Recenzja - Dobkowski J. 62

Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Recenzje s. 62-67
JAROSŁAW DOBKOWSKI
ОЛЕНА МАРКІВНА БОРИСЛАВСЬКА, ІРИНА
БОГДАНІВН ЗАВЕРУХА, ЕДУАРД МИКОЛАЙОВИЧ
ЗАХАРЧЕНКО, ОЛЕКСІЙ ВІКТОРОВИЧ КУРІННИЙ,
АНДРІЙ МИХАЙЛОВИЧ ШКОЛИК, НІКОЛЬ ТОППЕРВІН,
ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ: ДОСВІД
ЄВРОПЕЙСЬКИХ КРАЇН ТА ПЕРСПЕКТИВИ УКРАЇНИ,
ЦЕНТР ПОЛІТИКО-ПРАВОВИХ РЕФОРМ, КИЇВ 2012, SS.
212
Podczas XIV Dorocznej Konferencji Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej nt.
Internacjonalizacja administracji publicznej, która odbyła się we Lwowie w dniach 9-12 czerwca
2013 r. w ramach materiałów konferencyjnych otrzymałem m.in. wieloautorską monografię w języku
ukraińskim pt. Decentralizacja władzy publicznej: doświadczenia państw europejskich z perspektywy
Ukrainy.
Jest to opracowanie zbiorowe warte uwagi z wielu powodów, w tym także kwestii na ogół
formalnych. Z jednej strony jest to owoc prac badawczych podjętych w ramach szwajcarskoukraińskiego projektu naukowego: Wsparcie decentralizacji na Ukrainie – DESPRO¸ ogłoszony w
wielu formach, w tym prezentowanej tu publikacji wydanej przez Centrum Reform Politycznych i
Prawnych w Kijowie. Jest to także praca zwarta, której wydrukowanie musiało zostać zatwierdzone
przez Radę Naukową Narodowej Akademii Administracji Publicznej przy Prezydencie Ukrainy, po
uprzednich recenzjach, sporządzonych nie tylko przez profesora prawa, ale także przedstawiciela
wydawcy. Po trzecie, na stronie redakcyjnej znajduje się ciekawe zastrzeżenie, poczynione chyba z
ostrożności i przezorności, że poglądy autorów zawarte w publikacji nie muszą odzwierciedlać
oficjalnego stanowiska kierownictwa projektu. Po czwarte natomiast – co chyba najciekawsze –
wyniki badań mogą być w imię prawa do informacji i rozwoju, kopiowane i ogłaszane dalej
(publikowane, rozpowszechniane) użytkownikowi końcowemu w różny sposób, jedynie pod
warunkiem ogólnego powołania źródła. Publikacja jest przy tym przeznaczona dla specjalistów i
pracowników naukowych w dziedzinie prawa konstytucyjnego, administracyjnego i finansowego,
urzędników państwowych i lokalnych, polityków oraz działaczy na rzecz społeczeństwa
obywatelskiego. Ma przy tym charakter zarówno naukowy, jak i popularyzatorski.
W odniesieniu do meritum, przedmiot opracowania dotyczy badań nad doświadczeniami
funkcjonowania i dynamiki reform administracji publicznej i ustroju państwowo-terytorialnego w
rozwiniętych demokracjach zachodnich (np. w Hiszpanii, we Włoszech, w Niemczech, we Francji, w
Szwecji i w Szwajcarii) i postsocjalistycznych krajach Europy Środkowej i Wschodniej (Polska,
Czechy) w kontekście społeczno-prawnych procesów dekoncentracji i decentralizacji, zwiększania
autonomii finansowej samorządu lokalnego i regionalnego oraz lepszego zarządzania w celu
zapewnienia jego skuteczności. Na podstawie materiału porównawczego opracowano model
dr, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
62
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Recenzje s. 62-67
transformacji samorządu lokalnego oraz podziału terytorialnego Ukrainy dla celów administracji w
kierunku nadania szerokich uprawnień organom samorządu lokalnego, finansowego zabezpieczenia
ich realizacji oraz ekonomicznej samowystarczalności gromad (społeczności miejscowych).
Opracowany model ma być zgodny z zasadami prawa europejskiego, a nadto ma być ukierunkowany
na pełne zaspokojenie potrzeb i interesów mieszkańców. Wsparcie dla decentralizacji i reformy
samorządu lokalnego na Ukrainie stanowi jeden z kluczowych priorytetów w strategii współpracy
tego państwa ze Szwajcarią. Założeniem wyjściowym była teza, zgodnie z którą stworzenie
skutecznego modelu zarządzania i udziału obywateli w procesie podejmowania decyzji stanowi
obligatoryjny element zrównoważonego rozwoju kraju i komponent społeczeństwa demokratycznego.
Pod względem układu formalnego praca dzieli się na dwie części, różnicujące się
niejednorodnie na mniejsze jednostki redakcyjne (rozdziały, podrozdziały, punkty). W ramach części
pierwszej pt. Decentralizacja władzy publicznej dość istotny fragment rozważań wstępnych
poświęcony został pojęciu i charakterze decentralizacji. Ich autorem jest prof. Iryna Zavierukha,
związana zawodowo nie tylko z Katedrą Prawa Administracyjnego i Finansowego fakultetu
prawniczego Uniwersytetu im. Iwana Franki we Lwowie, ale także z naszymi ośrodkami
akademickimi [Zob. Zaverukha, 2009, s. 39 i n.; Zaverukha, 2010, s. 142 i n. Autorka ta jest także
członkiem Rady Redakcyjnej „Wrocławsko-Lwowskich Zeszytów Prawniczych”]. Może z tej
przyczyny jej opracowanie szeroko nawiązuje do ustaleń nauki polskiej. W tym kontekście istota
decentralizacji władzy publicznej rozumiana jest bardzo podobnie jak w Polsce.
Rozdział pierwszy, autorstwa docent Eleny Boryslavskiej, obejmuje omówienie istoty i
znaczenia samorządu w kontekście doktryny europejskiej i ukraińskiej. Samorząd terytorialny jest
przy tym traktowany nie tylko jako forma decentralizacji władzy, ale także – co ważne – jako
gwarancja demokratycznego reżimu (ustroju) politycznego. Na potwierdzenie tej tezy autorka
przedstawia uwagi na temat charakteru prawnego samorządu terytorialnego i jego miejsca w systemie
władzy publicznej w demokratycznych państwach, zagraniczne doświadczenia w organizacji
samorządu terytorialnego oraz powstanie i rozwój samorządu terytorialnego w niepodległej Ukrainie.
Przedstawia także regulacje konstytucyjne samorządu terytorialnego w krajach europejskich,
charakteryzując zarówno te ustawy zasadnicze, które całościowo i szczegółowo normują samorząd
terytorialny, jak i te które nie tworzą gwarancji, a jedynie dotyczą niektórych aspektów samorządu.
Zauważa jednak, że w niektórych państwach w ogóle brak jest konstytucjonalizacji samorządu
terytorialnego. Analizuje także standardy europejskie samorządu terytorialnego zawarte w
dokumentach Rady Europy. Obok standardów traktatowych skupia uwagę na dedykowanej
rekomendacji 48 (1998) Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych w sprawie demokracji lokalnej i
regionalnej na Ukrainie [Recommendation 48 (1998) on local and regional democracy in Ukraine].
Elena Boryslavska jest także autorką kolejnego rozdziału, zatytułowanego: Racjonalna
organizacja terytorialna państwa kluczem jakościowym przemian w funkcjonowaniu samorządów:
doświadczenia krajów europejskich na podstawie kryterium terytorialnych podstaw samorządów. W
ramach tego tematu porusza zagadnienie ustroju administracyjno-terytorialnego jako podstawy
samorządu lokalnego w państwach Europy, a w tym następujące kwestie dalsze: ogólny przegląd
organizacji terytorialnej państw Europy, podział terytorialny dla celów administracji we Francji oraz
Niemczech, podział administracyjny Polski i Włoch w ujęciu komparatywnym. W odniesieniu do tych
uwag, należy odnotować, że Autorka w swoim opracowaniu nie uwzględniła jednak wszystkich
skutków niedawnych reform ustroju lokalnego we Francji. Także wskazana przez nią istniejąca liczba
gmin w Polsce nie pozostaje ścisła. W ramach tego rozdziału omawiane są także sprawy reform
ustroju administracyjno-terytorialnego w kontekście doświadczeń państw obcych w celu identyfikacji
(poszukiwania) optymalnego modelu dla Ukrainy. Przedmiotem rozważań są także doświadczenia
europejskie w formowaniu terytorialnych podstaw samorządu lokalnego oraz problemy tworzenia i
63
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Recenzje s. 62-67
reformowania podziału terytorialnego dla celów administracji na Ukrainie. W konkluzji Autorka
postuluje ustanowienie takiego podziału, który będzie jednorodzajowy, z założeniem ograniczenia
podziałów specjalnych i wtórnych, uwarunkowany przesłankami demograficznymi, geograficznymi i
historycznymi oraz zrównoważony co do geokształtu i równego oddalenia granic jednostki podziału
od jej centrum gospodarczo-politycznego. Podnosi także konieczność stworzenia zrównoważonego
podziału pod względem potencjału demograficznego, społecznego, przemysłowego, finansowego, ale
przy tym odpornego na te czynniki, przy jednoczesnym wprowadzeniu mechanizmów powodujących
łagodzenie napięć. Zgodnie z zasadą integralności jednostki terytorialne nie powinny bowiem
posiadać żadnych czynników dezorganizujących. Ponadto nowy podział powinien być zgodny z
europejską nomenklaturą jednostek terytorialnych NUTS. W odniesieniu do samej organizacji
administracji w jednostkach podziału terytorialnego, Autorka proponuje stworzenie takiego modelu,
który będzie zapewniał nie tylko właściwą reprezentację, ale organy samorządu będą także
organizacyjnie i prawnie zdolne do przyjęcia, wdrożenia i egzekwowania decyzji i aktów, które są
niepopularne w odbiorze społecznym.
Elena Boryslavska jest także autorką następnego rozdziału poświęconego funkcjom i
uprawnieniom samorządów w sferze świadczenia usług publicznych w świetle praktyki państw
europejskich – w kontekście obszarów reformy funkcjonalnej w tym zakresie na Ukrainie. Właściwe
rozważania poprzedzone są uwagami na temat podstawowych zasad rozdziału kompetencji pomiędzy
organy administracji publicznej. Dalej Autorka omawia funkcje i uprawnienia samorządu lokalnego w
państwach Europy, uwypuklając rolę ich właściwej dyslokacji jako czynnika skuteczności i wysokiej
jakości usług publicznych. W dalszej kolejności skupia uwagę na ogólnych podstawach właściwego
rozdziału zadań i kompetencji na przykładzie niektórych krajów europejskich (Niemiec, Szwecji,
Francji) odnosząc się m.in. do reguł kolizyjnych w postaci generalnych klauzul kompetencyjnych
tworzących zasady pierwszeństwa w wykonywaniu tych zadań i kompetencji (domniemania zakresu
działania organu administracyjnego). Omawia także bazową (podstawową) kompetencje rzeczową
(przedmiotową) na poziomie ustroju terytorialno-administracyjnego państw europejskich w
odniesieniu do poszczególnych stopni (szczebli) podziału. Na koniec, Autorka pochyliła się nad
problemem funkcji i uprawnień samorządu lokalnego na Ukrainie przez pryzmat potrzeby
reformowania z perspektywy doktryny europejskiej. Dochodzi do wniosku, że obowiązująca na
Ukrainie zasada specjalności zadań i kompetencji samorządu lokalnego nie odzwierciedla europejskiej
idei samorządności terytorialnej z prawem i zdolnością społeczności lokalnej do wykonywania istotnej
części spraw w imieniu własnym i na swoją odpowiedzialność.
Regionalny poziom zarządzania sprawami miejscowymi w krajach europejskich – specyfika
prawodawstwa i obecnej praktyki – to tytuł rozdziału czwartego, autorstwa Edwarda Zacharenko. W
ramach tej części omawia zasady i źródła zarządzania regionalnego w Europie, rozwój samorządu
regionalnego w kontekście ewolucji koncepcji zarządzania państwowego i terytorialnego oraz
„państwa opiekuńczego” i dekoncentracji administracyjnej, neoliberalizm i zarządzanie terytorialne, a
w tym decentralizację w dobie państwa neoliberalnego, ewolucję stosunków międzybudżetowych
między organami centralnymi a regionalnymi i lokalnymi. Autor przedstawia również rozwój
samorządu regionalnego w drugiej połowie XX wieku, zarysowując jego główne trendy, a w tym
wzrost roli regionów, racjonalną decentralizację i odpowiednią fragmentację w zakresie regionów,
„miasto-region” w drugiej połowie XX wieku oraz rolę regionów w integracji europejskiej w tym
tożsamość (identyfikację, przynależność) regionalną. Edward Zacharenko zajmuje się także
rozważaniami na temat regionalizacji władzy i przemian demokratycznych z tym związanych na
kanwie doświadczeń hiszpańskich. Podnosi także problem asymetrii (konkurencyjności) regionów.
Iryna Zavierukha jest autorką rozdziału piątego pod tytułem Finansowe zabezpieczenie
samorządu miejscowego. Finanse lokalne i zasady ich organizacji w niektórych państwach Europy.
64
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Recenzje s. 62-67
Podejmuje ona problem decentralizacji fiskalnej i kryteriów jej oceny, systemu finansów lokalnych,
podstaw regulacji finansów lokalnych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, zasad procesu
budżetowego w ustawodawstwie Polski, Czech i Niemiec, klasyfikacji dochodów budżetowych
samorządu lokalnego w przypadku Polski i Niemiec. W odniesieniu do Polski bazuje jednak
miejscami na stanie prawnym ukształtowanym uchylonymi już dość dawno przepisami, o czym
świadczą referencje zawarte w przypisach i zamykające podstawową jednostkę redakcyjną wykazy
bibliograficzne.
Część pierwszą zwieńczają wnioski, w których Iryna Zavierukha opowiada się za szeroką
decentralizacją, w tym wzmocnieniem finansowym samorządów, w szczególności konsolidacją
dochodów i decentralizacją wydatków budżetowych oraz powierzeniem lokalnego władztwa
podatkowego, z odpowiednim zabezpieczeniem prawidłowości realizacji przez właściwe sprawowanie
nadzoru i system sankcji. Pokazuje ścisłe związki pomiędzy reformą administracji publicznej oraz
kształtowaniem podziału terytorialnego a rozwiązaniami w zakresie finansów.
Część druga pracy zatytułowana jest Szwajcarskie doświadczenia samorządu lokalnego.
Autorką tej części jest dr Nicole Töpperwien. Podobnie jak część pierwsza, ta podstawowa jednostka
redakcyjna obok rozdziałów merytorycznych zawiera wstęp, wnioski oraz bibliografię. W ramach
uwag ogólnych Autorka podnosi, że samorząd lokalny w Szwajcarii, mimo że ma głębokie
zakorzenienie w tradycji wielopoziomowego zarządzania sprawami publicznymi, nie jest najlepszym
przykładem instytucji decentralizacji, albowiem w historii Szwajcarii było wiele przykładów
centralizacji państwowej. Świadomość tego ma jej zdaniem stymulować myślenie krytyczne i
inspirowanie rozwoju swoich instytucji i procesów samorządowych.
W rozdziale pierwszym zatytułowanym Samorząd lokalny w świetle tradycji szwajcarskiej
Autorka w pierwszej kolejności wyjaśnia podstawowe pojęcia i kategorie. Zauważa, że federalizm i
decentralizacja są związane z prawem do samorządu, co odróżnia je od dekoncentracji. Jest to o tyle
istotne, że nie wszystkie jednostki terytorialne mają prawo do samorządu w tym samym stopniu.
Decentralizację wiąże przy tym z transferem uprawnień politycznych, administracyjnych lub/i
finansowych przy pozostawieniu państwu możliwości wpływania w przypadkach naruszenia prawa.
Federalizm natomiast charakteryzuje posiadanie własnych instytucji politycznych, administracyjnych i
finansowych działających bez wpływu czynników oficjalnych. Na tym tle rysuje różnice pomiędzy
federacją a państwem unitarnym, a w ramach tej ostatniej kategorii wyróżnia państwa unitarne
zdecentralizowane oraz państwa unitarne zdekoncentrowane. Odnosząc się do celu i znaczenie
samorządu terytorialnego wskazuje, że w Szwajcarii decentralizacja odgrywa jedną z najważniejszych
ról w konsolidacji państwa i tworzeniu przestrzeni dla przedsiębiorczości i różnorodności kulturowej
bez naruszenia jedności. Stwierdza, że samorząd może być dobrym mechanizmem upodmiotowienia
grup, a decentralizacja i zdecentralizowane formy zarządzania są integralną częścią strategii
rozwiązywania konfliktów. Omawiając system samorządu terytorialnego w Szwajcarii podaje, że
wprowadzenie samorządu nie odbyło się jako następstwo procesów centralizacji, ale państwo to było
budowane „od dołu do góry”. Gminy i kantony są stałym elementem ustroju administracyjnego, a rolą
ustawy zasadniczej jest ochrona prawa do samorządu.
Rozdział drugi przedstawia problem pozycji samorządu w systemie politycznym w Szwajcarii.
Podkreśla w pierwszej kolejności szwajcarską wielokulturowość i rolę państwa, które dąży do
zachowania i utrzymania różnorodności kulturowej. Podaje dalej, że szwajcarski federalizm i
samorząd lokalny są mechanizmami ochrony i wsparcia tej różnorodności. Szwajcarska demokracja
bezpośrednia w samorządzie lokalnym ma przy tym ułatwić osiągnięcie konsensusu pomiędzy
rożnymi orientacjami sił demokratycznych.
Struktura instytucjonalna samorządu w Szwajcarii to przedmiot rozdziału trzeciego.
Omawiana jest tu struktura organów samorządu lokalnego, a w tym koncepcje ustroju gmin. Wszakże
65
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Recenzje s. 62-67
kantony zostały wyposażone w prawo organizacji gmin. Niemniej, w większości kantonów gminy
posiadają pełne prawo do samorządu. Dalej Autorka przedstawia organy stanowiące na poziomie
lokalnym, podkreślając, że mimo wielu problemów w Szwajcarii nadal preferuje się rządy
zgromadzenia mieszkańców. Omawia także organy wykonawcze samorządu lokalnego, podkreślając
kolegialność i bezpośrednie wybory członków ciał zarządzających. Skupia także uwagę na
administracji organów samorządu lokalnego, podnosząc, że mieszkańcy mogą „zdefiniować” swoją
administrację, co czynią obecnie w oparciu o koncepcję nowego zarzadzania publicznego.
Tematem rozdziału czwartego jest naród Szwajcarii i miejscowe uczestnictwo na poziomie
lokalnym. Autorka omawia tu kwestię wyborów na szczeblu lokalnym, podnosząc że głosowanie ma
zapewnić reprezentatywność wyboru organów. Omawia także bezpośrednie uprawnienia
mieszkańców, które w praktyce nie zawsze przekładają się na rzeczywistą partycypację w zarządzaniu
sprawami publicznymi.
W rozdziale piątym zostały przedstawione Kompetencje i uprawnienia władz lokalnych w
Szwajcarii. Wskazano, że szwajcarskie gminy mają stosunkowo szeroki zakres kompetencji, a
zwłaszcza wyróżniają się wysokim poziomem samodzielności finansowej.
Relacje samorządu lokalnego z innymi organami administracji publicznej to tytuł rozdziału 6.
W ramach tej jednostki redakcyjnej Autorka omawia związki gmin z organami władzy wyższych
szczebli, wskazując m.in. że choć kantony posiadają prawo kontroli gmin, jednakże te procesy są
prowadzone w sposób powściągliwy i umiarkowany. Nacisk kładziony jest bardziej na wsparcie i
zapobieganie. Dalej przedstawia powiązania pomiędzy gminami. Wskazuje, że „małe” gminy nie
zawsze dobrze funkcjonują. Dlatego też są tworzone nowe formy współpracy w celu poprawy jakości
usług, jednakże bez zniekształcania demokratycznego procesu podejmowania decyzji. Zaznacza, że
społeczności lokalne coraz częściej zaczynają rozważać możliwość konsolidacji w postaci fuzji gmin.
W posłowiu Autorka przedstawia uwagi i konstatacje końcowe w formie zasad i pozytywnych
właściwości szwajcarskiego rządu: 1) skuteczność i efektywność, 2) odpowiedzialność, 3)
przejrzystość, 4) demokratyzm, 5) równość. Podnosi także pewne cechy ujemne, w tym na
permanentne trudności w realizacji zadań publicznych, trudności z integracją cudzoziemców i
niewykorzystywanie emancypacji kobiet i zasady równego traktowania. Wśród tendencji
rozwojowych wskazuje na procesy reformowania administracji publicznej, tworzenie mechanizmów
rozwojowych czy wdrażanie zasad zarządzania publicznego. Mimo, że Autorka zajmuje się ewaluacją
projektów decentralizacji na Ukrainie oraz napisała komentarze do projektu ustawy o reformie
administracji terytorialnej na Ukrainie czy projektu ustawy o referendum lokalnym, jednakże
bezpośrednich odniesień do doświadczeń szwajcarskich względem decentralizacji władzy publicznej
na Ukrainie podsumowanie jednak nie zawiera.
Mimo podniesionych nieścisłości prezentowana książka jest ciekawa i pożyteczna poznawczo.
Niemniej widoczny jest jednak brak redaktora naukowego, albowiem całość nie jest do końca logiczna
i spójna. Prezentowane części książki funkcjonują w jej obrębie dość samodzielnie, co nie zmienia
faktu, że rozważania są godne uwagi. Treść pracy dostarcza bowiem wielu ważnych informacji
zarówno w ujęciu monograficznym, jak i prawnoporównawczym.
Bibliografia:
I. Zaverukha, (2009), Zasady prawne procesu decentralizacji władzy: kwestie teorii i praktyki, [w:]
Samorząd terytorialny w Polsce i w Europie. Doświadczenia i dylematy dalszego rozwoju, J. Sługocki
(red.), Bydgoszcz
I. Zaverukha, (2010), Problemy i perspektywy decentralizacji władzy publicznej na Ukrainie, [w:]
Finanse publiczne i prawo finansowe w Europie Centralnej i Wschodniej w warunkach kryzysu
finansowego, E. Ruśkowski i I. Zawerucha (red.), Białystok-Lwów
66
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Recenzje s. 62-67
Recommendation 48 (1998) on local and regional democracy in Ukraine.
67