Wybrane problemy zarządzania finansami gmin The chosen issues

Wybrane problemy zarządzania finansami gmin The chosen issues

NR 82
Zeszyty Naukowe AKADEMII PODLASKIEJ w SIEDLCACH
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2009
mgr Monika Waku a
Akademia Podlaska w Siedlcach
Wybrane problemy zarz!dzania finansami gmin
The chosen issues of financial management in the communes
Streszczenie: Wszystkie jednostki samorz du terytorialnego dzia!aj obecnie w turbulentnym otoczeniu. Do cz"stych i trudno przewidywalnych zmian dochodzi zarówno w otoczeniu prawnym, ekonomicznym i spo!ecznym. Dlatego te# gminy, jako podstawowe jednostki samorz du terytorialnego, aby w!a$ciwie zaspokaja% potrzeby
spo!eczno$ci lokalnej, musz zarz dza% sowimi finansami. W Polsce w wielu jeszcze
gminach obowi zuje model administracyjny zarz dzania finansami. Istnieje jednak
wiele przes!anek, które powinny sk!oni% jednostki samorz dowe do wprowadzenia
modelu strategicznego zarz dzania finansami.
Abstract: All individuals of territorial council act in the dynamic surroundings. Frequent and hard to foresee changes take place in legal and economic and social surrounding. Therefore the communes, as basic individuals of territorial council have to
manage their finances in order to fulfill the local community needs. The administrative
model of management In Polish communes, still administrative model of management exist. However there are many reasons, which should induce the council individuals to introduction of strategic model the management the finances.
Wst"p
Proces transformacji ustrojowej, jaki dokona si! w Polsce, doprowadzi mi!dzy innymi do reaktywowania samorz"dów terytorialnych. Jedn"
z g ównych przyczyn by a potrzeba decentralizacji #rodków publicznych.
Podstawow" jednostk" samorz"du terytorialnego sta a si! gmina, rozumiana
jako wspólnota, któr" tworz" mieszka$cy wraz z okre#lonym terytorium. Wyposa%ona zosta a ona w odr!bny maj"tek (mienie komunalne) oraz ma zapewnione gwarantowane ustawowo &ród a dochodów. Jednocze#nie gmina
ma prawo do wykonywania zada$ publicznych w imieniu w asnym i na w asny rachunek, a tym samym samodzielno#' stanowienia bud%etu gminy jako
podstawy gospodarki finansowej. W obecnych czasach jednostki samorz"du
terytorialnego dzia aj" w warunkach szybko zmieniaj"cego si! i trudnego do
przewidzenia otoczenia. Dlatego chc"c prawid owo wykonywa' swoje zadania w adze gminy musz" sprawnie zarz"dza' dzia alno#ci" danej jednostki
samorz"dowej. W zarz"dzaniu gmin" nale%y podkre#li' szczególn" rol! zarz"dzania finansami. W zakresie finansów bowiem znajduj" odzwierciedlenie
wszystkie decyzje podejmowane w jednostce samorz"du terytorialnego.
110
M. Waku!a
Rozpatruj"c to zagadnienie nale%y przede wszystkim pami!ta', %e zasoby
mo%liwe do wykorzystania w sektorze publicznym s" z regu y ograniczone.
Wielko#' wydatków bud%etowych wyznacza poziom osi"ganych dochodów.
Efektywno#' zarz"dzania gmin" wymaga gospodarowania #rodkami publicznymi w sposób zapewniaj"cy wydatkowanie #rodków publicznych zgodnie z celami i zadaniami publicznymi.
Celem niniejszego artyku u jest próba okre#lania czynników warunkuj"cych prawid owe zarz"dzanie finansami gmin i ich wp yw na sytuacj!
finansow" tych jednostek.
Istota i zakres zarz!dzania finansami gminy
Problematyka zarz"dzania finansami gminy jest obecnie jednym
z najwa%niejszych zagadnie$ dotycz"cych funkcjonowania w adz lokalnych
i stanowi przedmiot zainteresowania zarówno teoretyków, jak i praktyków
zajmuj"cych si! samorz"dem terytorialnym. W adze samorz"dowe zaczynaj" docenia' ekonomiczne i spo eczne aspekty swej dzia alno#ci.1 K adzie si!
równie% wyra&ny nacisk na zwi!kszenie stopnia wykorzystania nowoczesnego zarz"dzania w gospodarowaniu jednostkami samorz"du terytorialnego,
w tym zarz"dzania finansami. Od jako#ci tego procesu zale%y wynik gospodarowania posiadanymi zasobami w danych warunkach i w danym otoczeniu
ekonomicznym oraz poziom zaspokojenia potrzeb spo eczno#ci lokalnej.
Zarz"dzanie jest rodzajem kierowania, który cechuje si! prawem zarz"dzaj"cego do decydowania lub wspó decydowania o strategicznych kierunkach rozwoju i zasadniczych celach danej jednostki samorz"dowej.2
Zarz"dzanie finansami gminy mo%na zdefiniowa' jako z o%ony proces polegaj"cy na podejmowaniu przez jej organy stanowi"ce i wykonawcze
wielu ró%nych decyzji i dzia a$ wzajemnie ze sob" powi"zanych, s u%"cych
maksymalizacji ekonomicznych i spo ecznych efektów, zgodnie z przyj!tymi
celami bie%"cymi i strategicznymi.3
Maria Jastrz!bska zarz"dzanie finansami gminy definiuje jako kompleksowe zarz"dzanie zasobami finansowymi maj"ce na celu: realizacj! zao%e$ polityki finansowej gminy, koordynacj! realizacji tej polityki, monitorowanie i weryfikowanie wykorzystania zasobów finansowych, jak równie%
efektów podj!tych dzia a$.4
Zarz"dzanie finansami gminy mo%na zdefiniowa' równie% jako proces decyzyjny podporz"dkowany realizacji celu g ównego samorz"du, opieraj"cy si! na wykorzystaniu ró%nego rodzaju instrumentów, technik, kryteriów i regu sterowania przebiegiem zjawisk zwi"zanych z gromadzeniem
1
A. Ko%uch, 2005, Z teorii zarz dzania finansami lokalnymi [w:] A. Ko%uch, A. Miro$czuk (red.),
Zarz dzanie finansami lokalnymi, Fundacja Wspó czesne Zarz"dzanie, Bia ystok, s. 10.
2
M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorza czy$ska-Koczkodaj, Finanse samorz dowe. Narz"dzia, decyzje, procesy, PWE, Warszawa 2006, s. 56.
3
Cz. Rudzka-Lorentz, J. Sierak, 2003, Zarz dzanie finansami w gminach [w:] H. Sochacka-Krysiak (red.), Zarz dzanie gospodark i finansami gminy, SGH, Warszawa.
4
M. Jastrz!bska, 1999, Zarz dzanie finansami gmin – aspekty teoretyczne, Wyd. UG, Gda$sk,
s. 12.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin
111
i wydatkowaniem zasobów pieni!%nych postawionych do dyspozycji samorz"du w sposób umo%liwiaj"cy jak najbardziej racjonalne zagospodarowanie
tych zasobów.5
Pod poj!ciem zarz"dzania finansami nale%y rozumie' cz!#' zarz"dzania ogólnego gmin", które obejmuje: planowanie finansowe, ksi!gowo#',
kontrol! finansow" oraz zapewnienie efektywnego i skutecznego wykorzystania posiadanych zasobów.
Na podstawie przytoczonych definicji mo%na stwierdzi', %e istot"
zarz"dzania finansami gminy jest podejmowanie decyzji finansowych oraz
sposób, w jaki zarz"dzaj"cy finansami je podejmuj" i reaguj" na zmieniaj"ce
si! warunki dzia ania i rosn"ce wymagania spo eczno#ci lokalnej.6
Reasumuj"c powy%sze rozwa%ania mo%na stwierdzi', %e zarz"dzanie finansami jest #wiadom" dzia alno#ci" (w zakresie przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków), polegaj"c" na okre#leniu metod i instrumentów wykorzystywanych w procesach gromadzenia i wydatkowana
zasobów pieni!%nych.
W zwi"zku z tym, %e zarz"dzanie finansami definiuje si! jako cz!#'
zarz"dzania ogólnego, powinno ono dostarczy' gminie zasad, procesów i informacji niezb!dnych do:
− planowania, monitorowania i kontroli wykorzystania zasobów,
− wykazania odpowiedzialno#ci za wykorzystanie zasobów,
− zapewnienia skutecznego i efektywnego wykorzystania zasobów,
− realizacji wymogów prawnych zwi"zanych ze sprawami finansowymi.
G ównym celem zarz"dzania finansami gminy jest realizacja zada$
publicznych i spo ecznych oraz zapewnienie podstaw stabilnego i zrównowa%onego rozwoju. Dlatego te% zarz"dzaj"cy finansami powinni by' nastawieni na rozwój odbywaj"cy si! w ich otoczeniu, a w zwi"zku z tym powinni
posiada' umiej!tno#ci efektywnego zarz"dzania rzadko wyst!puj"cymi zasobami.
Zgodnie z ustaw" z dnia 8 marca 1990 roku o samorz"dzie gminnym, podstawowymi zasadami zarz"dzania finansami gminy s":
− gmina samodzielnie prowadzi gospodark! finansow" na podstawie bud%etu uchwalanego na rok kalendarzowy,
− so ectwa i dzielnice nie przygotowuj" bud%etu,
− projekt bud%etu jest przygotowywany przez wójta wed ug zasad
prawa bud%etowego, z uwzgl!dnieniem wskazówek rady gminy,
− wydatki nie mog" przekroczy' dochodów oraz wp ywów z po%yczek krótkoterminowych i obligacji pomniejszonych o poniesione
straty.
Zarz"dzanie finansami gminy nie odbywa si! w pró%ni, lecz jest
uwarunkowane wieloma czynnikami, które ulegaj" ci"g ym zmianom i s"
zró%nicowane dla ka%dej gminy. Zalicza si! do nich:
5
6
A. Ko%uch, 2005, Z teorii…, s. 11.
M. Jastrz!bska,1999, Zarz dzanie..., op.cit., s.12.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz"dzanie (9)2009
112
M. Waku!a
− czynniki zewn!trzne - polityka gospodarcza pa$stwa, polityka
pa$stwa w stosunku do jednostek samorz"du terytorialnego, system kredytowy i podatkowy, dost!pno#' zasobów, sposoby rozwi"zywania problemów,
− kondycj! finansow" jako wyznacznik mo%liwo#ci inwestycyjnych
oraz zdolno#ci do zachowania wyp acalno#ci i p ynno#ci finansowej gminy,
− samodzielno#' w podejmowaniu decyzji rozwojowych oraz
w adztwo w zakresie struktury i wielko#ci realizowanych dochodów,
− posiadane i mo%liwe do wykorzystania zasoby informacyjne,
w tym szczególnie w odniesieniu do oczekiwa$ mieszka$ców
i ich zainteresowania sprawami gminy.
Zarz"dzanie finansami spe nia nast!puj"ce funkcje:7
− kszta towanie struktury kapita owo-maj"tkowej,
− alokacja posiadanych zasobów finansowych,
− oddzia ywanie na poziom ryzyka towarzysz"cego podejmowanym decyzjom,
− bie%"ca ocena sytuacji finansowej i maj"tkowej samorz"du terytorialnego, umo%liwiaj"ca ocen! zgodno#ci przebiegu dzia alno#ci bie%"cej, inwestycyjnej i finansowej z przyj!tymi za o%eniami,
− ocena wp ywu uwarunkowa$ zewn!trznych na decyzje inwestycyjne i finansowe,
− formu owanie wniosków dla polityki finansowej gminy z uwzgl!dnieniem celów strategicznych,
− wytyczanie strategii finansowania.
W literaturze wyró%nia si! dwa modele w zakresie zarz"dzania
finansami: administracyjny i strategiczny model zarz"dzania.
Administracyjny model zarz"dzania koncentruje si! g ównie na zasobach pieni!%nych.8 Opiera si! on na:
− planowaniu, monitorowaniu i kontroli wykorzystania zasobów
finansowych,
− wskazaniu o#rodków odpowiedzialno#ci za wykorzystanie zasobów finansowych,
− zapewnieniu skutecznego, celowego, oszcz!dnego i efektywnego wykorzystania zasobów,
− realizacji wymogów prawnych zwi"zanych z obszarem decyzji
finansowych zawartych w aktach prawnych.
Model ten charakteryzuje si! pasywno#ci", oparciem wydatków na osi"ganych dochodach, planowanych w cyklu jednorocznym, przy za o%eniu aktualizacji umieszczonych w bud%ecie pozycji za pomoc" wska&ników makroekonomicznych. Decyzje w tym modelu podejmowane s" intuicyjnie, bez
7
Tam%e, s. 27.
D. Rawlinson, B. Tanner, 1990, Financial Management. Managing Local Government
in the 1990’s, Longman, London, s. 1.
8
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin
113
wykorzystania nowoczesnych metod prognozowania i planowania finansowego.
Drugim modelem zarz"dzania finansami jest zarz"dzanie strategiczne. Jest to zintegrowany proces kszta towania dochodów i wydatków w cyklu
rocznym i wieloletnim, z uwzgl!dnieniem rachunku kosztów i korzy#ci, przy
wykorzystaniu instrumentów strategicznego zarz"dzania jednostk". Podstawow" zasad" jest kompleksowo#' podej#cia tzn. branie pod uwag! nie tylko
ca okszta tu problematyki w zakresie zarz"dzania finansami, lecz tak%e rozpatrywanie ich jako ci"g ego procesu.9 W modelu tym decyzje finansowe
zwi"zane z zaspokojeniem potrzeb spo eczno#ci lokalnych powinny mie'
charakter strategiczny, powi"zany z d ugookresow" polityk" spo eczn", gospodarcz" i przestrzenn".10
Analiza dzia alno#ci samorz"dów gminnych prowadzi do wniosku, %e
w polskich gminach dominuje model administracyjny zarz"dzania finansami.
Zmiany systemowe, decentralizacja w adzy publicznej tworz" warunki do
pe niejszego zaspokajania potrzeb spo eczno#ci lokalnych, ale same ich nie
gwarantuj". Dlatego te% zarz"dzanie publiczne winno zmierza' do zwi!kszenia efektywno#ci wykorzystania dost!pnych #rodków, metod i instrumentów w ramach zarz"dzania strategicznego.
Bud#et jako instrument zarz!dzania finansami gminy
Gospodarka finansowa ka%dej gminy realizowana jest na podstawie
bud%etu. Prawn" definicj! bud%etu jednostki samorz"du terytorialnego zawiera art. 165 ustawy o finansach publicznych.11 W my#l tego artyku u bud%et jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów danej JST.
W literaturze przedmiotu bud%et definiowany jest, jako plan finansowy przyj!ty w drodze uchwa y rady gminy, o charakterze dyrektywnym i jednostkowym, na podstawie, którego gmina w jawny i samodzielny sposób
prowadzi swoj" gospodark! finansow".12Bud%et traktowany jest równie% te
jako akt decyzji politycznej, zasób #rodków pieni!%nych, plan, form! publicznej gospodarki finansowej oraz akt prawny.13 ("czy on w sobie koszty planowej dzia alno#ci gminy z dost!pnymi na dany rok #rodkami finansowymi.
Dostarcza informacji o ilo#ciowym zestawieniu zada$ i priorytetów. Bud%et
jest jednocze#nie jednym z najwa%niejszych narz!dzi zarz"dzania finansami.
Dochody i wydatki bud%etowe, daj"c w adzom gminy mo%liwo#ci oddzia ywania na otoczenie, pe ni" funkcj! instrumentów polityki finansowej. Po
9
J. Filas, M. Piszczek, I. Sobotnicka, 1999, Bud%et zadaniowy- narz!dzia i procedury, Agencja
Rozwoju Komunalnego, Warszawa-Kraków, s. 19.
10
Cz. Rudzka-Lorentz, J. Sierak, 2005, Zarz"dzanie finansami jednostek samorz"du terytorialnego, [w:] A. Zalewski (red.) Nowe zarz"dzanie publiczne w polskim samorz"dzie terytorialnym,
SGH, Warszawa, s. 135.
11
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r o finansach publicznych, Dz.U. 2005, Nr 249, poz. 2104.
12
S ownik samorz"du terytorialnego, 1997, UMCS, Lublin, s. 23.
13
E. Chojna-Duch, 2002, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne. LexisNexis, Warszawa,
s. 54.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz"dzanie (9)2009
114
M. Waku!a
stronie dochodowej ma miejsce kszta towanie dochodów poprzez wysoko#'
stawek, udzielanie ulg i zwolnie$ podatkowych, pozyskiwanie zewn!trznych
&róde finansowania. Strona wydatkowa odzwierciedla natomiast polityk!
w adz gminy, które zgodnie z przyj!tymi priorytetami realizuj" ustalone zadania.14 Bud%et jako narz!dzie zarz"dzania dzia alno#ci" gminy spe nia nast!puj"ce funkcje:15
− funkcja zarz"dzania - która przejawia si! w planowaniu dochodów i wydatków oraz ich kontroli pod wzgl!dem merytorycznym
i formalnym, monitoringu, mo%liwo#ci podzia u bud%etu na cz!#'
operacyjn" i inwestycyjn", mo%liwo#ci wyd u%ania lub skracania
okresów bud%etowania,
− funkcja optymalizacji lub marnotrawstwa #rodków publicznych,
− funkcja promocji danej jednostki - dobrze skonstruowany i eksponowany bud%et mo%e by' wa%nym instrumentem promuj"cym
dzia alno#' jednostki samorz"dowej, co ma istotne znaczenie
w procesie pozyskiwania #rodków finansowych, otrzymywania
zlece$ i kontraktów,
− funkcja demokratyczna lub autokratyczna - zale%na jest od sposobu tworzenia bud%etu gminy. Je%eli bud%et konstruowany jest
„od góry”, jest narzucany przez w"skie kierownictwo jednostki,
wówczas mo%liwo#ci wykorzystania bud%etu jako narz!dzia
optymalizuj"cego i racjonalizuj"cego dzia alno#' w adz samorz"dowych s" powa%nie ograniczone. Zadania finansowane z bud%etu s" wówczas traktowane jako narzucone, co sk ania wykonawców zada$ do racjonalnego wykorzystywania #rodków
i lepszej realizacji wi"zki celów jednostki samorz"dowej. Sytuacja
przeciwna wyst!puje wówczas, gdy w tworzenie bud%etu jest zaanga%owane nie tylko #cis e kierownictwo wszystkich wa%niejszych oddzia ów, ale tak%e personel #redniego szczebla. Powoduje to, %e instytucja bud%etu ma charakter demokratyczny,
− funkcja integracyjna – jest konsekwencj" funkcji demokratycznej.
Je#li bud%et by konstruowany przy zaanga%owaniu szerszego
grona pracowników samorz"dowych, zespó integruje si! wokó
realizacji zada$. Brak integralno#ci b"d& te% jej nienale%yty zakres stanowi" niejednokrotnie przyczyn! odchodzenia od kultywowanych idei samorz"dno#ci oraz przyj!tych za o%e$ zwi"zanych z wytyczonymi kierunkami planowania i realizacji bud%etu.
Bud%et charakteryzuje si! pewnymi uniwersalnymi cechami, takimi,
jak np. uprzednio#' (plan), okresowo#' (rok), jawno#', ogólne przeznaczenie gromadzonych w nim #rodków finansowych, ale w praktyce mo%na spotka' wiele jego odmian. Nowoczesnym instrumentem zarz"dzania finansami
jest bud%et zadaniowy. Dzia alno#' samorz"dów uj!ta jest w nim w formie
zada$ nazwanych i w miar! mo%liwo#ci skwantyfikowanych co do kosztów
14
15
A. Ko%uch, 2005, Z teorii…, op.cit., s. 17.
S. Owsiak, 2002, Bud#et w!adz lokalnych. Narz"dzie zarz dzania, PWE, Warszawa, s. 32.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin
115
ich wykonania i osi"gni!tych wyników. Zaplanowanie bud%etu zadaniowego
opiera si! na okre#leniu celów na nadchodz"cy rok bud%etowy, a nast!pnie
ich prze o%eniu przez wykonawców bud%etu na propozycje konkretnych zada$, które w sposób efektywny zaspokoj" potrzeby mieszka$ców.
Sprawozdawczo#' bud%etowa w przypadku bud%etu zadaniowego
opiera si! na porównaniu wielko#ci wydatkowanych #rodków z ustalonym na
etapie planowania zakresem rzeczowym poszczególnych zada$. W bud%ecie tym kwartalnej analizie i weryfikacji podlegaj": harmonogram realizacji
zadania, wielko#' zobowi"za$ zaci"gni!tych w zwi"zku z realizacj" zadania,
osi"gni!te wska&niki efektywno#ci.
Jak wspominano wy%ej, w bud%ecie samorz"dowym uj!te s" dochody i wydatki gmin. Dochody gmin wp ywaj" na zakres i poziom #wiadczonych
przez ni" us ug oraz na mo%liwo#ci rozwoju. Konstytucja RP zapewnia gminom, udzia w dochodach publicznych odpowiednio do przypadaj"cych im
zada$ oraz stanowi, %e zmiany w zakresie kompetencji JST nast!puj" wraz
z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Zgodnie
z Konstytucj" RP dochodami gmin s" dochody w asne, subwencje ogólne
i dotacje celowe z bud%etu pa$stwa.
Dochody w asne definiowane s" jako dochody zwi"zane z bud%etami lokalnymi w sposób trwa y, bez %adnej terminowo#ci i ingerencji ze strony
pa$stwa oraz bez jego udzia u w cz!#ci wp ywów pochodz"cych
z poszczególnych &róde . Natomiast ustawa o dochodach JST zalicza równie% do dochodów w asnych udzia y we wp ywach z podatku dochodowego
od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych.16
Dochody w asne zapewniaj" niezale%no#' w podejmowaniu decyzji
i stwarzaj" szans! na pe niejsze pokrycie potrzeb mieszka$ców wspólnoty
oraz podniesienie standardu #wiadczonych us ug.
G ównymi $ród ami dochodów w asnych gmin s!:17
− wp ywy z podatków lokalnych i innych uznanych za dochody w asne gminy,
− wp ywy z op at lokalnych (op ata skarbowa, eksploatacyjna i inne
op aty lokalne),
− udzia y w podatkach stanowi"cych dochód bud%etu pa$stwa,
− dochody uzyskiwane przez komunalne jednostki bud%etowe,
− dochody z maj"tku gminy,
− dochody z tytu u spadków, zapisów, darowizn, odsetek od #rodków finansowych gminy oraz innych wp ywów.
Do dochodów w asnych zalicza si! równie% #rodki pochodz"ce z Unii Europejskiej i innych &róde zagranicznych.
Dochody podatkowe bud%etu gminy to przede wszystkim wp ywy
z ustalonych i pobieranych na podstawie odr!bnych ustaw podatków lokalnych. S" to podatki: rolny, le#ny, od nieruchomo#ci, od #rodków transporto16
L. J!drzejewski, 2007, Gospodarka finansowa samorz du terytorialnego w Polsce. Wybrane
zagadnienia, Wydawnictwo Branta, Bydgoszcz-Gda$sk, s. 67.
17
A. Ko%uch, 2003, Zarz dzanie finansami lokalnymi, „Wspólczesne Zarz"dzanie” nr 1, s. 5658.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz"dzanie (9)2009
116
M. Waku!a
wych, od spadków i darowizn od czynno#ci cywilnoprawnych, od dzia alno#ci
gospodarczej osób fizycznych - podatek p acony w formie karty podatkowej.
Dochody w asne z regu y nie wystarczaj" na pokrycie wydatków bud%etowych gminy. Dlatego te% zosta y one wyposa%one w dochody transferowe, czyli subwencje ogólne i dotacje celowe.
Subwencja stanowi bezzwrotny, nieodp atny rodzaj #rodków transferowych z bud%etu pa$stwa do bud%etu jednostki samorz"du terytorialnego,
o przeznaczeniu których decyduj" samodzielnie organy samorz"dowe.18
Subwencje ogólne s u%" finansowaniu zada$ w asnych gminy. S" one podzielone na cz!#': wyrównawcz", równowa%"c" i o#wiatow".
Drugim rodzajem #rodków transferowych, jakie otrzymuj" gminy s"
dotacje. Dotacje oznaczaj" transfer #rodków o charakterze bezzwrotnym
i nieodp atnym, zwi"zanych z realizacj" interesu publicznego, bardziej ogólnego ni% interes lokalny lub regionalny. Transfer #rodków finansowych ma
charakter celowy, oznaczaj"cy konieczno#' wykorzystania przekazanych
samorz"dom #rodków na konkretne zadania. Dotacje charakteryzuje brak
powszechno#ci oraz uwarunkowanie konieczno#ci" spe nienia okre#lonych
przez prawo wymaga$.19 Niewykorzystane #rodki pochodz"ce z dotacji celowych podlegaj" zwrotowi do bud%etu pa$stwa. Dotacje s" dla w adz pa$stwowych bardzo dogodnym i skutecznym instrumentem wp ywania na samorz"d terytorialny.
Struktura i poziom dochodów w gminach zdeterminowane s" g ównie czynnikami prawnymi i politycznymi. Samorz"dy lokalne otrzyma y co
prawda okre#lony zakres kompetencji dotycz"cych kszta towania konstrukcji
podatków i op at lokalnych, ale s" to ograniczone uprawnienia w adcze, dotycz"ce raczej ma o wydajnych &róde dochodów. System dochodów powinien by' adekwatny do zakresu realizowanych zada$ i powinien umo%liwia'
prowadzenie polityki dochodowej. W praktyce istnieje pewna niespójno#'
pomi!dzy tymi elementami. Niestabilno#' systemu dochodów gmin wymusza dora&ne dzia ania w adz samorz"dowych. Poziom i dynamik! dochodów
gmin powiatu siedleckiego przedstawia tab. 1.
W latach 2005-2007 gospodarka finansowa badanych gmin by a
prowadzona w warunkach sta ego wzrostu dochodów bud%etowych. W roku
2007 gminy powiatu siedleckiego zrealizowa y dochody w wysoko#ci
13572,2 tys. z . By y one wy%sze ni% w roku 2005 o 29,4%. Na ogóln" dynamik! dochodów gminy w 2007 roku decyduj"cy wp yw wywar wzrost dochodów w asnych i dotacji. Otrzymane przez gminy #rodki z tytu u subwencji
ogólnej by y w 2007 roku wy%sze o 11,8%. Porównania potencja u finansowego gmin mo%na dokona' poprzez zestawienie dochodów bud%etowych
przypadaj"cych na jednego mieszka$ca. W 2007 roku #redni dochód bud%etu gminy w przeliczeniu na jednego mieszka$ca w Polsce wyniós 2294,90
z . W badanych gminach poziom tego wska&nika kszta towa si! na poziomie
2193,60 z , by on o 4,1% wy%szy ni% w roku 2006.
18
E. Kornberger-Soko owska, 2001, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielno$%
finansowa jednostek samorz du terytorialnego, Liber, Warszawa, s. 102.
19
Tam%e, s.109.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin
117
Tabela 1. Poziom i dynamika dochodów gmin w latach 2005-2007 (#rednio
na gmin! w tys. z )
Table 1. The level and the dynamics of commune earnings in years 2005-2007 (the average at commune in thousands z )
Wyszczególnienie
(Detail)
Dochody w!asne
(Own Incomem)
Dotacje
(Grants)
Subwencje
(Subsidies)
Inne "ród!a
(Other sources)
Razem dochody
(Sum)
2005
Poziom
(Level)
2006
Dymnika 2005=100
(Dynamics 2005=100)
2006
2007
2007
2947,7
3794,4
4148,2
128,7
140,7
1484,1
2831,8
2705,4
190,8
182,3
5559,0
5949,0
6212,6
106,9
111,8
499,5
492,7
506,0
98,6
101,3
10490,
3
13058,
9
13572,
2
124,5
129,4
)ród o: Opracowanie w asne na podstawie bada$.
Analizuj"c struktur! dochodów bud%etowych mo%na stwierdzi', %e
w 2007 roku najwi!kszy, bo 48,5% udzia mia y subwencje. Udzia tego &ród a dochodów systematycznie spada i w roku 2007 by ni%szy o 7,2 pkt proc.
ni% w roku 2005. Obni%enie si! udzia u subwencji ogólnej w dochodach gmin
przy jednoczesnym podwy%szeniu udzia ów w podatkach stanowi"cych dochód bud%etu pa$stwa (co ma miejsce od roku 2004) jest efektem mocniejszego powi"zania sytuacji finansowej gminy z koniunktur" gospodarcz".
Dochody w asne s" t" cz!#ci" finansów gminy, która ma znacz"cy wp yw na
stopie$ samodzielno#ci. W badanych gminach udzia z tego &ród a w roku
2007 wynosi 30,6%. Za pozytywne zjawisko nale%y uzna' rosn"cy udzia
tych dochodów w dochodach ogó em (2,5 pkt proc.). Rosn"cy udzia dochodów w asnych w gminach pozwala na atwiejszy i bardziej przewidywalny
proces prognozowania bud%etu. Wzrostowi tego &ród a dochodów sprzyja
wzrost lokalnej bazy ekonomicznej, mo%liwy do osi"gni!cia m.in. w wyniku
realizowanych inwestycji s u%"cych lokalnemu rozwojowi dzia alno#ci gospodarczej oraz rozwojowi mieszkalnictwa. To z kolei w d u%szym okresie
zwi!ksza baz! podatkow" i wp ywy do bud%etu.
Podsumowuj"c mo%na stwierdzi', %e gminy nadal maj" zbyt ma "
samodzielno#' dochodow" wynikaj"c" z nadmiernego uzale%nienia od
transferów #rodków pieni!%nych z bud%etu pa$stwa. Nowe zasady kszta towania dochodów, które zapocz"tkowa a ustawa o dochodach jednostek samorz"du terytorialnego z roku 2004, nie przynosz" radykalnej poprawy w tej
kwestii. W sektorze samorz"dowym nadal dominuj"ce znaczenie maj" gminy, które w przewa%aj"cej cz!#ci dysponuj" samorz"dowymi #rodkami publicznymi i s" jednocze#nie lepiej wyposa%one w narz!dzia oddzia ywania
na rozwój lokalny.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz"dzanie (9)2009
118
M. Waku!a
Poj!cie wydatków publicznych, zasady ich klasyfikacji oraz przeznaczenie okre#lone zosta o w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie
z art. 26 tej ustawy, uj!te w bud%etach jednostki sektora finansów publicznych wydatki stanowi" nieprzekraczalny limit i mog" by' ponoszone wy "cznie na cele i w wysoko#ciach ustalonych w uchwale bud%etowej JST lub
w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
Wydatki bud%etowe s" pieni!%nym i zewn!trznym - bezpo#rednim
b"d& po#rednim – wyrazem realizowanych przez gmin! zada$.
Tabela 2. Podzia wydatków jednostek samorz"du terytorialnego
Table 2. The expenses division of individuals of territorial council
Wydatki bie !ce
(Current expenses)
–
–
–
–
–
dotacje,
wynagrodzenia, uposa#enia oraz sk!adki je obci #aj ce,
inne $wiadczenia na
rzecz osób fizycznych,
zakupy towarów i us!ug,
inne wydatki zwi zane z
funkcjonowaniem jednostek bud#etowych lub
realizacj ich statutowych zada%.
Wydatki na obs"ug# d"ugu
(Expenses on debt
repayment)
– odsetki od zaci gni&tych
zobowi za%, w tym od
kredytów i po#yczek,
– wyp!aty b&d ce efektem
udzielonych gwarancji
i por&cze%.
Wydatki maj!tkowe
(Property expenses)
–
–
–
wydatki na inwestycje
w!asne w sektorze publicznym,
dotacje inwestycyjne
udzielane podmiotom
spoza sektora publicznego,
wydatki kapita!owe.
)ród o: Opracowanie w asne na podstawie L. J!drzejewski, 2007, Gospodarka finansowa samorz"du terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Branta, Bydgoszcz-Gda$sk, s. 76.
W adze samorz"dowe, podejmuj"c decyzje o sposobie i kierunkach wydatkowania #rodków bud%etowych, przyjmuj" na siebie odpowiedzialno#' za
rozwój spo eczno-gospodarczy terenu i zaspokojenie potrzeb mieszka$ców.
Podstawowym problemem przy realizacji wydatków bud%etowych gminy jest
w a#ciwy podzia #rodków publicznych. W pierwszej kolejno#ci nale%y dokona' podzia u wydatków na wydatki bie%"ce (operacyjne) i inwestycyjne.
Ocena efektywno#ci gospodarowania #rodkami powinna w okre#lonych warunkach spo eczno-gospodarczych wykaza' optymalno#' wyboru zada$
i sposobów ich finansowania. Chodzi tu o przeciwdzia anie niepo%"danemu
zjawisku obni%enia standardu #wiadczonych us ug czy te% niemo%no#ci sfinansowania zada$ inwestycyjnych. W przypadku wydatków bie%"cych niebezpiecze$stwem jest zbyt du%a koncentracja #rodków finansowych na jednej lub dwóch dziedzinach. Je%eli natomiast chodzi o wydatki inwestycyjne,
zdarza si!, %e zapotrzebowanie przekracza zasoby #rodków dost!pnych na
ich sfinansowanie. Dlatego te% w adze samorz"dowe powinny dokonywa'
analizy priorytetów inwestycyjnych i porównywa' je z wydatkami bie%"cymi.
Podj!cie decyzji dotycz"cej podzia u #rodków bud%etowych powinno by'
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin
119
poprzedzone analiz" ekonomiczn" bie%"cych i przysz ych potrzeb oraz ocen" mo%liwo#ci ich sfinansowania.20
Wydatki bud%etowe badanych gmin w roku 2007 ros y wolniej ni%
dochody tych gmin, osi"gaj"c 24% wzrost. Zestawienie dochodów i wydatków bud%etowych gmin powiatu siedleckiego w 2005 wykaza o wy%szy poziom wydatków w stosunku do dochodów. W talach 2006-2007 w tych gminach poziom dochodów przekroczy poziom wydatków bud%etowych. Jest to
zjawisko pozytywne. Gminom tym wystarcza #rodków do pokrywania swoich
wydatków.
W#ród podstawowych grup wydatków (bie%"ce i maj"tkowe)
najwi!ksz" dynamik" charakteryzowa y si! wydatki maj"tkowe. Wydatki badanych gmin skupiaj" si! g ównie w czterech obszarach: o#wiacie i wychowaniu, administracji samorz"dowej, opiece spo ecznej i gospodarce komunalnej.
We wszystkich analizowanych latach ponad po owa wydatków bie%"cych gminy przeznaczona by a na wyp at! wynagrodze$ i pochodnych.
Udzia u tego nie nale%y uto%samia' tylko i wy "cznie z kosztami funkcjonowania administracji. W gminach funkcjonuje wiele jednostek organizacyjnych
#wiadcz"cych us ugi publiczne, których koszty sk adaj" si! g ównie z wynagrodze$ np. szko y. Nieco ni%sz" dynamik" charakteryzuj" si! wydatki gmin
w formie dotacji z bud%etu przekazywanych w asnym jednostkom samorz"dowym na zadania wynikaj"ce z zawartych porozumie$.
Podobnie jest w gminach w kraju. W strukturze bud%etów gmin wydatki bie%"ce poch aniaj" 79,6% ogó u wydatków.
Podsumowanie
W gospodarce finansowej jednostek samorz"du terytorialnego kluczow" rol! przypisuje si! bud%etowi b!d"cemu, w formalnym znaczeni,
rocznym planem dochodów i wydatków przychodów i rozchodów. Do#wiadczenia samorz"dowej gospodarki bud%etowej wskazuj", %e bud%et to akt polityczny powstaj"cy w wyniku kompromisu zawartego pomi!dzy organem
stanowi"cym a organem wykonawczym oraz grupami interesów, zawieranym na okres obowi"zywania bud%etu.
W czasach niedostatku #rodków publicznych skutkuj"cych zad u%eniem ca ego sektora bud%etowego, racjonalne gospodarowanie zasobami
jest bardzo potrzebne. Staje si! ono niezb!dn" konieczno#ci" zwi"zan"
z potrzeb" efektywnego zarz"dzania samorz"dowymi finansami.
Literatrura
1.
Dylewski M., Filipiak B., Gorza czy$ska-Koczkodaj M., 2006, Finanse
samorz"dowe. Narz!dzia, decyzje, procesy, PWE, Warszawa.
20
A. Ko%uch, 2008, Problemy zarz dzania finansami gmin, [w:] P. Chmielnicki, E. Ksi"%ek,
K. Winiarski (red.), Wspó!czesne problemy w administracji publicznej. Wybrane zagadnienia,
Akademia im. J. D ugosza, Cz!stochowa 2008, s. 235.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz"dzanie (9)2009
120
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
M. Waku!a
Chojna-Duch E., 2002, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne.
LexisNexis, Warszawa.
Filas J., Piszczek M., Sobotnicka I., 1999, Bud#et zadaniowy - narz"dzia i procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa-Kraków.
Jastrz!bska M., 1999, Zarz dzanie finansami gmin – aspekty teoretyczne, Wyd. UG, Gda$sk.
J!drzejewski L., 2007, Gospodarka finansowa samorz du terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Branta, BydgoszczGda$sk.
Kornberger-Soko owska E., 2001, Decentralizacja finansów publicznych
a samodzielno$% finansowa jednostek samorz du terytorialnego, Liber,
Warszawa.
Ko%uch A., Z teorii zarz dzania finansami lokalnymi, [w:] A. Ko%uch,
A. Miro$czuk (red.), 2005, Zarz dzanie finansami lokalnymi, Fundacja
Wspó czesne Zarz"dzanie, Bia ystok.
Ko%uch A., 2003, Zarz dzanie finansami lokalnymi, „Wspólczesne Zarz"dzanie” nr 1.
Ko%uch A., 2008, Problemy zarz dzania finansami gmin, [w:]
P. Chmielnicki, E. Ksi"%ek, K. Winiarski (red.), Wspó!czesne problemy
w administracji publicznej. Wybrane zagadnienia, Akademia im. J. D ugosza, Cz!stochowa.
Owsiak S., 2002, Bud%et w adz lokalnych. Narz!dzie zarz"dzania,
PWE, Warszawa.
Rawlinson D., B. Tanner, 1990 Financial Management. Managing Local
Government in the 1990`s, Longman, London.
Rudzka-Lorentz Cz., Sierak J., 2003, Zarz dzanie finansami w gminach
[w:] H. Sochacka-Krysiak (red.) Zarz dzanie gospodark i finansami
gminy, SGH, Warszawa.
Rudzka-Lorentz Cz., Sierak J., 2005, Zarz dzanie finansami jednostek
samorz du terytorialnego, [w:] A. Zalewski (red.), Nowe zarz dzanie
publiczne w polskim samorz dzie terytorialnym, SGH, Warszawa.
S!ownik samorz du terytorialnego, 1997, UMCS, Lublin.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82