Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym

Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym

Partycypacja społeczna w planowaniu
przestrzennym
Konferencja Towarzystwa Urbanistów Polskich Oddziału w Warszawie
oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy
Warszawa, 6 maja 2014
1
Wydawca:
Towarzystwo Urbanistów Polskich, Oddział w Warszawie
Opracowanie graficzne okładki:
Andrzej Lubiatowski
Skład:
Paulina Sikorska
Nakład:
120 sztuk
2
Dnia 6 maja 2014 w Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie odbyła się konferencja
pt.: „Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym”. Została ona zorganizowana przez
Oddział Warszawki Towarzystwa Urbanistów Polskich, na zlecenie Biura Architektury
i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy.
W konferencji udział wzięli: radni, pracownicy Urzędu m.st. Warszawy, działacze
ruchów miejskich, urbaniści , socjologowie i prawnicy - w liczbie ponad 120 osób.
Niniejsza publikacja zawiera wygłoszone referaty i komunikaty, omówienie dyskusji
oraz autorskie podsumowanie konferencji.
Zarząd OW TUP
3
Spis treści:
Słowo wstępne ........................................................................................................................... 5
Marek Mikos
Słowo wstępne ........................................................................................................................... 6
Bartłomiej Kolipiński
SESJA I - REFERATY PROGRAMOWE
Partycypacja w procesie planowania przestrzennego ........................................................... 7
jako prawo podmiotowe........................................................................................................... 7
Igor Zachariasz
Partycypacja a prawo do miasta ........................................................................................... 16
Krzysztof Herbst
Partycypacja spontaniczna a kształtowanie przestrzeni .................................................... 33
Waldemar Siemiński
SESJA II - KOMUNIKATY-PREZENTACJE
Dialog zamiast konfliktu. Konsultacje społeczne w przestrzeni wielkomiejskiej ............. 56
Agata Gójska Barbara Lewenstein
Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym, model poznański ........................ 66
Maciej Wudarski
Partycypacja w planowaniu przestrzennym – kilka przykładów skutecznego
angażowania mieszkańców .................................................................................................... 70
Maria Perchuć
Czy mieszkańcy mogą zastąpić projektanta? ...................................................................... 74
Marlena Happach, Monika Komorowska
Więcej partycypacji ! ............................................................................................................. 80
Marcin Świetlik
PODSUMOWANIE
Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym. Podsumowanie dyskusji
plenarnej. ................................................................................................................................ 86
Stanisław Furman
Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym. Konkluzje z konferencji ........... 86
Stanisław Furman
4
Marek Mikos
p.o. Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego
Urząd m.st. Warszawy
Słowo wstępne
Szanowni Państwo,
W Polsce wzrasta fala „miejskiej aktywności”. Wzrasta też potrzeba otwierania się na
projekty społeczne. W rezultacie wyzwaniem dla procedur planistycznych opisanych ustawą
o planowaniu i zagospodarowaniu staje się zwiększanie poziomu partycypacji społecznej.
Odejście od ustawowego minimum, przejście do poszukiwania modelu działania opartego na
faktycznym dialogu i partycypacji wydaje się właściwym – pozwalającym na wzrastanie
kapitału społecznego - kierunkiem zmian sposobu prowadzenia ważnych działań w mieście.
Dotyczy to także procedur planistycznych.
W Warszawie mamy za sobą pierwsze eksperymenty związane z dyskutowaniem
propozycji projektowej na etapie koncepcji planu (otoczenie Pałacu Kultury i Nauki - PKiN),
dołączaniem diagnoz społecznych do materiałów wyjściowych zlecanych opracowań
(konkursy Europan-u, otoczenie PKiN, plac Narutowicza) czy poprzedzenie planu
opracowaniem konkursowym (rejon ulicy Podskarbińskiej, Cypel Czerniakowski, Plac
Narutowicza). Zastanawiamy się jednak nad dokonaniem pewnych korekt w naszej
„codziennej” praktyce działań planistycznych. Mam zatem nadzieję, że dyskusje dziś
prowadzone mogą stać się dodatkową inspiracją dla przeprowadzenia tych zmian, a wszystkie
przybyłe tu dziś osoby uznają konferencję za interesującą i wnoszącą nowe elementy
do dyskusji o partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym.
5
Bartłomiej Kolipiński
Prezes OW TUP
Słowo wstępne
W imieniu Zarządu Oddziału Warszawskiego Towarzystwa Urbanistów Polskich
serdecznie witam uczestników konferencji i dziękuję za przyjęcia zaproszenia do dyskusji
o problemach partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Szczególne słowa
podziękowania należą się Panu Dyrektorowi Markowi Mikosowi i Pani Dyrektor Jolancie
Latała za przychylne rozpatrzenie naszej propozycji zorganizowania konferencji i przyjęcie
przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego m. st. Warszawy roli jej
współgospodarza. Na ich ręce kieruję podziękowania dla władz Warszawy za sfinansowanie
konferencji.
Sprawy partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym nie są zagadnieniem
nowym. We wszystkich dotychczasowych regulacjach prawnych, także tych z okresu PRL-u,
były zapisy gwarantujące udział zainteresowanych osób w procesie powstawania planów
urbanistycznych. O tych sprawach od dawna dyskutowaliśmy też w naszym „tupowskim”
środowisku, konsekwentnie opowiadając się za autentycznym uspołecznieniem planowania
przestrzennego.
W ostatnich latach mamy jednak do czynienia z niespotykanym dawniej zjawiskiem
społecznego zainteresowania sprawami miejskimi O prawo uczestnictwa w „grze o miasto”
upominają się już nie tylko właściciele nieruchomości, deweloperzy, czy działacze
ekologiczni, ale także pojawiające się coraz liczniej stowarzyszenia i organizacje, którym nie
są obojętne sprawy ładu przestrzennego i jakości przestrzeni publicznych, i które nie są
nastawione tylko na kontestacje poczynań władz miejskich. Coraz częściej chcą one aktywnie
uczestniczyć w procesie przekształcania przestrzeni miejskich, zgłaszając swoje pomysły
i alternatywne rozwiązania.
To jakościowo nowe zjawisko stawia przed samorządami miejskimi, administracją, ale
także przed nami urbanistami nowe wyzwania. Złudnym byłoby bowiem przypuszczenie, że
mamy tu do czynienia z jakąś chwilową modą „na miasto”. Wręcz przeciwnie, należy
zakładać, że współczesna demokracji lokalna musi polegać na dialogu i wielopodmiotowym
współrządzeniu, że jej stałym elementem będzie partycypacja społeczna. Dlatego musimy
szukać odpowiedzi na szereg pytań z tym związanych: Jak być partnerem dla organizacji
społecznych i ruchów miejskich? Jakie stosować metody planowania, żeby było ono otwarte
na dialog? Jak pogłębiać zaufanie do naszej fachowości? Czy obowiązujące przepisy dają
wystarczające podstawy do społecznej partycypacji w planowaniu przestrzennym.
Dzisiejsza konferencja jest próbą znalezienia odpowiedzi na te i inne pytania. Dlatego
zaprosiliśmy do udziału w niej zarówno przedstawicieli organizacji społecznych i ruchów
miejskich, jak i władz, administracji i służb planistycznych. Będzie więc dobra okazja do
wymiany poglądów o potrzebie, możliwościach i sposobach partycypacji społecznej
w planowaniu przestrzennym. Mam nadzieję, że wnioski z konferencji pozwolą na
wzmocnienie urbanistycznego dialogu w planowaniu przestrzennym Warszawy, a także
posłużą do sformułowania zmian prawnych w tym zakresie.
6
SESJA I - REFERATY PROGRAMOWE
dr Igor Zachariasz
Uczelnia Łazarskiego
Partycypacja w procesie planowania przestrzennego
jako prawo podmiotowe
1. Proces planowania przestrzennego1
Omówienie problematyki partycypacji w działaniach administracji publicznej, których
istotą jest racjonalne wykorzystanie przestrzeni państwa na cele osiedleńcze, wymaga przede
wszystkim teoretycznego ustosunkowania się do procesu planowania przestrzennego.
Punktem wyjścia niech będą w tym względzie słowa Wacława Dawidowicza, który
wskazywał, że odróżnienie działalności w zakresie stanowienia prawa od stosowania prawa
jest podstawą dla teorii działania administracji publicznej2. W konsekwencji rozróżnienie
pomiędzy procesem stosowania prawa a procesem stanowienia prawa, winno, zdaniem
W. Dawidowicza, stanowić punkt odniesienia dla rozważań nad przedmiotem
administracyjnego prawa procesowego, w tym sensie, że zgodnie z celowością tej działalności
powinny być przyporządkowane przez ustawodawcę organowi administracji publicznej środki
prawne umożliwiające, w takim przekroju, realizację przyznanych mu przez państwo zadań
materialnych3.
Z kolei zasada praworządności, w polskim systemie prawnym deklarowana w art. 7
Konstytucji, wymaga, aby administracja publiczna działając na zewnątrz, w stosunku do
podporządkowanych jej osób fizycznych i prawnych, zwłaszcza wkraczając w zakres ich
uprawnień czy obowiązków, czynności takie podejmowała w postaci aktów stosowania prawa
(aktów administracyjnych), albo w postaci aktów prawnych mających moc powszechnie
obowiązującą. Proces stanowienia prawa rożni się zasadniczo od procesu stosowania prawa
nie tylko swym efektem, jakim jest powstanie, w pierwszym przypadku, aktu prawnego, czy –
w drugim – aktu administracyjnego. Różnica dotyczy także podstawowych zasad
procesowych, pozwalających na stwierdzenie prawomocności aktów będących efektem tych
dwóch różnych procesów.
Rozróżnienie działania administracji publicznej w zakresie stanowienia prawa
od stosowania prawa prowadzi do wyodrębnienia dwóch rodzajowo różnych kategorii aktów
prawnych, czy też dwóch rodzajów aktów normatywnych4 – aktów powstających w procesie
1
W tym rozdziale wykorzystałem fragmenty artykułu „Ład przestrzenny w procesie planowania
przestrzennego” (tekst przekazany do druku Instytutowi Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa).
2
W. Dawidowicz „O „realizacji” prawa administracyjnego przez organy administracji państwowej” (w:) L. Bar
red., „Studia z dziedziny prawa administracyjnego” , 1971r., Ossolineum, s. 20-22.
3
W. Dawidowicz „Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu”, Warszawa, 1983 r., s. 29.
4
Pojęcia normy jako określonego w akcie prawnym wzorca zachowania kierowanego do adresata w sposób
generalny albo indywidualny, oraz określającego sytuację adresata w sposób abstrakcyjny albo konkretny,
7
stanowienia prawa (nazywanych dziś powszechnie w naukach prawnych aktami prawnymi)
i aktów powstających w procesie stosowania prawa (aktów administracyjnych). Akty
powstałe w procesie stanowienia prawa, to akty powstające na podstawie normy
kompetencyjnej, w procedurze sprawdzenia na etapie ich projektowania, czy jest to akt
treściowo (normatywnie) niesprzeczny z innymi aktami prawnymi, w szczególności
wyższego rządu. Temu bowiem służy hierarcha aktów prawych – utrzymywaniu systemu
norm prawnych w niesprzeczności.
Akty powstałe w procesie stosowania prawa, w administracji – akty administracyjne,
mają podobną podstawę formalną jak akty powstałe w procesie stanowienia prawa, jest nią
także norma kompetencyjna, ale w swej treści akt administracyjny powstaje w oparciu
o subsumpcję, jest realizacją normy prawa materialnego. Subsumpcja obejmuje
czterostopniowy model stosowania prawa, na który składa się ustalenie jaka norma
obowiązuje, następnie uznanie za udowodnione fakty i ujęcie ich w języku normy, wreszcie
właściwa subsumpcja faktów pod normę prawną, skutkująca ostatecznie wiążącym
ustaleniem konsekwencji prawnych faktów5, a końcowym efektem tego procesu jest nadanie
indywidualnego uprawnienia (nałożenie indywidualnego obowiązku), który po
uprawomocnieniu się aktu administracyjnego staje się egzekwowalny6.
W procesie stanowienia prawa norma prawa materialnego, w szczególności
wynikająca z aktu wyższego rzędu, jest swoistego rodzaju „przeszkodą nie do usunięcia” dla
prawodawcy, musi się on z nią liczyć, nie może dopuścić do sformułowania normy z nią
sprzecznej, mając swobodę w kreowaniu norm prawnych, wyznaczoną ową niesprzecznością
i zgodnością z podstawowymi normami ustrojowymi. Inaczej jest z porządkiem norm
w procesie stosowania prawa. Tu norma nie jest jakąś granicą działania prawodawcy, ale
podstawą treściową wyznaczającą zakres podmiotowy i przedmiotowy aktu finalnego (aktu
administracyjnego w działaniach organu administracyjnego), przy czym warunkiem uznania
treści tego aktu za zgodną z prawem jest mieszczenie się jej w zakresie treści normy
materialno-prawnej. Prawidłowości te odnoszą się zarówno do aktów o mocy powszechnie
obowiązującej, czyli takich, które są kierowane do podmiotów zewnętrznych wobec
administracji, jak i do aktów wewnętrznych, które tworzą normy prawne wiążące organy
państwa, w tym administracji publicznej.
Stanowienie prawa polega zatem na sprawdzaniu projektowanych przepisów co do ich
zgodności z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu, a w konsekwencji celem procedury
legislacyjnej jest, jak pisał W. Dawidowicz, zapewnienie „proceduralnych gwarancji”
zgodności aktów prawodawczych stanowionych przez podmioty administracji publicznej
z ustawami i „zapobieganiu” tworzenia aktów niezgodnych z ustawami7. Stosowanie prawa
opiera się z kolei na opisanym powyżej procesie subsumpcyjnym.
Proces planowania przestrzennego jest procesem stanowienia prawa. Jest to oczywiste
w sytuacji, gdy mamy do czynienia z określaniem sposobu zagospodarowania terenu w planie
miejscowym. Wprowadzona przepisami art. 4 ust. 2 i dalej art. 50 i nast. ustawy z dnia 27
używam za Zygmuntem Ziembińskim, szerzej zob. Z. Ziembiński „Logiczne podstawy prawoznawstwa”,
Warszawa, 1966 r., s. 58.
5
K. Opałek, J. Wróblewski „Zagadnienia teorii prawa”, Warszawa, 1969 r., s. 289-290.
6
O egzekwowalności aktu administracyjnego szerzej zob. np. Z. Niewiadomski (w:) Z. Niewiadomski,
Z. Cieślak, I.Lipowicz, G. Szpor „Prawo administracyjne”, Warszawa, 2007 r., s. 231.
7
W. Dawidowicz „Wstęp do nauk prawno-administracyjnych”, Warszawa, 1974 r., s. 123.
8
marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647,
z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. – możliwość, w przypadku braku planu miejscowego, określania
sposobu zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu także nie zmienia tej prawidłowości – w dalszym ciągu mamy do czynienia w tym
przypadku z procesem stanowienia prawa. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu nie ma bowiem cech procesu stosowania prawa, pomimo
że ustawodawca literalnie starał się mu nadać taką formę – w istocie jest to zamknięty
w przepisy proceduralne regulujące postępowanie w sprawach indywidualnych proces
prawotwórczy, trudny do pogodzenia z konstytucyjnie określonym systemem źródeł prawa8.
Także tworzenie aktów prawnych przez inne niż gmina jednostki samorządu terytorialnego
czy administrację rządową – planu zagospodarowania przestrzennego województwa,
koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju – jest działalnością prawotwórczą, choć
ograniczoną do wewnętrznej sfery działania administracji.
W tej prawotwórczej działalności biorą udział podmioty zewnętrzne wobec
administracji – osoby fizyczne i prawne, a ich podstawowym narzędziem wyrażania
interesów w procesie planistycznym są wnioski i uwagi składane w tym procesie. Powstaje
zatem pytanie, czym są owe wnioski i uwagi wobec, zawartych w art. 101 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594, z późn. zm.) – dalej u.s.g.,
warunków naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotów zewnętrznych wobec
administracji, jako przesłanki wnoszenia do sądu administracyjnego skargi na plan miejscowy
czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W konsekwencji, jak do tych przesłanek ma się udział, określany często jako partycypacja,
tych podmiotów w procesie planistycznym.
2. Skąd się wzięła partycypacja w obowiązującym prawie planowania przestrzennego
Jak pisał Janusz Łętowski, w procesie planowania przestrzennego ustawy nie
stwarzają czysto prawnej możliwości dla dokonania oceny dotyczącej lokalizacji inwestycji
publicznych i warunków zagospodarowania w konkretnym miejscu. Stąd istotnego znaczenia
nabiera proces, w którym „wszystko to musi być przedmiotem oceny, wyważenia, rozważenia
elementów przemawiających za i przeciw. Prawo musi zatem kłaść nacisk na proceduralną
stronę zagadnienia, zapewnić możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu wszystkich
zainteresowanych stron, wysłuchania głosu ekspertów i znawców zagadnienia (...) ustalenia
planu nie mogą (...) powodować naruszeń chronionych przez konstytucję praw obywateli,
łącznie z wywiedzionymi z niej prawami do ochrony własności indywidualnej, równości
wszystkich wobec prawa i proporcjonalności zastosowanych środków w odniesieniu
do realnej konieczności”9. Trudno odmówić prawdziwości tym zdaniom, zwłaszcza gdy
uprzytomnimy sobie istotę procesu planistycznego, jaką jest stanowienie prawa. Kiedy jednak
J. Łętowski pisał te słowa, bazując na dorobku prawa budowlanego z 1928 r., nie dało się
odnieść ich do obowiązującego wówczas stanu prawnego, nie da się także stwierdzić, że dziś
obowiązujący stan prawny realizuje zawarte w nich postulaty, zwłaszcza te dotyczące
8
Szerzej zob. I. Zachariasz „Czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją
administracyjną?” (w:) I. Zachariasz (red.) „Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania
przestrzennego”, Warszawa, r. 2012, str. 154-172.
9
J. Łętowski „Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe”, Warszawa, 1990 r., s. 182.
9
ochrony sądowej praw podmiotów zewnętrznych wobec administracji biorących udział
w procesie planistycznym.
W okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej bowiem ludzie i osoby prawne, biorące
udział w procesie planistycznym, posiadali jedynie status partycypującego, a nie chronionego
prawnie interesariusza, jak w okresie II Rzeczypospolitej. Status ten najlepiej obrazują słowa
Andrzeja Wasilewskiego: „w administracji państwa socjalistycznego nie chodzi więc
o dylemat „demokracja czy technokracja”, istnieje natomiast potrzeba teoretycznego
i praktycznego rozwiązania dwu węzłowych problemów: po pierwsze – problemu udziału
szerokich mas ludowych w komplikujących się funkcjach zarządzania, oraz po drugie –
problemu warunków zapewniających wysoką kompetencję administratywistów”10. Jak pisał
z kolei Wacław Brzeziński, mająca zamocowanie w prawie przedmiotowym zasada udziału
najszerszych kół wykonawców planu we wszystkich przypadkach w decyzjach i ich punkt
widzenia na przyjęte przez administrację publiczną rozwiązania był „cennym uzupełnieniem
odgórnego spojrzenia na plan”11. W okresie PRL przepisy proceduralne prawa planowania
przestrzennego, przede wszystkim wskutek zniesienia sądownictwa administracyjnego,
przestały być gwarantem ochrony praw podmiotów prywatnych, zarówno tych o charakterze
publicznym, jak i prywatnym. Jak trafnie wskazuje Michał Kulesza, proces planowania
przestrzennego miał w istocie charakter wewnętrznego postępowania administracyjnego,
bowiem nawet w przypadkach, gdy podmioty prawa prywatnego dopuszczono do udziału
w podejmowaniu decyzji przestrzennych, nie przewidziano żadnych procesowych gwarancji
ochrony ich interesów i uprawnień12.
Jak się okazało, przywrócenie sądownictwa administracyjnego nie zmieniło tego
ukształtowanego w okresie PRL spojrzenia na udział podmiotów zewnętrznych w procesie
planowania przestrzennego, zarówno w latach osiemdziesiątych XX w., jak i dziś. Dalej
udział ten postrzegany jest jako problem partycypacji i nie zmieniły tego spojrzenia
doświadczenia z lat 1994-2003. W ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) wprowadzono instytucję
zarzutu do projektu planu, od nieuwzględnienia którego służyło podmiotowi wnoszącemu
zarzut prawo odwołania się do sądu administracyjnego, jeszcze przed uchwaleniem
i opublikowaniem planu, co z kolei powodowało przedłużanie się procedur planistycznych
i w konsekwencji dyskredytowało ideę udziału mieszkańców, jako realizację ich
praw podmiotowych w procesie planowania przestrzennego.
Na gruncie u.p.z.p., wskutek przyjętego konwencjonalnie orzecznictwa sądów
administracyjnych, stwarza się możliwość dochodzenia naruszenia interesu prawnego
polegającego na niezgodnej z prawem ingerencji uchwalonym planem miejscowym czy
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w prawa
właścicielskie. Pomija się tym samym w ochronie prawnej, a w konsekwencji i w procesie
planowania przestrzennego, szereg innych praw natury publicznej, jak choćby przysługujące
uprawnienia do udziału w działaniach państwa czy ochrony swoich interesów w procesie
planistycznym, nie tylko tych związanych z własnością, ale innych praw prywatnych,
10
A. Wasilewski „Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej”, Warszawa, 1982, s. 49.
W. Brzeziński „Plan zagospodarowania przestrzennego”, Warszawa ,1961, s. 166.
12
M. Kulesza „Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej”, Warszawa, 1987, s. 215.
11
10
rodzących naturalne interesy w obliczu dokonywanych planem zmian w zakresie
przeznaczenia terenów oraz praw o charakterze publicznym.
Co prawda w wyroku z 19 czerwca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził
pogląd, że na gruncie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego „interes
społeczny” nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to, zdaniem
NSA, obowiązek „rozważnego wyważania” praw indywidualnych obywateli i interesu
społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec
prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Jak
podkreśla NSA, istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej
zasady – wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania – a nakaz wyważania jest
naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały
włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę
dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości13. Jednak ten
wyrok poza swoistego rodzaju deklaracją ideową nie stał się wyznacznikiem stosowania
prawa przez sądy administracyjne czy organy administracji publicznej. Co ważniejsze nie
dostrzega się w działaniach administracji i sądów związku pomiędzy instytucjami uwag czy
wniosków do planów i studium a przepisami chroniącymi interes prawny uczestników
procesu, a jest to problem kluczowy dla racjonalnego podejmowania decyzji w procesie
planistycznym.
3. Publiczne prawa podmiotowe
Powyższe uwagi mogą być bardziej zrozumiałe, gdy przywoła się podstawowe
ustalenia teorii prawa publicznego, a w szczególności kategorię publicznych praw
podmiotowych – dopiero ona daje możliwość pełnego zrozumienia istoty prawnej instytucji
wniosku czy uwagi zgłaszanej w procesie planistycznym.
Georg Jellinek, jeden z czołowych teoretyków prawa publicznego, który swoimi
pracami stworzył podstawy teoretyczne instytucji publicznych praw podmiotowych, oparł ich
konstrukcję na statusie (Status) podmiotu i adresacie jego żądania (Ansprüche). G. Jellinek
ogólnie definiował prawo podmiotowe jako „władztwo woli ludzkiej, uznane i chronione
przez porządek prawny, skierowane ku pewnemu dobru lub interesowi”14, obejmując tą
definicją, zarówno podmiotowe prawa prywatne, jak i publiczne, dostrzegając jednocześnie
różnice w źródle (genezie) ich powstania oraz w granicach stosowania. W skrócie można
powiedzieć, że publiczne prawa podmiotowe są wynikiem stosunku obywatela do państwa,
natomiast prywatne – stosunku obywatela do osób państwu podporządkowanych. Realizacja
publicznego prawa podmiotowego może się urzeczywistnić tylko w państwie, bowiem „przez
przynależność do państwa, poprzez pozycję członkowską, jaką człowiek w nim przyjmuje,
może być klasyfikowany według różnych kierunków. Stosunki, w których może się on
znajdować w państwie, wyposażają go w pewien szereg prawnie relewantnych sytuacji.
Żądania, jakie wynikają z tych sytuacji są tym, co określa się mianem publicznych praw
podmiotowych”15. Z publicznym prawem podmiotowym mamy do czynienia wtedy, gdy
13
Wyrok NSA z 19.06.2008 r., II OSK 437/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/DB9F5ACA86.
G. Jellinek „System der subjektiven öffentlichen Rechte”, Tübingen, 1905 r., s. 51.
15
Ibidem, s. 86.
14
11
prawo pozytywne przyznaje ochronę określonemu żądaniu i stwarza tym samym możliwość
dochodzenia jego realizacji na drodze sądowej czy administracyjnej.
Georg Jellinek zaproponował także systematykę publicznych praw podmiotowych,
czyli roszczeń publicznoprawnych, opartych o relacje jednostki w stosunku do państwa,
wyróżniając cztery grupy takich sytuacji (relacji), które konstytuują ów status obywatela,
a w konsekwencji powodują roszczenia. Mówił o stanie biernym (der passive Status, status
subiectionis), obejmującym obowiązki obywatela wobec państwa, a więc stanie, w którym nie
przysługują obywatelowi żadne żądania, zatem stanie, w którym teoretycznie nie mamy do
czynienia z publicznym prawem podmiotowym. Kolejną relację obywatela z państwem
nazywał stanem negatywnym (der negative Status, status libertatis), obejmującym żądania
przez obywatela wstrzymania się państwa od pewnych działań, rodzącym po stronie państwa
obowiązek zaniechania ingerencji w ów status obywatela. Niejako w opozycji do stanu
negatywnego wyróżniał stan pozytywny (der positive Status, status civitas), obejmujący
żądanie pewnych działań ze strony państwa na rzecz obywatela, czyli obowiązek realizacji
pewnych pozytywnych świadczeń ze strony państwa. Wreszcie mówił o stanie czynnym (der
Status der aktivenZivität, status activaecivitatis), obejmującym żądanie udziału w działaniach
państwa, uczestniczenia w jego życiu, w sensie prawnym w podejmowanych przez państwo
prawne aktach prawnych16. Tak przedstawiona klasyfikacja jest w istocie zwróceniem uwagi
na pewne relacje prawne pomiędzy jednostką a państwem, obejmuje ona zatem część
stosunków prawnych, z jakich złożone jest prawo przedmiotowe, w których uczestniczy
podmiot podporządkowany państwu oraz samo państwo.
W kontekście tak zarysowanej koncepcji publicznych praw podmiotowych, ważnym
zagadnieniem doktrynalnym stało się odróżnienie owych praw od tzw. refleksów prawnych
(Rechtreflex), czyli takich stanów prawnych, które gwarantują istnienie określonej instytucji,
albo przyczyniają się do polepszenia sytuacji prawnej lub faktycznej obywatela, ale nie mogą
być podstawą do skutecznego dochodzenia żądań przez obywatela wobec państwa. Pierwotnie
w refleksach prawnych widziano pewne korzystne działania państwa, których wypełnienie nie
związane było z możliwością skutecznego żądania realizacji tych działań. Z czasem kategorią
refleksu prawnego zaczęto także obejmować pewne niepożądane skutki działań państwa,
przed którymi podmioty podporządkowane państwu nie miały możliwości skutecznej obrony
w formie żądania. Chodzi tu zatem o cała sferę działania państwa, która nie podlega kontroli
indywidualnej, przejawiającej się w możliwości skutecznego dochodzenia na drodze prawnej
swego żądania, przy czym możliwość stworzenia takiej drogi nie jest czymś obiektywnym
prawnie w tym sensie, że nie może być zrealizowane, zależy całkowicie w demokratycznym
państwie prawnym od ustawodawcy, który tę sferę czyni większą lub mniejszą, bardziej lub
mniej poddaną kontroli podmiotów państwu podporządkowanych17.
Pomimo iż problem refleksów prawnych już w XIX wieku sformułował G. Jellinek
przy okazji rozważania teorii publicznych praw podmiotowych, to dopiero współczesna
doktryna prawna publicznego rozstrzygnęła kwestię odróżnienia refleksów prawa od praw
podmiotowych, przyjmując za główne kryterium możliwość dochodzenia żądań
z określonych sytuacji, z owego status, którego publiczne prawo podmiotowe jest efektem.
16
17
Ibidem, s. 86-87.
R. Schmidt, S. Seidel „Allgemeines Verwaltungsrecht”, Rolf Schmidt Verlag, Bremen, 2000 r., s. 243.
12
Słusznie zauważał Władysław Jaworski, że pojęcie to jest w sumie pochodną prawa
przedmiotowego, jego ukształtowania w konkretnym państwie, twierdząc, że „dla nas pojęcie
refleksu nie istnieje.(...) pozwolenie na budowę jakiegoś domu albo jakaś koncesja wodna ma
wpływ, a więc wywołuje refleks na stosunki osób trzecich. Ale czy te trzecie osoby będą
miały jakieś prawo podmiotowe czy nie, to zależy od tego, czy istnieje norma prawna, która
pozwala im przy udzielaniu takiego zezwolenia współdziałać.”18 To właśnie szybko
rozwijające się w południowych Niemczech sądownictwo administracyjne, wyrosłe właśnie
z potrzeby urzeczywistnienia teorii publicznych praw podmiotowych 19, dało podstawy
rozróżnieniu praw podmiotowych od refleksów prawnych, także na gruncie teoretycznym20.
Tak więc refleks prawny, ujmowany utylitarnie, jest pewną kategorią pojęciową wskazującą,
w refleksji naukowej na pewną sferę działania państwa poza kontrolą prawną podmiotów
podporządkowanych państwu, może być w procesie stanowienia prawa instytucją wskazującą
na konieczność objęcia takiej sfery regulacją prawną, w procesach stosowania prawa
instytucją dającą możliwość współkształtowania stosunków prawnych ze względu na interesy
podmiotów objętych sferą refleksów prawnych.
Na tym teoretycznym tle trzeba stwierdzić, że współczesne polskie prawo planowania
przestrzennego jest bardziej refleksowe niż podmiotowe, udział ludzi w tworzeniu prawa jest
refleksem (właśnie partycypacją), a nie publicznym prawem podmiotowym. Wskazuje na to
mianowicie stosunek sądów administracyjnych do instytucji wniosków i uwag – uprawnień
podmiotów zewnętrznych do wniesienia w procedurze planistycznej swojego interesu,
w związku z podejmowanym przez administrację publiczną działaniem, i konieczności jego
rozpatrzenia oraz realizacji, o ile jest on zgodny z porządkiem prawnym i proporcjonalny
do podejmowanych działań przez organ podmioty prywatne określanych planem. Pomimo
że obowiązujący porządek prawny wprost nakazuje taki interes poddać ochronie,
sądownictwo administracyjne w swym orzecznictwie poszło w zupełnie innym kierunku.
4. Nowa legitymacja procesowa
Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, interes prawny w przypadku wnoszenia
skargi na podstawie art. 101 u.s.g. ma właściciel nieruchomości, a nie ma go podmiot nie
posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym planem, nawet ten
komu przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa do gruntu21. Interesu prawnego nie ma
także np. dzierżawca nieruchomości. Zgodnie z poglądem NSA ma on interes faktyczny, a nie
prawny w ustaleniach planu i w związku z tym nie podlega on ochronie w postępowaniu
planistycznym22. Takie stanowisko sądów administracyjnych jest pochodną poglądu na
kwestię ochrony prawa własności jako centralnego zagadnienia planowania przestrzennego.
Jednocześnie zamyka ono w istocie proces planistyczny przed liczną rzeszą interesariuszy,
dysponujących prawami czy obowiązkami, wynikającymi nie tylko z faktu bycia
18
W. L. Jaworski „Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne”, Warszawa, 1924 r., s. 116.
M. Wyrzykowski [w:] L. Garlicki (red.) „Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej”, Warszawa,
1990 r., s. 123.
20
Por. U. Ramsauer „Die Rolle der Grundrechte im System der subjektiven öffentlichen Rechte”, Archiv des
öffentlichen Rechts, Nr 4/1986, s. 504.
21
Wyrok NSA z 29.12.1999 r., IV S.A. 1501/99, LEX nr 48196.
22
Wyrok NSA z 26.09.2008 r., II OSK 312/08, LEX 496048.
19
13
właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości położonych na obszarze objętym
projektowanym planem.
Występujące w art. 101 u.s.g. pojęcie uprawnienia w ogóle się pomija w procesie
wykładni prawa, twierdząc, że jest ono zbieżne z pojęciem interesu prawnego.
W konsekwencji przyjęta przez sądy administracyjne i Trybunał Konstytucyjny wykładnia
przepisów ustrojowych, przede wszystkich art. 101 u.s.g., w kontekście art. 28 K.p.a.
w zakresie interpretacji pojęcia „interesu prawnego”, nie dają podstaw dla skutecznej ochrony
praw podmiotowych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że konstrukcja interesu prawnego
zawarta w art. 101 u.s.g. jest analogiczna jak w art. 28 K.p.a., jednak przenoszenie cech
interesu prawnego z art. 28 K.p.a. na grunt art. 101 u.s.g. odbywa się na zasadzie
odpowiedniości, co przesądza, że w chwili zaskarżenia podmiot wnoszący skargę musi
wykazać m.in. aktualność interesu oraz jego naruszenie uchwałą23.
Do tej tezy Trybunału Konstytucyjnego trzeba odnieść się krytycznie, bowiem pojęcie
„interesu prawnego” na gruncie K.p.a. jest pojęciem procesowym, odnoszącym się
do procesowej pozycji strony, tymczasem konstrukcja interesu prawnego w art. 101 u.s.g.
(co potwierdza wykładnia sądów administracyjnych) odnosi się do kwestii
materialnoprawnych – praw i obowiązków podmiotu wnoszącego skargę, które zostały
naruszone uchwałą (zarządzeniem)24. Konieczna wydaje się zmiana sposobu rozumienia
interesu prawnego na gruncie art. 101 u.s.g. (analogicznie na gruncie innych ustaw
ustrojowych określających zasady skargi na uchwały prawa miejscowego) pozwalająca na
skuteczną ochronę praw podmiotowych w procesie planistycznym.
Prawo składania uwag i wniosków w procesie planistycznym ma każdy
zainteresowany, przy czym interes składającego uwagi może wynikać nie tylko z posiadanej
własności na obszarze objętym planem, ale także z faktu korzystania (nawet potencjalnego)
z przestrzeni publicznych objętych planem. Silną pozycję w postępowaniu planistycznym
powinni mieć zatem wszyscy faktycznie zainteresowani zmianą przeznaczenia terenu, ze
względu na ochronę swoich praw o charakterze prywatnym, jak i ze względu na ochronę praw
o charakterze publicznym (np. prawa korzystania z przestrzeni i infrastruktury publicznej).
Nadanie legitymacji procesowej podmiotom prywatnym, gdy ich uwagi czy wnioski
zgłaszane w ustawowo określonych procedurach planistycznych nie zostałyby uwzględnione,
poszerzy ochronę praw podmiotowych. Ten praktyczny postulat, skierowany do orzecznictwa
sądów administracyjnych, związany jest z odrzuceniem poglądu o tożsamości „interesu
prawnego” określonego na gruncie art. 101 u.s.g. z „interesem prawnym” określonym na
gruncie art. 28 K.p.a. w związku z całkowitą odmiennością postępowania legislacyjnego
(postępowania mającego na celu ustanowienie prawa) i postępowania w zakresie stosowania
23
Wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121.
Uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna także rozstrzygać o jakimś
elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów
prawnych i uprawnień. W konsekwencji, aby uchwała rady gminy bezpośrednio naruszała interes prawny
skarżącego, musi mieć „zewnętrzny” charakter, tzn. adresatem jej przepisów muszą być podmioty pozostające
poza strukturą organizacyjną gminy (Szerzej zob. np. G. Jyż[w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki „Ustawa
o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa, 2010 r., s. 763 i n.). W wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r.,
I SA/Łd 1041/07, LEX nr 462667, WSA w Łodzi stwierdził, że „związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą
a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1
u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na
jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację”.
24
14
prawa. W swej konstrukcji taka podstawa skargi – istniejąca już dziś w treści art. 101 u.s.g.
w związku z przepisami u.p.z.p. dającymi uprawnienie do wnoszenia uwag i wniosków
w procesie planistycznym – nawiązuje do doświadczeń innych krajów europejskich, a także
do stosowanej na gruncie rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. o prawie
budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, ze zm.) konstrukcji
legitymacji procesowej.
Przypomnieć warto, że przepisy rozporządzenia z 1928 r. nie wyróżniały strony
postępowania ani nie czyniły z kategorii interesu prawnego przesłanki odwoławczej. Każdy
uczestnik postępowania planistycznego był interesownym, któremu przysługiwało szereg
praw procesowych, w tym prawo rozpatrzenia wniosku w procesie sporządzania planu
zabudowania. Wnioski należało uwzględniać, „gdy przeciwko takiemu uwzględnieniu nie
przemawia ani interes publiczny, ani interes innych osób”. Interes ten nie musiał mieć
charakteru interesu prawnego, mógł być interesem faktycznym. Osoby interesowne
w terminie dwóch tygodni po wyłożeniu planu mogły zgłaszać zarzuty przeciw tym planom.
Instytucja zarzutu służyła w konsekwencji ochronie interesów mieszkańców na etapie
gotowego planu zabudowania. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez organ
uchwalający plan, przekazywał on zarzuty organowi nadzorczemu – wojewodzie,
a w Warszawie – ministrowi robót publicznych, którzy mieli prawo wprowadzenia do planu
zabudowania zmian, zgodnie ze zgłaszanymi zarzutami, o ile zarzuty te były uzasadnione
interesem publicznym albo okolicznościami, iż plan wprowadzał pewne nieusprawiedliwione
uciążliwości dla obywateli. W sytuacji, gdy ze względu na zgłaszane zarzuty plan
zabudowania wymagałby nie drobnych zmian, ale zasadniczych poprawek, istotnych ze
względu na ochronę zgłaszanych interesów, organ nadzorczy mógł odmówić zatwierdzenia
planu lub jego części, co powodowało konieczność ponownego opracowania planu lub jego
kwestionowanej części. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez władze
nadzorcze, osoby, które je zgłosiły musiały być o tym zawiadomione i miały prawo zaskarżyć
decyzje organu nadzorczego w tym względzie do Najwyższego Trybunału
Administracyjnego25. Procedurę tę starano się, nieudolnie co do istoty, powtórzyć na gruncie
ustawy z 1994 r., jednak, co już wcześniej wskazano, poprzez wprowadzenie możliwości
skargi na nieuwzględniony zarzut przed wejściem w życie uchwalonego planu,
zdyskredytowano w powszechnej opinii myślenie o uczestnictwie podmiotów zewnętrznych
w procesie planistycznym jako wyrazie realizacji publicznych praw podmiotowych.
Oparcie legitymacji procesowej osób uczestniczących w procesie planowania
przestrzennego na odrzuceniu ich wniosku czy uwagi w trakcie procesu pozwoli odejść od
postrzegania ich udziału jako partycypacji w procesie planistycznym, pozwoli na postrzeganie
ich zaangażowania w proces planistyczny jako wyrazu realizacji praw podmiotowych, tym
samym da szeroką ochronę ich praw o charakterze publicznym i prywatnym.
25
G. Szymkiewicz „Komentarz do prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Część I”, Warszawa, 1938 r., s. 62
i 67.
15
Krzysztof Herbst
Fundacja Inicjatyw Społeczno – Ekonomicznych
Partycypacja a prawo do miasta
Motto:
„Zagęszczone pole organizowania nie jest
gęste od przepisów ale od kontaktów.
Regulacja ma miejsce dzięki wspólnie
używanym standardom i nieformalnym
normom działania”26
Wstęp
Przeżywamy obecnie okres nasilenia oczekiwań „partycypacyjnych” ze strony
społeczności i prób powiększania zakresu uczestnictwa społecznego ze strony władz
i administracji. Tendencja ta (obejmująca ogromną liczbę państw na wielu kontynentach) jest
inicjowana lub wzmacniana przez wspólnoty międzynarodowe (jak Unia Europejska).
Propozycja ma szczególnie duże znaczenie w krajach, gdzie dziedzictwo niedemokratycznego sposobu rządzenia nie zostało do końca przezwyciężone. Uruchamiane
są więc liczne projekty, w nieskończonej ilości tekstów dotyczących konsultacji
i uczestnictwa znajdujemy mniej więcej podobne wyliczenia warunków powodzenia
partycypacji.
Ukryte w nich założenie swojego rodzaju DIY (do it yourself), gdzie przy odrobinie
wytrwałości, obiecuje się gwarantowany sukces, obraża wszystkie ustalenia socjologii
o strukturach i interesach społecznych, nie mówiąc o konfliktach 27: Nie spotkałem poradnika,
który mówiłby, że siadanie za okrągłym stołem i rozmawianie – nawet przy dobrej woli
uczestników – nie gwarantuje sukcesu, bowiem w grze uczestniczą siły, których rozmowa nie
zniweluje. Rozczarowujące, zniechęcające efekty zrywów demokratyzacyjnych prowadzą
w następstwie do wycofania – niskich frekwencji i sceptycyzmu co do rezultatów. Źródła
problemów leżą nie tylko w sferze dobrej czy złej woli poszczególnych urzędników,
polityków lokalnych czy inwestorów. Ograniczenia wynikają z uwarunkowań strukturalnych,
którym wciąż poświęca się za mało uwagi.
Konsultacje i partycypacje to proces wiecznie początkujący. Ciągle jest jakiś
„próbny”, „dobrze zapowiadający się”, przebieg. Brak efektu, ciągłości i brak satysfakcji
skutkuje wycofaniem, czasem przekorą, nie-partycypacją. Program partycypacyjny pojawia
się w czasie nazywanych przez wielu „kryzysem demokracji28. Niewątpliwie, partycypacja
26
Barbara Czarniawska „Zmiana kadru, jak zarządzano Warszawą w okresie przemian”, Wydawnictwo
Akademickie Sedno, Warszawa, 2014 r., s. 179.
27
Por. Markus Miessen „The Nightmare of Participation (Crossbench Praxis as a Mode of Criticality”, Sternberg Press,
Berlin, 2011 r.
28
Można tu m.in. powołać teksty Z. Baumana, polemiki Marka Beylina ze Sławomirem Sierakowskim (m.in.) „Kryzys
demokracji?”, Gazeta Wyborcza 10.01.2009 r., Ronalda M Dworkina „Is Democracy Possible Here?”, Princeton University
16
jest jedną z form realizacji szerokiego postulatu demokratyzacji sposobu rządzenia
czy współrządzenia (governance). Nawet jeżeli może być uznana za drogę ku jej
uzdrowieniu29, to działanie lekarstwa nie będzie pozbawione efektów ubocznych, a skutki
stuprocentowe.
Ze względu na zainteresowania autora, ograniczamy rozważania do kwestii związanych
gospodarowaniem, planowaniem, użytkowaniem przestrzeni i tkanki miejskiej. Pozostawiamy
poza polem dyskusji takie kwestie jak praca, usługi publiczne, podatki czy formowanie
budżetu lokalnego.
Przestrzeń interakcji
Zacznijmy od podstawowego stwierdzenia. Zabrzmi może jak banał, choć nadal nie
dostrzega się wszystkich jego konsekwencji. Miasto (w jakimś stopniu każdy ośrodek
osadnictwa) to koncentracja ludzi, a przede wszystkim intensywność zdarzeń, kontaktów
i relacji, bodźców i informacji. Powstające dzięki temu możliwości i wyzwania można
opisywać w kategoriach wymiany (popyt-podaż), szans przetrwania, wolności („powietrze
miasta czyni wolnym”), rozwoju (specjalizacja, organizacja produkcji), innowacji
i kreatywności.
Prawdziwe miasto jest heterogeniczne. Na różnych poziomach organizacji: od
jednostkowego i rodzinnego, przez sąsiedzki i wspólnotowy – aż po uporządkowane
i żywiołowe formy życia zbiorowości anonimowych, stykają się w nim różne światy,
zachodzą zróżnicowane procesy społeczne i gospodarcze. Z drugiej strony heterogeniczne
miasta charakteryzuje także względna, wewnętrzna homogeniczność miejsc30.
Współczesne tendencje: wzrost urbanizacji, powiększanie miast i rosnąca rola
czynników zewnętrznych (jak kapitał czy globalizacja) w ich funkcjonowaniu, a wreszcie
przemiany wzorców życia zbiorowości miejskich, powodują, że model (archetyp) miasta staje
się coraz mniej oczywisty i coraz mniej powszechnie podzielany. Skutkiem koncentracji,
a dokładniej – intensywności zderzeń – jest narastanie różnic i sprzeczności potrzeb,
interesów – a w konsekwencji ucieranie się nowej koncepcji, tak czy inaczej gwarantowanych
lub dorozumiewanych, praw osób, zbiorowości, grup czy wspólnot terytorialnych. Z reguły są
one wobec siebie kolizyjne lub są postrzegane jako kolizyjne. Wraz z przemianami miast,
aktualność tracą stare wzorce miejskiego życia, modele współżycia czy rozwiązywania
sporów. Erozji fizycznej i zużyciu moralnemu podlegają także ich materialne ramy: tkanka
fizyczna miasta, struktury przestrzenne i mechanizmy gospodarcze. Można to mierzyć skalą
dziesięcioleci albo i stuleci – zależnie od przyjętej perspektywy.
Intensywność zdarzeń i heterogeniczność miast są źródłami konfliktów. Warto więc
wyróżnić kilka charakterystycznych dla nich płaszczyzn. Z każdą z nich wiążą się
oczekiwania „skutecznej partycypacji”:
a) odbieramy czyjeś działanie jako naruszenie naszych praw;
Press, New Jersey, 2006 r., szkic Andrzeja Ziemskiego „Demokracja medialna”, Przegląd Socjalistyczny nr
6/2007 XI-XII 2007 r. . Warta wzmianki jest debata Fundacji Batorego „Jak zdemokratyzować demokrację?”
15.12.2003 r..
29
Przemysław Sadura „Partycypacja obywatelska to odpowiedź na kryzys demokracji”, Krytyka Polityczna
2.05. 2011 r.
30
Por. Gerry Mooney, Steve, Pile and Christopher Brook „On ordering and the City”, w Unruly Cities?
Order/Disorder, (Understanding Cities), Routledge, 1999 r.
17
b)
c)
d)
na tej płaszczyźnie częste są protesty typu NIMBY („nie na moim podwórku”) będące
w istocie obroną stanu posiadania. Każda nowa inwestycja na już opanowanym terenie
jest bowiem jego uszczupleniem.
Nasze zastrzeżenia lub emocje wiążą się ze sposobem kształtowania miasta przez
„innych” (naruszenie wartości);
na tej płaszczyźnie kwestionowane są m. in. przebiegi tras komunikacyjnych,
rozwiązania urbanistyczne, porządkowania terenów zielonych. Obok postawy NIMBY
występuje tu (mniej lub bardziej uzasadniona) troska o zagrożone środowisko,
zwierzynę, ptaki, czystość wód, hałas, wartości dziedzictwa, itp.
Usiłujemy realizować potrzebę (działania, inicjatywy) wiążącą się z użytkowaniem
lub kształtowaniem przestrzeni;
na tej płaszczyźnie dokonują się m. in. spontaniczne i uzgodnione inicjatywy
w przestrzeni publicznej, okupacje zaniedbanych budynków, ekspansje sztuki
w przestrzeni publicznej i in. Ich motywem przewodnim jest walka o przestrzeń
publiczną, o uwolnienie od martwoty, o zawłaszczenie i nadanie swoich znaków
identyfikacyjnych i o względnie utrwalone prawo do miejsca.
Współdziałamy z innymi w celu uzyskania wpływu na kształt miasta;
jest to głównie płaszczyzna debat, zgłaszania pomysłów, forów i publicystyki, które
próbują diagnozować problemy miasta i proponować nowe rozwiązania. Mimo
wielości i intensywności zdarzeń, wydaje się, że jesteśmy jeszcze daleko od powstania
czegoś w rodzaju alternatywnego – obywatelskiego planowania.
Prawo do miasta z perspektywy różnych aktorów miejskich
Wymienione powyżej płaszczyzny konfliktów powiązane są z poczuciem (naruszenia)
prawa do miasta, które może być różnie postrzegane zależnie od naszej relacji do przedmiotu
czy tematu debaty. Tak więc możemy mieć na myśli prawo osoby odnoszące się do
konkretnego miejsca w tym mieście: swoje prawo własności, prawa należne mi jako
człowiekowi, mieszkańcowi czy obywatelowi miasta, prawo do zaspokojenia moich potrzeb
jakoś z tym miejscem związanych; ale także jako prawo domagania się realizacji
ogólniejszych wartości – niekoniecznie powiązanych z jakimkolwiek poszczególnym
interesem czy uprawnieniem jednostkowym.
Powszechnie wiadomo, że poczucie prawne może być bardzo odległe od litery prawa
i od ducha praw, niemniej może być równie silną przesłanką do działania jak prawo
stanowione. Mając to na uwadze, warto spojrzeć jak różni aktorzy czy interesariusze
postrzegają prawo do miasta.
Perspektywa administracji samorządowej
Ograniczając się, zgodnie z założeniem początkowym, do zagadnień gospodarki
przestrzennej, zauważmy, że administracja samorządowa realizuje zobowiązanie władz
lokalnych do zajmowania się wszystkimi (istotnymi) sprawami swojego terytorium i jego
obywateli. Tak więc, ma zakres odpowiedzialności i wykonuje zadania uzasadniające,
a nawet wymagające interweniowania w wielu sprawach, niezależnie od formy własności czy
władania danym obiektem. Wymieńmy tu przede wszystkim:
– wykonywanie swoich praw właścicielskich,
18
– nadzorowanie zachowania innych gestorów w zakresie przestrzegania prawa i norm
ogólnych,
– podejmowanie działań partnerskich z innymi, budowanie konsensusu, wywieranie wpływu,
– budzenie świadomości, edukacja, debaty publiczne, udział w budowaniu wspólnych
poglądów.
Jak powszechnie wiadomo, zarówno stopień realizacji tych zadań, jak i uprawnień oraz
potencjalnych możliwości, jest nierównomierny. Wpływają na to szczegółowe przepisy
prawne zawężające intencje zawarte w Konstytucji i ustawach konstytucyjnych. Można
jednak mówić także o braku woli, zaniechaniach, niepodejmowaniu starań o zmianę
zachowań podmiotów niezależnych. Typowymi przykładami są: prowadzenie polityki
mieszkaniowej albo najmu lokali użytkowych z ograniczeniem się do lokali miejskich
i lokatorów mieszkań komunalnych oraz koncentrowanie się na wyniku ekonomicznym tej
gospodarki ze szkodą dla efektu społecznego. Spektakularnymi przykładami była chwiejna
postawa miasta w sporze o likwidację klubu Chłodna 25, zalewanie głównych ulic pieszych
w centrum przez filie banków czy trudności z wyważeniem zasad użytkowania terenów
otwartych pomiędzy osiedlowym spokojem, a miejskim gwarem. Podobnie, trudno nie
dostrzec związku między sposobem przygotowania inwestycji a zalewem osiedli grodzonych.
Czytając relacje ze sposobu rozwiązywania takich problemów przez władze i podległe
im administracje, trudno nie odnieść wrażenia, że dopóki przysłowiowe mleko się nie rozlało
– nikt nie uważał interwencji czy działania w danej sprawie za swoje zadanie. Kluczowy
problem stanowiła, jak się wydaje, swoista interpretacja przez administrację kwestii zakresów
własności, władania i odpowiedzialności. Chyba najsłabszą stroną jest niedostateczne
współdziałanie między różnymi pionami administracji prowadzącymi w rzeczywistości
gospodarkę przestrzenną (planowanie, gospodarka nieruchomościami, inwestycje) oraz tymi,
które wyrażają i realizują potrzeby społeczne.
Nie lekceważąc powyższych problemów, trzeba jednak zwrócić uwagę na kluczową –
bo rodzącą najpoważniejsze napięcia, trudne do ugaszenia w trybie partycypacyjnym –
kwestię. Jest nią nadmiernie silna pozycja prawa własności w polskim systemie gospodarki
przestrzennej. Zwrócił na to uwagę Andrzej Jędraszko 31 wskazując na szkodliwe skutki
bezpośredniego powiązania własności terenu/nieruchomości z prawem do ich
zabudowy/zmiany użytkowania i zagospodarowania przez właściciela/użytkownika oraz na
praktyczne zaniechanie (osłabienie) ingerencji w wolny rynek nieruchomości. Jędraszko
wskazuje też, że enumeratywne ograniczenie zastosowania instytucji inwestycji celu
publicznego, uniemożliwia interwencję administracji w żywiołowe procesy inwestowania.
W krajach UE „władczość planowania gminy nie oznacza ograniczenia prawa własności
nieruchomości i jej dziedziczenia, a jedynie przeniesienie na gminę uprawnień dotyczących
wprowadzania zmian zagospodarowania na całym jej obszarze. Oznacza to, że gmina może
z mocy prawa odmawiać zgody na zabudowę/zmianę użytkowania, mając na względzie
zabezpieczenia dobra wspólnego, którego wyrazem są plany zagospodarowania” pisze
Jędraszko32
31
Andrzej Jędraszko „Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce — drogi i bezdroża regulacji ustawowych”,
Warszawa, 2005 r., nakładem Unii Metropolii Polskich.
32
Op. cit s .35.
19
Niektórzy autorzy widzą w takim podejściu do kwestii własności w okresie tranzycji
elementy świadomej taktyki. Zdaniem Joanny Kusiak33 „polityczne dyrektywy tzw.
Konsensusu Waszyngtońskiego ignorowały problematykę przestrzenną….Polityka i „pakiety”
Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Monetarnego przetwarzały przestrzeń
w „przestrzeń abstrakcyjną” (Lefebvre), łatwiejszą do zinstrumentalizowania przez globalny
kapitał, gdyż kategoryzowaną według wartości wymiennej”. [Taka] abstrakcyjna przestrzeń
alienuje mieszkańców miasta, sprowadzając do wartości wymiennej wszystkie inne wartości,
takie jak potrzeby mieszkańców czy dziedzictwo architektoniczne”, mówi Autorka wskazując
dalej, że „ani Konstytucja, ani inne regulacje nie zapewniły ‘uzgodnienia kompatybilności’
sposobów użytkowania ziemi ani ze sobą wzajemnie, ani z dobrem wspólnym obywateli,
które w kontekście własności nie pojawia się w Konstytucji w ogóle.”
Nie podejmując tu dyskusji nad słusznością lub niesłusznością takiej interpretacji
zaleceń Banku Światowego ani nad poglądami H. Lefebvra, zwróćmy uwagę, że przytaczana
konstrukcja intelektualna stanowi jedno z głównych uzasadnień aktywności ruchów miejskich
i związanych z nimi protestów. Nie rozstrzygając też kwestii zasadności poszczególnych
protestów czy inicjatyw, zauważmy, że wymuszają one reorientację polityk miejskich. Innymi
słowy miasto jest winne co najmniej braku wyobraźni prognostycznej – niedostrzegania na
czas zagrożeń i zaniechania działań zapobiegających na poziomie miasta oraz/lub lobbingu
w sprawie zmian prawa i jego interpretacji na poziomie krajowym.
Jeżeli „kapitałowe” podejście do prawa własności prowadzi do ograniczenia
możliwości realizacji potrzeb i pragnień określanych jako dobro wspólne czy potrzeb
poszczególnych interesariuszy, to powstaje pytanie czy, albo do jakiego stopnia, można
przyznać rację zespołowi Adama Kowalewskiego34.twierdzącemu, że: „planowanie
przestrzenne z udziałem społeczeństwa, wyposażone w instrumenty partycypacji społecznej,
ogranicza konflikty nieuniknione przy decyzjach o wykorzystaniu i zagospodarowaniu terenu.
Ułatwia wyważanie sprzecznych często interesów: publicznego i prywatnego”.
Warto tu zwrócić uwagę, że od lat używana, w języku urbanistyki i gospodarowania
przestrzenią, kategoria „interesu publicznego” albo „dobra wspólnego” przybiera, we
wszystkich znanych autorowi wypowiedziach, jedną wartość. Tymczasem powszechnie
wiadomo i łatwo zauważyć, iż najczęściej mamy do czynienia ze splotem interesów
zbiorowych. Różni aktorzy czy interesariusze mogą mieć obiektywnie różne potrzeby a także
mogą różnie widzieć wartości, preferencje czy hierarchie interesów. W ten sposób nadal
przekonanie o własnej „nadkompetencji”, tak popularne wśród polityków, menagerów
i specjalistów, maskuje brak rozeznania a także brak uznania dla wielości
i sprzeczności realnych interesów społecznych. Dobrą ilustracją może być batalia (części
społeczeństwa) o ustalenie nowej równowagi między organizacją miasta dla pieszych i dla
samochodów. Pozytywną cechą ewolucji poglądów jest prawie całkowity zanik popularnej
kiedyś koncepcji „interesu partykularnego”.
33
Joanna Kusiak, tekst niepublikowanej rozprawy doktorskiej.
34
„Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce” 29. 10. 2013 r.
http://www.urbanistyka.info/content/raport-o-ekonomicznych-stratach-i-spo%C5%82ecznych-kosztach-niekontrolowanejurbanizacji-w-polsce dostęp 13.04. 2014 r.
20
Własność i władanie z ekonomicznego punktu widzenia
Nie podejmując tu trudu całościowego objaśniania ekonomicznej roli własności,
zwróćmy uwagę, że w naukach ekonomicznych pojawiły się sposoby patrzenia na kwestię
własności – a właściwie dysponowania dobrami, które są ważne dla myślenia
o partycypacyjnym rządzenia (współrządzeniu) miastem. W latach 1990 Elinor Ostrom
zainteresowała się kategorią dóbr wspólnych35. W odróżnieniu od podejść klasycznych
rozróżniających jedynie własność prywatną lub publiczną, zajęła się ona różnymi sposobami
zarządzania dobrami ważnymi dla wspólnot (terytorialnych). W tym kontekście pojawiła się
powszechnie znana tablica rozróżniająca odmienne typy dóbr:
Konkurencyjne
Niekonkurencyjne
Umożliwiające wykluczenie
z dostępu
Dobra prywatne
Dobra klubowe
niewykluczające
Dobra (zasoby)wspólne
Dobra publiczne
Wśród zasad umożliwiających skuteczne zarządzanie dobrami wspólnymi Ostrom
wymieniła m.in.: jasno zdefiniowane granice i zasady korzystania, monitorowanie, sankcje
i mechanizmy rozwiązywania konfliktów. W literaturze ekonomicznej znajdziemy także
rozważania dotyczące optymalizacji w zarządzaniu własnością z ograniczeniem kryterium
zysku na rzecz kryterium użyteczności36.
Warto zwrócić uwagę, że w Polsce znajdziemy instytucje gruntów wspólnych
(angielskie Commons) występują tu słowackie Urbar-y, serwituty albo służebności czy
instytucja zasiedzenia. Dają one prawo użytkowania, ale także regulują obrót gospodarczy
terenami odgrywającymi ważne role społecznościowe: integracyjne, solidarnościowe czy
inne. Niektóre z tych instytucji przetrwały do dzisiaj wraz z odpowiednim zapleczem
prawnym. Rozwiązania te nie są jednak powszechnie wykorzystywane, stanowiąc jedynie
relikty dawnej tradycji.
Z punktu widzenia zarządzania dobrami wspólnymi, ważna i użyteczna mogłaby być
instytucja jednostek samorządu mieszkańców, takich jak komitety osiedlowe, samorząd
spółdzielni mieszkaniowych, sołectw. Jednostki te mają w polskim systemie znaczenie
pomocnicze. Przetrwały z minionych rozwiązań ustrojowych w mało zmienionej postaci.
Mają znikome, raczej bierne kompetencje i minimalne możliwości działania czy
mobilizowania mieszkańców. Stanu tego nie zmieniła ostatnia (Prezydencka) Ustawa
o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego.
Tymczasem w niektórych miastach polski podejmowane są próby powierzania tym
pomocniczym samorządom zadań czy wydzielenia na ich realizację subbudżetów. Wydaje się,
ze mogłaby to być potencjalna ścieżka do częściowego rozwiązania kwestii zarządzania
dobrami wspólnymi.
35
Elinor Ostrom: Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge:
Cambridge University Press, 1990 oraz http://pl.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom dostęp kwiecień 2014 r.
36
Zob. Property Rights and Economic Theory: A Survey of Recent Literature By EIRIKG. FURUBOTN, Texas
AbM University and SVETOZARPEJOVICH, Ohio University; Journal of Economic Literature, Vol. 10, No. 4.
Dec. 1972 r.
21
Nowe mechanizmy miastotwórcze i nowi użytkownicy przestrzeni
Współczesne mechanizmy miastotwórcze zmieniają rzeczywistość miast. Drastycznie
zmienia się w nich życie społeczne i sposoby zaspokajania potrzeb. Nie zawsze umiemy tę
„inność” dobrze opisać. Tym samym nie umiemy powiedzieć, jaka partycypacja i do czego
może być przydatna. W ostatnich dziesięcioleciach rozwój wielkich miast (a wtórnie – także
mniejszych) podlega wpływom powiązanych procesów globalizacji i metropolizacji. Początek
nowego trendu datuje się od lat sześćdziesiątych XX wieku. Charakteryzuje go zależność
rozwoju od odległych i anonimowych centrów kapitału i zarządzania, szybkość zmian
o nieoczekiwanym nieraz charakterze i skali. Warto spojrzeć, jak kształtują one wyzwania
i szanse demokratyzacji37.
Mówimy wręcz o „Urban Age”; jeśli w roku 1900 w miastach żyło 10% ludności, w
roku 2007 było to 50% a w roku 2050 będzie aż 75%38. Miasta wylewają się poza własne
granice i zlewają z innymi. Powstają zurbanizowane regiony, nawet części kontynentów.
Mieszkańcy ich żyją, mieszkają i pracują w miejski sposób. Coraz trudniej poczuć się
obywatelem tylko jednego z nich. Pod naciskiem różnorodnych interesariuszy dokonuje się
zrywanie spójności i gradacji przestrzeni. Biznes wymusza przypadkowe lokalizowanie
inwestycji, co skutkuje efektem „leap frog development” – rozwoju ruchem konika
szachowego. W efekcie przestrzeń – choć zurbanizowana, staje się nie-miejska za sprawą
dwóch trendów: „Low Density Urbanism” –urbanizacji niskiej gęstości oraz „Informal
Urbanism” – urbanizacji nieformalnej.39
Przemiany są błyskawiczne: wymiana instytucji, wyludnianie się centrów,
przenoszenie się mieszkańców do suburbii, późniejszy napływ nowych lokatorów będący
brutalną odmianą gentryfikacji.40 Niespójny urbanizm przemienia się w spójny suburbanizm,
mówią autorzy. W jakimś momencie tego rozwoju czy przekształceń „a city become a ‘noncity’, in fact a town or a village” mówi Roberta Brandes Gratz41. Warto z tej perspektywy
przyjrzeć się przemianom polskich miast. Czy salon Nowego Światu i placu Wilsona
w Warszawie, albo przebudowa centrum Łodzi czy Poznania, nie przypominają tego trendu?
Kreujemy sztuczną przestrzeń miejską – bez głębi, jak scena bez kulis.
37
Z ogromnej literatury chciałbym wymienić tylko „Living in the Endless City. The Urban Age Project” by the
London School of Economics and Deutsche Bank’s Alfred Herrhausen Society, Ricky Burdett and Deyan Sudjic
eds, Phaidon Presss, London , New York 2011 ISBN 978 0 7148 6118 0 oraz Éric Charmes: La ville émiettée.
Essai sur la clubbisation de la vie urbaine, Presses Universitaires de France, Paris, 2011
38
Ricky Burdett and Philipp Rode „The Urban Age Project” , s. 9 w: Living in the Endless City op.cit
39
O stałym występowaniu i o zmiennym charakterze zjawiska świadczą liczne publikacje. Od najstarszej chyba
w powojennym piśmniennictwie pracy J. Cegielski „Dzikie budownictwo w Warszawie” , Arkady, Warszawa,
1963 r., poprzez K. Herbst „Spontaniczność i żywiołowość jako wartość w układach terytorialnych”, Biuletyn
Informacyjny CPBP 03.12 vol 58; „Procesy żywiołowe w gospodarowaniu przestrzenią na terenie miasta
stołecznego Warszawy (analiza przypadków)”, Biuletyn Infomacyjny CPBP 03.12 vol 58; Michał Brodowicz
„Przyczyny i wpływ zjawiska żywiołowego rozprzestrzeniania się miast (urban sprawl) na rozwój przestrzenny
miast” (wyróżniona w konkursie Towarzystwa Urbanistów Polskich w 2011 r. praca magisterska na Wydziale
Ekonomiczno–Socjologicznym UŁ.); Andrzej Lisowski, Mirosław Grochowski „Procesy suburbanizacji.
Uwarunkowania, formy i konsekwencje”, Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki
Przestrzennej Uniwersytet Warszawski oraz Dr Adam Kowalewski „Gospodarka przestrzenna w Polsce” (referat
na XX Konferencję Spalską PZiTB 6.10. 2009 r.). Ciekawe materiały przyniosła konferencja „Żywiołowe
rozprzestrzenianie się miast „Urban Sprawl” narastający problem aglomeracji miejskich w Polsce”, 20-22. 10.
2005 r. w Kazimierzu nad Wisłą.
40
Neil Smith and Deborah Cowen : Suburban Manhattan s. 33. w: Living in the Endless City (op.cit.)
41
http://www.huffingtonpost.com/roberta-brandes-gratz/saving-shrinking-cities_b_670389.html
22
Rozwija się zjawisko „gated communities”. Ograniczony dostęp, ulice ze szlabanem
albo bramy, brak mieszkań socjalnych i segregujące działanie instytucji usług publicznych,
powodują, że tzw. osiedla stają się coraz bardziej strukturami konsumpcji niż jednostkami
wspólnotowymi czy publicznymi42. Éric Charmes uważa to za część szerszego zjawiska –
rozpowszechnienia klubowej formy życia miejskiego43.
Geografię miast współkształtuje przestrzeń elektroniczna. Widoczny jest globalny
import wzorów i stylów w dowolne miejsce na świecie, rośnie globalna wymiana produktów
i usług konsumpcyjnych („takich samych” na „inne”). Ludzie, liczni i różnorodni, stają się
aktorami czy podmiotami politycznymi – dążą do rozpoznawalności, nawet jeśli mają
niewielkie prawa. Wielość „gospodarek”, z którymi jest się w symbiozie, wzmacnia też
zjawiska gospodarki nieformalnej – mówi Saskia Sassen44.
Odczuwa się i neutralizację wpływu miejsca i odległości a także rosnącą
hipermobilność.. Transport miejski – a właściwie dopiero metro – tworzy zupełnie inne
możliwości w wymiarze stylu życia45. Wielkie centrum i tereny rekreacji w środku
metropolii, usługi sportów ekstremalnych, rozrywki i wyrafinowanej kultury stają się
dostępne na wyciągnięcie ręki. Możemy niemal bez ograniczeń uczestniczyć we wszystkim,
błyskawicznie przerzucać się z klimatu w klimat. Parki w środku miasta stają się rezerwatami
„miejskiej natury”, zachowujemy się w nich jak na plaży, jeździmy na nartach, wspinamy na
sztuczne skałki, piknikujemy i opalamy. W ciągu minuty zmieniamy odgrywane role:
z taternika w informatyka a potem w konesera muzyki.
Wielkie Miasto tworzy nowe kodeksy współżycia społecznego. Każdy, kto poznał
Londyn, Paryż, Nowy Jork, Berlin, Moskwę, uświadomił sobie osobliwe uczucie
odmienności sposobu życia w wielkim mieście, kiedyś zwanym „megalopolis”. To specjalna,
miejska solidarność, nowe sposoby zarobkowania, usługi pozwalające przeżyć dobę albo
kilka bez zaglądania do domu, zwyczaje ułatwiające ochronę prywatności, niszowe
i środowiskowe życie towarzyskie i otwartość ułatwiająca nawiązanie kontaktu. Tak liczne
i tak łatwo dostępne łączą się w nową jakość. Miasto metra, Metro-Polis jest silnie
zintegrowane i równocześnie bardzo rozwarstwione.
Pojawieniu się międzynarodowych firm towarzyszy napływ międzynarodowej kadry.
Podnosi się atrakcyjność miejsca. Pojawia się praca dla grup skrajnych: ponadnarodowych
specjalistów i pracowników elementarnych usług. Rosnąca wartość wykształcenia to większe
szanse samorealizacji. Powstaje klasa „globalnych aktywistów”. Do pracy lata się samolotem
na inny kontynent. Rozszerza się nomadyczny styl życia ludzi słabo przywiązanych do
chwilowego miejsca pobytu. Koncentracja elit gospodarczych, politycznych i kulturalnych
tworzy „klasę metropolitalną” o specyficznym stylu życia i o wysokich wymaganiach, co do
usług.
Pojawia się – równie „globalna” – kategoria niskopłatnych pracowników obejmująca
osoby słabo wykształcone, niskopłatne, imigrantów i enklawy wykluczenia społecznego.
42
Także E.Bendyk w opracowaniu „Kapitał ludzki i społeczny” dla CKS Urzędu Miasta Warszawy
(niepublikowane, 2010 r.)
43
Éric Charmes „La ville émiettée. Essai sur la clubbisation de la vie urbaine”, Presses Universitaires de France,
Paris, 2011 r.
44
Por. „Saskia SassenSeeing like a City ”, (p 276 – 289)) w: Endless City (op.cit.)
45
Wykorzystałem tu swoją wypowiedź dla „Architektury” w dyskusji: Komunikacyjna przyszłość Warszawy
1/ 2009 r., s. 35 .
23
Specyficzne problemy tworzy obywatelstwo imigrantów, ludzi innych kultur i tradycji, którzy
mogą mieć najróżniejsze strategie osobiste oraz skrajnie odmienny stosunek do kraju
przebywania: od samoizolacji do akceptacji i dążenia do integracji. Dodajmy: nie zawsze mile
witanego. Zróżnicowania społeczne i różny kapitał kulturowy łączą się z odmiennymi
wyobrażeniami ludzi o tym, czym jest miasto, jakie w nim rządzą reguły gry, jakie wolności
i jakie ograniczenia, co się w mieście godzi a co nie godzi. Globalizacja wzmacnia
różnorodność, wielokulturowość i wielość środowisk ale także odmienności („otherness”)
i dystanse społeczne, konflikty i anarchizację życia miast.
W ślad za nowymi funkcjami i nowymi użytkownikami, za odmiennościami sposobu
życia nowych grup, pojawiają się sytuacje konfliktowe czy różnice interesów.
„Przedstawiciele klas metropolitalnych” zamieszkują inne części miasta i kolonizują tereny
zewnętrzne. Charakteryzuje ich inna ruchliwość i inne związki z miastem. Mają inny status
obywatelski i inne możliwości partycypacji czy wyrażania opinii. Obszary zurbanizowane
powiększają się, powodując wylewanie się miast poza granice administracyjne, a także
zlewanie się miast ze sobą – w obszary zurbanizowane – tak że coraz trudniej będzie poczuć
się obywatelem tylko jednego z nich. Mieszkając poza jego granicami administracyjnymi,
trudno też stać się obywatelem miasta: w pełni korzystać z usług, uczestniczyć w wyborach
i debatach.
Atrakcyjność szansy metropolitalnej odczuwana jest przez władze miast jako
konieczność czy „nieuniknioność” podporządkowywania rozwoju potrzebom bieżącej
koniunktury – nawet za cenę utraty tożsamości. Konkurencja między miastami na rynku
przyciągania inwestycji wiąże się z osłabieniem orientacji polityki miejskiej na usługi i dobro
publiczne i wzmacnia dążenie do „miasta przedsiębiorczego”, tworzącego dobry klimat
biznesowy, piszą Mergler i Pobłocki46. Można mówić nie tylko o biernej akceptacji.
Administracje zdają się lubić ten dynamiczny rodzaj rozwoju i aktywnie mu sprzyjać. Nie są
też skłonne badać zróżnicowania postaw mieszkańców ani poddawać pod debaty kwestii
sprzyjania czy przeciwdziałania nowym trendom i ich skutkom. Partycypacja miała
prowadzić do „jedności”. Nowa urbanizacja każe zakwestionować ten cel i tę wartość na
rzecz wzrostu znaczenie miejskiego pluralizmu stylów.
Ruchy miejskie: prawo do przestrzeni publicznej
Miejscem ogniskującym procesy demokratyczne jest przestrzeń publiczna. Pojęcie to ma
długą historię, a polscy socjologowie miast, urbaniści i inni badacze dobrze oddali zarówno
ich znaczenie, jak i nasze niepowodzenia w ich utrzymaniu i tworzeniu47. Obserwowany
wzrost znaczenia inicjatyw, grup miejskich, projektów artystycznych i ekspresji społecznej
w przestrzeni i poprzez przestrzeń nie zdarza się po raz pierwszy, nie jest zjawiskiem
nowym48, niemniej trzeba uznać, że jego obecna postać – ruchy miejskie – wyznacza nową
46
Lech Mergler, Kacper Pobłocki „O nas bez nas: Polityka skali a demokracja miejska”, Respublica Nowa
nr 11-12/2010, s. 7
47
Warto wspomnieć tu między innymi liczne prace Aleksandra Wallisa.
48
Zob. m.in. liczne publikacje M. Castellsa
24
fazę w demokratyzacji miasta49. W przestrzeni widać dobitnie, że nie może ona polegać tylko
na poprawie warunków do „rozmawiania”.
Jedna z odmian konfliktu o przestrzeń rodzi się z niezdolności administracji do
akomodowania kluczowych dla jakości współczesnej przestrzeni publicznej spontanicznych
sposobów użytkowania czy zachowań, działań i obiektów sztuki, ich przekształcania
w utrwaloną tradycję. Urzędnicy miejscy charakteryzują się znikomą zdolnością
wykorzystywania efektów działań spontanicznych. Wydaje się, że za swoje zadanie uważają
raczej zaprojektowanie miasta w trybie administracyjnym i wybudowanie go w trybie
inwestycyjnym, niż wykorzystanie dynamiki zdarzeń społecznych i artystycznych.
Dominującym sposobem jest eliminacja elementów zastanych i rozpoczynanie działania od
fazy „czystej karty”. Ilustracją może być historia warszawskiego Dotleniacza, zielonego
skwerku z wodą, zaprojektowanego i zrealizowanego przez Joannę Rajkowską. Kiedy sukces
projektu i determinacja mieszkańców skłoniły władze do zaakceptowania trwałej wartości
pomysłu, uruchomiono formalną procedurę konkursu, powstał nowy projekt i wykonano
zielony skwer od nowa – w granicie, bez udziału mieszkańców i już bez artystki.
Pożądany sposób zagospodarowywania, zwany „organicznym” budowałby na tym co
zastane i nowopowstające, wykorzystując je i rozwijając; włączając w ten sposób dziedzictwo
i inicjatorów, twórców i użytkowników do uczestnictwa w kształtowaniu miasta.
Na imieninach Romualda miało być więcej atrakcji. – Mieliśmy malować mural, obok miała
powstać instalacja. Ale plastyk miasta nie potrafi podjąć decyzji, czy wydać nam zgodę, czy
nie, więc czekamy. Może za tydzień uda się go namalować – zastanawia się Anna Marczyk.
Zanim Basia Romanowska trafiła do właściwego wydziału i dowiedziała się, czy może coś
zrobić przy ul. Piotrkowskiej, straciła chęć do działania. – Chciałyśmy zorganizować
w wakacje kiermasz w pasażu Rubinsteina. Poszłam do biura promocji, które odesłało mnie
na Piotrkowską 153, do dawnej delegatury. Tam dwa tygodnie czekałam na pismo
z odpowiedzią, że za pasaż odpowiada jednak wydział ochrony środowiska. Po sześciu
tygodniach odpuściłam.50
Kolejny węzeł napięć stanowi postępowanie z obiektami nieużytkowanymi,
zaniedbanymi, czasowo nieużywanymi, wchodzącymi w fazę śmierci technicznej czy
moralnej albo wybudowanymi, ale jeszcze nie eksploatowanymi czy z przestrzeniami
49
Wśród międzynarodowych projektów podejmujących tę kwestię warto wymienić Project for Public Spaces
[www.pps.org], pomagający w tworzeniu i utrzymaniu przestrzeni publicznych. Inny przykład to Centre de
Cultura Contemporània de Barcelona, które przyznaje the European Prize for Urban Public Space
[http://www.publicspace.org/]. Polityczny dokument zjednoczonej Europy, Karta na Rzecz Zrównoważonego
Rozwoju Miast (Karta Lipska została przyjęta w maju 2007 r.), wśród podstawowych zadań wymienia ona
tworzenie i zapewnianie wysokiej jakości przestrzeni publicznych. III Kongres Urbanistyki Polskiej (Poznań, 4 –
5 września 2009 r.) przyjął Kartę Przestrzeni Publicznej. Proponuje ona 8 zasad organizowania i użytkowania
przestrzeni publicznych. Znajdujemy wśród nich: społeczną partycypację w tworzeniu narzędzi kształtowania
i gospodarowania przestrzenią publiczną i planowaniu; postulat równowagi w tworzeniu nowej przestrzeni
publicznej w stosunku do rewitalizowanej przestrzeni historycznej; sprawiedliwy dostęp do przestrzeni
publicznych i minimalizację konfliktów; rolę integrującą grupy społeczne, z szacunkiem dla ich różnych potrzeb
i systemów wartości oraz aktywne użytkowanie przestrzeni publicznych i ich wykorzystywanie do
organizowania wydarzeń lokalnych.
50
Aleksandra Hac „Oddajcie nam miasto - mówią łodzianie. Urzędnicy głusi”; www.gazeta.pl; 19.092011 r.
25
technologicznymi – powstałymi z powodu jakichś wymagań konstrukcyjnych, ale
nieprzewidzianymi do używania przez ludzi51. Grupy, nie mogące przekroczyć społecznych
czy ekonomicznych progów dostępu do obiektów standardowych, te związane
z dziedzictwem obiektów czy terenów zaniedbanych i te celowo alternatywne, często próbują
takie obiekty (tereny, przestrzenie) wykorzystywać. A ponieważ zwykle nie uzyskują zgody
właściciela czy dysponenta, robią to nielegalnie.
Działalność tę określa termin „squatting” i jest zawzięcie zwalczana przez
administracje. W wielu krajach obowiązują jednak w tej dziedzinie pewne normy rycerskości.
Np. można oblegać budynek zajęty przez squattersów, ale nie można odciąć im wody ani
prądu. Obyczaj w Polsce nieznany i nieprzestrzegany. Po szeregu doświadczeń, administracje
doszły do wniosku, że istnieją granice sensownej interwencji i czasem warto zaakceptować
spontaniczne użytkowanie, zrezygnować z bezskutecznej wojny albo uznać wynikające z tego
użytkowania korzyści52.
Pusty obiekt obniża atrakcyjność terenu i może być niebezpieczny. W Polsce nie
stosuje się przejmowania bieżącego zarządu czy dopuszczania czasowego użytkowania
obiektów zaniedbanych przez właściciela. Wśród różnych przyczyn tego stanu rzeczy,
najbardziej banalnymi wydają się te, że a) urzędnik odpowiada za efekt działań, ale
b) urzędnik nie odpowiada za zaniechania działań czy za zniszczenie obiektu 53.
Pożytki z polityki czasowego użytkowania i w ogóle z działalności „Urban Pioneers”
przedstawia Ingeborg Junge-Reyer, Senator for Urban Development, z Berlina54. Pyta ona,
czy czasowe użytkowanie utrudnia maksymalizację korzyści? Przeciwnie, odpowiada, jest
ono cechą strukturalną współczesnej gospodarki. W istocie szukamy sposobu ożywienia
i podniesienia wartości – szansy dla miasta i właścicieli nieruchomości. Opuszczone obiekty
nie powinny być uważane za przeszkodę, ale za okazję ożywienia, przesłankę rozwoju.
Czasowe użytkowanie wprowadza nowe życie i podnosi atrakcyjność terenu. Niektóre
z projektów czasowych zakorzeniają się i stają elementem trwałego rozwoju. Obiekty leżące
w zaniedbanych dzielnicach, nie mogą osiągnąć przyzwoitej wartości rynkowej. Ożywienie,
aktywność, podnoszą ich atrakcyjność. Obecnie nawet deweloperzy uznali oddziaływanie
tego czynnika i udostępniają lokale w nowobudowanych obiektach, redukując efekt pustki
i martwoty nowych inwestycji.
51
Więcej o tym mechanizmie pisałem w niepublikowanym tekście: Krzysztof Herbst „Wytyczne w zakresie
partnerstwa lokalnego i animacji lokalnej dla potrzeb projektu Rewitalizacja Społeczna”, 2009 r. dla CRZL.
52
Emblematycznym przykładem wycofania się z konfliktu jest wieloletnie istnienie dzielnicy Christiania
w Kopenhadze. http://www.christiania.org/
53
Marcin Wicha tak opisał na facebooku: Jak się morduje stare domy w 7 krokach

Budynek zostawiamy do namoczenia. Jedna zima wystarczy, ale możemy poczekać dwa lata.

Teraz już uzyskujemy ekspertyzę, że dom już się nie nadaje do remontu.

W trosce o bezpieczeństwo obywateli przystępujemy do rozbiórki.

Po pierwszym dniu pracy koparki robi się trochę zamieszania. Nie przejmujemy się.

Po dwóch dniach pracy zjawia się pani konserwator i wyraża zaniepokojenie.

Zachowujemy kamienny spokój. Rudera nie jest zabytkiem, a zagrażała bezpieczeństwu.

Wyrównujemy teren i budujemy apartamentowiec. W dowód przywiązania do przeszłości
ozdabiamy parter okładziną z cegły klinkierowej. Wymyślamy jakąś fajną nazwę. Na przykład „Stara
Fabryka Park”.
54
Urban Pioneers. Temporary Use and Urban Development in Berlin. Stadtentwicklung durch Zwischennutzung,
Berlin, 2007 r., by Senatsverwaltung fur Stadtentwicklung Berlin and Jovis Verlag GmbH
26
Rola projektu artystycznego w przestrzeni publicznej55
Warto zastanawiać się nad znaczeniem artystycznych interwencji we współczesnych
miastach. Znaczący jest sam wzrost ilościowy i spontaniczne powstanie zorganizowanych
ruchów, takich jak „Street Art”. W odróżnieniu od czasu samotników (jak np. Simona
Rodii) czy reglamentowanych otwarć dla sztuki jak Biennale Rzeźby w Metalu56, potrzeba
wypowiedzenia się ogarnęła całe zbiorowości.
Mamy do czynienia ze sztuką zdecydowanie ulotną, komentującą to, co dzieje się właśnie
teraz. Automatyczne utrwalanie prac nie ma większego sensu. Dopiero społeczny sukces,
akceptacja projektu – co ma związek z klasą artystyczną, wydaje się sprawą wtórną, choć
zapewne wpłynie na dłuższe czy krótsze trwanie dzieła.
Coraz lepiej zorganizowana, zintegrowana z przestrzenią publiczną, sztuka spontaniczna
przemawia zamiast (w imieniu) ludzi, ale też prowokuje ich i przebudza. Projekty
spontaniczne mają wielką siłę mobilizowania ludzi i przedstawiania wcześniej
niewerbalizowanych potrzeb czy oczekiwań. Zaskakują one i pobudzają do myślenia przez
efekt paradoksu. Wywołują różne reakcje. Czuje się, że nie powstały w wyniku „procesu
administracyjnego”. Przypomina to dawną batalię o zatwierdzenie spontanicznej nazwy,
kiedy „organy” nie mogły zaakceptować skłaniającej do uśmiechu nazwy ulicy Kubusia
Puchatka. Symboliczną wymowę ma fakt, że do dziś domy przy tej ulicy mają adresy
i numery innych – sąsiednich ulic.
Projekt sztuki spontanicznej wciąga, prowokuje do działania. Z „Dotleniacza” czy Parku
Rzeźby na Bródnie można korzystać. Palma zaskakuje i śmieszy. Zachęca do nowych
pomysłów – komunikatów. Nie udźwignęła zamierzonego przez autorkę przekazu, ale była
znakiem drogowym, punktem orientacyjnym (pytanie: Jak dojdę do Palmy?). W czasie
strajku nosiła czepek pielęgniarski, posłużyła zakochanemu jako pręgierz, przy którym
odprawił publiczną pokutę za przewinienia. Nikt nie zrobił więcej dla wielokulturowości
niż „Podróż na Wschód” – wydarzenie konfrontujące uczestników, jak najbardziej
osobiście i indywidualnie, z życiem „innych” w jednym, ale rozwarstwionym mieście –
Warszawie. Projekty artystyczne, dramaturgia realizacji, pojawienie się efektu – integrują,
angażują, ogniskują aktywność, budują tożsamość lokalną i wspólnotę wartości.
Sztuka spontaniczna jest efektem eksplozji urbanizacyjnej, reakcją na anonimową, totalną
urbanistykę i architekturę i równie totalne i anonimowe gospodarowanie miastem. Jestem
przekonany, że ma silny wpływ na obserwowany wzrost znaczenia przestrzeni publicznej,
zapotrzebowania na jej istnienie i na prawo do jej użytkowania.
Rola partycypacji społecznej
Ogromna liczba autorów poradników podkreśla rolę dialogu, partycypacji, badania
opinii mieszkańców itp. Dialog i konsultacje znalazły miejsce w prawodawstwie, mnożą się
55
Wykorzystano raport z badania na potrzeby Praskiego Quadriennale 2011 r.. Joanna Erbel, Krzysztof Herbst:
w: To: „Liberated Energy”, J. Baranowska, P. Sztarbowski (red.), Instytut Teatralny im. Zbigniewa Raszewskiego, Warszawa
2011r.
56
Film „Wejście przez sklep z pamiątkami”. 1968- 2008 Wcześniej, podobne wydarzenia w Elblągu i Puławach, czy np.
Żyrafa Władysława Frycza na Warszawskiej Woli.
27
coraz doskonalsze techniki, postępuje instytucjonalizacja. Wszystko to tylko nieznacznie
podnosi poczucie realnego uczestnictwa czy sprawstwa. W rozdziale „Prawo do miasta
z perspektywy różnych aktorów miejskich” wskazaliśmy, że kategoria „interesu publicznego”
albo „dobra wspólnego” jest niesłusznie przedstawiana jako niebudząca wątpliwości wartość
absolutna. Podobnie jest przy zaleceniach dotyczących partycypacji. Wersja oficjalna głosi, że
procedury partycypacyjne prowadzą do redukcji konfliktów i uzgodnienia dobrego
rozwiązania. Najbardziej bodaj popularne przedstawienie manowców tego podejścia to tzw.
drabina partycypacji. Autorka graficznie przedstawiła różne motywy i efekty stosowania
procedur partycypacyjnych:
U podstaw wielu napięć towarzyszących gospodarce przestrzennej leży przekonanie,
że przez dane działanie naruszone zostały czyjeś prawa57. Wiele uczestniczących stron mówi
wtedy mniej lub bardziej wprost: „te plany realizuje się naszym kosztem”, „to nasz teren!”.
Jak to wyżej wykazywaliśmy, mamy jednak do czynienia z różnymi odmianami własności.
Niezależnie od przyczyn, u podstaw leży przekonanie, że poprzez owo działanie naruszone
zostały czyjeś prawa.
W rozdziale 3 wskazywaliśmy, że mamy do czynienia z różnymi „odmianami
własności” i uprawnień kontrolnych. Ze względu na różnorodność interesów wyróżnimy:

własność (własność hipoteczną, dzierżawę). Jest podstawowym tytułem do
użytkowania terenu. Mogą ją ograniczać dyspozycje planów dotyczące użytkowania
i zabudowy; służebności, obciążenia na finansowanie przedsięwzięć wspólnych,
wywłaszczenia na cele publiczne);
57
wykorzystujemy tu (ze zmianami) fragment tekstu: Krzysztof Herbst „Społeczny sens rewitalizacji”,
Ekonomia Społeczna, Teksty 3/2008, FISE, Warszawa.
28

władanie społeczne. Znamy pojęcie przestrzeni publicznej. Często operuje się także
terminem „półpubliczna” na określenie terytorium znajdującego się we władaniu grupy
terytorialnej a niedostępnego dla wszystkich (społeczność podwórka). Czasem ten termin
stosuje się dla przestrzeni przejściowych pomiędzy terytorium prywatnym a publicznym
(klatka schodowa). Czytelnik „Boso, ale w ostrogach” Stanisława Grzesiuka pozna poczucie
społecznej własności dzielnicy; znany jest fenomen „obcego w dyskotece” czy na meczu.
Swoje terytoria mają motocykliści. W praktyce gospodarowania miastem zanikły
uregulowania dla terenów wspólnych, przede wszystkim możliwość instytucjonalizacji
utrwalonej społecznie obecności;

dziedzictwo – własność symboliczną, powiązaną z wartościami architektury i innymi
pozostałościami kultury materialnej. Świadczy o historii, obyczajach, tradycjach, sposobie
życia. Dotyczy nie tylko szacownych zabytków, wpisanych do rejestrów. Tak więc nie jest do
końca chroniona przez przepisy o ochronie zabytków;

uprawnienia kontrolne organów publicznych odpowiedzialnych za zachowanie norm
szeroko rozumianego bezpieczeństwa i za harmonizowanie aktywności i potrzeb
rozwojowych podmiotów działających na danym terenie i szerszych systemów
przestrzennych.
Partycypacja powinna ograniczać bezwzględność dominacji prawnego właściciela terenu.
Umożliwiając przedstawienie interesów i racji powinna przeciwdziałać uproszczonej
racjonalności inwestycyjnej reprezentowanej najczęściej przez inwestorów, ale i przez władze
lokalne, które także ulegają pokusie prostej ekonomiki zorientowanej na zysk z działki czy
obiektu. Powinna wreszcie położyć tamę kreacjonizmowi projektantów, którzy często ulegają
urokowi „jednolitej koncepcji”, możliwości całościowej realizacji nowoczesnych zasad.
W gospodarowaniu przestrzenią biorą udział rozmaici interesariusze. Możemy
tu wyliczyć choćby:
 projektantów,
 władze i administracje publiczne różnych szczebli (w uproszczeniu „gestorów”
i „kontrolerów”),
 inwestorów i właścicieli nieruchomości,
 mieszkańców obecnych i ewentualnie przyszłych,
 użytkowników (różnych i w różnym zakresie),
 przedsiębiorców i usługodawców czynnych na danym terenie.
Partycypacja jest swoistą grą. Najczęściej jej przedmiotem jest projekt planu
zagospodarowania, program, strategia czy pojedynczy projekt inwestycyjny. W grze tej
poszczególni uczestnicy mają przypisane role i związane z nimi przewagi.
 Administracja. Zwykle to ona organizuje, w oparciu o przepisy prawa, proces
partycypacji. Prawo w zasadzie określa minimalne warunki: co powinno być
przedmiotem partycypacji, kto powinien być zaproszony, jaka powinna być procedura.
Administracja odpowiada za wdrożenie ustaleń.
Z reguły w interesie administracji jest określony wynik procedury a także ma ona, jako
organizator, wpływ na jej przebieg. Może poruszać się w obrębie zakreślonego prawem
minimum albo powiększać zasięg partycypacji. W grze interesem administracji jest
zrealizowanie celów projektu oraz jak najkrótszy i najmniej kosztowny przebieg procesu
29
partycypacji. Ma ona wpływ na to, na którym szczeblu drabiny proces partycypacji
będzie realizowany.

Specjalista(ści). Profesjonaliści, którzy opracowywali projekt będący przedmiotem
partycypacji przedstawiają go pod dyskusję, odpowiadają na pytania i realizują ustalenia
wynikające z uwag i dyskusji. Mają wpływ na komunikacyjne walory dyskusji. Mogą
więc ułatwiać lub skrajnie utrudniać wzajemne zrozumienie uczestników. W grze ich
interesem jest minimalizacja nakładu pracy na realizację ustaleń.
 Mieszkańcy, użytkownicy, inwestorzy i inni użytkownicy. Najczęściej dzielą ich
odmienne interesy i wyobrażenia dotyczące najkorzystniejszych rozwiązań. Zależnie od
treści projektu może ich różnić stosunek do ogólnych celów projektu, do poszczególnych
rozwiązań, zdolność do posługiwania się profesjonalnym językiem projektu i dostęp do
wsparcia eksperckiego. W grze ich interesem jest wybór preferowanej opcji.
Regułą jest, że interesy w grze partycypacyjnej są – przynajmniej w części –
przeciwstawne. W znacznym stopniu od organizatora zależy możliwość uniknięcia/naprawy
błędów projektu i osiągnięcia kompromisu. Jak już napisaliśmy, kluczowym aktorem,
organizującym proces, powinna być w zasadzie administracja. Jest ona też odpowiedzialna za
ostateczny efekt. Powinna więc być świadoma jakie minimalne warunki powinny zostać
spełnione. Warunkami powodzenia partycypacji są:
 Podejmowanie spraw ważnych (kluczowych) dla społeczności, a nie takich, które są
odbierane jako marginalne, przy pozostawieniu na boku istotnych problemów.
 Właściwy moment. Utarła się tradycja poddawania pod dyskusję publiczną gotowych
projektów. Łatwo zauważyć, że wyzwala to u prezentującego gotowość obrony
przyjętego rozwiązania za wszelką cenę. Tymczasem, jak wiadomo, aby osiągnąć
porozumienie, trzeba poszukiwać zgody co do celów, nie zaś upierać się przy własnych
rozwiązaniach. Wszelkie projekty powinny być zatem dyskutowane już w fazie diagnoz i
opracowywania założeń.
 Umożliwienie udziału i wstępne uznanie prawa do głosu wszystkich interesów
(interesariuszy) charakteryzujących się różnym sposobem użytkowania, władania czy
własności dotyczącymi danego terytorium.
 Dostarczenie uczestnikom dostatecznej informacji o sprawie i możliwych rozwiązaniach.
 Gotowość do zaakceptowania rezultatu konsultacji, nawet jeśli pociągnie to za sobą
zmianę terminów realizacji i wzrost kosztów.
 Egzekwowanie przejrzystości procesu i dostępu do informacji. Wyjaśnianie reguł
rządzących dziedziną, której dotyczy projekt.
 Nieograniczanie się do dyskusji, rozpatrywania projektów czy „wyrażania opinii”.
Dążenie do projektowania rozwiązania partnerskiego, uwzględniającego nie tylko prawa i
potrzeby, ale i role partnerów w realizacji.
 Kompetencje uczestników i współpraca profesjonalistów. Warto przypomnieć, że
przełamanie wielu konfliktów następowało, kiedy protestujący użyli języka
profesjonalistów – narysowali alternatywny projekt. W wielu krajach rozwinęły się takie
formy, jak alternative planning czy advocacy planning, wykorzystujące język
profesjonalny do przedstawienia oczekiwań społecznych w zrozumiały sposób.
30

Edukacja i informacja wspierająca realizm, a nie roszczeniowość. Obejmuje to m.in.
zbudowanie wstępnej świadomości, że życie miasta podlega regułom.
 Wykorzystanie wielości kanałów i sposobów komunikacji (także interaktywnych),
umożliwiających włączenie się w proces projektowy zgodnie z naszymi potrzebami i
kompetencjami.
 Styl komunikacji dający satysfakcję, np. kwitowanie wypowiedzi i informowanie o tym,
jak został przyjęty nasz głos.
 Wprowadzanie form uczestnictwa społecznego już przy projektowaniu. Łatwo wyobrazić
sobie otwartą pracownię projektową, gdzie dyskutuje się realne rozwiązania realnych
problemów.
Z reguły warunki powyższe nie są spełniane (albo „nie całkowicie spełniane”), co
owocuje rozczarowaniami i ogólną utratą wiary w możliwość porozumienia. Konsultacje
i partycypacje to proces wiecznie początkujący. Ciągle jest jakiś „próbny”, „dobrze
zapowiadający się”, przebieg. Przynosi to brak efektu i satysfakcji. Normalną reakcją
społeczną na ten stan jest wycofanie, przekora – nie-partycypacja, bunt.
Ciekawą ilustracją sukcesu jest 12 zasad rewitalizacji opracowanych partycypacyjnie –
z udziałem mieszkańców Kreuzbergu, niezamożnej, kiedyś robotniczej a obecnie w dużym
stopniu imigranckiej dzielnicy Berlina:
12 zasad zrównoważonej rewitalizacji (skrót)58

Rewitalizacja musi być zaplanowana i przeprowadzona z zachowaniem istniejącej
substancji materialnej, wraz z obecnymi mieszkańcami i operatorami lokalnych
przedsiębiorstw i warsztatów.

Zarówno planiści, jak mieszkańcy i lokalni przedsiębiorcy powinni uzgodnić cele
rewitalizacji. Społeczne i techniczne aspekty planu powinny być opracowane łącznie
i spójnie.

Charakter Kreuzbergu powinien zostać zachowany; konieczne jest przywrócenie
zaufania i wiary w sens przedsięwzięcia. Uszkodzenia grożące budynkom powinny być
naprawione natychmiast.

Wewnętrzne układy mieszkań powinny zostać dostosowane do wymagań
współczesnego stylu życia.

Remonty domów i mieszkań powinny być prowadzone krokami i powinny być
stopniowo doprowadzane do końca (nie powinno podejmować się totalnych działań na całych
obszarach).

Środowisko mieszkalne powinno ulec poprawie poprzez wyburzenia, założenie
ogródków we wnętrzach bloków i odnowienie fasad.

Obiekty publiczne, ulice, place i zieleń muszą być odnowione i uzupełnione stosownie
do potrzeb.

Prawa uczestniczenia tak jak i prawa materialne muszą być uwzględnione przez plan
społeczny.
58
Na podstawie broszur, materiałów internetowych i publikacji „Step by Step. Careful Urban Renewal
in Keuzberg, Berlin”, Internationale Bauaustellung, Berlin, 1987 r.
31

Decyzje dotyczące rewitalizacji powinny zostać wypracowane publicznie,
w przejrzysty sposób i, na tyle na ile to możliwe, powinny być dyskutowane lokalnie.
Reprezentacja mieszkańców powinna zostać wzmocniona.

Aby rewitalizacja zyskała zaufanie społeczne, konieczne jest stabilne zaplecze
finansowe. Wsparcie to powinno działać niezwłocznie i w stosunku do każdego
poszczególnego przypadku.

Powinny zostać stworzone nowe formy organizacji inwestujących. Funkcja
(organizacja) powiernicza (działanie w imieniu) powinna być oddzielona od funkcji
budowlanych.

Rewitalizacja zgodna z tymi zasadami musi zachować ciągłość (przez wiele lat).
Konkluzje
Podstawową konkluzją, jaka się autorowi nasuwa, jest potrzeba poprawy skuteczności
metod i konieczność zasadniczego poszerzenia zakresu miejskich praktyk partycypacyjnych
związanych z planowaniem i gospodarowaniem przestrzenią. Obecnie są one realizowane
w zakresie minimum prawnego. Wydaje się, że obecny etap dyskusji nie umożliwia
dokładnego opisu „mapy drogowej” poprawy skuteczności partycypacji. Dlatego propozycje
najważniejszych działań zawieram w krótkich hasłach. Jak się wydaje, na zasadzie dobrej
woli, bez czekania na zmiany prawne, możliwe są:
 proaktywna polityka miejska prowadząca do wyprzedzającego uruchamiania procedur
partycypacyjnych, kiedy problem powstaje, a nie kiedy wybucha konflikt,
 prowadzenie wyprzedzających diagnoz społeczno-przestrzennych struktur użytkowania
dla obszarów objętych opracowaniami planów oraz dla obszarów intensywnego
użytkowania,
 inicjowanie partnerstw, budowanie konsensusu, wywieranie wpływu na niezależnych
inwestorów, prowadzącego do wzrostu wrażliwości na społeczne następstwa i wyzwania
związane z działalnością na terenie miasta,
 poszukiwanie i wdrażanie do praktyki instrumentów stymulowania pożądanych
zachowań właścicielskich w przestrzeni miasta,
 organizowanie debat i udział w dyskusjach nad modelowymi rozwiązaniami gospodarki
przestrzennej,
 podjęcie debaty nad modelem dobrowolnego respektowania przez administrację
rozpoznanych form władania przestrzenią,
 poprawa zdolności administracji do organicznego utrwalania udanych inicjatyw
obywatelskich w przestrzeniach publicznych,
 opracowanie koncepcji i wspieranie tworzenia lokalnych struktur osiedlowych
i sąsiedzkich na terenie miasta i metropolii,
 poprawa koordynacji i współpracy z miejskimi – wydziałowymi i wydzielonymi –
branżowymi gestorami gospodarki przestrzennej. Upublicznianie tego procesu,
 poprawa jakości procedur partycypacyjnych,
 udział w poprawie jakości edukacji obywatelskiej w dziedzinie gospodarowania
przestrzenią, udział w budowaniu wspólnych wartości.
32
Waldemar Siemiński
Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa
Partycypacja spontaniczna a kształtowanie przestrzeni
1.
Niepełne definicje
Definicje zjawiska partycypacji społecznej bywają zazwyczaj tak proste i krótkie,
że prawie zawsze można w nich wypatrzeć pominięcie jakiejś istotnej cechy określającej to
zjawisko. Ponadto prawie wszystkie one gubią jedną z podstawowych cech tego zjawiska –
jego historyczną młodość, krótki okres jego istnienia, charakter pionierski.
W interesującej nas tutaj szczególnie partycypacji społecznej w planowaniu
i w zagospodarowaniu przestrzennym jedna z pierwszych polskich definicji określa
partycypację w tej dziedzinie jako: ,, …legalne działania jednostek i grup społecznych
mających na celu wywarcie wpływu na ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego”. 59
W definicji tej najwyraźniej położono nacisk na legalność, czyli ustawowy (prawny)
charakter działań partycypacyjnych. Powstaje pytanie, czy działania nieustawowe (protesty,
manifestacje itp.) nie są partycypacją społeczną?
W jednej z nielicznych polskich książek poświęconych roli partycypacji społecznej
w kształtowaniu przestrzeni jej autorka wydziela osobny podrozdział o ,,partycypacji
nieprofesjonalistów w kształtowaniu przestrzeni” i partycypację tę określa tak: ,,Partycypacja
społeczna w architekturze to idea włączenia nieprofesjonalistów do przedsięwzięć
architektonicznych, do zadań należących do zawodowej domeny architektów”.60 Zapewne
tak, ale nie tylko. W państwie demokratycznym kształtowanie przestrzeni to dziś nie tylko
kreacje architektów. Proces ten odbywa się również poprzez stanowienie prawa miejscowego,
co należy do wybieranego przez mieszkańców organu stanowiącego samorządu gminy – rady
gminy.
Zasadniczą wadą definicji partycypacji społecznej nie są jednak występujące w nich
takie czy inne braki. Zaskakuje to – o czym wspomniałem na wstępie – że ich autorzy nie
uważają za stosowne położenie nacisku na to, że partycypacja społeczna w zarządzaniu
(administrowaniu) sprawami publicznymi i pojmowana jako poszerzenie wpływu obywateli
na władzę poza tradycyjny w demokracji przedstawicielskiej rytuał wyborów jest czymś
stosunkowo nowym, do niedawna jeszcze nie praktykowanym na szerszą skalę.
W swych rozważaniach na temat pojęć i ram teoretycznych w obrębie, których
funkcjonuje idea partycypacji społecznej Tomasz Kaźmierczak nie waha się stwierdzić, że
„…partycypacja jest kwestią w pewnym sensie „podrzuconą” teorii demokracji przez
dynamikę życia publicznego, w której coraz dobitniej zaczęły znajdować swój wyraz
aspiracje… obywateli do rzeczywistego praktykowania innych niż dostępne w klasycznej
demokracji przedstawicielskiej formy uczestnictwa w procesach sprawowania władzy…”.
59
J. Wiench „Metody i techniki konsultacji społecznych w planowaniu przestrzennym”, maszynopis, IGPiK,
1991 r.
60
K. Pawłowska „Przeciwdziałanie konfliktom wokół ochrony i kształtowaniu krajobrazu. Partycypacja
społeczna, debata publiczna, negocjacje”, Politechnika Krakowska, Kraków, 2008 r., s. 117.
33
Autor ten, za G. Sartorim, konstatuje, że „…do lat sześćdziesiątych XX wieku była ona
(partycypacja - W.S.) rzeczywiście pomijana w teorii państwa demokratycznego. Cezura lat
60. XX w. nie jest tutaj oczywiście przypadkowa – to przecież w historii demokratycznego
świata okres istotnych przewartościowań … kiedy podmiotowość i prawo do samorealizacji
oraz prawa człowieka i możliwości ich realizacji w życiu publicznym nabrały podstawowego
znaczenia”.61
Uznajmy więc, szkicowo i wstępnie, że partycypacja społeczna to stosunkowo nowe
zjawisko społeczne charakterystyczne dla rozwijającej się demokracji przedstawicielskiej
(pośredniej). Polega ono na poszerzaniu wpływu obywateli na sferę publiczną (w tym na
władze publiczne) poza dotychczas obowiązujące w tym typie ustroju zasady dostępu do
informacji publicznej i zasady kreowania i funkcjonowania organów władzy publicznej. Jedną
z cech charakterystycznych partycypacji społecznej jest jej dobrowolność. W demokracji
pośredniej nie ma obowiązku partycypacji. Do partycypacji ma się raczej prawo, a tam
(w tych dziedzinach) gdzie prawo to nie jest oczywiste, chodzi o to by prawo to stało się
oczywiste.
Sfera publiczna w ustroju demokracji pośredniej „…oznacza kontestacyjnopartycypacyjną przestrzeń, w ramach której podmioty prawa, obywatele, aktorzy ekonomiczni
oraz członkowie rodzin i społeczności lokalnych tworzą publiczne ciała i angażują się
w negocjacje i kontestacje życia politycznego i społecznego”. W sferze tej „świadkiem może
być teoretycznie każdy aktor działający w tej przestrzeni” „…jest to obszar
niereglamentowanego dostępu…także innych uczestników, aktywnych na danym obszarze”62
Jedyne co może budzić zastrzeżenie w powyższej charakterystyce sfery publicznej,
w której odbywa się partycypacja społeczna, to widoczne przeciwstawianie w niej aktywności
kontestacyjnych i partycypacyjnych. Kontestacja jest wszak również udziałem w sferze
publicznej (dopóki nie podważa ustrojowych zasad demokracji).
Formy partycypacji społecznej klasyfikowano dotąd na kilka różnych sposobów.
W klasyfikacjach tych trzeba uważać, by form (rodzajów) partycypacji nie mylić
z instrumentami partycypacji. Często klasyfikuje się formy partycypacji według schematu
drabiny partycypacji S.R. Arnstein. To pomyłka! Drabina partycypacji Arnstein wskazuje
mniej i bardziej efektywne (z punktu widzenia wpływu obywateli na władze) publiczne
instrumenty (metody) partycypacji.
Jeśli chodzi o klasyfikację form tego, co w Polsce nazywamy partycypacją społeczną,
to warto tu wskazać podział form partycypacji na:
 a) partycypację społeczną (inaczej horyzontalną/wspólnotową), dotyczącą udziału
jednostek w działaniach zbiorowych podejmowanych w społecznościach (grupy
obywatelskie, NGO-sy, wolontariat); b) partycypację publiczną (zaangażowanie
jednostek w działanie struktur i instytucji demokratycznego państwa, a więc władzy
publicznej); c) partycypację indywidualną (codzienne wybory i działania jednostek
61
Tomasz Kaźmierczak „Partycypacja publiczna: pojęcia, ramy teoretyczne”, w (pod red. A.
Olech):„Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej”, Instytut Spraw
Publicznych, Warszawa, 2011r.
62
Cytaty powyższe pochodzą z książki E. Wnuk-Lipińskiego „Socjologia życia publicznego”, Wydawnictwo
Naukowe Scholar, Warszawa , 2008 r.
34

dające wyraz ich opcjom, co do sposobu życia – charytatywność, wybór ekologicznego
stylu życia itp.).63
Rozróżnia się niekiedy: a) partycypację consensualną (działania jednostek dążące do
osiągnięcia konsensusu społecznego w spornych kwestiach publicznych)
i b) partycypację konfrontacyjną, w której konflikt społeczny jest skutecznym
instrumentem pożądanej zmiany społecznej. 64
Można zaproponować jeszcze inny sposób klasyfikowania form partycypacji
społecznej. Jest on odpowiedzią na fakt, że chyba we wszystkich państwach demokratycznych
w drugiej połowie XX wieku partycypacja społeczna została w mniejszym lub szerszym
zakresie objęta jurydyzacją. Zalegalizowano takie instrumenty partycypacyjne jak prawa
wyborcze, prawo do referendum, prawo do konsultacji, prawo do tworzenia obywatelskich
ciał doradczych i opiniujących (w Polsce np. jednostki pomocnicze gminy), nie mówiąc
o prawie do tworzenia stowarzyszeń, fundacji, prawie do zgromadzeń i innych.
Zwłaszcza w planowaniu przestrzennym w Polsce praktyki partycypacyjne są
prowadzone ściśle w myśl litery partycypacji regulowanej ustawowo. W planowaniu
przestrzennym państw rozwiniętej demokracji zaleca się oprócz partycypacji ustawowej także
tzw. pozaustawowe, ale niesprzeczne z prawem, techniki partycypacyjne.
Od lat zwracam uwagę, że oprócz dwóch wymienionych wyżej form partycypacji
(ustawowej i pozaustawowej) należy do ich dopełnienia wyróżnić także formę trzecią –
partycypację spontaniczną (żywiołową?). Dwie pierwsze formy są sterowane przez prawo
i wdrażającą je administrację publiczną. Formę trzecią widać często w oddolnych,
skierowanych nierzadko przeciw aktom władz publicznych, działaniach obywateli
motywowanych ich oburzeniem, sprzeciwem, czy innym niż lansowane oficjalnie widzeniem
interesu i dobra publicznego. Ta „oddolna”, nazywana przeze mnie spontaniczną,
partycypacja często przybiera formy konfrontacyjne, ale zwłaszcza w dziedzinie
kształtowania przestrzeni spotyka się także spontaniczne inicjatywy pełne pieczołowitości
i gospodarskiego podejścia do przestrzeni publicznej.

Początki partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym
Początków zjawiska partycypacji społecznej w sferze spraw publicznych należy
dopatrywać się w sposobie funkcjonowania młodej XIX-wiecznej przedstawicielskiej
demokracji Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Bodaj pierwszy wychwycił to, opisał
i zdefiniował Alexis de Tocqueville w swym, napisanym pod ogromnym wrażeniem podróży
do ówczesnej Ameryki, dziele ,,O demokracji w Ameryce (wydanym we Francji w 1835
roku). Pisał on: ,,Niezależnie od wieku, pozycji i poziomu umysłowego Amerykanie
nieustannie się stowarzyszają. Mają nie tylko towarzystwa handlowe i przemysłowe, do
których należą wszyscy, ale również mnóstwo innych: istnieją stowarzyszenia religijne
i moralne, stowarzyszenia o poważnym i błahym charakterze, stowarzyszenia zajmujące się
ogólnymi i bardzo szczegółowymi sprawami, stowarzyszenia wielkie i małe… Wszędzie tam,
gdzie na czele jakiegoś przedsięwzięcia ujrzycie we Francji rząd, a w Anglii wielkiego pana,
w Stanach Zjednoczonych spodziewajcie się ujrzeć stowarzyszenie”.
63
64
T. Kaźmierczak … op. cit
Tak rozumiem ideę partycypacji wyłożoną w książce Markusa Miessena „Koszmar partycypacji”, wyd. „Bęc
zmiana”, Warszawa, 2013 r.
35
Jeśli chodzi o udział społeczny w planowaniu przestrzennym to ,,…pierwsze artykuły
dotyczące tej problematyki pojawiają się incydentalnie w fachowej prasie amerykańskiej
w latach pięćdziesiątych (XX wieku – WS), zwykle w związku z przebudową starych dzielnic
w miastach”.65
Jednak, o czym w powyższym cytacie się nie pisze, problematykę partycypacji
społecznej w kształtowaniu przestrzeni zauważono i ,,praktykowano” w tamtym okresie
w USA również na innych płaszczyznach życia publicznego tego kraju i to w sposób znacznie
bardziej znaczący niż ogłaszanie artykułów naukowych.
W amerykańskich ,,gorszych dzielnicach” lat 50-tych i 60-tych XX wieku dochodziło
do gwałtownych protestów mieszkańców – reakcji na życie w zdegradowanym środowisku
slumsów. Ich apogeum przypadło na lata 60-te XX wieku. Społeczne ruchy kontestacyjne,
które nasiliły się w USA zwłaszcza w 1968 roku, były częścią ogólnoświatowej fali protestów
społecznych, przede wszystkim w środowiskach młodzieży akademickiej. W USA jednak
miały one także ścisły związek z kwestią nierówności i dyskryminacji rasowej. Mimo
radykalnych zmian w amerykańskim prawie (w latach 60-tych ustawowo zalegalizowano
w USA małżeństwa mieszane; w 1964 roku prezydent L. Johnson podpisał ustawę o prawach
obywatelskich znoszącą segregację rasową w wszystkich placówkach i obiektach
użyteczności publicznej; w 1965 przyjęto ustawę o prawach wyborczych gwarantującą je
wszystkim obywatelom) w sierpniu 1965 (w niecały tydzień po uchwaleniu ustawy o prawach
wyborczych) w dzielnicy Watts w Los Angeles (zamieszkałej głównie przez ,,czarnych”)
wybuchły gwałtowne zamieszki. Latem 1966 r. zamieszki wybuchły w Clevland, Chicago
i 40 innych miastach amerykańskich. W 1967 r. rozruchy w slumsowych, śródmiejskich,
głównie zamieszkałych przez ,,czarnych”, dzielnicach wybuchły w Newark i w Detroit.
Z perspektywy czasu widać, że wprowadzane do amerykańskiego zasobu prawnego wolności
obywatelskie, wywalczone w USA głównie przez pacyfistyczny, legalistyczny ruch
obywatelski kierowany przez pastora Martina L. Kinga, nie dotyczyły jednak czegoś, co
w USA było kwestią odrębną – amerykańskiej kwestii miejskiej. W latach 60-tych więcej niż
połowa ,,kolorowych” Amerykanów żyła w wielkich miastach (z czego najwięcej
zamieszkiwało w slumsowych, śródmiejskich gettach). W miejskich środowiskach USA
segregacja rasowa miała głęboki i wielostronny, faktyczny charakter i mało tu dawały
próbujące niwelować nierówności rasowe reformy legislacyjne w zakresie praw
obywatelskich.
Amerykańska Ustawa Mieszkaniowa z 1949 r. była pierwszą próbą zainicjowania
procesu modernizacji miast amerykańskich – działaniem na rzecz likwidacji slumsów,
wykreowania bodźców dla prywatnej inicjatywy w budowie mieszkań nowych na miejscu
starego, zdekapitalizowanego zasobu. Celem było pobudzenie lokalnego wzrostu
gospodarczego, co powiększyłoby lokalną bazę podatkową i stworzyło nowe miejsca pracy. 66
Znowelizowana w 1954 r. Ustawa Mieszkaniowa funkcjonowała równolegle do
federalnego Programu Pracy, w którym sformułowano wymóg m.in. udziału obywateli
w procesie modernizacji dzielnic miejskich.
65
J. Wiench … op. cit. Na podstawie przeglądowego artykułu S. Damer i C. Hague ,,Public Participation in
Planning” , A. Review, w ,,Town Planning Review”, vol. 42 z 1971 r.
66
J. Bellush i M. Hausknecht ,,Urban Renewal – An Historical Overview”, w J. Bellush i M. Hausknecht:
,,Urban Renewal: People, Politics and Planning”, New Jork, Doubleday; 1967 r.
36
Wymóg ten rozumiano na co najmniej dwa sposoby. W procesie modernizacji
konieczna była mobilizacja kapitałów prywatnych (środki publiczne były niewystarczające).
W konsultowanie sposobów zarządzania modernizacją należało również wciągnąć czynniki
i środowiska spoza administracji, czyniąc zadość pryncypiom demokratycznym.
Zrozumienie i próby wdrożenia tych dwóch demokratycznych wymogów w latach 50tych i 60-tych XX wieku związane są wyraźnie ze stopniową zmianą modelu funkcjonowania
administracji publicznej w państwach demokratycznych Zachodu, zwłaszcza w państwach
najbardziej rozwiniętych. W owym czasie w państwach tych, klasyczny, weberowski model
administracji publicznej (tzw. ,,biurokracja”) przechodził w fazę menadżerskiego zarządzania
publicznego (New Public Menagment – NPM), by później wejść w fazę partycypacyjnego
zarządzania publicznego (Public Governance).67
W charakterystyczny dla wczesnych demokratycznych państw prawnych sposób
(w okresie wieku XIX i pierwszej połowy wieku XX) organizacja ich urzędów publicznych
odznaczała się bezosobowością stosowanych procedur, aprioryczną racjonalnością ich ładu
organizacyjnego, co miało zapewnić organizacji ciągłość i trwałość. Te właśnie cechy modelu
biurokracji uwypuklał w swych naukowych analizach Max Weber. Jednocześnie jednak
weberowski model biurokracji odznaczał się brakiem elastyczności i niepodatnością na
innowacyjne usprawnienia. Był też – używając współczesnych określeń – mało przyjazny dla
administrowanej ludności. Mieszkańcy byli w urzędach petentami, traktowanymi jak dzieci
paternalistycznej władzy.
Model NPM wprowadzał traktowanie działalności administracji jako publicznej
usługi, której jakość ocenia jej użytkownik. W modelu tym zaczęto liczyć ekonomiczny koszt
działań realizujących cele publiczne i okazało się, że w bardzo wielu przypadkach
efektywniejsze pod tym względem jest powierzenie ich prywatnemu sektorowi
gospodarczemu, co nie oznaczało zdjęcia odpowiedzialności za realizację celów publicznych
z publicznej administracji.
W toku dojrzewania poglądów tego typu (jakże innych od założeń modelu
weberowskiej biurokracji), zrodziła się w USA w latach pięćdziesiątych XX wieku m.in.
formuła partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP).
Okres ten wytworzył jeszcze inne, silne presje, działające na modyfikację modelu
publicznego administrowania. Lata rewolt i protestów społecznych – lata 60-te XX wieku,
przyniosły np. zmianę starego kulturowego paradygmatu, w myśl którego to starsi uczą
młodzież. Od tamtej pory stawało się coraz bardziej oczywistym spostrzeżenie Margaret
Mead, że młode współczesne pokolenia w wielu dziedzinach stawały się wzorcotwórcze dla
starszych. Społeczeństwa państw demokratycznych – głównie ich młode pokolenia – stawały
się coraz bardziej wykształcone. Wiele z tych demokratycznych społeczeństw przekształcało
się w społeczeństwa obywatelskie – pełne oddolnych, obywatelskich inicjatyw publicznych,
niezależnych i samodzielnych wobec działań sektora administracji i demokratycznie
wybieranych rządów.
67
Za Hubertem Izdebskim tak właśnie rekonstruuje fazy rozwoju administracji publicznej w ustroju
demokratycznym Jerzy Hausner. Patrz: Jerzy Hausner: ,,W kierunku zarządzania interaktywnego”, w zbiorze
pod red. A. Bosiackiego, H. Izdebskiego, A. Nielickiego, I. Zachariasza ,,Nowe zarządzanie publiczne i public
governance w Polsce i Europie”, Liber, Warszawa, 2010 r. s. 92-93.
37
Administracja publiczna państw demokratycznych w odpowiedzi na te zjawiska
musiała stawać się bardziej (w porównaniu z modelem weberowskim) – otwarta i wsłuchana
w głosy społeczeństwa. Bardzo ważnym symptomem tej postępującej otwartości administracji
w USA stało się uchwalenie tam w 1966 roku pierwszej w świecie ustawy o dostępie do
informacji publicznej (Freedom of Information Act).
W pewnym sensie wszystko to co robi administracja publiczna jest gromadzeniem,
przetwarzaniem i dystrybucją informacji. W tym sensie administracja publiczna dysponuje
specyficzną formą władzy – władzą informacyjną, równie silną i skuteczną jak władcze
kompetencje administracji publicznej.
Amerykańską ustawę z 1966 roku należy traktować jako przejście od głoszenia
szczytnych demokratycznych haseł co do potrzeby informowania obywateli w sprawach
publicznych (zawartych np. już we francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela
z 1789 roku), do wdrożenia ich do praktyki poprzez ich jurydyzację, poprzez ich regulowanie
szczegółowymi ustaleniami prawa materialnego.
Amerykańska ustawa z 1966 roku dała początek generacji ustaw przyjmowanych
kolejno w innych państwach świata demokratycznego (Polska znalazła się w ich szeregu
w 2001 roku przyjmując ustawę o dostępie do informacji publicznej).
A. Piskorz-Ryń pisze na ten temat: ,,Naprawdę jednak ruch ku jawności rozpoczął się
dopiero w latach 50-tych XX wieku. Związany był on ze zmianą charakteru stosunków
miedzy administracją a obywatelem. Obywatel przestał być przedmiotem procesu rządzenia,
a stał się równorzędnym partnerem administracji. Reformując w tym czasie administrację
publiczną deklarowano chęć stworzenia ,,transparentnej (przejrzystej) administracji”,
,,demokracji administracyjnej”, ,,trzeciej generacji praw człowieka”….68
Oczywiście było w tym dużo demokratycznej retoryki i propagandy. Jednak, jak
trafnie zauważyła Teresa Górzyńska: ,,Nawet jeżeli ruch ku jawności był w jakimś stopniu
tworzeniem mitu, to ,,bajeczka” ta w poważnej mierze zmieniła administrację, politykę
i społeczeństwo, ponieważ wyposażyła je w nowe ,,rekwizyty”, które skłoniły do stosowania
innych proporcji między obowiązkiem zachowania tajemnicy, a obowiązkiem ujawniania
informacji. ,,Rekwizytami” tymi stały się ustawy regulujące prawo do informacji, prawo
dostępu do dokumentów administracyjnych (urzędowych)… jawność została poddana
procesowi jurydyzacji”.69
Dopiero na tym historycznym tle można właściwie zrozumieć pojawiające się w latach
60-tych XX wieku (głównie w USA i w związku z problemem modernizacji starych,
zdegradowanych dzielnic miejskich) ,,…akcentowanie konieczności przeniesienia stosunków
miedzy służbami planistycznymi a ludnością na płaszczyznę partnerstwa poprzez zmianę
postaw planistów z jednej strony i rozwój edukacji obywatelskiej z drugiej”.70
Rozwijające się (a raczej dopiero raczkujące) w tym czasie praktyki partycypacji
społecznej w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego (głównie dotyczące
68
A. Piskorz-Ryń ,,Zasady dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym”, maszynopis,
Municypium, 2002 r.
69
T. Górzyńska ,,Kilka słów o prawie do informacji i zasadzie jawności” [w]: ,,Państwo prawa, administracja,
sądownictwo”. Praca dedykowana prof. dr hab. Januszowi Łętowskiemu pod red. A. Łopatka, A. Wróbla,
S. Kiewlicza, Warszawa, 1999 r.
70
J. Wiench … op. cit. Za J. N. Jackson: ,,Planing Education and the Public”, Journal of the Town Planing
Institute, 1964 r., vol. 50.
38
rewitalizacji zdegradowanych obszarów miejskich) bynajmniej nie oscylowały tylko między
postulatami zmiany postaw planistów, a potrzebą kształcenia obywateli.
Owszem – coraz częściej brano pod uwagę spostrzeżenia Herberta Gansa z 1969 roku,
że: ,,Jeśli ludzie odrzucają zamysły planistów to rzadko dzieje się tak dlatego, że są głupi lub
źli, ale często dlatego, że mają inne style życia i cele”. Studia i analizy socjologiczne tego
okresu ujawniały jednak szereg innych barier – głównie instytucjonalnych – ograniczających
w USA możliwości udziału społecznego w planowaniu i gospodarowaniu przestrzenią.
Bariery te bardzo mocno zawężały możliwości szerszej partycypacji społecznej
w kształtowaniu przestrzeni i bodaj czy nie w przeważającej liczbie przypadków zmuszały
,,partycypantów” do manifestowania ich woli przede wszystkim w specyficznych formach
partycypacji żywiołowej i spontanicznej – protestach, odmowach, buntach.
Nie wdając się w bardziej szczegółowe omówienie historii rozwoju form partycypacji
społecznej w kształtowaniu przestrzeni, można by te formy podzielić na dwa typy: formy
stosowane w procesach modernizacji dzielnic miejskich (czyli w ich rewitalizacji, która jest
procesem w równym stopniu społecznym, gospodarczym co przestrzennym) oraz formy
partycypacji tworzone i stosowane na potrzeby, przede wszystkim, usprawnienia samego
procesu planowania przestrzennego (przez ,,usprawnienie” to należy rozumieć także próby
rozładowania otoczki konfliktów społecznych skoncentrowanych wokół planowania
przestrzennego).
W amerykańskich federalnych programach modernizacji zdegradowanych dzielnic
miejskich na współudział obywateli kładziono nacisk z wielu powodów. Chciano, by
obywatele mogli z wyprzedzeniem poznawać plany i projekty modernizacyjne, by obywatele
udzielali pomocy urzędnikom w formułowaniu celów modernizacji i by obywatele uczyli się
sposobów ich realizacji. Chodziło też o poszerzenie przez obywateli listy źródeł środków na
modernizację, o pomoc w angażowaniu prywatnych środków na ten cel.
Analizy socjologiczne procesów modernizacji w amerykańskich miastach tego okresu
z reguły sceptycznie odnosiły się do realizacji założeń federalnych w kwestii poszerzenia
udziału społecznego w procesach modernizacji. Podkreślały one, że włączanie czynnika
społecznego bardziej spowodowane było troską o zwiększenie operatywności procesów
modernizacji niż troską o pryncypia demokratyczne.
Socjologowie muszą być krytyczni. Taka postawa jest nieodzownym składnikiem
(fundamentem) ich aparatu badawczego. Ich sceptycyzm w latach 60-tych XX wieku opierał
się na stosunkowo licznych analizach wczesnych form współudziału obywateli w
amerykańskich projektach modernizacji miejskiej. Dominującą formą tego uczestnictwa były
wówczas społeczne komitety doradcze przy komunalnych organach kierujących modernizacją
dzielnic zdegradowanych. W założeniach miały to być komitety ogólnospołeczne. Z reguły
jednako były one zdominowane przez przedstawicieli biznesu, wolnych zawodów, świata
finansów i związków zawodowych. Kręgi te bardziej nastawione były na napędzającą
gospodarkę modernizację centrów miejskich niż na poprawę sytuacji mieszkaniowej
biedaków ze slumsów. Wspólnota celów, interesów i poglądów członków tych komitetów
powodowała szybką i łatwą aprobatę dla miejskich projektów modernizacji, które – na ogół –
boleśnie dotykały mieszkańców obszarów modernizowanych, przesiedlanych z ich terenów
zamieszkania.
39
Protesty grup mieszkańców zagrożonych przesiedleniami, jeżeli szły torem legalnych,
wpisujących się w przyjęte oficjalnie procedury partycypacji, były mało efektywne. Trwały
latami, kończyły się często połowicznie. Socjologowie wnikliwie analizowali wielorakie
bariery minimalizujące efektywność działań grup protestu w miastach USA tego okresu.71
Gdy z opóźnieniem, w porównaniu z USA, przyjmowano regulacje prawne dotyczące
modernizacji kwartałów i dzielnic miejskich w NRF (niemiecka ustawa o modernizacji miast
została przyjęta w 1971 r.) niemiecki rząd federalny zaproponował znaczne poszerzony
i bardziej elastyczny, w porównaniu z amerykańskim, spis zalecanych form współudziału
obywateli w modernizacji dzielnic miejskich: komitety doradcze, poradnictwo planistyczne,
fora obywatelskie, informowanie obywateli. Preferowano w tej dziedzinie w Niemczech –
i słusznie, gdy weźmie się pod uwagę nowatorski charakter inicjowanych działań –
eksperymentowanie. Nowatorskim rozwiązaniem było wprowadzenie w operacjach
modernizacji miejskiej w Niemczech ustawowego tzw. Planu Społecznego. Ten przyjęty
z inicjatywy wybitnego niemieckiego socjologa H. Bahrdta akt ustawowy brał pod uwagę
interesy ,,rdzennych” mieszkańców terenów modernizowanych i był objawem niemieckiego
kapitalizmu społecznego.
W sumie – co należy mocno podkreślić – nawet w sceptycznych analizach
socjologicznych odnotowano w związku z procesami modernizacji zdegradowanych
obszarów miejskich dekad lat 60.i 70. XX wieku powiększanie się stopnia jawności procesów
planowania. Zauważano, że społeczna presja na zarządy miast i ich agendy kierujące
procesami modernizacji zmuszała je do ,,publikowania planów i programów i tłumaczenie się
z modernizacyjnych poczynań”. Doprowadzało to nawet do pojawiania się alternatywnych
(niekiedy obywatelskich) koncepcji planistycznych. Biurokracja miejska i członkowie
obieralnych organów publicznych uczyli się, że ignorowanie lub lekceważenie głosów
protestów obywateli jest niebezpieczne i warto jest stosować (nawet jako technikę na własne
przetrwanie) sposoby na wychodzenie im naprzeciw.
,,Uczenie się” partycypacji społecznej w procesach kształtowania przestrzeni miast
miało także miejsce – co ważniejsze – po ,,drugiej stronie”, wśród mieszkańców. Opisując
realizację prowadzonego w latach 60-tych XX w. w USA programu modernizacji miast
(Model Cities) promotorka i klasyk badań nad partycypacją społeczną, Sherry R. Arnestein,
nie zostawia ,,suchej nitki” na praktyce stosowania w tym programie wytycznych federalnych
co do partycypacji obywatelskiej. Ten krytyczny stan ,,doprowadził do zmiany podejścia
federalnego Departamentu Urbanizacji do uczestnictwa obywateli w procesie decyzyjnym”.
W nowym dokumencie programowym Departamentu ,,…spory nacisk położono na
dystrybucję władzy wśród mieszkańców”. Zachęcano w nim miejskie organy wykonawcze do
działań, dzięki którym ,,grupy obywateli mogłyby zatrudniać własnych ekspertów”.
Ważniejszy od tego wydaje się jednak fakt, że na 75 ,,modelowanych” miast
programu modernizacji w 15 z nich zgodzono się podzielić władzę (nad modernizacją miasta
– W. S) z mieszkańcami. S. R. Arustein konstatuje, że ,,…we wszystkich tych piętnastu
miastach, poza jednym, był to efekt wściekłych żądań strony społecznej, a nie inicjatywa
71
Można tu wskazać pracę Roberta Dahla ,,Who governs?”, New Haven, Yale University Press, 1961r., H.
Kaplana ,,Urban Reneval Politics: Slum Clearence in Newark”, New York, Columbia University Press, 1963 r.
czy C.H. Hartmana i innych ,,Yerba Buena: Land Grab and Community Resistance in San Francisco”, San
Francisco,Glide Publications, 1974 r.
40
władz miasta… Mieszkańcy grozili, że sprzeciwią się przyznaniu miastu grantu federalnego.
Wysłali delegację do Departamentu Urbanizacji w Waszyngtonie. Nie przebierali w słowach.
Negocjacje odbyły się w atmosferze wzajemnej nieufności, nawet nienawiści”. (S. R. Arnstein
,,Drabina partycypacji”, artykuł w zbiorze ,,Partycypacja. Przewodnik” Krytyki Politycznej;
red. J. Erbel i P. Sadura; Warszawa, 2012 r.). Partycypacja społeczna nie jest – jak z tego
widać – łagodnym procesem stosowania technik uczestnictwa wśród ludności. Ponieważ
jest dystrybucją władzy publicznej, przeważnie występuje w sytuacji konfliktu społecznego
i o tym przenikaniu się tych dwu zjawisk nie można zapomnieć.
Na kontynencie europejskim często przywoływanym przykładem wzrostu znaczenia
jawności w procesach planowania przestrzennego miast stała się przebudowa dzielnicy Hal
w Paryżu w latach 70-tych XX wieku. Pierwotny projekt przebudowy Hal przewidywał
objęcie modernizacją obszaru około 35 ha zamieszkałego przez około 18 tysięcy
mieszkańców Paryża. Po protestach ludności odtajniono plan modernizacji, a potem
gruntownie go zrewidowano. W wyniku rewizji planu okazało się, że zamierzone cele da się
osiągnąć przebudowując obszar o wielkości 15 ha (w tym tylko 5 ha przestrzeni zamieszkałej)
zajmowany przez około 3 tys. mieszkańców.72
Przykłady szerokich fal protestu społecznego wpływającego na zmianę planów
zagospodarowania przestrzennego są, oczywiście, znane i w Polsce. W latach 60-tych i 70tych XX wieku społeczeństwo stoczyło zwycięską bitwę z władzami i planistami zwaną
„bitwą o Kazimierz”. Przyjęty w 1970 r. plan zagospodarowania przestrzennego tej perły
polskiego renesansu dwukrotnie zwiększał liczbę mieszkańców tego miasteczka, przewidywał
poprowadzenie drogi tranzytowej wzdłuż Wisły itd., itd. Wywołało to ogólnopolską, pełną
oburzenia debatę. W jej wyniku przeprowadzono w 1972 r. naradę ekspertów w sprawie
przyszłości tego miasta, anulowano niefortunny plan zagospodarowania przestrzennego
i sporządzono nowy plan „równowagi ekologicznej”, utworzono stanowisko miejskiego
konserwatora zabytków.73 Takich polskich konfliktów społeczno-przestrzennych,
objawiających się protestami społecznymi i wpływających w efekcie na zagospodarowanie
przestrzenne i jego planowanie, było bardzo dużo. Ciągną się one do dzisiaj. Poświecili im
sporo miejsca w swym dorobku naukowym Krystyna Pawłowska z zespołem (zapobieganie
konfliktom w zarzadzaniu i planowaniu krajobrazu), Tadeusz Burger (konflikty w obronie
wartości ekologicznych), czy choćby autor tego tekstu (studium dotyczące społecznych
aspektów konfliktów wokół lokalizacji inwestycji).
Mówiąc o polskich przejawach konfrontacyjnej partycypacji społecznej
w kształtowaniu przestrzeni nie można zapominać o spontanicznej partycypacji consensualnej
w tej dziedzinie. Mimo, że Polska Ludowa wyraźnie zmierzała w kierunku osłabiania wśród
mieszkańców „imperatywu polegania na samym sobie” (określenie socjologa Z.A.
Żechowskiego badającego w latach 70-tych XX w. społeczności małomiasteczkowe w
konińskim okręgu uprzemysławianym), to w okresie tym miały miejsce spontaniczne akty
partycypacji społecznej w odbudowie Warszawy, w czynach społecznych na rzecz budowy
72
D. Barrere „De certains approches de la partacipation des citoyens al’amengament et a la vie de la Cite”,
Urbanisme,1976 r., nr 153/154, za J. Wiench op. cit.
73
Kazimierz Chmielewski „Imię miejscowość – Kazimierz” w „Kazimierz Odnowiony”, Oficyna Wydawnicza
Mówią Wieki, Warszawa, 2003 r. oraz Komunikat SARP 1/1973.
41
dróg lokalnych, szkół, remiz, kościołów – zwłaszcza na terenie małych społeczności
lokalnych.

Partycypacja spontaniczna – aspekty teoretyczne
We wrześniu 2000 roku ustawę o referendum gminnym zastąpiła u nas ustawa
o referendum lokalnym. W tej pierwszej przyjmowano, że referendum można zwoływać
w każdej ważnej sprawie dotyczącej gminy. W ustawie o referendum lokalnym referendum
może dotyczyć już tylko spraw związanych z zadaniami własnymi gminy. Oto przykład tego,
jak ustawowe ramy przyjęte dla jednego z instrumentów partycypacji społecznej mogą
ograniczać zakres tej partycypacji.
Nie jestem zwolennikiem skrajnego poglądu, że „…obecnie partycypacja społeczna
jest częścią neoliberalnego projektu i ostatecznie służy konserwacji systemu…”, że „staje się
ona przygotowanym z góry scenariuszem liberalnej demokracji, do którego wstawia się
aktorów i rekwizyty…”.74 Jej regulacje prawne , siłą rzeczy będące narzędziem sterowania
społecznego, mogą jednak wywoływać reakcje sięgające aż po zarzut ich manipulacyjnego
charakteru.75
Ponieważ ustawowe instrumenty partycypacji respektują demokratyczną zasadę
prymatu większości oraz dążenie do osiągania społecznego konsensusu, ponieważ odbywa się
to w warunkach, które uczestniczących w demokratycznych procedurach obywateli nie
obciążają bezpośrednio odpowiedzialnością za ich wybory, skłania to niektórych krytyków
partycypacji ustawowej do oceny wyników (owoców) procedur partycypacyjnych jako
uśrednionych, mało odkrywczych, przeciętnych, z góry łatwych do przewidzenia. Inaczej
zarzut ten brzmi tak: ustawowa partycypacja prawie z reguły nie daje rezultatów
innowacyjnych.76
Następna porcja zarzutów pod adresem partycypacji ustawowej związana jest z jedną
z funkcji, jaką w demokratycznym państwie prawnym pełni administracja publiczna. To do
niej należy wdrażanie i stosowanie ustaw. Z tego powodu wyżej wysuwane zarzuty pod
adresem partycypacji ustawowej zaczynają obciążać również administrację publiczną.
Niezależnie od tych zarzutów zauważa się, że partycypacja społeczna może być dla
administracji niewygodna, po prostu traktowana przez nią jako jeszcze jedno utrudnienie w
pracy. Gdy wysuwa się postulaty, by administracja tworzyła warunki do partycypacji niemal
każdemu (pojęcie interesariusza), to utrudnienie pracy administracji może być przez nią
odczuwane coraz dotkliwiej.
Administracja – by obejść te trudności – stosuje ustawy regulujące partycypację w
dwóch wersjach: albo zgodnie z duchem ustawy albo zgodnie z literą prawa.
Ta druga wersja uprawiania przez administrację partycypacji ustawowej daje zwykle
taki efekt, ze partycypacji po prostu nie ma. W ustawowych procedurach partycypacyjnych
M. Miessen: „Koszmar partycypacji …” op. cit
Moim zdaniem historia regulacji polskiego prawa do referendum, łącznie z ostatnimi projektami nowelizacji
tego prawa pochodzącymi z Kancelarii Prezydenta pozwalają na użycie takiego określenia.
76
W nurcie krytyki takiej partycypacji wskazuje się na ożywczą rolę interweniujących społecznie outsiderów,
np. artystów, którzy potrafią wykreować w przestrzeni publicznej nowe, innowacyjne wartości, które
społeczeństwo bardzo często podchwytuje i aprobuje, poszerzając przy tym swoją „społeczną wyobraźnię”
i wrażliwość.
74
75
42
stosowanych w procesach planowania przestrzennego ta druga wersja partycypacji ustawowej
występuje często.
Nie wolno tracić z pola widzenia faktu, że ta forma partycypacji, którą nazywamy
publiczną to, w istocie, sięganie przez obywateli po władzę publiczną, poszerzenie
przez obywateli ich dostępu do tej władzy. Dzielenie się władzą, nawet gdy pochodzi ona
z mandatu demokratycznego, jest trudne i niezbyt lubiane przez jej mandatariuszy – organy
władzy publicznej. Także przydane tym organom do pomocy ich jednostki organizacyjne –
urzędy i urzędnicy, zgodnie z teorią agencji, maja skłonność do autonomizowania swoich
działań i interesów, co jest równoznaczne z sięganiem po władzę. Wszystko to wciąga sprawy
publiczne, w których chcą uczestniczyć zwykli obywatele, na podminowane pole konfliktów.
Zwiększanie się liczby aktorów „gry o przestrzeń” – co ma obecnie miejsce – jest
jednocześnie poszerzaniem się pola potencjalnych i rzeczywistych konfliktów związanych
z torowaniem sobie dostępu do władzy (partycypowaniem) przez obywateli.
Konflikty o przestrzeń są szczególnie złożone. Bardzo klarownie scharakteryzował je
Tadeusz Burger porównując charakter konfliktów o użytkowanie przestrzeni z charakterem
konfliktów pracowniczych.77
W konflikcie pracowniczym przedmiot jest jasno i jednoznacznie określony – spór
dotyczy warunków pracy i płacy, spraw personalnych lub warunków przekształceń
własnościowych. W drugim przypadku przedmiot konfliktu można sprowadzić do jednego
stwierdzenia – zmiana dotychczasowego użytkowania przestrzeni, którą z powodów
prawnych i społecznych uznaje się za „swoją”. Za tym stwierdzeniem kryje się ogrom
sytuacji, które określają strukturę i dynamikę konfliktu, angażując w spór całą społeczność,
żyjącą na danym terenie, lub tylko jej część. Poszczególne grupy, a nawet pojedyncze osoby,
mogą różnie odczytywać przedmiot sporu i różnie definiować swoje interesy. Dodatkową
komplikację stanowi fakt, ze nierzadko publicznie zgłoszony argument stanowi swoiste
„opakowanie zastępcze”, skrywające rzeczywisty powód niezadowolenia. Dzieje się tak
wtedy, gdy rzeczywisty powód uznaje się za wstydliwy lub nie dający szans na pozytywny
efekt.
W konflikcie pracowniczym mamy na ogół dwie strony – pracownicy i pracodawca
(może nim być przedsiębiorca lub właściwa agenda państwa). Pracowników reprezentują na
ogół związki zawodowe, ale istnieje też możliwość demokratycznego wyłonienia innej
reprezentacji.
Spór z kontekstem przestrzennym w tle gromadzi wiele stron (nie w sensie prawnym
lecz socjologicznym). Sytuacja ta skutkuje niemożnością wyłonienia wiarygodnej i przez
wszystkich akceptowanej reprezentacji do rozmów, co znakomicie utrudnia prowadzenie
negocjacji. Strony mogą się organizować w taktyczne sojusze, ale wysoce prawdopodobna
jest sytuacja, że wraz z rozwojem konfliktu mogą następować niespodziewane zmiany
tworzonego układu. Kluczem do prawidłowego pokazania pola konfliktu jest właściwe
przyporządkowanie stronom ich rzeczywistych interesów.
Sposób rozwiązywania konfliktów pracowniczych ma wyraźnie określone regulacje
prawne, które określają formy protestu oraz warunki ich eskalacji. Niemal każdy konflikt
77
Tadeusz Burger „Udział społeczeństwa w konflikcie przestrzennym”, maszynopis niepublikowany; IGPiM,
Warszawa, 2006 r.
43
o przestrzeń jest przypadkiem nowym, o praktycznie nieznanym scenariuszu zdarzeń
przyszłych. Wiele zależy od przypadku, a także cech osobowościowych uczestników sporu,
ich kompetencji i talentów negocjacyjnych oraz wielu innych uwarunkowań.
Obudowie prawnej procedur regulujących konflikty pracownicze towarzyszy wysoki
poziom społecznej akceptacji norm prawnych, gdyż weszły one do kodeksów w wyniku
długoletniej walki o demokratyzację życia publicznego w Polsce. Nadto należy wskazać na
istnienie dużej grupy doświadczonych i kompetentnych negocjatorów specjalizujących się
w rozwiązywaniu konfliktów pracowniczych. W przypadku konfliktów przestrzennych brak
jest jednoznacznej ścieżki określającej procedurę prawną dla wszystkich przypadków sporu
o wartość przestrzenną. Oczywiście, w przypadku decyzji administracyjnej, istnieje droga
odwoławcza, którą może wykorzystywać podmiot uznany za stronę prawną w sporze.
Ta droga zresztą była wielokrotnie nadużywana i prowadziła do działań nieetycznych
(wymuszanie haraczu za odstępstwo od protestu). W większości przypadków konflikt dzieje
się jednak poza regułami prawnymi. Cechą negatywną konfliktów przestrzennych jest
również to, że znacząco nie zaistnieli w nich profesjonalni negocjatorzy.
Jedną z odmian konfliktu o użytkowanie przestrzeni jest konflikt wokół lokalizacji
inwestycji.78 Lokalizacja inwestycji, nawet gdy przebiega w zgodzie z formalnymi przepisami
prawa, może – nieraz drastycznie – ingerować w dotychczasowe sposoby społecznego
„władania” (użytkowania) przestrzenią lokalizacji. Ta ingerencja może polegać na zmianie
przyjętej dotąd funkcji przestrzeni, na podważeniu i zniszczeniu tradycji związanych dotąd
z obszarem lokalizacji, na podważeniu dotychczasowego prestiżu miejsca, w którym chce się
ulokować nową inwestycję. Inwestor jest bardzo często osobą z zewnątrz, jest więc on (i jego
inwestycja) odbierany jako „obcy”, a to może stać się powodem konfliktu lokalizacyjnego.
Znaczenie ma również sposób wejścia inwestora w społeczne środowisko obszaru
lokalizacji inwestycji. Aprobata dla nowej inwestycji przez ludność miejscową nastąpi
łatwiej, gdy będzie to wejście miękkie, pozbawione elementów brutalności i szokujących
zmian dotychczasowego status quo. Ważne jest, czy inwestor ma świadomość, czy dostrzega
społeczne aspekty lokalizacji swej inwestycji, czy potrafi je ująć w kategoriach społecznych
kosztów, jakie z powodu lokalizacji jego inwestycji będzie musiała ponieść miejscowa
społeczność. Miękkie wejście w sytuacji, gdy potrafi się dostrzec społeczne koszty inwestycji,
musi pociągnąć za sobą próbę przedstawienia mieszkańcom oferty rekompensującej owe
koszty. Niezbyt często spotyka się taki właśnie styl postępowania ze strony inwestorów.
Im bardziej teren lokalizacji inwestycji skoncentrowany jest wewnątrz terytorium
zbiorowości typu społeczności lokalnej, tym silniej nowa inwestycja odbierana będzie jako
ingerencja w „wartości przestrzenne” w rozumieniu Floriana Znanieckiego. Trzeba tu
podkreślić, że tereny społeczności lokalnych spotyka się również na obszarach wielkich
miast.79 Obszary potencjalnych inwestycji, na których nie występują omawiane wyżej
problemy, należą raczej do rzadkości (obszary poprzemysłowe, obszary wyspecjalizowane,
obszary ścisłych centrów wielkomiejskich – „city”, obszary będące własnością PKP itp.).
78
W. Siemiński „Społeczne aspekty konfliktów wokół lokalizacji inwestycji”, maszynopis niepublikowany,
IGPiM; Warszawa, 2006 r.
79
W. Siemiński „Warszawskie społeczności lokalne”, Samorząd Terytorialny 5/41, wyd. Municypium,
Warszawa, 1994 r.
44
To społeczne podłoże procesów lokalizowania inwestycji istnieje obok sfery
prywatnych roszczeń wobec inwestorów, zgłaszanych przez mieszkańców (np. gdy ich interes
prawny – np. prawo własności, może naruszać nowa inwestycja). Obie sfery (społeczne
podłoże procesów lokalizacji inwestycji i sfera prywatnych spraw i roszczeń mieszkańców)
nie tylko istnieją obok siebie, ale i przenikają się nawzajem, interferują, tworząc – gdy
lokalizacja inwestycji wywołuje protesty – trudną do opanowania sytuację społecznego
konfliktu.
Gdy dochodzi do konfliktu na tle lokalizowania inwestycji, to sposób w jaki konflikt
przebiega (charakter konfliktu) jest w wielu aspektach już z góry uwarunkowany cechami
społecznymi zbiorowości mieszkańców obszaru inwestycji. Badacze procesów partycypacji
społecznej w planowaniu przestrzennym podkreślają, że reakcje na propozycje planów
zagospodarowania przestrzennego mają znacznie częściej charakter konfrontacyjny
i roszczeniowy w zbiorowościach wielkomiejskich niż w małych społecznościach lokalnych.
W małych społecznościach mieszkańcy chętniej i harmonijniej współpracują z ekipą
sporządzającą plan zagospodarowania przestrzennego.
Lokalizacja inwestycji ingerującej w widoczny sposób w przestrzeń grupy społecznej
(społeczności lokalnej) spotyka się z inną reakcją mieszkańców, gdy ich grupa jest dobrze
zorganizowana, gdy posiada wykrystalizowane przywództwo (liderów) i reprezentujące jej
interesy organizacje społeczne (typu stowarzyszeń) oraz prasę lokalną, niż wtedy, gdy
mieszkańcy są słabo zorganizowani.
W pierwszym przypadku można spodziewać się dobrze zorganizowanej reakcji
społeczności lokalnej wobec projektowanej lokalizacji inwestycji. W drugim przypadku
reakcja mieszkańców będzie chaotyczna i nieskoordynowana. W pierwszym przypadku przy
silniejszej, skoordynowanej społecznej reakcji – nawet, gdy będzie ona negatywna – szanse
na zażegnanie konfliktu będą jednak większe. Inwestor ma tu bowiem naprzeciwko siebie
wyodrębnionego, wyraźnego kontrpartnera. Wiadomo z kim w tej sytuacji można
negocjować. W drugim przypadku konflikt wokół lokalizacji będzie się tlił. Inwestor musi tu
negocjować z większą liczbą indywidualnych malkontentów i choć może zaspokoić ich
żądania za mniejszą cenę, to proces negocjacyjny może trwać dłużej.
W sposób ogólny społeczno-kulturowe uwarunkowanie sytuacji konfliktowych
i uwarunkowanie sposobu ich rozwiazywania najtrafniej chyba, w odniesieniu do polskich
tradycji, ujęła Grażyna Gęsicka: „Generalnie kultura rozgrywania sporów jest w naszym kraju
niska. Z jednej strony, panuje kult jedności i porozumienia, które uzyskuje się nie dzięki
rozwiazywaniu kwestii spornych, a dzięki niedopuszczeniu do dyskusji spraw konfliktowych.
Z drugiej strony, zdarzają się „pyskówki” na tematy zastępcze, w których często strony
w brutalny sposób wyładowują swoje frustracje”.80
Już w 1988 r. T. Burger i B. Kolipiński pisali, że mimo trudnej sytuacji, w jaką
konflikty społeczno-przestrzenne wpędzają planistów: „Konflikty przestrzenne stanowią
wyśmienity materiał edukacyjny dla urbanistów, gdyż pozwalają na formułowanie
pozytywnej dyrektywy sporządzania planu. Sporządzanie planu w stałym kontakcie
ze społecznością jest trudne i pracochłonne, jest jednak gwarancją powstania planu realnego
80
Grażyna Gęsicka „Aktorzy lokalnej sceny publicznej. Współdziałanie – rywalizacja – konflikt”
w „Społeczność lokalna wobec problemów społecznych i społecznego rozwoju”, Międzynarodowa Rada
Pomocy Społecznej (IGSW), Fundacja ATK, Wyd. „Kontrast”, Warszawa, 1994 r.
45
i dającego autentyczną satysfakcję autorom”.81 Autorzy ci stwierdzali, że: „Planiści
przestrzenni na długo przed 1980 r. … deklarowali potrzebę uspołecznienia planowania, ale
że … w momencie wystąpienia konfliktów planiści nie potrafili podjąć podstawowych działań
negocjacyjnych…”.82 Trudno dzisiaj, po latach, stwierdzić, czy sytuacja na tym polu się
poprawiła.
W sytuacji spontanicznej partycypacji typu konfrontacyjnego (konfliktu) trzeba
przyjąć, że ta forma udziału i wpływu na grę o przestrzeń da pozytywne efekty tylko
w przypadku, gdy „…naturalna sytuacja sprzecznych interesów nie przerodzi się
w patologiczna grę o sumie zerowej, tzn. gdy konflikt zakończy się absolutnym zwycięstwem
jednej ze stron”.83
Przypadki partycypacji spontanicznej konfrontacyjnej przynajmniej z jednego powodu
są dziś uprzywilejowane – w warunkach wolności słowa i wolnej prasy są stosunkowo szybko
nagłaśniane. Nie wyczerpują one jednak całego zbioru przypadków partycypacji
spontanicznej próbującej wpływać na kształt przestrzeni. Sytuacje partycypacji spontanicznej
tworzą continuum, na którego biegunie przeciwnym do konfrontacji sytuują się przypadki
partycypacji spontanicznej niekonfrontacyjnej (jak ją inaczej nazwać?). Oto grupy
mieszkańców miasteczka Wilanów zmęczone i zbulwersowane tym, że władze publiczne nie
realizują zakładanych w planach terenów zieleni obsadzają roślinnością te tereny na własną
rękę (z tego powodu natychmiast jednak konfrontuje się z nimi administracja!). Oto grupa
ursynowian zaczyna energicznie lansować plan utworzenia w tej dzielnicy prawdziwie
wielkomiejskiego city – ulicy pełnej lokali, przyciągających i generujących spotkania,
pomnażających relacje społeczne, a przez to i kapitał społeczny.
Są to formy partycypacji spontanicznej mniej nagłaśniane i zdecydowanie rzadziej
badane niż partycypacja konfrontacyjna. Wyjątkiem od tego jest przypadek działalności
„zielonych partyzantów z grupy Kwiatuchi” przywracających na własną rękę do życia
zaniedbane miejskie skwerki i trawniki.84 Spontaniczna działalność tego typu
(niekonfrontacyjna) jest przejawem tego co Florian Znaniecki określił jako społeczne
„władanie przestrzenią”. To niezwiązane z prawem własności społeczne „prawo” do
traktowania jakiegoś miejsca jako „swojego” i w związku z tym interesowanie się tym
miejscem, branie udziału w toczącym się na nim życiu publicznym, a może nawet
oddziaływania na jego wygląd, jest kwintesencją spontanicznej partycypacji
niekonfrontacyjnej nakierowanej na kształtowanie przestrzeni.
Na koniec rozważań teoretycznych spójrzmy na prawne ramy, w których można
rozpatrywać partycypację spontaniczną. Mimo że partycypację spontaniczną z definicji
wyróżniam jako słabiej regulowaną prawnie, a niekiedy jako objawiającą się w aktywności
będącej w kolizji z prawem, to w państwie prawnym musi mieć ona odniesienia
do obowiązującego prawa.
Prawo planowania przestrzennego w ogóle nie wymienia expresis verbis udziału
społecznego jako kierunkowej wartości i celu (inaczej niż ustawy dotyczące ochrony
81
Tadeusz Burger, Bartłomiej Kolipiński „Postawy uczestników procesu planowania przestrzennego
w sytuacjach konfliktowych”, w „Gospodarka przestrzenna Polski. Wczoraj, dziś, jutro” pod red.
B. Jałowieckiego, Warszawa , 1988 r.
82
T. Burger, B. Kolipiński .. op. cit
83
T. Burger … op. cit
84
W pierwszym kwartale 2014 roku reportaże na ich temat zamieściła „Polityka” i „Newsweek”.
46
środowiska). Chociażby z tego powodu partycypacja społeczna (a przede wszystkim
partycypacja spontaniczna) ma w planowaniu przestrzennym bardzo słabą pozycję (właściwie
jest nielegalna) Jednakże prawo to dostrzega konfliktowość interesów aktów gry o przestrzeń.
Świadczy o tym chociażby zapis art. 3 ust. 1 Ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984
roku.
Przepis ten stanowił, że: „Planowanie przestrzenne powinno uwzględniać: badania
potrzeb związanych z rozwojem regionów, miast i wsi oraz godzenie interesów ogólnych
z interesami miejscowymi”. Ustawa ta odchodziła od socjalistycznego dogmatu jednego
i jedynego interesu ogólnospołecznego w kierunku koncepcji pluralizmu interesów
w państwie i w społeczeństwie. Chodziło o to, by planowanie przestrzenne stało się
płaszczyzną (instrumentem) rozwiazywania konfliktów pomiędzy dwoma poziomami sfery
publicznej: ponadlokalnej i lokalnej.
Temu wątkowi w Ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku
nierozważnie stworzono bardzo duże utrudnienia. Wprawdzie wzmocniono gminy jako
reprezentantów interesów lokalnych, ale jednocześnie wprowadzono do niej takie instrumenty
promocji i obrony interesów prywatnych, że doprowadziło to do blokady realizacji interesu
publicznego (zarówno lokalnego jak ponadlokalnego) w gospodarce przestrzennej
w gminach. Rolę taką odegrały instytucje zarzutów, możliwość wydawania decyzji
o warunkach zabudowy bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy
choćby obowiązek imiennego powiadamiania właścicieli nieruchomości.
Instytucję zarzutów w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
z 2003 roku zlikwidowano (utrzymując jednak nadal tzw. wuzetki). Ale spirala konfliktowości
pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym w planowaniu przestrzennym na
szczeblu lokalnym utrzymuje się jednak nadal, a nawet się nasila. Sądzę, że nie powstrzyma
jej nawet wycofanie się z wydawania decyzji o warunkach zabudowy bez mpzp. Mimo swych
zalet, lokalna władza samorządowa okazuje się za słaba (niezdolna), by skutecznie
reprezentować interes publiczny zwłaszcza w sferze zagospodarowania przestrzennego.
Widać wyraźnie, ze potrzebuje ona w tej sferze mocnego wsparcia. Tym wsparciem powinien
być zwiększany udział mieszkańców w procesach planowania przestrzennego, nawet gdy
demonstruje się on w niewygodnych dla władzy aktach partycypacji spontanicznej.
Pojęcie interesu publicznego (dobra wspólnego) jest skodyfikowane w prawie
międzynarodowym i ogólnie – w nielicznych ustawach prawa krajowego (w tym w art. 2 pkt.
4 uopizp). Jednak im niżej w strukturze podejmowania decyzji publicznych, a przede
wszystkim w jednostkach samorządu terytorialnego, tym więcej trudności ze stosowaniem tej
kategorii i coraz liczniejsza staje się „grupa kwestii wymagających ustalenia zakresu pojęcia
interesu publicznego w konkretnej sprawie”. „Na tym poziomie najliczniej występuje grupa
spraw publicznych, w których osoby i grupy maja różne interesy i różne propozycje
rozwiązań”.85 Wyjściem z tej sytuacji byłoby wdrażanie i rozwijanie metod deliberatywnych
identyfikacji interesu publicznego. Potrzebne jest także wzmocnienie umiejętności mediacji
i negocjacji administracji publicznej w sytuacjach spontanicznych inicjatyw mieszkańców.
85
H. Kisilowska „Interes publiczny jako kategoria podstawowa istnienia samorządu terytorialnego”,
w „Dwudziestolecie funkacjonowania samorządu terytorialnego w Polsce”, WaiNSPW, Warszawa, 2010 r.
47

Konflikty miejskie w Warszawie w 2013 roku*
*Rozdział opracowany wspólnie z mgr Zofią Bida-Wawryniuk
Konflikty miejskie, a więc sytuacja starcia się w sferze publicznej miasta sprzecznych
interesów, są – na ogół – przedmiotem odrębnych analiz, jakimi poświęca się od pewnego
czasu coraz więcej miejsca. Tutaj interesują nas one jako przejaw jednej z odmian
partycypacji spontanicznej (żywiołowej) – partycypacji spontanicznej typu konfrontacyjnego.
Nie jest to, o czym mowa wyżej, jedyna forma partycypacji spontanicznej.
Aby zbadać warszawskie konflikty miejskie, ktore wystąpiły w 2013 roku,
zanalizowaliśmy całą zawartość dodatku do Gazety Wyborczej – Gazety Stołecznej, jaka
w wersji internetowej ukazała się w 2013 roku. Celem tej analizy była ewidencja wszystkich
komunikatów (artykułów, not), w których informowano o konfliktowych sytuacjach na
terenie Warszawy. Łącznie zewidencjonowano 663 takich komunikatów. Dane o konfliktach
w mieście przez nas uchwycone są więc prasowymi przekazami informacyjnymi. Używana
do ich analizy metoda bywa określana jako analiza dyskursu prasowego (dyskursu
publicznego).
Prezentujemy tutaj wstępne wyniki zastosowania tej metody. Poniżej, w ideogramach
i w tabelach, zestawiamy liczby publikacji poświęconych w 2013 roku w Gazecie Stołecznej
konfliktom w mieście w podziale na publikacje dotyczące dwóch podstawowych typów
konfliktów:
1.
konflikty o podłożu przestrzennym (konflikty w grze o przestrzeń)
2.
konflikty o podłożu społecznym (aprzestrzennym).
Te dwa podstawowe typy publikacji dzielimy na podgrupy publikacji poświęconych
poszczególnym (bardziej szczegółowo określonym) rodzajom konfliktów miejskich.
W następnym etapie analizy z zawartości publikacji spróbujemy wydobyć informacje
o mechanizmach partycypacji konfrontacyjnej zauważonych i opisanych przez dziennikarzy –
autorów publikacji. Badane tu będą typy aktorów konfliktów, typy przebiegu konfliktów, czas
ich trwania i etapy, wyniki konfliktów.
Mimo że przedstawione poniżej dane odnoszą się bezpośrednio do publikacji
o konfliktach, to pośrednio są danymi o spontanicznej partycypacji mieszkańców w kwestiach
miejskich, przejawiającej się jako konfrontacja aktorów miejskiej sceny publicznej. Liczba
publikacji poświęconych w gazecie danemu konfliktowi można traktować jako wskaźnik
natężenia (siły) tego konfliktu.
Nie istnieje chyba sposób (metoda) oszacowania liczby konfliktów, które rozgrywają
się w miejskiej sferze publicznej. W tej sytuacji dane pochodzące z analizy dyskursu
publicznego należy chyba traktować jako interesujące źródło informacji.
48
BLOKI TEMATYCZNE
Konflikty na tle estetyki
przestrzeni publicznych
Konflikty na tle ochrony zieleni
Konflikty o hałas w mieście
Konflikty o jakość środowiska
Konflikty o przestrzeń
symboliczną
Konflikty związane z komunikacją
i transportem publicznym
Inne konflikty
RODZAJE KONFLIKTÓW PRZESTRZENNYCH
LP.
LICZBA
ARTYKUŁÓW
%w
CAŁOŚCI
% w całości w
blokach
tematycznych i
kategoriach
konfliktów
1.
Konflikt o inwestycje i obiekty szpecące przestrzeń (brzydota w mieście)
8
1,85
2.
3.
Konflikt o nieodpowiednią dbałość o jakość przestrzeni
Konflikty o przestrzeń reklamową w mieście
3
25
0,69
5,79
4.
Konflikt o zagospodarowanie przestrzeni (Ursynów)
10
2,31
5.
Konflikty na tle ochrony terenów zieleni (Inne konflikty o parki i zieleń)
12
2,78
6.
Konflikty o ochronę przyrody
8
1,85
7.
Konflikt o przekształcanie urządzonej przestrzeni publicznej (Ogród Krasińskich)
39
9,03
8.
Konflikty o kluby i hałas w mieście
38
8,80
9.
Konflikty o spokojne miejsce do mieszkania (hałas samoloty)
8
1,85
10.
Konflikt o lokalizacje nowych inwestycji uznanych za uciążliwe dla mieszkańców (sortownie, spalarnie)
5
1,16
11.
Konflikt o potrzebę zachowania osi widokowych (miasta)
3
0,69
12.
Konflikty o zachowanie budynków z PRL
5
1,16
13.
Konflikty o obronę wartości historycznych i dziedzictwo kulturowe
25
5,79
14.
Konflikty o pomniki w mieście
3
0,69
15.
Konflikty o wartość symboliczną przestrzeni (w tym Tęcza)
45
10,42
16.
Konflikty o zabudowę historyczną (Domki fińskie)
4
0,93
17.
Konflikty o zagospodarowanie przestrzeni publicznej (plac Piłsudskiego)
3
0,69
18.
Walka o budowę obwodnicy południowej Warszawy
21
4,86
19.
Konflikty o jakość i rozbudowę komunikacji w mieście
19
4,40
20.
21.
Konflikty o ochronę zabudowy w związku z budową infrastruktury komunikacyjnej (II linia Metra)
Konflikty o przestrzeń do parkowania
11
18
2,55
4,17
22.
Konflikty o przestrzeń komunikacyjną (rowery, piesi)
36
8,33
23.
24.
25.
Konflikty o inwestycje blokujące budowy i uszkodzone podczas budowy
Konflikt o użytkowanie przestrzeni przez mieszkańców
Konflikty na tle własności nieruchomości (dekret Bieruta, reprywatyzacja warszawska)
7
2
11
1,62
0,46
2,55
1,62
0,46
2,55
26.
Konflikty o brak realizacji przewidywanych, planowanych inwestycji (wstrzymane przez władze inwestycje)
2
0,46
0,46
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
Konflikty o braki w planowaniu przestrzennym
Konflikty o granice przyzwoitości (reklamy Fritza)
Konflikty o grodzenie przestrzeni
Konflikty o potrzebę rewitalizacji i zaniedbania w przestrzeni
Konflikty o przestrzeń dla psów i ich właścicieli
Konflikty o przeznaczenie planowanej i istniejącej zabudowy
Konflikty o przeznaczenie terenu (co gdzie ma być i łamanie przepisów)
Konflikty o wysyp galerii handlowych i ich lokalizacje
3
4
8
6
17
2
18
3
0,69
0,93
1,85
1,39
3,94
0,46
4,17
0,69
0,69
0,93
1,85
1,39
3,94
0,46
4,17
0,69
432
100,00
100,00
RAZEM
8,33
15,97
10,65
1,16
20,37
24,31
LICZBA
ARTYKUŁÓW
% W CAŁOŚCI
1. Konflikt o jakość zarządzania miastem (referendum)
28
12,12
2. Konflikt o opłaty w przedszkolach
3
1,30
3. Konflikty międzyludzkie (o możliwość korzystania z przestrzeni, o chamstwo i inne)
8
3,46
4. Konflikty o dotyczące bezdomnych i squattersów
11
4,76
5. Konflikty o wandalizm
25
10,82
6. Konflikty o prawa mieszkańców miasta (Karta Warszawiaka)
13
5,63
7. Konflikty o segregacje i odbieranie śmieci (2013)
115
49,78
8. Konflikty o tożsamość społeczno-przestrzenną
2
0,87
9. Konflikty obywatel a samorząd (ludzie a władza)
19
8,23
10. Konflikty o miejsca pracy (kupcy pod dworcem centralnym)
7
3,03
231
100,00
RODZAJE KONFLIKTÓW NIEPRZESTRZENNYCH (społecznych)
RAZEM
Analiza wyników dyskursu prasowego pokazuje, że w 2013 roku w Warszawie
największe natężenie konfliktowości skupione było wokół spraw ściśle związanych
z przestrzenią i jej zagospodarowaniem. W zastosowanej klasyfikacji konfliktów miejskich na
konflikty o podłożu przestrzennym i konflikty o podłożu społecznym (aprzestrzennym)
aż 65,1% publikacji poświęconych było konfliktom przestrzennym, a tylko 34,9% publikacji
– konfliktom aprzestrzennym.
Ten wynik naszej analizy należy interpretować i odczytywać przede wszystkim przez
pryzmat tego, o czym pisałem już tutaj w części teoretycznej. Konflikty o przestrzeń należą
do najtrudniejszych do rozwiązania typów konfliktów, chociażby dlatego, że (powtarzam to
za T. Burgerem) gromadzą wiele stron, trudno w nich wyłonić akceptowaną przez wszystkich
reprezentację stron konfliktu, nie zaistnieli (jak dotąd) w znaczący sposób profesjonalni
negocjatorzy.
Typowym tego przykładem jest konflikt o instalację nazywaną „Tęczą” na placu
Zbawiciela. Konflikt ten z powodu wielości stron konfliktu i braku negocjacji będzie,
najprawdopodobniej, buzował jeszcze długo. Najbardziej natężony w 2013 r. konflikt
o charakterze społecznym (próba odwołania prezydenta miasta) wygasł wraz
z zastosowaniem właściwego do jego rozwiązania (określonego prawnie) instrumentu –
referendum lokalnego.
Wyniki analizy dyskursu publicznego pokazują, że największe natężenie konfliktu
o przestrzeń występowało w 2013 roku w Warszawie na tle problemów komunikacji
i transportu publicznego (105 publikacji), w związku z różnicami poglądów na symboliczne
wartości przestrzeni (88 publikacji), w związku z problemem ochrony zieleni (69 publikacji)
i w związku z problemem hałasu (46 publikacji). Ta struktura pola konfliktów jest, być
może, charakterystyczna tylko dla miast polskich. Być może w innych miastach konflikty
o symboliczną wymowę przestrzeni miejskiej nie są aż tak silne jak u nas.
Docieramy, w tym miejscu, do podstawowego tutaj tematu – partycypacji
spontanicznej. Jest wysoce prawdopodobne, że w krajach, w których władze miejskie stosują
bardziej partycypacyjne sposoby zarządzania miastami niż u nas, konfliktów miejskich jest
mniej, a struktura pola konfliktów jest odmienna.

Podsumowanie
W stosunkowo krótkiej historii zjawiska partycypacji społecznej w planowaniu
przestrzennym od samego jej początku obok wątku udziału ludności podporządkowanego
regulacjom prawnym występował nurt drugi – wpływania przez mieszkańców na kształt
otaczającej ich przestrzeni poprzez wystąpienia gwałtowne, o charakterze konfrontacyjnym
wobec planów i poczynań władzy publicznej. Częste są też przypadki (zwłaszcza w małych
społecznościach lokalnych) samorzutnych, nie powstających z inspiracji władzy publicznej,
działań ludności poprawiających jakość zamieszkiwanej przestrzeni w sposób
niekonfrontacyjny. Takie formy oddziaływania społecznego na kształt przestrzeni należy
uznać za specyficzny typ partycypacji społecznej, nazywamy tu partycypacją spontaniczną
(żywiołową).
W konfrontacyjnych przypadkach partycypacji spontanicznej jej wyrazem są konflikty
społeczne. Zwłaszcza konflikty społeczne o przestrzeń są szczególnie trudne do
rozwiązywania. Wśród sytuacji napięć społecznych o największym natężeniu konfliktowości
54
zarejestrowanych przez nas metodą analizy dyskursu publicznego w 2013 roku w Warszawie
zdecydowanie przeważają właśnie konflikty przestrzenne.
Być może władza publiczna traktuje je jako utrudnienia, jako przejawy warcholstwa,
pieniactwa, itp., ale gdyby tak było, byłby to raczej przejaw naiwności i, co najmniej,
niezręczności władzy, świadczący nie tylko o arogancji władzy, ale i o jej niezdolności do
dostrzegania w wystąpieniach spontanicznych swoistej formy partycypacji społecznej –
partycypacji spontanicznej.
W zasadzie nie ma takich sytuacji konfliktowych w grze o przestrzeń, gdzie nie warto
by zastosować miękkich instrumentów rozwiązywania konfliktów. Im szybciej się je
zastosuje, tym większa szansa na rozwiązanie konfliktu. Najtrudniejsze do zażegnania są
konflikty zastarzałe.
Mogłoby się wydawać, że w rozwiązywaniu sytuacji konfliktowych administracja
publiczna może mieć związane ręce przepisami prawa, które usztywniają jej stanowisko. Jest
to, oczywiście, pogląd nieprawdziwy. Istnieje cała gama narzędzi komunikowania się
z ludnością określanych jako instrumenty partycypacji okołoustawowej, które nie będąc
sztywnym wypełnianiem litery prawa nie są sprzeczne z duchem prawa. W dziedzinie
stosowania tych instrumentów dokonuje się istotny rozwój. Konsultacje społeczne stają się
coraz bardziej wyrafinowane i trafne przez stosowanie metod deliberacji. Konsultacje
są wspomagane wizualizacją trójwymiarową. Stosowane są metody sądów obywatelskich
i inne metody. W arsenale instrumentów reagowania na sytuacje konfliktowe władze
publiczne mają mediacje i negocjacje oraz oferty rekompensacyjne. Należy prowadzić stały
monitoring sytuacji konfliktowych, chociażby w postaci analizy dyskursu publicznego.
Na scenie polskiego życia publicznego zapewne nie mniej do zrobienia jest i po
stronie „spontanicznych partycypantów”. Muszą się nauczyć sprawniejszej samoorganizacji,
wyraźniejszej i szybszej artykulacji swoich racji. Przy spełnieniu tych warunków negocjacje
z władzami nadal są twarde i trudne, ale są skuteczniejsze, z reguły prowadzą do szybszego
rozwiązania konfliktu. Postęp w tej dziedzinie po stronie „partycypantów spontanicznych”
będzie oznaczał rosnące upodmiotowienie społeczeństwa. W dziedzinie, jaka nas
tu szczególnie interesuje – w planowaniu przestrzennym i w zagospodarowaniu przestrzeni –
proces upodmiotawania polskiego społeczeństwa będzie z pewnością trwał długo. Ankieta
Instytutu Spraw Publicznych przeprowadzona w 2011 roku wykazała, że tylko 16% Polaków
uważa, że powinna mieć wpływ na sprawy ochrony środowiska, a tylko 14% naszego
społeczeństwa sądzi, że ma prawo oddziaływać na zagospodarowanie przestrzenne.
55
SESJA II - KOMUNIKATY-PREZENTACJE
Agata Gójska
Barbara Lewenstein
Instytut Stosowanych Nauk Społecznych, Uniwersytet Warszawski
Dialog zamiast konfliktu. Konsultacje społeczne w przestrzeni
wielkomiejskiej
Wprowadzenie
W ostatnich latach w wielu miastach Polski obserwujemy nasilenie konfliktów na tle
sposobu zagospodarowania przestrzeni miejskiej, a także na tym tle wzrost krytyki władz
lokalnych, wynikający w znacznej mierze z braku podjętych na odpowiednio wczesnym
etapie właściwych działań komunikacyjnych ze strony samorządu. Wobec nasilonych
procesów urbanizacyjnych przestrzeń wielkomiejska staje się obecnie dobrem deficytowym
i liczni jej użytkownicy oczekują, że zaspokoi ich partykularne – i często bardzo odmienne,
a niekiedy sprzeczne – potrzeby, co doprowadza do eskalacji konfliktów. By temu zapobiec,
potrzebne są dobre metodologie prowadzenia konsultacji społecznych, które, naszym
zdaniem, powinny w większym stopniu, niż to jest obecnie praktykowane, dążyć do
wypracowywania konsensualnych wizji przekształceń konkretnych fragmentów przestrzeni
publicznych. Tylko takie podejście zapewni właściwą legitymizację podjętych decyzji
i pozwoli na polepszenie wizerunku władz samorządowych. Obecnie stosowane metody
ograniczają się na ogół do spisania wszystkich pojawiających się postulatów, swoistego
koncertu życzeń i przekazania ich władzom lub planistom, co naszym zdaniem, nie
rozwiązuje bardzo poważnego problemu, jakim jest zasadnicze zróżnicowanie wizji
zagospodarowania przestrzeni wśród mieszkańców.
Refleksje dotyczące udziału społecznego w planowaniu przestrzennym opieramy
w niniejszym tekście na doświadczeniach z realizacji projektu pt. Ochocki Model Dialogu
Obywatelskiego86.
Opis projektu
Kontekst sytuacyjny
Dokonana przez nas interwencja w zakresie zarządzania przestrzenią odnosiła się
do trzech przypadków konfliktów o różnym stopniu nasilenia obecnych na Ochocie: placu
Narutowicza, Bazarze Banacha oraz ulicy Filtrowej. Nasze działania konstruowaliśmy, biorąc
86
Projekt realizowany był na przełomie 2011 i 2012 r. w ramach grantu Fundacji im. Stefana Batorego
z programu „Działaj lokalnie” oraz dotacji uzupełniającej Urzędu Miasta st. Warszawy i trwał 14 miesięcy.
Projekt realizował zespół w składzie: dr B. Lewenstein – koordynator projektu, dr A. Gójska, dr P. Kuczyński,
I. Pogoda, E. Zielińska oraz grupa studentów ISNS UW i WSTiRL UW. Pokłosiem badań była publikacja
zbiorowa „Konsultacje społeczne w przestrzeni wielkomiejskiej pt. Ochocki model dialogu Obywatelskiego”,
której fragmenty wykorzystujemy w tej pracy.
56
pod uwagę następujące parametry:
a) stopień nasilenia konfliktu związanego z przestrzenią
W przypadku Bazaru Banacha mieliśmy do czynienia z otwartym konfliktem, w którym
od dłuższego czasu aktywną stroną byli kupcy, odczuwający zagrożenie własnych interesów
i sprzeciwiający się planom urzędu miasta i dzielnicy w związku z projektowaną przebudową
bazaru – budowa domów mieszkalnych TBS miała w zasadniczy sposób zmniejszyć liczbę
miejsc handlowych. W polu konfliktu zajęli także miejsca mieszkańcy, użytkownicy bazaru
oraz – słabiej eksponowane – architekci odpowiadający za projekt. Istotną rolę pełniły
również media, interesujące się wydarzeniami związanymi z przekształceniem bazaru
i głośnymi protestami.
W przypadku placu Narutowicza można było mówić o konflikcie związanym
wyłącznie z jednym elementem placu – nowopowstałym pubem „La Szalet”, wokół którego
toczyły się głośne dyskusje, zarówno na forum Rady Dzielnicy Ochota, jak i w mediach. Spór
dotyczył co najmniej trzech kwestii: sposobu przyznania prawa użytkowania najemcy,
estetyki lokalu (nazywanego lokalnie „grzybem”) oraz głównych klientów nowego baru, czyli
miłośników piwa. Widoczne było, że mieszkańcy poczuli się pominięci w decyzjach
określających niedaleką przyszłość „ich” placu. Dyskusja, która rozgorzała wokół mało
estetycznego baru piwnego, mogłaby – niesłusznie – uchodzić za temat zastępczy.
Tymczasem pozwoliła zauważyć, jak ważny jest ten plac dla mieszkańców Ochoty, a także,
jakie grupy są jego (dotychczas milczącymi) użytkownikami, aktywizującymi się, kiedy ich
potrzeby i interesy są zagrożone. Dawało to zatem dobry punkt wyjścia do myślenia
o długofalowych planach dotyczących modernizacji placu.
W trzecim przypadku, ulicy Filtrowej, tlił się – jakkolwiek niewyartykułowany –
klasyczny konflikt miejski, a mianowicie zderzenie potrzeb pieszych, użytkowników
samochodów, wykorzystujących wszelkie dostępne wolne przestrzenie jako miejsca
parkingowe, oraz lokalnych kupców. Uznaliśmy, że przyszłe przekształcanie ulicy powinno
uwzględniać te kwestie, na równi z artykułowanymi zastrzeżeniami wobec nieestetycznych
straganów warzywnych. Inne pola potencjalnych konfliktów zostały odsłonięte w trakcie
dyskusji warsztatowych.
b) zakres decyzji możliwych do podjęcia w momencie rozpoczęcia procesu
Z tego punktu widzenia rozpatrywaliśmy w zasadzie dwie sytuacje: kiedy zakres
decyzji jest ograniczony i do uzgodnienia pozostają wyłącznie szczegóły lepszego
dostosowania planów do lokalnych potrzeb – jak to miało miejsce w przypadku Bazaru
Banacha oraz ulicy Filtrowej. Oraz druga, kiedy żadne decyzje nie zostały podjęte i wobec
tego istnieje duży zakres możliwych ustaleń - tak było w przypadku pl. Narutowicza.
c) przedmiot prowadzonego dialogu
W przypadku Bazaru Banacha dotyczył wypracowania szczegółowych rozwiązań
związanych z już podjętą decyzją o modernizacji Bazaru. W przypadku placu Narutowicza
punkt ciężkości położony został na sporządzenie wytycznych do konkursu na modernizację
placu, poprzedzającą przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku
Filtrowej konsultowano niewielkie – z uwagi na zasoby finansowe – możliwe sposoby
rewitalizacji miejskiej ulicy poprzez poprawienie jej estetyki i infrastruktury, które zachęcać
będą do aktywności obywatelskiej i kulturalnej.
57
Decyzja o przyjęciu konkretnych form dialogu (w przypadku Bazaru Banacha –
mediacji, a w przypadku placu Narutowicza i Filtrowej – konsultacji społecznych) oraz
szczegółowych metod i technik ich prowadzenia uwzględniała powyższe uwarunkowania.
Inicjatorem projektu byli socjologowie z instytutów naukowych, zgrupowani wokół
Polskiego Towarzystwa Socjologicznego oraz samorząd dzielnicy Ochota, z główną rolą
Burmistrza Dzielnicy Ochota Wojciecha Maurycego Komorowskiego. Na Ochocie miały
miejsce wcześniejsze konflikty wokół zarządzania przestrzenią. Na przykład, dwa lata przed
rozpoczęciem projektu OMDO miała miejsce akcja protestacyjna w związku z planami
rewitalizacji Parku Wielkopolski, przygotowanymi przez Urząd Miasta st. Warszawy,
całkowicie sprzecznymi z wizją korzystających z parku mieszkańców. Tak więc z jednej
strony w dzielnicy narastało napięcie na linii władza – mieszkańcy, ale także, co może
ważniejsze, niezorganizowane grona mieszkańców na kanwie obrony wspólnych interesów
stworzyły struktury obywatelskie. Wśród nich najważniejszym było stowarzyszenie
Ochocianie, zrzeszające w owym czasie około 600 uczestników wokół społecznościowej listy
mailingowej. Innym było, funkcjonujące od pewnego czasu, nieformalne ciało –
Obywatelskie Forum Rewitalizacji, które utworzono w związku przygotowywanym
Dzielnicowym Mikroprogramem Rewitalizacji. Ciało to w większości skupiało
uczestniczących w projekcie przedstawicieli spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych
z dzielnicy Ochota. Motywacja do obrony własnych interesów tej grupy, kanalizowana do tej
pory w działaniach konfliktowych (wywieranie nacisku za pośrednictwem mediów,
manifestacji i listów protestacyjnych), dawała nadzieję na inne pokierowanie tą energią –
w stronę konstruktywnych i polubownych rozwiązań w zakresie zarządzania przestrzenią.
Zatem, mimo że projekt rozpoczynał się w sytuacji zaognionego konfliktu w związku
z nieakceptowanymi planami modernizacji Bazaru Banacha i brakiem takich planów
przypadku placu Narutowicza, czego konsekwencją była chaotyczna zabudowa tego miejsca,
a także zawiedzionego zaufania wielu mieszkańców do działań podejmowanych przez władze
dzielnicowe, w lokalnej społeczności istniały kompetentne struktury obywatelskie, które od
początku chciały uczestniczyć w projekcie. Namacalnym przykładem tego wsparcia był
aktywny udział architektów i urbanistów, skupionych wokół wspomnianych struktur, przy
ustalaniu innowacyjnej procedury uchwalania planu zagospodarowania związanego z placem
Narutowicza, a także wkomponowany w ten proces nasz udział, czyli rozbudowany proces
konsultacji społecznych. Uznano również, że w obecnej sytuacji potrzebna jest trzecia strona
do prowadzenia procesów komunikacyjnych, która posiadać będzie mandat zaufania
mieszkańców i pomoże w wypracowaniu mechanizmów współpracy. Taką rolę pełnił Zespół
ds. Konsultacji Społecznych PTS.
Założenia i główne zasady ochockiego modelu konsultacji społecznych
Przyjęliśmy, że przestrzeń wielkomiejska stanowi obiekt rywalizacji pomiędzy
różnymi jej użytkownikami, ponieważ postrzegana jest jako dobro deficytowe. Wobec
tego, jako obszar permanentnego konfliktu, wymaga działań skierowanych na osiąganie
konsensu i pracy nad dobrem wspólnym. Konsultacje społeczne są dobrym pretekstem do
podjęcia takich działań.
Konfliktowy charakter przestrzeni publicznej oznacza, że jej użytkownicy należą do
grup o odmiennych potrzebach. Dlatego przyjęliśmy, że każdej z takich grup, która
58
w dowolnym momencie może zgłosić akces do przestrzeni wspólnej, należy umożliwić
wypowiedzenie się i przedstawienie swoich racji. Wymaga to dokładnego rozpoznania
użytkowników przestrzeni i zebrania jak najszerszego spektrum opinii, tak by następnie
stopniowo i przy udziale ekspertów zawężać je do postulatów możliwych do zrealizowania.
Podzieliliśmy proces konsultacji na trzy poziomy. Najlepiej prowadzone konsultacje to
według naszych doświadczeń takie, w których wszystkie trzy poziomy przenikają się,
uzupełniając działania dominujące na danym etapie.
Poziom 1. Diagnoza potrzeb i zbieranie informacji
Aby uprzedzić wystąpienie konfliktu lub odpowiednio go opisać trzeba określić
potrzeby różnych użytkowników przestrzeni.
Przeważnie w takich sytuacjach socjologowie sięgną po standardowe podziały
społeczno- demograficzne (starzy – młodzi, biedni – bogaci, bezdzietni – z małoletnimi
dziećmi), tymczasem potrzeby użytkowników przestrzeni mogą przebiegać w zupełnie inny
sposób. Dlatego rekomendujemy nie kierowanie się zasadą reprezentatywności,
a reprezentacji. Nie interesuje nas miejsce zajmowane w strukturze społecznej, ale pozycja,
którą grupa zajmuje lub może zająć w konflikcie dotyczącym przestrzeni. Przykładem takiej
grupy są mieszkańcy kamienicy, w której planowane jest powstanie lokalu gastronomicznego,
stowarzyszenia kulturalne, które pretendują do zajęcia infrastruktury miejskiej pod
organizowane przez siebie wydarzenia, kupcy sprzedający swoje produkty w warzywniakach,
które mają być modernizowane itd.. Każda z tych grup tworzy się wokół pewnego wspólnego
interesu – ochrony swoich miejsc pracy czy dbania o komfort i ciszę w zamieszkiwanym
budynku.
Zakładamy ponadto, że lista wyróżnionych grup użytkowników może się powiększać
lub zmniejszać, w zależności od przebiegu procesu konsultacji, jednak w pierwszym kroku
dążymy do włączenia jak najszerszej reprezentacji. Przy czym kluczowe jest dla nas
założenie, iż w dialogu powinny wybrzmieć zarówno opinie artykułowane przez tak zwanych
„głośnych” aktorów społecznych, jak i tych „milczących” – do których dotarcie wymaga
znacznie bardziej aktywnego podejścia, jednak umożliwia pełne określenie rozmaitych
potrzeb wobec przestrzeni.
Na tym etapie podstawą udanej pracy jest solidnie przeprowadzona analiza
deskresearch, która wyłoni główne grupy interesu, liderów i „głośnych” użytkowników.
Wywiady z nimi to pierwszy krok do włączenia dalszych, mniej widocznych użytkowników
oraz ustalenia głównych wątków (kwestii i potrzeb, jakie za nimi stoją), które dalej będą
eksplorowane w trakcie konsultacji. Spotkania w kawiarniach, ankieta na reprezentatywnej
próbie, spotkanie otwarte czy spotkanie o charakterze piknikowym pomogą poznać opinie
mieszkańców, którzy rzadko zabierają głos, mimo że często są głównymi użytkownikami
omawianej przestrzeni.
Poziom 2. Informacja i dążenie do konsensu
Konfliktowy charakter przestrzeni publicznej nie musi prowadzić do otwartego sporu
jej użytkowników. Ich sprzeczne dążenia często wynikają z nieuświadamiania sobie potrzeb
drugiej strony i nieznajomości argumentów, jakie za nimi stoją, również tych związanych
z uwarunkowaniami formalno-prawnymi. Mieszkańcom brakuje wiedzy nie tylko na temat
procesu planowania przestrzeni, ale również na temat zasad działania samorządu, co znacząco
59
wpływa na ich brak zaufania wyrażany względem decydentów i urzędników oraz na frustrację
związaną z nierealizowaniem zgłaszanych przez nich postulatów. Dlatego tak istotne
w konsultacjach jest przechodzenie razem z mieszkańcami od etapu zbierania informacji do
uczestniczenia w spotkaniach z ekspertami. To właśnie wtedy, w obecności zarówno
mieszkańców, jak i ekspertów (a nie za zamkniętymi drzwiami wśród urzędników) powinien
zostać wypracowany konsensus dotyczący wizji przestrzeni wspólnej.
Konfrontowanie użytkowników o odmiennych potrzebach
Bezpieczna – bo dokonująca się w obecności i przy wsparciu moderatorów –
konfrontacja różnych punktów widzenia sprzyja zrozumieniu potrzeb innych użytkowników,
redukcji własnych roszczeń lub twórczemu wypracowywaniu postulatów, które przełamują
dwubiegunowy podział „dobre tylko dla mnie – dobre tylko dla innych”.
W czasie tego procesu przedstawiane są wyniki poprzednich badań lub już zdobyta wiedza na
temat potrzeb różnych grup użytkowników w celu jej uzupełnienia lub uzasadnienia
odrzucenia niektórych jej elementów. W ten sposób uwspólniane są informacje o różnych
grupach użytkowników. Np. przy placu Narutowicza dla uczestników warsztatów
przygotowaliśmy przegląd wyników wcześniejszych etapów badawczych i opracowane na ich
podstawie trzy wizualizacje placu.
Najlepszym sposobem na konstruktywne skonfrontowanie różnych perspektyw jest
wspólna praca podczas warsztatów, w ograniczonej, heterogenicznej grupie. Na tym etapie
wielu uczestników wycofuje się ze swoich żądań lub zaczyna wyrażać poparcie dla innych
grup i ich prawa korzystania z danej przestrzeni (np. dla osób o specjalnych potrzebach,
tj. osób starszych czy niepełnosprawnych).Z kolei lepsze zrozumienie zależności pomiędzy
różnymi funkcjami przestrzeni, pomaga podejmować bardziej świadome decyzje.
Na przykład, podczas warsztatów charette „Nowy plac Narutowicza” po wystąpieniu
przedstawiciela Tramwajów Warszawskich mieszkańcy – mimo wcześniejszej niechęci –
zgodzili się, że pętla tramwajowa jest konieczna, ale powinna zostać ograniczona.
Dostarczanie uczestnikom konsultacji wiedzy na temat uwarunkowań formalno-prawnych
Wypełnieniu tej zasady sprzyja zapraszanie do konsultacji ekspertów – zarówno tych
reprezentujących stronę społeczną, jak i samorządową oraz instytucjonalną. Pozwala to na
bieżąco konfrontować pomysły, będące efektem artykulacji potrzeb lub twórczej burzy
mózgów na temat proponowanych zmian, z praktycznymi możliwościami ich uwzględnienia.
Dzięki temu można uniknąć wzmacniania oczekiwań mieszkańców względem spełniania ich
postulatów i późniejszej frustracji spowodowanej obiektywnymi przeszkodami w ich
realizacji.
Organizatorzy konsultacji również sami powinni angażować się w poznawanie barier
formalno-prawnych przed zaproszeniem mieszkańców do udziału w konsultacjach
(np. wiedza na temat własności terenu i instytucji odpowiedzialnych za jego poszczególne
fragmenty, regulacji wynikających z planów przestrzennych lub ograniczeń konserwatorskich
itp.).
Praca krok po kroku – wieloetapowe dążenie do konsensu
Dochodzenie do porozumienia zawsze wymaga czasu i dokonuje się poprzez
pomniejsze etapy zmiany. W każdej fazie zyskuje się więcej informacji o potrzebach,
możliwościach i zasobach – by coraz bardziej przybliżać się do faktycznego obszaru
60
możliwych uzgodnień. Ważne są przy tym zarówno oficjalne spotkania, na które zapraszane
jest szerokie grono użytkowników przestrzeni, jak i nieformalne rozmowy bilateralne.
Stopniowemu „ucieraniu się” ostatecznych rozwiązań służą również różne formy wymiany
informacji i refleksji nad możliwymi alternatywami.
Zgoda na protokół rozbieżności
Przyjęliśmy, że nie należy za wszelką cenę dążyć do kompromisu, ponieważ może to
spowodować jedynie ukrycie konfliktu i przesunięcie go w czasie. Uczestnicy, którzy poznają
wzajemnie swoje potrzeby i uwarunkowania formalno-prawne, mogą się na nie zgodzić –
i zawsze warto do tego dążyć – ale nie muszą.
Czasem taka niezgoda to sygnał dla decydentów, że być może zmiany wymaga nie
postawa mieszkańców, a wadliwe prawo. Wydaje nam się, że jest to równie ważny element
dialogu obywatelskiego, co wspólne uzgodnienia.
Mnożenie kanałów i narzędzi komunikacji
Wykluczenie niektórych grup użytkowników może wynikać z niedostatków mediów,
za pośrednictwem których przekazujemy wiedzę na temat konsultowanych obszarów. Dlatego
trzeba wykorzystywać różne źródła, z jakich mieszkańcy mogą czerpać informacje
o przedmiocie oraz formie prowadzenia konsultacji.
Ważnym elementem jest przystosowanie języka do odbiorców – konsultacje służą
zwykłym ludziom, więc materiały dla mieszkańców powinny być tworzone z myślą o nich.
Być może banalny, ale wciąż niedoceniany jest fakt, że określenia stosowane przez
fachowców nie są zrozumiałe dla przeciętnego mieszkańca. Ma to szczególne znaczenie przy
sformalizowanych procedurach, takich jak tworzenie miejscowych planów zagospodarowania
przestrzeni, ale także podczas konkursów architektonicznych. Przełożenie języka
projektowego
„na
nasze”,
pozwala
uniknąć
niepotrzebnych
nieporozumień
i komunikacyjnego chaosu.
Transparentność procesu
Z właściwie prowadzoną komunikacją wiąże się właściwe informowanie o całym
procesie konsultacji. Mieszkańcy, którzy dzielą się swoimi opiniami, powinni otrzymać
informację zwrotną – na każdym etapie zbierania i wdrażania ich postulatów. Tego rodzaju
raportowanie pomaga zrozumieć, co dzieje się z postulatami i dlaczego jedne z nich są
wprowadzane, a inne nie. Pozwala to uniknąć zarzutu realizowania przez władzę
samorządową własnych interesów, stronniczości organizatorów, czy niedoreprezentowania
niektórych grup.
Mieszkańcy są ciekawi losów własnych postulatów. Nawet jeśli wiele
z nich nie może zostać zrealizowanych, warto przekazać ten fakt mieszkańcom wraz
z uzasadnieniem. Świadomość tego, że nie zostały one po prostu zignorowane, a na
przeszkodzie stanęły realne przeszkody prawne lub finansowe zmieni obraz konsultacji, które
w innym wypadku mogłyby zostać nazwane pozornymi.
Narzędziem konsultacyjnym, które najlepiej pomaga uwspólniać postulaty, w oparciu
o uwarunkowania formalno-prawne, są warsztaty. Warsztaty eksperckie, tzw. warsztaty typu
charette, służą wymianie poglądów między mieszkańcami, decydentami i ekspertami oraz
spokojnej i rzeczowej argumentacji. Podobną rolę może pełnić spotkanie otwarte, ale tylko
wówczas, gdy przeprowadzone jest na wczesnym etapie wprowadzania zmian i zapewniona
61
jest szeroka reprezentacja ekspertów, którzy mogą odpowiadać na pytania mieszkańców,
a konsultowana kwestia nie jest przedmiotem zaognionego konfliktu.
Poziom 3. Aktywizacja mieszkańców do udziału w planowaniu przestrzeni
Kolejnym elementem jest budowanie motywacji mieszkańców do dbania o przestrzeń
publiczną. Mieszkańcy często chcą działać na rzecz zmian, jednak brakuje im wiedzy na
temat jej „gospodarzy”. Nie wiedzą, komu mogą zgłosić usterkę, uwagę lub pomysł na
ciekawą inicjatywę. Zadaniem organizatorów konsultacji, oprócz dbałości o proces wdrażania
postulatów, jest udrażnianie kanałów komunikacji między mieszkańcami, instytucjami
i samorządem, tak by chętniej podejmowane były inicjatywy oddolne.
Dostarczanie informacji praktycznych
Informacje, które z założenia kierowane są do mieszkańców, powinny trafiać... do
mieszkańców, a nie oczekiwać na nich np. w Urzędzie Dzielnicy. Jeśli planowana jest zmiana
w przestrzeni wspólnej – niech informacja o tym znajdzie się w tej przestrzeni. Jeśli powtarza
się komunikacyjny chaos związany ze zgłaszaniem skarg na ubytki w drodze do
nieodpowiednich organów – warto stworzyć dla mieszkańców podręczny przewodnik.
Zmniejszeniu konfliktowego charakteru przestrzeni wspólnej sprzyja klarowność zasad, które
tę przestrzeń organizują. Mieszkańcy chętniej zaangażują się w dbanie o estetykę własnej
ulicy, jeśli będą znali jej gospodarza, do którego mogą zgłaszać swoje uwagi. Tego rodzaju
wskazówki są szansą na konstruktywne, a nie destruktywne – oparte na proteście i krytyce,
działania ze strony mieszkańców.
Empowerment - wprowadzanie inicjatyw oddolnych
Często ciekawe inicjatywy mogą być zrealizowane, gdy zostaną połączone różne
zasoby społeczne i możliwości administracji samorządowej. Barierą w takiej współpracy jest
jednak brak odpowiedniej komunikacji między poszczególnymi podmiotami, która
uniemożliwia podjęcie współpracy.
Niejako pobocznym zadaniem organizatorów konsultacji powinno być wykorzystanie
tego procesu do sieciowania grup i instytucji lokalnych i przy niewielkim wsparciu
eksperckim motywowanie do podjęcia samodzielnie inicjatyw lokalnych. Między innymi
temu służył warsztat animacyjny na temat ulicy Filtrowej, podczas którego wypracowano
kilka pomysłów na polepszenie wyglądu tej ulicy. Zamiast działać w imieniu lub nawet za
mieszkańców, dostarczyliśmy wiedzy na temat tego, jak samodzielnie można wpływać na
jakość przestrzeni wspólnej. Doszliśmy do niej podczas dyskusji warsztatowej z urzędnikami
i mieszkańcami, a następnie opublikowaliśmy w naszym raporcie. Taka wiedza jest jednym
z najcenniejszych efektów konsultacji, ponieważ skutki jej dostarczenia mogą wpłynąć
korzystnie nie tylko na aktualnie konsultowany obszar, ale również na działania podejmowane
w przyszłości.
Poprowadzenie procesu konsultacyjnego powinno pełnić funkcję katalizatora zmian,
nie tylko w odniesieniu do aktualnie rozważanego fragmentu przestrzeni publicznej. Energia
społeczna zgromadzona wokół procesu nie może być zmarnotrawiona. Kolejne konsultacje,
które mogą odbyć się za rok lub dwa nie zapewnią kontynuacji rozpoczętego procesu
upodmiotowania obywatelskiego mieszkańców. Dlatego sugerowanym rozwiązaniem jest
wprowadzenie trwałych struktur dialogu pomiędzy mieszkańcami a administracją
samorządową – takich jak zaproponowane dla Ochoty internetowe forum mieszkańców,
62
powołanie, z grupy aktywnych uczestników konsultacji, społecznego ciała eksperckiego
wspomagającego procesy zarządzania przestrzenią publiczną, cykliczne spotkania
z burmistrzem lub Infokiosk.
Wnioski i rekomendacje
Nasze badania pozwalają na określenie szeregu barier ograniczających procesy
dialogu wokół gospodarowania przestrzenią publiczną w Warszawie, a także ostrożne
sformułowanie wskazówek i rekomendacji, wdrożenie których poprawić może jakość dialogu
obywatelskiego w zarządzaniu przestrzenią w Warszawie .
1. Dla skutecznego zarządzania poszczególnymi przestrzeniami miejskimi za kluczowe
uznajemy istnienie całościowej wizji rozwoju miasta. Jej wypracowanie stanowi
z pewnością duże wyzwanie, jednak bez takiego ogólnego celu, do którego zmierza
miasto, działania planistyczne niosą ze sobą ryzyko przypadkowości i braku spójności.
Istnienie wizji – w idealnym scenariuszu wypracowanej w dialogu obywatelskim –
dostarcza uzasadnienia i legitymizacji poszczególnych działań i zmian w przestrzeni,
dostarczając czytelnej wskazówki uczestnikom procesów partycypacyjnych, w jaki sposób
miasto odpowiada na potrzeby społeczne poprzez konkretne decyzje planistyczne.
Decydenci muszą – i powinni – podejmować również niepopularne wśród części
interesariuszy decyzje, ale powinni umieć jasno wyjaśnić logikę swojego postępowania –
a to ściśle wynika z wizji rozwoju.
2. Decydenci powinni klarownie wyjaśnić, w jakim zakresie głos społeczny może być brany
pod uwagę. Możliwe są tu różne scenariusze: od przekazania kompletnych informacji na
temat planowanych zmian, poprzez konsultacje społeczne – gdzie gromadzone są opinie
użytkowników przestrzeni do dalszego procedowania przez stosowne instytucje, aż do
procesów współdecydowania, w których mieszkańcy wespół z decydentami i ekspertami
mogą wypracować główną zawartość projektowanej decyzji. Jeśli jakieś kwestie nie
podlegają dyskusji z udziałem społecznym, należy to otwarcie i na jak najwcześniejszym
etapie wyjaśnić, wskazując jednocześnie, gdzie wkład społeczny jest możliwy i pożądany.
3. Należy dążyć do jak najszerszego włączania obywateli do współdecydowania i konsultacji
społecznych w planowaniu przestrzennym, ponieważ efektem tego mogą być decyzje
lepiej dostosowane do lokalnych potrzeb, ale również wzrost legitymizacji dla decydentów.
Obowiązująca obecnie Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17
§ 6) dopuszcza wprawdzie udział mieszkańców na różnych etapach sporządzania
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale określona w niej możliwość
składania wniosków przed przystąpieniem do ich sporządzania nie musi być poprzedzona
dyskusją społeczną – tak jak w przypadku, kiedy plan jest już gotowy. Co prawda, ustawa
nie zakazuje organizowania przez samorządy i inne szczeble administracji publicznej
konsultacji na tym etapie, jednak nie obliguje do nich. W efekcie organizuje się je bardzo
rzadko, mimo że są bardzo potrzebne.
Lepszą podstawę stanowią regulacje przyjęte w Warszawie. Rada miasta stołecznego
Warszawy przyjęła 1 lipca 2013 r. Uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia
konsultacji z mieszkańcami, która daje mieszkańcom możliwość inicjowania konsultacji
63
społecznych w sprawach ogólnomiejskich (przy poparciu ze strony co najmniej 1000
mieszkańców mających czynne prawo wyborcze) oraz dzielnicowych (poparcie minimum
200 osób). Rekomendowane jest zatem poszerzanie zakresu wpływu mieszkańców na
planowanie przestrzenne również na poziomie konkretnych przepisów prawnych.
Istnieje duża potrzeba przedstawienia pracownikom administracji różnych praktyk
interpretowania przepisów w taki sposób, żeby uświadomić im, że udział
mieszkańców jest możliwy także tam, gdzie nie jest to wyrażone explicite w prawie.
4. Ze względu na wzrastające konflikty wokół kwestii przestrzennych procesy
partycypacyjne w zarządzaniu przestrzenią powinny być podejmowane na jak
najwcześniejszym etapie. W przeciwnym bowiem razie istnieje wysokie
prawdopodobieństwo, że decydenci zaangażowani w opracowanie projektu planu
i przywiązani do takiego jego kształtu, jaki przekazany zostaje do opinii społecznej,
potraktują głosy mieszkańców jako szturm na własne kompetencje i własne „dziecko”.
Otwarta, nieskrępowana wcześniej podjętymi szczegółowymi decyzjami, przestrzeń
do wypracowywania rozwiązań planistycznych powinna być areną wymiany między
decydentami i użytkownikami przestrzeni. Uwaga ta dotyczy zwłaszcza uchwalania
planów zagospodarowania przestrzennego.
5. Rekomendujemy, by procesom konsultacyjnym towarzyszyło jasne i klarowne
przedstawienie poziomów decyzyjnych i osób odpowiedzialnych za poszczególne
fragmenty przestrzeni, a także włączanie ich od początku do procesu konsultacji. Ponadto
należy zachęcać urzędników do innego, bardziej bezpośredniego kontaktu, zarówno
między poszczególnymi wydziałami, jak i między urzędnikami a mieszkańcami,
szczególnie w kwestiach, które dotyczą tworzenia strategii lub wizji wymagających
współdziałania różnych instytucji.
Nasze obserwacje dowodzą bowiem, że szczególną trudność przy planowaniu z udziałem
społecznym stwarza też dwuszczeblowy system administracji samorządowej w Warszawie.
Po pierwsze zwiększa on (i tak już dużą) wielość zarządców tej przestrzeni i dublowanie
się kompetencji. Ponadto, sytuacji tej towarzyszy wydłużony proces wewnętrznej
komunikacji w ustalaniu wprowadzanych zmian, nawet między wydziałami na szczeblu
dzielnicowym, gdy tymczasem mieszkańcy oczekują na szybkie rezultaty wyników
konsultacji. Dodatkowo towarzyszy jej znaczne sformalizowanie, bowiem większość –
nawet najdrobniejszych – spraw uzgadniana jest za pośrednictwem oficjalnych pism.
Sposób komunikacji, który powiązany jest często z wrogością między urzędnikami
poszczególnych
szczebli
administracji
warszawskiej,
będący
następstwem
rozczłonkowania kompetencyjnego, w dużym stopniu utrudnia podejmowanie decyzji
związanych z wnoszonymi przez mieszkańców postulatami, czy też podejmowaniem
innych decyzji związanych z przestrzenią.
6. Usprawnienie procesów komunikacyjnych przyniosłoby, naszym zdaniem, wprowadzenie
szkoleń z zakresu komunikacji społecznej i zarządzania udziałem społecznym nie
tylko dla koordynatorów do spraw komunikacji w urzędach, ale również urzędników
poszczególnych wydziałów merytorycznych, zarówno na szczeblu miejskim, jak
i dzielnicowym, ale również dla liderów społecznych. Nasze obserwacje wskazują, że
64
w wielu przypadkach zarówno zarządy dzielnic, jak i koordynatorzy ds. komunikacji
społecznej, a także dyrektorzy biur odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji nie są
wystarczająco przygotowani do prowadzenia konsultacji społecznych Brak jest
podstawowego zrozumienia idei dialogu z mieszkańcami, jego celów i założeń oraz przede
wszystkim korzyści, jakie z niego wynikają dla obu stron, a także – w wymiarze bardzo
podstawowym – służebnej roli administracji.
7. Należy działać na rzecz tego, aby komunikacja społeczna stała się priorytetem
w wewnętrznym funkcjonowaniu urzędów i przedsiębiorstw publicznych, także
w wymiarze dostępnych na nią środków w budżetach różnych instytucji. Problemem
jest wciąż brak wysokiej rangi stanowisk ds. komunikacji społecznej w urzędach, a także
wystarczającej liczby pracowników do prowadzenia konsultacji społecznych, co wynika
także z ograniczonych środków przeznaczonych na ten cel na poziomie budżetów
dzielnicowych.
8. Z kolei konstruktywny udział społeczny może wspomóc szeroka edukacja w zakresie
gospodarowania i zarządzania przestrzenią także popularyzacja innych poza
konsultacjami, dostępnych kanałów komunikowania się z administracją
samorządową Trudność w organizowaniu procesów dialogu wokół przestrzeni publicznej
wynika często z tego, że konsultacje społeczne stają się niekiedy pierwszym sposobem
wyrażenia przez mieszkańców potrzeb wobec swojego miejsca zamieszkania. Dominuje
przekonanie, że za wszystko odpowiedzialny jest burmistrz danej dzielnicy i do niego na
ogół kierowane są postulaty, ale też na niego spada odium społecznego niezadowolenia.
Edukacja mieszkańców pomoże nie tylko zwiększyć ich udział w planowaniu
przestrzennym, ale również i codzienną dbałość o przestrzeń, w której żyją. Jakkolwiek
projektowanie procesów planowania przestrzennego z udziałem społecznym niesie ze sobą
szereg wyzwań, w naszej opinii, jest ono najlepszym środkiem do wspólnego celu:
satysfakcjonującego zagospodarowania przestrzeni. Takiej, w której mieszkańcom żyje się
wygodnie i co do której mają poczucie współtworzenia i odpowiedzialności. Czego
konsekwencją jest poprawa jakości relacji i zaufania między władzą a mieszkańcami.
65
Maciej Wudarski
Stowarzyszenie Prawo do Miasta
Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym, model
poznański
Poznański system konsultowania zagadnień związanych z przestrzenią prowadzony jest
w obrębie trzech podstawowych działów:
–
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
–
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
–
koncepcji zagospodarowania terenów.
System funkcjonuje od 2010 roku, przechodził od tego czasu pewne korekty (głównie
w sferze zasad przekazywania informacji).
1. Podstawy prawne, dzięki którym system funkcjonuje
- Uchwała Rady Miasta w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych na
terenie Miasta Poznania.
http://bip.poznan.pl/bip/uchwaly/kadencja-2006-2010,2/lxxx-1200-v-2010-z-dnia-2010-1109,35808/
Poniżej najistotniejsze zapisy tej uchwały:
§2
1.
Konsultacje mogą polegać na:
1) wyrażeniu opinii, złożeniu uwag i propozycji do sprawy będącej przedmiotem
konsultacji,
2) udzieleniu odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania,
3) wyborze jednego z zaproponowanych rozwiązań.
§3
4. Zarządzenie Prezydenta lub uchwała Rady w sprawie przeprowadzania konsultacji
powinny być ogłoszone nie później niż 7 dni przed planowanym terminem konsultacji
i powinny zawierać następujące informacje:
1) przedmiot oraz formę konsultacji,
2) teren objęty konsultacjami i uprawnionych do udziału w konsultacjach,
3) termin i miejsce wyłożenia lub podania do publicznej wiadomości materiałów dotyczących
przedmiotu konsultacji oraz udzielania wyjaśnień i przyjmowania opinii,
4) jednostkę organizacyjną wyznaczoną do przyjmowania opinii, ewentualnie udzielania
wyjaśnień, bądź adres e-mail, na który można kierować opinie,
5) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji.
§4
Prezydent przeprowadza na zasadach określonych w uchwale konsultacje w sprawach
zasadniczych dla rozwoju Miasta, w tym:
66
4) zagospodarowania przestrzennego na terenie Miasta.
Kolejnym istotnym elementem, który pozwala na sprawne i przejrzyste działanie systemu jest
aktywny udział rad osiedli. Rady działają na podstawie uchwały, która ustaliła statuty (równe
dla wszystkich rad). W Poznaniu działają 42 rady, granice osiedli pokrywają cały obszar
miasta.
- Uchwała Rady Miasta w sprawie ustalenia statutów rady osiedla (RO)
http://www.poznan.pl/mim/osiedla/osiedle-antoninek-zieliniec-kobylepole,1188/
I kolejno wymienione istotne dla funkcjonowania systemu zapisy tej uchwały:
§8
Do zadań Osiedla należą
5) ładu przestrzennego;
działania
dotyczące
obszaru
Osiedla
w
zakresie:
§9
1.
Osiedle realizuje zadania w szczególności poprzez:
7) opiniowanie:
h) koncepcji projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego
dotyczących obszaru Osiedla;
11) wnioskowanie do organów Miasta o wywołanie lub zmianę miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego na terenie Osiedla oraz o dokonanie zmiany
w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta w części
dotyczącej obszaru Osiedla;
12) występowanie do właściwej jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta o udzielenie
informacji, na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji
publicznej, o prowadzonych postępowaniach administracyjnych z dziedziny ładu
przestrzennego na obszarze Osiedla.
2. Jednostki miejskie odpowiedzialne i zaangażowane w system partycypacji,
charakterystyka i podział zadań.
Biuro Prezydenta, Oddział Dialogu Społecznego
- informacja (mailing, plakaty), organizacja spotkań.
Miejska Pracowania Urbanistyczna
- wiedza formalna, merytoryczna, prowadzenie spotkań w części planistycznej.
Wydział Wspierania Jednostek Pomocniczych Miasta
- kontakt z radami osiedli, prowadzenie procedur formalnych w RO.
Rady osiedli
- działania formalne (uchwały), prowadzenie dodatkowych negocjacji.
3. Schemat działania systemu konsultacji społecznych z uwzględnieniem szczególnego
miejsca RO
w momencie pojawienia się problemu przestrzennego i wdrożenia procedury ustawowej.
Na tym etapie rady osiedli posiadają następujące możliwości oddziaływani i udziału
w procedurze:
- wnioskowanie przez RO o wywołanie lub zmianę mpzp,
67
- opiniowanie przez RO projektu uchwały o wywołanie planu zanim projekt trafi do Komisji
Polityki Przestrzennej RM,
- możliwość zabrania głosu przez RO w trakcie obrad pracy komisji,
- informacja kierowana do RO o rozstrzygnięciach Prezydenta w sprawie wywołania mpzp.
W trakcie trwania procedury ustawowej zostają podjęte działania uruchamiające system
konsultacji oparty na uchwałach Rady Miasta – opisywany często jako procedura
pozaustawowa.
Zostają przeprowadzone pierwsze konsultacje społeczne, które są organizowane
przed terminem składania wniosków do planu. W trakcie konsultacji zostają przekazanie
informacje - o procedurze ustawowej, o uwarunkowaniach planistycznych oraz wysłuchanie
i dyskusja z uczestnikami (nagranie), główny cel to przygotowanie do złożenia wniosków do
planu.
Termin konsultacji jest każdorazowo zgodny z następującą sekwencją pokazaną tu na
przykładzie konkretnego planu: termin zawiadomienia i organizacji konsultacji – 10.02. 2014
– zawiadomienie/20.02 – konsultacje/24.02 do 25.03 – okres składania wniosków.
Konsultacje zwyczajowo organizowane są w szkołach na terenie osiedla, w obrębie
którego znajdują się granice wywołanego mpzp. W organizację jak i przekazywanie
informacji dla mieszkańców zaangażowane są rady osiedli, które korzystają z elektronicznych
systemów informacji osiedlowej – mailing, strona osiedlowa, profile facebook oraz
z tradycyjnych metod – plakaty, informacje przekazywane ustnie.
Uczestnicy konsultacji społecznych to głównie mieszkańcy zainteresowani
rozwiązaniami planistycznymi na danym obszarze miasta. W sytuacjach, kiedy plany mają
ponadlokalny charakter – dotyczą np. kwestii związanych z ochroną przed zabudową terenów
przyrodniczych czy rozwiązań komunikacyjnych, często w takich konsultacjach biorą udział
przedstawiciele organizacji społecznych zainteresowanych danym tematem. Coraz częściej na
konsultacjach pojawiają się (lub się ujawniają) przedstawiciele inwestorów i właścicieli
nieruchomości, którzy dążą do zabudowy jakiegoś obszaru.
Korzystając z wyników konsultacji oraz wiedzy, która wynika z prowadzenia
procedury ustawowej, Miejska Pracowania Urbanistyczna przygotowuje projekt planu
miejscowego. Kiedy jest on gotowy zostaje przedstawiony na drugich konsultacjach
społecznych. Ważną informacją jest to, że prezentacja planu (rysunek + treść uchwały)
odbywa się przed etapem opiniowania wewnętrznego – tak więc publicznie pokazany zostaje
plan, w którym znacznie prościej można wprowadzić jakiekolwiek korekty. Te konsultacje
mają podobny charakter jak pierwsze konsultacje społeczne.
Kolejnym elementem partycypacji społecznej jest traktowanie rad osiedlowych jako
jednej z instytucji miejskich i włączenie jej w proces opiniowania wewnętrznego. Rady
osiedli mogą uczestniczyć (i zwykle to robią) w kolejnych etapach procedury planistycznej –
debacie publicznej podczas wyłożenia planu jak i korzystać z możliwości składania uwag.
Kolejny etap to przekazanie do Rady Miasta gotowego projektu planu, już po
uwzględnieniu uwag przez Prezydenta – odbywa się po wcześniejszej opinii rady osiedla.
Szeroka, publiczna dyskusja nad rozwiązaniami planistycznymi odbywa się także podczas
otwartych posiedzeń Komisji Polityki Przestrzennej Rady Miasta.
68
4. System informacji miejskiej jako ważny element demokracji przestrzennej
Poniżej jego najważniejsze elementy:
- strona internetowa Miasta, zakładka „konsultacje społeczne”, link do uchwały o wywołaniu
planu (przy pierwszych konsultacjach) – www.poznan.pl,
- strona internetowa Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, „aktualności” - www.mpu.pl
- mailing – do radnych miejskich, osiedlowych, organizacji społecznych, do wszystkich,
którzy się zgłoszą,
- system informacji skierowanych do rad osiedli.
5. Krótka analiza skuteczności.
Jednym z najważniejszych elementów, który powoduje wzrost skuteczności systemu
konsultacji, jest wzajemna edukacja. Dotyczy ona z jednej strony mieszkańców, którzy coraz
lepiej rozumieją procedury, ich uwarunkowania i cele prowadzenia. Z drugiej strony
konsultacje zmuszają planistów do kontaktów z beneficjentami planu – inwestorami,
właścicielami nieruchomości, mieszkańcami.
Niezależnie od tego, że procedura konsultacji pozwala wypracować lepsze
rozwiązania, ważna jest też intencja przyspieszenia trybu uchwalania mpzp i przeniesienia
większości zmian w planie w okresie jego tworzenia, co skutkuje zmniejszaniem liczby
formalnych uwag do planu. Widać także po liczbie uczestników, biorących udział
w kolejnych etapach procedury (która zwykle spada z etapu na etap) – że wiedza
i zrozumienie tego co się w planie dzieje, zmniejsza napięcia .
Elementem brakującym w trybie konsultacji jest możliwość prowadzenia
wielostronnych negocjacji planistycznych, koniecznych zwłaszcza w sprawach
konfliktowych. W tej chwili wszelkie przesłanki, które wypływają z procedury, kierowane
są do MPU i Prezydenta i tam zapadają jednostronne rozstrzygnięcia.
69
Maria Perchuć
Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych
"Stocznia"
Partycypacja w planowaniu przestrzennym – kilka przykładów
skutecznego angażowania mieszkańców
Obserwując prowadzone w Polsce w ostatnich latach procesy partycypacyjne można
zauważyć, że niektóre tematy są bardziej popularne od innych. Oprócz coraz częściej
wprowadzanego w polskich miejscowościach budżetu partycypacyjnego, niewątpliwie należy
do nich temat przestrzeni publicznej. W Polsce prowadzone w tym obszarze procesy
uwzględniające głos obywateli, dotyczą najczęściej koncepcji rewitalizacji, wypracowywania
nowych rozwiązań związanych z wyglądem i użytkowaniem przestrzeni czy planowanych
zmian w ruchu miejskim.
Chciałabym zwrócić uwagę na kilka ciekawych przykładów procesów
partycypacyjnych dotyczących kwestii przestrzeni publicznej, inicjowanych bądź przez
organizacje pozarządowe, bądź przez władze samorządowe. Trzeba dodać, że są to działania
wynikające z inicjatywy samych organizatorów; nie należą one do kategorii obligatoryjnych
konsultacji społecznych określonych w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym
i wojewódzkim87, związanych m.in. z procesem sporządzania miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego.
W każdym z wybranych przykładów, chciałabym podkreślić różne, czasami bardzo
proste i skuteczne metody angażowania mieszkańców oraz rozwiązania ułatwiające dyskusję
i wyobrażenie sobie potencjalnych zmian w przestrzeni.
Uporządkowane działania dotyczące przestrzeni publicznej
Pierwszy
przykład
dotyczy
wypracowywania
społecznych
koncepcji
zagospodarowania terenów zielonych w Lublinie. Jest to inicjatywa całkowicie oddolna, którą
w 2011 roku zapoczątkowało Stowarzyszenie Architektury Krajobrazu (SAK) projektem
konsultacji społecznych dotyczących Parku Rusałka. Dofinansowanie na to działanie SAK
otrzymał w ramach działającego wówczas programu „Demokracja w Działaniu”
prowadzonego przez Fundację im. Stefana Batorego. Na bazie wypracowanej wtedy
metodologii w kolejnych latach przeprowadzono też kolejne projekty, dotyczące Parku
Ludowego, a w latach 2012-2013 także doliny Czechówki. Dla uporządkowania działań,
skupionych wokół rewitalizacji dotąd zaniedbanych i zdegradowanych terenów zielonych
Lublina, stworzono specjalną stronę internetową www.parki.lublin.pl, która do dziś pełni rolę
nie tylko repozytorium wiedzy na temat konsultowanych terenów, ale daje również
możliwość zabrania głosu przez każdego zainteresowanego mieszkańca miasta.
Ważne i ciekawe z punktu widzenia angażowania mieszkańców elementy projektów
dotyczących terenów zielonych w Lublinie to:
87
Por. Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku, Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca
1998 roku i Ustawa o samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 roku.
70
 żywa i przejrzysta strona internetowa, która pozwala poznać daną przestrzeń i łatwo
zaangażować się w jej planowanie - w widocznym miejscu na stronie znajduje się np.
przycisk „dodaj pomysł” odsyłający do formularza do zgłaszania własnych uwag
i pomysłów (formularz dystrybuowany był też w wersji papierowej na spotkaniach
z mieszkańcami); na stronie prezentowane są także kolejne etapy projektu,
podsumowania wszystkich warsztatów i zamieszczane są informacje o postępach we
wdrażaniu wypracowanej koncepcji,
 rozmowa o danym terenie przy makiecie, w obecności specjalistów ds. przestrzeni,
pozwalająca na oswojenie się mieszkańców z tematem rewitalizacji i na wyrażenie
swojego zdania przy pomocy przystępnych materiałów,
 dodatkowe działania animacyjne, zachęcające do wzięcia udziału w konsultacjach
i budujące społeczność wokół określonych przestrzeni i samego projektu, jak np.
wspólne sprzątanie terenu, piknik sąsiedzki,
 zaangażowanie w projekt konsultacyjny studentów architektury krajobrazu KUL,
którzy opracowywali materiały i projekty graficzne koncepcji zagospodarowania,
a przy okazji uczyli się realizowania działań obywatelskich,
 otwarty konkurs architektoniczny na projekt zagospodarowania przestrzeni,
uwzględniający pomysły zgłoszone przez mieszkańców.
Wszystkie dotychczasowe opracowania końcowe (zawierające dodatkowo konkretne
postulaty, dotyczące np. objęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania) zostały
przekazane władzom miasta w celu wdrożenia. Stowarzyszenie Architektury Krajobrazu jako
organizator konsultacji stale czuwa nad możliwościami wdrożenia wypracowanych koncepcji,
m.in. składając wypracowane w konsultacjach wnioski do miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego.
Więcej można przeczytać na stronie: www.parki.lublin.pl.
Nie wszystko od razu, czyli o małych (niskobudżetowych) działaniach w przestrzeni
Częstym zarzutem padającym ze strony mieszkańców, biorących udział w konsultacji
społecznych dotyczących przestrzeni publicznej jest to, że zgłaszane w ich ramach wnioski,
nawet jeśli zostaną przyjęte do realizacji przez decydentów, muszą długo czekać na
wdrożenie. Może to być szczególnie dotkliwe, gdy mowa o dużych, zaniedbanych
przestrzeniach miejskich (np. nieuporządkowanych terenach zielonych, terenach
poprzemysłowych itp.), których całkowita odmiana wymaga zazwyczaj dużo czasu
i nakładów finansowych.
Jednym z rozwiązań, pomagających w stopniowym dążeniu do większych zmian
w przestrzeni jest tworzenie niskobudżetowych, małych projektów na danym terenie,
wykorzystujących dostępne zasoby i łatwe do zdobycia materiały. Jest to jedno
z podstawowych założeń amerykańskiej organizacji Project for Public Spaces (PPS), która
zajmuje się przekształcaniem przestrzeni publicznych w bardziej przyjazne i odpowiadające
na potrzeby użytkowników (ang. placemaking). Bardzo ważnym elementem każdego projektu
PPS jest angażowanie mieszkańców w dokonywanie zmiany, a także realizowanie ich
„łatwiej, szybciej, taniej” (ang. lighter, quicker, cheaper, czyli tzw. metoda LQC) poprzez
71
tworzenie tanich projektów na małą skalę przed wprowadzaniem większych zmian
w przestrzeni.
Oprócz projektów realizowanych w duchu metody LQC, organizacja Project for
Public Spaces przeprowadza też działania, które bywają spektakularne i kontrowersyjne
zarazem, jak np. tymczasowe zamknięcie jednej z głównych ulic w Nowym Jorku 88 –
wszystko, aby zwrócić uwagę na potrzebę tworzenia miast dla ludzi i razem z nimi.
Więcej można przeczytać na stronie: www.pps.org.
Adaptacja sprawdzonych rozwiązań
Kolejny przykład wybrałam ze względu na umiejętną adaptację sprawdzonych
w Stanach Zjednoczonych rozwiązań, w tym przypadku promowanych przez przywołaną
wyżej organizację Project for Public Spaces. W 2012 roku Fundacja Na Miejscu rozpoczęła
projekt w ramach programu „Demokracja w Działaniu” Fundacji im. Stefana Batorego,
polegający na wypracowaniu koncepcji zagospodarowania (a konkretnie - ożywienia) dwóch
miejsc w Warszawie. Jednym z nich był znajdujący się w centrum Warszawy, a mimo to
ukryty plac przy ul. Krochmalnej (miejsce położone w bezpośredniej bliskości Osiedla
Za Żelazną Bramą). Plac wymagał reorganizacji – tak, aby mieszkańcy, dotychczas stroniący
od tego miejsca, chcieli na nim przebywać.
Zespół Fundacji Na Miejscu zaprosił do współpracy nowojorską PPS, a swoje
przedsięwzięcie oparł w przeważającej mierze na działaniach animacyjnych, wzmacniających
więzi sąsiedzkie i wrażliwość na otaczającą przestrzeń (w ramach projektu organizowano
wystawy, gry, mini studio fotograficzne itp.). W tak małej społeczności bardzo ważna okazała
się współpraca z lokalnymi partnerami (Urzędem Dzielnicy, biblioteką, Ośrodkiem Sportu
i Rekreacji, Muzeum Woli), którzy nie tylko użyczali przestrzeni i własnych kanałów
informacyjnych, ale także brali czynny udział w projekcie. Na podstawie działań
prowadzonych przez animatorów z Fundacji zostanie opracowany projekt zagospodarowania
całości terenu. Przygotuje go pracownia architektoniczna.
W międzyczasie, żeby nie „porzucić” energii, zaangażowania i zrodzonych pomysłów,
na placu pojawiły się tymczasowe, niskobudżetowe instalacje, współwymyślane przez
mieszkańców okolicy, m.in. na specjalnych warsztatach dla dzieci i młodzieży. Są to np. tory
wyścigowe dla rowerzystów lub biegaczy, pomalowane farbą na asfalcie, czy drewniane
podium. Jak piszą organizatorzy projektu: „Plac ożył, stał się wielofunkcyjny”.
Więcej można przeczytać na stronie: namiejscu.org/wola.
Jak swobodnie rozmawiać o przestrzeni? Na spacerze!
O przestrzeni można także rozmawiać w bardzo prosty, naturalny wręcz sposób. Szansę na to
daje spacer badawczy. Jest to metoda, która służy przede wszystkim:
 recenzowaniu przestrzeni i zastosowanych w niej rozwiązań i zbieraniu pomysłów na
jej zagospodarowanie i ulepszenie,
88
http://www.pps.org/reference/broadway-boulevard-transforming-manhattans-most-famous-street-to-improvemobility-increase-safety-and-enhance-economic-vitality/.
72
 diagnozie, czyli badaniu opinii, potrzeb, zwyczajów i upodobań użytkowników danej
przestrzeni (np. określonej grupy: młodzieży, osób starszych, niepełnosprawnych,
rodziców z małymi dziećmi etc.).
Podczas spaceru badawczego w przewodnika zamienia się osoba (lub kilka osób),
której zdanie na temat danej przestrzeni chcemy poznać. Badacz jest jedynie kimś, kto zadaje
pomocnicze pytania, zawarte w przygotowanym wcześniej scenariuszu, notuje odpowiedzi
i uwagi, a także fotografuje elementy, o których jest podczas spaceru mowa.
Ta metoda rozmowy o przestrzeni jest coraz częściej wykorzystywana jako element
konsultacji społecznych (przykładem są np. konsultacje dotyczące rozmieszczenia latarni na
warszawskiej Woli89).
W Polsce spacery badawcze wykorzystuje się w Gdyni - służą tam one prowadzeniu
rozmowy o przestrzeni i jej diagnozie pod kątem potrzeb osób starszych. Tamtejszy samorząd
wprowadza od kilku lat podejście zwane design for all, którego założeniem jest, że wpływ na
kształt przestrzeni powinni mieć nie tylko architekci i projektanci, ale także (a może przede
wszystkim) jej użytkownicy.
Władze miasta wspólnie z Pracownią Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”
w 2012 roku zainicjowały, kontynuowaną do dziś, serię spacerów badawczych w różnych,
uczęszczanych przez seniorów częściach Gdyni. Ich scenariusze są opracowywane w ścisłej
współpracy z urzędnikami, aby znalazły się w nich tylko kwestie, na których ewentualną
zmianę ma wpływ miasto. Aby poznać opinie seniorów w sposób kompleksowy, spacery
odbywają się zawsze w różnych porach dnia. Prowadzą je młodzi wolontariusze, co jest
bardzo dobrym rozwiązaniem zarówno dla młodych, przełamujących w ten sposób
stereotypowe myślenie o osobach starszych, jak i seniorów, dla których ogromną wartość
stanowi obecność i uwaga młodzieży na nich skierowana.
Wnioski ze spacerów badawczych przekazywane są do Urzędu Miasta i w przyszłości
będą służyć jako wytyczne przy planowanych przetargach, remontach i modernizacji
przestrzeni.
Więcej można przeczytać na stronie: partycypacjaobywatelska.pl/przyklad/spacerybadawcze-z-osobami-starszymi-w-gdyni.
Więcej przykładów
Zapraszam do zapoznania się z innymi, ciekawymi przykładami procesów partycypacyjnych
związanymi z przestrzenią publiczną na stronie: www.partycypacjaobywatelska.pl.
89
http://konsultacje.um.warszawa.pl/sites/konsultacje.um.warszawa.pl/files/tak_konsultowalismy..._warszawa_d
zieli_sie_dobrymi_praktykami_0.pdf, s. 289.
73
Marlena Happach,
Monika Komorowska
Czy mieszkańcy mogą zastąpić projektanta?
Aktualna popularność tematu partycypacji osiągnęła już fazę „partycypacyjnego
boomu”, w której emocje zdominowały pragmatyzm. Partycypacja jest traktowana jako
remedium na kryzys planowania miast i rozwiązań z ubiegłego wieku, które w warunkach
kryzysu ekonomicznego i kurczenia się zasobów nie tylko finansowych, ale i naturalnych są
skazane na niepowodzenie – coraz szersze autostrady nie są w stanie poprawić jakości życia
w mieście, równe pierzeje dostosowane do czarnych zębów linii planistycznych nie zapewnią
pracy i dochodów, a deweloperzy nie rozwiążą problemów mieszkaniowych. Jednak
angażowanie mieszkańców do procesu projektowania i planowania prowadzi do tworzenia
lepszego miasta, ale nie bezwarunkowo. Musimy pamiętać o odpowiedzialnym traktowaniu
reguł partycypacji i zachować otwartość na eksperymentowanie i możliwość popełniania
błędów. W zależności od skali projektu, tego jak dużej przestrzeni i jak wielu interesariuszy
dotyczy problem – musimy też zmieniać narzędzia, metody, partnerów, którzy mogą nas
wspierać.
Miasto to przestrzeń współistnienia różnych stylów życia, potrzeb, funkcji, jaką pełni
metropolia i konfliktów wynikających z rozbieżności interesów różnych grup mieszkańców.
Miasto jest tworem heterogenicznym i wielowarstwowym. Żyjąc razem, nie tylko
obok siebie, jesteśmy skazani na negocjowanie i spieranie się o różne wizje miasta
i jego przestrzeni. Partycypacja pozwala na twórcze zarządzanie konfliktem. Nie dyskutujemy
o przekonaniach, a wyrażamy potrzeby. Nie proponujemy gotowych rozwiązań, a docieramy
do wiedzy, na której może oprzeć projekt.
W ujęciu partycypacyjnym projektowanie to proces, który redefiniuje role projektanta
i mieszkańca. Architekt, planista nie jest tu fachowcem, który na bazie wyników wstępnych
analiz przygotowuje gotowe do wdrożenia rozwiązanie – projekt. W partycypacyjnym
procesie projektant jest twórcą otwartym na dialog z odbiorcami, na dyskusję o swoim
projekcie, jego wariantach i kolejnych interakcjach prowadzących do docelowego
rozwiązania, jest gotowy dzielić się swoimi umiejętnościami zawodowymi, tłumaczyć czasem
zawiły język projektów architektonicznych, czy procedur planistycznych. Mieszkańcy w tym
procesie to aktorzy otwarci na zdobycie nowej wiedzy – o projektowaniu i planowaniu,
gotowi na przyjęcie informacji o ograniczeniach procesu projektowego, porzucenie myślenia
kategoriami partykularnego interesu na rzecz dialogu i przygotowani do negocjowania
potrzeb większej wspólnoty. Istnieje wielu architektów i mieszkańców o takim nastawieniu,
dlaczego więc wciąż tak mało faktycznej partycypacji możemy zaobserwować dookoła nas?
Dlaczego boimy się partycypacji?
Istnieje wiele przekonań i obaw związanych z partycypacją, które sprawiają,
że architekci, urbaniści, planiści niechętnie angażują się we współpracę z mieszkańcami.
74
Brak kompetencji
Architekt, planista przechodzi ścieżkę kształcenia, w której o partycypacji mówi się
niewiele lub wcale. Oczywiście zawsze projektujemy dla użytkownika czy klienta, a projekt
tworzony jest w oparciu o rozpoznane potrzeby zamawiającego – a więc rodziny, firmy,
inwestora. Złożoność miasta i wielość interesów związanych z przestrzenią jest bardzo duża.
Ograniczony czasem i warunkami umowy planista, bardziej niż analizie sprzecznych potrzeb
podlegających ciągłej dyskusji, poświęca się tworzeniu rozwiązań eksperckich. Stosuje się
przy tym do wymagań procedur planistycznych, które przewidują udział społeczny, określając
niezbędne minimum dotyczące informowania (umieszczenie informacji w Biuletynie
Informacji Publicznej) i konsultowania (składanie wniosków i uwag do projektów). Przy
czym powyższe procedury dotyczą procesu uchwalania Miejscowych Planów
Zagospodarowania Przestrzennego. Trudno mówić o regulacjach dotyczących partycypacji
w architekturze, gdzie zaangażowanie zależne jest tylko od otwartości projektanta lub
determinacji urzędnika.
Realizacja procedury planistycznej z partycypacyjnym programem minimum
potwierdza obawy o bezcelowość działania przez niekompetencję mieszkańców. Brak
przygotowania do efektywnego udziału w dyskusjach skutkuje setkami postulatów nie do
ujęcia w projekcie ze względu na ich brak związku z samym zakresem planu lub
niezgodnością z dokumentem o wyższej kategorii prawnej czyli studium. To zamyka błędne
koło niechęci projektantów i decydentów do udziału mieszkańców i przekonania
mieszkańców, że ich wnioski i uwagi nie mają szans na uwzględnienie.
Tylko prywatny interes
Partycypacja z założenia nie daje reprezentatywności wyniku, tzn. udział
mieszkańców jest dobrowolny i trudno tu mówić o populacyjnej średniej. Co więcej dotarcie
z informacją do wszystkich możliwych stron jest często bardzo trudne. W związku z tym
istnieje obawa nadreprezentacji osób czy grup, które przedstawiają w procesie swój prywatny
interes. Szczególnie często są to aktywni przeciwnicy danej inwestycji, idei czy
decyzji planistycznej. Negatywna energia pobudza do działania. Zwolennicy zmian raczej
zostaną w domu.
Jednak doświadczenia odpowiedzialnego procesu partycypacji pokazują,
że mieszkańcy nie spodziewają się spełnienia wszystkich życzeń – raczej obawiają się tego,
że będą zignorowani. Istnieje wiele technik, których istotą nie jest wcale uzyskanie jak
największej liczby postulatów, ale raczej ożywienie debaty pomiędzy różnymi środowiskami
– wzajemne przekonywanie się, budowanie konsensusu i wspólne poszukiwanie rozwiązań.
Czas, koszty, konflikty
Partycypacja to proces, który wymaga czasu. Rodzi to często obawę o niepotrzebnie
przedłużający się czas realizacji inwestycji. Powracają też pytania o koszty, które
partycypacja generuje – zarówno sam proces jak i zwiększone koszty inwestycji po
uwzględnieniu głosów użytkowników. Takie proceduralne spojrzenie pomija pytanie o jakość
projektu. Brak udziału społecznego często doprowadza do ujawnienia się konfliktów, dopiero
na etapie realizacji inwestycji lub doprowadza do powstania inwestycji niepożądanych, albo
wdrażania projektów nie odpowiadających na realne potrzeby użytkowników.
75
Warto mieć świadomość istnienia powyższych obaw i realnego ryzyka. Procesy
partycypacyjne trzeba realizować odpowiedzialnie, pamiętając o gradacji partycypacji,
kolejnych jej etapach.
Pierwszym krokiem do efektywnej partycypacji jest informowanie i edukowanie,
pozwalające mieszkańcom zrozumieć, co jest przedmiotem konsultacji, czy szerzej –
przedmiotem procesu partycypacyjnego oraz jakie są uwarunkowania. Jeżeli zapewnimy
mieszkańcom rzetelne informacje, to otrzymamy wiarygodne i przemyślane odpowiedzi
w konsultacjach społecznych czy udział w planowaniu partycypacyjnym.
Potrzeba edukacji związanej z przestrzenią jest jednak szersza niż dany problem
projektowy. Powinna rozpoczynać się w systemie kształcenia od najmłodszych lat i zaczynać
się od budowania rozumienia pojęć ładu przestrzennego, przestrzeni publicznej, estetyki. Jej
uzupełnieniem powinna być debata publiczna na temat jakości życia w mieście i jej związku
z przestrzenią i miastem.
Mieszkańcy, przygotowani do procesu partycypacji, potrzebują również jasnych
i przyjaznych procedur, które nie dopasowują rzeczywistości do machiny biurokratycznej np.
by w spotkaniu wzięli udział mieszkańcy, to nie powinno się ono odbywać w godzinach pracy
urzędu, a raczej w godzinach późnopopołudniowych lub w weekendy, kiedy mieszkańcy
mogą na nie dotrzeć. Te procedury muszą być elastyczne, jeśli chodzi o metody i narzędzia
partycypacji. Inaczej wygląda partycypacja na Pradze Północ, inaczej na Białołęce, a inaczej
na placu Defilad w centrum Warszawy. Dialog angażuje różne grupy, czasem ma charakter
bardziej lokalny, a czasem dotyczy kwestii ogólnomiejskich. Zawsze jest to jednak proces,
który powinny ułatwiać narzędzia prowadzenia dialogu.
Czy projektanci są jeszcze potrzebni?
Jeżeli niezbędnym elementem procesu planistycznego są przygotowani do udziału
użytkownicy, których opinię projekt powinien uwzględniać – pojawia się pytanie o rolę
samego projektanta. Czy odpowiednio przygotowane narzędzie i grupa zaangażowanych
mieszkańców nie wystarczą? Warto tutaj przypomnieć klasyczną triadę typowego projektu
architektonicznego, gdzie zamawiający tożsamy jest z późniejszych użytkownikiem, a cały
proces przebiega prawidłowo tylko w zrównoważeniu jego potrzeb, kompetencji projektanta
i możliwości wykonawcy. Praktyka wykazuje, że przy eliminacji jednego z ogniw
(np. w projektach typu „zaprojektuj i wybuduj”) bez dodatkowego nadzoru ze strony
zamawiającego dochodzi do nadużyć, których skutkiem staje się spadek jakości.
W procesie planistycznym projektant wnosi do procesu swoje umiejętności
techniczne, znajomość przepisów i talent. Żeby odpowiedzieć projektem na potrzeby
społeczne, musi je znać, a takich danych nie dostarcza zamawiający, czyli urząd, który
odpowiada za realizację projektu czy też egzekucję planu. Nietrudno zauważyć, że przy tym
układzie zamawiający, jako strona, będzie dążył do zminimalizowania kosztów oraz
uproszczenia procedur. Nie ma w tym układzie podmiotu, któremu zależy przede wszystkim
na poprawie jakości życia – chyba że jest to ściśle powiązane z samym procesem wdrażania
planu a więc odgórną, regulującą ten temat, procedurą. Nie można jednak uzależniać
uwzględnienia warunków życia mieszkańców od dobrej woli projektanta czy urzędnika.
Warto jednak zwrócić uwagę na to, co projektant do projektu wnosi. Wymienione
wcześniej – umiejętności techniczne, znajomość przepisów i talent – to elementy, których nie
76
można wymagać od pozostałych stron procesu. Być może czekamy na narzędzie przyszłości –
program, który po wprowadzeniu danych i uwarunkowań wypluje plan miasta idealnego.
Na razie jednak nie ma lepszego narzędzia niż umysł poparty talentem, wyobraźnią
i myśleniem o ludzkich potrzebach. Jak dotąd spośród wszystkich "izmów" – nurtów
w sztuce, architekturze i polityce – tylko prawdziwy humanizm okazał się niewrażliwy na
czas i krytykę.
Jak, czyli o metodach i narzędziach partycypacji przestrzennej
Wypowiadanie się o sprawach, które nas bezpośrednio dotyczą to niezbywalne prawo
człowieka. Dlaczego tak często zapominamy o tym w odniesieniu do przestrzeni? Jedną
z przyczyn może być brak narzędzia komunikacji. Najbardziej aktywni mieszkańcy czy
użytkownicy postrzegani są jako krzykacze, podejmujący tematy bez związku z projektem.
Często wynika to z faktu, że nie potrafią samodzielnie przełożyć swoich postulatów na język
projektowy. Jak można to ułatwić?
O przestrzeni w przestrzeni
O przestrzeni, która ma podlegać zmianom – urbanistycznym, architektonicznym czy
reorganizacji reguł funkcjonowania – najlepiej dyskutować w danej przestrzeni. W naszych
działaniach wielokrotnie wykorzystaliśmy punkty konsultacyjne, spacery badawcze,
warsztaty z makietą. Mieszkańcy dzięki temu mogą łatwiej zwrócić uwagę na problem lub
zaproponować rozwiązanie, a prezentowane przy tej okazji plany, rzuty, przekroje, schematy,
makiety łatwiej jest przełożyć na przestrzeń. Wyjście w przestrzeń powinno być poparte
widoczną w danym miejscu informacją – plakaty, tablice, które będą zapowiedzią procesu
decyzyjnego, a nie informacją o placu budowy. W ten sposób eliminujemy problem
z udziałem w procesie ze względu na odległość (dlaczego o pobliskim skwerze mamy
rozmawiać w odległym urzędzie?) ale też ułatwiamy użytkownikom bez przygotowania
zawodowego orientację w przestrzeni.
O przestrzeni przestrzennie – makiety, plany, schematy, zdjęcia szkice
pozwalające ją zrozumieć
O przestrzeni trudno mówić, trudno ją nawet opisać planami i szkicami, by ją dobrze
zrozumieć potrzebny jest trzeci wymiar. Z tego powodu w naszych projektach, tak chętnie
korzystamy z makiet, które pokazują skalę proponowanych rozwiązań, ale także skalę
otoczenia. Umożliwiają też pracę z wariantami koncepcji – na zasadzie wymienialnych
(gotowych i tworzonych na bieżąco) klocków. Uświadamiają uczestnikom procesu, że
przestrzeń jest ograniczona i często nie pomieści realizacji wszystkich pragnień. Pracę
z makietą uzupełniają inne materiały graficzne typowe w pracy projektanta, o których język
warto jednak zadbać – uprościć, korzystać z ikonek, przejrzystych opisów.
O przestrzeni z jej mieszkańcami i użytkownikami
Użytkownikami danej inwestycji, przestrzeni są często nie sami mieszkańcy. Planując
proces konsultacji należy myśleć o wszystkich potencjalnie zainteresowanych grupach,
których dotkną skutki danego procesu projektowego. Pamiętajmy o klasycznych dylematach:
park, czy miejsca parkingowe i bądźmy przygotowani na to, że początkowa temperatura
dyskusji może być gorąca, dlatego architekci, urbaniści, powinni korzystać z pomocy
77
bezstronnych ekspertów, którzy będą wspierać sam proces komunikacji z mieszkańcami.
Warto też korzystać ze wsparcia i opinii osób dotyczących przedmiotu inwestycji, aby
pokazać racje różnych stron i lepiej wyważyć kompromis lub uzyskać poparcie dla trudno
akceptowalnej przez społeczność lokalną decyzji.
O przestrzeni badawczo
Narzędzia prowadzenia procesów konsultacyjnych i – szerzej partycypacyjnych –
to szeroki wachlarz oferowany przez nauki społeczne – analiza danych zastanych, ankiety,
wywiady pogłębione, spacery badawcze. Warto tu jednak pamiętać o dopasowaniu narzędzi
do skali problemu i zróżnicowaniu metod ilościowych i jakościowych. Trudno uwierzyć
w profesjonalizm badań, gdy liczba podawanych procentów kilkukrotnie przewyższa liczbę
badanych.
O przestrzeni strategicznie i wielowymiarowo
Miasta nie można zredukować do jego wymiaru przestrzenno-estetycznego.
Przestrzeń, to nie tylko kubatura, linie zabudowy, liczba kondygnacji, ale także życie
pomiędzy budynkami – społeczne i ekonomiczne funkcjonowanie miasta. Nie można
planować w oderwaniu od myślenia o społeczeństwie, o tym jak zmieniają się nasze potrzeby,
o tym co będzie wypełniać rzuty i plany. Wyremontowana ulica z lokalami użytkowymi do
życia potrzebuje przedsiębiorców, instytucji i ich klientów. Najpiękniej odnowione podwórko
zacznie przypominać stan sprzed remontu, jeśli nie będzie osoby czy osób za nie
odpowiedzialnych, a także choćby najmniejszych środków na jego stałą pielęgnację.
Nie zapominajmy także o wychodzeniu poza wąski horyzont czasowy – plan remontu.
Warto wybiec myślą w przyszłość i zastanowić się, jaką wizję ulicy, placu, dzielnicy, czy
w końcu całego miasta mamy na następne 10, 20, 50 lat? Jak chcemy, żeby funkcjonowało?
Do czego dążymy?
O przestrzeni – otwieranie debaty publicznej
Wizyjne myślenie o mieście i angażowanie społeczeństwa do debaty na jego temat jest
jednym z zadań poszerzonego pola architektury i architekta. Architektura, szczególnie
architektura tymczasowa, może mieć charakter interwencyjny, zwracać uwagę na ważne
problemy, nierozwiązane kwestie, czy niewykorzystany potencjał. Taki charakter miał letni
pawilon M3 stworzony w 2011 roku na osiedlu Służew nad Dolinką, gdzie wielkie
blokowisko graniczy z unikatową, jak na wielkomiejską tkankę miasta, przestrzenią zieloną.
Pawilon stał się miejscem dyskusji o historii osiedla. Okazało się, że tożsamość lokalna jest tu
bardzo silna i mieszkańcy z chęcią poszerzali swoją wiedzę o osiedlu: aktywnie uczestniczyli
w spotkaniu z oryginalnymi projektantami osiedla, nie tylko oglądali, ale też uzupełniali
wystawę o historii miejsca, debatowali o planach nowej zabudowy, uczestniczyli w akcjach
animacyjnych i edukacyjnych.
Co po boomie?
Liczba projektów służących wypracowaniu dobrych praktyk na polu partycypacji, nie
tylko przestrzennej, jest obecnie bardzo duża. Istnieje ryzyko, że mieszkąńcy poczują przesyt
możliwości włączenia się w procesy decyzyjne, szczególnie tam, gdzie istnieje przekonanie,
że nie jest to konieczne. Aby do tego nie doszło, powinniśmy pytać mieszkańców tylko
78
o faktycznie istotne dla nich kwestie. Przestrzeń na pewno do tych kwestii należy i do
partycypacji na tym polu należałoby podejść bardziej pragmatycznie niż emocjonalnie.
Jeśli do planowania będziemy podchodzić w sposób ekspercko-proceduralny, to liczba
porażek tak realizowanych inwestycji, pokazuje, że ponosimy ryzyko, że to nie projektant, ani
nie mieszkańcy będą decydować o przestrzeni, a sterowana kapitałem gospodarka rynkowa,
pozbawiona wytycznych, zniszczy przestrzeń naszych miast. Warto więc poszukiwać,
eksperymentować, zapraszać do dialogu, aby mieć wpływ na kształtowanie przestrzeni.
Projektant w tym układzie nie jest przedstawicielem lokalnych interesów – jego
zadaniem jest opracowanie projektu nie tylko zgodnego z przepisami, ale także niosącego
w sobie wartości dodane. Na szczęście projektowanie pozostaje nadal nie tylko w rękach
inżynierów i instalatorów, ale też oceniane jest kategoriach estetycznych i społecznych,
których nie udało się jak dotąd ująć w przepisy i tabele. Partycypacja nie zastępuje
projektanta, ale poszerza jego wiedzę, dzięki której może powstać lepszy i pełniejszy projekt.
Mieszkańcy projektanta nie zastąpią, ale są bezcennym źródłem wiedzy, która pozwala
projektować odpowiedzialnie lepsze miasto.
79
Arch. Marcin Świetlik
OW TUP
Więcej partycypacji !
Warunkiem tworzenia i utrzymywania ładu przestrzennego jest ład społeczny.
Warunkiem osiągania ładu społecznego jest m.in. utożsamianie się, a co najmniej, akceptacja,
przez mieszkańców decyzji władz, w tym także przepisów gminnych – na przykład przepisów
określających sposoby i warunki gospodarowania w przestrzeni – innymi słowy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mieszkańcy tym bardziej będą się
utożsamiać z planami miejscowymi im bardziej będą mieli wpływ na ich treści i uczestniczyć
będą w ich tworzeniu.
Partycypacja społeczna w tworzeniu lokalnych dokumentów planistycznych powinna
być zróżnicowana. Przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego mieszkańcy powinni mieć zagwarantowany bezpośredni udział w całym
procesie planistycznym - od etapu podejmowania decyzji o przystąpieniu do sporządzania
planu przez ocenę stanu istniejącego, akceptację celów i kierunków przekształceń istniejącego
zagospodarowania, poprzez wybór wariantu koncepcji zagospodarowania przestrzennego
aż do finalnej akceptacji projektu planu i następnie monitorowania jego funkcjonowania. Przy
sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdy
bardziej chodzi o ujęcia systemowe, a nie o konkretne decyzje przestrzenne, udział
mieszkańców w procesie planistycznym powinien dokonywać się poprzez zaangażowanie ich
przedstawicieli (lokalne stowarzyszenia i inne organizacje pozarządowe). Uchroni to studium
przed nadmiernym koncentrowaniem się na szczegółach (pojedynczych działkach
i budynkach) a w większym stopniu pozwoli na kształtowanie całościowych polityk i strategii
rozwoju przestrzennego miasta/gminy.
Aby partycypacja społeczna przyniosła spodziewane rezultaty musi być spełnionych
wiele warunków. Powinien być zapewniony przekaz informacji w taki sposób aby, na każdym
z etapów prac, każdy z mieszkańców obszaru objętego planem miejscowym miał możliwość
zapoznać się z nimi. Władze samorządowe, ustawowo odpowiedzialne za planowanie
przestrzenne, powinny także chcieć podjąć dialog z mieszkańcami i poważnie traktować ich
opcje (w początkowym okresie, być może, nieprofesjonalne). Mieszkańcy, z kolei, powinni
poważnie traktować przekaz płynący od władz samorządowych – w tym podchodzić
ze zrozumieniem do obiektywnych ograniczeń w działaniu tych władz. Dobremu
współdziałaniu mieszkańców z władzami samorządowymi sprzyjać będzie transparentność
decyzji podejmowanych w związku z planem miejscowym. Istotna jest także kompetencja
wszystkich stron uczestniczących w procesie planistycznym. Rzeczowe, profesjonalne
i obiektywne uzasadnianie swoich racji ułatwia ich akceptację przez drugą stronę – nawet,
gdy proponowane rozwiązanie nie jest zgodne z pierwotnie oczekiwanym. Rozwinięte
procedury partycypacyjne wymagają również dużo czasu. Ale poświęcony im czas zaowocuje
rezultatami akceptowalnymi dla wszystkich, a co najmniej większości, zaangażowanych stron
(co powinno być nadrzędnym celem działań).
80
Wdrożenie rozwiniętych zasad partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym
może dokonać się na różne sposoby. Może to być np. kodeks dobrych praktyk przyjmowany
przez władze samorządowe. Ale, przez 25 lat odrodzonej samorządności terytorialnej
w Polsce, zdecydowało się na to zaledwie kilka samorządów. Dlatego, jeżeli zależy nam na
wdrożeniu tych reguł – powinno się to dokonać przez odpowiednie regulacje prawne – np.
przez zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na przykład
w taki sposób (proponowane uzupełnienia w treści ustawy wyróżniono tłustym drukiem):
Art.32
1. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo
prezydent miasta kolejno:
1) dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy;
2) zasięga opinii mieszkańców i innych użytkowników obszarów objętych planami
miejscowymi dotyczącej realizacji celów tych planów;
3) ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie
programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem
decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art.57 ust.1-3 i art.67, oraz
wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego.
2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz
i konsultacji społecznych, o których mowa w ust.1, po uzyskaniu opinii gminnej lub
innej właściwej w rozumieniu art.8 komisji urbanistyczno-architektonicznej, co
najmniej w pierwszym i ostatnim roku kadencji rady. Rada gminy podejmuje
uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a przypadku
uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których
mowa w art.27.
… etc art. 32
Art.14
1. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz
dla określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje
uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, zwanego dalej „planem miejscowym” określając w uchwale cele
tego planu miejscowego, z zastrzeżeniem ust.6.
… etc art.14
Art.17
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu
do sporządzania planu miejscowego kolejno:
1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicy
ogłoszeń urzędu gminy, w gminnym biuletynie informacji publicznej oraz przez
rozplakatowanie na obszarze objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania
planu miejscowego i w innych miejscach, a także w inny sposób zwyczajowo
przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania
planu miejscowego, określając termin i miejsce spotkania informacyjnego oraz
81
2)
3)
4)
5)
6)
7)
miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia
ogłoszenia;
zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu
miejscowego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu
miejscowego oraz właściwe obszarowo jednostki pomocnicze rady gminy jeżeli są
na obszarze planu miejscowego;
organizuje otwarte spotkanie informacyjne dla mieszkańców obszaru objętego
planem miejscowym oraz dla innych zainteresowanych osób i organizacji,
podczas którego:
a)
informuje o celu i zakresie stanowienia planu miejscowego,
b)
informuje o procedurze sporządzania planu miejscowego, w tym
o terminach i trybie dokonywania konsultacji społecznych,
c)
informuje o sposobie składania wniosków do planu i uwag do projektu
planu;
sporządza wariantowe koncepcje rozwoju przestrzennego obszaru objętego
planem wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i prognozą skutków
finansowych uchwalenia planu miejscowego, jako materiał konsultacyjny;
organizuje spotkanie konsultacyjne w sprawie zaopiniowania, przez
mieszkańców oraz inne zainteresowane osoby i organizacje, wariantów koncepcji
rozwoju przestrzennego;
występuje o opinię o koncepcji rozwoju przestrzennego do gminnej, lub innej
właściwej w rozumieniu art.8, komisji urbanistyczno-architektonicznej;
sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt.1
z uwzględnieniem konsultacji społecznych, o których mowa w pkt.5, wraz
z prognozą oddziaływania na środowisko i prognozą skutków finansowych
uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art.36;
… etc. art.17
82
Stanisław Furman
OW TUP
Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym
Podsumowanie dyskusji plenarnej
Dyskusja plenarna posłużyła uczestnikom konferencji raczej do przedstawiania ich
własnych spostrzeżeń dotyczących uspołecznienia procesu kształtowania zagospodarowania
przestrzeni niż była dyskursem z referatami i komunikatami wygłoszonymi na poprzednich
dwu sesjach. Poszerzała tym samym ogląd problemu partycypacji społecznej w planowaniu
przestrzennym z wyraźnym odniesieniem do Warszawy i powiększała dorobek konferencji.
Wypowiedzi 11 uczestników dyskusji dotyczyły czterech kwestii:
- przedmiotu dialogu społecznego w planowaniu przestrzennym,
- ram prawnych partycypacji społecznej,
- reakcji władz na inicjatywy społeczne,
- propozycji usprawnień procesu konsultacji.
Działacze społeczni (A. Dąbrowski, W. Matejko, S. Wacławczyk) wskazywali, że
owocna partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym wymaga oparcia o ciągły dialog
władz miasta z mieszkańcami we wszystkich sprawach istotnych dla warunków życia w ich
otoczeniu przestrzennym. Powinna stanowić integralną część tego dialogu, a nie być
ograniczoną do konsultacji sporządzanych incydentalnie projektów miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego. Stowarzyszenia mieszkańców chcą współuczestnictwa
w tworzeniu kompleksowych programów podnoszenia jakości ich środowiska zamieszkania,
reagowania władz na zgłaszane problemy, inicjatywy i projekty, a jednocześnie wczesnej
informacji i konsultacji odnoszących się do zamierzeń władz. Podkreślali, że destrukcyjnymi
dla dialogu społecznego są podejmowane bez konsultacji społecznej decyzje administracyjne,
stwarzające wrażenie przypadkowości lub akcyjności działań, a nie konsekwentnej realizacji
spójnej polityki.
W dyskusji zwrócono uwagę na słabe umocowanie partycypacji społecznej w prawie
planowania przestrzennego, ustępujące temu, które w odmiennym przedmiotowo zakresie
zapewnia partycypacji społecznej prawo ochrony środowiska (J. Radziejowski). Prawo
planowania przestrzennego umożliwia mieszkańcom dostęp do informacji o pracach
planistycznych oraz składanie wniosków i uwag do planów. Jednak fakultatywność
sporządzania planów miejscowych oraz w istocie równoprawna z nimi pozycja decyzji
o warunkach zabudowy w określaniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy
(zob. art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) pozwala omijać
i ten zakres partycypacji społecznej przy finalnych rozstrzygnięciach dotyczących zmian
w zagospodarowaniu przestrzennym. W określonej ustawą procedurze sporządzania planów
miejscowych i studiów kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gmin
debata publiczna wymagana jest jedynie nad projektem planu, a byłaby potrzebna także przy
przystępowaniu do prac projektowych dla oceny obecnego stanu zagospodarowania, oraz
szczególnie po opracowaniu wariantów projektu planu (J. Przygońska).
83
Prawo wprawdzie nie zakazuje poszerzenia liczby i zakresu konsultacji w procedurze
sporządzania planów, czego dowodzi omawiany na drugiej sesji przypadek Poznania, to
jednak ich organizowanie pociąga za sobą zwiększenie zarówno kosztów, jak i czasu
sporządzania opracowań planistycznych. To, w kontekście ustawy o zamówieniach
publicznych, może i – w istocie – wywołuje obawy i niechęć samorządów do poszerzania
konsultacji społecznych. Przeciwdziałać by temu mogło odpowiednie uregulowanie zakresu
partycypacji w ustawie (B. Sztark).
Podkreślono jednak, że konieczne są ustawiczne działania poszerzające proces
partycypacji na gruncie obecnego prawa, bowiem mimo opracowania licznych projektów
i przedkładania silnych argumentów nie dochodzi do zmiany ustawy o planowaniu
przestrzennym, która nadałaby odpowiednią rangę uspołecznieniu tego planowania
(G. Buczek). Warto zauważyć, że projekt Krajowej Polityki Miejskiej, który kładzie duży
nacisk na rozwijanie partycypacji społecznej, także nie zapowiada w tym względzie zmian
ustawowych.
Mimo że Urząd m.st. Warszawy utworzył już w 2008 r. Centrum Komunikacji
Społecznej a przy biurach Urzędu działają Komisje Dialogu Społecznego, zabierający głos
w dyskusji działacze społeczni utyskiwali na reakcje władz miasta na inicjatywy społeczne
lub wręcz na brak tych reakcji (A. Dąbrowski, W. Matejko, J. Piecuch, S. Wacławczyk).
Zniechęca to do dialogu a nawet rodzi postawy kontestacyjne, których przykładem jest
powoływanie na Pradze społecznych komitetów obrony przed kolidującymi z poglądami
mieszkańców zamierzeniami władz. Zwrócono uwagę na przeciąganie procedur
rozpatrywania projektów planów miejscowych i sięganie do instrumentu decyzji o warunkach
zabudowy, który wymyka się kontroli społecznej (W. Matejko). Urzędnicy są często niechętni
inicjatywom społecznym, wykraczającym poza ściśle określone w ustawach zadania władz
samorządowych, zasłaniają się zasadą działania jedynie na podstawie litery prawa i obawami
przed przedsięwzięciami, które mieszcząc się wprawdzie w granicach prawa, mogłyby budzić
zastrzeżenia Regionalnych Izb Obrachunkowych jako wywołujące „nieuzasadnione” koszty
(J. Radziejowski).
Reagując na te głosy Marek Mikos, p.o. dyrektora Biura Architektury i Planowania
Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, potwierdził, że wolą władz miasta jest rozwijanie
i pogłębianie dialogu społecznego, czego dowodem jest zaangażowanie Urzędu Miasta
w organizację niniejszej konferencji, a także podejmowane próby stosowania nowych form
aktywizowania dialogu społecznego.
W dyskusji podkreślono wagę odpowiedniego przygotowania procesu konsultacji.
Ważny jest wybór dogodnego dla mieszkańców czasu i miejsca prowadzenia konsultacji oraz
czynienie ich przedmiotem raczej niewielkiego obszaru, który jest dobrze znany uczestnikom
konsultacji oraz takiego zakresu zagadnień, w którym skupiają się interesy uczestników
konsultacji (J. Przygońska). Z drugiej jednak strony istotne jest, aby konsultacje dotyczyły
całego obszaru, w którym uwidacznia się wiodący wspólny interes czy problem
(M. Wudarski). Różne plany wymagają różnych zasad prowadzenia konsultacji, które
powinny być dostosowane do występujących w obszarze problemów. Dlatego warunkiem
owocnych konsultacji jest odpowiednie przygotowanie do dialogu tak projektantów planu, jak
i mieszkańców, co wiąże się tak z poziomem wiedzy mieszkańców o problemach gospodarki
przestrzennej, jak z rozpoznaniem przez autorów planu specyfiki oraz historii jego
84
zagospodarowania i tradycji kulturowej planowanego obszaru (M. Sołtys). Innym warunkiem
jest zapewnienie adekwatnego do przedmiotu konsultacji uczestnictwa osób i organizacji. Jest
to szczególnie ważne przy planach dotyczących obszarów planowanej urbanizacji, gdzie plan
musi mieć na uwadze tak interesy obecnych mieszkańców, jak i nieznanych przyszłych
użytkowników obszaru objętego planem (J. Latała).
Zamykając dyskusję prezes OW TUP Bartłomiej Kolipiński złożył na ręce Marka
Mikosa, p.o. dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu
m.st. Warszawy, podziękowanie dla władz miasta za sponsorowanie konferencji i obecność
licznych pracowników Urzędu. Wyraził radość, że w konferencji uczestniczyło wiele osób
spoza OW TUP, w tym także z innych miast. Podziękował też gorąco wszystkim za ich udział
w tym interesującym spotkaniu.
85
Stanisław Furman
OW TUP
Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym
Konkluzje z konferencji
Nota wstępna
Poniższy tekst jest próbą syntezy materiałów prezentowanych na konferencji i głosów
w dyskusji plenarnej. Nie wyraża on osobistych poglądów autora na kwestię partycypacji
w planowaniu przestrzennym.
1. Co to jest partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym
Określając w zaproszeniu cel konferencji, jako „wymianę poglądów o potrzebie,
możliwościach i sposobach angażowania się mieszkańców w procesy planistyczno-decyzyjne
dotyczące zagospodarowania przestrzennego”, organizatorzy konferencji związali
partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym z działaniami organów władzy i służb
publicznych. Określono, że:
 partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym jest podmiotowym prawem
publicznym mieszkańców i innych interesariuszy zagospodarowania przestrzennego,
 wobec braku jednego, uogólnionego interesu publicznego, procedura partycypacyjna
jest najlepszym narzędziem dochodzenia do konsensu społecznego dotyczącego zasad
zagospodarowania przestrzeni,
 inicjowane przez władze angażowanie obywateli w prowadzone przez te władze
działania planistyczno-decyzyjne do czasu koniecznych zmian w ustawie
rozszerzających zaangażowanie społeczności lokalnych w proces kształtowania
zagospodarowania, w tym m.in. poprzez tworzenie planów zagospodarowania
przestrzennego,
 za partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym należy uważać też
wspólnotową lub indywidualną aktywność mieszkańców, nie związaną z działaniami
planistyczno-decyzyjnymi władz, na rzecz zmian zagospodarowania przestrzennego
swego otoczenia, często inspirowaną przez organizacje pozarządowe oraz instytucje
społeczne zaangażowane w budowę społeczeństwa obywatelskiego,
 samorzutną, spontaniczną aktywność obywateli mającą na celu wpływanie na
działania planistyczne i decyzje władz.
Konferencja, potwierdzając ten pogląd, podkreśliła jednocześnie, że:

inicjowana przez władze partycypacja społeczna powinna wychodzić poza ramy
określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

za partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym należy uważać też,
niezwiązaną z działaniami planistyczno-decyzyjnymi władz, wspólnotową lub indywidualną
aktywność mieszkańców na rzecz zmian zagospodarowania przestrzennego swego otoczenia,
86
często inspirowaną przez organizacje pozarządowe oraz instytucje społeczne zaangażowane
w budowę społeczeństwa obywatelskiego.
2. Partycypacja społeczna w zarządzaniu lokalnym jest narastającym fenomenem
rozwoju demokracji
Obserwowane obecnie zainteresowanie partycypacją społeczną nie jest przejściową modą.
W demokratycznych państwach prawa od lat trwa stopniowe przekształcanie tradycyjnego
reżimu demokracji przedstawicielskiej w zarządzaniu lokalnym w demokrację dialogu
społecznego, prowadzącą z kolei do wielopodmiotowego współrządzenia (governance). Jest
to proces wynikający zarówno z dążenia obywateli do zwiększania rzeczywistego
uczestnictwa w sprawowaniu władzy, jak i z uświadamiania sobie jego konieczności przez
władze lokalne. Konieczność tę tworzy rosnąca w miastach intensywność zdarzeń, kontaktów
i relacji międzyludzkich, zwiększanie się liczby konfliktów interesów i powstawanie nowych
koncepcji praw osób i zbiorowości. Są one wynikiem globalizacji gospodarki i metropolizacji
przestrzeni, nowych prądów kulturowych oraz postępu w sferze przepływu informacji. Do gry
o przestrzeń miejską włączają się nowe, nie zakorzenione w niej podmioty, jak
międzynarodowe korporacje, międzynarodowi migranci oraz mieszkańcy szybko rosnących
suburbii. Zmieniające się formy współżycia społecznego i mechanizmy społecznego
wytwarzania przestrzeni czynią niewystarczającymi tradycyjne sposoby wyważania
wielorakich interesów społecznych i prywatnych w zarządzaniu lokalnym wyłącznie przez
wyłonione w akcie wyborczym władze.
Poziom i formy partycypacji społecznej w zarządzaniu są różne w poszczególnych
krajach i miastach w zależności od systemu prawnego, aktywności mieszkańców i otwartości
władz. Są zmienne i narastające w czasie, ale rozwój partycypacji społecznej nie przebiega
bez oporów. Partycypacja prowadzi bowiem do podziału władzy i kontroli obywatelskiej nad
grą interesów, będąc sama w sobie także taką grą.
3. Geneza i ciągła potrzeba partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym
Partycypacja społeczna w zarządzaniu i służącym mu planowaniu przestrzennym
zrodziła się nie tyle ze szczytnych idei rozwoju demokracji lokalnej, co z niezgody społecznie
wykluczonych mieszkańców ubogich dzielnic miast amerykańskich na warunki życia,
sprzeciwu mieszkańców wobec technokratyczno-biurokratycznych metod zarządzania
miastami w imię wzrostu gospodarczego oraz niezdolności władz do samodzielnego
rozwiązywania powstających konfliktów.
Miasto określa się często jako dobro wspólne obywateli, ale równoprawne jest jego
postrzeganie jako pola koncentracji różnych interesów i występowania różnych systemów
wartości, których nie daje się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika i jednego
interesu publicznego. Konflikty społeczne o władanie przestrzenią miasta i sposób jej
kształtowania – o „swoje” prawo do miasta – są immanentną cechą rozwoju miast. Prawo do
miasta inaczej postrzega administracja odpowiedzialna za rozwój miast, inaczej budujące
potencjał gospodarczy miast kręgi biznesowe, inaczej i w bardzo zróżnicowany sposób –
jednostki i grupy społeczne.
87
Planowanie przestrzenne i społeczna w nim partycypacja mogą być narzędziem
zmniejszania liczby i łagodzenia konfliktów; poszukiwania względnie satysfakcjonujących
wszystkich rozwiązań w partnerskim dialogu zainteresowanych stron. Mają one zapewniać
równoprawność różnorodnych interesów prywatnych i publicznych.. Nie jest to proste,
a podstawową, trudną do przezwyciężenia, kwestię rodzi częste utożsamianie własności
terenów z prawem do nieograniczonego władania przestrzenią. Partycypacja społeczna
powinna ograniczać bezwzględność dominacji prawnego właściciela terenu, ale w Polsce
występuje wyraźny przechył prawa i orzecznictwa sądowego na stronę ochrony prawa
własności nieruchomości i łączonego z nim prawa do zabudowy – w praktyce wolności
zabudowy, jedynie w niewielkim stopniu możliwej do ograniczenia działaniami władz
lokalnych. Przechył ten, niespotykany w demokratycznych państwach prawa Europy, utrudnia
realizację ważnych interesów społecznych i kształtowanie ładu przestrzennego.
Należy zwrócić uwagę, że coraz częściej poddawany jest w wątpliwość ukształtowany
w ekonomii liberalnej pogląd o jedynie zasadnym dychotomicznym podziale własności na
własność publiczną i prywatną. W istocie, w realnym świecie, występują inne pośrednie
formy własności, a wspólnotowe dysponowanie zasobami może często konkurować
z własnością prywatną czy publiczną i lepiej realizować cele społeczne. Stąd też pojawia się
dążenie do „uwspólnotowiania” mienia publicznego i możliwych do uzyskania z niego
korzyści. Dotyczy to zwłaszcza opuszczonego mienia prywatnego lub mienia o nieustalonym
własnościowym statusie prawnym. Jest to istotna opcja w społecznym dyskursie o mieście
silnie artykułowana przez niektóre ruchy miejskie. Jej negowanie lub lekceważenie w tym
dyskursie powoduje, że reprezentujące ją grupy społeczne uciekają się niekiedy do
spontanicznych i pozaprawnych działań. Prowadzi to do swoistego zawłaszczenia przestrzeni
publicznej w imię grupowych, choć czasem szczytnych społecznie, celów.
Partycypacja, umożliwiając przedstawienie różnych interesów i racji, powinna
przeciwdziałać także uproszczonej racjonalności inwestycyjnej reprezentowanej najczęściej
przez inwestorów, ale i przez władze lokalne ulegające pokusie prostej ekonomiki
zorientowanej na zysk z działki czy obiektu. Powinna wreszcie hamować kreacjonizm
projektantów, którzy często ulegają urokowi „jednolitej koncepcji”, ułudzie możliwości
całościowej realizacji różnych interesów i nowoczesnych zasad kształtowania przestrzeni.
4. Partycypacja społeczna w ujęciu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym
Udział społeczeństwa, tak osób fizycznych jak prawnych, w procedurze sporządzania
planów zagospodarowania przestrzennego ma dwa aspekty:
 merytoryczny wkład w projekt planu,
 ochronę praw podmiotowych jednostek i zbiorowości.
Obywatele mogą wnioskować o sporządzenie planu i uczestniczyć w jego tworzeniu,
mają możliwość uzyskiwania informacji o projektach planistycznych aktów prawnych oraz
składania do nich uwag i wniosków. Nie przysługuje im jednak prawo do żądania
opracowania lub zmiany planu, nie mają też wpływu na harmonogram procesów
planistyczno-decyzyjnych. Jednocześnie, fakultatywność sporządzania planów miejscowych
oraz w istocie równoprawna z nimi pozycja decyzji o warunkach zabudowy w określaniu
88
sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (zob. art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym) pozwala omijać, szerszy niż właścicieli nieruchomości,
udział społeczny przy podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących zmian w zagospodarowaniu
przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca formą stanowienia prawa, jest
niesłusznie uznawana za decyzję administracyjną i wydawana tym samym niezgodnie
z zasadami stanowienia prawa. Czyni ona uprawnienie obywateli do partycypacji
w planowaniu przestrzennym w dużej mierze uprawnieniem względnym, co potwierdza
ogromna liczba zmian w zagospodarowaniu przestrzennym dokonywanych właśnie na
podstawie decyzji o warunkach zabudowy.
Orzecznictwo sądowe, odnoszące się do procedur prawnych planowania
przestrzennego, wbrew art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje
obywatelom sądowej ochrony ich publicznych i prywatnych praw podmiotowych innych niż
wynikające z ochrony praw właścicielskich posiadaczy (użytkowników wieczystych)
nieruchomości, które to prawa mogą być naruszane ustaleniami planów. Tym samym udział
obywateli w procesie planistycznym, jeżeli nawet już do niego dochodzi, jest jedynie
partycypacją o względnej skuteczności, a nie realizacją ich praw podmiotowych.
Partycypacja społeczna, ograniczona do wymogów ustawowy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, nie spełnia też oczekiwań dotyczących jej wpływu na
jakość merytorycznych ustaleń planów. Uważana jest dość powszechnie przez władze lokalne
za uciążliwy wymóg, za niewiele wnoszącą przez autorów planów i za mało skuteczną przez
mieszkańców. Władzom i autorom planów przynosi cząstkową i niereprezentatywną
informację o potrzebach i oczekiwaniach obywateli dotyczących objętego planem obszaru
(wnioski do planu) oraz o stosunku obywateli do planowanych zmian w przeznaczeniach
i zasadach zagospodarowania terenów (uwagi do planu), przy czym ta druga jest na ogół zbyt
późną by usunąć lub istotnie złagodzić konflikty stwarzane przez projekt planu. Dla
mieszkańców i potencjalnych inwestorów sprowadza się do uzyskania informacji
o zamierzeniach władz i tylko wysłuchania ich poglądów i postulatów, bo nie zobowiązując
władz do dialogu, pozostawia ich na pozycji petenta. Częściej skutkuje postawami
kontestacyjnymi niż wzrostem poczucia współuczestnictwa i odpowiedzialności
obywatelskiej.
5. Poszerzanie partycypacji społecznej w procedurach sporządzania planów
Niedostatki ograniczonej do wymogów ustawowych partycypacji mieszkańców
w procedurze sporządzania planów miejscowych wskazują na potrzeby jej rozszerzenia.
Nastąpiło to już m.in. w Poznaniu, gdzie Rada Miasta przyjęła uchwały systemowo
regulujące zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych, w tym w sprawach
zagospodarowania przestrzennego i rewitalizacji obszarów miasta. Stworzono tam też służącą
tym konsultacjom strukturę instytucjonalną w Urzędzie Miasta i nadano odpowiednie
uprawnienia Radom Osiedli stanowiącym jednostki pomocnicze samorządu mieszkańców.
(Obszerny komunikat na ten temat przedstawił na konferencji Marcin Wudarski)
89
Istotą wprowadzonego w Poznaniu rozszerzenia i innych propozycji zgłaszanych na
konferencji jest dążenie do doprowadzenia do rzeczywistego dialogu w procesie sporządzania
projektu planu. Służyć temu mają:
 zwiększenie wpływu mieszkańców na decyzje o przystąpieniu do sporządzania lub
aktualizacji planów miejscowych,
 szerokie informowanie nie tylko o przystępowaniu do projektu planu, ale także
o powodach i celach operacji planistycznej,
 konsultacje poprzedzające składanie wniosków do planu poświęcone dyskusji nad oceną
stanu objętego planem obszaru i występującymi tam problemami,
 dyskusje nad koncepcją planu i jego wariantami prowadzone przed fazą uzgodnień
projektu planu.
Wszystko to powinno poprzedzać przewidziane ustawą wyłożenie projektu planu
i składanie formalnych uwag do planu. Zwracano też uwagę na zasadność partycypacji
społecznej w procedurach oceny aktualności planów i tworzenia programów prac
planistycznych.
Na konferencji podkreślano, że jakkolwiek poszerzanie partycypacji społecznej jest
w gestii władz samorządowych i nie wymaga zmian ustawowych, to jednak narzucenie go
ustawą pomogłoby przezwyciężyć często spotykaną niechęć władz do takich działań,
wynikającą między innymi z obaw o dodatkowe koszty i wydłużenie czasu procesów
planistycznych. Z drugiej strony należy unikać nadmiernej regulacji prawnej partycypacji
społecznej wobec faktu, że różne plany i odmienne specyfika obszarów obejmowanych
planami wymaga różnych zakresów i form partycypacji. Inna jest też jej waga w planach
zorientowanych na modernizację/rewitalizację intensywnie zasiedlonych obszarów, a inna
w planach dopiero otwierających obszary do urbanizacji.
6. Partycypacja społeczna niezwiązana z procedurami sporządzania planów
Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym powinna być integralną częścią
ciągłego dialogu władz miasta z mieszkańcami we wszystkich sprawach istotnych dla
warunków życia w ich otoczeniu przestrzennym. Efektywne angażowanie mieszkańców
w zarządzanie przestrzenią nie może być ograniczone do konsultacji przy sporządzanych
incydentalnie planach zagospodarowania przestrzennego. Problemy i konflikty przestrzenne
pojawiają się w sposób nieunikniony i ciągły na całym obszarze miasta w wyniku
zmieniających status quo zamierzeń inwestycyjnych, tak podmiotów prywatnych jak i władz
publicznych, a także z powodu powstawania dysfunkcji w zagospodarowaniu przestrzennym
wynikających ze zmian w potrzebach i zachowaniach ludności.
Władze publiczne powinny wykorzystywać dialog społeczny do rozpoznawania
potrzeb, wczesnego wykrywania potencjalnych konfliktów, wyjaśniania swojej polityki
przestrzennej i przekonywania do swoich zamierzeń. Dialog ten powinien służyć
równoważeniu oczekiwań mieszkańców z rzeczywistymi możliwościami ich zaspokajania
i budować klimat zaufania społecznego. W takim dialogu mogą się rodzić wskazania do
opracowania planów zagospodarowania przestrzennego i tworzenia ich koncepcji. Szczególne
znaczenie ma on przy przygotowywaniu decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego
i przy programach rewaloryzacji. Konferencja stała się okazją do prezentacji przykładów
90
takiego dialogu prowadzonego przy współpracy władz z instytucjami badawczymi
i organizacjami pozarządowymi w celu mediacji konfliktów, rozpoznawania potrzeb
społecznych i animacji zaangażowania społecznego w kształtowania swego otoczenia.
Inicjatorami dialogu społecznego w sprawach zagospodarowania i użytkowania
przestrzeni stają się coraz częściej stowarzyszenia mieszkańców, organizacje pozarządowe,
różne grupy społeczne, działacze i twórcy kultury. Te podmioty podejmują działania lub
wychodzą z konstruktywnymi propozycjami działań zmieniających ich bezpośrednie
otoczenie lub przestrzeń publiczną. Niestety, ujawniający się w tych „ruchach miejskich”
potencjał społeczny jest często tłumiony przez technokratyczne i biurokratyczne opory,
restrykcyjność przepisów finansowych i przesadny legalizm w postawach władz
ograniczających się do realizacji tylko tego co nakazuje prawo i niezdolnych do akomodacji
spontanicznych działań mieszkańców.
Takie postawy, a przede wszystkim zaniedbywanie lub lekceważenie dialogu
społecznego przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawach zagospodarowania
i użytkowania przestrzeni, stają się podłożem społecznej kontestacji i otwartych konfliktów.
Skutkują blokowaniem działań publicznych, obniżeniem zaufania do władz i wiary
w możliwość budowania społeczeństwa obywatelskiego.
7. Niezbędne wymogi dialogu społecznego
Referaty i komunikaty przedstawione na konferencji wskazywały na wymogi, jakie
muszą być spełnione, aby dialog społeczny toczył się z pożytkiem dla wszystkich
uczestniczących w nim stron. Są to:

oparcie dialogu o możliwie wszechstronną ocenę stanu wyjściowego i identyfikację
występujących problemów, tak jak je widzą wszyscy uczestnicy dialogu,

rzetelną informację o obiektywnych uwarunkowaniach możliwych działań,

szczere przedstawienie swych intencji przez wszystkie strony dialogu,

równoprawność wszystkich uczestników dialogu w przedstawianiu swoich racji
i argumentów,

wzajemne poszanowanie wygłaszanych poglądów,

otwartość na propozycje zgłaszane przez wszystkie strony,

podejmowanie dialogu na tyle wcześnie, by otwarte były różne możliwe opcje
rozwiązania problemów.
Wymogi te odnoszą się w takim samym stopniu do władz, planistów i do społecznych
uczestników dialogu.
8. Sposoby prowadzenia dialogu społecznego i podnoszenia jego efektywności
Różnorodność problemów i konfliktów przestrzennych oraz ich społecznego,
kulturowego i gospodarczego kontekstu, nie pozwalają na jednoznaczne wskazanie wzorców
prowadzenia społecznego dialogu, dokonywania wyboru spośród wielu metod i technik
komunikacji społecznej. Każdy problem i konflikt jest w istocie nowym doświadczeniem nie
poddającym się żadnym rutynowym działaniom lub procedurom prawnym.
91
Jest oczywiste, że inaczej musi być prowadzony dialog w odniesieniu do studiów
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, inaczej w przypadku
planów miejscowych obszarów rozwoju urbanizacji, a jeszcze inaczej gdy dotyczy
programów rewitalizacji obszarów miejskich lub gdy jego przedmiotem jest określone
zamierzenie inwestycyjne tak publiczne jak i prywatne. Każdy z tych typów działań
planistyczno-decyzyjnych wymaga innych uczestników dialogu i innych środków
komunikacji społecznej.
Cechą konfliktów przestrzennych jest to, że z reguły nie ma w nich tylko dwu stron:
władze i mieszkańcy. Po stronie władz występują różne priorytety wyrażane przez
poszczególne ich szczeble i agendy, a strona społeczna dialogu zazwyczaj reprezentuje bogatą
paletę często wzajemnie przeciwstawnych interesów i poglądów. Stąd istotne jest, aby
prowadzący dialog planiści dysponowali z jednej strony skonsolidowanym stanowiskiem
władz, a z drugiej – potrafili zidentyfikować i dotrzeć do reprezentatywnych liderów strony
społecznej. Wymaga to zarówno poprawy koordynacji i współpracy między miejskimi –
wydziałowymi i wydzielonymi – branżowymi gestorami gospodarki przestrzennej, jak
i wspierania lokalnych struktur osiedlowych i sąsiedzkich na terenie miasta.
Trzeba jednak pamiętać, że ostateczne decyzje dotyczące zagospodarowania
przestrzeni nadal podejmować będą odpowiednie władze publiczne i one ponosić będą
odpowiedzialność polityczną za te decyzje.
Owocny dialog społeczny nie może być dyskursem o wszystkim i wszystkich
ze wszystkimi. Władze i projektanci powinni mieć określony cel prowadzenia dialogu,
którym nie może być tylko spełnienie wymogów jawności i demokracji ani też narzucenie
swoich rozwiązań zamieniające dialog w manipulację. Podstawowym celem władz
i projektantów powinno być uzyskanie wiedzy o stosunku społecznych uczestników dialogu
do zidentyfikowanych wcześniej problemów i możliwościach ich rozwiązania. Te problemy
powinny być jasno zdefiniowane na początku dialogu, co nie wyklucza jednak poszerzania
ich listy o problemy wyartykułowane w toku dialogu przez partnerów społecznych ale
pozostające w związku z przedmiotem planu lub planowanej decyzji. Partycypacja społeczna
nie zmienia ról w procesie planistyczno-decyzyjnym; prowadzą go władze i służący jej
planiści, których nie zastąpią mieszkańcy i inni interesariusze, ale władze i planiści, aby
spełniać swą wiodącą role w dialogu społecznym, powinni dysponować wyprzedzającymi ten
dialog diagnozami społeczno-przestrzennych struktur obszarów objętych opracowaniami
planów.
Jakość i efekty partycypacji społecznej w planowaniu zależą od przygotowania do niej
wszystkich uczestników dialogu. Istotna jest także sprawa edukacji społeczeństwa
w kwestiach gospodarowania przestrzenią i zarządzania miastem. Wielką rolę mają tu do
spełnienia tak szkoły, jak media publiczne i organizacje pozarządowe. Jednak nie można
oczekiwać, by wiedza społeczna była równą wiedzy profesjonalistów i aby mieszkańcy mieli
podobną do nich percepcję i sposób artykulacji problemów przestrzennych. Dialog wymaga
wspólnego języka i dlatego zadaniem przedstawicieli władz i planistów, prowadzących dialog
społeczny w planowaniu przestrzennym, jest opanowanie sztuki komunikacji społecznej.
Partycypacji społecznej musimy się uczyć wszyscy, a najlepszą metodą nauki będzie
uczestnictwo w rozszerzonych procedurach partycypacyjnych.
92