjny poddając sposób jej lokalizacji, ustalenie warunków budowy (pozwolenie budowlane) i egzekucji decyzji,
nowemu, szczególnemu trybowi wynikającemu z przepisów rozdziału 2b opiniowanej nowelizacji. Otóż projektowane obecnie przepisy zmieniające obowiązujące
zasady mają na celu, w większym niż dotychczas stopniu, przyspieszenie procesu
budowy i przebudowy linii kolejowych o znaczeniu państwowym poprzez koncentrację procesu decyzyjnego w rękach administracji rządowej i zminimalizowanie
lub też uchylenie, i tak już ograniczonych, prawnych uwarunkowań lokalizacji inwestycji wraz z wyłączeniem nawet niewiążących opinii gmin i innych jednostek
samorządu terytorialnego. To »uproszczenie procedur« polega na:
– wyłączeniu trybu postępowania przy wywłaszczeniu nieruchomości
określonego ustawą z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 9t ust. 1–4
nowelizowanej ustawy) przy pozostawieniu obowiązywania tej ustawy (wraz
ze zmianami), gdy idzie np. o możliwości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i opróżnione lokale (art. 9t ust. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 9x ust. 4 oraz art. 9z
ust. 1–4);
– ustaleniu szczególnych uprawnień wojewody lub ministra właściwego
do spraw transportu do podjęcia decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu na przedmiotowej nieruchomości (art. 9y ust. 1), wypowiedzeniu umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia ze skutkiem natychmiastowym (za odszkodowaniem – art. 9y
ust. 2), wygaśnięciu w obszarze objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej umowy użytkowania wieczystego za odszkodowaniem z chwilą, gdy decyzja
stała się ostateczna (art. 9y ust. 4);
BOC.indb 521
2009-09-11 11:54:12
522
KONRAD NOWACKI
– zwiększeniu swobody administracji w nadawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rygoru natychmiastowej wykonalności (gdy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym lub gdy jest niezbędne do wykazania prawa do nieruchomości na cele budowlane);
– ustaleniu krótkich terminów usunięcia z nieruchomości lub lokali dotychczasowych właścicieli i użytkowników;
– niemożności egzekwowania skutków nieważności decyzji administracyjnej (decyzji o lokalizacji, pozwolenia na budowę) lub wznowienia postępowania
w warunkach określonych nowelizacją (art. 9ac ust. 3, 4 projektu);
– wprowadzenia krótkich, jak w stanie niemal wyjątkowym, terminów egzekucji;
– wyłączeniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów
o ochronie przyrody co do zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów oraz opłat
z tym związanych (z wyjątkami określonymi w art. 9aa ust. 2);
– niemal całkowitym wyeliminowaniu stanowiska właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego z ww. działań i procesów.
Projektowane przepisy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym opierają się
na rozwiązaniach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721
ze zm.) tzw. specustawie obowiązującej do końca 2013 r. Rozwiązania tej ustawy
oraz opiniowanego projektu nowelizacji w kwestii lokalizacji dróg krajowych i wojewódzkich oraz linii kolejowych o znaczeniu państwowym są niekiedy identyczne,
różniąc się jedynie co do sformułowań czy np. szyku zdania. Na wzorzec tej »ustawy drogowej« w zakresie uregulowania omawianej problematyki linii kolejowych
powołują się w uzasadnieniu do zmian ustawy o transporcie kolejowym projektodawcy wskazując, że przyszła ustawa będzie miała również charakter epizodyczny
obowiązując do końca 2015 r.! Konieczność taka wynika z możliwie szybkiej, jak zaznaczono w uzasadnieniu, bez biurokratycznych i formalnych barier modernizacji
i realizacji nowoczesnej sieci kolejowej. Chodzi o dostosowanie do standardów
krajów członkowskich Wspólnoty i wykorzystanie funduszy europejskich na przebudowę infrastruktury drogowej i kolejowej.
2. Uwagi szczegółowe
2.1. Opiniowany projekt zawiera kilka istotnych przekłamań podstawowych zasad państwa prawa i gwarancji praw podmiotów objętych procedurą
»zabezpieczania« terenów na cele lokalizacji linii kolejowych.
Bez względu na to, jakie zastrzeżenia konstytucyjne, jak też z zakresu gwarancji procesowych, nasuwają te zmiany (omówione zresztą w sposób wyczerpujący w trakcie dyskusji nad projektem) zaproponowane rozwiązania mają, zdaniem Rady Legislacyjnej, istotną wadę. Statuując wspomniane wyżej odstępstwa,
ustawodawca nie zadaje sobie trudu określenia ich skutków prawnych zwłaszcza
w dziedzinie ochrony prawa osób trzecich, jak też bezpieczeństwa obrotu. Tę wadę
BOC.indb 522
2009-09-11 11:54:12
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
523
i lukę w opiniowanym projekcie ilustrują następujące, najbardziej drastyczne przykłady:
a) Przepis art. 1 pkt 4 projektu (art. 9o ust. 5) – Jeśli nawet dopuścimy rozwiązanie, że opinie organów wymienionych w art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. a–g zastępują uprzednio wymagane uzgodnienia bądź pozwolenia, to w przepisach projektu
nie znajdujemy rozstrzygnięcia, jak ma się toczyć postępowanie o lokalizację linii kolejowej, gdy wymagana opinia jest negatywna. Jeżeli właściwy organ może
taką opinię negatywną pominąć, to warto by to wyraźnie, w sposób jednoznaczny,
stwierdzić w projekcie. A jeśli nie może, to jak ma dalej wyglądać procedura lokalizacyjna linii kolejowej?
b) Przepis art. 1 pkt 4 projektu (art. 9s ust. 2) – Przepis ten nie określa konsekwencji prawnych sytuacji, gdy wadą objęta jest tylko część decyzji dotycząca
odcinka linii kolejowej, nieruchomości lub działki. Wiadomo, że decyzji takiej
nie można uchylić; ale jaki będzie dalszy los i pozycja prawna nieruchomości
czy działek bezprawnie przejętych na cele lokalizacji linii kolejowej? Jakie będą
w szczególności prawa właściciela, któremu działkę taką bezpodstawnie przejęto.
Czy należy mu się odszkodowanie, a jeśli tak, to na jakich zasadach i od kogo?
Wszystkie te tak żywotne dla indywidualnych obywateli kwestie, projekt pomija
zupełnym milczeniem.
c) Takie same pytania pozostają bez odpowiedzi w podobnej sytuacji, którą
reguluje art. 9ae ust. 4 i ust. 5 projektowanej ustawy. Sąd administracyjny może
tylko stwierdzić naruszenie prawa, a w szczególności art. 145 lub 156 k.p.a. (co
samo w sobie może już wywołać zdumienie) – sama decyzja pozostaje jednak
w mocy. I znowu nie wiadomo, jak kształtuje się w takiej sytuacji pozycja prawna
podmiotu, prawa którego zostały przez przedmiotową decyzje naruszone, a który
nie może ani ubiegać się o wznowienie postępowania, czy też stwierdzenie nieważności decyzji. Czy może zgłaszać np. z tego tytułu roszczenia odszkodowawcze?
Na ile stosuje się tu art. 417 (1, 2) k.c.?
2.2. Przepis art. 9x ust. 3 i 4 – Przepis ten wprowadza bardzo przyspieszone i uproszczone zasady eksmisji lokatorów z nieruchomości zabudowanych,
a położonych na terenie objętym lokalizacją linii kolejowej. Wypadałoby w konsekwencji ustalić, jaki jest stosunek rozwiązań zawartych w projekcie do postanowień ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Jakim w szczególności kryteriom powinien odpowiadać lokal zamienny, aby można go uznać
za ekwiwalentny i na ile lokator może kwestionować walory lokalu zamiennego
przyznanego mu na podstawie art. 9x ust. 4 i ust. 5 projektu. Ustawodawca nie odsyła tutaj do przepisów o ochronie lokatorów, nie dając równocześnie w ich miejsce żadnych rozwiązań szczególnych.
2.3. Zastrzeżenia wzbudza art. 9ab ust. 1 projektu wyłączający lokalizację linii kolejowych spod działania przepisów o ochronie gruntów rolnych
BOC.indb 523
2009-09-11 11:54:12
524
KONRAD NOWACKI
i leśnych. Jest to jeszcze jeden przejaw aktualnej polityki ustawodawczej, która
w wielu wypadkach, gdy chodzi o inwestycje i budowy o charakterze publicznym
(np. autostrady) wyłącza je spod działania przepisów o ochronie gruntów rolnych
i leśnych. Mamy tu do czynienia z istotnym przełamaniem konstytucyjnej zasady równości. Jeśli bowiem firma prywatna lub obywatel budujący dom wyłączają z produkcji rolnej niewielkie działki, ściąga się z nich często bardzo poważne sumy, i to przez wiele lat, z tytułu opłat i należności za wyłączenie gruntów
z produkcji rolnej. Jeżeli natomiast na autostrady i linie kolejowe przeznacza się
setki hektarów dotychczas wykorzystywanych rolniczo, to czyni się to bez jakichkolwiek opłat z tytułu pomniejszenia areału rolnego kraju. Nie zapominajmy, że opłaty z tego tytułu zasilają fundusze przeznaczone na ochronę środowiska
w rolnictwie i tak bardzo już zagrożonego.
2.4. Należałoby wreszcie zdaniem Rady Legislacyjnej postulować przygotowanie tekstu jednolitego ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, gdyż
proponowaną w projekcie numerację artykułów (aż do art. 9af!) trudno pogodzić
z zasadami prawidłowej legislacji.
3. Wracając do analogii zastosowanej w opiniowanym przez RL projekcie
ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym można stwierdzić, że stanowisko aprobujące rozwiązania specustawy przyjął Trybunał Konstytucyjny w związku z zaskarżeniem szeregu jej przepisów przez organy samorządu terytorialnego.
Trybunał w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. (K 23/05) podzielił pogląd przedstawiciela Sejmu i Prokuratora Generalnego i orzekł o zgodności kwestionowanych
przez gminę Chełmiec przepisów ustawy z Konstytucją. Odpowiadają one właściwie niemal w pełni kontrowersyjnym przepisom rozdziału 2b opiniowanego projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym.
Wskazany wyrok ma istotne znaczenie dla oceny poprawności przepisów nowelizacji co do szczególnych zasad rządzących inwestycjami w zakresie linii kolejowych dotyczących analogicznych niemal rozwiązań prawnych odnoszących się
do dróg publicznych. Marszałek Sejmu, uzasadniając te rozwiązania na rozprawie
przed Trybunałem Konstytucyjnym, stwierdził mianowicie: »W interesie publicznym leży radykalne przyspieszenie budowy autostrad i innych dróg krajowych.
Tego efektu nie dałoby się osiągnąć w przypadku włączenia do procesu podejmowania decyzji wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, na których terenie
ma przebiegać autostrada [...]«. Owa ingerencja w sferę samodzielności gminy
znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego.
Z kolei w uzasadnieniu omawianego wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, której
przepisy zostały zaskarżone, wskazał, że ustawa ma »charakter specjalny, a jej dzia-
BOC.indb 524
2009-09-11 11:54:13
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
525
łanie jest ograniczone do 31 grudnia 2007 r. (art. 45 ustawy). Ustawa ma zatem
charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych«.
Trybunał stwierdził jednak, że »opinia właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego, mimo że nie jest wiążąca, powinna zatem być brana
pod uwagę, chociażby z tego względu, że lokalizacja drogi ma znaczenie zarówno ogólnopaństwowe, jak i lokalne«.
Odnosząc się do wyłączenia przepisów i procedury ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w analizowanym wyroku orzekli, że jeżeli »celem ustawy było uproszczenie procedur
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, to wyłączenie
spod reżimu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takich
spraw może przyczynić się do szybszej realizacji inwestycji drogowych. Zastosowanie pełnego trybu i warunków, zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powodowałoby znaczne opóźnienia związane z realizacją
budowy dróg w Polsce«.
4. O ile wywody dotyczące wyłączenia pewnych zasad i procedur w procesie inwestycyjnym prezentowane w wyroku Trybunału na tle epizodycznego charakteru ustawy z 2003 r. można jeszcze zaakceptować (przyjmując kilku-,
a nie kilkunastoletni okres obowiązywania ustawy!), o tyle trudno zgodzić się
ze stanowiskiem Trybunału w kwestii interpretacji przepisów ustawy o wyłączeniu przy tych szczególnych inwestycjach przepisów o ochronie gruntów rolnych
i leśnych, a zwłaszcza przepisów o ochronie przyrody (zezwolenie na wycięcie
drzew i krzewów i stosowne opłaty). Identyczne niemal przepisy zawiera bowiem opiniowana tu nowelizacja ustawy o transporcie kolejowym. Stwierdzenie
w wyroku Trybunału, że przepisy takie pozostają »w zgodzie z art. 5 i z art. 74
ust. 1 i 2 Konstytucji. Władze publiczne są bowiem przede wszystkim zobowiązane do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne
współczesnym i przyszłym pokoleniom« jest zbyt szeroką interpretacją zasady
zrównoważonego rozwoju, na którą powołuje się Trybunał. Nieograniczoną
ingerencją w zasoby przyrody (z wyjątkiem wskazanych obszarów Natura 2000
i drzewostanu na nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków), której
przejaw stanowi właśnie wyłączenie przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia
16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nie można uznać za »politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne«. Dlatego w projekcie dotyczącym
szczególnych zasad działalności inwestycyjnej należałoby przepisy art. 9 ab ust. 1,
a zwłaszcza ust. 2 najlepiej usunąć, przywracając obowiązywanie w pełni ustawy
o ochronie przyrody bądź utrzymując obowiązek zezwolenia na wycięcie drzew,
zmniejszyć (jako rozwiązanie kompromisowe) o pewną wartość opłaty za ich wycięcie na zajmowanych nieruchomościach. To samo dotyczy utrzymania opłat
na Fundusz Leśny w przypadku wycięcia drzewostanu leśnego. Opłaty te mogły-
BOC.indb 525
2009-09-11 11:54:13
526
KONRAD NOWACKI
by być jedynie zmniejszone np. o 40–50%. Trudno też zgodzić się na odstąpienie
w przypadku inwestycji dróg i linii kolejowych niemal całkowicie od badania oddziaływania linii na środowisko i raportów w tym zakresie, co przewidują przepisy
tytułu I (art. 40–70) oraz tytułu III (zwłaszcza art. 173–180) ustawy z 2001 r. – Prawo
ochrony środowiska. Zdają się to milcząco przyjmować projektodawcy opiniowanej
tu nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym. Pomijanie ustawodawstwa ekologicznego, tworzenie przepisów wyjątkowych czy specustaw, to naruszenie prawa
europejskiego i aquis communautaire, które przyjęła Polska wraz z ubieganiem się
o członkostwo w Unii Europejskiej.
Należy wziąć pod uwagę, że Polska jest jednym z nielicznych krajów europejskich o bogatej różnorodności biologicznej i zachowanym drzewostanie, także
o charakterze kulturowym (niekoniecznie zawsze wpisanym do rejestru zabytków). Są to aleje drogowe, otoczenia drzew wokół budynków użyteczności publicznej, także parki wiejskie, skupiska drzew i krzewów i in. Podlegają one reglamentacji ustawy o ochronie przyrody i ustawy Prawo ochrony środowiska z 2001 r.
Wyłączenie takiej reglamentacji nie ma uzasadnienia w świetle podstawowych zasad ochrony środowiska i proporcji rozwoju cywilizacyjnego w koncepcji zrównoważonego rozwoju7 nawet w ustawodawstwie o charakterze tzw. epizodycznym.
Trzeba zwrócić uwagę, że okresy kilkuletnie obowiązywania takich ustaw są przedłużane, jak w przypadku poddanej zaskarżeniu do Trybunału ustawy z 2003 r.
Już po wydaniu wyroku pierwotny termin jej obowiązywania (2007 r.) przedłużono do 2013 r.! Powodować to może, obok niewątpliwych korzyści płynących z rozwoju cywilizacyjnego i technicznego tworzenia infrastruktury drogowej czy budowlanej, także niepowetowane straty w krajobrazie, zasobach przyrodniczych
i środowisku kraju. Rada Legislacyjna w opinii z 2002 r. co do projektu omawianej
tzw. ustawy drogowej z 2003 r. całkowicie negatywnie oceniła zawarte tam rozwiązania i odmówiła skierowania go do dalszych prac legislacyjnych.
Projektowane przepisy ustawy w dziedzinie szczególnych zasad i warunków
przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym
niebezpieczeństwa takich właśnie niepowetowanych strat nie wykluczają, dlatego
proponowany okres obowiązywania tych przepisów do dnia 31 grudnia 2015 r.
jest zbyt długi i nie powinien, jak w wypadku innych tego typu przepisów szczególnych, przekraczać maksymalnie 5 lat. Okres ten podlegać powinien w razie konieczności każdorazowo ustawowemu przedłużeniu.
III. Ustosunkowując się do innych przepisów projektowanej ustawy, należy
stwierdzić, że nie budzą one zasadniczych wątpliwości szczególnie w kontekście
koordynacji prac i rozdzielenia obowiązków nakładów finansowych na zarządców
infrastruktury drogowej i kolejowej w związku z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie
7
BOC.indb 526
J. Boć, Konstytucje Rzeczypospolitej..., s. 22 i n.
2009-09-11 11:54:13
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
527
szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami drogowymi, odwadnianiem i in. (art. 28 i n.). Nie budzą też zastrzeżeń projektowane przepisy
co do sprecyzowania i uproszczenia wymogów wydawania świadectw bezpieczeństwa przez Prezesa Urzędu Transportu Kolei (UTK) zarządcom, przewoźnikom
kolejowym i użytkownikom bocznic kolejowych, po przedstawieniu odpowiednich dokumentów (art. 19).
IV.1. Rozszerzono przepisy o odpowiedzialności pieniężnej (kary pieniężne)
dla użytkowników bocznic kolejowych. Niemniej nasuwają się uwagi do uwzględnienia w kwestii odpowiedzialności karnej [...].
V. Konkluzja
Przedstawione zastrzeżenia w części II.2 i II.4 oraz IV opinii Rady Legislacyjnej należałoby rozważyć i uwzględnić biorąc pod uwagę przywrócenie (jak w omawianej specustawie drogowej z 2003 r. i co wynika z uzasadnienia orzeczenia TK)
opinii niewiążących jednostek samorządu terytorialnego do decyzji lokalizacyjnej wojewody (zastrzeżenia do rozdz. 2b nowelizacji), nie wyłączanie przepisów
o ochronie przyrody oraz ochronie gruntów rolnych i leśnych (modyfikacje opłat),
wyraźnie zaznaczyć raporty środowiskowe oraz skrócić okres obowiązywania
ustawy.
Innym projektowanym przepisom należy nadać bieg w dalszych etapach postępowania legislacyjnego”.
III.2. Z drugiej z przytaczanych tu opinii Rady Legislacyjnej z dnia 31 marca
2008 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych
ustaw8 wynika, iż opiniowany projekt zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) stanowi kolejną nowelizację tej
ustawy, siódmy raz zmienianej od chwili jej uchwalenia w 2003 r. i co najmniej
dwukrotnie już poddanej krytycznej ocenie Rady Legislacyjnej9.
„Kolejna wersja zmiany tej ustawy, uchylająca m.in. znowelizowane w 2007 r.
przepisy o szczególnych warunkach, trybie i lokalizacji dróg krajowych i wojewódzkich oraz powiatowych i gminnych (rozdz. 2 cyt. ustawy z 2003 r. art. 2–10),
wprowadza rozdział 2a pod nazwą »Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych« (art. 11a–11j) zastępujący w istocie postanowienia uchylonych
przepisów szczególnych o lokalizacji dróg.
Przepisy projektu nowelizacji w części powtarzają uprzednie uregulowania,
w znaczącym jednak zakresie wprowadzają nowe, uzupełniające rozwiązania,
8
Projekt opinii przygotował Konrad Nowacki.
Projekt ustawy ministra infrastruktury z lutego 2008 r. skierowany do Rady Legislacyjnej
(RL-0302–I6/08).
9
BOC.indb 527
2009-09-11 11:54:13
528
KONRAD NOWACKI
uwzględniające wydaje się, wcześniejsze uwagi zgłoszone w trakcie uzgodnień
międzyresortowych, w tym, choć nie wszystkie, zastrzeżenia zgłaszane w opinii
Rady Legislacyjnej w 2007 r.
W obecnie ocenianym projekcie w miejsce »decyzji o ustalaniu lokalizacji drogi« przewiduje się »decyzję o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia drogowego«, wydawaną odpowiednio przez wojewodę lub starostę na wniosek właściwego
zarządcy drogi. To zezwolenie ma, zdaje się, mieć szerszy charakter niż uprzednia
decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, ponieważ uprawnia do rozpoczęcia robót
budowlanych (zmiana art. 17 ust. 3 ustawy z 2003 r.), zatwierdza projekt budowlany, zawiera inne ustalenia związane z zabezpieczeniem terenu, prowadzeniem
robót budowlanych i nadzorem budowlanym oraz z niektórymi obowiązkami wynikającymi z Prawa budowlanego z 1994 r. ponadto, o czym informuje zwłaszcza
projektowany przepis art. 11i ust. 1 i 2, wskazana w projekcie nowelizacji decyzja
o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia drogowego miałaby kumulować kilka
dotąd stosowanych aktów administracyjnych, w tym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wspomnianą decyzję o lokalizacji drogi krajowej czy decyzję
o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.
W porównaniu do uchylonych w projekcie przepisów rozdz. 2 ustawy z 2003 r.
przepisy nowelizacji znacznie rozbudowują wymogi wniosku zarządcy drogi przewidując załączenie odpowiednich zezwoleń, a zwłaszcza raportu o oddziaływaniu
planowego przedsięwzięcia drogowego na środowisko oraz rozbudowują przepisy
proceduralne dotyczące zawiadomień i skutków prawnych zawiadomienia właścicieli i stron.
W sprawach proceduralnych, nieuregulowanych uzupełniająco w tej nowelizacji, stosuje się przepisy k.p.a. Pozytywnie zwłaszcza należy ocenić obowiązek
przedstawienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, którego wzór i zakres
szczegółowo określa załącznik nr 3 do ustawy. Wynika z niego, że raport m.in.
zawiera:
– opis i charakterystykę projektowanego przedsięwzięcia,
– warianty lokalizacyjne wraz z przedstawieniem naruszonych elementów
środowiska, oddziaływanie na zabytki i podjęte działania ratownicze, ocenę efektywności środków zapobiegających i kompensujących oddziaływania na elementy
środowiska, program kompensacji przyrodniczej w wypadku znaczącego oddziaływania na obszary chronione Natura 2000 i inne.
Konieczne jest ustosunkowanie się w raporcie do załączonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia drogowego,
którą określa ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Postulat formułowany w opiniach Rady Legislacyjnej w kwestii poddania tych
szczególnych inwestycji drogowych, przeprowadzonych w szczególnym trybie,
przepisom o ochronie środowiska, wydaje się spełniony w tym projekcie nowelizacji.
BOC.indb 528
2009-09-11 11:54:13
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
529
II. Wątpliwości budzą przepisy dotyczące kar za nie wydanie decyzji w przewidzianym ponad 3-miesięcznym okresie (dziwny termin 95 dni – art. 11h projektu nowelizacji), który wymierza organ wyższego stopnia organowi właściwemu
do wydania decyzji. Przepis ten ma na celu mobilizację administracji państwowej
na rzecz wnioskującego o decyzję zarządcy drogi, przy czym wpływy z kar miałyby
zasilać budżet państwa.
Kolejne zastrzeżenie, podnoszone we wcześniejszych opiniach Rady Legislacyjnej, wiąże się z utrzymaniem brzmienia przepisu art. 21 przedmiotowej ustawy
z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
dróg publicznych (pkt 11 projektu nowelizacji). Mianowicie wyłącza się całkowicie przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz niemal zupełnie przepisy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów oraz stosownych opłat w przypadku realizacji rzeczonego
przedsięwzięcia drogowego.
Wprowadza się też przepis art. 20b do ustawy z 2003 r. (pkt 10 projektu nowelizacji) stanowiący, że Lasy Państwowe zarządzające nieruchomościami, na których przewiduje się inwestycje objęte zezwoleniem na realizację przedsięwzięcia
drogowego, są obowiązane do nieodpłatnej wycinki drzew i krzewów w terminie
2 miesięcy od dnia, w którym decyzja w tym zakresie stała się ostateczna. Przepis
ten jest nieuzasadniony z uwagi na przerzucenie kosztów nieodpłatnej wycinki
drzew na posiadacza nieruchomości, jakimi są Lasy Państwowe. Nie obciążają zatem inwestora i innych podmiotów zainteresowanych realizacją inwestycji
drogowej.
Utrzymano przepisy ustawy z 2003 r. w kwestiach krótkich okresów stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rozpoczęciem realizacji inwestycji. W stosunku do k.p.a. są to postanowienia o charakterze lex specialis.
Trzeba też podkreślić niezgodność z ogólnie przyjmowanymi zasadami w art. 8
opiniowanego projektu w kwestii odszkodowań. Nie można tak, jak w art. 8
ust. 2 przerzucać określenia, które przepisy będą dotyczyć strony na stronę postępowania, nie można zatem uzależniać ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania od tego, czy strona złoży wniosek, czy też nie.
Uwzględniono natomiast w obecnej nowelizacji ustawy postulaty odnoszące
się do znacznego wydłużenia terminów przejęcia nieruchomości i sprecyzowania
związanych z tym warunków wraz z przepisami co do ustalenia i zasad wypłaty
odszkodowań. Dotyczy to zwłaszcza nowych postanowień art. 12 ustawy (dodaje
się po ust. 4 ust. 4a–4f pkt 4b projektu nowelizacji) oraz terminów wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń określonych w art. 16
ustawy (zmiany ust. 2 i 3 ustawy).
III. Zasadnicze wątpliwości budzi długi okres obowiązywania tej nowelizowanej ustawy, jako ustawy epizodycznej. O ile wcześniejsze rozwiązania
specustaw nie przekraczały horyzontu czasowego obowiązywania od 3 do 5
BOC.indb 529
2009-09-11 11:54:14
530
KONRAD NOWACKI
lat, tak obecna nowelizacja przewiduje ten okres do dnia 31 grudnia 2020 r.!
Projektodawcy są w tej sprawie niekonsekwentni i nieracjonalni. Z jednej strony, potrzebę uchwalenia zmian w ustawie argumentują przygotowaniami infrastruktury drogowej kraju do EURO 2012 – a więc horyzont czasowy maksymalnie
do 2013 r. (str. 1 uzasadnienia projektu), z drugiej strony, w związku ze zmianą
art. 41 i art. 45 ustawy, powoływane są incydentalnie wytyczne polityki organów Unii Europejskiej w sprawie transeuropejskiej sieci transportowej w decyzjach tych organów (m.in. decyzja nr 884/2004/WE) zakładających realizację tej
sieci w terminach późniejszych. Należy jednak zważyć, że te akty wspólnotowe
niemające charakteru prawnego (decyzje) bezwzględnie wiążącego, wyznaczając
pewną politykę UE, nie mogą stanowić o zmianie wysokich rangą źródeł prawa
krajowego. Ustawy specjalne o charakterze epizodycznym nie mogą zwłaszcza ograniczać zasad ustrojowych i konstytucyjnych praw obywatelskich
(zasada decentralizacji, zrównoważonego rozwoju, prawa własności i in.)
w długich okresach czasu.
Nie należy sądzić, aby przesłanki merytoryczne związane ze znacznymi ograniczeniami w stosunku do zasad i rozwiązań systemowych już podniesionych i innych (jak np. całkowite wyłączenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym) były wystarczającym uzasadnieniem utrzymywania w okresach
kilkunastoletnich rozwiązań nadzwyczajnych.
Trzeba też podkreślić, że obecny projekt nowelizacji przedłuża termin obowiązywania wydanych szczególnych decyzji inwestycyjnych z końca 2013 do
2020 r. (zmiana art. 41 ust. 3 cyt. ustawy z 2003 r. – w pkt 17 projektu).
IV. Konkluzja
Projektowane przepisy nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) przewidują rozwiązania, które
nie budzą istotnych zastrzeżeń i w tym zakresie mogą być podstawą dalszego postępowania legislacyjnego. Natomiast podniesione uwagi i wątpliwości Rady Legislacyjnej, szczególnie co do całkowitego wyłączenia przepisów o ochronie przyrody
i o ochronie gruntów rolnych i leśnych (opłaty), dotyczące podmiotów objętych
karami, a zwłaszcza zbyt długiego okresu obowiązywania tej ustawy epizodycznej,
powinny być rozważone i uwzględnione w zweryfikowanym przez resort infrastruktury projekcie nowelizacji”.
Epilog
Opór organów gmin, interwencja organizacji ekologicznych, krytyczne głosy
i opinie w toku procesu legislacyjnego stępiły radykalne ostrze przygotowanych
BOC.indb 530
2009-09-11 11:54:14
O próbie stanu wyjątkowego w inwestycjach drogowych?
531
w latach 2006–2008 nowelizacji „specustaw” w dziedzinie infrastruktury drogowej
Polski. Ani argumenty o konieczności „pójścia na skróty” w inwestycjach w związku
z Euro 2012, ani też argument o odciążeniu centrów miast i miejscowości poprzez
plany i budowę obwodnic całkowicie pomijające wymogi środowiska naturalnego i niszczące obszary cennej przyrody jak w Dolinie Rospudy (w tym wypadku
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji lokalizacyjnych, a skarga do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości miałaby wszelkie szanse powodzenia) nie mogą naruszać standardu demokratycznego
państwa prawa. Niestety, w obecnym stanie prawnym obowiązującej ustawy z dnia
10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie
dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) pomimo uchylenia wielu kontrowersyjnych przepisów rozdziału 2 ustawy wskutek krytyki Rady
Legislacyjnej i wyroków sądowych oraz uwzględnienia w znacznie większym zakresie niż w ministerialnych projektach nowelizacji problematyki ocen oddziaływania
inwestycji na środowisko, wydłużeniu okresów wydania nieruchomości, przywróceniu wyłączonych elementów procedury k.p.a. (np. art. 11d, 11f, 11g, 11h, art. 12,
16) dalej obowiązują zakwestionowane w procesie opiniodawczym przepisy (jak
np. art. 20b, czy art. 21), a zwłaszcza podkreślony już przez Trybunał Konstytucyjny jako niedopuszczalny okres obowiązywania tej ustawy epizodycznej do 2020 r.
– art. 45! Uproszczone procedury realizacji inwestycji, ograniczenie uprawnień
właścicielskich i weryfikacji decyzji, wyłączenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmin, o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ochronie
przyrody, minimalne standardy użytkowania środowiska to koszt przyspieszenia
budowy sieci dróg w Polsce, koszt swoistego stanu wyjątkowego.
BOC.indb 531
2009-09-11 11:54:14