andrzej banachowicz - Akademia Morska w Gdyni

andrzej banachowicz - Akademia Morska w Gdyni

nr 21
PRACE WYDZIAŁU NAWIGACYJNEGO
AKADEMII MORSKIEJ W GDYNI
2008
ANDRZEJ S. GRZELAKOWSKI
Akademia Morska w Gdyni
Katedra Systemów Transportowych
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE JAKO FORMA
I INSTRUMENT AKTYWIZACJI ROZWOJU SIECI
INFRASTRUKTURY TRANSPORTU
Efektywne finansowanie publicznej infrastruktury transportu musi spełniać
współcześnie szereg ostrych ekonomiczno-finansowych oraz społecznych
kryteriów. Nie mogą im sprostać wszystkie kraje, głównie te z wysokim
deficytem sektora finansów publicznych i brakiem koniecznych środków na
finansowanie rozbudowanych programów rozwoju sieci infrastruktury
transportu, znajdujące się też zazwyczaj pod silną presją czasu. Powszechnie
dostępne publiczne środki są w zasadzie w każdym kraju niewystarczające w
relacji do istniejących potrzeb, co ogranicza rozwój infrastruktury w całym
sektorze przemysłów sieciowych i hamuje wzrost gospodarczy. W celu
ograniczenia tych negatywnych zjawisk wiele krajów od co najmniej dwu
dziesięcioleci wprowadza tzw. innowacyjne formy finansowania infrastruktury
transportowej. Do tych form zalicza się również partnerstwo publicznoprywatne (PPP), które z dużym powodzenie zastosowano w wielu krajach UE.
Autor w swym artykule przedstawia istotę i charakter PPP oraz analizuje
główne ekonomiczne i prawne przesłanki decydujące o atrakcyjności
stosowania tej formy finansowania rozwoju infrastruktury tak dla sektora
publicznego, jak i prywatnego. Scharakteryzowano również podstawowe
formuły i modele PPP stosowane w praktyce krajów UE – od C i D&C po BOO
– z uwzględnieniem zagadnień transferu kosztów i ryzyk typowych dla każdej z
nich w układzie obu partnerów. Dokonano także ogólnej analizy efektywności
każdej z tych formuł z punktu widzenia interesów obu stron. Szczególna uwagę
zwrócono na tzw. instytucjonalne formy PPP, bardzo popularne w Wielkiej
Brytanii (modele SPV), które dzięki swej efektywności są również
rekomendowane przez KE. Autor wskazuje także na fakt, iż jedynym
ekonomicznym kryterium zastosowania określonej formuły PPP w sferze
36
finansowania infrastruktury transportu jest maksymalizacja wartości
zaangażowanego kapitału (wartość pieniądza − VfM).
Artykuł ten stanowi I część rozważań Autora na ten temat. Druga część
zostanie poświęcona zagadnieniom analizy efektywności stosowania różnych
modeli PPP w krajach UE oraz rekomendacjom dla Polski.
1. EKONOMICZNE I PRAWNE PRZESŁANKI ROZWOJU PPP W SFERZE
ROZWOJU INFRASTRUKTURY TRANSPORTU
Podstawowe czynniki i uwarunkowania tak ekonomiczne, jak i pozaekonomiczne, jakie legły u podstaw wdrażania i rozwoju różnych form
współpracy sektora publicznego i prywatnego w sferze finansowania infrastruktury technicznej były we wszystkich krajach praktycznie takie same. Mają
one bowiem właściwie walor uniwersalny. Nie znaczy to jednakże, że były lub
mogą być wykorzystane przez poszczególne kraje w tym samym czasie, w
analogicznej formie i podobnym zakresie. Możliwość zastosowania tych
rozwiązań oraz ich skuteczność i efektywność zależy bowiem od spełnienia
pewnych wymogów. Do grupy tych wymogów, oprócz istnienia stabilnej
makroekonomicznej struktury gospodarki ze zrównoważonym systemem
finansów publicznych, powstania efektywnego, dobrze rozwiniętego rynku
finansowego i sektora prywatnego oraz rozwoju sprawnie funkcjonujących
mechanizmów regulacji i struktur instytucjonalno-prawnych, zalicza się
również:
• wprowadzenie jasnych procedur rozstrzygania sporów (tryb arbitrażowy)
oraz skutecznego prawa upadłościowego i naprawczego,
• ustalenie spójnych i przejrzystych reguł współfinansowania przez rząd
(czynnik publiczny) przedsięwzięć inwestycyjnych w sferze infrastruktury
transportowej – w formie subwencji, dotacji, gwarancji i poręczeń kredytowych, itp. w ramach ciążącego na nim obowiązku świadczenia usług
publicznych (public service obligation),
• stworzenie odpowiedniego klimatu sprzyjającego rozwojowi prywatnego
sektora i ułatwiającego mu angażowanie się w przedsięwzięcia będące
tradycyjną domeną sektora publicznego, co wiąże się z potrzebą dokonania
deregulacji i liberalizacji rynków,
• wytypowanie odpowiedniej liczby projektów infrastrukturalnych, które przy
zapewnionym wsparciu publicznym spełniają także kryteria mikroekonomicznej efektywności, czyli tzw. bankable projects, gwarantując zwrot
wyłożonego kapitału w danym okresie (cost recovery principle) 1.
1
Por. M. F. Carter, Public Private Partnership in Infrastructure Financing. World Bank. Washington
D.C. Interim Report. 2003, s. 8 i D. Newbery, The Case for a Public Road Authority.”Journal of
Transport Economics and Policy” 28 (3) 1994, s. 235-237.
37
Konieczność spełnienia tych wymogów, a przynajmniej większości z nich,
celem osiągnięcia tzw. masy krytycznej, czyli swego rodzaju momentum,
niezbędnej do osiągnięcia potencjalnej zdolności do realizacji projektów
transportowych w ramach PPP sprawiła, że w układzie gospodarki światowej
rozwój pierwszych form partnerstwa publiczno-prywatnego w tej dziedzinie
rozpoczął się dopiero na początku lat 80-tych, a większego tempa nabrał po
1988 r. 2
Infrastruktura transportu nie należała jednakże w tym okresie do grupy
najbardziej atrakcyjnych obszarów zainteresowania inwestorów prywatnych,
a ponadto występowały znaczne regionalne różnice w sposobie podejścia do
samej koncepcji wdrażania PPP 3. W praktyce istnieją bowiem liczne powody,
które sprawiają, że infrastruktura transportowa, a przynajmniej pewne jej
rodzaje, jest mniej podatna na finansowanie przez sektor prywatny, niż inne
subsystemy infrastruktury technicznej, np. telekomunikacja, czy energia. Do
najważniejszych z nich można zaliczyć:
• praktyczne trudności z wyłączeniem użytkowników, którzy nie chcą płacić
za korzystanie z danego składnika infrastruktury – dotyczy to zazwyczaj
lokalnych dróg w miastach i obszarach wiejskich; analogiczny problem
występuje w odniesieniu do infrastruktury kolejowej, która musi być
użytkowana w sposób planowy przez wielu operatorów,
• występowanie wysokich kosztów transakcyjnych wiążących się z wprowadzeniem systemu bezpośrednich opłat dla użytkownika, bez zastosowania
których budowa konkurencyjnego rynku w tej dziedzinie nie jest możliwa,
• brak politycznej akceptacji dla tego typu form prywatyzacji, gdzie
w powszechnym odczuciu występuje zjawisko wysokich przepływów
pieniężnych, którym towarzyszy znaczny i jak się ocenia nieuzasadniony
ekonomicznie i społecznie transfer dochodów z sektora publicznego do
prywatnego (tzw. uncompensated income transfers) 4,
2
3
4
P. J. Blackshow, J. Flora, R. Scurfield, Motorways by BOT: Political Dogma or Economic
Rationality. Paper presented to the PTRC Summer Annual Meeting. London, September 1992, s. 2-3.
Zainteresowane wdrożeniem PPP były przede wszystkim kraje o silnie rozwiniętej gospodarce
rynkowej i liberalnych formach zarządzania, takie jak USA, W. Brytania, ale także kraje Dalekiego
Wschodu i Ameryki Łacińskiej. Dominowało w tym okresie przede wszystkim zainteresowanie
kapitału prywatnego inwestycjami w obszarze telekomunikacji i łączności, energii oraz gospodarki
wodnej i kanalizacyjnej. Infrastruktura transportu kumulowała przeciętnie zaledwie 15-22%
łącznych nakładów inwestycyjnch ponoszonych w tym okresie w formie PPP. Gros tych środków
lokowano w segmencie infrastruktury portowej oraz drogowej /płatne autostrady/. Por. F. Carter
Public Private Partnership in Infrastructure Financing. Op.cit., s. 9 oraz Public Works Financing.
World Bank (TWUTD), Washington, October 1994.
Por. J. Meyer, J. A. Gomez-Ibanez, Going Private. The International Experience with Transport
Privatization. Brookings Institution and Lincoln Institute. Washington D.C. 2003, s. 44-46,
38
• generowanie przez niektóre składniki infrastruktury transportu wysokich
kosztów zewnętrznych, których za pomocą dostępnych instrumentów
rynkowych nie można w prosty sposób przenieść na użytkowników, co
w oczywisty sposób zmusza do większej interwencji państwa w tej
dziedzinie i zniechęca kapitał prywatny do angażowania się w tej sferze,
• spodziewane niskie natężenie ruchu (popytu efektywnego i potencjalnego),
co sprawia, iż rentowność tego typu inwestycji określona w znacznym
stopniu liczbą użytkowników i wysokością opłat będzie również niska –
poniżej zakładanego progu efektywności,
• ustalone procedury planowania przestrzennego, w które włączona jest cała
infrastruktura transportu, co sprawia, iż jest ona przedmiotem interwencji ze
strony centralnego systemu regulacji i państwo nie chce pozostawić jej
w gestii kapitału prywatnego, który realnie ma większy wpływ jedynie na
mechanizm regulacji rynkowej.
Znaczenie tych uwarunkowań i czynników jest oczywiście różne dla
poszczególnych gałęzi i rodzajów transportu. Struktura rodzajowa infrastruktury transportowej i typ tworzącego się na jej bazie rynku usług z właściwym
dla niego mechanizmem cen /opłat użytkownika/ wpływa bowiem także
w istotny sposób na atrakcyjność prywatnych lokat kapitałowych w tej sferze
i skłonność czynnika publicznego do włączenia kapitału prywatnego do jej
rozbudowy lub prywatyzacji 5. Im większa jest w danym obszarze transportu
liczba tych czynników, które potencjalnie tworzą dobre, rynkowe perspektywy
prowadzenia działalności i zwrotu wyłożonego kapitału, im mniejsza zatem
skala ryzyk dla inwestora, tym większe prawdopodobieństwo wzrostu zainteresowania kapitału prywatnego podjęciem i prowadzeniem tam działalności.
Faktem jest jednak, że większość ze składników infrastruktury transportu
potencjalnie nie jest dostatecznie atrakcyjna dla prywatnych inwestorów
i operatorów. Jest ona ponadto mniej podatna na zaangażowanie kapitału
prywatnego, niż infrastruktura techniczna należąca do subsystemów energetyki,
a przede wszystkim telekomunikacji (przemysły sieciowe). Z tego też powodu
infrastruktura transportu pozostaje nadal w tak wysokim stopniu przedmiotem
interwencji państwa. Do jego obowiązków natomiast – w dobrze zresztą
rozumianym własnym interesie - należy tworzenie ekonomicznych i prawnych
podstaw ułatwiających inwestorom prywatnym zaangażowanie w tej dziedzinie
w ramach możliwych form partnerstwa publiczno-prywatnego. Modele
5
Największe efekty z prywatyzacji uzyskuje się tam, gdzie występuje silnie zmonopolizowany typ
rynku, generujący z reguły wysokie koszty dla użytkowników infrastruktury, co ma zazwyczaj
miejsce w transporcie kolejowym. Tam też tkwi największy potencjał korzyści możliwych do
uzyskania z prywatyzacji.
39
finansowania infrastruktury transportu oparte wyłącznie na zaangażowaniu
kapitału publicznego lub tylko prywatnego są bowiem nieefektywne i współcześnie - poza nielicznymi wyjątkami, niemożliwe do zastosowania na większą
skalę.
2. PPP JAKO METODA FINANSOWANIA ROZWOJU INFRASTRUKTURY
TRANSPORTU
Publiczno-prywatne partnerstwo (PPP) jest formą współpracy sektora
publicznego z prywatnym, podejmowaną w celu realizacji określonego projektu
lub świadczenia usług tradycyjnie należących do zadań i obowiązków sektora
publicznego 6. Jego istota wyraża się zatem we włączaniu w różnym stopniu
i zakresie podmiotów prywatnych do realizacji zadań publicznych w obszarze
infrastruktury. Rola sektora prywatnego może sprowadzać się przy tym
zarówno do zapewnienia finansowania projektu, jak też budowy określonego
obiektu infrastruktury i/lub jego eksploatacji, utrzymania, renowacji, czy też
zarządzania nim i świadczenia na jego bazie usług 7. Przyjmuje się bowiem, że:
• sektor prywatny może wykonywać pewne zakresy działalności lub realizować określone zadania w sferze finansowania i eksploatacji infrastruktury,
będąc w roli inwestora, bądź operatora, bardziej efektywnie niż sektor
publiczny i generować znaczną wartość dodaną, 8
• społeczna akceptacja dla systemu opłat za korzystanie z infrastruktury
o charakterze publicznym może być większa w sytuacji, gdy prywatna firma
jest właścicielem lub zarządza obiektem infrastruktury, typu droga, most,
tunel, kanał, śluza, itp.,
• zaangażowanie kapitału prywatnego do realizacji zadań publicznych
w sferze infrastruktury transportu odciąża finanse publiczne od nadmiernych
wydatków (ograniczenia budżetowe), umożliwiając w efekcie nie tylko ich
osiągnięcie, ale często również w szybszym terminie.
6
7
8
Por. Guidelines for Successful Public-Private Partnership. European Commission. Directorate
General Regional Policy. Version I. Brussels, February 2003, s. 16.
W UE nie ma dotychczas jednolicie i precyzyjnie zdefiniowanego tego pojęcia (PPP). Por. Green
Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions.
COM (2004) 327 final, Brussels, 30.04.2004, s. 3.
Sektor prywatny wnosi nie tylko know-how do projektu, nowe metody zarządzania, reżim
oszczędności i promocję efektywności typowej dla siebie, ale także tworzy możliwość generowania
wyższych przychodów i wartości dodanej poprzez zwiększenie wartości pieniądza – zaangażowanego kapitału. Por. A. Pierce, Financing: BOT Projects. Documents. International
Development and Strategies. Washington D.C. 2003, s. 2-4 oraz E. Nowotny, Development of
Trans-European Transport Networks: the Way Forward. European Investment Bank Conference.
Strasbourg, 14 February 2001, s. 5 i dalsze.
40
Promując partnerstwo publiczno-prywatne jako dodatkowy finansowy
instrument wsparcia dla realizacji kapitałochłonnych inwestycji w sferze
infrastruktury transportowej zakłada się, że obie strony podejmujące się
współpracy w tej formie uzyskają określone korzyści (pożytki) i że będą one
adekwatne i współmierne do zakresu i stopnia realizowanych przez nie zadań.
Musi to być zatem forma bezpośredniego, rzeczywistego partnerstwa, gdzie nie
występuje ani wyraźnie określony beneficjent, ani płatnik netto. Wysoką
efektywność i znaczną wartość dodaną uzyskuje się poprzez umożliwienie
każdemu z sektorów, co zostaje wynegocjowane w umowie zawartej między
stronami, podejmowania się realizacji tych zadań i wykonawstwa tylko takich
funkcji, które może spełnić najlepiej, tj. najsprawniej i najskuteczniej. Oznacza
to, że w ramach PPP należy tak kształtować relacje między stronami, aby
ryzyko lub – w zależności od zakresu zadań – ryzyka ponosiła ta strona, która
jest w stanie najefektywniej zarządzać nimi i je kontrolować.
Wymóg ten, leżący u podstaw konstrukcji udanych formuł partnerstwa
publiczno-prywatnego, jest niezmiernie trudny do realizacji. Jego spełnienie
wiąże się bowiem nie tylko z problemem właściwego transferu ryzyk
w układzie obu podmiotów – tego, kto je przejmie i w jakim zakresie
w procesie świadczenia usług transportowych i/lub w fazie budowy,
eksploatacji i utrzymania infrastruktury, ale głównie z problemem ich
prawidłowej identyfikacji i oceny możliwości efektywnego zarządzania nimi.
Należy bowiem unikać sytuacji, w których coraz więcej ryzyk przenosi się na
partnera z sektora prywatnego, a ten żąda w zamian za to nieproporcjonalnie
wysokiej finansowej rekompensaty. Zatem oprócz ryzyk o charakterze politycznym, które musi uwzględnić i przejąć czynnik publiczny, takich jak np.
potencjalna możliwość utraty kontroli nad realizacją projektu lub ustalonym
trybem i formą świadczenia usług, czy też obniżenia jakości usług świadczonych odpłatnie użytkownikom, określić należy precyzyjnie i oszacować
inne ryzyka nieodłącznie towarzyszące realizacji projektów infrastrukturalnych
w transporcie oraz w fazie eksploatacji, utrzymania i zarządzania infrastrukturą 9. Do tej grupy należą ryzyka związane z:
•
•
•
•
9
błędami zawartymi w projekcie,
przeniesieniem i zmianami własności,
zdarzeniami losowymi (pożar, powódź),
niewypłacalnością partnera,
Por. F. Cartacso, Public-Private Partnership in the Road Sector: the views of an European private
banker. Presentation to the Seminar “Road Concessions: latest trends in Public-Private Partnerships
Worldwide” organised by the European Union Road Federation (ERF). Moscow, 29 June 2004, s. 6.
41
•
•
•
•
•
•
•
•
zmianami kosztów finansowania,
wysoką inflacją / silną walutą,
spadkiem popytu na usługi,
poborem opłat od użytkowników,
wadami konstrukcyjnymi,
uzyskaniem pozwoleń,
niedotrzymaniem terminów,
zmianami ustawodawstwa..
Prawidłowe oszacowanie i podział ryzyk wiążących się z przygotowaniem,
realizacją i eksploatacją, jak też zarządzaniem infrastrukturą, jest zatem
elementem decydującym o celowości podejmowania współpracy obu sektorów
w tej formie 10. Determinuje też bezpośrednio efektywność takiego przedsięwzięcia – w istocie swej różnie postrzeganą przez obie strony w kategoriach
szans i zagrożeń, nadając ostatecznie praktyczny, realny wymiar wybranej
formule współpracy realizowanej w ramach idei partnerstwa publiczno-prywatnego.
3. PODSTAWOWE RODZAJE I FORMUŁY PPP
I ICH OCENA EKONOMICZNA
Partnerstwo publiczno-prywatne – w zależności od celu i potrzeb, jakie
legły u podstaw jego wyboru jako formy realizacji inwestycji infrastrukturalnych w transporcie – przybierać może różną postać. Problem ten
w syntetycznej formie zaprezentowano na rys. 1.
Uwzględniając zadania i funkcje, jakie w ramach pełnego cyklu życia
obiektu infrastruktury transportu dają się wydzielić, a jest to zawsze proces
wielofazowy, jak też rozkład ryzyk w ujęciu poszczególnych faz i ich podział
między stronami, określić można potencjalne zakresy i formy współpracy
sektora publicznego z prywatnym w dziedzinie dostawy usług świadczonych na
bazie składników infrastruktury transportu (patrz rys. 1). Każda z tych 9 formuł
PPP zawartych w przedziale między dwoma skrajnymi rozwiązaniami, tj. pełnym
10
Podstawą do racjonalnego podziału ryzyk oraz skutecznego zarządzania nimi jest przyjęcie
określonych metod ich kwantyfikacji. Do grupy podstawowych metod tego typu analizy
zaliczamy: analizę typu Monte Carlo, metody pierwiastkowania kwadratowego, analizę
scenariusza połączeń ryzyka, analizę podatności na poszczególne rodzaje ryzyk. Wybór metody
uzależniony jest od potrzeb i celu badania, np. konieczności uwzględnienia pełnego zakresu ryzyk,
czy też tylko niektórych z nich, tylko oszacowania ryzyk, czy też podania pełnych wyników, itp.
oraz od typu podejmowanego przedsięwzięcia- projektu, dla realizacji którego przygotowywana
jest określona formuła PPP.
42
publicznym lub wyłącznie prywatnym zaangażowaniem w tej sferze, posiada
określone zalety i wady i musi być rozpatrywana przez obie strony w sposób
zindywidualizowany, tj. w odniesieniu do każdego projektu – jego cech
użytkowych i właściwości techniczno-eksploatacyjnych, wraz z uwzględnieniem rodzaju partnerów przystępujących do porozumienia. Nie ma bowiem
stałych, jednolitych i powszechnie obowiązujących reguł w tym zakresie 11.
Buduj (B)
Konstruuj (C)
Projektuj (D)
Eksploatuj (O)
C
D&C
DBM
Finansuj (F)
Przekazuj (T)
Utrzymuj (M)
DBFM
DBO
DBFO
Władaj (O)
BOT
BOOT
BOO
Model obsługi
infrastruktury
Sektor publiczny
w pełnym zakresie
(Tradycyjna forma)
Pełny udział
sektora prywatnego
(Pr yw a tyz a cj a)
Rys. 1. Podstawowe formuły i rodzaje partnerstwa publiczno-prywatnego jakie mogą być
stosowane w dziedzinie finansowania infrastruktury transportowej – w ramach pełnego cyklu
życia obiektu
Źródło: Opracowano na podstawie: M. Gray, Private Investment in Infrastructure – Some
Insights. Queensland Telecommunications Industry Group. Conference Proceedings.
28 August 2002, s. 6,
Generalnie tylko przyjmuje się, że najbardziej efektywne są te formuły,
które zapewniają realizację ustalonych w kontrakcie celów – i to nie tylko
publicznych oraz generują realną wartość dodaną – zwiększają wartość
zaangażowanego kapitału (value for Money) w porównaniu do innych opcji,
np. bliższych tradycyjnemu modelowi finansowania. Zagadnienie to, z uwzględ-
11
Por. Green Paper on Public-Private Partnership....Op.cit., s. 4, Guidelines for Successful Public-Private Partnership. Op.cit., s. 6 oraz Public Finances in EMU 2003. Published in the European
Economy No 3/2003. COM (2003) 283 final, s. 7.
43
nieniem również aspektu rozkładu ryzyk towarzyszących poszczególnym
formułom PPP, przedstawiono na poniższym schemacie (rys. 2).
Transfer ryzyk
Wysoki
Prywatyzacja
Zaangażowanie
sektora prywatnego
BOOT
W y sok ie
Nisk ie
PPPs
DBFM
Model obsługi infrastruktury
Sektor publiczny
Niski
Rys. 2. Charakterystyka poszczególnych modeli PPP stosowanych w sferze finansowania
infrastruktury transportu w aspekcie relacji, jakie występują między stopniem
zaangażowania sektora publicznego a zakresem ryzyk jakie mu towarzyszą
Źródło: Jak na rys. 1.
Transfer ryzyk, a co się z tym wiąże także kosztów i odpowiedzialności
oraz spodziewanych korzyści (lub strat) między stronami wiąże się, jak widać
to wyraźnie na rys. 2 z transferem własności. Każdej z możliwych formuł PPP,
mieszczących się w przedziale między pełną prywatyzacją, a całkowitą
w zasadzie wyłącznością sektora publicznego w tej dziedzinie, odpowiada
bowiem inna struktura prawno-własnościowa i funkcjonalno-organizacyjna
z odpowiednim dla niej modelem podziału zadań, ryzyk i korzyści między
stronami. Problem wyboru określonej formuły partnerstwa sprowadza się zatem
w każdym przypadku do określenia zakresu i formy cesji praw własności
z sektora publicznego na prywatny oraz określenia ekonomicznej granicy −
progu opłacalności takiego transferu, z uwzględnieniem elementu ryzyk jakie
się z tym wiążą. Granice te, czyli swoisty próg krańcowy opłacalności realizacji
określonego przedsięwzięcia ze sfery infrastruktury transportowej w ramach
44
danej formuły PPP, wyznaczony być powinien zatem na podstawie szczegółowej analizy kosztów – korzyści, z uwzględnieniem również w każdym
przypadku możliwości utraty części oczekiwanych korzyści (pożytków) lub
nawet kontroli nad obiektem infrastruktury.
4. PRAWNO-ORGANIZACYJNE FORMY REALIZACJI PPP
I ICH EFEKTYWNOŚĆ
Dotychczasowe rozważania jednoznacznie wskazują, iż efektywność
i skuteczność realizacji inwestycji infrastrukturalnych i świadczenia usług przy
wykorzystaniu różnych form partnerstwa publiczno-prywatnego uzależniona
jest w dużym stopniu od możliwości powstania i rozwoju odpowiedniej bazy
legislacyjnej. Ona to bowiem faktycznie umożliwiać powinna dokonanie
wyboru takich rozwiązań i instrumentów prawnych właściwych dla danego
typu partnerstwa, które będą adekwatne do celu, potrzeb i wymogów powstającego obiektu infrastruktury. To one właśnie w praktyce określają realne
możliwości zaangażowania sektora prywatnego w projekty infrastrukturalne
tradycyjnie realizowane przez sektor publiczny.
Generalnie możliwości włączenia sektora prywatnego do realizacji tego
typu przedsięwzięć jest możliwa w oparciu o system zamówień publicznych.
W wersji standardowej tego modelu istnieje jednakże możliwość włączenia
sektora prywatnego głównie do etapu projektowania oraz konstruowania
obiektu infrastruktury, a udzielanie poszczególnych zamówień następuje
w oparciu o konkurs ofert. Rozwiązanie takie nie zawsze bywa jednak
satysfakcjonujące i często nie przynosi pożądanych rezultatów. Dlatego też w
praktyce stworzono szereg innych rozwiązań, ułatwiających powierzenie
sektorowi prywatnemu w całości lub w części funkcji, które zwyczajowo pełnił
sektor publiczny. Stworzono tym samym prywatnym inwestorom szansę
uczestnictwa w nadzorowaniu, kierowaniu oraz zarządzaniu projektem,
poczynając od fazy wstępnej, a kończąc często na ostatnim etapie długiego
cyklu życia obiektu infrastruktury. Do grupy podstawowych rozwiązań tego
typu zalicza się:
• umowy o świadczenie usług, polegające na przekazaniu sektorowi
prywatnemu zadań z zakresu np. eksploatacji oraz konserwacji urządzeń
i obiektów na bazie których świadczone są usługi transportowe oraz
inkasowania opłat od użytkowników tych obiektów,
• umowy o obsługę i zarządzanie obiektem infrastruktury transportowej lub
kompleksem tych obiektów,
45
• leasing, stwarzający możliwość przeniesienia ryzyk handlowych na partnera
prywatnego, pozwalający z kolei temu, w zamian za opłatę leasingową oraz
zobowiązanie do obsługi i utrzymania aktywów stanowiących własność
sektora publicznego, pozyskać strumień przychodów generowanych przez te
aktywa,
• zintegrowane formy partnerstwa, polegające na przeniesieniu odpowiedzialności i ryzyk za projektowanie, konstruowanie oraz eksploatacje
składnika infrastruktury na inwestora prywatnego, co jest typowe np. dla
systemu BOT,
• porozumienia koncesyjne, np. typu DBFO, przewidujące możliwość
finansowania projektów infrastrukturalnych przez sektor prywatny, zawierane zazwyczaj na okres 25-30 lat przy założeniu, że właścicielem aktywów
w tym okresie pozostaje sektor publiczny; do tej grupy zalicza się także
porozumienia koncesyjne z udziałem dotacji publicznych,
• pełne lub częściowe zbycie aktywów jednostki państwowej (publicznej) na
rzecz sektora prywatnego, co często wiąże się z koniecznością uruchomienia
specjalnych instrumentów finansowych, np. certyfikatów inwestycyjnych
wspierających ten proces oraz tworzenia funduszy sekurytyzacyjnych
i rozwoju rynku sekurytyzacyjnego 12.
Każda z tych alternatywnych struktur PPP, czy też modeli realizacji
partnerstwa publiczno − prywatnego, charakteryzuje się określoną efektywnością, mierzoną w kategoriach zdolności do osiągania pożądanego poziomu
wskaźników określających poszczególne płaszczyzny tej efektywności,
uwzględniające oczekiwania obu partnerów oraz użytkowników (patrz tab. 1).
Analiza wyników ujętych w tab. 1 wskazuje na to, że umowy outsourcingu
w zasadzie wpływają pozytywnie na podniesienie jakości oferowanych usług
transportowych oraz wzrost efektywności w sferze eksploatacji obiektu
infrastruktury. Stwarzają one jednakże pewne ograniczenia w zakresie podziału
ryzyk oraz uwzględniania przy ocenie kosztów ważnych aspektów wiążących
się z cyklem życia wspólnego przedsięwzięcia. Ograniczenia te można
częściowo wyeliminować, wprowadzając w ich miejsce określone, sprawdzone
w praktyce rodzaju leasingu 13. Ze względu jednakże na to, iż umowy leasingu
nie dotyczą inwestycji kapitałowych sektora prywatnego, partnerstwo
realizowane w formie outsourcingu nie wpływa na przyspieszenie wdrażania
projektu, ani też uruchamianie publicznych środków finansowych.
12
13
Por. J. Młodzianowska, Fundusz sekurytyzacyjny. Nowa ustawa, nowe instytucje prawne, nowe
pojęcia. „Rzeczpospolita” Serwis Prawny. Nr 180 z 03.08.2004.
Patrz szerzej: Guidelines for Successful Public – Private Partnership. EC, DG Regional Policy,
op. cit., s. 35-36.
46
Tabela 1
Efektywność alternatywnych struktur PPP
Lepsze
usługi
Większa
efektywność
w zakresie
eksploatacji
Większy
podział
ryzyka
Szacowanie
kosztów
dla Całego
Cyklu Życia
Szybsze
wdrożenie
Uruchomienie
publicznych
środków
finansowych
Ograniczenia
związane
z wdrożeniem
Prywatny outsourcing
Umowy
o świadczenie
usług
Umowy
o zarządzanie
Leasing
Możliwe
Tak
Nie
Nie
Nie
Nie
Niewielkie
Tak
Tak
Nie
Nie
Nie
Nie
Średnie
Tak
Niektóre
Możliwe
Zintegrowany Rozwój Prywatny
Tak
Niektóre
Tak
Inwestycja prywatna
Nie
Nie
Średnie
Tak
Tak
Możliwe
BOT
Tak
Koncesje
DBFO
Tak
Tak
Tak
Duże
Tak
Bardzo
duże
Źródło: Guidelines for Successful Public-Private Partnership. EC, DG Regional Policy, Op.cit., s. 35.
W związku z tym, ta forma prawna realizacji inwestycji jest najbardziej
właściwa wszędzie tam, gdzie wymagane jest podniesienie standardów
efektywności w sferze eksploatacji obiektu, a jednocześnie nie występuje
konieczność wydatnego zwiększenia kapitału początkowego. Dwa pozostałe
modele realizacji PPP, tj. zintegrowany rozwój prywatny (IPD) realizowany
w ramach formuły BOT oraz przedsięwzięcie prywatne, realizowane poprzez
koncesje DBFO, powodują znaczną poprawę wszystkich w zasadzie wskaźników efektywności. Szczególnie dotyczy to tej ostatniej formy, która jako tzw.
partnerstwo inwestycyjne, powinna być stosowana w odniesieniu do większych
i tym samym bardziej kapitałochłonnych projektów. Jednakże ze względu na
ich charakter i rodzaj powiązań między stronami, obie te formuły napotykają w
praktyce na poważne ograniczenia o charakterze wdrożeniowym. To z kolei
czyni je w efekcie mniej atrakcyjnymi w relacji do alternatywnych modeli
zaangażowania kapitału prywatnego w inwestycje w sferze publicznej
infrastruktury transportu.
Każda z omawianych prawnych form realizacji partnerstwa publicznoprywatnego, czyli alternatywnych struktur (modeli) PPP, stawia określone
wymagania względem sektora prywatnego i publicznego 14. W każdej z nich też
wymagania obu sektorów kształtują się na różnym poziomie. Charakter tych
14
Por. M.F. Carter, Public Private Partnership in Infrastructure Financing. World Bank. Washington
D.C. Interim Report. 2003, s. 11-13 oraz K. Siwek, Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego.
W kierunku konkurencyjnego rynku gazu w Polsce. Ministerstwo Infrastruktury, Departament
Finansowania Infrastruktury. Warszawa, 2003, s.10,
47
wymagań oraz poziom ich intensywności w ramach każdego modelu PPP
zaprezentowano w syntetycznej formie w tabeli 3.
Z zestawienia zawartego w tabeli 3 jednoznacznie wynika, iż każdy
z sektorów posiada swój własny zestaw wymagań warunkujących zaangażowanie w dany projekt infrastrukturalny realizowany w ramach PPP i że wymogi
te z oczywistych względów nie tylko nie pokrywają się z sobą, ale są niekiedy
rozbieżne. Im bardziej przy tym zaawansowana formuła realizacji partnerstwa –
im większy jest udział sektora prywatnego w tym przedsięwzięciu – tym
większa jest jednocześnie intensywność jego wymagań i gwarancji, jakich
oczekuje od partnera z sektora publicznego. Charakterystyczne i typowe dla
różnych modeli PPP jest przy tym to, że ten ostatni, przy wszystkich bardziej
zaawansowanych strukturach współpracy, także poszerza gamę swoich
wymogów i nasila swoje oczekiwania w zakresie ich realizacji, w rezultacie
czego wzrasta intensywność jego wymagań (por. tab. 2).
Tabela 2
Wymagania partnerów w ramach poszczególnych alternatywnych struktur PPP
Wymagania sektora
prywatnego
Umowy o
świadczenie
usług
Umowy o
zarządzanie
Leasing
Porozumienia
BOT
Koncesje
DBFO
Cześciowe
zbycie
aktywów
Godziwy zysk
Wymagany
Wymagany
Wymagany
Wymagany
Wymagany
Wymagany
–
–
Pożądany
Pożądany
Wymagane
wymagane
–
–
Wymagany
Wymagany
Wymagane
Wymagane
–
–
Pożądany
–
Pożądany
Pożądany
–
–
Pożądany
Pożądany
Wymagane
Wymagane
–
–
–
Pożądany
Pożądana
Pożądana
Pożądana
–
–
–
Tak
Istotne
Istotne
Istotne
–
–
–
–
Istotne
Istotne
Istotne
Tak
Tak
Tak
Tak
Tak
Tak
Tak
–
–
–
Istotny
Tak
Tak
Tak
Istotne
Istotne
Istotne
Istotne
Istotne
Istotne
Istotne
–
–
Pożądana
Pożądana
Pożądana
Pożądana
Pożądana
Wynagrodzenie za
ograniczenie ryzyka
Jasne struktury
prawne/regulacyjne
Potencjał wzrostu
Wsparcie polityczne
Stabilność
polityczna
Wymagania władz
rządowych –
beneficjentów
Uruchamianie
finansowania
Przyspieszanie
wdrażania projektu
Polepszenie
poziomu usług
Polepszenie gamy
usług
Podniesienie
efektywności
Łatwość wdrożenia
Pełne
zbycie
aktywow
Wymagan
y
Automaty
czne
Wymagan
e
Pożądany
Wymagan
e
Źródło: Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego. Komisja Europejska. DG.
Polityka Regionalna. Bruksela, luty 2003, s. 38
48
Wynika to z obawy o możliwość utraty kontroli nad poszczególnymi
fazami realizacji oraz eksploatacji danego składnika infrastruktury transportu.
W tych trudnych zatem dla obu stron modelach PPP – mieszczących się
w przedziale od leasingu do formuły pełnego zbycia aktywów, gdzie problemem zasadniczym jest kwestia transferu praw własności i oceny korzyści oraz
ryzyk z tym się wiążących, ujawniają się w pełni nie tylko sfery rozbieżności
interesów stron, ale również tworzą się – w wyniku woli politycznej, a często
i ekonomicznej oraz społecznej konieczności realizacji takich form współpracy,
płaszczyzny i obszary kompromisu 15. Te natomiast warunkują możliwość
rozwoju takich właśnie modeli PPP, które stwarzają szansę realizacji zadań
publicznych, przy znacznym zaangażowaniu kapitału prywatnego.
5. INSTYTUCJONALNE MODELE PPP − ICH CECHY I PRZYDATNOŚĆ
PRAKTYCZNA
W celu przezwyciężenia trudności o charakterze ekonomicznym, a głównie
finansowym oraz usunięcia barier natury prawno-instytucjonalnej i organizacyjnej, ograniczających rozwój PPP, a w szczególności tych bardziej
zaawansowanych jego form, w wielu krajach pod presją narastających potrzeb
transportowych wypracowano specyficzne rozwiązania, mające na celu
ułatwienie i usprawnienie współpracy sektora publicznego z prywatnym.
Zalicza się do nich przede wszystkim tzw. zinstytucjonalizowane modele PPP,
charakteryzujące się tym, iż współpraca między obu sektorami – podmiotami
wspólnego przedsięwzięcia, realizowana jest poprzez specjalnie utworzoną w
tym celu autonomiczną jednostkę, tzw. distinct entity lub special purpose
vehicle − SPV 16. W tym wyraża się też zasadniczo istota zinstytucjonalizo15
Patrz szerzej: Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Problemy
optymalizacji systemu finansowania infrastruktury transportu. Praca monograficzna pod red.
A. S. Grzelakowskiego. Wyd. AM w Gdyni, Gdynia 2005, s. 187 i dalsze.
W praktyce międzynarodowej taki wyodrębniony w sensie prawnym, ekonomicznym i
organizacyjnym podmiot, funkcjonujący zazwyczaj w formie spółki kapitałowej, występuje
pod różnymi nazwami i pełni różne funkcje nadane mu przez założycieli w ramach
wybranej formuły partnerstwa publiczno-prywatnego. Występuje na gruncie europejskim
pod takimi nazwami jak: Kooperationsmodell, joint PPPs, joint venture itp.
Najpowszechniej jednak stosowana nazwa dla tego typu wspólnie przez strony tworzonego
podmiotu to SPV / Special Purpose Vehicle/, czyli Instrument Specjalnego Przeznaczenia,
który realizować powinien cele, jakie legły u podstaw partnerstwa. Por. Green Paper on
Public-Private Partnership. Op.cit., s. 8 i 18 oraz G. Brown, Public-Private Partnership in
the UK Roads Sector. Halcrow Documents and Proceedings. London, 2003, s. 7, P.
Edwards, J. Shaoul, A. Stafford I L. Arblaster, Evaluating the operation of PFI in roads and
hospitals. ACCA Research Report No. 84, s. 3-6,
16
49
wanych form współpracy realizowanych w ramach PPP. Rodzaj i charakter
powiązań istniejących między podmiotami w tym modelu PPP przedstawiono
w sposób schematyczny na rys. 3.
Rozwój instytucjonalnych form PPP, jaki obserwuje się w ostatnim okresie
sprawił, iż obecnie charakteryzując poszczególne modele PPP, wyodrębnia się
zasadniczo dwa ich typy 17:
1. tradycyjne modele, gdzie współpraca między sektorem publicznym i prywatnym oparta jest wyłącznie na bazie umownej – kontraktowej (tzw.
kontrakt publiczny); ten model bezpośredniej współpracy przejawia się
zazwyczaj w formie koncesyjnej, i jak to już wcześniej wspomniano, może
odbywać się za pomocą outsourcingu, jako nowoczesnej, atrakcyjnej często
dla sektora publicznego metody zarządzania infrastrukturą transportową,
lub umowy franczyzy, przy wykorzystaniu której firma prywatna może
uzyskać prawo do eksploatacji i operacyjnego zarządzania obiektem
infrastruktury transportu 18.
2. zinstytucjonalizowane formuły partnerstwa publiczno-prywatnego, które
tworzą jakościowo nowe w sensie prawnym i ekonomicznym podstawy do
współpracy obu sektorów; ich reprezentanci na bazie zawartej umowy
o partnerstwie publiczno-prywatnym, cedują swoje prawa i obowiązki na
wspólnie powołany do życia podmiot (SPV), pełniący funkcje wykonawczo-organizacyjne i inne niezbędne do realizacji przedsięwzięcia
określonego w umowie, sami nie uczestnicząc bezpośrednio w realizacji
wspólnie podejmowanego przedsięwzięcia infrastrukturalnego.
W istocie swej zatem, drugi typ partnerstwa stanowi jedynie nieco
zmodyfikowaną, bardziej rozwinięta formę tradycyjnych modeli PPP. Okazał
17
18
Patrz szerzej: Green Paper on Public-Private Partnership.... op. cit., s. 8 i dalsze.
W formule konwencjonalnej umowy franczyzowej firma prywatna (franchisee) płaci
właścicielowi infrastruktury transportowej (franchiser) za efektywne wykorzystanie jego
prawa własności do tego obiektu. W wielu jednak przypadkach, w odniesieniu do
infrastruktury transportu, sytuacja może ulec odwróceniu: właściciel może zobowiązać
się do kompensowania firmie prywatnej eksploatującej składnik infrastruktury
ewentualnych strat operacyjnych. Umowy franczyzowe zawierane są z partnerem
prywatnym wyłanianym zazwyczaj w drodze publicznego przetargu. Mogą być tutaj
stosowane zasadniczo dwa rodzaje umów franczyzowych: 1) składnik infrastruktury
zostaje okresowo przekazany firmie, która zobowiązuje się eksploatować go po
najniższym koszcie lub 2) prawo budowy i/lub eksploatacji określonego składnika
infrastruktury uzyskuje firma, która oferuje w ramach danego budżetu najlepsze warunki
budowy obiektu i najwyższe standardy eksploatacyjne. Por. B. Anderson, Franchising
Alternatives for European Transport. European Transport and Communications
Networks. John Wiley, Chichester 1995, s. 22 oraz S.A. Rienstra, P. Nijkamp, Lessons
from Private Financing of Transport Infrastructure, op. cit., s. 6.
50
się być rozwiązaniem, które, jak dowodzi tego praktyka, nie tylko pozwala
zniwelować w znacznym stopniu bariery tkwiące u podstaw wdrażania
tradycyjnych modeli PPP, ale także dzięki nowemu mechanizmowi współpracy,
jaki tworzy (SPV), ułatwia włączenie kapitału prywatnego do sfery finansowania infrastruktury transportu i usprawnia proces realizacji projektu. 19
Rys. 3. Model zinstytucjonalizowanej formuły współpracy w ramach PPP
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: F. Macedo, Banco Portugues de Investimento.
www.ir.bpi.pt /11.11.2006/ oraz G. Brown, Public Private Partnership in the UK Roads
Sector, op. cit., s. 13,
PPP w tej formule taką właśnie możliwość tworzą, pozwalając przenieść
gros rozstrzygnięć i decyzji o charakterze podstawowym do wstępnych
faz cyklu realizacji projektu, pozostawiając rozstrzygnięcia organizacyjne
i techniczno-operacyjne typowe dla etapu wykonawczego jednostce specjalnie
powołanej do tego celu przez reprezentantów sektora publicznego i prywatnego.
19
Zalety tego modelu PPP zadecydowały zapewne o tym, że zamierza go również
wykorzystać strona polska – głównie do finansowania inwestycji drogowych. Występuje
on jednak w tzw. formule PSP (przedsięwzięcia specjalnego przeznaczenia) i w swej
konstrukcji oraz samych założeniach różni się od tradycyjnej formuły SPV. Por. Program
budowy autostrad i dróg ekspresowych w latach 2006-2013. Konferencja prasowa
Prezesa RM i ministra transportu RP. Stryków 19.01.2006, s. 18-20, oraz A. S. Grzelakowski, Partnerstwo publiczno-prywatne jako instrument optymalizacji rozwoju
i eksploatacji oraz zarządzania infrastrukturą transportu. [w:] Zeszyty Naukowe
Politechniki Śląskiej w Katowicach. Seria: Transport. Nr 63. Katowice 2006, s. 204-206.
51
Działając na zasadach typowych dla sektora prywatnego, co jest wymogiem
podstawowym dla efektywności funkcjonowania SPV w modelu instytucjonalnym, wykazuje się ona bowiem większą skutecznością i sprawnością −
głównie dzięki bardziej pragmatycznemu, operacyjnemu podejściu do realizacji
poszczególnych warunków umowy zawartej między stronami - koncentrując się
już wyłącznie na samych zadaniach. To samo dotyczy obowiązku przeprowadzenia koniecznych procedur na każdym z etapów cyklu realizacji projektu
infrastrukturalnego, za które ponosi bezpośrednią odpowiedzialność. W rezultacie tego model ten staje się swego rodzaju dźwignią rozwoju różnych form
PPP w obszarze finansowania infrastruktury transportu. W tej właśnie formule
godzien jest on polecenia w Polsce i to nie tylko w odniesieniu do finansowania
inwestycji drogowych, ale również kolejowych i innych, np. portowych – tak
lotniczych, jak i morskich oraz innych składników infrastruktury morskiej.
6. ZAKOŃCZENIE
Analiza wybranych modeli i formuł PPP stosowanych w zakresie
finansowania infrastruktury transportu wskazuje, iż niezależnie od stosowanego
modelu lub modeli partnerstwa, istnieje zawsze dość silna korelacja między
typem realizowanego projektu, a zasadami jego finansowania oraz zarządzania
i eksploatacji. Oznacza to, iż w przy podejmowaniu decyzji dotyczących
realizacji projektu infrastrukturalnego w wariancie PPP, powinno bardziej
dominować podejście projektowe, niż modelowe. Wybór formuły PPP musi
być bowiem dostosowany do rodzaju realizowanego projektu oraz celów
ekonomicznych i społecznych, jakie ma on zapewnić.
Zważywszy na to, że w każdym kraju wykorzystującym PPP na większą
skalę liczba projektów obarczonych mniejszą skalą ryzyk, a więc i bardziej
interesujących (rentownych) dla sektora prywatnego stopniowo jednak maleje,
a tym samym obniża się efekt synergii, jaki powinien generować każdy
z projektów realizowanych w formule PPP, zakres jej zastosowania, może
ulegać pewnemu ograniczeniu. Modele PPP mogą być stosowane w takich
warunkach tylko w odniesieniu do nadal jeszcze istniejących, specyficznych
projektów, zdolnych do generowania wysokiej wartości pieniężnej (VfM) lub
takich, które zapewniają korzyści z racji monopolu, jaki tworzą. Należy to mieć
na uwadze tworząc i rozwijając w Polsce określone modele PPP w sferze
rozwoju sieci infrastruktury transportu oraz eksploatacji i zarządzania jej
poszczególnymi elementami składowymi.
52
LITERATURA
1. Anderson B., Franchising Alternatives for European Transport. European Transport
and Communications Networks. John Wiley, Chichester 1995.
2. Blackshow P.J., Flora J., Scurfield R., Motorways by BOT: Political Dogma or
Economic Rationality. Paper presented to the PTRC Summer Annual Meeting.
London, September 1992.
3. Brown G., Public-Private Partnership in the UK Roads Sector. Halcrow Documents
and Proceedings. London, 2003.
4. Carter M. F., Public Private Partnership in Infrastructure Financing. World Bank.
Washington D.C. Interim Report. 2003.
5. Cartacso F., Public-Private Partnership in the Road Sector: the views of an European
private banker. Presentation to the Seminar “Road Concessions: latest trends in PublicPrivate Partnerships Worldwide” organised by the European Union Road Federation
(ERF). Moscow, 29 June 2004.
6. Edwards P., Shaoul J., Stafford A., Arblaster I L., Evaluating the operation of PFI in
roads and hospitals. ACCA Research Report No. 84.
7. Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Problemy
optymalizacji systemu finansowania infrastruktury transportu. Praca monograficzna
pod red. A. S. Grzelakowskiego. Wyd. AM w Gdyni, Gdynia 2005.
8. Gray M., Private Investment in Infrastructure – Some Insights. Queensland
Telecommunications Industry Group. Conference Proceedings. 28 August 2002.,
9. Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts
and Concessions. COM (2004) 327 final, Brussels, 30.04.2004,
10. Grzelakowski A. S., Partnerstwo publiczno-prywatne jako instrument optymalizacji
rozwoju i eksploatacji oraz zarządzania infrastrukturą transportu. [w:] Zeszyty
Naukowe Politechniki Śląskiej w Katowicach. Seria: Transport. Nr 63. Katowice 2006.
11. Guidelines for Successful Public-Private Partnership. European Commission.
Directorate General Regional Policy. Version I. Brussels, February 2003.
12. Macedo F., Banco Portugues de Investimento. www.ir.bpi.pt . /11.11.2006/.
13. Meyer J., Gomez-Ibanez J. A., Going Private. The International Experience with
Transport Privatization. Brookings Institution and Lincoln Institute. Washington D.C.
2003.
14. Młodzianowska J., Fundusz sekurytyzacyjny. Nowa ustawa, nowe instytucje prawne,
nowe pojęcia. „Rzeczpospolita” Serwis Prawny, nr 180 z 03.08.2004.
15. Newbery D., The Case for a Public Road Authority. ”Journal of Transport Economics
and Policy” 28 (3) 1994.
16. Nowotny E., Development of Trans-European Transport Networks: the Way Forward.
European Investment Bank Conference. Strasbourg, 14 February 2001.
53
17. Pierce A., Financing: BOT Projects. Documents. International Development and
Strategies. Washington D.C. 2003.
18. Program budowy autostrad i dróg ekspresowych w latach 2006-2013. Konferencja
prasowa Prezesa RM i ministra transportu RP. Stryków 19.01.2006.
19. Public Finances in EMU 2003. Published in the European Economy No 3/2003. COM
(2003) 283 final.
20. Public Works Financing. World Bank (TWUTD), Washington, October 1994.
21. Rienstra S. A., Nijkamp P., Lessons from Private Financing of Transport
Infrastructure. Dutch Infrastructure in the 19th Century and European Projects in the
20th Century. Research Memorandum 1996 – 13. April 1996, Economische
Wetenschappen.. “Econometrie” 05348, Vrije Universiteit Amsterdam, 1996.
22. Siwek
K., Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego. W kierunku
konkurencyjnego rynku gazu w Polsce. Ministerstwo Infrastruktury, Departament
Finansowania Infrastruktury. Warszawa 2003.
23. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego. Komisja Europejska.
DG. Polityka Regionalna. Bruksela, luty 2003.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS A FORM AND INSTRUMENT
OF STIMULATION OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE NETWORK
DEVELOPMENT
(Summary)
Public transport infrastructure funding needs to meet nowadays many tough economic, financial and
social criteria. It is not an easy task for governments being under huge time pressure, usually heavily
indebted and suffering from the lack of necessary funds to fulfil all of them. Normally accessible
public financial sources are rather insufficient, what in the end hampers the development of technical
infrastructure in all network industries. To avoid such a negative scenario some countries have
developed since two last decades innovative forms of transport infrastructure financing. To that group
belongs public private-partnership (PPP) which has been successfully applied as a modern form of
wider economic cooperation across the sectors in many EU countries, allowing them to create modern
and efficient transport infrastructure network.
The author has analysed the nature and character of PPP and presented the main economic and
legal presumptions of its attractiveness for both public and private sector. Substantial forms and
models of this formula used in the practice of EU countries - from C and D&C to BOO – have been
showed and viewed taking into account the processes of costs and risk transfer between the partners.
Their effectiveness from public and private point of view has been analysed. Special attention has
been paid to so called institutional models of PPP which are very popular in UK (SPV models) and
due to their efficiency are recommended by the EC. The author has emphasised that the only
economic criterion for PPP assessment and evaluation is value for money (VfM) which needs to be
maximised by using this formula. This paper is regarded as a first part of the chosen subject. The
second one will present the EU’s PPP main models in detail.
54