20150728_stanowisko_założenia_noweli_megaustawy_KIKE

20150728_stanowisko_założenia_noweli_megaustawy_KIKE

KRAJOWA IZBA KOMUNIKACJI ETHERNETOWEJ
ul. Lindleya 16, 02-013 Warszawa
Tel. + 48 22 29 28 700, Fax +48 22 29 28 701
e-mail: [email protected], [email protected], http://www.kike.pl
KRS 0000316678, REGON: 141637224, NIP 9512270210
Warszawa, 27 lipca 2015 roku
ID KIKE: GRAP-500/15
DP-WL.0211.9.2015
Wykaz prac legislacyjnych Rady Ministrów: ZC41
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
ul. Królewska 27
00-060 Warszawa
UWAGI DO PROJEKTU ZAŁOŻEŃ USTAWY O ZMIANIE USTAWY O
WSPIERANIU ROZWOJU USŁUG I SIECI TELEKOMUNIKACYJNYCH ORAZ
NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW
Szanowni Państwo,
Działając w imieniu Krajowej Izby Komunikacji Ethernetowej w Warszawie (dalej KIKE lub
Izba) niniejszym przedstawiamy stanowisko odnoszące się do Projektu założeń ustawy o
zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych
innych ustaw (dalej Projekt oraz Ustawa), dotyczące przede wszystkim implementacji do
polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z
dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji
szybkich sieci łączności elektronicznej (dalej Dyrektywa), a także mających na celu
likwidację barier powstałych na drodze realizacji inwestycji szerokopasmowych.
Z uwagi na fakt, że Ustawa ma istotne znaczenie dla przedsiębiorców zrzeszonych w KIKE,
którzy w większości samodzielnie budują telekomunikacyjne sieci dostępowe „ostatniej mili”,
Izba uznaje za zasadne wyrażenie swojego stanowiska dotyczącego proponowanych zmian
oraz przedstawienie swoich propozycji na obecnym etapie procesu legislacyjnego. Izba
dostrzega przede wszystkim konieczność rozszerzenia założeń Projektu, o zmiany Ustawy
likwidujące m.in. problemy i bariery, jakie pojawiły się na dotychczasowym etapie
stosowania przepisów z zakresu dostępu do nieruchomości i infrastruktury technicznej.
Na wstępie należy również wskazać, że Izba dostrzega konieczność wprowadzenia zmian w
zakresie problematyki omówionej w Projekcie, choć zdaniem autorów niniejszego
1
stanowiska, część zaproponowanych rozwiązań może okazać w się praktyce nieefektywnymi i
nie przynieść oczekiwanych korzyści. Przede wszystkich chodzi o wszelkie procedury
administracyjne, które choć w teorii mają służyć rozwojowi sieci szerokopasmowych, w
praktyce mogą prowadzić do wydłużenia procesu inwestycji i dodatkowych utrudnień w
zakresie realizacji projektów z wykorzystaniem środków publicznych (procedury z zakresu
koordynacji robót budowlanych oraz w zakresie zapewnienie warunków dla realizacji
punktów dostępu do sieci na potrzeby istniejącej lub planowanej sieci szerokopasmowej).
1. Dostęp do infrastruktury technicznej podmiotów wykonujących zadania z zakresu
użyteczności publicznej.
Izba pozytywnie ocenia planowane zmiany art. 17-26 Ustawy. Przede wszystkim za słuszne
należy uznać rozszerzenie katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia infrastruktury
technicznej oraz wprowadzenie postanowień regulujących sposób ustalania stawek za
zapewnienie dostępu do infrastruktury. Istotnym jest przy tym, by w przepisach Ustawy jasno
sprecyzować kryteria ustalania stawki w wysokości nieprzekraczającej rzeczywistych
kosztów jakie ponosić ma udostępniający. Jak pokazała praktyka stosowania przepisów
Ustawy w obecnym brzmieniu, stawki za dostęp do infrastruktury technicznej (np.
wykorzystanie podbudowy słupowej sieci energetycznej) określane indywidualnie przez
przedsiębiorstwa energetyczne lub przez Prezesa UKE w decyzjach zastępujących umowę
stron, budzą wiele kontrowersji zarówno co do metodologii określenia stawki jak i ustalonej
w toku postępowania administracyjnego wysokości.
Izba zgłasza zastrzeżenie co do jednej z przesłanek odmowy dostępu do infrastruktury, która
ma zostać umieszczona w art. 19 Ustawy i art. 139 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo
telekomunikacyjne (dalej PT). Wśród kryteriów odmowy dostępu do infrastruktury
technicznej, pod lit. f), wymieniono kryterium dostępności realnych alternatywnych środków
hurtowego dostępu do infrastruktury objętej wnioskiem, które są odpowiednie do celu
zapewniania szybkich sieci telekomunikacyjnych, pod warunkiem że taki dostęp jest
oferowany na uczciwych i rozsądnych warunkach i zasadach.
Takie sformułowanie przesłanki odmowy, choć zgodne z literalną treścią Dyrektywy, może
prowadzić w wielu sytuacjach do braku faktycznej możliwości uzyskania dostępu do
infrastruktury. Implementacja przepisu Dyrektywy do polskiego systemu prawnego musi
nastąpić z uwzględnieniem specyfiki instytucji oraz nie może stanowić wiernego powtórzenia
jej zapisów w Ustawie, jeżeli postanowienie nie są wystarczająco precyzyjne. Kryterium
odmowy dostępu powinno zostać przeredagowane i sprecyzowane, by przesłanka nie budziła
wątpliwości interpretacyjnych.
2.
Dostęp do nieruchomości na podstawie art. 30 Ustawy- przesłanki umożliwiające
doprowadzenie
przyłącza
do
nieruchomości
oraz
budowę
sieci
wewnątrzbudynkowej.
Za słuszne należy uznać wprowadzenie jednoznacznego kryterium bądź przesłanki, której
spełnienie pozwoli przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu na budowę własnej,
2
wewnątrzbudynkowej sieci telekomunikacyjnej oraz doprowadzenie przyłącza, w sytuacji gdy
nieruchomość jest wyposażona w sieć należącą do innego przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego lub właściciela nieruchomości.
Jednakże
kryterium
istnienia
przyłącza
telekomunikacyjnego
lub
instalacji
telekomunikacyjnej, które zapewniają szerokopasmowy dostęp do Internetu o prędkości co
najmniej 30 Mb/s nie może zostać uznane za wystarczające dla uniemożliwienia budowy
własnej sieci – szczególnie realizowanej ze środków własnych operatora. W budynkach
wielorodzinnych konkurencja infrastrukturalna jest stałym elementem polskiego rynku
telekomunikacyjnego (typowa sytuacja, to konkurencja infrastrukturalna pomiędzy
xDSL/DOCSIS/ETTH/i obecnie coraz częściej FTTH). Nie wydaje się właściwym
wprowadzanie zapisów wspierających de facto monopol OSD szerokopasmowego na
poziomie budynkowym. Zdaniem Izby, powyższe wymaga doprecyzowania lub stworzenia
katalogu przesłanek na wzór przesłanek uprawniających do odmowy dostępu do
infrastruktury technicznej na potrzeby publicznej sieci telekomunikacyjnej (założenia do art.
19 Ustawy). Wynika to przede wszystkim z różnych technologii budowy sieci oraz trudności,
jakie mogą wystąpić na etapie badania czy dana infrastruktura pozwala na świadczenie usług
o parametrach szerokopasmowych. Jak również z ograniczeń już istniejącej infrastruktury
szerokopasmowej do świadczenia usług przez operatorów konkurencyjnych z uwagi na:
technologię stosowanej przez siebie sieci dostępowej (np. xDSL vs. DOCSIS) lub pakiet
usług (w tym prędkość 100 Mb i wyższą oraz inne usługi IP wymagające parametrów
wykraczających poza podstawowe możliwości sieci 30 Mb/s). Każda odmowa udostępnienia
nieruchomości powinna zostać oparta na obiektywnych i przejrzystych kryteriach. Co więcej
– konstruując nowelizację należy przyjąć, iż dynamiczna ewolucja rynku
telekomunikacyjnego spowoduje, iż w ciągu najbliższych lat 30 Mb/s stanowiące obecnie
podstawę części rozważań szerokopasmowych, stanie się usługą podstawową podobnie do
2 Mb/s zdefiniowanych kilka lat temu, jako punktu odniesienia do regulacji
szerokopasmowych. W ocenie KIKE należy zapewnić
Wątpliwości Izby budzi tym samym minimalna wartość prędkości określona w Projekcie.
Należy przypomnieć, że w Europejskiej Agendzie Cyfrowej Polska zobowiązała się do 2020
r. zapewnić wszystkim obywatelom możliwość dostępu do Internetu o przepustowości
przekraczającej 30 Mb/s. Drugim celem jest zapewnienie w przynajmniej 50% gospodarstw
domowych w Polsce usługi o przepustowości przekraczającej 100 Mb/s.
Wskazanie w Projekcie prędkości 30 Mb/s jako prędkości granicznej dla możliwości budowy
nowoczesnej sieci wewnątrzbudynkowej, utrudni realizację inwestycji oraz drugiego celu
Agendy Cyfrowej (osiągnięcie przepustowości przekraczającej 100 Mb/s). Jak jednak
wskazujemy wyżej istotnym jest, by parametry sieci budowanej w oparciu o przepisy Ustawy,
pozwalały na ciągłe zwiększanie przepustowości, w szczególności wobec stale
zwiększających się potrzeb użytkowników końcowych sieci. Należy pamiętać, iż faktyczny
rozwój sieci i usług nie musi mieścić się w ramach wyznaczonych przez EAC. Już teraz
bowiem w ofercie PT dostępne są usługi dostępu do Internetu o prędkości 100-1000 Mb/s
(FTTH i DOCSIS). Liczba sieci zdolnych świadczyć usługi na tym poziomie rośnie
dynamicznie.
3
Zgłaszając uwagi do Projektu, w zakresie w jakim przewiduje on zmiany w art. 30 Ustawy,
Izba konsekwentnie zwraca uwagę, iż efektywność wykorzystania istniejącej infrastruktury
nie może stać w sprzeczności z powstaniem i utrzymaniem skutecznej konkurencji w
zasobach mieszkaniowych. Zdaniem Izby, nowelizacja art. 30 Ustawy powinna umożliwiać
budowę kolejnej wewnątrzbudynkowej sieci telekomunikacyjnej oraz doprowadzenie
przyłącza w sytuacji, w której w danych zasobach nie istnieje skuteczna konkurencja, tj.
właścicielem sieci jest jeden przedsiębiorca telekomunikacyjny, ograniczający dostęp do
własnej infrastruktury lub stawiający zaporowe warunki finansowe za współkorzystanie z
sieci na podstawie art. 139 PT.
Wśród wyspecyfikowanych przesłanek umożliwiających budowę własnej sieci (obok szeroko
rozumianej technicznej niemożliwości wykorzystania sieci istniejącej) powinna znaleźć się
ekonomiczna
nieopłacalność
wykorzystania
sieci
istniejącej,
technologiczna
niekompatybilność rozwiązań, brak możliwości zapewnienia wymaganej jakości usług
(kluczowe przy usługach streamingowych), SLA (kluczowe dla usług kwalifikowanych i
związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa osób (np. monitoring medyczny) oraz
nieruchomości), jak również brak skutecznej konkurencji w zasobach mieszkaniowych.
Izba spotyka się z sytuacjami, w których przedsiębiorca telekomunikacyjny, budujący sieć w
zasobach deweloperskich, uzyskuje de facto status monopolisty, określając w umowie z
właścicielem nieruchomości/deweloperem, iż sieć budowana w oparciu o zapisy
Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75,
poz. 690 ze zm.), stanowi jego wyłączną własność. Tym samym każdy kolejny przedsiębiorca
telekomunikacyjny jest zmuszony kalkulować wysokość opłat abonamentowych, biorąc pod
uwagę (nie zawsze rynkowe) koszty udostępnienia infrastruktury w trybie art. 139 PT. Tym
samym, Izba dostrzega konieczność określenia wprost w art. 30 ust. 6 Ustawy, iż budynki
powinny zostać wyposażone w instalację telekomunikacyjną stanowiącą część składową
budynku (będącą własnością np. wspólnot mieszkaniowych), co z kolej wyeliminuje lokalne
monopole oraz pozwoli na udostępnienie infrastruktury nieodpłatnie (w oparciu o art. 30
Ustawy) oraz przyczyni się do wzrostu skutecznej konkurencji w budynkach
wielolokalowych.
Izba zwraca uwagę, iż w Dyrektywie mowa o kosztach wspólnot oraz właścicieli
nieruchomości, ponoszonych w celu wyposażenia budynków w nowoczesną i neutralnie
technologiczną sieć telekomunikacyjną, a wewnątrzbudynkowa infrastruktura techniczna to
elementy stanowiące współwłasność. Nowobudowane budynki mają być zatem wyposażone
w sieci będące własnością właściciela nieruchomości, a nie operatora wykonującego sieć w
danym budynku. W obecnym kształcie przepisy budzą wątpliwości interpretacyjne.
Ponadto, Izba wskazuje na konieczność włączenia do Projektu założeń do Ustawy
postanowień o obowiązku wyposażenia budynku w nowoczesną sieć telekomunikacyjną w
trakcie tzw. generalnego remontu. Pozwoli to w wielu przypadkach (np. remontu zasobów
spółdzielczych lub nieruchomości komercyjnych) na prowadzenie inwestycji w zakresie
telekomunikacji wraz z innymi pracami naruszającymi w znaczny sposób substancję
4
budynków (wymiana innych instalacji, prowadzenie nowych szachtów, itp.). Powyższe może
zasadniczo obniżyć koszty budowy sieci (np. zmniejszy koszt budowy kanalizacji kablowej
czy odnawiania powłok malarskich), umożliwi wprowadzenie nowoczesnych usług
szerokopasmowych (często niemożliwych do wprowadzenia bez gruntownej wymiany
infrastruktury budynkowej) oraz wpłynie na estetykę instalacji i zapewnienie konkurencji
usługodawców.
Podsumowując, Izba dostrzega konieczność:
 wyspecyfikowania przesłanek odmowy udostępnienia nieruchomości i
posadowionego na niej budynku w celu doprowadzenia przyłącza
telekomunikacyjnego oraz budowy sieci wewnątrzbudynkowej w taki sposób, by
umożliwić zaspokojenie zwiększających się potrzeb użytkowników końcowych
oraz uwzględnić rozwój technologii, a także by zapewnić rozwój skutecznej
konkurencji,
 wskazania, iż neutralna technologicznie instalacja telekomunikacyjna budowana
w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia
2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki
i ich usytuowanie, powinna stanowić część składową nieruchomości (własność
właściciela nieruchomości).
3. Zakres przedmiotowy art. 30 Ustawy- możliwość wydania przez Prezesa UKE
decyzji, której przedmiotem będzie istniejąca infrastruktura telekomunikacyjna.
W tym miejscu Izba zwraca uwagę na istotny problem rozszerzenia (sprecyzowania) zakresu
przedmiotowego art. 30 Ustawy poprzez objęcie obowiązkiem udostępnienia istniejącej
infrastruktury budynku, bez względu na to czyją infrastruktura pozostaje własnością.
Powyższe ma niebagatelne znaczenie w zakresie możliwości wydania decyzji
administracyjnej zastępującej umowę stron, której przedmiotem będzie legalizacja już
wybudowanej przez wnioskującego o dostęp sieci telekomunikacyjnej infrastruktury.
W przypadku, gdy dojdzie do zawarcia umowy przewidzianej w art. 30 Ustawy, późniejsze jej
rozwiązanie (w szczególności nieuzasadnione wypowiedzenie umowy zainicjowane przez
dysponenta nieruchomości) bez jednoczesnego usunięcia zainstalowanej infrastruktury
telekomunikacyjnej powoduje, że dalsze korzystanie z budynku jest na gruncie prawa
cywilnego traktowane jako wykonywane bez tytułu prawnego, tj. bezumownie, z czym wiążą
się konsekwencje określone w KC, w tym roszczenia posesoryjne dysponentów
nieruchomości.
Z powyższym problemem Członkowie Izby mają do czynienia również w przypadku
nabycia sieci w budynkach, bez jednoczesnego zawarcia umowy dostępowej pomiędzy
nabywcą sieci telekomunikacyjnej a dysponentem nieruchomości (to jedna z częściej
spotykanych w praktyce sytuacji). W takiej sytuacji, infrastruktura jako przedmiot odrębnej
własności (na mocy art. 49 KC sieć telekomunikacyjna stanowi urządzenie przesyłowe
będące własnością przedsiębiorcy przesyłowego, który poniósł koszty jej wybudowania i
5
przyłączył ją do swojej sieci magistralnej). Powyższe sytuacje występują w praktyce, a skala
problemu jest znaczna. Dla przykładu Izba wskazuje, iż znane są jej przypadki
nieuzasadnionego rozwiązywania umów przez nowych zarządców nieruchomości lub
domagania się wynagrodzenia na podstawie art. 30 Ustawy, pod rygorem wypowiedzenia
umowy w przypadku braku zgody na zaproponowane warunki finansowe.
Zdaniem Prezesa UKE art. 30 Ustawy w obecnym brzmieniu nie pozwala na wydanie decyzji,
której przedmiotem będzie zalegalizowanie istniejącej sieci telekomunikacyjnej w budynkach.
Prezes UKE stoi na stanowisku, iż art. 30 Ustawy służy jedynie dla pozyskiwania tytułu
prawnego dla nowo budowanej infrastruktury.
Zdaniem Izby art. 30 Ustawy powinien wprost przewidywać możliwość wydania decyzji
administracyjnej, której przedmiotem będzie istniejąca infrastruktura w budynkach,
pozostająca w dyspozycji przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jako odrębna od
nieruchomości własność. Powyższe jest zgodne z założeniem Dyrektywy o zmniejszaniu
kosztów poprzez umożliwienie intensywniejszego wykorzystania istniejącej infrastruktury.
Za rozszerzeniem Projektu o założenie pozwalające na wydaniem decyzji na podstawie art. 30
ust. 1 Ustawy dla sieci istniejącej przemawia przede wszystkim fakt występowania przesłanki
ekonomicznej nieopłacalności powielania istniejącej infrastruktury. Istniejąca infrastruktura
zazwyczaj zapewnia możliwość świadczenia usług mieszkańcom budynków i pozostaje
własnością przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wnioskującego o dostęp. W takiej sytuacji
nie występują również przesłanki przemawiające za zasadnością powielania (dublowania)
infrastruktury w budynku.
4. Zakres podmiotowy art. 30 Ustawy- status spółdzielni mieszkaniowej wpisanej do
rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Na gruncie praktycznego zastosowania przepisów Ustawy w jej dotychczasowym brzmieniu
pojawił się problem dostępu do budynków zarządzanych przez spółdzielnie mieszkaniowe,
które posiadają status przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Spółdzielnie występują w
kontekście zasygnalizowanej sytuacji w dwojakiej roli, tj. zarówno jako przedsiębiorca
telekomunikacyjny oraz jako zarządca nieruchomości wspólnej (najczęściej będący także
współwłaścicielem nieruchomości wspólnej), występujący zarówno w imieniu członków
spółdzielni jak i właścicieli nieruchomości.
W chwili obecnej, literalne brzmienie art. 30 ust 1 Ustawy wyklucza jego zastosowanie w
przypadkach, w których spółdzielnia posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.
Zastosowanie art. 139 PT, jako podstawy dostępu telekomunikacyjnego, rodzi problem
odpłatności za dostęp do budynków wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych
spółdzielni.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zgodnie z art. 1 Ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych - celem spółdzielni mieszkaniowej, jest zaspokajanie potrzeb
mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom
samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym
przeznaczeniu. Z kolei, zgodnie z art. art. 1 ust. 6 Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych 6
Spółdzielnia może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych
w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z
realizacją celu, o którym mowa powyżej.
Co do zasady spółdzielnie mieszkaniowe w zakresie telekomunikacji prowadzą działalność
gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług tylko w takim zakresie, w jakim służy to
zaspokajaniu potrzeb członków spółdzielni i ich rodzinom. Wielokrotnie sam fakt wpisania
spółdzielni do rejestru przedsiębiorców nie przesądza jeszcze o tym, że działalność
telekomunikacyjna jest przez nie rzeczywiście prowadzona, a taka sytuacja w obecnym
brzmieniu przepisów wyklucza zastosowanie art. 30 Ustawy w sytuacji, gdy zobowiązanym
do udostępnienia nieruchomości jest właśnie spółdzielnia mieszkaniowa.
Spółdzielnia mieszkaniowa występuje w opisywanej sytuacji przede wszystkim jako
właściciel i zarządca nieruchomości i tak też powinna być traktowana na gruncie
przepisów gwarantujących przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dostęp do
nieruchomości.
Izba dostrzega w tym zakresie potrzebę włączenia na powrót spółdzielni mieszkaniowych
wpisanych do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych pod regulację art. 30 Ustawy,
bowiem przepis w obecnym kształcie prowadzi do ograniczenia konkurencji w zasobach
mieszkaniowych spółdzielni. W istocie budynki wielolokalowe wspólnot mieszkaniowych i
spółdzielcze nie różnią się z punktu widzenia zasad i potrzeb świadczenia w nich usług
telekomunikacyjnych, a przez to powinny być na potrzeby telekomunikacji udostępniane na
jednakowych zasadach. Zdaniem Izby, zasady zarządzania nieruchomością wielolokalową
(czy to w trybie Ustawy o własności lokali czy Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
przez spółdzielnię wpisaną do RPT i niekoniecznie wykonującą działalność
telekomunikacyjną) nie powinny determinować konieczności ponoszenia przez operatorów
opłat z tytułu dostępu do nieruchomości i stawiać w lepszej sytuacji tych spółdzielni, które są
wpisane do RPT, a nawet niekoniecznie działalność telekomunikacyjna prowadzą. Należy
wskazać, iż obowiązek wyposażania nieruchomości w infrastrukturę niezbędną do
świadczenia usług telekomunikacyjnych, wymaga wprost korelacji z art. 30. Tylko taka
relacja w/w obowiązku i zapisów ustawowych tworzy spójną całość.
Wyjęcie spod działania art. 30 Ustawy spółdzielni mieszkaniowych, w sposób znaczący
wpływa na ograniczenie rozwoju konkurencji w zasobach spółdzielczych, same zaś
spółdzielnie często uzyskują status monopolisty, co w istocie najbardziej godzi w interes
mieszkańców (konsumentów). Spółdzielnia, nie ponosząc opłat z tytułu dostępu może
kształtować ceny świadczenia usług telekomunikacyjnych na poziomie niższym aniżeli
pozostali przedsiębiorcy, którzy przy kalkulacji wysokości opłaty abonamentowej
uwzględniają koszty korzystania z nieruchomości, która jest zarządzana/jest we władaniu
spółdzielni.
Podsumowując- z uwagi na cel niniejszego stanowiska, oraz charakter prowadzonych
konsultacji, Izba zwraca uwagę na zaistniały problem, wskazując jednocześnie na
konieczność nowelizacji omawianego przepisu, tj. włączenie spółdzielni mieszkaniowych
(bez względu na posiadanie statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego) w zakres
podmiotowy art. 30 Ustawy.
7
5. Zbieg przepisów art. 30 i 33 Ustawy.
Izba dostrzega konieczność wprowadzenia uregulowań likwidujących kolizję pomiędzy art.
30 i 33 Ustawy, w zakresie w jakim przepisy w obecnym brzmieniu nie wskazują w sposób
jednoznaczny, który z nich powinien mieć zastosowanie w sytuacji, w której sieć służy
zapewnieniu telekomunikacji w budynku oraz jest medium tranzytowym (służy zapewnieniu
telekomunikacji nieruchomości sąsiedniej). Rozstrzygnięcie, który z przepisów powinien
mieć zastosowanie w opisanym stanie faktycznym, ma istotne znaczenie chociażby w
zakresie odpłatności (art. 30 Ustawy przewiduje nieodpłatność dostępu, art. 33 Ustawy
powyższa okoliczność pozostawia decyzji stron, niemniej jednak, w praktyce dostęp ma
charakter odpłatny).
Kolizja przepisów wynika z faktu, iż sieć telekomunikacyjna najczęściej nie stanowi
autonomicznego bytu zlokalizowanego na terenie jednego budynku, czy nawet zasobów
spółdzielni mieszkaniowej. Z założenia i w zdecydowanej większości przypadków stanowi
ona element większej infrastruktury operatora, skomunikowanej z Internetem i innymi
segmentami sieci operatora (a więc również z innymi nieruchomościami). Niekiedy również
budowana infrastruktura przewiduje w swojej topologii redundancję (np. ring) na wypadek
awarii jednego kierunku dosyłu - tym samym każde przyłącze pełni podwójną rolę
zabezpieczenia usług dla lokalnych i zewnętrznych użytkowników sieci. W praktyce więc
infrastruktura telekomunikacyjna przechodząc przez ciąg nieruchomości pełni
zazwyczaj dwie równoległe funkcje:
 zapewnienia dostępu do Internetu na terenie danej nieruchomości,
 tranzytu (sieci magistralnej/dystrybucyjnej/dostępowej) dla budynków/nieruchomości
sąsiednich.
Opisywana sytuacja jest identyczna w przypadku innych mediów, tj. instalacji wod-kan, C.O.,
gazowych i energetycznych. Przykładowo, stacja trafo zlokalizowana na terenie jednej
nieruchomości obsługuje najczęściej i lokalnych i sąsiednich odbiorców energii elektrycznej.
Podobnie jest w przypadku pozostałych instalacji.
Niestety coraz większa liczba zarządów nieruchomości oczekuje od operatorów informacji o
zasobach (abonentach i przychodach) podłączonych dalej, „poprzez dany budynek” i oczekuje
opłat za tranzyt z art. 33 Ustawy. Część zaś odmawia możliwości „przejścia infrastrukturą
dalej”, wyrażając wyłącznie zgodę na podłączenie własnych mieszkańców, ignorując przy
tym techniczne uzasadnienie związane z technologią budowy sieci telekomunikacyjnej.
Sprawę komplikuje przy tym fakt, iż zmienność umów abonenckich w czasie powoduje
również formalną zmianę kwalifikacji dostępu do nieruchomości – w szczególności gdy w
danym momencie (okresie rozliczeniowym) nie ma na terenie jakiejś nieruchomości
abonenta (bo np. rozwiązał umowę), albo jest – ale posiada umowę zawieszoną.
Opisywana wyżej sytuacja występuje często, szczególnie w mniejszych nieruchomościach
(np. kamienice, w których liczba lokali kwalifikuje budynek do tzw. małych wspólnot
mieszkaniowych), które z założenia funkcjonują jako jeden zwarty i jednolity segment sieci
telekomunikacyjnej łączącej budynki (np. położone wzdłuż jednej ulicy lub będące
8
skupiskiem wspólnot mieszkaniowych posadowionych na nieruchomości gruntowej objętej
jedną księga wieczystą). W zasadzie cała sieć ma w takim segmencie charakter sieci
dostępowej działającej na zasadzie naczyń połączonych, których nie można eksploatować (a
więc i rozpatrywać) osobno, gdyż wyłączenie jakiegoś jej fragmentu paraliżuje dostęp w
innych budynkach, zaś wprowadzenie opłat w jednym budynku, przełoży się na koszty
funkcjonowania całego segmentu.
Zasadnym jest zatem rozszerzenie Projektu o założenia przewidujące eliminację zbiegu
przepisów, poprzez zakwalifikowanie opisanej sytuacji jako dostęp z art. 30, przewidujący
nieodpłatność. Izba dostrzega konieczność uwzględnienia specyfiki nie tylko dużych zasobów
(np. spółdzielczych, osiedli deweloperskich pozostających pod wspólnym zarządem), ale też
specyfikę połączeń między małymi budynkami wielorodzinnymi, pozostającymi pod różnym
zarządem, a powiązanych ze sobą ściśle infrastrukturą telekomunikacyjną na równi z innymi
mediami.
KIKE wskazuje tym samym na zasadność wprowadzenia wyraźniej nadrzędności art. 30 nad
art. 33 i określenie kwalifikowalności dostępu do nieruchomości z art. 30 w sytuacji
lokalizacji w budynku węzła dostępowego sieci bez względu na aktualną liczbę aktywnych
umów abonenckich. Ta ostatnia sytuacja obejmuje również wszystkie przypadki rozpoczęcia
inwestycji, gdy sieć jest budowana, ale nie rozpoczęta została jeszcze akwizycja. Proces
uruchamiania sieci w zależności od skali i lokalizacji inwestycji trwać może bowiem kilka
miesięcy i dłużej (czego przykładem są m.in. inwestycje szerokopasmowe powiązane np. z
RSS’ami).
6.
Wykreślenie kosztów najmu z art. 30 ust. 3b Ustawy.
Przy okazji prac nad nowelizacją Ustawy Izba postuluje o sprecyzowanie i skorelowanie
treści przepisów art. 30 ust.3a i ust.3b, które w dosłownym brzmieniu wzajemnie się
wykluczają. Pierwszy z nich przewiduje nieodpłatność dostępu do budynków, podczas gdy
drugi pozwala domagać się od przedsiębiorcy kosztów najmu. W praktyce niefortunność tego
sformułowania rodzi konflikty i zakłóca proces negocjacyjny umów o dostęp do
nieruchomości. Izba ma świadomość stanowiska Prezesa UKE, które koszty najmu rozumie
jako koszty poniesione przez dysponenta nieruchomości, „przeniesione” następnie na
uzyskującego dostęp przedsiębiorcę, niemniej jednak jest to tylko wykładnia przepisu, a nie
jego wyraźna dyspozycja.
Usunięcie kwestionowanego przepisu ukróciłoby wiele sporów i skróciłoby w wielu
przypadkach negocjacje umów.
7.
Utworzenie Punktu Informacyjnego ds. Telekomunikacji dostęp do informacji o
infrastrukturze.
Izba zgłasza swoje zastrzeżenia dotyczące zakresu dostępu do informacji o infrastrukturze
technicznej, tj. o wykonywanych lub planowanych robotach w zakresie infrastruktury
technicznej, które nie są dostępne na stronach Punktu Informacyjnego ds. Telekomunikacji.
W Projekcie wskazano, że przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie miał obowiązek
bezpośredniego przekazania takich informacji wnioskodawcy, a ponadto będzie zobowiązany
9
do umożliwienia mu przeprowadzenia oględzin/inspekcji infrastruktury technicznej. Takie
postanowienie, choć zgodne z literalnym brzmieniem przepisów Dyrektywy, może prowadzić
do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa udostępniającego informacje.
Zdaniem Izby, samo nałożenie na przedsiębiorcę uzyskującego informacje obowiązku
zachowania poufności oraz obowiązku wykorzystania informacji wyłącznie w celu dostępu
do infrastruktury technicznej, koordynacji robót budowlanych, przygotowania lub realizacji
inwestycji dotyczących infrastruktury telekomunikacyjnej nie jest wystarczającym
zabezpieczeniem interesów przedsiębiorcy mającego zapewnić dostęp do danych o własnej
sieci.
Jednocześnie Izba postuluje o wprowadzenie do Ustawy ograniczenia określonego w
ostatnim zdaniu art. 4 ust. 1 Dyrektywy, zgodnie z którym Państwa członkowskie mogą
zezwolić na ograniczenie dostępu do minimum informacji m.in. ze względu na
bezpieczeństwo i integralność sieci, poufność lub tajemnice operacyjne i handlowe.
Członkowie Izby, jako przedsiębiorcy zachowujący w poufności informacje stanowiące
tajemnicę operacyjną i handlową dostrzegają konieczność wdrożenia w pełni
Dyrektywy, w zakresie w jakim umożliwia ona ograniczenie obowiązku udostępnienia
informacji o sieci.
8.
Koordynacja robót budowlanych
Izba wyraża swoje obawy co do zaproponowanej procedury koordynacji robót budowlanych
finansowanych w całości albo w części ze środków publicznych. Proponowane regulacje
negatywnie wpłyną na termin realizacji inwestycji liniowych i mogą spowodować znaczące
opóźnienia w harmonogramie wynikającym z umów o dofinansowanie, zawartych w nowej
perspektywie. Przepisy Ustawy powinny być przygotowane w taki sposób, by wykluczyć
możliwość wstrzymywania robót przez konkurentów w złej wierze, tj. składania wniosku
o koordynację robót budowlanych, a następnie o wydanie decyzji przez ministra właściwego
do spraw budownictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności.
Terminy w tym przypadku powinny być maksymalnie skrócone, np. na złożenie wniosku o
wydanie decyzji do 7 dni od otrzymania odmowy prowadzenia koordynacji robót.
Jeżeli zaś chodzi o zwolnienia od obowiązków koordynacyjnych, to zdaniem Izby konieczne
jest obligatoryjne (a nie jak przewiduje Projekt fakultatywne) określenie we właściwym
rozporządzeniu sytuacji, kiedy to obowiązki koordynacyjne nie znajdą zastosowania. Projekt
przewiduje, że procedura nie znajdzie zastosowania, kiedy „inwestycja ma niewielkie
znaczenie”, tyle że projekt nie precyzuje, co należy przez ten zwrot rozumieć. W zmianach
Ustawy należy więc zwrot ten doprecyzować, poprzez np. określenie kryteriów wartości,
wielkości, czasu trwania inwestycji itp. Zastrzeżenia Izby budzi również proponowana
procedura ustanawiania zwolnień z przewidzianych obowiązków koordynacyjnych. Przede
wszystkim termin na wydanie odpowiedniej decyzji powinien być wprost określony w
ustawie, a postępowanie konsultacyjne powinno zostać skrócone do 14 dni.
Odnosząc się do możliwości uzyskania opinii od właściwego organu w zakresie zgodności
projektu umowy o koordynacji robót budowlanych z warunkami udzielonej dla tego podmiotu
pomocy publicznej, to Izba wnosi o to, by wyraźnie wskazać w Ustawie, iż opinia ma
10
charakter wiążący. Co do terminu wydania opinii, powinien on zostać skrócony do 14 dni.
Izba postuluje również wprowadzenie postanowienia, zgodnie z którym niewydanie opinii w
ustawowym terminie stanowi zgodę na zawarcie umowy.
Proponowane zmiany założeń są niezwykle istotne z tego powodu, że postępowanie
koordynacyjne może okazać się długotrwałe i zamiast prowadzić do rozwoju sieci
szerokopasmowych, doprowadzi do uniemożliwienia realizacji projektów wykorzystujących
środki publiczne w określonych terminach. Należy w tym punkcie przypomnieć, iż na
realizację projektów w ramach POPC przewidziany jest obecnie okres zaledwie 24 miesięcy,
a każda inwestycja realizowana jest etapami. Dodatkowe postępowania administracyjne
możliwe na każdym z etapów nie mogą więc paraliżować realizacji dofinansowanych
projektów.
Tożsame uwagi Izba zgłasza w zakresie obowiązku uwzględnienia uzasadnionego wniosku
o zapewnienie warunków dla realizacji punktów dostępu do sieci na potrzeby istniejącej lub
planowanej sieci szerokopasmowej.
9.
Zmiany w Ustawie prawo budowlane.
Członkowie Izby, jako barierę prawną i administracyjną, wpływającą na czas i koszty
realizacji inwestycji telekomunikacyjnych zdefiniowali konieczność dokonywania zgłoszenia
dla instalowania na obiektach budowlanych masztów wyższych niż 3 metry. Należy uznać, iż
wobec zakwalifikowania zgodnie z Ustawą instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcją
wsporczą o wysokości do 5 metrów jako infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym
oddziaływaniu, zasadnym byłoby znowelizowanie przepisów prawa budowlanego w taki
sposób, by taką infrastrukturę zwolnić z obowiązku dokonywania zgłoszenia.
W przypadku masztów o wysokości wyższej niż 3 metry instalowanych na obiektach
budowlanych, inwestor musi wykazać się wytrwałością by zrealizować inwestycję zgodnie z
prawem budowlanym. Jako barierę Izba wskazuje skalę uzależnienia powodzenia procesu
inwestycyjnego od uznania organu administracji publicznej. Od uznania organu administracji
publicznej zależy bowiem wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oraz
nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku instalacja
antenowej konstrukcji wsporczej jest odraczana w czasie, jednocześnie zwiększa się ryzyko i
koszty inwestycyjne. Przedsiębiorca telekomunikacyjny budujący sieć telekomunikacyjną w
technologii radiowej jest zmuszony do uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, a
niepowodzenie w budowie jednego z masztów, ze względu na strukturę sieci, może mieć
wpływ na budowę sieci jako całości.
Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest postulowanie, by wyłączyć konieczność
występowania o pozwolenie na budowę oraz dokonywania zgłoszenia dla instalowania
antenowych konstrukcji wsporczych do wysokości co najmniej 5 metrów.
Zmiana regulacji, zgodnie z wnioskiem Izby doprowadziłaby do ujednolicenia przepisów
Prawa budowlanego z regulacjami Ustawy.
Jak już wspomniano, przepis art. 2 ust. 4 Ustawy określa jako infrastrukturę
telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, konstrukcję wsporczą o wysokości do 5
11
metrów. Podczas prac legislacyjnych nad Ustawą uznano zasadnym i ułatwiającym proces
budowlany w telekomunikacji stworzenie kategorii urządzeń (nazywając je infrastrukturą
telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu), dla których zrezygnowano z konieczności
realizacji niektórych obowiązków prawno- administracyjnych. Zdaniem Izby nie ma żadnego
uzasadnienia natury technicznej dla konieczności dokonywania zgłoszenia w przypadku
instalowania na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości co
najmniej 5 metrów, która stanowi przecież infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym
oddziaływaniu.
W świetle powyższych argumentów, dopuszczenie możliwości instalowania antenowych
konstrukcji wsporczych o wysokości co najmniej 5 metrów na obiektach budowlanych nie
będzie prowadziło do naruszenia ładu architektoniczno- przestrzennego przez samowolne
działania inwestycyjne przedsiębiorców telekomunikacyjnych- szczególnie, iż instalowanie
antenowych konstrukcji wsporczych na obiektach budowlanych jest poprzedzone zawarciem
umowy z dysponentem obiektu budowlanego, której przedmiotem jest określenie zasad
korzystania z obiektu, w tym warunki techniczne instalacji.
Wydaje się, iż pozostawienie inwestorowi i dysponentowi obiektu budowlanego ustalenia
zasad technicznych korzystania z nieruchomości jest wystarczającym zabezpieczeniem dla
zgodnego z prawem i zasadami bezpieczeństwa instalowania takich urządzeń na obiektach
budowlanych. Ingerencja organów administracji budowlanej wydaje się być w tym przypadku
zbędna.
Spójność regulacji Prawa budowlanego i Ustawy w powyższym zakresie stanowiłaby
proporcjonalne i adekwatne rozwiązanie wspierające rozwój usług i sieci
telekomunikacyjnych.
10.
Zmiany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne
Projekt przewiduje również zmiany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej
PGiK). Zmiany dotyczą przede wszystkim stworzenia procedury uzgodnień dokonywanych
z zarządcą terenu zamkniętego, przez który przechodzić ma infrastruktura telekomunikacyjna,
co należy uznać za trafne rozwiązanie.
Izba zwraca jednak uwagę na znacznie szerszą potrzebę zmian w zakresie działania narad
koordynacyjnych, które wynikają przede wszystkim z potrzeby skracania i upraszczania
procesu inwestycyjnego w zakresie budowy sieci telekomunikacyjnych.
Izba wnosi o ujednolicenie pojęć z art. 28b i 28c PGiK. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art.
28b PGiK właściwie każdą inwestycję związaną z sytuowaniem projektowanych sieci
uzbrojenia terenu należy „uzgodnić” na naradach koordynacyjnych.
Zgodnie zaś z art. 28c PGiK, na dokumentacji projektowej będącej przedmiotem narady
koordynacyjnej zamieszcza się adnotację zawierającą informację, iż dokumentacja była
przedmiotem narady koordynacyjnej oraz dane, o których mowa w art. 28b ust. 6 pkt. 1
PGiK. Tym samym, w wyniku nowelizacji PGiK z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz. U. z 2014,
poz. 897) zespoły uzgodnień dokumentacji projektowej (dawne ZUDy) utraciły kompetencję
uzgadniania (rozumianego jako podejmowanie wiążącej dla inwestora decyzji o uzgodnieniu
12
bądź odmowie uzgodnienia projektowanej sieci uzbrojenia terenu). Po nowelizacji przepisów
PGiK, rada koordynacyjna uzyskała kompetencję zamieszcza na dokumentacji projektowej
adnotacji, że ta była przedmiotem narady. Tym samym, to na inwestorze oraz projektancie
ciąży obowiązek oraz odpowiedzialność uwzględnienia uwag oraz ewentualnych zastrzeżeń
do projektowanego przebiegu sieci uzbrojenia terenu.
Zdaniem Izby, konieczne jest zastąpienie w art. 28b PGiK terminu „uzgadnia się” terminem
„koordynuje się”. Dzięki temu, całość regulacji będzie spójna. W chwili obecnej rozbieżność
definicji budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych oraz problemów praktycznych do
odmowy umieszczenia adnotacji na dokumentacji włącznie w przypadku stwierdzenia choćby
pojedynczego zastrzeżenia do przedłożonego na naradzie projektu – skutecznie blokując tym
samym realizację inwestycji na terenie przynajmniej części konsultowanych przez KIKE
powiatów (gdy w dalszych działaniach wymagane jest np. przez dysponentów nieruchomości
wykazanie uprzedniego przedłożenia projektu na naradzie).
Ponadto, Izba wnosi o rozszerzenie listy zwolnień od obowiązku koordynacji o te elementy
infrastruktury telekomunikacyjnej, które mogą być budowane bez uzyskania pozwolenia na
budowę oraz zgłoszenia. Aktualnie, obowiązek koordynowania nie dotyczy przyłączy i sieci
uzbrojenia terenu sytuowanych wyłącznie w granicach działki budowlanej. Izba wnosi o
rozszerzenie katalogu zwolnień o telekomunikacyjną linię kablową, o której mowa w art. 29
ust. 1 pkt 20a ustawy Prawo budowlane, której budowa, podobnie jak przyłączy, nie wymaga
zgłoszenia.
11.
Podsumowanie
Podsumowując, Krajowa Izba Komunikacji Ethernetowej zwraca uwagę na konieczność
szczegółowej analizy przygotowywanych postanowień zmienianych ustaw, w szczególności
pod kątem planowanej rozbudowy procedur administracyjnych, które służyć mają szerszej
możliwości realizacji inwestycji w zakresie budowy infrastruktury telekomunikacyjnej.
Należy pamiętać o tym, że wszelkie dodatkowe obowiązki dla przedsiębiorców
telekomunikacyjnych powinny być oceniane pod kątem stworzenia możliwości sprawnego
przeprowadzenia inwestycji. Już teraz toczące się postępowania administracyjne pochłaniają
większą część czasu przeznaczonego na realizację inwestycji ze środków publicznych, co
ostatecznie często prowadzi do trudności z realizacją projektu w określonym terminie.
Izba pozostaje w gotowości do ewentualnej dalszej współpracy, w tym do udziału
w spotkaniach roboczych w zakresie prac nad nowelizacją Ustawy.
Z poważaniem,
Piotr Marciniak
V-ce Prezes KIKE
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Ewelina Grabiec
Łukasz Bazański
Radca prawny
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Kancelaria itB Legal
Radca prawny
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Kancelaria itB Legal
13