Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa ONZ w systemie

699
2006
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
Zbigniew Rudnicki
Katedra Studiów Europejskich
Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa
ONZ w systemie bezpieczeństwa
międzynarodowego w okresie
postzimnowojennym
1. Wstęp
Amerykańska operacja wojskowa w Iraku podjęta została w celu obalenia reżimu S. Husseina w związku z postrzeganym wzrostem zagrożenia bezpieczeństwa
międzynarodowego, wynikającym z ujawnionych i domniemanych planów zastosowania broni masowego rażenia irackiego dyktatora. Poprzedziły ją wydarzenia,
których momentem kulminacyjnym było wystąpienie prezydenta USA, G.W. Busha, na forum Zgromadzeniem Ogólnego ONZ, mające miejsce 12 września 2002 r.1
Otwarło ono drogę do intensywnych i długotrwałych negocjacji, które zakończyły
się impasem w początkach marca 2003 r. i nie spełniły nadziei zapobieżenia interwencji zbrojnej w Iraku2.
Trwające przez sześć miesięcy wielostronne działania dyplomatyczne, rozgrywające się głównie pomiędzy państwami-członkami Rady Bezpieczeństwa ONZ,
skupiały się na jednej zasadniczej kwestii: czy Rada zdoła poradzić sobie z tak
poważnym kryzysem, jaki zarysował się w stosunkach międzynarodowych w związku z akcją amerykańską? Istniały obawy, że Rada może znaleźć się w podobnej
sytuacji jak podczas kryzysu w Zatoce Perskiej w 1991 r., kiedy jednomyślnie zareagowała na brutalne pogwałcenie przez Irak suwerenności i niepodległości Kuwej1
G.W. Bush, Remarks by the President at the United Nations General Assembly, 12.09.2002, http:/
/www.whitehouse.gov/news/releases/2002/09/20020912-1.html.
2
D.D. Jividen, Rediscovering International Law through Dialogue Rather than Diatribe: Reflections
on an International Legal Conference in the Aftermath of Operation Iraq Freedom, „Harvard Journal of
Law and Public Policy” 2004, vol. 27, Summer, s. 691–725.
38
Zbigniew Rudnicki
tu. Obawiano się, że jeśli Rada nie spełni prośby wyrażenia przez nią aprobaty dla
podjęcia militarnej interwencji, to może narazić na szwank swą wiarygodność, odbudowywaną stopniowo po zmianach geopolitycznych w Europie i na świecie po
1989 r. oraz po zakończeniu „zimnej wojny”. Najbardziej obawiano się, że problem iracki może w wypadku niepowodzenia akcji Rady Bezpieczeństwa zaowocować zastąpieniem zasady współpracy wielostronnej i systemu zbiorowego bezpieczeństwa Karty ONZ przez działania jednostronne, znajdujące uzasadnienie
w doktrynie akcji prewencyjnej lub uprzedzającej.
Kwestie te przewijały się w dyskusji na forum Rady w czasie krytycznych miesięcy poprzedzających jednostronną interwencję wojskową Stanów Zjednoczonych
i ich sojuszników w Iraku w marcu 2003 r. W kwestii legalności tego kroku zaprezentowano szczegółowe analizy prawno-międzynarodowe. Intencją autora nie jest
jednak wchodzenie w szczegóły tych interpretacji, a jedynie ograniczenie się do
stwierdzenia, że podziela on pogląd o braku przesłanek na gruncie prawa międzynarodowego i reguł prawa Narodów Zjednoczonych do podjęcia interwencji zbrojnej. Zamiarem autora artykułu jest zwrócenie szczególnej uwagi, jak jednostronne
i zasadniczo bezprawne działanie wpływa na wiarygodność Narodów Zjednoczonych, a zwłaszcza na autorytet Rady Bezpieczeństwa, jej pozycję i rolę w systemie
bezpieczeństwa zbiorowego. Prezentowana poniżej analiza obejmie operacje pokojowe (peacekeeping operations) ONZ, w szczególności zaś punktuje silne i słabe
ich strony. Koniec „zimnej wojny” wpłynął wyraźnie na sposób funkcjonowania
Rady Bezpieczeństwa, umożliwiając jej członkom odkrycie na nowo wspólnych
celów, możliwych do osiągnięcia na drodze uzyskanego konsensusu. Występujące
wcześniej częste przypadki wetowania decyzji przez poszczególnych członków Rady
znalazły się prawie w zaniku, a decyzje Rady, w postaci prawnie wiążących rezolucji, podejmowanych na podstawie zapisów rozdziału VII Karty, odzwierciedlały
zupełnie nowe podejście Rady do kryzysów międzynarodowych. Operacje utrzymywania pokoju przeszły poważne przeobrażenia, a ONZ zaczęła dążyć w większym stopniu do współpracy z organizacjami regionalnymi.
Ważniejsze dane statystyczne pozwalają na uzmysłowienie sobie kierunku,
w jakim zachodzą zmiany w działalności Rady Bezpieczeństwa w minionych latach.
Przez z górą cztery dekady, pomiędzy październikiem 1945 r., kiedy weszła w życie
Karta Narodów Zjednoczonych i Rada Bezpieczeństwa zaczęła swoją działalność,
a sierpniem 1990 r., Rada Bezpieczeństwa przyjęła 660 rezolucji3. Zaledwie kilka
z nich, podjętych w okresie wcześniejszym, wiążących w sensie prawnym, podjęto
zgodnie z zapisami rozdziału VII Karty, dotyczącymi „akcji” odnoszących się do
zagrożenia pokoju, złamania pokoju i aktów agresji. Należy jednak zauważyć, że
od 1990 r. aż do końca 2003 r., na przestrzeni zaledwie trzynastu lat, Rada Bezpieczeństwa przyjęła prawie 900 rezolucji w sprawach pokoju i bezpieczeństwa4.
3
Wykaz wszystkich rezolucji Rady Bezpieczeństwa – zob. http://www.un.org/DOCS/SC/
UNSC_resolutions.html.
4
Tamże; zob. także: F.L. Kirgis, Jr., The Security Council First Fifty Years, „American Journal of
International Law” 1995, vol. 89, nr 3, s. 506–539.
Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa ONZ w systemie bezpieczeństwa...
39
W wielu z nich, dość licznych, Rada stwierdzała, że „ jest to akcja na podstawie
rozdziału VII Karty”, w odróżnieniu od wcześniejszych rezolucji tego rodzaju, przyjętych pomiędzy rokiem 1945 a 1990. W okresie od 1948 r. aż do 1978 r. Rada
Bezpieczeństwa ustanowiła trzynaście operacji utrzymywania pokoju5. Potem nastąpił okres dziesięciu lat bez żadnych operacji pokojowych. Od 1988 r. aż po dzień
dzisiejszy Rada ustanowiła czterdzieści cztery operacje pokojowe (w tym dwadzieścia w Afryce)6. Powyższe dane mówią same za siebie.
2. Utrzymywanie pokoju na drodze operacji pokojowych
Organizacja Narodów Zjednoczonych, a zwłaszcza Rada Bezpieczeństwa,
wspólnie z sekretarzem generalnym, wypracowały i rozwinęły koncepcję operacji
utrzymujących pokój, mających zastąpić ryzykowne, a niekiedy nawet nieskuteczne akcje, znajdujące podstawy prawne w zapisach rozdziału VII Karty ONZ. Operacje pokojowe oznaczają zorganizowane działania polowe, o których zadecydowała Rada Bezpieczeństwa, za zgodą zainteresowanych stron, mające na celu pomoc w nadzorowaniu i rozwiązywaniu konfliktów pomiędzy skłóconymi stronami,
wykonywane pod dowództwem i auspicjami ONZ. Operacja tego typu, o znamionach działania zbiorowego, przeprowadzana jest na koszt państw członkowskich,
przy udziale personelu wojskowego i cywilnego oraz ekwipunku dobrowolnie dostarczonego przez te państwa. Z założenia ma charakteryzować się bezstronnym
nastawieniem w stosunku do wszystkich uczestników konfliktu i zastrzega użycie
siły zbrojnej jedynie w sytuacjach koniecznych i w możliwie najmniejszej skali.
Tradycyjny mandat operacji pokojowych, przyjmujących formę grupy pojedynczych obserwatorów wojskowych czy też zakrojonej na większą skalę operacji przy
udziale kontyngentów wojskowych, wiąże się z zadaniami takimi jak tworzenie stref
buforowych i nadzorowanie zawieszenia broni pomiędzy walczącymi stronami.
Zakładano, że rozmieszczenie tych wojsk ma przyspieszyć rozwiązanie sporu, wkrótce jednak okazało się, że tradycjonalny mandat posiada nazbyt statyczny charakter. Niektóre z wczesnych operacji, określanych obecnie mianem „operacji pierwszej generacji”, istnieją nadal, jako widoczne pozostałości minionego okresu. Typowym przykładem takiej operacji, obecnie prawie nieznanej dla większości, jest
UNTSO (United Nations Truce Supervision Organization)7, ustanowiona przez ONZ
w 1948 r. wkrótce po pierwszej wojnie izraelsko-arabskiej8. Bierze w niej udział
liczący ok. 150 oficerów zespół międzynarodowych obserwatorów, działający na5
Por. United Nations, United Nations Peacekeeping in the Service of Peace, http://www.un.org/
Depts/dpko/dpko/home.shtml.
6
Tamże.
7
Więcej informacji na temat UNTSO – zob. http://www.un.org/Depts/dpko/missions/untso/index.html.
8
United Nations, Middle East-UNTSO-Mandate, http://www.un.org/Depts/dpko/missions/untso/
mandate.html.
40
Zbigniew Rudnicki
dal jako wsparcie dla dwóch innych operacji pokojowych ONZ w Libanie (UNIFIL) i na Wzgórzach Golan (UNDOF). Innym przykładem spetryfikowanej operacji pokojowej jest UNMOGIP (United Nations Military Observers Group India–
Pakistan). Bierze w niej udział mała grupa (ok. 45) wyższych oficerów wyznaczonych do nadzoru przestrzegania warunków zawieszenia broni pomiędzy Indią
a Pakistanem w regionie Kaszmiru w 1949 r.9
Rada Bezpieczeństwa ustanawia te operacje na czas ograniczony, lecz z możliwością ich prolongowania (zazwyczaj na kolejne sześć miesięcy)10. Już sama obecność sił pokojowych ONZ może czasem okazać się pożyteczna, przyczyniając się
w dużej mierze do rozwiązania sporu. Zależy to jednak w dużym stopniu od postawy stron zaangażowanych w konflikt, które mogą liczyć na możliwą pomoc przedstawicieli dyplomatycznych sekretarza generalnego. Państwa członkowskie ONZ
i organizacje regionalne mogą także odgrywać rolę instrumentalną w procesie poszukiwania politycznego rozwiązania. Stosunkowo niedawne wydarzenia na Cyprze i w części Kaszmiru oddzielającej Indie i Pakistan dowodzą, że jedynie wola
polityczna stron posiada naprawdę instrumentalne znaczenie w rozwiązywaniu konfliktu. Rada Bezpieczeństwa winna zwracać szczególną uwagę na takie wydarzenia
polityczne, przy sporządzaniu oceny stopnia konieczności podejmowania operacji
dla utrzymywania pokoju.
Rada Bezpieczeństwa podejmowała także decyzje o uruchomieniu operacji
pokojowych w przypadkach konfliktu wewnętrznego. Rwanda, Somalia, Liberia,
Sierra Leone, Kongo i Wybrzeże Kości Słoniowej stanowią znane przykłady takich operacji na kontynencie afrykańskim. Nie korespondują one jednak w pełni
z tradycyjną definicją i elementami operacji utrzymywania pokoju. Po pierwsze,
nie sposób mówić o operacji utrzymania pokoju tam, gdzie pokój przestał już
istnieć. Sprzeczność ta daje znać o sobie w praktyce operacji utrzymywania pokoju w ostatniej dekadzie. Ponadto dodać należy, że wysyłanie kontyngentów
wojskowych ONZ do krajów, w których toczyły się ciężkie walki pomiędzy różnymi dowódcami czasu wojny, stojącymi na czele frakcji usiłujących zdobyć władzę
w kraju, było z góry skazane na niepowodzenie, ponieważ międzynarodowe oddziały pokojowe nie dysponowały siłą pozwalającą na narzucenie pokoju. W tym
miejscu wypada wspomnieć o jednej z podstawowych bolączek operacji utrzymywania pokoju, polegającej na tym, że oddziałom pokojowym wolno użyć broni
jedynie na wypadek samoobrony. Sama definicja samoobrony wzbudza jednak
pewne wątpliwości. Zgodnie z tradycyjnym rozumieniem istoty utrzymywania
pokoju, użycie siły w samoobronie dozwolone było jedynie w wypadku, gdy jedna
9
Więcej na temat UNMOGIP – zob. http:// www.un.org/Depts/dpko/missions/unmogip. Istnieje
więcej przykładów tym podobnych operacji pokojowych, których pełną listę znaleźć można na stronie
internetowej Organizacji Narodów Zjednoczonych.
10
Dobrym przykładem operacji pokojowej z pierwotnie określonym czasem trwania jest United
Nations Peacekeeping Force in Cyprus. ONZ początkowo utworzyła UNFICYP w 1964 r., jednak operacja ta pozostaje nadal aktywna i w mocy do chwili obecnej. Zob. http://www.un.org/Depts/dpko.missions/unficyp.
Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa ONZ w systemie bezpieczeństwa...
41
ze stron konfliktu posunęła się do użycia broni, uniemożliwiając tym samym wojskom ONZ wykonywanie mandatu.
Takie rozumienie terminu „samoobrona” oddaje tradycyjny sposób myślenia
Sekretariatu ONZ, zgodnie z którym Narody Zjednoczone nie mogą znajdować
się w stanie wojny z żadną ze stron uwikłanych w międzynarodowy bądź wewnętrzny konflikt. Użycie siły zbrojnej przez oddziały pokojowe ONZ ogranicza się
w związku z tym do bardzo restrykcyjnej interpretacji prawa do samoobrony. Interpretacja ta została do pewnego stopnia rozszerzona pod wpływem doświadczeń
wojsk pokojowych ONZ, mających miejsce w Rwandzie, Somali i byłej Jugosławii
w 1994 r. Państwa, które zapewniały wojska mające brać udział w operacjach pokojowych, domagały się lepszej ochrony swoich kontyngentów wojskowych na terenach objętych wewnętrznymi konfliktami zbrojnymi i w efekcie udało im się przekonać sekretarza generalnego oraz członków Rady Bezpieczeństwa, że stan uzbrojenia wojsk występujących pod egidą organizacji międzynarodowych, przeprowadzających operacje utrzymywania pokoju i humanitarne, powinien zostać zwiększony w stopniu zapewniającym tym oddziałom odpieranie ataków, z większym
skutkiem niż w warunkach dopuszczalnych przez wąską interpretację pojęcia samoobrony. Rada Bezpieczeństwa zezwoliła siłom pokojowym na „podejmowanie
wszelkich koniecznych kroków”, niezbędnych z punktu widzenia ich ochrony i wypełniania mandatu. Sformułowania tego użyto po raz pierwszy w rezolucji Rady
nr 678 z 30 listopada 1990 r., zawierającej ultimatum postawione władzom Iraku,
mające na celu skłonienie ich do wycofania wojsk z Kuwejtu11.
Nawiązując do tego epizodu, były sekretarz stanu USA, James A. Baker III
przypomniał, że zgodnie z jego sugestią mogły to być słowa: „wszystkie konieczne
kroki, do użycia siły włącznie”12. W owym czasie istniały obawy, że Rosjanie i ich
sojusznicy mogą sprzeciwić się takiej specyfikacji13. Korzystając z opinii doradcy
prawnego, Boba Kimmita, Baker doszedł w końcu do wniosku, że proste wyrażenie „wszystkie konieczne kroki” daje wystarczające uprawnienia do tego, aby móc
prowadzić wojnę14. Od tamtej pory odnośnie do prowadzonych operacji pokojowych, Rada Bezpieczeństwa posługiwała się tym wyrażeniem w celu autoryzowania wprowadzenia do akcji uzbrojonych w broń ciężką i budzących należyty respekt oddziałów „błękitnych hełmów”. Te nowe zasady zaangażowania nie zawsze
jednak sprawdzały się w sytuacji, gdy siły pokojowe spotykały się z gwałtownym
oporem ze strony dobrze wyszkolonych i dysponujących lepszym sprzętem wojsk
przeciwnika. Przykładem omawianej sytuacji był przebieg konfrontacji pomiędzy
przeważającymi wojskami serbskimi a oddziałami UNPROFOR (United Nations
11
Security Council Resolution 678, U.N. SCOR 45th Sess., 2963rd mtg., 28, U.N.DOC. S/RES/
0678 (1990).
12
All necessary means, including the use of force; zob. J.A. Baker III, The Politics of Diplomacy:
Revolution, War and Peace 1989–1992, Putnam, New York 1995, s. 305.
13
Tamże.
14
Tamże.
42
Zbigniew Rudnicki
Protection Force in Bosnia-Herzegovina), formacją odpowiedzialną za tworzenie
obszarów bezpieczeństwa lub stref zdemilitaryzowanych, takich jak te wokół Srebrenicy. Wspomniana wyżej sytuacja oraz podobne wydarzenia w Rwandzie
i Somalii stworzyły impuls do ponownego zastanowienia się Sekretariatu ONZ
nad przyszłą rolą operacji pokojowych. Owocem dyskusji i przemyśleń na ten temat okazał się obszerny, liczący 74 strony, dokument studyjny znany powszechnie
pod nazwą Raportu Brahimiego, który sam w sobie zasługuje na omówienie w formie odrębnego artykułu15. Doświadczenia UNPROFOR są prawdopodobnie dużo
bardziej znaczące dla kształtowania się zupełnie nowych relacji na polu operacji
pokojowych pomiędzy ONZ a organizacjami regionalnymi.
3. Aktywność Rady Bezpieczeństwa w okresie
postzimnowojennym
Brutalne pogwałcenie przez Irak postanowień Karty ONZ o zakazie stosowania siły, w przypadku najazdu na Kuwejt zeszło się w czasie z rozpadem imperium
radzieckiego. Stany Zjednoczone skorzystały z tej sytuacji, aby wykorzystać wszystkie
swoje wpływy w Radzie Bezpieczeństwa w celu uzyskania jej przyzwolenia na użycie siły. Starania amerykańskie przyjęto ze zrozumieniem, czego efektem była rezolucja nr 678 Rady Bezpieczeństwa. Wypada zaznaczyć, że istniało drugie rozwiązanie, które dawało możliwość powołania się Stanów Zjednoczonych i Kuwejtu na artykuł 51 Karty ONZ, pozwalające w konsekwencji na podjęcie lege artis
działania w „samoobronie”16. W innych przypadkach, takich jak Somalia, Rwanda,
Albania, Afganistan i Wybrzeże Kości Słoniowej, Rada Bezpieczeństwa dała upoważnienie państwom członkowskim do podejmowania działania indywidualnie,
kolektywnie lub wspólnie z organizacjami regionalnymi17.
Operacja „pustynna burza” (Desert Storm) z najwyższym trudem mieściła się
w spektrum działań przewidzianych w rozdziale VII Karty ONZ, a na dodatek nie
była operacją ONZ. Sekretarz Generalny J.P. de Cuellar zgodził się, aby w tym
wypadku Rada Bezpieczeństwa udzieliła pozwolenia na przeprowadzenie operacji; ONZ nie odegrała roli bezpośredniej, oddając sprawy w ręce Amerykanów
i ich sojuszników18. Po zakończeniu działań wojennych wezwano Radę Bezpieczeń15
Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych ogłosiło Raport Brahimiego we wrześniu 2000
r.; zob. Comprehensive Review of the Whole Question of Peacekeeping Operations in All Their Aspects,
U.N. SCOR, 55th Sess., Item 87 of the Provisional Agenda, U.N. Doc. A/55/305-S/2000/809 (2000);
dalej cyt. jako Brahimi Report.
16
Security Council Resolution 678...
17
P.V. Jakobsen, The Transformation of United Nations Peace Operations in the 1990s: Adding
Globalization to the Conventional ‘End of the Cold War Explanation’, „Cooperation and Conflict:
Journal of the Nordic International Studies Association” 2002, vol. 37(3), s. 267–282.
18
W.M. Reisman, Allocating Competences to Use Coercion in the Post-Cold War World: Practices,
Conditions and Prospects [w:] Law and Force in the New International Order, red. L. Fisler Damrosch,
J. Scheffer, West View Press, Boulder 1991, s. 44.
Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa ONZ w systemie bezpieczeństwa...
43
stwa do wydania wytycznych w formie rezolucji 687, która określiła de facto warunki porozumienia o zawieszeniu broni pod dyktando Stanów Zjednoczonych19.
Niedługo potem ONZ stanęła wobec problemu rozpadu Jugosławii. Początkowo sprawa mogła być jeszcze uznana za kwestię wewnętrzną aż do momentu, kiedy
kilka państw wchodzących w skład federacji Jugosławii proklamowało niepodległość, a ONZ przyjęła je do organizacji jako nowe państwa członkowskie. Później
konflikt pogłębił się, nabierając zdecydowanie międzynarodowego charakteru. Rada
Bezpieczeństwa zdecydowała wówczas o utworzeniu UNPROFOR, sił operacji
pokojowej drugiej generacji, początkowo w Chorwacji, a następnie w Bośni i Hercegowinie. Siły pokojowe UNPROFOR zostały utworzone w celu wspierania misji
humanitarnej wiążącej się z ochroną uchodźców i dostarczaniem podstawowej
pomocy humanitarnej ofiarom toczącego się konfliktu20. Nie udało się jednak wprowadzić w życie, przy udziale UNPROFOR, decyzji Rady Bezpieczeństwa nakładającej sankcje ekonomiczne. W tej sytuacji zwrócono się do NATO, aby użyło swoich sił morskich i lotnictwa w celu wywarcia presji pozwalającej na wprowadzenie
sankcji21.
Stało się to preludium do dalszej ścisłej kooperacji, w wypadku której rola
NATO ewoluowała od podwykonawcy zlecenia do całkowitego zastąpienia
UNPROFOR, co nastąpiło już po zakończeniu rokowań w Dayton. 4 czerwca
1993 r. Rada Bezpieczeństwa, obawiając się coraz bardziej o los ludności cywilnej
w strefach bezpieczeństwa, w rejonie Sarajewa, Tuzli, Goražde i Srebrenicy, upoważniła UNPROFOR „do podjęcia koniecznych kroków”, do użycia siły włącznie,
w odpowiedzi na atakowanie ich przez oddziały serbskie22. Podjęto również decyzję, że państwa członkowskie, na własną rękę bądź w ramach organizacji lub układów regionalnych, mogą podjąć, za wiedzą i aprobatą Rady Bezpieczeństwa,
w ścisłej współpracy z sekretarzem generalnym i UNPROFOR, wszelkie konieczne kroki, z użyciem lotnictwa bojowego wewnątrz i na obrzeżach stref bezpieczeństwa, aby wesprzeć UNPROFOR w wykonywaniu jego mandatu23.
Fakt ten uznać należy za historyczny zwrot odnośnie do roli ONZ w utrzymywaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. W przebiegu konfliktu ujawniły się nie tylko niedostatki operacji pokojowych, ale także słabości systemu bezpieczeństwa zbiorowego, w kształcie zaprojektowanym przez zwycięskie mocarstwa narzucające swą wizję nowego ładu światowego w 1945 r. Mając na względzie
19
Zob. Security Council Resolution 687, U.N. SCOR 46th Sess., 2981st mtg., U.N. DOC. S/
RES/687 (1991).
20
Zob. United Nations, Former Yugoslavia United Nations Protection Force, http:// www.un.org/
Depts/dpko/dpko/co_mission/unfrofor.htm
21
Zob. D. Leurdijk, The United Nations and NATO in Former Yugoslavia, 1991–1996: Limits to
Diplomacy and Force, Netherlands Atlantic Commision, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, Hague 1996, s. 12.
22
Security Council Resolution 836, U.N. SCOR 48th Sess., 3228th mtg., U.N. DOC. S/RES/836
(1993).
23
Tamże, s. 3.
44
Zbigniew Rudnicki
skuteczność działania, Rada Bezpieczeństwa zmuszona była szukać oparcia w państwach członkowskich i organizacjach zdolnych do występowania w charakterze jej
zbrojnego ramienia. Początkowe relacje pomiędzy UNPROFOR i NATO trudno
zaliczyć do modelowych, czego wyrazem była występująca w praktyce podwójna
podległość oddziałów, podlegających z jednej strony kierownictwu UNPROFOR,
z drugiej zaś NATO.
Bezpośrednie wsparcie lotnicze (Close Air Support – CAS) jako działalność
zinstytucjonalizowana oznaczało w praktyce wprowadzenie do akcji wielozadaniowych samolotów myśliwskich sojuszu, operujących ponad głowami prowadzących
operację sił pokojowych, mające na celu odstraszanie sił „nieprzyjaciela”. Mogło
to przypuszczalnie odnosić zamierzony skutek w pewnych okolicznościach, lecz
nie było w stanie całkowicie odstraszać bardzo dobrze wyszkolonych i wyposażonych oddziałów serbskich. W Bośni, operujące na niskim pułapie, przelatujące
z rykiem silników odrzutowych myśliwce bombardujące F-16, należące do NATO,
nie robiły najwyraźniej większego wrażenia na wojskach serbskich. W związku
z tym, planowane wsparcie powietrzne okazało się mało skuteczne, co sprawiło, że
sekretarz generalny uznał za konieczne zastosowanie uderzeń lotniczych na pozycje serbskie.
4 sierpnia 1993 r. Rada Paktu Północnoatlantyckiego zatwierdziła program
działań militarnych pod nazwą Operational Options for Air Strikes in Bosnia-Herzegovina24. Rada podzieliła pogląd sekretarza generalnego ONZ, że pierwsze zastosowanie lotnictwa w działaniach w byłej Jugosławii powinno nastąpić z inicjatywy
Narodów Zjednoczonych25. Zaowocowało to w rezultacie wypracowaniem złożonego pakietu procedur obowiązujących wszystkie strony biorące udział w konflikcie: ONZ, NATO i wojska Serbii.
Siły zbrojne NATO, które postawiono do dyspozycji słabej UNPROFOR, nie
okazały się wielką pomocą. Wojska serbskie szybko znalazły sposób na bombardowania NATO, biorąc zakładników należących do personelu operacji pokojowej
ONZ, którzy byli następnie przykuwani łańcuchami do bram serbskich obiektów
wojskowych i składów z amunicją. Frustracje spowodowane takim postępowaniem,
jak również udziwnionymi procedurami podwójnej podległości sprawiły, że dowództwo NATO wycofało w całości wsparcie lotnicze i wstrzymało uderzenia lotnictwa. W sukurs działaniom sił pokojowych przyszły wówczas Wielka Brytania
i Francja, które ustanowiły jednostki szybkiego reagowania (Rapid Reaction Force),
działające jako integralna siła w ramach wykonywanej operacji pokojowej ONZ
(UNPROFOR)26. Siły te, dysponujące przytłaczającą przewagą ognia, szybko przeprowadziły zmasowaną akcję bombardowań, doprowadzając w ten sposób Serbów
do konferencyjnego stołu obrad w Dayton, gdzie uczestniczącym w negocjacjach
pokojowych stronom udało się osiągnąć szerokie porozumienie.
24
Secretary-General, Press Statement Following the Special Meeting of the North Atlantic Council
(Aug. 2, 1993), http:// www.nato.int/docu/comm/49-95/C930802a.htm
25
Tamże.
26
Security Council Resolution, U.N. SCOR 50th Sess., 3543rd mtg., U.N. DOC. S/RES/998 (1995).
Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa ONZ w systemie bezpieczeństwa...
45
Uzgodnienia z Dayton przerodziły się następnie w Paryskie Porozumienie
Pokojowe z 14 grudnia 1995 r.27 Dążąc do jak najszybszego wcielenia w życie porozumienia, Rada Bezpieczeństwa, w rezolucji nr 1031 (1995) z 15 grudnia 1995 r.,
dała placet na rozmieszczenie silnego, 60-tysięcznego wielonarodowego kontyngentu wojsk, pod dowództwem NATO, mającego doprowadzić do wykonania warunków porozumienia (Implementation Force – IFOR)28. W tym samym czasie Rada
Bezpieczeństwa upoważniła państwa-członków ONZ do „podjęcia wszelkich koniecznych kroków” w celu zapewnienia wykonania Porozumienia Pokojowego29.
W końcowej części wspomnianej rezolucji Rada Bezpieczeństwa zawarła postanowienie o wygaśnięciu mandatu UNPROFOR z tą samą datą, nadając uprawnienia
IFOR30.
Pozwoliło to na osiągnięcie znaczącego postępu w wielu aspektach prowadzenia operacji pokojowych. Po pierwsze, siły szybkiego reagowania mogły prowadzić
operację wojskową przy udziale niektórych członków NATO i chociaż były zintegrowane z UNPROFOR, pozwalały na wygaśnięcie mandatu tej ostatniej bez zrywania ciągłości operacji pokojowej. Po drugie, porozumienia z Dayton i Paryża,
dające w normalnych warunkach mandat operacji pokojowej Narodów Zjednoczonych, oznaczały równocześnie powierzenie go państwom członkowskim ONZ,
będącym zarazem członkami NATO. Zmieniało to pierwotny charakter mandatu
NATO z sojuszu obronnego na organizację uprawnioną również do „czynnego”
utrzymywania pokoju. Po trzecie, NATO, nie figurujące z nazwy we wspomnianej
rezolucji, zostało z nią pośrednio skojarzone jako „organizacja wymieniona w Aneksie 1-A Porozumienia Pokojowego”31. Tym samym w sposób widoczny dokonało
się pod egidą ONZ stopniowe, postępujące krok po kroku zaangażowanie się NATO
na Bałkanach. Zaangażowanie to stało się faktem w 1999 r. z chwilą interwencji
militarnej NATO w Kosowie, chociaż w tym wypadku dokonało się bez poparcia
Rady Bezpieczeństwa32. W rezolucji nr 1244 z 10 czerwca 1999 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła ogólne zasady politycznego rozwiązania kryzysu w Kosowie, po
uprzednim zaakceptowaniu ich 6 maja 1999 r. przez ministrów spraw zagranicznych krajów grupy G-833. W rezolucji tej Rada Bezpieczeństwa „zdecydowała
o rozwinięciu pod auspicjami Narodów Zjednoczonych międzynarodowej obecno27
Dayton Peace Accords, Dec. 14, 2995, VII(1) „Department of State Dispatch Supplement”,
http://www.state.gov/www.regions/eur/bosnia/bosagree.html.
28
Security Council Resolution 1031, U.N. SCOR 50th Sess., 3607th mtg., U.N. DOC. S/RES/4031
(1995).
29
Tamże, s. 3, par. 16.
30
Tamże, s. 5, par. 34.
31
Tamże, s. 2, par. 12.
32
E. Suy, NATO’s Intervention in the Federal Republic of Yugoslavia, „Leiden Journal of International Law” 2000, vol. 13, s. 193–205.
33
Security Council Resolution 1244, U.N. SCOR 54th Sess., 4011 mtg., U.N. DOC. S/RES/1244
(1999); Statement by the Chairman on the conclusion of the meeting of the G-8 Foreign Ministers on
the Petersburg, May 6, 1999, http:// www.dfait-maeci.gc.ca/g8fmm-g8rmae/statement_petersburg.en.asp.
46
Zbigniew Rudnicki
ści cywilnej i sił bezpieczeństwa w Kosowie”34 i „upoważniła Państwa Członkowskie i właściwe organizacje międzynarodowe do ustanowienia międzynarodowej
obecności mającej zapewnić bezpieczeństwo w Kosowie”35. W aneksie 2 do dokumentu G-8 wskazano na NATO jako głównego uczestnika międzynarodowej obecności, mającej na celu zapewnienie bezpieczeństwa pod zjednoczonym dowództwem i nadzorem36. W ten sposób powstał KFOR, podczas gdy międzynarodowa
obecność cywilna została wyłącznie operacją ONZ (UNMIK) sprawującej de facto
protektorat nad Kosowem37.
W znajdującym się na krawędzi upadku państwie Somalii wielu przywódców
plemiennych doprowadziło do wojny domowej, w czasie gdy ludność cywilna kraju
stanęła w obliczu groźby śmierci głodowej. Konflikt pociągnął za sobą poważne
ofiary w ludziach i wielkie straty materialne. Z początkiem 1992 r. Rada Bezpieczeństwa wyraziła obawę, „że przedłużanie się tej sytuacji stanowiłoby (...) zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”38. Rada postanowiła w związku z tym wprowadzić embargo na dostawy broni do Somalii i wezwała wszystkie
strony konfliktu, aby nie utrudniały dostaw humanitarnej pomocy rzeczowej, dostarczanej przez ONZ, poprzez ich wyspecjalizowane agencje i inne organizacje
humanitarne.
24 kwietnia 1992 r. Rada ustanowiła Operację Narodów Zjednoczonych w Somalii (UNOSOM) w celu monitorowania zawieszenia broni w Mogadiszu, podpisanego przez przedstawicieli walczących stron39. Nie przyniosło to żadnej zauważalnej poprawy sytuacji do końca czerwca. Rada wezwała ponownie wszystkie strony konfliktu, „ruchy i frakcje” do wyjścia naprzeciw wysiłkom ONZ w dostarczaniu
szybkiej pomocy humanitarnej, ostrzegając, że „w przypadku braku takiej współpracy Rada Bezpieczeństwa nie wyklucza podjęcia innych kroków dla dostarczenia pomocy humanitarnej do Somalii”40.
3 grudnia 1992 r. zdeterminowana niepomyślnym rozwojem wydarzeń Rada
Bezpieczeństwa, działając na podstawie artykułu 39 Karty, doszła do wniosku, „że
ogrom ludzkiej tragedii spowodowanej przez konflikt w Somalii, zwielokrotnionej
następnie przez przeszkody w dystrybucji pomocy humanitarnej, stwarza zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”41. W konsekwencji Rada przy34
Security Council Resolution 1244..., s. 2, par. 5.
35
Tamże, s. 2, par. 7.
36
Military Technical Agreement between the International Security Force (KFOR) and the
Governments of the Federal Republic of Yugoslavia and the Republic of Serbia, June 9, 1999,
Annex 2, http://www.nato.int/kosovo/docu/a990609a.htm.
37
KFOR jest skrótem od Kosovo Force, dowodzonej przez NATO międzynarodowej koalicji,
odpowiedzialnej za pokój i bezpieczeństwo w Kosowie. Zob. KFOR Information, http://www.nato.int/
kfor/kfor/about.htm.
38
Security Council Resolution 733, U.N. SCOR, 3039th mtg., U.N. DOC. S/RES/733 (1992).
39
Security Council Resolution 751, U.N. SCOR, 3069th mtg., U.N. DOC. S/RES/751 (1992).
40
Security Council Resolution 767, U.N. SCOR, 3088th mtg., U.N. DOC. S/RES/767 (1992).
41
Security Council Resolution 794, U.N. SCOR, 3145th mtg., U.N. DOC. S/RES/794 (1992).
Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa ONZ w systemie bezpieczeństwa...
47
jęła zalecenia sekretarza generalnego, mówiące o tym, że należy podjąć akcję
w celu ustanowienia bezpiecznego środowiska dla operacji humanitarnych, mających ulżyć ludności Somalii, tak szybko jak tylko to będzie możliwe”42. Mając na
uwadze całkowity brak środków, którymi dysponować mogłaby Rada Bezpieczeństwa lub UNOSOM, niezbędnych do przeprowadzenia takiego zamierzenia, Stany
Zjednoczone zgłosiły gotowość zorganizowania i przeprowadzenia takiej operacji,
która zostałaby następnie autoryzowana przez Radę43.
Zjednoczona Siła Zadaniowa (United Task Force – UNITAF) została tym samym ustanowiona i upoważniona do użycia siły w celu zapewnienia całkowitego
przestrzegania embargo na dostawy broni i akcji ochraniającej operacji pomocy
humanitarnej. W ciągu sześciu miesięcy zaistniała konieczność zastąpienia UNITAF inną siłą ubezpieczającą dystrybucję pomocy humanitarnej. Narody Zjednoczone zdecydowały się uruchomić UNOSOM II, co oznaczało włączenie Amerykanów i innych kontyngentów jako formacji zbrojnych działających w ramach operacji pokojowej44. Niestety operacja w Somalii zakończyła się totalnym fiaskiem,
a co gorsza, doszło po jej wygaśnięciu do straszliwej masakry miejscowej ludności
plemiennej. Operacja dobiegła końca z chwilą wycofania się Amerykanów i innych
kontyngentów wojskowych45.
Przypadek zakończonej fiaskiem interwencji Rady Bezpieczeństwa w konflikt plemienny w Somalii przywodzi na myśl niepowodzenie UNPROFOR
w Bośni i Hercegowinie oraz UNAMIR w Rwandzie. Inny jeszcze przypadek
nieskutecznych starań społeczności międzynarodowej na polu utrzymania pokoju miał miejsce stosunkowo niedawno w Demokratycznej Republice Kongo, gdzie
ani ONZ, ani państwa członkowskie nie chciały lub nie były w stanie zapobiec
śmierci trzech milionów niewinnych ludzi, zabitych w latach 1998–2002. Jeszcze
zanim doszło do masakry w Kongo, Komitet Ekspertów ONZ obradował nad
przyszłością operacji pokojowych. Owocem tych obrad był wspomniany wcześniej Raport Brahimiego46. Ponadto ustanowiona została specjalna komórka
w Sekretariacie ONZ pod znaczącym szyldem Lessons Learned47. Powyższe fakty
skłaniają do refleksji i do wyciągnięcia praktycznych wniosków odnośnie do przyszłości operacji pokojowych.
42
Tamże, s. 3, par. 7.
43
Tamże, s. 3, par. 8.
44
Security Council Resolution 814, U.N. SCOR, 3188th mtg., U.N. DOC. S/RES/814 (1993).
45
I.I. Ahmed, R.H Green, The Heritage of War and State Collapse in Somalia and Somaliland:
Local-level Effects, External Interventions and Reconstruction, „Third World Quarterly” 1999, vol. 20,
nr 1, s. 113–127; a także: J. Western, Sources of Humanitarian Intervention: Beliefs, Information, and
Advocacy in the U.S. Decisions on Somalia and Bosnia, „International Security” 2002, vol. 26, nr 4,
Spring, s. 112–142.
46
Zob. Brahimi Report..., s. 38.
47
Tamże, s. 39, par. 229.
48
Zbigniew Rudnicki
4. Podsumowanie i wnioski na przyszłość
Sięganie przez Radę Bezpieczeństwa w przypadku międzynarodowych i wewnątrzkrajowych konfliktów zbrojnych do instrumentu tradycyjnych operacji utrzymujących pokój, z zachowaniem zasad bezstronności i niestosowania siły (z wyjątkiem samoobrony) oraz za zgodą zainteresowanych stron, może być nadal traktowane jako realistyczne i właściwe rozwiązanie. Szczególnie dotyczy to sytuacji,
w której celem operacji jest doprowadzenie do przerwania działań wojennych, zawarcie porozumienia i zawieszenie broni, czy wreszcie podpisanie traktatu pokojowego.
W miarę gromadzonych w ciągu lat doświadczeń w radzeniu sobie z opanowaniem konfliktów międzynarodowych i wewnątrzkrajowych, Rada Bezpieczeństwa
zdecydowała się na rozszerzenie mandatu operacji pokojowych na takie dziedziny,
jak: dostarczanie pomocy humanitarnej, tworzenie struktur administracji terytorialnej, usuwanie min i rozbrojenie, przygotowywanie, organizowanie i nadzorowanie wyborów, jak również szkolenie i organizowaniem sił policyjnych. Wieloaspektowość tych zadań przekłada się wyraźnie na skład personalny i sposób organizowania sił utrzymujących pokój, szczególnie na ich część cywilną, która może
przeważać w wypadku niektórych operacji. Akcje zyskujące miano operacji drugiej
generacji można w związku z tym podzielić na operacje pokojowe obejmujące utrzymywanie pokoju, zaprowadzanie pokoju i budowanie pokoju (peace-keeping,
peace-making, peace-building).
Dla sytuacji, w których Rada Bezpieczeństwa upoważniła siły utrzymujące pokój do podejmowania „wszelkich koniecznych kroków” (to znaczy użycia siły), niektórzy badacze używają określenia „operacji pokojowej trzeciej generacji”48. Ta
kwalifikacja jednak nie zawsze ściśle odpowiada realiom. Wojska realizujące cele
operacji pokojowych, nawet wówczas gdy sięgały do bardzo stanowczych form zaangażowania, nigdy nie odnotowały pełnego powodzenia przy próbach wcielania
w życie mandatu, ponieważ użycie środków siłowych przez wykonujących misję
pokojową jest contradictio in terminis i musi ustępować przed mającymi bezwarunkowe pierwszeństwo podstawowymi zasadami neutralności i bezstronności. W kilku przypadkach Rada Bezpieczeństwa zwróciła się do stron trzecich (państw członkowskich i organizacji międzynarodowych) o wsparcie operacji utrzymujących pokój poprzez dostarczenie pomocy wojskowej. Nie zawsze dawało to pożądany efekt.
W Somalii i w przypadku UNPROFOR strony trzecie postawione były w dwuznacznej pozycji – stron zaangażowanych w konflikt i uczestników operacji pokojowej. Jednakowoż w końcowej fazie działalności UNPROFOR oddziały szybkiego reagowania, działające wspólnie z siłami ONZ, przypieczętowały swą obecność
jako przeważającej i niemającej przeciwwagi siły zbrojnej. Wnioski z wydarzeń
w byłej Jugosławii, z okresu po zawarciu porozumień w Dayton i Paryżu, wpłynęły
na powierzenie organizacjom międzynarodowym przez ONZ operacji utrzymania
48
Zob. M. Malan, Peacekeeping in the New Millenium: Towards ‘Fourth Generation’ Peace
Operations?, „African Security Review” 1998, nr 2, s. 7.
Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa ONZ w systemie bezpieczeństwa...
49
pokoju z dopuszczalnym zastosowaniem radykalnych środków wojskowych (w ramach IFOR, SFOR i KFOR).
Po zakończeniu „zimnej wojny” w działalności Rady Bezpieczeństwa zarysowała się wyraźnie tendencja do upoważniania państw (bezpośrednio i bez powoływania operacji pokojowych) do użycia siły w celu przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa49. Dowodzi to, że Rada Bezpieczeństwa dostrzegła
konieczność wypracowania nowych metod podtrzymania wiarygodności systemu
bezpieczeństwa zbiorowego i swej roli w jego funkcjonowaniu. Wszystkie nowe
próby i rozwiązania z tym związane wymagają, rzecz jasna, osiągnięcia konsensusu
w gronie stałych członków Rady.
Z zakończeniem „zimnej wojny” wiązano pewne nadzieje co do możliwości
pełnego wykorzystania w praktyce zapisów rozdziału VII Karty ONZ. Doszło
w związku z tym do nadmiernego rozbudowania operacji pokojowych ONZ, które
z racji swej popularności doczekały się nawet pokojowej nagrody Nobla w 1988 r.
Uświadomienie sobie tego faktu spowodowało wydobycie na światło dzienne pozostającego w cieniu, niewykorzystywanego rozdziału VIII Karty, odnoszącego się
do układów regionalnych. Artykuł 53 Karty ONZ ma w tym przypadku szczególne
znaczenie dla Rady Bezpieczeństwa w tworzeniu nowych możliwości w dziedzinie
posiłkowania się układami lub organizacjami regionalnymi w celu stosowania środków przymusu pod jej kierownictwem. Jednakże żadne środki przymusu nie mogą
być stosowane przy wykorzystaniu układów regionalnych lub przez organizacje regionalne bez uprzedniego upoważnienia Rady Bezpieczeństwa50. Zmiany obserwowane w praktyce pozwalają z jednej strony wyróżnić stosunki pomiędzy Radą
Bezpieczeństwa a organizacjami regionalnymi w Afryce, a z drugiej pomiędzy Radą
Bezpieczeństwa i NATO. W konfliktach wewnętrznych w Liberii i Sierra Leone,
siły militarne wchodzące w skład zarówno ECOWAS, jak i operacji pokojowych
współdziałały ściśle ze sobą na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa. Za wcześnie jednak na przewidywanie, czy ten rodzaj współpracy utrzyma się nadal w odniesieniu do zreformowanej Unii Afrykańskiej, w której strukturach podkreśla się
potrzebę bardziej aktywnej roli w narzucaniu pokoju, a co za tym idzie – interwencji militarnej na kontynencie afrykańskim51.
Natomiast współpraca pomiędzy ONZ a NATO rozwija się w całkowicie nowym kierunku. Dobrą ilustracją tego może być fakt, że NATO w pierwszej połowie
lat 90. udzieliło wsparcia lotniczego i dokonywało bombardowań w uzupełnieniu
działań UNPROFOR, występując w roli podwykonawcy planowych zadań tej operacji, tak jakby było zbrojnym ramieniem ONZ. W 1995 r. członkowie NATO,
49
Szczególnie należy odnieść się do wojny w Zatoce Perskiej w 1991 r. oraz interwencji w
Somalii dokonanej przez UNITAF.
50
51
Karta NZ, art. 53.
Unia Afrykańska jest międzyrządowym ciałem państw afrykańskich, utworzonym na wzór Unii
Europejskiej. Powstała w zastępstwie wcześniej istniejącej Organizacji Jedności Afrykańskiej. Więcej
informacji o Unii Afrykańskiej – zob. http://www.africa-union.org.
50
Zbigniew Rudnicki
działając jeszcze na rzecz UNPROFOR, doprowadzili do zakończenia wojny na
Bałkanach dzięki energicznie i sprawnie przeprowadzonej interwencji militarnej52.
Wprowadzenie w życie porozumień pokojowych pozostawiono do wykonania
Organizacji w ramach operacji IFOR, a następnie SFOR. Na początku 1999 r.
NATO przeprowadziło większą akcję militarną przeciwko Serbii i Czarnogórze,
w celu położenia kresu czystkom etnicznym i innym jawnym pogwałceniom praw
człowieka oraz łamaniu międzynarodowego prawa humanitarnego, mających miejsce w Kosowie53. Pomimo istnienia pierwotnego zamysłu, NATO nie zwróciło się
do Rady Bezpieczeństwa o autoryzację tej operacji. U podstaw tego leżały dwie
przyczyny. Po pierwsze stało się tak, ponieważ Rosja, podobnie jak inni stali członkowie Rady Bezpieczeństwa, była skłonna skorzystać z prawa weta i bojąc się takiej ewentualności NATO doszło do przekonania, że powinno rozpocząć akcję na
własną rękę. Istniał jednakże inny, dużo ważniejszy powód, dla którego nie poproszono Rady Bezpieczeństwa o zgodę na uruchomienie operacji w Kosowie. Zgodnie z oficjalnie głoszoną doktryną NATO, organizacja ta nie uważa się za układ
regionalny ani za organizację regionalną w znaczeniu artykułu 53 Karty ONZ.
NATO nie potrzebowało więc w swoim odczuciu „potwierdzenia na piśmie”, że
akcja związana jest z wypełnianiem mandatu organizacji, albo uzasadnienia, że
zagrożone zostały interesy państw członkowskich sojuszu54. NATO zaznaczyło swą
obecność w Afganistanie, gdzie przewodzi siłom międzynarodowym w ramach operacji International Security Assistance Force (ISAF), a 21 stycznia 2004 r. sekretarz
stanu USA C. Powell podkreślił spełnianie przez NATO ważnej roli w Iraku55.
Ocena ta znalazła również potwierdzenie w opinii wyrażonej przez nowego sekretarza generalnego NATO56.
Ferując oceny co do dalszego kierunku zmian ONZ, że mimo wysuwanych
w tym względzie sugestii, postulowane „poprawianie” Karty ONZ, idące w kierunku pisania na nowo celów i zasad Organizacji oraz modyfikowania mandatu Rady
Bezpieczeństwa, pozostaje nadal w kręgu dyskusji akademickiej. Niezależnie od
trafności różnych naukowych wniosków i spostrzeżeń należy pamiętać, że z mocy
Karty ONZ na wszelkie zmiany i poprawki muszą wyrazić zgodę wszyscy stali członkowie Rady Bezpieczeństwa. Mocarstwa przywykłe od dawna do wygrywania na
swoją korzyść przysługującego im prawa weta nie znajdą zapewne wystarczających
52
Zob. Dayton Peace Accords..., 49.
53
Statement by North Atlantic Council on Kosovo, „NATO Press Release” 1999, 12 (99), January
30, http://www.nato.int/docu/pr/1999/p99- 012e.htm.
54
Agreement Between the Parties to the North Atlantic Treaty Regarding the Status of Their Forces,
June 19, 1951, http://www.nato.int/docu/basictxt/b510619aq.htm.
55
„Of those 26 nations in the NATO alliance, 18 of them have troops in the Gulf, have troops in
Iraq with us. So is that not NATO-involved or is it NATO-involved?”; por. C.L. Powell, Interview with
WPHT Radio (January 21, 2004), http://www.state.gov/secretry/rm/28292.htm.
56
NATO Secretary-General Jaap de Hoop Scheffer, Speech at the National Defense University,
January 29, 2004.
Rola i miejsce Rady Bezpieczeństwa ONZ w systemie bezpieczeństwa...
51
powodów, dla których powinny zrzec się dającego im przewagę przywileju57. Z tego
samego powodu nie zmieni się zapewne dotychczasowy skład Rady Bezpieczeństwa, chociaż można w zasadzie odnieść się przychylnie do pomysłu powiększenia
składu członkowskiego w części dotyczącej stałych członków. Wątpić też należy,
czy przyszła Rada Bezpieczeństwa, w składzie dziesięciu stałych członków (wyposażonych w prawo weta), byłaby nadal w stanie funkcjonować.
Jak widać z dotychczasowych doświadczeń, Rada Bezpieczeństwa nie jest
w stanie spełniać skutecznie i „adekwatnie” roli w dziedzinie, jaką stanowią operacje narzucania pokoju. Biorąc pod uwagę rysujące się tendencje, mandat ten będzie w coraz większym stopniu przechodzić na państwa członkowskie, działające
z osobna bądź kolektywnie, albo też w koalicji zespolonej wolą wspólnego działania lub w strukturach organizacji regionalnych. Niemniej, państwa i organizacje
wszędzie tam, gdzie tylko jest to możliwe i wykonalne, będą nadal zabiegać o autoryzację swych działań z użyciem siły, dla których najlepszą legitymację stanowić
może odpowiednia decyzja Rady Bezpieczeństwa.
Rada Bezpieczeństwa winna nadal obstawać przy zadaniach, które sprawdziły
się, to jest operacjach pokojowych, zarówno pierwszej, jak i drugiej generacji.
W przypadku Iraku mogłoby to oznaczać: przygotowywanie, zorganizowanie i nadzorowanie wyborów równolegle z dostarczaniem pomocy humanitarnej przez specjalne fundusze i wyspecjalizowane agencje. Niestety, sprawy potoczyły się inaczej,
eliminując możliwość odegrania przez społeczność międzynarodową, reprezentowaną przez ONZ, bardziej znaczącej roli w przywracaniu pokoju w Iraku i doprowadzenia do normalizacji warunków życia w tym kraju. Przeważyła, narzucona przez
Stany Zjednoczone, kontrowersyjna koncepcja budowania demokracji w Iraku przy
pomocy amerykańskich i sojuszniczych kontyngentów wojskowych, stacjonujących
tam od czasu obalenia reżimu S. Husseina. Koncepcja polityki amerykańskiej
w Iraku, zakładająca zbudowanie tam państwa demokratycznego w cieniu okupacji wojskowej, jest przedmiotem krytyki i dyskusji58 zasługującej na osobne potraktowanie, wykraczające poza ramy tematyczne niniejszego artykułu59.
The Role and Position of the UN Security Council in the International
Security System of the Post-Cold War Era
The United Nations Charter assigns the Security Council a special role and importance in the
structure of the organisation and the system of collective security. The importance of this institution
is all the greater as its composition and authority guarantee the world’s most powerful countries
57
O.G. Afoaku, O. Ukaga, United Nations Security Council Reform: A Critical Analysis of
Enlargement Options, „Journal of Third World Studies” 2001, vol. 18, nr 2, Fall, s. 149–169.
58
Zob. np. A. Etzioni, A Self-restrained Approach to Nation Building by Foreign Powers, „International Affairs” 2004, vol. 80, nr 1, s. 1–17; jak również tego samego autora: From Empire to
Community. A New Approach to International Relations, Palgrave, New York 2004.
59
Tamże. Zob. też: J.A. Russell, Searching for a Post-Saddam Regional Security, „Middle East
Review of International Affairs” 2003, vol. 7, nr 1, March, s. 23–37.
52
Zbigniew Rudnicki
the deciding vote in all decisions undertaken by the Council. This stems from the privileged status
of permanent members of the Council and their right to veto resolutions. The voting regulations
stipulate unanimity among the Council’s permanent members for decisions to be passed. Frequent
use of the right of veto by rival states led to a paralysis in decision-making by the Council. This
situation changed markedly after the end of the Cold War. Since that time, the Security Council
has stepped-up its activities and more frequently passed decisions that are binding on member
countries, thus providing the legal basis for interventions undertaken to counter threats to peace
and international security.
In this article, the author discusses the role of the Security Council in designing and legitimising
peace operations executed jointly or with the authority of the UN by regional organisations on
the basis of Chapter VII of the UN Charter, which remained a dead letter throughout the entire
Cold War period. The author also discusses the new activities of the Organisation’s peacekeeping
forces and the peace operations conducted under UN auspices, with particular attention on the
role of NATO.