docbrexit – fakty, mity, liczby - Fundacja im. Friedricha Eberta
download 
Reklamacja Transkrypt
brexit – fakty, mity, liczby - Fundacja im. Friedricha Eberta
BADANIA EKSPERTYZY REKOMENDACJE Fundacja Instytut Spraw Publicznych (ISP) jest jednym z wiodących polskich think tanków, niezależnym ośrodkiem badawczo-analitycznym. ISP powstał w 1995 roku. Poprzez prowadzenie badań, ekspertyz i rekomendacji dotyczących podstawowych kwestii życia publicznego Instytut służy obywatelowi, społeczeństwu i państwu. ISP współpracuje z ekspertami i badaczami z polskich i zagranicznych ośrodków naukowych. Wyniki projektów badawczych prezentowane są na konferencjach i seminariach oraz publikowane w formie książek, raportów, komunikatów i rozpowszechniane wśród posłów i senatorów, członków rządu i administracji, w środowiskach akademickich, a także wśród dziennikarzy i działaczy organizacji pozarządowych. www.isp.org.pl MICHAŁ P. GARAPICH BREXIT – FAKTY, MITY, LICZBY MOŻLIWE KONSEKWENCJE WYSTĄPIENIA WIELKIEJ BRYTANII Z UNII EUROPEJSKIEJ ANALIZA GŁÓWNYCH OSI DEBAT PUBLICZNYCH MICHAŁ P. GARAPICH BREXIT – FAKTY, MITY, LICZBY MOZLIWE KONSEKWENCJE WYSTAPIENIA WIELKIEJ BRYTANII Z UNII EUROPEJSKIEJ ANALIZA GŁÓWNYCH OSI DEBAT PUBLICZNYCH INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH Program Europejski Publikacja powstała w ramach cyklu debat „Pytania o Europę” Instytutu Spraw Publicznych i Fundacji im. Friedricha Eberta. © Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2016 Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub w części jest możliwy wyłącznie za zgodą instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych jest dozwolone z podaniem źródła. Wydawca: Fundacja Instytut Spraw Publicznych 00–031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel. (22) 55 64 260, faks (22) 55 64 262 e-mail: [email protected], www.isp.org.pl Realizacja: Ośrodek Wydawniczo-Poligraficzny „SIM” 00–669 Warszawa, ul. Emilii Plater 9/11 tel. (22) 629 80 38 www.owpsim.pl Spis treści Wstęp 5 Co wynegocjował Cameron 7 Dyskusje publiczne i rzeczywistość 9 Podsumowanie 19 Nota o autorze 20 Brexit – fakty, mity, liczby 3 4 Michał P. Garapich Wstęp Ze zrozumiałych względów sprawa nadchodzącego referendum w Wielkiej Brytanii wywołuje w brytyjskiej polityce i brytyjskich mediach sporo dyskusji. Celem niniejszej analizy jest przede wszystkim przybliżenie charakteru owych debat i głównych osi argumentów podawanych przez obie strony sporu oraz przedstawienie, jak owe argumenty mają się do rzeczywistości w kontekście danych statystycznych i badań opinii publicznej. Na początku jednak należy zwrócić uwagę na dwie kluczowe kwestie w celu naświetlenia społeczno-kulturowego tła, na jakim toczą się dyskusje o tzw. Brexicie. Pierwsza dotyczy kulturowej specyfiki sporu wokół obecności Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej, druga – dynamiki podejmowania społecznych decyzji w wyniku referendum. Wbrew stereotypowemu postrzeganiu Brytyjczyków jako tradycyjnych eurosceptyków, dyskusje na temat miejsca Zjednoczonego Królestwa w Europie stanowią jeden z filarów ich współczesnej tożsamości politycznej. Wynika to ze specyficznego postimperialnego charakteru tego kraju, który z jednej strony poszukuje potwierdzenia swojej pozycji wśród światowych supermocarstw, z drugiej zaś – jest coraz silniej związany z globalnymi przepływami kapitału i handlu przede wszystkim w obrębie Unii Europejskiej. Referendum dotyczące członkostwa w UE, przeprowadzone w 1978 roku, pokazało, że dla Brytyjczyków przynależność do wspólnoty europejskiej jest istotnym elementem przeciwdziałania marginalizacji ich kraju na arenie europejskiej i światowej, zwłaszcza w kontekście drastycznie zredukowanych posiadłości kolonialnych, konsekwencji kryzysu państwa opiekuńczego i kryzysu paliwowego. Dla ówczesnych brytyjskich zwolenników integracji europejskiej (byli nimi konserwatyści z Margaret Thatcher na czele, o czym często się zapomina) członkostwo w UE stanowiło przede wszystkim sposób na wzmocnienie roli Wielkiej Brytanii w Europie, szczególnie wobec coraz większej dominacji Francji i Niemiec. Charakter stosunków ze strukturami unijnymi zawsze był jednak przedmiotem ostrych sporów w polityce brytyjskiej, wywołującym konflikty wewnątrzpartyjne, nawet rozłamy, a także dymisje premierów. Inaczej mówiąc, dyskusja na temat miejsca Wielkiej Brytanii w Europie stała się rodzajem wyznacznika tożsamości brytyjskiej, a stosunek do Europy wykraczał poza tradycyjne demarkacje partyjne czy światopoglądowe. Wielka Brytania, w odróżnieniu od państw założycielskich, takich jak Brytyjczycy nie traktują Francja czy Niemcy, nie traktuje więc członkostwa w UE jako członkostwa w UE jako niepodważalnej oczywistości, a kulturowy wymiar jej obecno- niepodważalnej oczywistości ści w Europie określany był bardziej przez doświadczenie bycia pomostem między USA a Europą niż „sercem” kontynentu. Relacja z Europą była więc zawsze relacją „niepełną”, wywołującą spory dotyczące przede wszystkim zakresu integracji i rozmycia suwerenności państwowej. Brexit – fakty, mity, liczby 5 Druga kwestia dotyczy nieprzewidywalności związanej z każdym referendalnym głosowaniem, podatnym na bieżące, pozamerytoryczne czynniki. Wraz z przybliżaniem się daty decyzji, jaką będzie musiało podjąć społeczeństwo brytyjskie, charakter tych debat będzie ulegał zmianie, polaryzacji i wyostrzeniu. To z kolei wystawia wynik głosowania na ewentualność bycia określonym nie przez racjonalną ocenę argumentów obu stron, ale przez doraźne emocje związane z nieprzewidywalnością świata społecznego1 . Chociaż wyniki sondaży wskazują wciąż na delikatną przewagę obozu zwolenników status quo, to polityka bieżąca, a przede wszystkim kryzysy w obrębie Unii Europejskiej – dotyczące Grecji, zamachów terrorystycznych czy uchodźców – mogą mieć nagły i nieoczekiwany wpływ na wynik głosowania. Oddziałuje to na argumentację obu stron sporu, na opinię publiczną, a co za tym idzie – na kwestię dalszego członkostwa Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej. 1 6 https://yougov.co.uk/news/2015/11/16/why-uk-might-end-voting-brexit/. Michał P. Garapich Co wynegocjował Cameron Podczas szczytu Rady Europejskiej 16 lutego 2016 roku premier David Cameron negocjował pakiet gwarancji politycznych, mających na nowo zdefiniować miejsce Wielkiej Brytanii w UE, a także stworzyć podstawę prawną do traktatowego określenia dalszych kierunków rozwoju konkretnych mechanizmów unijnych, zwłaszcza dotyczących strefy euro, statusu sektora finansowego oraz ogólnych politycznych założeń funkcjonowania Unii Europejskiej. Cameron uzyskał kompromis w tej sprawie ze strony Komisji Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego. To właśnie ten kompromis jest przedmiotem głosowania 26 czerwca 2016 roku. Ujmując rzecz w skrócie, pakiet gwarancji Camerona dotyczy: zasiłków socjalnych dla dzieci migrantów pracujących w Wielkiej Brytanii, ale mieszkających w krajach pochodzenia rodzica – dotychczas zasiłek był wypłacany w tej samej wysokości, w jakiej wypłacane są zasiłki dla dzieci mieszkających w Wielkiej Brytanii. Nowe zasady pozwolą na przekalkulowanie zasiłków do wysokości odzwierciedlających koszty życia w kraju zamieszkania dziecka; wypłaty świadczeń socjalnych dla migrujących pracowników – Wielka Brytania będzie mogła ograniczyć wypłaty zasiłków dla osób pracujących (chodzi o ulgi w podatkach) podczas pierwszych czterech lat ich pracy w kraju. Mechanizm określany „hamulcem” byłby uruchumiony na wypadek niekontrolowanych wzrostów w przepływach migracyjnych, musi jednak zostać uchylony po siedmiu latach; zachowania prawa do własnej waluty bez obaw o dyskryminację w wymianie handlowej z krajami strefy euro oraz zapewnienia zwrotu brytyjskiego wkładu w ratowanie gospodarek strefy euro; gwarancji wdrożenia mechanizmów ochraniających brytyjski sektor usług finansowych przed ingerencją unijnych przepisów, szczególnie dotyczących strefy euro; gwarancji suwerenności – w umowie oraz w dalszych traktatach unijnych zostanie zawarty zapis wprost zapewniający, że Wielka Brytania nie będzie częścią „coraz ściślejszej Unii”; zapisów dotyczących większej władzy narodowych parlamentów, pozwalających tworzyć koalicje w celu blokady określonego prawa unijnego; zapisów dotyczących konkurencyjności – w umowie apeluje się do wszystkich instytucji unijnych i państw członkowskich o wzmocnienie jednolitego rynku i wdrożenie konkretnych przedsięwzięć prowadzących do polepszenia konkurencyjności, m.in. przez redukcję biurokracji; pewnych ograniczeń swobodnego przepływu osób – państwa członkowskie otrzymają dodatkowe uprawnienia ograniczające wolny przepływ Brexit – fakty, mity, liczby 7 osób na podstawie zagrożenia bezpieczeństwa oraz na podstawie większej możliwości zapobiegania fikcyjnym małżeństwom mieszanym (między osobą z UE a osobą spoza UE). Dyskusje publiczne i rzeczywistość Kwestie gospodarcze W argumentacji dotyczącej referendum zdecydowanie dominują kwestie gospodarcze. Generalnie rzecz biorąc, zwolennicy wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej twierdzą, że: w kwestii funkcjonowania wolnego rynku Unia Europejska bardziej potrzebuje Wielkiej Brytanii niż na odwrót, w związku z czym Brexit pozwoli na lepszą pozycję startową w renegocjacjach wzajemnych umów handlowych; regulacje unijne ograniczają przedsiębiorczość brytyjską, dlatego o wiele bardziej opłacalna jest renegocjacja układu ze Światową Organizacją Handlu (WTO). Koszty aplikacji regulacji unijnych wynoszą prawie 30 mld funtów; pieniądze przeznaczone na wpłaty do budżetu unijnego w wysokości ok. 20 mld funtów rocznie pozwoliłyby na skuteczne przeprowadzenie reformy służby zdrowia, edukacji, transportu; koszty kryzysów w strefie euro ponoszą kraje będące poza unią monetarną. Analizy wykonywane w celu oszacowania finansowych kosztów i zysków ewentualnego Brexitu pokazują jednak, że zniesienie ceł i opłat handlowych związanych z członkostwem w Unii skutkowało w przeszłości zwiększonym obrotem handlowym między UE a Wielką Brytanią2. W 1973 roku, kiedy Zjednoczone Królestwo wstępowało do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG), około jednej trzeciej brytyjskiego handlu prowadziło z EWG. W 2014 roku odsetek ten wyniósł 45% eksportu i 53% importu. Eksport do UE to 13% brytyjskiego dochodu narodowego. Brexit najprawdopodobniej doprowadzi do obniżenia obrotu. O ile – to zależy od innych czynników, na przykład od wpływu takich procesów, jak zagraniczne inwestycje czy migracje. Ekonomiści podkreślają, że: redukcja handlu zagranicznego doprowadzi do obniżenia Według szacunków, wyjście standardu życia w Wielkiej Brytanii. Spadek dochodów per z Unii będzie skutkować capita byłby większy niż zyski z ewentualnego Brexitu. Wyj- spadkiem brytyjskiego ście z Unii będzie skutkować spadkiem brytyjskiego docho- dochodu narodowego du narodowego o 1,3–2,6%, czyli między 850 a 1700 funtów o 1,3–2,6% dla każdego gospodarstwa domowego; analiza związku członkostwa w UE i handlu z Unią z dochodem oraz długofalowych efektów dla gospodarki unijnej i brytyjskiej, analiza produktywności oraz globalnych prognoz wzrostu gospodarczego prowadzi do bardziej radykalnych przewidywań – Brexit doprowadzi do redukcji dochodu 2 S. Dhingra, J. Reenen, T. Sampson oraz G. Ottaviano. Brexit – fakty, mity, liczby 9 narodowego o 6,3–9,5%, czyli średnio o 4200–6400 funtów dla każdego gospodarstwa domowego; na wyjściu Brytyjczyków z Unii stracą również kraje unijne – między 12 a 28 mld funtów; brytyjskie GDP straci na Brexicie dwukrotnie więcej; pozostanie Wielkiej Brytanii poza UE oznaczałoby, że nie skorzysta ona na obecnie negocjowanych przez Unię umowach, zwłaszcza z USA i Japonią. Prognozy wskazują, że umowy te doprowadzą do zwiększenia dochodów o 0,6%. Wymiana handlowa między UE a Wielką Brytanią jest dość częstym tematem w dyskusjach o referendum, co jednocześnie wpływa na polityczne zaangażowanie ludzi biznesu, stowarzyszeń przedsiębiorców czy lobby reprezentujących sektor finansowy. Nie brak głosów średnich i małych przedsiębiorców za Brexitem, a ich głównym argumentem są przepisy czy regulacje unijne nadmiernie pętające przedsiębiorczość. Druga strona najczęściej kontrargumentuje, że regulacje tak czy owak będą obowiązywać Wielką Brytanię, jeśli ta będzie próbować handlować z krajami unijnymi na tej samej zasadzie co Norwegia czy Szwajcaria. W obu przypadkach kraje zobowiązane są przestrzegać odpowiednich przepisów unijnych za cenę dostępu do rynków europejskich. Istotną ingerencją w debatę o referendum było lutowe spotkanie parlamentarnej komisji do spraw finansów publicznych, na którym obecny szef Bank of England, Mark Carney i który wyraźnie podkreślił, że w krótkiej i średniej perspektywie czasowej Brexit zdecydowanie oznaczać będzie większą rynkową „chwiejność” i nieprzewidywalność. Jego słowa potwierdziła z końcem marca komisja brytyjskiego banku centralnego (FPC), podkreślając, że wyjście z Unii jest obecnie najpoważniejszym „własnym [domestic] zagrożeniem dla stabilności ekonomicznej gospodarki brytyjskiej” . Rola City Jednym z kluczowych elementów nowego pakietu relacji między Wielką Brytanią a Unią Europejską jest utrzymanie dotychczasowej dominującej pozycji brytyjskiego sektora usług finansowych – roli londyńskiego City. Nieprzypadkowo David Cameron w swoich wystąpieniach eksponował wagę tego sektora i jego „niezależność”. Nie chodziło jedynie o granie kartą „odzyskiwania suwerenności”, ale być może przede wszystkim o uzyskanie politycznego poparcia całego sektora, a co za tym idzie – brytyjskiego społeczeństwa, dla którego pragmatyczne argumenty dotyczące gospodarki mogą przeważyć nad argumentami emocjonalnymi. I chociaż wygląda na to, że elity sektora są względnie proeuropejskie, to nie brakuje przedstawicieli City, którzy pragnęliby wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii. Paradoksalnie propozycje Camerona unaoczniły podziały w samym sercu finansowym kraju. Analizując pozycję londyńskiego City i jego ewentualną reakcję na Brexit, należy wziąć pod uwagę specyficzny kontekst pokryzysowego procesu regularyzacji pewnych operacji finansowych w Londynie. Krach rynków z 2008 roku 10 Michał P. Garapich i jego konsekwencje potężnie zachwiały wiarygodnością sektora usług finansowych, a jednocześnie nadwyrężyły uprzywilejowaną pozycję City wobec innych rynków europejskich. Komisja Europejska i europejska opinia publiczna określały sytuację zaistniałą w wyniku kryzysu jako zawinioną przez anglosaski model działania kapitalizmu, co generalnie oznacza mniejszą transparentność i państwową kontrolę nad działalnością banków. Zarówno rząd brytyjski, jak i KE rozpoczęły proces nakładania ściślejszych mechanizmów sprawdzających system działań poszczególnych sektorów City. O zróżnicowanym nastawieniu londyńskiego City decydują rozbieżne efekty nowej transparencji bankowej. Wielkie, najważniejsze banki są już od wielu dziesięcioleci przyzwyczajone do negocjacji i relacji z różnymi instytucjami unijnymi, a usunięcie negocjacji w cień brukselskich gabinetów pozwala na odpolitycznienie dyskusji i decyzji. Ta strona City jest zdecydowanie proeuropejska. Jednak sektor pozabankowy, czyli fundusze inwestycyjne lub hegdingowe, znajdują się w innej sytuacji. Dopiero od niedawna ich działalność podlega regulacjom narzuconym przez instytucje unijne, co nierzadko spotyka się z ich niechęcią i oporem. To właśnie wśród nich znajdują się zwolennicy wyjścia z Unii Europejskiej. Niejednolity przekaz z City jest więc konswekwencją faktu, że londyński sektor finansowy w nierównym stopniu podlega kontroli KE: są w nim w istocie jednostki bardziej i mniej niezależne, to zaś wiąże się z samym dynamicznym rozwojem tego sektora, jego cyfryzacją i wpływem globalnej sieci konkurencji. Dawny „brytyjski dylemat”, czyli jak utrzymywać konkurencyjność City w zglobalizowanym sektorze usług finansowych bez zagrożenia dla podatnika, który w razie krachu poniósłby koszty (co nastąpiło w 2008 roku), odezwał się więc znów w referendum3 . Migracje Problem z liczbami Migracje europejskie, stymulowane przez zasadę swobodnego przepływu i osiedlania się osób, to w kontekście Brexitu jedna ze zdecydowanie bardziej kontrowersyjnych kwestii. Sprzężenie różnorakich czynników – zarówno pragmatycznych, jak i emocjonalnych – czyni niekiedy zagadnienie migracji nieczytelnym dla opinii publicznej, a niekiedy także dla samych decydentów. Nie ulega wątpliwości, że w Wielkiej Brytanii zasada wolnego przepływu pracowników, zwłaszcza po rozszerzeniu Unii w latach 2004 i 2007, przyczyniła się do ogromnego napływu ludności, to zaś wywołało wśród pewnych grup społecznych wzrost niechęci do nowo przybyłych obywateli unijnych. Zwiększenie się popularności Partii Niepodległości Zjednoczonego Królestwa (UKIP) należy przypisać przede wszystkim obawom lokalnej społeczności w niektórych rejonach Anglii i Walii (w Szkocji UKIP jest niemal niewidoczny) o wpływ 3 http://ukandeu.ac.uk/tremors-in-the-city-highlight-fault-lines-over-brexit/. Brexit – fakty, mity, liczby 11 migracji europejskich na lokalny rynek pracy i dostępność usług publicznych (edukacji, służby zdrowia itd.). Należy podkreślić, że UKIP jest w zasadzie partią jednej sprawy – rozwiązania relacji z Unią Europejską – a antyimigracyjny dyskurs tej partii odzwierciedla obawy samych wyborców, wskazujących na imigrację jako jeden z pięciu głównych problemów społecznych w kraju4. Samo rozpisanie referendum można uznać za sukces tej partii, bo domagała się podobnego głosowania od początku swojego istnienia. To m.in. z uwagi na możliwość przechwytywania konserwatywnych wyborców przez UKIP David Cameron zdecydował o wpisaniu referendum do manifestu politycznego partii. Oczywiście polityczne przyczyny decyzji są o wiele bardziej skomplikowane, jednak kwestie migracji, poprzez swoją wieloznaczność i silny ładunek emocjonalny, wydają się główną osią, wokół której skupiają się przeciwnicy i zwolennicy obecności Wielkiej Brytanii w UE. Nienowym elementem tej dyskusji są ataki w prawicowej prasie brukowej na imigrantów i czynienie z nich kozłów ofiarnych. W obliczu tych niekiedy silnie dogmatycznych i nacechoNa ogólnym poziomie wanych kwestiami kulturowymi dyskusji słabo słyszalne były migracje netto mają dodatni, aczkolwiek niewielki wpływ dane wskazujące, że ogólnie rzecz ujmując, fiskalny wpływ mona gospodarkę państwa bilności europejskiej (czyli koszty minus korzyści dla budżetu z otwartych granic) jest delikatnie dodatni. Dane makroekonomiczne pokazują, że na ogólnym poziomie migracje netto mają dodatni, aczkolwiek niewielki wpływ na gospodarkę5. Zdając sobie sprawę z wpływu podobnych przekazów na opinię publiczną oraz z faktu, że kwestia imigracji nie dotyczy jedynie twardych danych, ale też sentymentów i upraszczających haseł i sporządzając projekt nowych rozwiązań w relacjach z UE, Cameron postawił problem imigracji na pierwszym miejscu. Aż trzy zapisy nowych rozwiązań prawnych w relacjach z Unią bezpośrednio jej dotyczą. Pytanie, jakie postawili mu zarówno eksperci, jak i przeciwnicy, brzmiało: „Czy rzeczywiście zapisy te mają osiągnąć zamierzony skutek, czyli powstrzymać napływ przyjezdnych z krajów europejskich?”. Tutaj odpowiedź brzmi dość zgodnie – raczej nie. Wiele badań naukowych wskazuje, że system świadczeń socjalnych nie jest czynnikiem przyciągającym migrantów europejskich – jest nim przede wszystkim możliwość zarobków i ich wysokość w porównaniu z krajem pochodzenia. Jonathan Portes, dyrektor prestiżowego National Institute of Economic and Social Research, wprost stwierdził, że „żaden poważny analityk – włączywszy tych z Whitehall – nie sądzi, że zmiany w benefitach wpłyną na przepływy migracyjne”6. Jeśli nawet ograniczenia w dostępie do świadczeń będą miały wpływ na ograniczenie migracji, odwrotny wpływ będzie mieć anonsowany wzrost płacy minimalnej. 4 http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/briefings/uk-public-opinion-toward-immigration-overall-attitudes-and-level-concern. 5 http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/briefings/fiscal-impact-immigration-uk. 6 https://neweuropeans.net/article/864/its-politics-stupid-brexit-debate-hots-bogus-migration-claims-are-finally-nailed. 12 Michał P. Garapich Akcent na świadczenia socjalne dla imigrantów okazał się bronią obosieczną, w dodatku powstałą na podstawie wątpliwych danych. Jeszcze przed lutowymi negocjacjami w Brukseli David Cameron stwierdził, że blisko 40% niedawnych migrantów z EEA jest wspieranych przez brytyjski system świadczeń. Te informacje ostro skrytykowano – próba statystyczna, na podstawie której je wytworzono, obejmowała bowiem dzieci, małżeństwa mieszane (obywatele brytyjscy i unijni) i ogólnie daleko jej było do reprezentatywności. Wedle wyliczeń statystycznych w 2015 roku, osoby nieposiadające obywatelstwa brytyjskiego są ponad dwukrotnie mniej skłonne do pobierania świadczeń socjalnych dla osób w wieku produkcyjnym niż sami BrytyjczyOsoby nieposiadające cy7 (odpowiednio 6% i 14%). Wśród obcokrajowców pobierająobywatelstwa brytyjskiego cych zasiłki w 2015 roku jedną trzecią stanowili obywatele UE są ponad dwukrotnie mniej (w sumie 114 tys.). W związku z tak silną rozbieżnością wyników skłonne do pobierania analiz, instytucja nadzorująca używanie danych statystycznych świadczeń socjalnych dla przez instytucje państwowe – UK Statistics Authority – po anaosób w wieku produkcyjnym lizie jej źródła upomniała rząd z powodu nagłaśniania analiz, niż sami Brytyjczycy których podstawą była wątpliwa metodologia. Akcent na świadczenia socjalne dla migrantów miał jednak motywację polityczną, związaną z faktem, że od samego początku unijni przywódcy podkreślali, że jakakolwiek renegocjacja zasady wolnego przepływu osób – co starali się wymusić najbardziej eurosceptyczni politycy brytyjscy – jest wykluczona. Cameron został w ten sposób poniekąd zmuszony do skupienia się na kwestii świadczeń socjalnych dla migrantów, które – wbrew faktom – urosły do rozmiarów poważnego ciężaru dla budżetu. Prognozy migracyjne Siła oddziaływania kwestii migracji w dyskusjach o referendum wynika z tego, że z migracją łączy się wiele podstawowych zagadnień, wokół których skupia się relacja Wielkiej Brytanii z Unią – gospodarki, rynku pracy, suwerenności i tożsamości. Migracje są rozumiane tutaj wielopłaszczyznowo – jako kwestia zarówno gospodarcza, kulturowa, demograficzna, ale i związana z poczuciem bezpieczeństwa. Stąd dla obozu eurosceptyków wyjście z Unii to nie tylko odzyskanie kontroli nad przepływami migracyjnymi, ale również poprawa gospodarcza, większa suwerenność i poczucie stabilności. Nic dziwnego więc, że analitycy i opinia publiczna skupili się w ostatnich tygodniach na przyjrzeniu się znaczeniu Brexitu, temu, czy Wielka Brytania rzeczywiście odzyska kontrolę nad polityką migracyjną. Główną przeszkodą w analizie owej przyszłości jest brak wiedzy o rodzaju polityki migracyjnej wobec obywateli państw unijnych, która zastąpi obecną, a co za tym idzie – nie można ocenić, jaki będzie wpływ Brexitu w dłuższej per7 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/456074/ninoregistrations-adult-overseas-nationals-june-2015.pdf. Brexit – fakty, mity, liczby 13 spektywie. Migracje są istotnym elementem analiz gospodarczych, rynku pracy i prognozowania wzrostu gospodarczego, dlatego niepotrzebne jest odseparowanie wpływu Brexitu na migracje od ustalania prognoz ekonomicznych. Wskazywane są dwie możliwości zmian polityk migracyjnych w wyniku Brexitu, w zależności od rodzaju nowego stowarzyszenia między Unią a Wielką Brytanią: Jeśli Wielka Brytania wynegocjuje umowę stowarzyszeniową podobną do obwiązującej UE z Norwegią czy Szwajcarią, to wolny przepływ siły roboczej może być jednym z elementów targu, jaki Zjednoczone Królestwo będzie zmuszone zaakceptować w zamian za dostęp do rynków unijnych – w tym układzie prawa dotyczące zatrudnienia i osiedlenia dla obywateli unijnych będą podobne. Trudno nie zauważyć, że nie jest to scenariusz zgodny z hasłami eurosceptyków o „przejęciu z powrotem kontroli nad granicami państwa”. Jeśli nowy układ z UE nie obejmie wolnego przepływu osób, to Wielka Brytania będzie mogła ustanowić nowe zasady przyjmowania obywateli unijnych. Najprawdopodobniej odbędzie się to przy okazji większej reformy polityki migracyjnej8 . W takim wypadku Wielka Brytania będzie zmuszona do bilateralnych negocjacji z poszczególnymi krajami UE, te jednak raczej będą skłonne do występowania we wspólnym imieniu. Strategią Wielkiej Brytanii będzie więc faworyzowanie migrantów z krajów bogatszych (takich jak Francja czy Niemcy) nad migrantami z krajów o mniejszym PKB (jak Rumunia czy Polska)9 – na pewno spotka ją jednak sprzeciw UE. W obu przypadkach nie wiadomo do końca, jaki będzie wpływ nowych rozwiązań systemowych na migracje. W sytuacji wolnego przepływu siły roboczej migracje reagują na warunki rynku pracy w kraju docelowym, te zaś, w wyniku prognoz ekonomicznych, o których mowa powyżej, mogą ulec zmianie. W pierwszym przypadku brak restrykcji w połączeniu z gorszą koniunkturą może jeszcze pogorszyć sytuację na rynku pracy. To jednak drugi przypadek może mieć dodatkowy negatywny efekt: bardziej restrykcyjna wobec obywateli unijnych polityka migracyjna może mieć nierównomierny wpływ na poszczególne sektory gospodarki brytyjskiej, zależne od migrantów w różnym stopniu. Przykładowo procent pracowników urodzonych w krajach EEA i zatrudnionych w poszczególnych sektorach brytyjskiej gospodarki ma tendencję wzrostową. Sektory, w których jest wyraźna nadreprezentacja europejskich migrantów, charakteryzują się także niskimi płacami, bo do wykonania pracy nie są wymagane wysokie kwalifikacje. Zaostrzenie przepisów migracyjnych czy objęcie obywateli unijnych dotychczasowym brytyjskim prawem migracyjnym oznacza wykluczenie migrantów o niskich kwalifikacjach. To z kolei może oznaczać niedobór rąk do pracy w określonych sektorach. Chociaż obóz 8 https://neweuropeans.net/article/864/its-politics-stupid-brexit-debate-hots-bogus-migration-claimsare-finally-nailed. 9 http://eulawanalysis.blogspot.com/2014/07/what-would-happen-to-eu-nationals.html. 14 Michał P. Garapich eurosceptyków wskazuje szansę pojawienia się w takiej sytuacji oddolnej presji na wzrost płac, a co za tym idzie – większego zainteresowania Brytyjczyków tymi pracami, to równie dobrze efektem może być redukcja zatrudnienia, wzrost cen usług, przerzucenie kosztów na klientów, a nawet redukcja zakładów pracy, czyli bankructwa. Wydaje się, że sytuacja w sektorze publicznym jest wiele bardziej skomplikowana. Jakiekolwiek zmniejszenie dostępu do korzystania z pracowników z UE może oznaczać większe koszty, które zostałyby przerzucone na podatnika brytyjskiego, czy to w postaci dłuższego oczekiwania na usługę, czy to w postaci większych nakładów budżetowych. Jednocześnie wpływ tych pracowników na sektor publiczny, jego efektywność i koszty, jest bardzo trudny do oszacowania10. Oddziaływanie migracji europejskiej i jej ewolucji w wyniku Brexitu na gospodarkę brytyjską jest szalenie trudne do ocenienia z uwagi na wielopoziomowość współzależności. Jak wskazują badacze z Migration Observatory, redukcja migracji pracowników niewykwalifikowanych może oznaczać, że rodzimi pracownicy łatwiej znajdą zatrudnienie, co obniży rachunki budżetowe z tytułu świadczeń socjalnych. Z drugiej jednak strony, redukcja tejże migracji może oznaczać mniejszą konkurencyjność i produktywność zakładów zależnych od niskopłatnej siły roboczej, co z kolei zmniejszy wpływy do budżetu państwa. W debacie publicznej niejednokrotnie pojawiało się pytanie, jak ewentualne wyjście z Unii Europejskiej wpłynie na dwie znaczące konsekwencje swobodnego przemieszczania się i osiedlania obywateli unijnych w obrębie UE – chodzi o sporą populację brytyjskich emigrantów, szczególnie tych pozostających w krajach śródziemnomorskich, oraz populację obywateli UE mieszkających w Wielkiej Brytanii. Obie kwestie są związane z gorącą sprawą imigracji i ich konsekwencji, ale z uwagi na to, że nie wiadomo do końca, jakie rozwiązania polityki migracyjnej zostaną wdrożone, trudno spekulować o przyszłym statusie obu grup. Suwerenność Spora część powyższych szczegółowych argumentów padających z obydwu stron dotyczy suwerenności państwowej i stopnia, do jakiego zasada wzajemnej solidarności państw członowskich dominuje nad zasadą suwerenności parlamentu jako wyraziciela woli społeczeństwa. Uczestnicy publicznych dyskusji w Wielkiej Brytanii są jednak zgodni, że istnieje granica między możliwościami ingerencji UE a suwerennością Westminsteru. Osią sporu o pozostanie w Unii lub wystąpienie z niej jest właśnie niezgodność co do ustalenia tej granicy. 10 http://blogs.lse.ac.uk/brexitvote/2016/03/16/project-unclear-why-the-effect-brexit-would-have-onmigration-is-still-unclear/. Brexit – fakty, mity, liczby 15 Debaty o suwerenności są jednocześnie zakorzenione w doświadczeniu Wielkiej Brytanii jako kraju o wysoko rozwiniętym handlu międzynarodowym. Tutaj głos dominujący mają zdecydowanie pragmatycznie zorientowani analitycy, wskazujący, że skala wymiany oznacza, że nawet w przypadku Brexitu gospodarka brytyjska będzie istotnym partnerem dla krajów unijnych. W takim jednak przypadku warunki, na podstawie których będzie dochodzić do wymiany, będą ustalane i negocjowane przez Brukselę, a charakter regulacji handlowych będzie narzucany przez przepisy unijne. Oznacza to, że Brytyjczycy po wystąpieniu z Unii nie byliby w stanie wpływać na przepisy dotyczące handlu, innymi słowy – są w stanie gwarantować własną suwerenność o wiele skuteczniej poprzez struktury unijne niż poprzez sytuację podobną do tej, w jakiej znajduje się na przykład Norwegia czy Szwajcaria. Paradoksalnie hasła o przywracaniu suwerenności ZjednoHasła o przywracaniu czonemu Królestwu, jakimi posiłkują się zwolennicy Brexitu, suwerenności mogą także skutkować rozpadem tego kraju. Rządząca w SzkoZjednoczonemu Królestwu, cji Szkocka Partia Narodowa (SNP) już zadeklarowała, że głos za jakimi posiłkują się wyjściem z UE oznaczać będzie radykalną zmianę relacji mięzwolennicy Brexitu, mogą dzy Anglią a Szkocją, co – zgodnie z umową po ostatnim, przetakże skutkować rozpadem granym przez szkockich separatystów referendum – pozwoli tego kraju na rozpisanie ponownego głosowania niepodległości Szkocji. Podobnie rząd irlandzki ostrzegł, że Brexit może oznaczać utrudnienia w procesie pokojowym w Irlandii Północnej, przede wszystkim w kooperacji służb mundurowych i granicznych. Brexit a Polacy Pakiet Camerona w niewielkim stopniu wpłynie na mieszkającą w Wielkiej Brytanii populację polską. Ograniczenia w dostępie do świadczeń socjalnych dla nisko zarabiających dotyczą nowych migrantów, a nie tych już osiadłych. Grupą, która na pewno odczuje skutki reform, są migranci, którzy pobierają zasiłki na dzieci przebywające w Polsce. Według danych statystycznych, około 22 tys. dzieci zamieszkałych w Polsce otrzymuje brytyjski zasiłek na dziecko. Nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób będzie indeksowany ten zasiłek. Mimo że kwestia dotyczy względnie małej liczby, a oszczędność dla brytyjskiego podatnika jest dość skromna, media i politycy podkreślają, że chodzi o symboliczny gest odniesienia się do czegoś, co traktowane jest przez brytyjskich wyborców jako niesprawiedliwe. Jednocześnie indeksowanie świadczeń stoi w sprzeczności z zasadą równego traktowania i niedyskryminacji, na co wskazują prawnicy. Ograniczeniem negatywnego wpływu pakietu Camerona jest wynegocjowany przez rząd polski zapis, że w indeksowaniu należy brać pod uwagę nie tylko koszty życia, ale także wysokość podobnych zasiłków w kraju zamieszkania. Te zaś po wprowadzeniu świadczenia 500+ są w Polsce całkiem wysokie. 16 Michał P. Garapich O wiele istotniejsze skutki może mieć dla polskich obywateli zamieszkałych w Zjednoczonym Królestwie sytuacja, kiedy Brytyjczycy zagłosują w referendum za wyjściem z Unii. Z badań wynika, że ponad dwie trzecie z 2,5 mln obywateli UE mieszka w tym kraju już co najmniej od 2009 roku, co oznacza imigrantów długoterminowych, którym przysługuje prawo do stałego pobytu, a następnie – do obywatelstwa brytyjskiego na podstawie długości zamieszkania. W tej grupie prawa wynikające z obywatelstwa europejskiego będą najprawdopodobniej respespektowane jako zbieżne z prawem krajowym11. Z uwagi na to, że prawo nie może działać wstecz, status tych ludzi nie ulegnie zmianie, aczkolwiek ich wewnątrzeuropejska mobilność może podlegać dalszym restrykcjom. To ostatnie oznacza, że grupą emigrantów, których najbarGrupą emigrantów, których dziej dotknie zmiana prawa w wyniku Brexitu, mogą być minajbardziej dotknie granci wahadłowi – ludzie, którzy spędzają regularnie określony zmiana prawa w wyniku czas w Wielkiej Brytanii, a swoje centrum interesów życiowych Brexitu, mogą być migranci najczęściej lokują w Polsce. Pracownicy sezonowi, czy też wawahadłowi hadłowi, są zatrudnieni najczęściej w sektorach nisko płatnych, niewymagających kwalifikacji (rolnictwo, budownictwo, hotelarstwo), a jak wspomniano wyżej, to właśnie te grupy spotkają się zapewne z największymi restrykcjami mobilności w razie Brexitu i wybrania przez Wielką Brytanię opcji drugiej, czyli priorytetu imigracyjnego prawa krajowego bez koncesji dla obywateli UE, na wzór polityki norweskiej lub szwajcarskiej. Badania socjologiczne podkreślają, że odsetek migrantów wahadłowych wśród Polaków jest dość wysoki (do 25%). Są to też migranci najbardziej skłonni do przesyłania zarobków do Polski. Dodatkowo grupa ta najprawopodobniej korzysta z zasiłków, które mają być zredukowane, zgodnie z pakietem Camerona. Brexit może więc negatywnie wpłynąć na sytuację niektórych rodzin w Polsce – najczęściej niezamożnych – zależnych zarówno od pieniędzy migracyjnych, jak i brytyjskich zasiłków. Z uwagi na wyłonienie się silnych transnarodowych więzi, kontaktów, kapitału migracyjnego, całego przemysłu migracyjnego, wyrosłego w wyniku przepływu obywateli między Polską a Wielką Brytanią w ostatniej dekadzie, należy jednak podkreślić, że jakiekolwiek strukturalne restrykcje Brytyjczycy by nie wprowadzili w życie, ich skuteczność miałaby ograniczony zasięg. Dość ostry reżim wizowo-paszportowy, jaki panował od lat 90. XX wieku do 2004 roku, nie powstrzymywał setek tysięcy polskich migrantów przed wyjazdami do Wielkiej Brytanii do pracy sezonowej lub stałej. W przypadku przyjęcia przez Wielką Brytanię opcji drugiej – bardziej restrykcyjnej – spodziewać się można nagłego wzrostu przyjmowania przez Polaków obywatelstwa brytyjskiego. Zależność między zaostrzeniem polityki migracyjnej a stopniem naturalizacji przez migrantów jest udowodniona na przykładzie migracji między Meksykiem a USA i należy się spodziewać replikacji tego procesu. 11 http://eulawanalysis.blogspot.com/2014/07/what-would-happen-to-eu-nationals.html. Brexit – fakty, mity, liczby 17 Siłą rzeczy, Polacy w Wielkiej Brytanii z uwagą śledzą debaty publiczne o referendum, ze szczególnym uwzględnieniem potencjalnych scenariuszy dotyczących polityki migracyjnej w przypadku Brexitu. W prasie polskiej, a także w internecie nie brak dyskusji na ten temat. Jednocześnie należy pamiętać, że polska populacja w Wielkiej Brytanii jest niezmiernie heterogeniczna i trudno przypisać jej określony dominujący pogląd polityczny12. Największą strukturą quasi-polityczną skupiającą Polaków są brytyjskie związki zawodowe, te zaś są bez wątpienia prounijne. Z prasowych wypowiedzi organizacji pomocowych wynika, że sytuacja wzbudza niepokój wielu polskich obywateli zamieszkałych w Wielkiej Brytanii. Brak jednak bardziej otwartych, publicznych wystąpień Polaków jako mniejszości. Warto natomiast wspomnieć o parasolowej organizacji New Europeans, która stara się zmobilizować dwuipółmilionową populację obywateli unijnych mieszkających w Zjednoczonym Królestwie w ramach różnych kampanii informacyjnych i lobbystycznych13. Inny byłby wpływ Brexitu na polityczne relacje między Wielką Brytanią a Polską. Należy się spodziewać, że chcąc zneutralizować szok, jakim byłoby wyjście z bloku drugiej gospodarki UE, Wielka Brytania pragnęłaby zacieśnić relacje w innych sferach, np. w sferze bezpieczeństwa czy energetyki. Niewykluczone, że Brexit wywoła poważny kryzys polityczny w kraju, a co za tym idzie – może dojść do przeformułowania polityki zagranicznej. 12 Więcej na ten temat: J. Kucharczyk (red.), Nic o nas bez nas. Partycypacja obywatelska Polaków w Wielkiej Brytanii, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013. 13 https://neweuropeans.net/. 18 Michał P. Garapich Podsumowanie Do referendum pozostało jeszcze niecałe trzy miesiące. Pytanie, jakie zadają sobie zarówno analitycy, jak i politycy, dotyczy tego, na ile wyborcy brytyjscy kierują się argumentacją przedstawioną przez Davida Camerona w jego pakiecie reform relacji z Unią Europejską. Skrótowo przedstawiona różnorodność wątków dyskusji wyszczególnionych powyżej pozwala stwierdzić, że pakiet Camerona nie jest bynajmniej jedynym przedmiotem dysput, a można wręcz zaryzykować stwierdzenie, że jest tematem pobocznym. Mało kto poza specjalistami zajmuje się kwestią, na ile „hamulce” migracyjne wynegocjowane przez Camerona rzeczywiście zadziałają. W wyniku dyskusji nad różnymi scenariuszami na wypadek Brexitu kwestia migracji zdecydowanie zyskała natomiast na skonkretyzowaniu. Z niedawnych głosów wynika, że nawet obóz wspierający Brexit zgadza się, że migracje są niezbędne do funkcjonowania gospodarki. Symbolicznym tego potwierdzeniem było odkrycie przez dziennik „The Guardian”, że jeden z głównych liderów kampanii na rzecz wyjścia Wielkiej Brytanii z UE zatrudnia jako prowadzących akcję telefoniczną za Brexitem – Słowaków. Podobnie rzecz ma się z dyskusją na temat wymiany handlowej. Mimo że handel i dostęp do rynków europejskich nie były bezpośrednio przedmiotem pakietu Camerona, to sprawa ta zdominowała debatę, pozwalając jednocześnie dostrzec przeciętnym Brytyjczykom „za” i „przeciw” członkostwa ich kraju w Unii Europejskiej. W ogólnym zarysie dyskurs publiczny w Wielkiej Brytanii jest odzwierciedleniem argumentów wysuwanych zarówno przez zwolenników, jak i przeciwników Brexitu, które zostały przedstawione powyżej. Media, politycy, think tanki i inne ośrodki badawcze uczestniczą w tym procesie w sposób bardzo dynamiczny. Okazuje się, że Brytyjczycy w przyśpieszonym tempie poniekąd „uczą” się, na czym polega Unia Europejska: jakie są korzyści, a jakie koszty z obecności w jej strukturach; czym jest strefa wolnego rynku europejskiego i jaka jest cena w jego uczestnictwie; czym są migracje europejskie i czym jest w dzisiejszym usieciowionym świecie suwerenność. Oby nie była to lekcja zbyt bolesna. Brexit – fakty, mity, liczby 19 20 Michał P. Garapich Nota o autorze dr Michał P. Garapich jest antropologiem społecznym, od blisko dziesięciu lat zajmuje się problematyką migracji. Uczestniczył lub był osobą prowadzącą w projektach dotyczących migracji do Wielkiej Brytanii z państw akcesyjnych oraz z Afryki i subkontynentu indyjskiego. Jego badania były finansowane przez samorządy londyńskie, Komisję Europejską, Economic and Social Research Council, Institute for Public Policy Research, BBC, Southlands Methodist Trust czy Home Office. Pracuje jako wykładowca i badacz na University of Roehampton w Londynie. Brexit – fakty, mity, liczby 21 22 Michał P. Garapich
