N E 2 UROPEA

2(28) EUROPEAN
2013
WARSZAWA
2013
REVIEW
2(28) EUROPEAN
2013
REVIEW
Funds and funding
programmes of the EU
The theory of optimum
currency areas
The EU and the
Mediterranean area
WARSAW
2013
2(28) EUROPEAN
2013
REVIEW
Fundusze i programy UE
Teoria optymalnych obszarów
walutowych
UE a obszar Morza
Śródziemnego
WARSZAWA
2013
MIĘDZYNARODOWA RADA NAUKOWA:
prof. dr hab. Zbigniew Czachór (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Óscar García Luengo
(Uniwersytet w Granadzie) prof. dr hab. Tomasz Grosse (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Teresa ŁośNowak (Uniwersytet Wrocławski), prof. Josef Melchior (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Michael Minkenberg
(Uniwersytet Viadrina we Frankfurcie nad Odrą), prof. Darko Nadić (Uniwersytet w Belgradzie), prof. Josep
Mª Reniu Vilamala (Uniwersytet w Barcelonie), prof. dr hab. Janusz Ruszkowski (Uniwersytet Szczeciński),
prof. Dieter Segert (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Victor Shadurski (Uniwersytet w Mińsku), prof. dr hab. Ewa
Stasiak-Jazukiewicz (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Stanisław Sulowski (Uniwersytet Warszawski)
prof. dr hab. Tadeusz Wallas (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Peter Zervakis (Uniwersytet w Bonn)
REDAKTOR NACZELNY
prof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk
ZASTĘPCA REDAKTORA NACZELNEGO
dr Justyna Miecznikowska
SEKRETARZ NAUKOWY
dr Marta Jas-Koziarkiewicz
CZŁONKOWIE REDAKCJI:
dr Przemysław Biskup
dr Piotr Wawrzyk
dr Łukasz Zamęcki
mgr Kamil Ławniczak
mgr Aleksandra Saczuk
REDAKCJA TEMATYCZNA
TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH:
prof. dr hab. Jacek Czaputowicz, dr Paweł Borkowski
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ:
prof. dr hab. Artur Nowak-Far, dr Jadwiga Nadolska, dr Monika Poboży, mgr Aleksandra Saczuk
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE:
prof. dr hab. Andrzej Skrzypek, dr Marta Jas-Koziarkiewicz, dr Justyna Miecznikowska, dr Łukasz Zamęcki
IMPRESJE EUROPEJSKIE:
dr Marta Jas-Koziarkiewicz, mgr Aleksandra Szydłowska
REDAKCJA JĘZYKOWA
mgr Karina Kukuła (język polski)
Robert Tepiak (język angielski)
TŁUMACZENIE TEKSTÓW
mgr Ewa Ciesielska (język angielski), mgr Kamil Ławniczak (język angielski)
PROJEKT OKŁADKI:
Andrzej Kalinowski
COPYRIGHT BY:
Instytut Europeistyki, Warszawa 2013
ISSN 1641–2478
Nakład: 600 egz.
ADRES WYDAWCY:
Instytut Europeistyki
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
Uniwersytet Warszawski
ul. Krakowskie Przedmieście 26/28
e-mail: [email protected]
http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/
WSPÓŁPRACA WYDAWNICZA:
Wydawnictwo Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
ul. Krakowskie Przedmieście 26/28
00–927 Warszawa,
e-mail: [email protected]
Druk i oprawa: Zakład Graficzny UW. Zam. 866/2013
WERSJĘ PIERWOTNĄ „PRZEGLĄDU EUROPEJSKIEGO” STANOWI WERSJA DRUKOWANA
Spis treści
TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH
Rafał Riedel, Teoria optymalnych obszarów walutowych a budowa unii
walutowej w Europie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Piotr Wawrzyk, Aspekty metodologiczne współpracy sądów cywilnych
w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ
Michał Skorzycki, Mocarstwowy wymiar polityki Unii Europejskiej
wobec państw Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Jarosław Filip Czub, Fundusze dla przedsiębiorców w ramach Europejskiej
Polityki Spójności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Sebastian Dłuski, Zmiany w systemie realizacji Polityki Spójności
w perspektywie finansowej 2014–2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE
Marko Babić, „Zaklęty krąg sprzeczności”: Synteza społeczna i interes
narodowy w Serbii (zarys problemu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
IMPRESJE EUROPEJSKIE
Aleksandra Daniluk, Inicjatywa ludowa na przykładzie wybranych państw
europejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Iwona Miedzińska, Studia europejskie a inne dyscypliny naukowe
– sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej
„Interdyscyplinarność studiów europejskich” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Jacek Wojnicki, Recenzja Bałkany w XX i XXI wieku historia – polityka
– kultura, H. Stys i Sz. Sochacki (red.), Toruń 2009, s. 200 . . . . . . . . . . . . . 121
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Contents
THEORY AND METHODOLOGY OF EUROPEAN STUDIES
Rafał Riedel, Theory of Optimal Currency Areas and Building the Monetary
Union in Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Piotr Wawrzyk, Methodological Aspects of Cooperation Between Civil
Courts in the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
EU LAW, INSTITUTIONS AND POLICIES
Michał Skorzycki, Superpower Aspect of the European Union Policy towards
Countries of the Middle East and North Africa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Jarosław Filip Czub, European Union Funds for Entrepreneurs
in the Framework of the European Cohesion Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Sebastian Dłuski, Changes in the System of Conducting EU Cohesion Policy
in the Financial Perspective of 2014–2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
HISTORY, CULTURE AND COMMUNITIES OF EUROPE
Marko Babić, „Vicious Circle of Contradictions”: Social Synthesis
and National Interest of Serbia (problem outline) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
EUROPEAN IMPRESSIONS
Aleksandra Daniluk, The Instrument of Popular Initiative on the Example
of Chosen European Countries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Iwona Miedzińska, European Studies and Other Academic Disciplines –
„The Interdisciplinarity of European Studies” Conference Report . . . . . . . .113
Jacek Wojnicki, Book Review: The Balkans in the 20th and 21st centuries.
History – Politics – Culture. H. Stys and Sz. Sochacki (eds.) . . . . . . . . . . . 121
About the Authors. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Rafał Riedel
Instytut Politologii, Uniwersytet Opolski
Teoria optymalnych obszarów walutowych
a budowa unii walutowej w Europie
O
bserwatorzy procesu integracji europejskiej twierdzą, iż ma on tendencję do rozwijania się „od kryzysu do kryzysu”. Tzn. problemy wspólnoty są przezwyciężane w kryzysowych momentach napięć, przesileń w sposób, który generuje rozwiązania prawne, instytucjonalne umacniające Unię Europejską zarówno jako całość, jak
i poszczególne jej państwa członkowskie. Również w przypadku obecnego kryzysu
zadłużeniowego w strefie euro pojawiają się opinie, że Unia wyjdzie z niego (o ile
go oczywiście przetrwa) zreformowana, silniejsza, bardziej zintegrowana i gotowa
do sprostania nadchodzącym wyzwaniom. Ponieważ obecny kryzys dotknął samego
jądra procesu integracji – strefy euro – warto zadać sobie pytanie, czego uczy nas
kryzys i jakie są aplikowane środki naprawcze na temat teorii optymalnych obszarów walutowych Roberta Mundella, jak aktualna sytuacja weryfikuje ową teorię.
Celem niniejszej analizy jest rekonstrukcja głównych twierdzeń teorii optymalnych
obszarów walutowych i próba ich interpretacji przez pryzmat stanu zaawansowania
w europejskiej unii walutowej i szerzej w Unii Europejskiej jako takiej.
Główną podstawą teoretyczną w rozważaniach na temat zasadności stosowania unii walutowej jest teoria optymalnych obszarów walutowych, rozwinięta przez
Roberta Mundella1 (laureata ekonomicznej Nagrody Nobla w 1999 r.). Należy pamiętać, że teoria była chronologicznie pierwsza – najpierw kanadyjski ekonomista opublikował swój artykuł (w 1961 r.) – a dopiero później ustanowiono zręby unii walutowej w Unii Europejskiej. Nie należy tego jednak rozumieć w ten sposób, iż teoria
Mundella była teoretyczną podwaliną w sensie uzasadnienia, czy nawet przyczyny
decyzji o utworzeniu unii walutowej w Europie. Oczywiście w licznych analizach
i raportach odwoływano się do niej i jej (re)interpretacji, jednak u podstaw unii
gospodarczej i walutowej (UGiW) leży przede wszystkim decyzja natury politycznej,
motywowana oczywiście argumentami ekonomicznymi.
1
R. Mundell, A theory of optimum currency areas, “The American Economic Review” 1961,
vol. 51.
8
Rafał Riedel
Punktem wyjścia dla Roberta Mundella były rozważania dotyczące wyboru
rodzaju polityki kursowej między kursem płynnym i sztywnym, który później został
rozwinięty w stronę najbardziej dojrzałej teorii w obszarze unii walutowej przez
niego samego i przez jego następców. Teoria ta wskazuje i określa warunki, w których dana grupa gospodarek powinna zrezygnować ze swoich walut lokalnych (a tym
samym również z własnej polityki pieniężnej i kursowej) i przyjąć walutę wspólną.
Do dziś obserwujemy brak konsensus wśród analityków polityki ekonomicznej na
poziomie ponadnarodowym, czy i na ile zasadna była decyzji o ustanowieniu w Europie unii walutowej – analizy oparte na teorii Mundella kończyły się zarówno wnioskami pozytywnymi, jak i negatywnymi. Kiedy kryzys gospodarczy uwypuklił pewne
zjawiska, pokazał kilka niedoskonałości konstrukcji UGiW i na fali krytyki projektu
euro, również ta teoria, jej empiryczne weryfikacje i uzasadnienia stały się obiektem
krytyki. Zaczęto wręcz tę samą teorię, która kilka lat wcześniej służyła głównie uzasadnianiu budowy projektu strefy euro, reinterpretować w sposób wskazujący, iż teoria optymalnych obszarów walutowych sugerowała pozostanie przy walutach narodowych. Wszystkie te rozważania mają charakter ex post i cechują się koniunkturalizmem.
Należy podkreślić, że wprowadzenie wspólnej waluty euro jest przede wszystkim konsekwencją osiągnięcia przez integrującą się Europę stanu, w którym jednolity rynek, postępująca koordynacja polityk gospodarczych oraz naturalne zacieśniania powiązań i współzależności gospodarczych, wymuszały wręcz synchronizację
polityki walutowej i pieniężnej, a docelowo ustanowienie unii walutowej. Należy
pamiętać, że już w 1979 r. przyjęto Europejski System Walutowy (ang. European
Monetary System), a następnie Mechanizm Kursów Walutowych (ang. Exchange
Rate Mechanizm – ERM). Zapewniały one przede wszystkim stabilne i regulowane
kursy walutowe, bazujące na kursach centralnych, ustalonych w relacji do wspólnej
jednostki monetarnej – ECU (European Currency Unit – jednostka rozrachunkowa
w transakcjach wewnętrznych UE oraz pomiędzy bankami centralnymi EWS).
Przyjęcie wspólnej waluty wiąże się z korzyściami natury mikroekonomicznej –
m.in. eliminację ryzyka dla przedsiębiorców związanego z niespodziewanymi zmianami kursów walutowych, silniejszą konkurencję na rynku, czy eliminacje kosztów związanych z wymianą walut. Przyjęcie wspólnej waluty to również określone
koszty, m.in. ryzyko wystąpienia tzw. asymetrycznego szoku2 (co jest szczególnie
istotne przy omawianiu teorii optymalnych obszarów walutowych), czyli takiego
pogorszenia sytuacji gospodarczej (wynikłej na przykład z wahań koniunkturalnych
czy sytuacji na rynkach światowych), które dotknie jeden kraj/obszar gospodarczy,
a nie dotknie pozostałych krajów tworzących obszar wspólnej waluty. Kraj mający
własną walutę dysponowałby w takiej sytuacji narzędziami polityki makroekonomicznej dla przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom – np. w przypadku spadku
eksportu mógłby zdewaluować walutę, aby zachęcić krajowych producentów do
poszukiwania nowych, zagranicznych rynków zbytu albo obniżyć stopy procentowe,
aby zrekompensować spadek eksportu większym popytem na rynku krajowym.
2
Szerzej patrz: P. De Grave, Economics of monetary union, New York 2007.
TEORIA
OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH...
9
Kraj, który wcześniej zdecydował się przystąpić do unii walutowej nie dysponuje
już takimi możliwościami i liczba dostępnych instrumentów polityki gospodarczej
jest ograniczona. Dlatego też, zgodnie z propozycją R. Mundella, aby uniknąć potencjalnego szoku asymetrycznego (bądź też minimalizować jego skutki), poszczególne
gospodarki/kraje/obszary walutowe nie powinny łączyć się w unię walutową, o ile
nie zostaną spełnione pewne określone warunki, które kanadyjski uczony sformułował w sposób następujący3:
– wysoki stopień elastyczności płac – pozwalający obniżyć jednostkowe koszty
pracy w kraju dotkniętym asymetrycznym szokiem, aby zwiększyć jego eksport,
produkcję i zatrudnienie. Wymaga to oczywiście bardzo sprawnego funkcjonowania rynku pracy w danym obszarze walutowym oraz sprawnie działających,
zdolnych do szybkich reakcji przedsiębiorstw. Elastyczność cen i płac zapewnia
krajowi objętemu skutkami szoku asymetrycznego szansę na utrzymanie dotychczasowego poziomu zatrudnienia oraz stopy inflacji (nie jest niezbędne w takim
wypadku prowadzenie polityki kursowej, co uzasadnia ewentualną rezygnację
danego kraju z własnej waluty);
– wysoki stopień mobilności siły roboczej – umożliwiający odpływ siły roboczej z kraju dotkniętego asymetrycznym szokiem do krajów, których sytuacja
gospodarcza jest lepsza. Przesunięcie czynnika pracy z kraju objętego negatywnymi skutkami szoku asymetrycznego do krajów znajdujących się w fazie wzrostu gospodarczego lub przesunięcie w odwrotnym kierunku czynnika kapitału
powinno umożliwić krajowi przywrócenie równowagi gospodarczej;
– wysoki stopień mobilności kapitału – zapewniający przyspieszony napływ kapitału do kraju dotkniętego asymetrycznym szokiem i przyspieszenie wzrostu (kapitał napływa do tego kraju ze względu na wzrost bezrobocia i spadek kosztów
pracy). Mobilność kapitału pomiędzy krajami, zarówno w postaci kapitału portfelowego, jak i zagranicznych inwestycji bezpośrednich, ułatwia absorbowanie
negatywnych skutków szoku asymetrycznego;
– wysoki poziom rozwoju handlu wewnątrzgałęziowego (tzn. eksportu i importu
o charakterze kooperacyjnym), co oznacza znaczne upodobnienie struktur produkcji i zmniejsza ryzyko wystąpienia asymetrycznych szoków. Zróżnicowanie struktur gospodarczych stwarza większe możliwości absorpcji wspomnianego wcześniej szoku asymetrycznego, ponieważ skutki spadku popytu na dobra
danego sektora mogą zostać zrekompensowane korzystniejszą koniunkturą
gospodarczą panującą w sferze zapotrzebowania na dobra pozostałych sektorów
gospodarki.
Innymi słowy teoria (wraz z szeregiem badań, które zostały przeprowadzone na
jej podstawie) dostarcza politycznym decydentom naukowego wsparcia, identyfikując
główne czynniki, jakie powinny być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji
o strategii polityki monetarnej.
3
Szerzej patrz: J. Borowiec, Unia ekonomiczna i walutowa. Historia, podstawy teoretyczne, polityka, Wrocław 2001.
10
Rafał Riedel
Jednak, jak zostało zasygnalizowane wcześniej, to nie tylko argumenty natury
teoretycznej decydowały w podejmowaniu decyzji o ustanowieniu unii walutowej.
Jednolity rynek stał się faktem w latach 80. XX wieku. Innymi barierami, na które
napotykali się przedsiębiorcy były: koszty przewalutowania, ryzyko związane z ryzykiem kursowym, ryzyka inflacyjne, spekulacji walutowych (szczególnie na walutach,
za którymi stały mniejsze rezerwy) i wiele innych. W celu eliminacji tych barier zdecydowano się na unię walutową.
Dzisiejsze oskarżenia o projektowanie unii walutowej zgodnie z interesem jednych państw kosztem innych, są pozbawione ekonomicznej racjonalności4. Jeśli
przyjrzymy się kryteriom konwergencji, zasadom Paktu stabilności i wzrostu, to
wszystkie parametry gospodarcze, promujące te rozwiązania (utrzymanie niskiej
inflacji i poziomu stóp procentowych, polityka budżetowa oparta na niskim deficycie i długu publicznym oraz stabilność kursów walutowych), są założeniami zdrowego zestawu polityk gospodarczych. Każdy kraj bez względu czy jest w strefie euro,
czy poza nią, powinien stosować się do takich paradygmatów. Należy pamiętać, że
bez unii walutowej, gospodarka niemiecka też byłaby bardziej konkurencyjna (skąd
wiemy? – z czasów sprzed euro), waluta bardziej stabilna, a inflacja i stopy procentowe niższe5.
Pamiętajmy, że polityka stóp procentowych czy polityka kursowa to tylko jedne
z wielu instrumentów polityki gospodarczej. Jak pokazuje przykład strefy euro – nie
najbardziej decydujący. W ramach tej samej polityki stóp procentowych i tej samej
polityki kursowej jedne państwa radzą sobie zaskakująco dobrze, inne zdumiewająco źle. Poza strefą euro, gdzie takie gospodarki jak polska czy brytyjska, mają
w dyspozycji te instrumenty polityki gospodarczej, również obserwujemy zróżnicowane wyniki ekonomiczne – gospodarki zależą od wielu różnorodnych czynników. Można stwierdzić, że polityka stóp procentowych i kursu walutowego są tylko
jednymi z wielu, nie najważniejszymi. Jednocześnie, jeśli przyjrzymy się samym
źródłom problemów krajów pogrążonych w kryzysie, dostrzegamy głównie błędne
decyzje zadłużeniowe i nieodpowiedzialną politykę gospodarczą prowadzoną przez
całe generacje polityków (klany polityczne – w przypadku Grecji)6.
Od lat 70. XX wieku, teoria Roberta Mundella była rozwijana w niezliczonych
analizach i studiach przypadków. W efekcie powstało szereg jej wersji, interpretacji,
wręcz mutacji7. Spośród bardziej wartościowych podejść warto zwrócić uwagę na
4
5
6
7
Szerzej patrz: E. Wojnicka, Spory wokół teorii optymalnych obszarów walutowych, „Ekonomista” 2001 nr 1.
Polityka stóp procentowych EBC nie była prowadzona „pod Niemcy” – historyczne analizy
pokazują, że najbardziej zbliżony do prowadzonej adekwatnie polityki stóp procentowych był
cykl koniunkturalny Francji i Włoch. Włochy są dziś pogrążone w kryzysie, Francja mniej, ale
również nie stanowi przykładu dobrej praktyki do naśladowania.
R. Riedel, Kryzys w strefie euro a problem legitymacji władzy w Unii Europejskiej, „Unia Europejska.pl” nr 6 (217), 2012, s. 23–31.
P. Kenen, The theory of optimum currency areas: an eclectic view, [w:] Monetary problems of the
international economy, R. Mundell, A. Swoboda (eds), Chicago & London 1969; R. McKinnon,
Optimum currency areas, “The American Economic Review” 1963, vol. 53.
TEORIA
OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH...
11
analizy Ronalda McKinnona, który badał związek między przydatnością mechanizmu
kursowego i otwartością gospodarki8. Jego konkluzja to stwierdzenie, iż jeżeli import
i eksport stanowią duży udział produkcji i konsumpcji w danym kraju, wtedy zmiany
kursu walutowego w dużym stopniu przekładają się na zmiany krajowej produkcji
i konsumpcji (krajowa polityka makroekonomiczna jest w takiej sytuacji mało efektywnym narzędziem stabilizującym). Odmiennie w przypadku gospodarki relatywnie
zamkniętej, kiedy dewaluacja kursu walutowego prowadzi do wyrównania nierównowagi bilansu płatniczego, nie wpływając równocześnie znacznie na krajowy poziom
cen. Z tego względu dla małych i otwartych gospodarek (takich jak np. czeska) jest
opłacalne utworzenie unii walutowej z największymi partnerami handlowymi, podczas gdy gospodarki relatywnie większe o mniejszym udziale eksportu i importu
w swoim PKB (takie jak polska) są mniej predystynowane do udziału w unii walutowej. Dodatkowo, w ocenie zdolności kraju do porzucenia własnej waluty, należy
uwzględniać nie tylko stopień otwartości gospodarki, ale również skalę jej powiązań
handlowych z gospodarką „waluty zaczepu”. Oznacza to, że gospodarka rezygnująca
z własnej polityki monetarnej powinna kierować dominującą część swojego eksportu/importu do/z krajów, z którymi będzie dzieliła wspólną walutę9. W przeciwnym razie, pomimo unifikacji walutowej, znaczna część eksportu i importu tego kraju
nadal będzie narażona na wahania kursu wspólnej waluty na rynku międzynarodowym (aczkolwiek o wiele mniejsze niż w przypadku tendencji do wahań kursowych
waluty lokalnej). Jak już zostało zauważone, silne powiązania gospodarcze z pewnym obszarem walutowym stanowią silną przesłankę członkostwa w unii walutowej.
W oparciu o powyższe stwierdzenia pojawiła się tzw. druga generacja teorii optymalnych obszarów walutowych, nazywana również nową teorią obszarów walutowych. Jej główną cechą był większy optymizm co do zalet unii walutowej. Jej zwolennicy zgodnie uznali, że w pierwotnych założeniach teorii optymalnych obszarów
walutowych nadmiernie akcentowano skalę kosztów i nie doceniano potencjalnych
szans i korzyści wynikających z unifikacji walutowej. Nowy bilans korzyści i kosztów
był również konsekwencją trendów obowiązujących w ówczesnych naukach ekonomicznych (np. odchodzeniem od dominującego wcześniej keynesizmu). Jego główne
konkluzje sprowadzały się do następujących elementów: po pierwsze założeniu nieefektywności polityki pieniężnej w regulowaniu poziomu aktywności gospodarki
w długim okresie, po drugie przeświadczeniu o nieskuteczności dostosowawczego
działania mechanizmu kursowego (który podlega często znacznym i długotrwałym
odchyleniom od poziomu wartości fundamentalnej, przez co sam może być źródłem
szoku dla gospodarki), następnie przekonaniu o zwiększającej się roli wiarygodności i stabilności polityki makroekonomicznej (stabilności cen, finansów publicznych), do której przyczynia się przyjęcie wspólnej waluty, i wreszcie dostrzeżeniu
8
9
Szerzej na ten temat: R. McKinnon, Optimum currency areas, ibidem.
Przykład względnie małych gospodarek otwartych w przypadku strefy euro są Irlandia, Szwecja
i Finlandia. Problemem jest jednak to, że są one w znacznym stopniu otwarte na handel z krajami
spoza strefy euro (ze strefą euro realizują średnio około 30% eksportu).
12
Rafał Riedel
ujawniania się tzw. efektów endogenicznych w wyniku integracji gospodarczej
i monetarnej. Efekt endogeniczności jest rozumiany jako wynik procesów związanych z integracją będący konsekwencją eliminacji ryzyka kursowego, usunięcia
granic (łącznie z granicami wyznaczonymi przez użycie pieniądza narodowego).
W rezultacie efekt endogeniczności przyczynia się do zmniejszenia kosztów transakcyjnych (w tym kosztów wymiany walut) oraz kosztów ubezpieczenia od ryzyka
kursowego. Redukcji podlegają także koszty pozyskania informacji przez uczestników rynku (większa przejrzystość cenowa). Wynika to z faktu, że pieniądz ma tym
większą użyteczność, im szerszy jest zakres jego stosowania (network effect) – efekt
sieci. Ten element był już obecny we wczesnych rozważaniach Roberta Mundella
– na ile sam fakt przynależności do unii walutowej prowadzi do sytuacji, gdy kraje
połączone unią stają się (w naturalnym procesie dostosowawczym) optymalnym
obszarem walutowym. Na terenie unii zacieśniają się więzy gospodarcze między
poszczególnymi krajami i gospodarkami, w szczególności dochodzi do zwiększenia
wymiany handlowej (ale również mobilności kapitału i siły roboczej). To prowadzi
do zwiększenia synchronizacji cykli koniunkturalnych i zmniejsza prawdopodobieństwo wystąpienia asymetrycznych wstrząsów.
Przyglądając się aktualnym cechom unii walutowej w Unii Europejskiej, jako
obszaru walutowego – w rozumieniu teorii optymalnych obszarów walutowych –
należy zauważyć, że niewątpliwie charakteryzuje ją względnie wysoka mobilność
kapitału. To konsekwencja wprowadzonych w latach 50. (a efektywnych od lat 80.
XX wieku) czterech swobód, w tym swobody przepływu kapitału. W efekcie obserwujemy w Europie postępujący proces integracji rynku finansowego.
Inną sytuacje można zaobserwować w przypadku kolejnej swobody – swobodnego przepływu pracowników. Mimo, że z perspektyw polskiej migracji po 2004 r.
można to oceniać odmiennie, to jednak udział osób decydujących się na pracę poza
krajem swojego pochodzenia w ramach Unii Europejskiej jest cały czas bardzo mały
(nieporównywalnie mały w porównaniu z mobilnością w Ameryce) i oscyluje w okolicach 2%. W odróżnieniu od USA, Europa to obszar wielojęzykowy, gdzie różnice
kulturowe, odrębne systemy prawne, podatkowe, zabezpieczenia socjalnego, opieki
zdrowotnej, emerytalne itd. powodują, iż Europejczycy na tyle rzadko decydują się
na transgraniczną mobilność, iż cały czas możemy mówić na starym kontynencie
o niskiej mobilności siły roboczej. W konsekwencji obserwujemy również w Europie
niski poziom elastyczności cen i płac – bardzo ważny element z punktu widzenia teorii optymalnych obszarów walutowych. Europejska unia walutowa nie jest, w świetle
analizowanych kryteriów, optymalnym obszarem walutowym. Największe zagrożenie dla możliwości skutecznego absorbowania negatywnych konsekwencji szoków
asymetrycznych tkwi w bardzo niskiej mobilności siły roboczej, małej elastyczności
cen i płac oraz niepełnej integracji polityki fiskalnej.
Jednak systematyczny postęp w sferze synchronizacji wspólnych polityk gospodarczych i postępująca konwergencja gospodarek krajów członkowskich Unii Europejskiej niosą ze sobą takie zjawiska, jak m.in.: zbliżanie się poziomów stóp inflacji.
Kraje strefy euro i szerzej Unii Europejskiej cechują się również względnie wyso-
TEORIA
OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH...
13
kim wskaźnikiem otwartości gospodarek (ok. 40% udziału handlu zagranicznego
w PKB). Jednocześnie jednolity rynek wyróżnia wysoki stopień dywersyfikacji struktury produkcji (zróżnicowanie wg rodzajów działalności, specjalizacja wewnątrzgałęziowa itd.).
Jak wynika z powyższego przeglądu, cechy Unii Europejskiej, i bardziej wąsko
– strefy euro, w pewnym stopniu spełniają kryteria optymalnych obszarów walutowych określonych w pierwszej i drugiej generacji teorii zapoczątkowanej przez
Roberta Mundella. Pod innymi względami nie spełniają tych kryteriów. Analiza kryteriów teorii optymalnych obszarów walutowych wzbudza więc uzasadnione wątpliwości. Podobnie jak w przeszłości, ten obraz nie jest jednoznaczny. W przeszłości
uznano, że suma korzyści i szans, które generuje wspólny obszar walutowy, przewyższa sumę kosztów i zagrożeń z tym związanych. Decyzja, którą wówczas podjęto,
często określana jest mianem decyzji politycznej. Jest decyzją polityczną, dlatego
że została podjęta przez polityków – przez nikogo innego nie mogła być podjęta.
Nie jest decyzją polityczną w rozumieniu potocznym, czyli na podstawie przesłanek
nieekonomicznych.
Wcześniejszy stan, czyli mnogość obszarów walutowych na jednym rynku, również daleki był od doskonałości. Czysto teoretyczne spekulacje na temat roli płynnego kursu walutowego w gospodarce zweryfikowała praktyka. W drugiej połowie
XX wieku w miarę upowszechniania się na świecie elastycznych systemów kursu
i liberalizacji przepływu kapitału. Okazało się, że zamiast służyć jako mechanizm
dostosowawczy, płynny kurs walutowy bardzo często sam jest źródłem problemów
i wstrząsów gospodarczych – podlega przecież spekulacji.
Dodatkowo warto pamiętać, szczególnie z perspektywy kraju rozważającego
członkostwo w strefie euro, że bilans korzyści i kosztów ewentualnego członkostwa w unii walutowej nie stanowi jeszcze pełnej analizy10. Pozostawanie poza nią
nie jest neutralne dla danej gospodarki – również wiąże się z określonym zestawem korzyści i kosztów. Za taką decyzją przemawiają korzyści, ale wiążą się z nim
inne specyficzne koszty i zagrożenia. Dlatego pełna analiza optymalności danego
rozwiązania (wchodzić, czy nie wchodzić do unii walutowej) powinna obejmować
obydwa wymiary – jest jak dwie strony równania. Należy się poważnie zastanowić,
czy i na ile decyzja o pozostawaniu poza strefą euro naprawdę oznacza niezależność w kształtowaniu polityki monetarnej i polityki kursowej w dzisiejszym zglobalizowanym świecie. Jeżeli ta niezależność ma się sprowadzać do permanentnej
konieczności odpierania ataków spekulacyjnych, do wyższego oprocentowania długu
– co przekłada się na miliardy euro rocznie, w przypadku kraju takiego jak Polska
(pamiętajmy, że kraje o podobnej sytuacji gospodarczej cieszą się niższym oprocentowaniem swoich obligacji w przypadku pozostawania w strefie euro niż poza nią,
co może prowadzić do permanentnego narażenia bezpieczeństwa ekonomicznego
obywateli ze strony nieodpowiedzialnej lokalnej elity władzy – to jest zagrożenie
10
Patrz szerzej: J. Borowski, Polska i UGW: optymalny obszar walutowy?, „Materiały i Studia”
2000, nr 115.
14
Rafał Riedel
całkiem realne w polskich warunkach). Jednocześnie wielu ekonomistów twierdzi,
że instrument kursu walutowego może być w dłuższej perspektywie, w przypadku
wystąpienia szoków asymetrycznych, mało efektywnym środkiem przystosowawczym. Według ortodoksyjnej teorii optymalnych obszarów walutowych istnieją dwa
mechanizmy przystosowawcze: pierwszy z nich to elastyczność płac, drugi – mobilność siły roboczej. Rekompensują one brak wspomnianego powyżej mechanizmu,
czyli płynnego kursu walutowego, który – poprzez efekt dewaluacji danej waluty –
może okazać się niezbędnym instrumentem łagodzenia wstrząsów asymetrycznych
w sytuacjach, gdy płace są nieelastyczne, pracownicy przemieszczają się niechętnie
między krajami lub nie istnieje żaden system transferów między budżetami państw.
Warto zwrócić uwagę na kwestie dotyczące transferów. Nie możemy błędnie
zakładać, że unia fiskalna sprowadza się tylko i wyłącznie do ustalenia ograniczeń w maksymalnym dopuszczalnym poziomie deficytu budżetowego czy długu
publicznego. Unia fiskalna – z przyczyn, które wynikają z teorii optymalnych obszarów walutowych oraz empirycznych studiów na niej wyrosłych – oznacza możliwość wykorzystania środków finansowych gromadzonych na poziomie centralnym
(w tym wypadku unijnym) i ich odpowiednie przekazywanie do krajów dotkniętych negatywnymi konsekwencjami szoku asymetrycznego. Kryterium integracji
polityki fiskalnej na poziomie ponadnarodowym jest jednym z najtrudniejszych do
spełnienia, głównie ze względu na opór niektórych państw członkowskich: wymaga
to unii redystrybucyjnej. Aby uświadomić sobie, jak trudny to cel, wystarczy przypomnieć batalię o ostatnią perspektywę budżetową (2014–2020), która ostateczne
rozstrzygnięcie, sprowadzające się do – pierwszego w historii – obniżenia realnego
poziomu wspólnotowego budżetu, przyniosła w 2013 r. Tendencja, którą obserwujemy jest odwrotną w stosunku do w pełni zintegrowanej unii fiskalnej. Występują
pewne elementy polityki redystrybucyjnej w przypadku wspólnotowej polityki rolnej oraz polityki regionalnej. Nie dysponujemy natomiast polityką redystrybucyjną
szczebla ponadnarodowego, która – jako mechanizm rozładowywania napięć wynikłych pomiędzy „przegranymi” i „wygranymi” w rynkowej konkurencji na jednolitym rynku – dokonywałaby transferów fiskalnych pomiędzy grupami społecznymi na
zasadzie solidarności. To wymagałoby oczywiście uwspólnotowienia decyzji podatkowych, budżetowych i szeregu innych – czyli de facto zakwestionowania dotychczasowej roli państwa narodowego, na co nie ma zgody przede wszystkim wśród elit
politycznych tychże. Bezpieczniej jest stwierdzić, że jesteśmy w fazie przejściowej,
w której zgadzamy się co do głównych koordynatów polityki makroekonomicznej,
którą coraz skuteczniej synchronizujemy na poziomie ponadnarodowym. Długofalowo prowadzenie zbliżonej polityki gospodarczej przez poszczególne kraje najprawdopodobniej doprowadzi do konwergencji gospodarczej. W szczególności przyjęcie i realizacja podobnych celów w sferze głównych parametrów makroekonomicznych, takich jak inflacja, stopy procentowe, bezrobocie czy też polityka budżetowa,
tempo wzrostu gospodarczego powodują, że kraje stają się mniej podatne na szoki
asymetryczne. Podobne zjawisko obserwujemy nie tylko w ramach strefy euro, ale
w ramach Unii Europejskiej. Już w okresie przedakcesyjnym występowała rosnąca
TEORIA
OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH...
15
zbieżność tempa wzrostu gospodarczego pomiędzy państwami członkowskimi a kandydackimi11. Silniejsza korelacja miała miejsce pomiędzy krajami członkowskimi
UE, jednak nie zaobserwowano znaczących różnic w przebiegu cyklu koniunkturalnego na obszarze obecnej i potencjalnej unii walutowej12.
Należy stwierdzić, że cały czas obserwujemy brak jednoznacznego podejścia do
integracji walutowej we współczesnej myśli ekonomicznej, politologicznej, europeistycznej, w rozważaniach nad polityką gospodarczą na poziomie ponadnarodowym.
Cały czas trwają, dotychczas niekonkludywne debaty na temat oceny przydatności
teorii optymalnego obszaru walutowego dla rozwiązywania praktycznych problemów związanych z integracją walutową w Europie. W kontekście kryzysu, nabierają
one dodatkowo kolorytu politycznego, co nie służy merytoryczności argumentacji.
Kiedy Robert Mundell rozważał tę problematykę na początku lat 60. była ona właściwie teoretyczną ciekawostką, aplikowaną głównie do spekulacji na temat ewentualnej unii walutowej USA-Kanada (co interesujące, są badacze13, którzy kwestionują, czy aby Stany Zjednoczone Ameryki Północnej spełniają kryteria optymalnego
obszary walutowego – wiele wskaźników makroekonomicznych różniących południe
i północ USA, uzasadnia stawianie takich pytań). Jednak, wobec rozwoju projektu
europejskiej unii walutowej, zaczęto ją stosować w szerszym kontekście, stawiając
pytania o skutki w zakresie efektywności gospodarczej, przy zastosowaniu jednej
waluty obejmującej kilka państw/gospodarek. Aktualnie przyjmuje się, za Paulem
de Grave, jedną z najbardziej ogólnych definicji optymalnego obszaru walutowego,
która twierdzi, że jest to obszar, na którym korzyści z przyjęcia wspólnej waluty
przewyższają koszty14.
Podobnie jak proces integracji europejskiej wymyka się ramom tradycyjnych teorii stosunków międzynarodowych (generując własne propozycje teoretyczne – pozostające w krytyce bądź dialogu z konwencjonalnymi teoriami aplikowanymi w analizie międzypaństwowych relacji), tak samo unikatowość konstrukcji europejskiej unii
walutowej przejawia się również w wymiarze teoretycznym. Klasyczne teorie, takie
jak teoria optymalnych obszarów walutowych, nie stanowią skutecznego wehikułu
eksplanacyjnego pozwalającego zrozumieć, wyjaśnić i – co najważniejsze – prognozować proces budowy unii walutowej i jej komponentów (np. unii fiskalnej).
11
12
13
14
W rozpatrywanym okresie poziom korelacji tempa wzrostu i wysokości inflacji pomiędzy krajami kandydackimi a strefą euro ulegał zmianie. Na początku lat 90. XX wieku zbieżność była
niewielka – co wynikało ze specyficznej sytuacji gospodarczej krajów dokonujących transformacji systemowej. W miarę postępowania tego procesu poziom korelacji wzrastał.
J. Fidrmuc, I. Korhonen, The euro goes East. Implications of the 2000–2002 economic slowdown
for synchronization of business cycles between the euro area and CEECs., Bank of Finland,
“BOFIT Discussion Papers” 2003, nr 6, s. 12–13.
M.A. Kouparitsas, Is the United States an optimum currency area? An empirical analysis of
regional business cycles, “Federal Reserve Bank of Chicago Working Paper” 2001–21, http://
www.chicagofed.org/digital_assets/publications/working_papers/2001/Wp2001–22.pdf
(01.02.2013).
P. De Grave, Economics of monetary union…, op. cit.
16
Rafał Riedel
Theory of Optimal Currency Areas and Building the Monetary Union
in Europe
Abstract
The current economic crisis questioned the very core of the integration project in
Europe – the euro. It is therefore legitimate to challenge the intellectual foundations
of the Economic and Monetary Union, namely the ‘Optimal Currency Areas’ (OCA)
theory by Robert Mundell. What can we learn from the crisis and the applied recovery measures about the theoretical assumptions, how the present situation verifies
the key statements of the theory, how should we interpret its conclusions in the prism
of the crisis – its origins and consequences. This paper aims at the better understanding of the current state of the monetary union building process in Europe. It informs
us that just like the classical IR theories do not stick precisely to the EU integration
processes, the same the OCA theory is not a universal remedy for the better explanations of all the nuances of economic governance in the European Union and it
cannot act as the ultimate reference point in the conceptualisations on the optimal
construction of the monetary union in Europe.
Key words: Optimal Currency Areas Theory, Monetary Union, Economic Governance in Europe
Streszczenie
Aktualny kryzys gospodarczy zakwestionował samo sedno projektu integracyjnego w Europie – walutę euro. W związku z tym zasadne jest odniesienie się do
samych koncepcyjnych podstaw Unii Gospodarczej i Walutowej, czyli teorii optymalnych obszarów walutowych Roberta Mundella. Warto zadać sobie pytanie, czego
uczy nas kryzys i jakie aplikowane są środki naprawcze, a także jak aktualna sytuacja weryfikuje ową teorię. Celem niniejszej analizy jest rekonstrukcja głównych
twierdzeń teorii optymalnych obszarów walutowych i próba ich interpretacji przez
pryzmat stanu zaawansowania w europejskiej unii walutowej i szerzej w Unii Europejskiej jako takiej. Podobnie jak proces integracji europejskiej wymyka się ramom
tradycyjnych teorii stosunków międzynarodowych, tak samo unikatowość konstrukcji
europejskiej unii walutowej przejawia się również w wymiarze teoretycznym. Widać,
że klasyczne teorie, takie jak teoria optymalnych obszarów walutowych nie stanowią
skutecznego wehikułu eksplanacyjnego pozwalającego zrozumieć, wyjaśnić i – co
najważniejsze – prognozować proces budowy unii walutowej i jej komponentów.
Słowa kluczowe: teoria optymalnych obszarów walutowych, unia monetarna, ekonomiczne governance w Europie
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Piotr Wawrzyk
Instytut Europeistyki WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Aspekty metodologiczne współpracy sądów cywilnych
w Unii Europejskiej
M
iędzynarodowa współpraca sądów cywilnych jest stosunkowo nowym tematem badań naukowych. Pierwsze wspólne zasady dotyczyły tzw. międzynarodowego postępowania cywilnego. Jej początków można się doszukiwać w prawach
greckim i rzymskim, które poruszały sposoby rozwiązywania sporów w sytuacji, gdy
ich strony pochodziły z różnych miast-państw (Grecji) czy państw (Rzym)1. W czasach nowożytnych współpraca w tej dziedzinie datuje się dopiero od końca XVIII w.,
kiedy w następstwie Wielkiej Rewolucji Francuskiej zaczęła rozwijać się w Europie
międzynarodowa wymiana handlowa, a obywatele różnych państw (i kontynentów)
uzyskali swobodny dostęp do sądów. W efekcie konieczne stało się stworzenie międzynarodowych regulacji.
„Wiek XIX nie przyniósł żadnej znaczącej kodyfikacji z zakresu tej dziedziny,
dopiero u jego schyłku za taką może być uznana konwencja państw południowoamerykańskich z Montevideo z 1899 r. W Europie natomiast, w ramach rozpoczętych
w 1893 r. prac Haskiej Konferencji Prawa Prywatnego Międzynarodowego, dokonano pierwszych uzgodnień z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego.
Była nią konwencja haska z 1905 r. o procedurze cywilnej (dotyczyła ona jednak
zagadnień bardziej technicznych, m.in. doręczeń, zwolnienia od kosztów czy zabezpieczenia kosztów przez powoda cudzoziemca)”2.
Pierwsze publikacje na ten temat to prace G. Walkera (Streifragen aus dem internationalen Zivilprozessrecht, Wien 1897), R. Fedozziego (Il diritto processuale civile
internazionale, Bologna 1905) czy Mielliego (Das international Zivilprozessrecht auf
Grund der Theorie, Gesetzgebung und Praxis, Zurich 1906).
Po II wojnie światowej, wraz z powstaniem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej
i podpisaniem konwencji brukselskiej3, wykształcił się nurt zajmujący się badaniami
1
2
3
W obu tych systemach cudzoziemcy mieli podmiotowość prawną.
T. Ereciński, J. Ciszewski, Międzynarodowe postępowanie cywilne, Warszawa 2000, s. 36.
Konwencja z 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach
18
Piotr Wawrzyk
nad współpracą sądową w sprawach cywilnych w EWG. Do najważniejszych w tym
zakresie należą: Michael Carpenter et al., Civil Jurisdiction and Judgment in Europe.
Proceedings of the Colloquium of Interpretation of the Brussels Convention by the
Court of Justice considered in the Context of the European Judicial Area (Luxembourg–London 1992), Bieber Roland, Jorg Monar, Justice and Home Affairs in the
European Union. The Development of the Third Pillar (Brussels 1995), Monica den
Boer, Justice and Home Affairs Cooperation in the European Union: Current Issues,
(1996)4; Jorg Monar, Justice and Home Affairs in a Wider Europe: The Dynamics of
Inclusion and Exclusion (2000)5.
Po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego nastąpiły dwojakie zmiany. Po
pierwsze, ukazały się publikacje na ten temat w języku polskim. Prace wydane
w ostatnich latach omawiają interesującą nas problematykę jako element przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości UE. Do najważniejszych należą: Filip
Jasiński, Katarzyna Smoter, Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii
Europejskiej (Warszawa 2005) oraz Piotr Wawrzyk, Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej (Warszawa 2012).
W ostatnich latach pojawiły się też publikacje poświęcone wyłącznie problematyce współpracy sądowej w sprawach cywilnych. Są to przede wszystkim: Współpraca sądowa w sprawach cywilnych i karnych, red. Władysław Czapliński, Andrzej
Wróbel (Warszawa 2007), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red.
Andrzej Wróbel (Kraków 2005), Jacek Gołaczyński, Współpraca sądowa w sprawach cywilnych i handlowych w Unii Europejskiej (Warszawa 2007) oraz Kazimierz
Piasecki, Zarys sądowego prawa procesowego Unii Europejskiej (Warszawa 2009).
Najważniejsze ostatnio wydane publikacje zagraniczne to: Michael Bogdan, Concise Introduction to EU Private International Law (Amsterdam 2006), B. Ancel, The
Brussels I Regulation: Comment (Berlin–New York 2009), Jürgen Basedow, European Private International Law of Obligations and Internal Market Legislation –
A Matter of Coordination (Munchen 2006), Francesco Seatzu, Insurance in Private
International Law. A European Perspective (Oxford 2003).
Oprócz powyższych monografii w Polsce ukazało się szereg artykułów na ten
temat w takich specjalistycznych czasopismach, jak: „Kwartalnik Prawa Prywatnego”, „Przegląd Prawa Prywatnego”, „Przegląd Prawa Handlowego”, „Europejski
Przegląd Sądowy” czy „Rejent”. Najczęściej ich autorami byli: Karol Weitz, Agata
Harast, Jerzy Pisuliński, Bogdan Janowski oraz Wojciech Sadowski.
Jednakże trudno w powyższych monografiach czy artykułach znaleźć podstawy
metodologiczne omawianej problematyki. Dzieje się tak, ponieważ od początku
zagadnienie to było traktowane w sposób ściśle prawniczy, czego przykładem jest
4
5
cywilnych i handlowych (Dz. Urz. UE L 299 z 31.12.1972, s. 32–42) została podpisana przez
przedstawicieli sześciu ówczesnych państw członkowskich EWG.
M. den Boer, Justice and Home Affairs Cooperation in the European Union: Current Issues
(1996), http://eipa-nl.com/public/public_eipascope/96/1/3.html (15.01.2013).
J. Monar, Justice and Home Affairs in a Wider Europe: The Dynamics of Inclusion and Exclusion,
2000, http://www.one-europe.ac.uk/subpages/monarW7.pdf (15.01.2013).
ASPEKTY
METODOLOGICZNE WSPÓŁPRACY SĄDÓW CYWILNYCH...
19
charakter literatury na ten temat. Problem ten ma jednak szerszy wymiar – przede
wszystkim politologiczny. Biorąc pod uwagę ewolucję, jakiej ulegała współpraca
sądowa w sprawach cywilnych w Unii Europejskiej (od międzyrządowości po
pełne uwspólnotowienie), należy stwierdzić, że w konsekwencji doszło do sytuacji,
w której sądy cywilne będące częścią administracji państw członkowskich, uzyskały
nowego prawodawcę określającego ich kompetencje, i to prawodawcę, na którego
działalność rządy państw członkowskich mają ograniczony wpływ6.
Sądy cywilne stają się zatem instytucjami, które dla rozstrzygania statusu prawnego obywateli posługują się nie tylko prawem krajowym, lecz także prawem
ponadnarodowym, któremu ponadto są zobowiązane przyznać prymat nad tym pierwszym systemem prawnym. Należy przy tym zaznaczyć, że mogą się one też zwracać
do sądów Unii Europejskiej o wydawanie tzw. orzeczeń wstępnych. Jeżeli dodamy
do tego fakt, iż sukcesywnie zwiększa się zakres spraw objętych wspólnymi przepisami, to można określić ich rolę jako niezależnych wykonawców przepisów Unii
Europejskiej. Trzeba jednak pamiętać o szczególnym znaczeniu sądów w państwie,
traktowanych jako instytucji kształtujących sytuację prawną obywateli, co było
zawsze uznawane za podstawowy element suwerenności państwa.
Punktem wyjścia do rozważań na temat roli sądów cywilnych w procesie integracji europejskiej jest niewątpliwie neofunkcjonalizm, postulowane bowiem przez
jego twórców spill-over (rozlewanie się integracji) prowadzi do objęcia zakresem
integracji dziedzin uznawanych do niedawna za wyłączną domenę władz państwowych (np. prawo cywilne). Do głównych jego przedstawicieli należy zaliczyć Ernsta
Haasa, Leona Lindberga, Stuarta Scheingolda, Josepha Nye’a.
„Istnieją trzy główne źródła neofunkcjonalizmu. Po pierwsze, jak sugeruje sama
nazwa, kierunek ten wywodzi się z funkcjonalizmu, którego głównym reprezentantem był David Mitrany. Po wtóre, szereg tez neofunkcjonalizmu znajduje, jak się
powszechnie sądzi, potwierdzenie w udanym eksperymencie utworzenia w 1957 r.
Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Po trzecie, neofunkcjonalizm stanowi rozwinięcie, czy raczej nawiązanie do koncepcji i aparatury pojęciowej amerykańskiej
politologii z lat 50. i 60. Z kolei, sam David Mitrany nadawał neofunkcjonalizmowi
etykietę «federalistycznego funkcjonalizmu», dla podkreślenia jego podobieństwa do
dwóch wspomnianych w nazwie teorii”7.
Neofunkcjonalizm uznaje, że szczególne znaczenie dla integracji regionalnej mają
struktury instytucjonalne, jak również transfer kompetencji decyzyjnych od rządów
do instytucji ponadnarodowych. A zatem proces integracji prowadzi do rozszerzania
kompetencji organów wspólnotowych, a w efekcie powstaje europejski system polityczny, w którym kompetencje są podzielone między organy wspólnotowe i narodowe.
Obok funkcjonalnego spill-over pojawia się polityczny efekt rozlewania się integracji europejskiej. Spill-over funkcjonalny jest odbiciem rosnącego stopnia współza6
7
Wprowadzenie tzw. zwykłej procedury decyzyjnej sprawia, iż państwa muszą uwzględniać stanowisko instytucji ponadnarodowej, jaką jest Parlament Europejski.
S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej, Ernsta Haasa i Leona Lindberga, „Studia Europejskie” 1998, nr 3, s. 105.
20
Piotr Wawrzyk
leżności współczesnych gospodarek i potrzeb w zakresie koordynacji i harmonizacji
polityk. Owo rozlewanie się zadań publicznych, będąc pochodną procesów globalizacyjnych w gospodarce, wymusza przy tym integrację kolejnych jej dziedzin. Aby
jednak nie doprowadzić do zakłóceń w gospodarce, następuje również koordynacja
polityk publicznych (np. rozwiązywania sporów). A zatem spill-over polityczny jest
następstwem „rozlewania się” funkcji gospodarczych, co pozwala uznać go za samonapędzający się mechanizm powstawania nowych instytucji wspólnych i nowych
obszarów integracji8.
„Motorem integracji nie są masy, lecz elity oraz grupy interesu, które działają na
poziomie ponadnarodowym i które szukają ponadnarodowych rozwiązań swoich problemów, a także możliwości zgłaszania swoich potrzeb do ponadnarodowych instytucji. Oznacza to, że elity i grupy interesu przesuwają swoją lojalność i zainteresowanie
na struktury ponadnarodowe, co osłabia rolę rządów narodowych. [...] Rośnie rola
ponadnarodowych autorytetów, takich jak urzędnicy, sędziowie, parlamentarzyści,
pracownicy Komisji Europejskiej, którzy stają się «inżynierami integracji»”9.
Proces integracji staje się, zatem rezultatem interakcji sił politycznych (nacisku grup społecznych, partii, rządów), które realizując swe partykularne interesy,
dochodzą do porozumienia. „W miarę jak nowo powstałe instytucje centralne przejmują na siebie coraz więcej spraw i obowiązków, następuje proces przeniesienia
oczekiwań, a także lojalności grup nacisku, partii, elit itd. do nowego centrum
podejmowania decyzji”10.
Tym nowym centrum decyzyjnym stają się wspólnoty regionalne. Proces ich tworzenia przypomina powstawanie wspólnot narodowych, co prowadzi do wniosku, że
model ten może zostać zrealizowany tylko w państwach rozwiniętych gospodarczo,
gdyż to właśnie elity gospodarcze są najbardziej konsekwentne i skuteczne w osiąganiu swoich celów. Przykładem realizacji tego modelu jest rola sądów cywilnych
w procesie integracji europejskiej, gdzie rozwój powiązań gospodarczych i międzyludzkich wymusił objęcie zakresem wspólnych przepisów dziedzin uznawanych za
wyłączną domenę regulacji narodowych. W efekcie tego większy wpływ na sytuację
prawną obywateli mają instytucje wspólnoty niż rządy narodowe.
Na wspomniany wyżej system polityczny UE w ujęciu klasycznym, składają się
poziom ponadnarodowy, poziom narodowy oraz poziom regionalny. Zdaniem Janusza Ruszkowskiego system ten jest zdecentralizowany i zatomizowany, oparty na
dobrowolnych zobowiązaniach państw członkowskich oraz ich obywateli. Uprawnione wydaje się, zatem stwierdzenie, że należą do niego instytucje ponadnarodowe,
partie polityczne, grupy interesu, biurokracja europejska i narodowa oraz obywatele
państw członkowskich11.
8
9
10
11
A. Zielińska–Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, „Studia Europejskie” 1999, nr 3, s. 19.
Ibidem, s. 18.
S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej…, op. cit., s. 106.
J. Ruszkowski, Teorie systemu politycznego Unii Europejskiej, [w:] Europeizacja – mechanizmy
wymiary efekty, A. Pocześniak, R. Riedel (red.), Toruń 2010, s. 72–73.
ASPEKTY
METODOLOGICZNE WSPÓŁPRACY SĄDÓW CYWILNYCH...
21
„Klasyczne wielopoziomowe zarządzanie [Multi-level Governance – MLG –
przyp. P.W.] oznacza, że system polityczny UE12 jest oparty na kombinacji instytucji
ponadnarodowych i międzyrządowych oraz na określonym stopniu centralizacji jak
i decentralizacji, gdzie najniższy poziom tworzą regiony i miasta, a następnie usytuowane są państwa narodowe, ponad którymi funkcjonują instytucje ponadnarodowe.
Nie istnieje tutaj jedno centrum zakumulowanej władzy. Kompetencje są redystrybuowane pomiędzy różnymi warstwami zarządzania. Zatem w tak rozumianym systemie politycznym UE istnieją przynajmniej trzy poziomy relacji: regionalny, narodowy i ponadnarodowy, które możemy nazwać konwencjonalnymi, bowiem mają
charakter jednoznaczny i są klarowne w wyjaśnianiu”13.
Według Garyego Marksa i Liesbet Hooghe można wymienić dwa warianty
podziału władzy w MLG Unii Europejskiej. Pierwszy dotyczy hierarchicznego
podziału władzy między różne poziomy (których liczba jest ograniczona), przy
czym odpowiedzialność oraz uprawnienia do działania są jasno określone, tak jak
w federacji. Drugi zaś zakłada, że niezależne kompetencje odnoszone przez podmioty do szczegółowych polityk sektorowych pokrywają się i są „rozwodnione”.
A zatem liczba poziomów, pomiędzy którymi dochodzi do próby podziału funkcji,
jest potencjalnie nieograniczona. W konsekwencji autorzy ci wysuwają wniosek, iż
UE jest wyjątkiem, w którym pierwszy wariant podziału władzy występuje najczęściej. Jest on widoczny wewnątrz poszczególnych państw14.
Warto się zastanowić, czy liczba poziomów w UE jest ograniczona do już wymienionych? Chcąc udzielić odpowiedzi na to pytanie, należy zastanowić się nad znaczeniem pojęcia governance jako punktu wyjścia do dalszych rozważań.
Zgodnie z dokumentami UE termin ten oznacza zdolność państwa do służenia
obywatelowi i dotyczy takich zagadnień, jak rządy prawa, procesy czy działania, za
pomocą których zarządza się zasobami, artykułuje interesy oraz wykonuje władzę
w społeczeństwie. Jest to sposób wykonywania funkcji publicznych i korzystania
z kompetencji regulacyjnych, jak również instrument stabilizowania i stymulowania
społeczeństwa oraz zarządzania politykami sektorowymi15. A zatem „governance nie
jest odseparowanym działaniem rządów i administracji ani odseparowaną procedurą
podejmowania decyzji lub stosowaniem prawa przez urzędy i sądy. Governance jest
po prostu tym wszystkim jednocześnie”16.
12
13
14
15
16
J. Ruszkowski, Metoda fuzzy set w badaniach wielopoziomowego systemu politycznego UE,
„Przegląd Europejski” 2010, nr 1.
Ibidem.
Ibidem.
Komunikat Komisji z 20 października 2003 r. do Rady i Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Społeczno-Ekonomicznego, Governance and development, COM (2003) 615.
J. Ruszkowski, Ponadnarodowość w systemie politycznym Unii Europejskiej, Warszawa 2010,
s. 258.
22
Piotr Wawrzyk
W tym kontekście można wyróżnić trzy jego formy systemowe w Europie17:
– państwa europejskie (na zasadach federalnych z ponadnarodowymi instytucjami
oraz suwerennością, cechujące się europejską tożsamością),
– Europa państw (zachowująca państwa narodowe, które współpracują ze sobą
w sposób międzyrządowy, tworzą instytucje międzynarodowe, jednak bez
uszczerbku dla swojej suwerenności),
– europejskie społeczeństwo obywatelskie (transnarodowa konstrukcja oparta na
rządach prawa i korzystaniu ze wspólnych praw).
Trzeba też wspomnieć o pojęciu transformation of governance, które podkreśla,
że integracja przyczyniła się do podziału władzy nie tylko między różne poziomy,
lecz także między sferę publiczną i prywatną. Państwo i jego instytucje oraz system
prawny ulegają zatem również transformacji.
W tym kontekście możemy mówić o europeizacji państw rozumianej jako włączanie europejskich modeli politycznych, rozwiązań prawnych oraz systemów wartości do systemów politycznych państw członkowskich UE. W efekcie następuje
regulowanie przez Unię osobistej sytuacji ludzi z pominięciem państw członkowskich. A zatem europeizacja (tzw. top-down) odgrywa rolę w kreowaniu nowej formy
ustroju politycznego oraz wpływa na system rządzenia na szczeblu regionalnym,
państwowym oraz ponadnarodowym. W konsekwencji ma wpływ trójzakresowy:
na państwa, na regiony w państwach oraz na obywateli tych państw. Szczególnym
rodzajem wpływu na obywateli jest oddziaływanie na relacje między nimi w sprawach prywatnych, czym zajmują się sądy cywilne.
Sądy powszechne w państwach członkowskich są pierwszą instancją kontroli
przestrzegania prawa Unii Europejskiej w takich dziedzinach jak: rolnictwo, transport, ochrona konsumenta i inne. Niemniej jednak mamy wówczas do czynienia
ze sprawami o charakterze krajowym, w których jedną ze stron jest zwykle organ
administracji. Instrumenty współpracy sądów cywilnych służą natomiast ujednoliceniu ustawodawstwa, gdy występuje tzw. element transgraniczny tzn. sprawa ma
związek (podmiotowy lub przedmiotowy) z terytorium innego państwa członkowskiego. Przyjęcie wspólnych przepisów w sprawach relacji wyłącznie między obywatelami (z elementem transgranicznym) sprawia, że posługujące się nimi sądy cywilne
otrzymują możliwość podejmowania decyzji dotyczących spraw maksymalnie bliskich każdemu obywatelowi, kształtują relacje między obywatelami różnych państw.
A zatem – zarządzają ich prywatnymi sprawami.
Przyjęcie takiego poglądu pozwala na postawienie tezy, iż sądy cywilne stają się
podstawową instytucją operującą na nowym poziomie wielopoziomowego zarządzania w UE. Należy przy tym zwrócić uwagę, że regulacje UE w sprawach cywilnych
w większości są przyjmowane w drodze rozporządzeń, co sprawia, iż pojawia się
wątpliwość, czy w tym obszarze prawa Unii można mówić o poziomie narodowym
w rozumieniu władz krajowych odpowiedzialnych za implementację wspólnych przepisów. Z jednej strony twierdzenie wydaje się uzasadnione z racji bezpośredniego
17
Ibidem, s. 259.
ASPEKTY
23
METODOLOGICZNE WSPÓŁPRACY SĄDÓW CYWILNYCH...
stosowania rozporządzeń, co oznacza również zakaz ich implementacji do prawa
krajowego i nie pozostawia pola dla działania władz państwowych. Z drugiej jednak
strony czasem muszą być wprowadzone zmiany administracyjne czy instytucjonalne
konieczne do właściwego stosowania rozporządzenia, przy czym kwestie te nie mają
wpływu na przepisy materialne.
Uprawnione wydaje się zatem stwierdzenie, że sądy cywilne w państwach członkowskich Unii Europejskiej stosując dla rozstrzygania spraw prawo ustanowione na
szczeblu UE (obok prawa krajowego), zaczynają stawać się w ujęciu funkcjonalnym podstawową instytucją operującą na nowym poziomie (oprócz ponadnarodowego i państwowego), który można określić mianem obywatelskiego, sytuowanego
na równi z poziomem regionalnym.
Wykres nr 1
Wielopoziomowe zarządzanie w UE
Poziom ponadnarodowy
Poziom państwowy
Poziom obywatelski
Poziom regionalny
Źródło: opracowanie własne.
Jak widać na schemacie nr 1, obok klasycznego trójpoziomowego MLG, na tym
samym poziomie co regionalny pojawia się poziom obywatelski. Geneza takiego usytuowania jest złożona. Tworzone na poziomie ponadnarodowym akty prawne dotyczące spraw, w których stroną nie jest organ administracji publicznej, a wyłącznie
obywatele, stanowią, obok prawa tworzonego przez władze państwowe, podstawę
do podejmowania decyzji przez sądy cywilne. Wynika z tego szereg konsekwencji.
Po pierwsze, poziom ponadnarodowy staje się prawodawcą dla regulowania spraw
między obywatelami. Po drugie, wraz z rozszerzaniem się zakresu regulacji przyjmowanych na szczeblu ponadnarodowym coraz więcej spraw jest rozstrzyganych na
podstawie tego prawa, kosztem stanowionego na poziomie państwowym. Po trzecie,
w konsekwencji następuje stopniowe ograniczanie zakresu regulacji prawa krajowego. Po czwarte, następuje zmniejszenie roli państwa także w zakresie instancyjnej
kontroli wydawanych wyroków – rolę tę przejmują sądy ponadnarodowe. Po piąte,
w omawianym procesie w żaden sposób nie uczestniczy poziom regionalny.
Czym zatem jest ów poziom obywatelski? Przez to pojęcie należy rozumieć
poziom, na którym obywatele rozstrzygają powstałe między nimi spory w sposób
sądowy lub ugodowy. Dotyczy to przede wszystkim spraw pozostających w kompe-
24
Piotr Wawrzyk
tencjach sądów cywilnych, ale nie tylko (mogą to być również różne formy polubownego rozstrzygania sporów, np. arbitraż). Do zakresu tego można zaliczyć kwestie
takie jak: umowa kupna-sprzedaży, umowa usługi, a także sprawy rodzinne (alimentacyjne, opieki na dziećmi). Powyższe wyliczenie nie jest oczywiście kompletne, ale
stanowi potwierdzenie, iż odnoszą się do spraw, w których jedną ze stron nie jest
organ administracji publicznej działający w ramach wykonywania swoich kompetencji (chyba, że występuje jako strona stosunku cywilnoprawnego, np. przy najmie
nieruchomości na swoją siedzibę).
Dla potwierdzenia powyższej tezy konieczne jest przedstawienie z jednej strony
struktur zajmujących się tworzeniem norm prawnych dla działalności sądów cywilnych, z drugiej natomiast samych norm prawnych. Przy prezentowaniu pierwszej
kwestii niezbędne jest korzystanie z metod instytucjonalnej oraz decyzyjnej. W kwestii norm prawnych najwłaściwszą wydaje się metoda systemowa. Wybór uzasadnia
pogląd, iż realizujące je sądy cywilne stanowią część systemu politycznego Unii
Europejskiej. Zważywszy jednakże na konieczność porównywania przepisów UE
i konwencji haskich, niezbędne jest stosowanie (np. przy omawianiu zasad jurysdykcji czy spraw alimentacyjnych) metody porównawczej, pozwalającej wskazać
wzajemne relacje miedzy tymi dwoma systemami prawnymi, a zarazem tworzącymi
je strukturami.
Methodological Aspects of Cooperation Between Civil Courts
in the European Union
Abstract
The paper discusses the theoritical-methodological basis of cooperation between
civil courts in the European Union since there are no publications concerning this
specific aspect of the issue. The starting point of the discussion is neofunctionalism
and following spill-over. In the classic understanding it is divided into three levels
of national, national and regional governance. If we take into consideration the fact
that civil courts (which settle disputes between citizens) have received a new legislator (i.e. EU), it is rational to state that there appeared a new level in Multi-level
Governance which can be described as civic governance and which operates next to
regional level.
Key words: civil procedure, cooperation of civil courts, neofunctionalism, systems
method, institutional method, decision method, comparative method, multi-level
governance
ASPEKTY
METODOLOGICZNE WSPÓŁPRACY SĄDÓW CYWILNYCH...
25
Streszczenie
Tekst dotyczy podstaw teoretyczno-metodologicznych współpracy sądów cywilnych w Unii Europejskiej. Brak bowiem publikacji, odwołujących się przy omawianiu problematyki do tego aspektu. Punktem wyjścia w tych rozważaniach jest neofunkcjonalizm i wywodzące się z niego spill-over. W ujęciu klasycznym sprowadza
się on do trzech poziomów zarządzania: ponadnarodowego, narodowego i regionalnego. Biorąc pod uwagę, iż sądy cywilne (rozstrzygające spory między obywatelami)
otrzymały w efekcie tych procesów nowego prawodawcę, (tj. UE), stwierdzenie, że
ukształtował się nowy poziom w Multi-level Governance, który można określić jako
obywatelski, jest uprawnione. Poziom ten funkcjonuje obok poziomu regionalnego.
Słowa kluczowe: procedura cywilna, współpraca sądów cywilnych, neofunkcjonalizm, metoda systemowa, metoda instytucjonalna, metoda decyzyjna, metoda porównawcza, wielopoziomowe zarządzanie
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Michał Skorzycki
Szkoła Wyższa im. Bogdana Jańskiego w Warszawie
Mocarstwowy wymiar polityki Unii Europejskiej
wobec państw Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej
P
olityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii Europejskiej jest bodaj najgorzej ocenianym aspektem działania wspomnianej organizacji międzynarodowej1. Przeglądając literaturę poświęconą tematowi można natrafić na powtarzające się diagnozy
wskazujące na niedostatki w dziedzinie koordynacji wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa UE (WPZiB) z innymi dziedzinami stosunków zewnętrznych (polityką handlową, prorozwojową, humanitarną oraz akcesyjną), jak również na chaos
kompetencyjny wynikający z powierzania zbliżonych zadań różnym organom i szczeblom, na wtórność oraz drugorzędność działań wspólnotowych wobec tradycyjnych
polityk prowadzonych przez stolice państw członkowskich i wreszcie na dyplomatyczną nieporadność w rozwiązywaniu bieżących kryzysów politycznych. Zarzuty
te sprowadzają wizerunek WPZiB do kosztownego i zbiurokratyzowanego emitenta
ogólnych odezw, pozbawionych skuteczności (jeśli nie sensu) przez zawarte w ich
treści kompromisy. Wspomniana lista mankamentów bywa też uzupełniana o odpowiednie przykłady, począwszy od fiaska prób rozwiązywania konfliktów bałkańskich w latach 90., a skończywszy na odwołaniu przez Waszyngton szczytu USA-UE
zaplanowanego na maj 2010 r. Krytycy nie oszczędzają również sposobu implementacji Traktatu z Lizbony po tym, jak nie spełniły się oczekiwania wyłonienia silnego
przywództwa, gdy nowo utworzone stanowiska wysokiego przedstawiciela do spraw
zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz przewodniczącego Rady Europejskiej
powierzono politykom bez międzynarodowej renomy, a instytucjonalna autonomizacja polityki zewnętrznej UE została zatrzymana w pół drogi przez kompromis wysokiej przedstawiciel z Radą, w ramach którego pozostawiono Komisji lwią część jej
uprawnień, podtrzymując tym samym konfliktogenną decentralizację kompetencji2.
1
2
Sądzę, że wyposażenie Unii Europejskiej w podmiotowość prawnomiędzynarodową przez Traktat
z Lizbony uchyliło konieczność stosowania wobec niej terminu „ugrupowanie integracyjne”.
D. Liszczyk, Kompromis w sprawie ustanowienia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych,
„Biuletyn PISM” 2010, nr 104 (712); R. Formuszewicz, Europejska Służba Działań Zewnętrznych
28
Michał Skorzycki
Wspomniane analizy teoretyczne są oparte na założeniu stosowania tych samych
kryteriów do oceny sprawności zarówno UE, jak i państw narodowych. Zabieg ten
maskuje fakt wtórnego charakteru podmiotowości organizacji międzynarodowej.
Elity polityczne krajów członkowskich UE w dalszym ciągu przejawiają rezerwę
wobec odniesienia się do delegowania swoich uprawnień na szczebel wspólnotowy
zatem, w omawianym wyścigu po władze, nie można mówić o równym starcie. Mimo
to od WPZiB oczekuje się rezultatów porównywalnych z wynikami działań podejmowanych przez europejskie stolice, którym to żądaniom Bruksela jeszcze długo
nie będzie w stanie sprostać. Powstaje zatem pytanie, czy problemem międzynarodowej roli UE jest jej wewnętrzna słabość, czy może kryteria pomiaru skuteczności
zewnętrznego oddziaływania tej organizacji są nieodpowiednio dobrane? Ciekawym
głosem optującym – jak się zdaje – za drugim rozwiązaniem jest koncepcja profesora
Jana Zielonki, przedstawiona w jego pracy Europa jako imperium. Nowe spojrzenie
na Unię Europejską. Opisane przez profesora unijne mocarstwo nie odbiega zasadniczo od obrazu nakreślonego przez krytyków niskiego tempa integracji, tyle, że nakładanie się na siebie różnorakich jurysdykcji i decentralizacja niezgodna z duchem
klasycznie rozumianej modernizacji są przez Zielonkę uważane za atuty, stymulujące
rozrost omawianej formacji i wzmacniające jej zewnętrzne wpływy3. Profesor rozumie państwo narodowe jako część nowoczesnego, postwestfalskiego porządku, który
nadal narzuca swoje kryteria oceny wydolności społecznych i politycznych struktur.
To prowadzi do pochopnych i często niecelnych sądów o niskiej skuteczności UE na
polu stosunków międzynarodowych. Obraz ten można uzupełnić o zewnętrzne relacje gospodarcze, które (nadal rzadko koordynowane z politycznymi) stanowią istotne
narzędzie oddziaływania UE, funkcjonujące choćby w postaci wymogów stawianych
korzystającym z preferencji handlowych państwom rozwijającym się oraz krajom
stowarzyszonym, zwłaszcza tym starającym się o akcesję4.
Celem niniejszego artykułu jest weryfikacja koncepcji funkcjonowania UE jako
zdecentralizowanego mocarstwa o „neośredniowiecznej” strukturze. Jego osiągnięciu
posłuży charakterystyka wybranych aspektów polityki prowadzonej przez wspólnotowe organy w stosunku do państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. Analiza
zostanie przeprowadzona w dwóch wymiarach, zakreślanych przez bieżące działania dyplomatyczne i wojskowe (zwłaszcza te sprowokowane przez wydarzenia tzw.
arabskiej wiosny z lat 2011–2012) oraz długofalowe programy instytucjonalizujące
3
4
– przyszła organizacji i zasady funkcjonowania, „Biuletyn PISM” 2010, nr 58 (666); A. Kreczmańska, Europejska Służba Działań Zewnętrznych – rozstrzygnięcia i dalsze wyzwania, „Biuletyn PISM” 2009, nr 63 (595); O. Osica, R. Trzaskowski, J. Popielawska, Europejska Służba
Działań Zewnętrznych. Implikacje dla instytucji i stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej,
„Nowa Europa” 2009, nr 2 (3).
J. Zielonka, Europa jako imperium. Nowe spojrzenie na Unię Europejską, Warszawa 2007.
Zobacz: W. Niemiec, Wspólnotowy System Powszechnych Preferencji Celnych, [w:] Wymiana
handlowa UE z wybranymi regionami świata, J. Rymarczyk, M. Wróblewski (red.), Wrocław
2004; A.A. Ambroziak, E. Kawęcka-Wyrzykowska (red.), Traktatowe stosunki handlowe Wspólnoty Europejskiej z państwami trzecimi, [w:] Unia Europejska, E. Kawęcka-Wyrzykowska,
E. Synowiec (red.), Warszawa 2004, s. 212–217.
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
29
współpracę, czyli kolejne praktyczne inkarnacje procesu barcelońskiego. Wybrałem
ten region ze względu na zachodzące tam obecnie przemiany oraz – pozwalający na
uogólnienia i podsumowania – czas, jaki upłynął od krystalizacji eurośródziemnomorskiej polityki UE (jej najnowsza odsłona liczy sobie już blisko 17 lat)5. Pozostałe strefy geograficzno-kulturowe, które z uwagi na szczególne zainteresowanie UE
mogłyby posłużyć za przedmiot analizy, to Zachodnie Bałkany i Europa Wschodnia.
Nie zachodzą w nich jednak obecnie tak gwałtowne procesy, które zmuszałyby do
stawiania pytań o przyszłość, zaś rozmiar tekstu nie pozwala na poświęcenie należytej uwagi wszystkim kierunkom intensywnego oddziaływania Unii.
Unia Europejska jako mocarstwo neośredniowieczne
Trzeba zaznaczyć, że stosowane w tekście (za Zielonką) pojęcie neośredniowiecznego imperium odnosi się jedynie do teoretycznego modelu, a nie realnie istniejącej
struktury. Jego autor nie próbuje szukać wątpliwych historycznych analogii między
porządkiem politycznym późnego kapitalizmu i feudalnej Europy6. Pod wspomnianym modelem kryje się struktura opozycyjna wobec państwa westfalskiego, czyli
w miarę jednolitego politycznie i gospodarczo organizmu o wyraźnych granicach,
hierarchicznej strukturze władzy (z wyraźnie określonym ośrodkiem decyzyjnym)
sprawowanej z taką samą siłą i efektywnością na całym terytorium, zhomogenizowanej tożsamości obywateli (których status określają wyraźne zasady odrębności)
i „pełnej suwerenności połączonej z Weberowskim monopolem na zorganizowaną
przemoc”7. Wspomniana struktura jest też alternatywą wobec „modelu imperialnego”, złożonego z wyraźnego centrum obudowanego koncentrycznie ułożonymi
peryferiami, o stopniu integracji ze strukturą odwrotnie proporcjonalnym do dystansu
dzielącego je od jej środka. Te zewnętrzne strefy otrzymują jednostronny przekaz
w postaci wzorów do naśladowania, układając się w hierarchiczny porządek oparty
na zakresie dostosowania do imperialnych standardów. Od centrum oddziela je granica, która jest jednak stosunkowo otwarta, umożliwiając przepływ ludzi, dóbr i idei8.
Neośredniowieczny model opiera się na policentrycznym układzie ośrodków
władzy, przy czym relacje między peryferiami a centrum zmierzają z czasem ku
ograniczaniu przewagi tego ostatniego, zmuszając je do tolerowania wpływów lokalnych struktur na zachodzące w nim procesy decyzyjne. Mamy zatem do czynienia z układem zdecydowanie różnym od kanonicznego systemu-świata Wallestreina,
w którym peryferie były jedynie niemym dostarczycielem tanich surowców i takież
siły roboczej bez perspektyw na poprawę swojej sytuacji ze względu na miażdżącą
5
6
7
8
Stan na marzec 2012.
J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 19.
Ibidem, s. 16; J. Jańczak, Unia Europejska i jej granice. W poszukiwaniu modelu integracji na
europejskich peryferiach, „Przegląd Politologiczny” 2010, nr 4, s. 25.
J. Jańczak, Unia Europejska i jej granice..., ibidem.
30
Michał Skorzycki
przewagę centrum i jego faktyczny brak zainteresowania efektywną pomocą obszarom uboższym ekonomicznie9.
Należy wyraźnie podkreślić, że neośredniowieczny charakter mocarstwa nie
implikuje w pełni demokratycznego podejścia do peryferii, które w tym układzie
mają do odegrania rolę mimetyczną, konformizując się do imperialnych zasad prawnych, ekonomicznych, politycznych, społecznych, technicznych, kulturowych (itd.).
Metody proliferacji wzorców nie mają jednak charakteru militarnego. Imperium neośredniowieczne ogranicza się najczęściej do określania oczekiwań i eksponowania
korzyści płynących z ich spełniania, co w praktycznych działaniach UE przejawia
się w stosowaniu zasad negatywnej i pozytywnej warunkowości, określanych często
poręcznymi terminami less for less i more for more10. Najwyższą nagrodą, oferowaną za zsynchronizowanie prawnych, gospodarczych czy politycznych standardów
z imperialną normą, jest przyjęcie w poczet zrzeszonych w nim państw, co nie tylko
odbywa się bez stosowania przymusu, ale stanowi skutek inicjatywy samych kandydatów. Zaznaczyć należy, że wspomniane metody poszerzania wpływów nie muszą
różnić modelu neośredniowiecznego od koncentrycznego.
Samo określenie peryferii w układzie neośredniowiecznym nastręcza pewnych trudności z uwagi na płynność jego granic. Mocarstwo tego typu wykazuje wewnętrzne zróżnicowanie integracyjne, czego przykładem jest nierównomierne uczestnictwo państw UE w poszczególnych projektach zjednoczeniowych
pokroju unii monetarnej czy strefy Schengen11. Co więcej, otaczają je strefy znajdujące się poza centrum, a mimo to wyraźnie z nim powiązane poprzez udział
w projektach integracyjnych pokroju procesu barcelońskiego czy Partnerstwa
Wschodniego oraz za pośrednictwem bilateralnych układów stowarzyszeniowych.
Można się zatem zgodzić ze spostrzeżeniem Zielonki, że europejskie imperium
XXI w. ma płynne granice, wykazując większy stopień otwartości niż modelowe
państwa westfalskie12.
Wewnętrzne zróżnicowanie mocarstwa w typie neośredniowiecznym może prowadzić do heterogenizacji tożsamości jego mieszkańców, dzieląc ją na płaszczyzny rozpostarte między stopniem kontynentalnym a lokalnym, wśród których plasują się tradycyjne więzi narodowe (rosnąca popularności zachodnioeuropejskich
partii nacjonalistycznych pozwala jednak poddać w wątpliwość prognozy rychłego
wyparcia tej pośredniej formy przez skrajne odpowiedniczki)13. Koegzystencji form
9
10
11
12
13
I. Wallerstein, Analiza systemów światów. Wprowadzenie, Warszawa 2007.
B. Wojna, Unia Europejska wobec arabskiej wiosny; problemy i dylematy nowego partnerstwa,
„Sprawy Międzynarodowe” 2011, nr 3, s. 13–14.
Zielonka trafnie wykorzystał przykład obszaru objętego Schengen dla zilustrowania problemu
heterogeniczności europejskiego imperium. Wyłączone są z niej bowiem niektóre z państw należących do Unii, zaś włączone kraje bez statusu członkowskiego. Do tej drugiej grupy należą obecnie Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria (J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 21).
Ibidem, s. 14, 16, 20–21.
Zobacz: M. Skorzycki, Analiza źródeł wpływów partii nacjonalistyczno-populistycznych
w wybranych państwach Europy Zachodniej [w:] Tożsamość kulturowa i polityczna Europy
wobec wyzwań cywilizacyjnych, D. Walczak-Duraj (red.), Łódź 2004; M. Skorzycki, Miejsce
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
31
zbiorowej tożsamości towarzyszy w imperium neośredniowiecznym zróżnicowanie
typów obywatelstwa, a co się z tym wiąże, powiązanych z nim praw i obowiązków, jak również „przenikanie się różnych typów jednostek politycznych i rozmaitych podległości”14. Ten ostatni element implikuje przecinanie się kompetencji
poszczególnych ośrodków władzy, których zasięg przyjmuje wymiar funkcjonalny,
a nie tylko terytorialny. Dotyczy to także stosunków zewnętrznych mocarstwa, w tym
jego polityki zagranicznej, prowadzonej w unijnym wariancie na co najmniej trzech
płaszczyznach: państwowej, międzyrządowej i wspólnotowej, przy czym tej ostatniej pozostawiono stosunkowo niewielki zakres uprawnień, którą to nierównowagę
próbowali złagodzić autorzy Traktatu z Lizbony, wzmacniając kompetencje organów
wspólnotowych w zakresie prowadzenia WPZiB15.
Specyficzny charakter neośredniowiecznego imperium nie pozostaje bez wpływu
na jego funkcjonowanie w stosunkach międzynarodowych. Kluczową rolę ma pełnić wspomniana płynność jego kształtu terytorialnego, zamieniająca stałe granice
w „przepuszczalne i zmienne strefy graniczne”16. Spostrzeżenie to dotyczy nie tylko
wewnętrznych linii podziałów, ale także obrzeży zewnętrznych, które w przypadku
Unii Europejskiej zyskały na elastyczności po zakończeniu zimnej wojny, przesuwając się wraz z kolejnymi akcesjami oraz tracąc szczelność w wyniku pogłębiających się i zinstytucjonalizowanych kontaktów z otoczeniem, umożliwiając peryferiom wywieranie wpływu na imperialne centrum. Sytuację uzupełnia zacieranie
się różnic między polityką wewnętrzną i zagraniczną, czego przykład ma stanowić łącząca obie dziedziny polityka rozszerzenia17. Co więcej, Zielonka przypisuje
WPZiB przeniesienie akcentu z rozwiązywania konfliktów występujących poza terytorium Unii na koordynowanie interesów i opinii rządów państw członkowskich,
co ma w zamyśle zapobiec przenoszeniu problemów zewnętrznych do wewnątrz18.
Efektem pełnienia tej funkcji jest niejasne definiowanie założeń wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnych interesów, dające o sobie znać choćby
poprzez ogólnikowość zapisów strategii bezpieczeństwa z 2003 r., tudzież poprzez
szerokie pole do interpretacji pozostawione przez autorów listy celów WPZiB zawartej w Traktacie z Maastricht19. Ten brak jedności i stała konieczność zawierania kompromisów, ograniczająca kategoryczność ustaleń dotyczących spraw zagranicznych,
14
15
16
17
18
19
ugrupowań nacjonalistyczno-populistycznych w wybranych zachodnioeuropejskich systemach
partyjnych, [w:] Tożsamość kulturowa i polityczna..., D. Walczak-Duraj (red.), op. cit.
J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 16.
Zobacz: E. Górnicz, Rola Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w kontekście zmian
Traktatu z Lizbony, [w:] Unia Europejska na forum globalnym, „Biuletyn Analiz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej” 2009, nr 23.
J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 191.
Ibidem, s. 193.
Ibidem, s. 196.
Ibidem, s. 195; porównaj: Z. Czachór, Europejska Strategia Bezpieczeństwa 2003–2008. Analiza
politologiczna, „Przegląd Politologiczny” 2010, nr 2; Treaty on European Union, Title V, Provisions on a Common Foreign and Security Policy, Aricle J, I, Dz. Urz. UE C 191, http://eurlex.
europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001 (10.06.2013).
32
Michał Skorzycki
są typowymi cechami neośredniowiecznego mocarstwa, które jednak nie wykluczają
jego skuteczności w kształtowaniu relacji z otoczeniem.
Zatarte granice tego typu imperium warunkują dobór środków zapewniających
mu bezpieczeństwo. Westfalska koncepcja korzystania z siły zbrojnej dla zachowania równowagi z otoczeniem ustępuje zdaniem Zielonki preferowaniu instrumentów
politycznych (soft securuty), gospodarczych (system preferencji celnych, kontyngenty taryfowe itd.), instytucjonalnych (nacisk na dokonywanie reform systemów
prawnych, administracyjnych, politycznych) oraz pomocowych (z wykorzystaniem
wspomnianej już zasady warunkowości). Zmianie ulega także szczegółowy cel polityki bezpieczeństwa, którym staje się stabilizacja sąsiedztwa, zastępująca dążenie
do militarnego powstrzymywania składających się na nie sił20.
Nie oznacza to oczywiście całkowitej rezygnacji z prowadzenia polityki przy
pomocy środków wojskowych, jednak ich organizacja i kontrola pozostają w stanie decentralizacji. W wypadku UE objawia się to kontrowersjami wokół rozwoju
wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, prowadzącymi do braku postępów w jej
implementacji. Unijne misje wojskowe opierają się (pod względem zarówno wojskowym i finansowym) na zasobach państw członkowskich, a przy tym rzadko są
realizowane samodzielnie, korzystając niejednokrotnie ze wsparcia Sojuszu Północnoatlantyckiego, do którego nie wszystkie państwa członkowskie należą. Co więcej, do niedawna sytuację komplikowało jednoczesne działanie Unii Zachodnioeuropejskiej, która zgodnie z zapisami Traktatu z Maastricht miała stanowić „zbrojny
komponent UE”, tyle, że już ten sam artykuł 2 wstępu deklaracji o UZE połączył
jej wspomnianą rolę z funkcją wspierania „europejskiego filaru” Sojuszu. Zapis nie
pozwalał zorientować się co do intencji UE w kwestii samodzielności militarnej21.
Sprawę dodatkowo komplikował fakt, że UZE jednoczyła tylko 10 państw członkowskich UE, stanowiąc przykład złożoności europejskiej architektury bezpieczeństwa,
opartej na wielokrotnie przecinającej się sieci porozumień i sojuszy22. Przekazując
20
21
22
J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 190, 196–197.
Declaration on Western European Union, Treaty on European Union, Dz. Urz. UE C 191,
http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0105000050
29.06.1992,
(10.06.2013).
Przykładem owej złożoności są próby tworzenia sił szybkiego reagowania, mających w zamyśle stanowić narzędzie zapobiegania kryzysom bezpieczeństwa, tudzież zarządzania już powstałymi. W pierwszych latach XXI w. w Europie pracowano nad trzema tego rodzaju projektami
noszącymi nazwy: Siły Odpowiedzi NATO (NATO Respond Forces – NRF), Europejskie Siły
Szybkiego Reagowania (European Rapid Reaction Force – ERRF) oraz Grupy Bojowe UE (EU
Battlegroups – EUBG). Dwie ostatnie inicjatywy stanowią próbę praktycznego rozwinięcia
wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Pierwsza z nich okazała się być zamierzeniem zbyt
ambitnym jak na możliwości Unii ograniczane przez międzyrządowe kompromisy. Plan zgromadzenia 100 tys. żołnierzy z zapleczem logistycznym 400 samolotów i 100 okrętów został zastąpiony skromniejszą koncepcją Grup Bojowych w sile zmechanizowanego batalionu piechoty
(minimum 1500 żołnierzy) każda. Stanowią one część armii (dobrowolnie) wystawiających je
państw i stacjonują na ich terytorium (J. Stańczyk, Grupy Bojowe jako element polityki reagowania kryzysowego UE, „Studia Europejskie” 2009, nr 4, s. 35, 38–39). Każda z grup (narodowych
i wielonarodowych) pełni półroczne dyżury, w trakcie których musi podtrzymywać zdolność
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
33
UE „zadania petersberskie” Traktat z Amsterdamu podpisany w 1997 r. ograniczył
kompetencje UZE, która ostatecznie straciła praktyczne znaczenie po zainicjowaniu
WPBiO przez Radę Europejską zgromadzoną na spotkaniu w Helsinkach w grudniu
1999 r. i została rozwiązana w 2010 r. (jej działanie ustało rok później)23.
Wyodrębnienie zasadniczych elementów neośredniowiecznego mocarstwa miało
na celu przygotowanie głównych kryteriów, w oparciu o które będzie analizowana
polityka UE wobec państw południowego wybrzeża Morza Śródziemnego. Liczę, że
jej wyniki ułatwią odpowiedź na pytanie, czy w stosunkach z południowym sąsiedztwem Bruksela odgrywa rolę tego rodzaju imperium, czy może przypomina westfalskie państwo tudzież klasyczne mocarstwo koncentryczne?
Między policentryzmem a dyktatem
Relacje łączące region Afryki Północnej i śródziemnomorską część Bliskiego
Wschodu z Brukselą zdominował proces barceloński zainicjowany w dniach
27–28 listopada 1995 r. podczas konferencji odbywającej się właśnie w stolicy
Katalonii. Jego najważniejszy rzeczywisty przejaw stanowi Program Partnerstwa
Eurośródziemnomorskiego (PE), w ramach którego miała rozwijać się trójfilarowa
współpraca obejmująca stosunki polityczne i bezpieczeństwa, wymianę finansową
i pomoc gospodarczą oraz wspólne projekty w dziedzinie kultury, rozwoju społecznego i pomocy humanitarnej24. Ocena proporcji wpływów partnerów współtworzących przedsięwzięcie może przybliżyć do odpowiedzi na pytanie o model
geopolityczny wykorzystywany przez UE do kształtowania relacji z południowym
sąsiedztwem.
Historia procesu barcelońskiego wskazuje na występowanie zależności między
kwestiami przedmiotowymi współpracy obydwu stron Morza Śródziemnego a wektorami ich wzajemnego oddziaływania. Realizacja pierwszego koszyka PE, definiującego w zamyśle stosunki polityczne i elementy polityki bezpieczeństwa, nadaje
ugrupowaniu kształt policentryczny, podczas gdy w dziedzinach należących do
pozostałych dwóch obszarów zaznacza się wyraźna dominacja Unii jako głównego
ośrodka decyzyjnego i propagatora standardów. Przed rozpoczęciem analizy należy
23
24
do osiągnięcia gotowości bojowej w przeciągu 48 godzin i przeprowadzenia operacji trwającej
do 30 dni (lub 120 w przypadku wzmocnienia) w promieniu 6000 km od Brukseli (J. Stańczyk,
Grupy Bojowe jako…, op. cit., s. 39). Należy jednak zauważyć, że grupom bojowym dano możliwość korzystania z „(...) zasobów operacyjnych i zdolności wojskowych NATO”, poza tym
państwa członkowskie często redukują koszty utrzymania wydelegowanych oddziałów, powierzając im jednocześnie inne funkcje, do których należą także zadania związane z uczestnictwem
w Sojuszu (J. Stańczyk, Grupy Bojowe jako…, op. cit., s. 40; M. Terlikowski, Grupa bojowa Unii
Europejskiej pod polskim dowództwem. „Biuletyn PISM” 2010, nr 3 (611) s. 211). Inicjatywa
trafnie zatem ilustruje nakładanie się i przecinanie struktur neośredniowiecznego imperium.
D. Liszczyk, Rozwiązanie Unii Zachodnioeuropejskiej, „Biuletyn PISM” 2010, nr 76 (684).
P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, Warszawa 2005, s. 160.
34
Michał Skorzycki
jednak dokładnie zdefiniować ośrodki polityczne, z którymi Unia ma do czynienia
po przeciwnej stronie Morza Śródziemnego.
Kulturowa jedność świata arabskiego nadal nie znajduje odbicia w sferze organizacji politycznej społeczeństw, w związku z tym południowa flanka UE składa się
z państw westfalskich opartych na zapożyczonej ze Starego Kontynentu koncepcji
suwerenności, co (wraz z konfliktem bliskowschodnim) stoi na drodze do wprowadzenia w życie preferowanego przez Brukselę modelu integracji regionalnej, nakreślonego już w deklaracji barcelońskiej, czyli dokumencie programowym partnerstwa.
Państwa założycielskie zobowiązały się w nim do podpisywania lokalnych układów
rozbrojeniowych oraz promowania regionalnej i subregionalnej współpracy, co miało
prowadzić do powstania „strefy pokoju i stabilności w regionie śródziemnomorskim”25. Poza tym „zachęcanie do współpracy i integracji regionalnej” zostało tam
zdefiniowane jako jeden z trzech celów partnerstwa gospodarczego i finansowego26.
Pierwszą znaczącą próbą nawiązania tego rodzaju relacji była Unia Arabskiego
Maghrebu, jednocząca Algierię, Libię, Tunezję, Maroko i Mauretanię. Już sam
moment zainicjowania tego przedsięwzięcia (1989 r.) wskazuje motywy władz państw
biorących w nim udział. Usunięcie zimnowojennego podziału spowodowało konieczność stworzenia w regionie nowej politycznej architektury; Rabat i Algier zawiesiły
na kilka lat konflikt o Saharę Zachodnią, nawiązując stosunki dyplomatyczne po
dwunastoletniej przerwie; zaś odsunięcie od władzy prezydenta Tunezji Habiba Burgiby poprawiło stosunki między Tunisem a Trypolisem27. Ambitny plan integracyjny,
zakładający przejście od wzmocnienia powiązań gospodarczych do intensyfikacji
współpracy politycznej, nie został zrealizowany nawet w zakresie tych pierwszych,
czego dowodem jest fiasko powołania do życia, zapowiedzianej w 1994 r., strefy
wolnego handlu28. Rok później działalność organizacji zawieszono na skutek ponownego zaostrzenia się wspomnianego konfliktu, który wpisywał się w szerszy kontekst
rywalizacji tych państw o prymat w obszarze Maghrebu. Powołana przy tym dosyć
złożona sieć wspólnych instytucji pozostała martwą strukturą i za wcześnie jeszcze
żeby wyrokować, czy „arabska wiosna” da impuls do jej ożywienia29. Zorganizowanie – w lutym 2012 r. – pierwszego od 16 lat szczytu wspomnianego ugrupowania
było wydarzeniem wartym odnotowania30. Nadzieje na ponowne zbliżenie dwóch
największych państw Unii wiązano również z wyborem Abdelaziza Boutefliki na
prezydenta Algierii i objęciem marokańskiego tronu przez Mohammeda VI w 1999 r.
Te zmiany nie przyniosły dotąd znaczącego postępu w integracji subregionu31.
25
26
27
28
29
30
31
Barcelona declaration, http://www.eeas.europa.eu/euromed/docs/bd_en.pdf (01.06.2012).
Ibidem.
A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa and the Middle East: Lessons Learned
and New Opportunities, „EuroMeSCO Papers” June 2011, s. 13.
I. Mesdoua, Will the Arab Spring make the Arab Maghreb Union Bloom?, http://thinkafricapress.
com/morocco/arab-spring-arab-maghreb-union-bloom (01.06.2012).
A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa…, op. cit., s. 14.
I. Mesdoua, Will the Arab Spring…, op. cit.
A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa…, op. cit., s. 14.
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
35
Nie należy przy tym zapominać, że północnoafrykańska rewolucja ominęła zwaśnione strony, zatem nie doszło tam do wymiany klas politycznych, a co się z tym
wiąże, perspektywy rozwiązania głównego politycznego problemu omawianej organizacji są nadal mgliste. Co więcej, nie wiadomo jeszcze, jaki wpływ wywrze zmiana
władzy w krajach Maghrebu objętych przez „arabską wiosnę” na rozwiązanie konfliktów terytorialnych, w które uwikłały je obalone reżimy. W czasach Muammara
Kaddafiego Trypolis zgłaszał bowiem pretensje do południowo-wschodnich terytoriów Algierii, łącząc to z kontrowersją dotyczącą przebiegu granicy morskiej z Tunezją32. Poza tym sama stabilność wewnętrzna porewolucyjnej Libii budzi poważne
wątpliwości. Przewrót z 2011 r. odsłonił plemienną strukturę polityczno-społeczną
tego państwa, która naraża je na ciągłe ryzyko konfliktu i konieczność budowania
koalicji celem utrzymania podstawowej spójności politycznej33.
Bardziej obiecującą lokalną inicjatywą wydaje się Porozumienie z Agadiru,
zawarte przez Maroko, Tunezję, Egipt i Jordanię w 2004 r. na bazie deklaracji ogłoszonej w tym samym mieście trzy lata wcześniej34. Treść wspomnianego dokumentu
wyraźnie opiera się na wzorcach zaczerpniętych z Unii Europejskiej, co objawia
się choćby w przyjęciu przez umawiające się strony eurośródziemnomorskich zasad
pochodzenia towarów oraz porozumień sektorowych i ustaleń w sprawie harmonizacji przepisów dotyczących zamówień publicznych czy ochrony własności intelektualnej. Poza tym deklaracja zawiera bezpośrednie odwołanie do procesu barcelońskiego i dwustronnych układów stowarzyszeniowych łączących państwa członkowskie z UE35. Mamy tu zatem do czynienia z próbą wdrażania europejskiej koncepcji
mocarstwowej opartej na modelu neośredniowiecznym, dopuszczającym policentryzm pod warunkiem dostosowania się państw trzecich do wybranych rozwiązań
pochodzących z imperialnego centrum. Podstawowym elementem układu jest utworzenie, działającej od 2007 r., strefy wolnego handlu produktami przemysłowymi
i rolnymi, zaś wymiar polityczny bloku pozostaje nadal w sferze domniemań36.
Pewne zwiastuny politycznej i gospodarczej subregionalizacji pojawiły się również w Maszreku na skutek zbliżenia turecko-syryjskiego obserwowanego w pierwszej dekadzie XXI w. Proces był wpisany w plan aktywizacji politycznej Ankary
w świecie arabskim, obliczony prawdopodobnie na uzyskanie statusu mocarstwa
regionalnego, który wzmocniłby pozycję Turcji w obliczu przeciągających się negocjacji akcesyjnych z Brukselą. Droga do wznowienia dialogu między tym państwami
32
33
34
35
36
P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie…, op. cit., s. 88.
System władzy pułkownika Muammara Kaddafiego też nie abstrahował od lokalnych tożsamości, opierając się na porozumieniu plemion al-Kadaffa i Magariha oraz największej libijskiej
grupy Warfalla. P. Sasnal, Libya: Too Hot to Handle, March 2011, s. 3–4.
A. Kołakowska, Porozumienie z Agadiru. Unia Europejska jako promotor współpracy regionalnej, „Biuletyn PISM” 2005, nr 2 (249), s. 1285; Agadir Agreement, http://www.agadiragreement.
org/AgadierAgrement/Agreementtext.aspx (10.06.2012).
Ibidem, A. Kołakowska, Porozumienie z Agadiru…, op. cit., s. 1285.
J. Zając, Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, Warszawa
2010, s. 195.
36
Michał Skorzycki
została otwarta po aresztowaniu przywódcy Partii Pracujących Kurdystanu Abdullaha
Öcalana, osłabiającego tę organizację, otrzymującą wcześniej wsparcie z Damaszku.
Tolerowanie kurdyjskich bojowników na terytorium Syrii doprowadziło w 1998 r.
obydwa państwa niemalże na skraj konfliktu zbrojnego, powodując przesilenie,
po którym Hafez i Baszar al-Asadowie zrezygnowali z poparcia dla kurdyjskiego
ruchu niepodległościowego37. Skutkiem było znacznie ożywienie stosunków gospodarczych, wzmocnionych dodatkowo poprzez podpisanie porozumienia o wolnym
handlu z 1997 r. i założenie (w tym samum roku) Turecko-Syryjskiej Rady Współpracy Wysokiego Szczebla38. Inicjatywę uzupełniono zawarciem przez wspomniane
państwa podobnych porozumień z Libanem i Jordanią, co doprowadziło do powstania, łączącej te cztery państwa, strefy wolnego handlu i uruchomiło proces wyłaniania się inicjatywy integracyjnej zwanej Czterostronną Radą Współpracy (Quartet
Cooperation Council)39. Nie wiadomo, w jakim kierunku miał iść proces rozwoju tej
formacji integracyjnej, ale trudno spodziewać się od Ankary poprzestania na samej
kooperacji gospodarczej. Został jednak gwałtowanie wstrzymany poprzez destabilizację wewnętrzną w Syrii, spowodowaną przez – wyraźnie inspirowane wydarzeniami
w Egipcie, Tunezji i Libii – wystąpienia skierowane przeciwko urzędującemu prezydentowi. W chwili ukończenia tekstu w syryjskiej prowincji Dara i mieście Oms
nadal toczą się walki oddziałów Armii Wolnej Syrii (warunkowo wspieranej przez
polityczną strukturę nazwaną Syryjską Radą Narodową)40. Turcja zawiesiła wspomniane porozumienie o wolnym handlu i przyjęła na swoim terytorium przywódców obydwu opozycyjnych ruchów. Uznał je też Liban, którego władze zmuszone
jednak zostały do prowadzenia ostrożniejszej polityki wobec silniejszego sąsiada
i niedawnego okupanta, co objawiło się sprzeciwem Bejrutu wobec sankcji nałożonych na reżim al-Asada przez Ligę Państw Arabskich41. Sytuację komplikuje dodatkowo możliwość nawrotu tendencji odśrodkowych w samej Turcji. Postęp dokonany
przez rządy AKP na drodze do rozwiązania problemu kurdyjskiego (zwłaszcza po
tzw. „kurdyjskim otwarciu” ogłoszonym w 2009 r. przez premiera Recepa Tayyipa
Erdogana) nie oznacza zakończenia działalności przez – inspirowane dodatkowo
autonomizacją irackiego Kurdystanu – ruchy niepodległościowe i autonomizacyjne
reprezentujące tę etniczną mniejszość42. Istnieje ryzyko, że odsunięcie się Ankary
od al-Asada ponownie zaogni ten konflikt. W marcu 2012 r. przywódca PKK Murat
Karayilan zagroził atakiem w przypadku podjęcia przez wojsko tureckie akcji zbrojnej
37
38
39
40
41
42
A. Almuedo, New Turkish Foreign Policy towards the Middle East: Neither so New, Nor so Turkish, 2011, s. 23.
A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa…, op. cit., s. 21.
Ibidem, s. 21–22.
Syrien sichert Einhaltung der Waffenruhe zu, http://www.faz.net/aktuell/politik/arabische-welt/
annan-in-teheran-syrien-sichert-einhaltung-der-waffenruhe-zu-11714789.html (01.06.2012); P. Sasnal, Początki wojny domowej w Syrii, „Biuletyn PISM” 2012, nr 6 (871).
Ibidem.
No Better with no Uncle Sam, „The Economist”, http://www.economist.com/node/21552604?fsrc
=scn/tw/te/rfd/pe (01.06.2012).
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
37
w Syrii, zaś tamtejsza kurdyjska mniejszość na razie dystansuje się od opozycji, co
w przypadku zwycięstwa sił wiernych prezydentowi może doprowadzić do odnowienia dawnego sojuszu43.
W obliczu trudności z wyłonieniem nowych ośrodków politycznych, Unii Europejskiej pozostają indywidualne kontakty z rządami narodowych państw Południa,
które relacje usiłowała zinstytucjonalizować w ramach partnerstwa śródziemnomorskiego i poskładać w integracyjną strukturę opartą na strefie wolnego handlu.
Już historia pierwszych szczytów śródziemnomorskich, czyli głównego plenarnego
organu partnerstwa (odpowiadającego za przegląd implementacji deklaracji barcelońskiej oraz decyzje strategiczne dotyczące rozwoju przedsięwzięcia) dowodzi, że nie
może tu być mowy o dyktacie Brukseli, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii politycznych. Najbardziej spektakularnym niepowodzeniem strony unijnej było fiasko podpisania Karty pokoju i stabilności, czyli dokumentu określającego środki budowania
bezpieczeństwa w regionie. Brukselska wizja, zakładająca wykorzystanie znanych
z KBWE środków budowy zaufania i bezpieczeństwa (CBM), została zakwestionowana już podczas pierwszego ze spotkań w stolicy Malty. Explicite odrzucona na
następnej konferencji w Stuttgarcie, gdzie zamieniono ją na minimalistyczny pomysł
o nazwie „środków budowania zaufania”, w którym pośpiesznie zmieszczono inicjatywy w rodzaju sieci instytutów badawczych (EuroMesCo), współpracy służb
ratowniczych czy „seminariów maltańskich” dla dyplomatów44. Można zatem mówić
o powstaniu karykatury pierwotnych założeń, obalonych przez południowych partnerów ze względu na konflikty między krajami arabskimi a Izraelem (właśnie w 2000 r.
runął proces pokojowy z Oslo) oraz wzajemną rywalizację tych pierwszych. Moment
zdjęcia Karty z porządku obrad konferencji (tym razem w Marsylii) był tym dotkliwszą porażką UE, że wspomniany szczyt miał dokonać podsumowania pięciu lat partnerstwa i zdynamizować cały projekt, na czym szczególnie zależało Paryżowi starającemu się odebrać hiszpańskiej dyplomacji palmę pierwszeństwa w zakresie kreowania polityki UE wobec krajów Śródziemnomorza45.
Mimo wysokiej wrażliwości procesu barcelońskiego na wydarzenia zewnętrzne,
intifada Al-Aksa i zamach z 11 września nie przerwały aktywności UE w omawianym regionie, czego dowiódł program prac (Work Programme) przyjęty na kolejnym
spotkaniu w Walencji. Z inicjatywy Unii strony powróciły do dialogu w dziedzinie
bezpieczeństwa i praw człowieka, co miało znaleźć praktyczny wyraz w stosowaniu
środków dyplomacji prewencyjnej oraz utworzeniu Eurośródziemnomorskiego Zgromadzenia Parlamentarnego z funkcją konsultacyjnego forum46. Postanowiono również
rozwijać współpracę w obszarach, na których szczególnie wówczas zależało mocarstwu, czyli imigracji oraz zwalczaniu terroryzmu, zorganizowanej przestępczości
43
44
45
46
Zobacz: Y. Schleifer, Dreams of Kurdistan. Foreign Policy, May 25 2012, http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/05/25/dreams_of_kurdistan (01.06.2012).
P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie…, op. cit., s. 171–173.
Ibidem.
A. Kołakowska, Ten years of the Euro-Mediterranean Partnership – accomplishments and prospects, „PISM Research Papers” 2006, nr 3, s. 29.
38
Michał Skorzycki
i przemytu narkotyków. Trudno wskazać jednoznacznie konkretne skutki tych porozumień, zwłaszcza w odniesieniu do demokratyzacji państw Południa, większość których aż do 2011 r. była kontrolowana przez autorytarne reżimy, stanowiące odrębne
ośrodki władzy opierające się naciskom obliczonym na przyłączenie do europejskiego imperium pojmowanemu na modłę „koncentryczną” (przynajmniej w odniesieniu do kwestii politycznych).
W pierwszej dekadzie XXI w. pojawiły się dwie unijne inicjatywy, w które wpisany był zamiar pewnej policentryzacji stosunków z interesującym mnie regionem.
Pierwsza, uruchomiona w 2004 r., to Europejska polityka sąsiedztwa (EPS) – program mający na celu zapobieżenie wykluczeniu ze strefy europejskich wpływów
ościennych państw, którym nie zaproponowano przystąpienia do Unii. EPS przewiduje finansowanie współpracy transgranicznej, współpracę z unijnymi agencjami
i instytucjami oraz wsparcie techniczne i polityczne, czyli (jak określił to Romano
Prodi) „wszystko poza udziałem w instytucjach”47. W założeniu chodzi zatem
o pogłębienie współpracy bez narzucania przedakcesyjnych reżimów. Nie należy
jednak zapominać, że zasady EPS powstały w Brukseli bez udziału zainteresowanych partnerów i nie nosi ona znamion ugrupowania integracyjnego, poprzestając na
przyjęciu pewnych priorytetów i środków regulujących politykę wobec wybranych
sąsiadów, opartą zresztą na podstawach bilateralnych.
Bardziej interesującą próbą pogodzenia suwerenności południowych partnerów
z umacnianiem ich przynależności do unijnego mocarstwa była francuska inicjatywa
„Unii Śródziemnomorskiej”, oparta na zasadzie neośredniowiecznej policentryczności połączonej z przecinaniem się granic politycznej zależności. Pomysł zgłosił
w 2007 r. późniejszy prezydent Francji Nicolas Sarkozy, proponując stworzenie paralelnej wobec UE struktury konsultacyjno-instytucjonalnej wzorowanej na G8 i angażującej jedynie śródziemnomorskie kraje unijne48. Wprowadzenie w życie tego projektu komplikowałoby sieć powiązań między politycznymi partnerami, rozszerzając
formułę procesu barcelońskiego, w ramach której partnerstwu eurośródziemnomorskiemu i Europejskiej polityce sąsiedztwa przypadłaby w udziale rola integrowania
południowego wybrzeża Morza Śródziemnego z całym imperium, zaś nowe forum
stanowiłoby dodatkowy środek spajający obydwa brzegi (projekt miał obejmować
również Bośnię i Hercegowinę, Czarnogórę, Chorwację i Monako) oraz realizujący
polityczne ambicje południowych członków UE, zwłaszcza Francji. Okazało się jednak, że taka formuła integracyjna jest nie do przyjęcia dla części państw członkowskich, szczególnie tych leżących na północy i bardziej zainteresowanych prowadzeniem aktywnej polityki wschodniej niż relacjami z Afryką Północną oraz niechętnych
finansowaniu przedsięwzięć, na których implementacje miałyby ograniczony wpływ49.
47
48
49
P. Marcinkowska, Europejska Polityka Sąsiedztwa, Warszawa 2011, s. 18–19.
A. Szymański, B. Wojna, Unia dla Morza Śródziemnego – nowe forum współpracy regionalnej,
„Biuletyn PISM” 2008, nr 32 (500), s. 1901.
Kluczowe znaczenie miał sprzeciw Niemiec, wyrażony przez kanclerz Angelę Merkel oraz ministra spraw zagranicznych Franka-Waltera Steinmaiera i podparty przez nich argumentem zagrożenia dezintegracją UE przez finansowanie ze wspólnego budżetu projektów służących jedynie
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
39
Negocjacje stanowiły zresztą okazję do uzyskania poparcia Francji dla powstającego
właśnie Partnerstwa Wschodniego, którą wykorzystała polska dyplomacja, akceptując za tę cenę finalny projekt nazwany Unią dla Morza Śródziemnego (UMŚ)50. Stanowił on wersję poszerzoną pierwotnego pomysłu, obejmującą wszystkie państwa
członkowskie UE oraz 16 krajów partnerskich. Ta powszechność przyczyniła się do
tego, że UMŚ de facto powieliła zadania realizowane już przez PEŚ i EPS. Miała
przy tym korzystać z organów stworzonych i funkcjonujących w ramach procesu
barcelońskiego: Rady Eurośródziemnomorskiej (obradującej w składzie ministrów
spraw zagranicznych oraz ministrów sektorowych), Wysokich Przedstawicieli (dawnego Komitetu Eurośródziemnomorskiego) oraz Eurośródziemnomorskiego Zgromadzenia Parlamentarnego, uzupełniając je o własne zaplecze instytucjonalne w postaci
ulokowanego w Barcelonie sekretariatu, stałego wspólnego komitetu, kohabitacyjnej
Prezydencji sprawowanej wspólnie przez kraje z przeciwstawnych brzegów Morza
Śródziemnego oraz cykliczne spotkania szefów państw i rządów51.
Wprowadzenie łączonej prezydencji oraz przeniesienie dialogu na najwyższy
szczebel to decyzje, które mogłyby wspomóc policentryzację procesu barcelońskiego,
gdyby tylko funkcjonowały w praktyce. Jak dotąd jednak nie udało się ich uruchomić na skutek zadrażnień wywoływanych przez eskalację konfliktu bliskowschodniego, przewroty polityczne w niektórych państwach partnerskich oraz komplikacje
związane z implementacją Traktatu z Lizbony. Od 2008 r. nie odbył się żaden szczyt
przywódców państw UMŚ. Spotkanie zaplanowane na rok 2009 zostało zbojkotowane przez polityków arabskich w proteście przeciwko operacji „płynny ołów” realizowanej przez IDF w strefie Gazy. Podobny los spotkał zebranie ministrów spraw
zagranicznych, które rok później zostało zignorowane przez reprezentantów państw
arabskich z uwagi na obecność izraelskiego ministra Avigdora Liebermana – znanego z kontrowersyjnych wypowiedzi szefa nacjonalistycznej partii Yisrael Beitenu52.
Nie ma zgody co do obsady „północnej” prezydencji. Od początku (na razie bezterminowo) pełni ją prezydent Francji, ale w myśl Traktatu z Lizbony Unię winna
reprezentować „trojka”, czyli przewodniczący Rady Europejskiej, wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz państwo sprawujące
prezydencję w Radzie UE, co dodatkowo utrudnia sprawę. Poza tym „południowa”
prezydencja również wakuje, ponieważ dwuletni okres jej sprawowania upłynął
w 2010 r., a szczyt uprawniony do wybrania następnej do tej pory się nie odbył.
50
51
52
interesom wybranych państw członkowskich. Rząd RFN namawiał też pozostałe państwa UE do
ograniczenia wpłat do budżetu Sekretariatu Unii dla Morza Śródziemnego (R. Ayad, S. Gadi, The
Future of Euro-Mediterranean Regional Cooperation: The Role of the Union for the Mediterranean, „EuroMeSCo Paper” 2011, nr 7, s. 10, 18). Warto jednak dodać, że rządy Włoch i Hiszpanii również opowiadały się za powiększeniem nowego ugrupowania o wszystkie państwa
członkowskie UE, obawiając się dominacji Francji w obszarze Maghrebu i Maszreku. B. Wojna,
Trudne początki Unii dla Morza Śródziemnego, „Sprawy Międzynarodowe” 2009, nr 1, s. 92–93.
Ibidem, s. 97.
R. Ayad, S. Gadi, The Future of Euro-Mediterranean Regional Cooperation…, op. cit., s. 11.
Ibidem, s. 16.
40
Michał Skorzycki
Co więcej, sprawowanie tej funkcji przez skompromitowanego i odsuniętego od
władzy prezydenta Hosniego Mubaraka zaszkodziło wizerunkowi całej inicjatywy,
zwłaszcza w zrewoltowanych krajach arabskich53.
Pewną szansą dla policentryzmu we wzajemnych relacjach UE i południowego
sąsiedztwa mogą być przemiany polityczne, zapoczątkowane w 2011 r. wskutek serii
przewrotów zwanej „arabską wiosną”. Niewykluczone, że sprawdzą się przewidywania Helle Malmvig o – spowodowanej przez wspomniane wydarzenia – rekonfiguracji układu sił i sojuszy na Bliskim Wschodzie, wskutek której tradycyjne podziały na
obozy pro– i antyzachodni oraz szyicki i sunnicki zostaną rozmyte na rzecz konfrontacji między państwami reformującymi się i dążącymi do podtrzymania status quo54.
Zgadzam się również z opinią wspomnianej badaczki, że ewentualne przeobrażenia
w tym zakresie mogą wzmocnić polityczną niezależność Egiptu (zwiększyć presję
wywieraną przez Kair na Jerozolimę, wzmóc aktywność dyplomatyczną w dziedzinie
pośrednictwa w rozwiązywaniu konfliktów regionalnych, doprowadzić do normalizacji stosunków z Iranem) od UE i Stanów Zjednoczonych, co wcale jednak nie musi
oznaczać opuszczenia europejskich struktur imperialnych. Dobrą ilustracją tej tezy
jest sygnalizowana na początku 2011 r. przez tamtejszą tymczasową radę wojskową
niechęć wobec ingerencji z zewnątrz (w tym z Brukseli), która nie przeszkodziła
jednak kairskim władzom w rozpoczęciu rokowań z Komisją Europejską w sprawie
utworzenia pogłębionej strefy wolnego handlu z UE (DCFTA)55.
Sukcesy ugrupowań islamistycznych w wyborach parlamentarnych przeprowadzonych w Tunezji (23 października 2011 r.) i w Egipcie (w trzech turach między
28 listopada 2011 r. a 11 stycznia 2012 r.) również mogą przyczynić się wytworzenia
wspomnianego policentrycznego systemu równowagi w relacjach z UE. Po ugrupowaniu An-Nahda (Odnowa) oraz Bractwie Muzułmańskim można spodziewać się
bardziej krytycznego stosunku do polityki Zachodu, ale zdaje się, że obydwie partie
zaakceptowały demokracje przedstawicielską jako model działania oraz modernizacyjny kurs w odniesieniu do polityki gospodarczej, ergo ich polityczne sukcesy
(reprezentanci An-Nahdy zajęli blisko 42% miejsc w tunezyjskim Zgromadzeniu
Konstytucyjnym, zaś posłowie stworzonej przez egipskie Bractwo Partii Wolności
i Sprawiedliwości – ponad 47% w kairskim odpowiedniku tegoż) nie muszą oznaczać
politycznej i gospodarczej separacji od Europy, ani radykalnej reislamizacji stosunków społeczno-obyczajowych we wspomnianych państwach. Kierownictwo pierwszego z wymienionych ugrupowań jeszcze przed wyborami zadeklarowało przywiązanie do demokracji i sprawiedliwości w ramach tunezyjskiej tożsamości narodowej,
53
54
55
Ibidem.
Interwencja sił saudyjskich w Bahrajnie z 2011 r. – lubo wpisująca się w rywalizację szyicko-sunnicką – może być zwiastunem tej nadchodzącej zmiany, podobnie jak zaproszenie Maroka
i Jordanii do zrzeszającej „naftowe monarchie” Rady Współpracy Zatoki Perskiej. H. Malmvig,
The Arab Uprisings And The New Geopolitics Of The Middle East, „EuroMeSCo Brief” 2012,
nr 33, s. 3–4.
B. Wojna, Unia Europejska wobec arabskiej wiosny…, op. cit., s. 10; http://trade.ec.europa.eu/
doclib/press/index.cfm?id=766 (01.06.2012).
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
41
zaś konserwatywny odłam Bractwa jest równoważony przez umiarkowane skrzydło, reprezentujące wykształconą i zamożną egipską klasę średnią56. Warto przy tym
dodać, że znaczny wpływ na politykę tej organizacji może być wywierany przez środowisko najważniejszego centrum teologicznego współczesnego islamskiego świata,
którym jest kairski uniwersytet Al-Azhar, stanowiący jednocześnie matecznik umiarkowanej myśli fundamentalistycznej, łączącej treści konserwatywne z przekonaniem
o potrzebie kontynuowania modernizacji na wzór zachodni57.
Wspomniane wyżej przemiany mogą stanowić dowód sukcesu europejskiego
mocarstwa oraz wskazywać na neośredniowieczny (w kontekście liczby ośrodków władzy) charakter jego imperialnej polityki wobec południowego sąsiedztwa.
W pierwszej połowie 2012 r. za wcześnie jeszcze na miarodajne prognozy dotyczące
politycznej przyszłości transformujących się państw, zwłaszcza w obliczu dobrego
wyniku salafickiej partii al-Nour we wspomnianych egipskich wyborach parlamentarnych, potencjalnie destabilizującej decentralizacji Libii i pełzającej wojnie domowej
w Syrii. Nie należy jednak lekceważyć faktu, że w dwóch istotnych państwach Afryki
Północnej po raz pierwszy odbyły się wolne wybory do organów przedstawicielskich,
a zatem uczyniono krok w kierunku wprowadzenia standardów politycznych sprowadzonych z Europy. Nie jest to jednak efekt planowanego oddziaływania Brukseli, mimo
pojawienia się demokratyzacji regionu wśród celów zawartych w deklaracji barcelońskiej z 1995 r. Stosowanie przez obalone i nadal funkcjonujące reżimy ograniczania
wolności słowa, instrumentalne traktowanie przez nie administracji, służb i sądownictwa wykorzystywanych do walki z opozycją oraz brak wpływu społeczeństw na
skład elit politycznych w pierwszym dziesięcioleciu działania PEŚ nie zniechęciły
UE do pospisywania umów stowarzyszeniowych z wszystkimi południowymi partnerami (włączając w to Egipt, Tunezję i Syrię). Doprawdy trudno nie przyłączyć się
do chóru badaczy i publicystów, którzy wskazują na taktyczną koncentrację Brukseli
zapewnienia stabilności regionu. Polityka ta sprowadzała się do gwarantowania legitymizacji autorytarnych systemów politycznych i ich personalnej obsady w zamian
za ciągłość dostaw surowców energetycznych, powstrzymywanie presji migracyjnej i islamistycznego terroryzmu oraz poszerzanie rynku dla europejskiej produkcji.
Ilustracją tego kursu była ostrożna reakcja na wystąpienia przeciwko rządom Zin
Al-Abidina Ben-Alego i Hosniego Mubaraka w grudniu 2010 r. i styczniu 2011 r., jej
najbardziej spektakularny element stanowiła początkowo operacja Hermes 2011, zorganizowana z inicjatywy włoskiego rządu dla wzmocnienia ochrony południowych
granic UE w obliczu spodziewanej fali migracyjnej58. Dopiero ucieczka tunezyjskiego
56
57
58
M. Dudkiewicz, P. Sasnal, Scena polityczna w Tunezji przed wyborami do Narodowego Zgromadzenia Konstytucyjnego, „Biuletyn PISM” 2011, nr 95 (844), s. 2535; Ed. Husain, Feuding Brothers, http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/04/05/feuding_brothers?page=0,0 (08.11.2011).
Zobacz: J. Zdanowski, Współczesna muzułmańska myśl społeczno-polityczna. Nurt Braci Muzułmanów, Warszawa 2009.
Zwiększona presja migracyjna wywołała największy niepokój w Rzymie i Paryżu. Na nadzwyczajnym dwustronnym spotkaniu na szczycie premier Włoch Silvio Berlusconi i prezydent Francji
Nicolas Sarkozy ustalili treść wspólnego listu skierowanego do przewodniczącego Rady Europej-
42
Michał Skorzycki
prezydenta do Arabii Saudyjskiej (14 stycznia 2011 r.) spotkała się z pierwszymi
działaniami UE, sygnalizującymi jej poparcie dla opozycji. Inicjalne posunięcia przybrały skromną formę misji dyplomatów Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych
i zamrożenia aktywów Ben-Alego i jego rodziny59. Wysoka przedstawiciel Catherine
Ashton oraz komisarz ds. rozszerzenia i europejskiej polityki sąsiedztwa Štefan Füle
zaoferowali też pomoc w przeprowadzeniu wyborów i transformacji demokratycznej,
ale wysoka przedstawiciel odwiedziła Tunis dopiero 14 lutego, przywożąc decyzję
o przyznaniu krajowi dodatkowego kredytu przez Europejski Bank Inwestycyjny oraz
wyasygnowaniu niewielkiej sumy 17 mln euro na wsparcie społeczeństwa obywatelskiego i demokratyzacji60. Te fakty nie powinny jednak prowadzić do pochopnej
konkluzji o izolacjonizmie UE i jej rzekomym braku zainteresowania aktywną polityką zagraniczną. Świadczą tylko o pewnej opieszałości w reagowaniu jej organów
na gwałtowne zmiany sytuacji politycznej, co w omawianym wypadku nie odróżniało
jej od „westfalskich” Stanów Zjednoczonych (acz zakulisowe kontakty z przejmującą
władzę egipską armią świadczą o większej sprawności Waszyngtonu w prowadzeniu
skutecznej polityki w momentach przełomowych dla regionu)61.
Bruksela potrzebowała czasu na zredefiniowanie środków obrony swoich interesów oraz stworzenie planu działania wobec państw gotowych do ewentualnych reform
wewnętrznych. Okazało się zresztą, że katalog celów realizowanych dotąd w ramach
procesu barcelońskiego odpowiada właściwie obecnej sytuacji, konieczne stało sie
jedynie inne rozłożenie akcentów. Nowa inicjatywa Brukseli, reorganizująca priorytety
w relacjach z południowym sąsiedztwem, zyskała nazwę „śródziemnomorskiego partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu” i została przyjęta już w marcu
2011 r. (prace nad nią zbiegły się z trwającym akurat przeglądem EPS, a zdaniem Natalie
Tocci omawiany projekt był wynikiem tegoż)62. Za jej podstawowe elementy uznano:
59
60
61
62
skiej Hermana van Rompuya i szefa Komisji Europejskiej Jose Barroso, w którym zawarli szereg
propozycji zmierzających do ograniczenia imigracji do UE. Wśród postulatów znalazły się m.in.:
utworzenie nowego partnerstwa z państwami Południa zapewniającego współpracę w przeciwdziałaniu napływu nielegalnych imigrantów, umocnienie solidarności z państwami przyjmującymi migrantów poprzez uruchamianie specjalnych funduszy do dyspozycji tych pierwszych,
wzmocnienie kompetencji Agencji Frontex i powołanie do życia jej śródziemnomorskiego biura
oraz liberalizacja możliwości jednostronnego przywracania kontroli granicznej przez państwa
grupy Schengen w przypadku, gdy któryś z krajów członkowskich tej formacji stworzy zagrożenie dla bezpieczeństwa partnerów. Propozycje Włoch i Francji nie zyskały jednak akceptacji
Komisji Europejskiej, która w zamian zaproponowała wprowadzenie znacznie łagodniejszego,
stosowanego po decyzji podjętej na szczeblu unijnym, mechanizmu czasowego przywracania
wspomnianej kontroli wobec państwa stwarzającego problemy. M. Nodzykowski, P. Rakowski,
Wydarzenia w Afryce Północnej a przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii
Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe” 2011, nr 3, s. 28–29.
B. Wojna, Unia Europejska wobec arabskiej wiosny…, op. cit., s. 9.
Ibidem.
P. Sasnal, Między stagnacją a stabilizacją. Stany Zjednoczone wobec społeczno-politycznych
zmian w Afryce Północnej, „Sprawy Międzynarodowe” 2011, nr 3, s. 60–63.
Założenia śródziemnomorskiego partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu znalazły się w komunikacie skierowanym 3 marca 2011 r. przez Komisję Europejską i wysoką
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
43
 wspieranie demokratycznej transformacji i tworzenia instytucji ze szczególnym
uwzględnieniem zagadnień: ochrony podstawowych wolności, reform systemów
konstytucyjnych i wymiaru sprawiedliwości oraz walki z korupcją;
 rozwój współpracy z mieszkańcami, zwłaszcza w kontekście tworzenia społeczeństwa obywatelskiego i intensyfikacji kontaktów międzyludzkich, dotyczących
przede wszystkim młodych pokoleń;
 wsparcie zrównoważonego rozwoju gospodarczego – zapewniającego korzyści
wszystkim obywatelom – realizowane poprzez: pomoc małym i średnim przedsiębiorstwom, zwiększanie dostępu do kształcenia ogólnego i zawodowego, reformy
systemów edukacji i opieki zdrowotnej oraz wsparcie rozwoju najbiedniejszych
regionów63.
Mamy tu do czynienia z powrotem do haseł znanych z deklaracji barcelońskiej
(zwłaszcza z II i III koszyka, czyli dziedzin kooperacji gospodarczej i finansowej
oraz współpracy społecznej, kulturalnej i humanitarnej), ale wyraźnie zmodyfikowano ich hierarchie, rezygnując z niektórych treści64. Pierwszy szkic programu
nowego partnerstwa pomija kwestie bezpieczeństwa – tak istotne dla zachowania
pożądanej dotychczas stabilności regionu – oraz sprawę powstrzymywania migracji
i terroryzmu, która wywoływała kontrowersję wśród południowych sąsiadów, dysponujących inną definicją drugiego z tych zjawisk (wyłączającą działalność organizacji palestyńskich) i zainteresowanych liberalizacją unijnej polityki wizowej. Tuż
pod trzema cytowanymi wyżej punktami mieści się, co prawda, lista doraźnych działań, planowanych przez UE celem wzmocnienia południowych granic bloku, ale
brak kontroli migracji wśród podstawowych priorytetów i umieszczenie tam (znanych oczywiście wcześniej) projektów wymiany młodzieży świadczy o dostrzeżeniu
przez Brukselę relacji łączących polityczne zmiany w świecie arabskim z perspektywą pewnej radykalizacji stanowisk rządów reformujących się państw w odniesieniu
do kwestii spornych. Być może jest to zwiastun pogłębiania policentryczności bloku,
który UE próbuje formować z południowymi sąsiadami przynajmniej od 1995 r., ale
obecnie jest jeszcze zbyt wcześnie na zaproponowanie miarodajnej diagnozy, zwłaszcza w obliczu wspomnianej wyżej włosko-francuskiej reakcji na wzrost imigracji
z Południa wywołany przewrotami w Tunezji i Libii.
Charakter relacji gospodarczych Unii Europejskiej z jej południowym sąsiedztwem utrudnia zakwalifikowanie ich do kategorii układów policentrycznych. Znaczne
– wskazujące w niektórych przypadkach wręcz na jednostronne uzależnienie –
63
64
przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa do Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Rady Regionów (Joint Communication to The European Council, the European Parliament, the Council,
the European Economic and Social Committee and the Committee of The Regions, http://eeas.
europa.eu/euromed/docs/com2011_200_en.pdf (01.06.2013); N. Tocci, The European Union
and The Arab Spring: a (Missed?) Opportunity to Revamp the European Neighbourhood Policy,
„EuroMeSCo Brief” 2011, nr 2, s. 2.
http://eeas.europa.eu/euromed/docs/com2011_200_en.pdf (28.06.2012).
Zobacz: J. Zając, Polityka Unii Europejskiej w regionie śródziemnomorskim, Toruń 2002,
s. 112–115.
44
Michał Skorzycki
dysproporcje we wzajemnej wymianie handlowej, niski poziom handlu między państwami Południa oraz uzależnienie współpracy gospodarczej od decyzji Brukseli,
zmuszonej do szukania kompromisu między ekonomicznymi interesami państw
członkowskich sprawiają, że można mówić o koncentrycznym systemie zależności
o zdefiniowanym centrum i sferach peryferyjnych.
W oparciu o kryterium przedmiotów wymiany handlowej państwa PEŚ nienależące do UE można przyporządkować do trzech grup: kraje uprzemysłowione handlujące głównie wyrobami wysokoprzetworzonymi (Turcja, Izrael), dostarczyciele
surowców energetycznych (Algiera – 97,6% wartości eksportu do UE w 2011 r.,
Libia – 98, 3%, Syria – 84,5%), państwa peryferyjne dostarczające usługi turystyczne
i tanią siłę roboczą65. Ten prosty podział pokrywa się częściowo ze stopniem gospodarczego zbliżenia do imperialnego centrum. Prym wiodą uczestniczy najbliższego
kręgu. Turcja była jednym z pierwszych krajów regionu, z którym EWG podpisała
umowę stowarzyszeniową (w 1963 r.), zaś od 1996 r. jej gospodarka jest powiązana
z UE poprzez unię celną. Natomiast Izrael od 1989 r. korzysta ze strefy wolnego
handlu wyrobami przemysłowymi, łączącej go z państwami członkowskimi wspomnianej organizacji. Pozostałe kraje – za wyjątkiem Libii i Mauretanii – cieszą się
jedynie przywilejami wynikającymi z układów stowarzyszeniowych podpisanych
w pierwszej dekadzie funkcjonowania PEŚ. Wszystkie państwa PEŚ i UMŚ (poza
Jordanią – 2 miejsce) łączy prymat UE na liście partnerów handlowych, acz zachodzą oczywiście różnice w zakresie udziału handlu ze wspólnym rynkiem w ogólnej
wartości wymiany prowadzonej przez nie z zagranicą. Zależność ta dotyczy również
państw o statusie obserwatora przy PEŚ (tabela 1)66.
Ta sytuacja pozwala Unii Europejskiej na wykorzystywanie sankcji gospodarczych jako środka politycznego, stosowanego wobec większości państw ze względu
na niskie koszty retorsji, czego w chwili ukończenia tekstu doświadcza Syria, której
eksport na wspólny rynek został wstrzymany. Państwa PEŚ (z wyłączeniem Turcji)
odebrały w 2011 r. 5,1% unijnego eksportu, generując przy tym 4,3% importu wspólnego rynku (łącznie 4,9% wartości handlu zagranicznego EU), a zatem występuje
niewielka zależność Brukseli od ich gospodarek67. Poza tym prawdopodobieństwo,
że rządy wspomnianych państw potrafiłyby zająć wspólne stanowisko w tak istotnej
sprawie jak bojkot handlowy UE jest minimalne, zwłaszcza, że znajduje się wśród
nich Izrael. Groźne dla południowych państw unijnych mogłoby okazać się jedynie
przerwanie dostaw algierskiego gazu i libijskiej ropy, ale silne uzależnienie wspomnianych producentów od sprzedaży surowców energetycznych i ich europejskich
nabywców ogranicza ryzyko wystąpienia takiej sytuacji.
65
66
67
http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/statistics/ (01.06.2012).
Dla wszystkich wymienionych w tabel państw UE stanowi największe źródło importu, a dla
większości także najważniejszego odbiorcę eksportu. Wyjątki stanowią Izrael (2 miejsce po
USA), Liban (3 miejsce po Syrii i ZEA), Syria (2 miejsce po Iraku), Mauretania (2 miejsce po
Chinach) i oczywiście Jordania (7 miejsce po USA, Iraku, Indiach, Arabii Saudyjskiej, ZEA
i Syrii). Ibidem.
Ibidem.
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
45
Tabela 1
Udział Unii Europejskiej w wymianie handlowej państw
Partnerstwa Eurośródziemnomorskiego w 2011 r.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
2
Łączny udział UE w
Państwo
Udział UE w eksporcie
Udział UE w imporcie wymianie handlowej
Tunezja
72,1%
66,9%
69,7%
Maroko
59,1%
50,2%
53,1%
Algieria
49,5%
50,6%
50,0%
Turcja
46,3%
39,3%
42,0%
Egipt
30,5%
32,6%
31,9%
Izrael
26,6%
34,6%
30,7%
Liban
9,4%
32,8%
28,9%
Syria
27,7%
18,0%
21,6%
Jordania
3,7%
20,1%
15,5%
Autonomia
brak danych
brak danych
brak danych
Palestyńska
Państwa o statusie obserwatora przy Partnerstwie Eurośródziemnomorskim
Libia
76,50%
41,60%
64,90%
Mauretania
31,30%
44,20%
38,30%
Źródło: http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/statistics/ (05.08.2012).
Obraz dopełnia słabość wzajemnych relacji gospodarczych państw południa,
której dobrą ilustracją jest udział handlu wewnętrznego Unii Arabskiego Maghrebu
w całkowitej wartości ich wymiany handlowej wynoszący zaledwie około 3% (przy
analogicznym udziale handlu subregionu z UE osiągającym w tym samym czasie
60%), przy czym jego wartość składa się na 2% PKB krajów członkowskich68. Wśród
powodów tego stanu należy wymienić nikłą komplementarność gospodarek, słabą
konkurencyjność działających w ich obrębie przedsiębiorstw, niedostatki w zakresie
infrastruktury transportowej i bariery celno-administracyjne. Trudno liczyć na zmianę
w najbliższych latach dzięki działaniu wspomnianego porozumienia z Agadiru.
Poziom wymiany handlowej między państwami członkowskimi tego bloku dobrze
oddaje 14. miejsce Egiptu na liście partnerów handlowych Maroka (1% wymiany)
i 28. pozycja Rabatu w odnośnym rankingu sporządzonym przez Kair (0,6%). Trzeba
zaznaczyć, że są to największe państwa członkowskie porozumienia69. Większe szanse
na stworzenie alternatywnego układu gospodarczego ma z pewnością Turcja, której
wschodnia reorientacja polityczna występuje równolegle ze zmianą proporcji kierunków wymiany handlowej. Udział UE w jej wartości spadł między 1996 a 2008 r.
o 12 punktów procentowych (z 56%) na korzyść Bliskiego Wschodu, którego analogiczny wskaźnik wzrósł w tym samym okresie z 9% do 19%70. Pamiętać jednak
należy, że mimo trudności Ankara nadal nie zrezygnowała z ambicji akcesyjnych,
68
69
70
A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa…, op. cit., s. 15.
http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/statistics/ (01.06.2012).
A. Almuedo, New Turkish Foreign Policy towards the…, op. cit., s. 16.
46
Michał Skorzycki
jej najważniejszym partnerem gospodarczym pozostaje Unia Europejska, zaś opisana wyżej próba stworzenia subregionalnej struktury utknęła w martwym punkcie.
W tej sytuacji Brukseli pozostaje prowadzenie indywidualnej polityki handlowej
wobec każdego z krajów Południa. Od 1995 r. Bruksela podpisuje z tymi krajami
podobne układy stowarzyszeniowe oparte na tzw. „formule tunezyjskiej”, powstałej jeszcze przed powołaniem do życia PEŚ. Zawieranie wspomnianych umów było
wprawdzie poprzedzane negocjacjami, a ich wejście w życie zainicjowało działalność dwustronnych instytucji (rad, komitetów i grup roboczych). Trudno jednak nie
zauważyć, że proces gospodarczego integrowania krajów Południa z UE odbywa
się pod wyraźnie dyktando Brukseli, dbającej o ochronę interesów swoich państw
członkowskich, nierzadko kosztem postulatów partnerów z PEŚ. Borkowski słusznie
zauważa, że (obok innych dysproporcji) Unia Europejska ma nad swoimi partnerami
przewagę doświadczenia w wykorzystywaniu zawartych w umowach stowarzyszeniowych wyjątków od zasady swobody handlu, celem stosowania protekcjonizmu71.
Stawki celne i kwoty importowe zapisane w protokołach układów stowarzyszeniowych są, co prawda, ustalone w oparciu o zasadę asymetrii na korzyść słabszego partnera, ale nawet rezygnując z ograniczeń taryfowych Bruksela rezerwuje sobie prawo
do czasowego przywrócenia ich w wypadku wystąpienia zagrożenia dla wspólnego
rynku72. W praktyce utrudnia często import towarów, których oferta jest najbardziej
konkurencyjna, np. cytrusów czy tekstyliów. Poza tym implementacja umów stowarzyszeniowych skłania państwa partnerskie do wprowadzenia części acquis communautaire, choćby w odniesieniu do zasad ochrony konkurencji czy praw własności
intelektualnej, czyli przyczynia się do propagowania modelu społeczno-gospodarczego wykorzystywanego przez europejskie mocarstwo73. Mamy tu zatem do czynienia z kolejnym elementem imperium neośredniowiecznego, którym jest preferowanie
pozamilitarnych środków zewnętrznego oddziaływania.
Środki oddziaływania UE w obszarze południowego
wybrzeża Morza Śródziemnego
Pod względem środków działania europejskie mocarstwo dokładnie odzwierciedla
model neośredniowieczny w wersji nakreślonej przez Jana Zielonkę. Unijny zasób
instrumentów wywierania wpływu obejmuje przede wszystkim: warunkowo ukierunkowaną pomoc finansową, politykę handlową oraz działania polityczne.
Wykorzystywanie ostatniego z wymienionych środków w stosunkach z omawianym regionem nie należy do atutów UE. Europa dysponuje wprawdzie doświadczoną kadrą dyplomatyczną i potencjałem gospodarczym oraz militarnym stojącym
za jej działaniami, ale jej brak wpływu na konflikt bliskowschodni nie tylko ilustruje
71
72
73
P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie…, op. cit., s. 233.
Ibidem, s. 232.
Ibidem, s. 233.
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
47
pewną słabość w tym zakresie, lecz stanowi jej główny powód. Ugrupowanie integracyjne, o którym mowa, ponawia próby wywarcia wpływu na proces pokojowy od
1980 r., czyli od wydania przez szefów rządów państw dziewiątki tzw. „deklaracji
weneckiej” – dokumentu wyrażającego poglądy Wspólnot Europejskich, dotyczące
koegzystencji Palestyny i Izraela. Potwierdzono w nim prawo Palestyńczyków do
samostanowienia i państwa żydowskiego do istnienia, uznając przy tym osadnictwo
izraelskie na terytoriach okupowanych za nielegalne i wzywając obydwie strony do
powstrzymania się od przemocy. Postanowienia tej leciwej odezwy nadal warto cytować, ponieważ te podstawowe założenia dotąd nie uległy zmianie74. Trudno jednak
o przykłady efektywnych i samodzielnych działań UE lub jej państw członkowskich.
Europa przyjęła raczej funkcje doradcze oraz finansowo-organizacyjne, koncentrując
wysiłki dyplomatyczne na udziale w – złożonej także z przedstawicieli Rosji, USA
i ONZ – grupie negocjacyjnej zwanej „kwartetem bliskowschodnim”. Utworzona
w kwietniu 2002 r., prowadziła proces rozjemczy w oparciu o projekt pokojowy
określony terminem „mapy drogowej”, którego projekt przedstawił w tym samym
roku prezydent George Bush75. Losy inicjatywy dobrze oddają brukselską strategię
postępowania w omawianej sprawie.
Uczestnictwo pozostałych podmiotów zdejmuje z jej reprezentantów kłopotliwe
(w obliczu zróżnicowanego podejścia państw członkowskich do polityki Izraela)
obowiązki w zakresie inicjatywy, ograniczając je do dokonywania korekt oraz wspomagania. Udaną akcją dyplomatyczną, mieszczącą się w tych ramach była obrona,
atakowanej przez Jerozolimę i Waszyngton, pozycji Arafata dokonana przez Joschkę
Fischera. Fischer zaproponował utworzenie w Palestynie dodatkowego stanowiska
premiera celem obsadzenia go przez umiarkowanego polityka, co finalnie pozwoliło
przywódcy Fatahu na utrzymanie się w oficjalnej polityce76. W działaniach na rzecz
usunięcia postulatu rezygnacji Arafata z katalogu nieformalnych warunków implementacji „mapy drogowej” uczestniczyły również niektóre stolice unijnych państw,
czego przykład stanowiło ostre potępienie stanowiska Busha w tej sprawie przez
szwedzką minister spraw zagranicznych Annę Lindh77.
Kolejnym przykładem działań preferowanych przez UE było wspieranie realizacji „planu Szarona”, czyli wycofywania IDF z terytoriów palestyńskich za cenę
ich izolacji od obszaru państwa Izrael. W ramach tej inicjatywy w 2005 r. udało się
doprowadzić do zawieszenia broni kończącego intifadę Al-Aksa, ale w negocjacjach
poprzedzających to wydarzenie nawet Kair odegrał ważniejszą rolę niż Bruksela. Unii
pozostało wyasygnowanie dodatkowych 250 mln euro na przeprowadzenie reform
w Autonomii Palestyńskiej, wsparcie jej kwotą 40 mln euro przeznaczoną na projekty
związane z systemem celnym, transportem, dostawami wody i energii oraz zadeklarowanie sumy 60 mln euro do dyspozycji wysłannika Kwartetu do spraw wycofania
74
75
76
77
Venice Declaration, June 13, 1980, http://www.knesset.gov.il/process/docs/venice_eng.htm
(03.08.2010).
Patrz: K. Bojko, Izrael a aspiracje Palestyńczyków, 1987–2006, Warszawa 2006, s. 190.
Ibidem, 193.
J. Zajączkowski, Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2006, s. 205.
48
Michał Skorzycki
wojsk izraelskich Jamesa Wolfensohna78. Mocarstwo europejskie pozostaje zatem na
pozycji trafnie definiowanej przez angielskie sformułowanie payer but not player.
Ważnym powodem sytuacji jest brak akceptacji europejskich usług mediacyjnych ze
strony Izraela, którego władze upatrują w unijnych politykach stronników Palestyny
i nie zamierzają rezygnować na ich rzecz z amerykańskiego pośrednictwa. Wprost
zostało to wyrażone przez ministra spraw zagranicznych Silvana Shaloma, który
oświadczył Joschce Fischerowi, że USA powinny nadzorować implementację „mapy
drogowej” bez udziału pozostałych członków Kwartetu79. Mocarstwo europejskie
nie odważyło się jednak uznać zwycięstwa Hamasu w wyborach do Palestyńskiej
Rady Legislacyjnej rozpisanych w styczniu 2006 r., na czym ucierpiał jego wizerunek w państwach arabskich. Bruksela zareagowała na ich wynik wstrzymaniem
pomocy finansowej dla autonomii, co przyniosło skutek w postaci natychmiastowego
kryzysu budżetowego tego quasi-państwa, który wykazał skalę jego zależności od
europejskiego wsparcia.
Wejście w życie Traktatu z Lizbony wyposażyło Brukselę w dodatkowe instrumenty działania, ale niewiele zmieniło we wspólnej polityce bliskowschodniej. Już
6 marca 2010 r., czyli na początku swojego urzędowania wysoka przedstawiciel do
spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Catherine Ashton zapowiedziała plan
działań Unii na rzecz pojednania izraelsko-palestyńskiego złożony z dwóch posunięć:
wizyty w regionie (w tym w Strefie Gazy) oraz przeglądu i intensyfikacji pomocy
w budowaniu państwa palestyńskiego, ale żaden przełom w tej kwestii dotychczas
nie nastąpił80. Ashton ogranicza politykę UE do kontynuacji wsparcia dla autonomii
oraz pracy w Kwartecie, czego symbolem jest jej decyzja o zakończeniu, trwającej
od 1996 r., misji specjalnego przedstawiciela ds. konfliktu bliskowschodniego, uzasadniona brakiem potrzeby jej kontynuowania z uwagi na działania Tony’ego Blaira
w roli przedstawiciela Kwartetu81.
W scharakteryzowanej wyżej polityce Unii widać konsekwencję, z jaką Bruksela
trzyma się swoich wypróbowanych, handlowych i finansowych instrumentów wywierania wpływu. Cele wsparcia kierowanego do krajów Południa zostały zdefiniowane
wyraźnie już przy określaniu priorytetów pierwszego kompleksowego programu
pomocowego, prowadzonego w latach 1995–2006 w ramach PEŚ, czyli MEDA.
Rozporządzenie Rady nr 1488/86, stanowiące podstawę prawną programu, deklaruje
obszary szczególnego zainteresowania Unii, którymi są: tworzenie miejsc pracy, rozwój sektora prywatnego, promocja inwestycji ekonomicznych, rozwój wymiany handlowej i ulepszenie infrastruktury ekonomicznej krajów partnerskich82. Ta selekcja
78
79
80
81
82
Ibidem, 159.
K. Bojko, M. Góra, Wybrane aspekty polityki Izraela, Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej
wobec Palestyńskiej Władzy Narodowej 2000–2007, Kraków 2007, s. 56.
Patrz: M. Skorzycki, Polityka Unii Europejskiej wobec konfliktu izraelsko-palestyńskiego w kontekście problemu stopnia jej autonomizacji w stosunkach międzynarodowych, [w:] Globalizacja
– Unia Europejska –Polska, R. Piasecki (red.), Łódź 2011, s. 121–128.
D. Liszczyk, Specjalni przedstawiciele UE w nowej architekturze instytucjonalnej Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, „Biuletyn PISM” 2010, nr 115 (723), s. 2291.
P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie…, op. cit., s. 238–239.
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
49
wyraźnie wskazuje na dążenie do upodobnienia gospodarek Południa do państw unijnych przez otwarcie tych pierwszych na europejską produkcję i inwestycje. Co ciekawe, ten sam dokument uzależnia przydzielenie kwot pomocowych od dostosowania się do warunków systemu z Bretton Woods, czyli m.in. przeprowadzenia prywatyzacji i utrzymywania dyscypliny budżetowej83. Decyzja mogła wskazywać na chęć
podzielenia się z Międzynarodowym Funduszem Walutowym obowiązkami kontroli
transformacji ekonomicznej regionu, ale może też dowodzić funkcjonowania szerszej myśl strategicznej w postaci wciągnięcia Maghrebu i Maszreku do grupy państw
atrakcyjnych dla inwestorów, co – mówiąc językiem Wallersteina – pozwoliłoby części z tych krajów na przejście z peryferii do półperyferii. Oczywiście musiałoby się
to odbyć drogą bolesnych reform strukturalnych, skutkujących w krótkiej perspektywie m.in. upadkiem nierentownych przedsiębiorstw, a więc wzrostem i tak już wysokiego bezrobocia, które to następstwa ma łagodzić wspomniana pomoc finansowa.
Implementacja Europejskiej polityki sąsiedztwa nie wniosła żadnych zasadniczych zmian w dziedzinie kierunków reform, do których namawiane są rządy południowych państw partnerskich. Sama koncepcja wspomnianego programu wykluczała zresztą tworzenie konkurencji wobec współpracy w ramach PEŚ, zakładając
jedynie jej uzupełnienie o sieć dwustronnych porozumień przyspieszających przemiany w tych krajach. Wypada zgodzić się z Paulą Marcinkowską, że podeście EPS
może poprawić sprawność asygnowania środków pomocowych i uzyskiwania rezultatów w postaci reform, choćby z uwagi na możliwość neutralizacji hamującego
wpływu konfliktu bliskowschodniego, który przez pierwszą dekadę utrudniał działanie PEŚ i całkowicie zablokował prace Unii dla Morza Śródziemnego84.
Przeniesienie dystrybucji finansowego wsparcia z MEDA do, zainicjowanego
w 2007 r., Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa dodatkowo umocniło bilateralny mechanizm wsparcia finansowego. Dystrybucja środków asygnowanych w ramach pierwszego z wymienionych programów opierała się na trzyletnich
„programach indykatywnych”, kierowanych zarówno do państw, jak i regionów85.
Drugi powstał w wyniku połączenia MEDA, TACIS i EDIHR z zadaniem finansowania reform prowadzonych w oparciu o zobowiązania wynikające (w odniesieniu
do państw PEŚ) z układów stowarzyszeniowych oraz „planów działania” – dwustronnych porozumień charakteryzujących posunięcia transformacyjne krajów partnerskich. Filar multilateralny ograniczono do inicjatyw transgranicznych podejmowanych przez lokalne jednostki terytorialne zaangażowanych państw86. Jego wyrazem
w stosunku do krajów Południa miała być wprawdzie Unia dla Morza Śródziemnego,
ale tak jak już wspomniałem struktura ta de facto nie funkcjonuje87.
83
84
85
86
87
Ibidem.
P. Marcinkowska, Europejska Polityka Sąsiedztwa…, op. cit., s. 188.
Ibidem, s. 52.
J. Maliszewska-Nienartowicz, Europejska Polityka Sąsiedztwa – cele i instrumenty, „Sprawy
Międzynarodowe” 2007, nr 3, s. 72–74.
B. Wojna, Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa: nowe programy na lata 2011–2013,
„Biuletyn PISM” 2010, nr 42 (650), s. 2170. Akcja kredytowa prowadzona w regionie przez
50
Michał Skorzycki
EPS chyba najbardziej dobitnie ilustruje najważniejsze metody działania europejskiego mocarstwa. Celem inicjatywy jest dostosowanie państw sąsiednich do rodzimego modelu gospodarczego i społecznego poprzez zachęcanie do reform, których
postępy egzekwowane są i ewentualnie nagradzane za pomocą rozszerzenia dostępu
do wspólnego rynku, unijnych programów oraz wsparcia technicznego i finansowego88. O nowatorstwie tej inicjatywy nie świadczy dobór metod, ale względna
precyzja ich zastosowania i otwartość, z jaką Bruksela wyraża tym samym swoje
intencje. Plany działania zawierają zarówno spis kryteriów, w oparciu o które dystrybuowane są nagrody, jak i konkretne wskazówki dotyczące postępowania państw
partnerskich. Treść tych dokumentów jest wprawdzie negocjowana i zatwierdzana
przez Rady Partnerstwa (gromadzące przedstawicieli obydwu stron), ale podobieństwa między wersjami tych porozumień zawieranych przez UE z poszczególnym
partnerami wskazuje na faktyczne kierownictwo Komisji Europejskiej sprawowane
przy ustalaniu ich treści89. Wykaz priorytetów obecnych w planach działania pojawił
się już zresztą w inicjującym program dokumencie Komisji Europejskiej zatytułowanym Europejska Polityka Sąsiedztwa i ogłoszonym w 2004 r. Znalazły się wśród
nich takie obszary jak: dialog polityczny i reformy, handel i środki przygotowujące
partnerów do stopniowego poszerzania uczestnictwa w rynku wewnętrznym UE,
sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości, energia, transport, społeczeństwo
informacyjne, ochrona środowiska, badania i innowacyjność, polityka społeczna
i kontakty międzyludzkie90. Mamy tu zatem do czynienia z pakietem haseł streszczających europejski model polityczno-społeczno-gospodarczy, podany niejako w wersji eksportowej, której popularyzacja może prowadzić do rozszerzania omawianej
formacji mocarstwowej.
Trudno jednak znaleźć argumenty na rzecz tezy o świadomym wykorzystywaniu przez Brukselę wspomnianych sposobów poszerzania tejże formacji w kierunku
południowym. Nastawienie unijnych decydentów nadal nie wychodzi poza – sformułowany przez komisarza do spraw zagranicznych Chrisa Pattena oraz wysokiego
przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Javiera Solanę
w liście z 2002 r. – podział państw sąsiadujących z UE na trzy grupy: zmierzających
do akcesji (obszar Bałkanów), nieokreślonych (państwa strefy poradzeckiej) oraz niekwalifikujących się do członkostwa, czyli znajdujących się na południowym brzegu
Morza Śródziemnego91. Diagnoza ta dobrze współgra z koncepcją „ring of friends”
88
89
90
91
Europejski Bank Inwestycyjny również dotyczy projektów realizowanych w poszczególnych
państwach i jest prowadzona w oparciu o kontakty dwustronne. Tylko 1% całej wartości środków
przekazanych w latach 2002–2008 w ramach mechanizmu FEMIP (Ułatwienie dla Śródziemnomorskich Inwestycji i Partnerstwa) został skierowany na wsparcie programów regionalnych
(J. Zając, Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej…, op. cit., s. 189–190).
J. Maliszewska-Nienartowicz, Europejska Polityka Sąsiedztwa…, op. cit., s. 68.
P. Marcinkowska, Europejska Polityka Sąsiedztwa…, op. cit., s. 41–42.
Communication from the Commission. European Neighbourhood Policy. Stategy Paper. http://
ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf (10.06.2012).
B. Woźniak, Europejska Polityka Sąsiedztwa — udawane rozszerzenie czy niedoceniany instrument?, „Sprawy Międzynarodowe” 2007, nr 3, s. 79.
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
51
wyartykułowaną przez Romano Prodiego, zakładającą rozwijanie współpracy z sąsiadami od Moskwy po Rabat, celem wspólnego radzenia sobie z wyzwaniami, na
które UE nie jest w stanie odpowiedzieć sama92. Jest to przykład myśli strategicznej
o charakterze zachowawczym i reaktywnym, a nie ekspansywnym, zatem przyłączenie Południa do neośredniowiecznego organizmu europejskiego może mieć na razie
charakter skutku ubocznego, a nie zaplanowanego.
Płynność granic
Ostatnim z elementów neośredniowiecznego modelu mocarstwowego, którego
ewentualne zastosowanie w stosunku do państw Południa będzie tu rozważane, jest
elastyczny charakter jego granic, tak w rozumieniu ich przenikalności, jak i zmian
w przebiegu. Jeśli UE faktycznie staje się tego typu formacją imperialną, to omawiany
region może w niej pełnić rolę strefy nadgranicznej, swoistej marchii, stanowiącej
przedmurze mocarstwa i łączącej elementy porządku wewnętrznego z zewnętrznym.
Sądzę, że w odniesieniu do tego przypadku warto rozważyć zakres współzależności
(podległości?) politycznej UE i państw Południa oraz ich wzajemnej otwartości na
przepływ towarów, usług, osób i kapitałów. Odpowiedzi na część tych pytań znalazły się już w tekście, zatem niniejszy podrozdział będzie miał charakter swoistego
podsumowania poprzedzającego wnioski końcowe.
Jak już wspomniałem stopień wpływów politycznych UE w regionie jest nieproporcjonalny do poziomu oddziaływania ekonomicznego. Nieskuteczność i brak konsekwencji wykazana przez Brukselę przy próbach rozwiązywania konfliktu bliskowschodniego oraz ostrożność wykazana na początku wydarzeń „arabskiej wiosny”
wskazują na niedostatki unijnej polityki śródziemnomorskiej. Oczywiście państwa
członkowskie prowadzą w tej mierze niezależne działania, czego wyrazem była niemiecko-francuska interwencja zbrojna w Libii z 2011 r. zalegalizowana przez rezolucję nr 1973 Rady Bezpieczeństwa ONZ i przeprowadzona pod szyldem NATO
(na skutek sprzeciwu Londynu wobec francuskiego planu samodzielnej akcji)93. Ta
dwupoziomowość (jeśli nie brać pod uwagę stosunków międzyregionalnych i kontekstu globalnego manifestującego się choćby przez konieczność zaangażowania ONZ
w sprawę) relacji łączących Europę z południowym sąsiedztwem może świadczyć
o ich neośredniowiecznym charakterze, stanowiąc odmianę przecinania sie zależności
i jurysdykcji. Okazało się bowiem, że Paryż nie jest w stanie sam (czyli na modłę
westfalską) zorganizować akcji zbrojnej, co zmusiło Quai d’Orsay do przeprowadzenia akcji politycznej na forum NATO, UE i ONZ oraz skłonienia libijskiej Tymczasowej Rady Narodowej do podjęcia podobnych kroków (acz francuska dyplomacja
dołożyła starań żeby zapewnić sobie monopol na pośrednictwo w tym względzie).
Ten przykład wskazuje na decentralizację samego mocarstwa, które w odniesieniu
92
93
Ibidem, s. 80.
J. Kumoch, Francja wobec arabskiej wiosny, „Sprawy Międzynarodowe” 2011, nr 3, s. 81–82.
52
Michał Skorzycki
do „arabskiej wiosny”, działało nie tylko na szczeblu unijnym, ale także na poziomie zaangażowanych państw narodowych oraz struktur NATO. Akcja libijska może
być istotnym precedensem dla tworzenia przyszłej politycznej i obronnej tożsamości
Europy, ale za wcześnie jeszcze na określenie jej skutków w tym względzie.
Nie można jednak zapominać, że Maghreb i Maszrek to obszary złożone z państw
westfalskich, co utrudnia regionowi integrację, a Brukseli przeszczepienie własnych
wzorców na lokalny grunt i tym samym przyłączenie do własnej formacji mocarstwowej. Jak już wspomniałem, „arabska wiosna” może jeszcze umocnić tę tendencję,
zwłaszcza w zarządzanym przez armię Egipcie z parlamentem zdominowanym przez
fundamentalistów, co nie oznacza jednak konieczności popadania tego kraju w izolacjonizm czy podjęcia przez jego władze jakieś dogłębnej rekonfiguracji sojuszy.
Granice o charakterze ekonomicznym są bardziej podatne na przenikanie niż
ich polityczne odpowiedniczki. Projekt powołania do życia Eurośródziemnomorskiej Strefy Wolnego Handlu łączącej sygnatariuszy Układów eurośródziemnomorskich (czyli umów stowarzyszeniowych) z UE, nie został wprawdzie zrealizowany
do planowanego 2010 r., jednak wszystkie państwa PEŚ (poza Syrią) podpisały już
wspomniane dokumenty (w latach 1995–2002, ostatnia z tych umów weszła w życie
w 2006 r.), których treść przewiduje stopniowe znoszenie ceł na wszystkie wyroby
przemysłowe (z zachowaniem asymetrii na rzecz partnerów słabszych gospodarczo)
oraz docelowo na 80% produktów rolnych94. Krajom Południa zależy szczególnie
na liberalizacji handlu tymi ostatnim ze względu na przewagę konkurencyjną, jaką
mogą uzyskać sprzedając je na rynek unijny. Realizacja tych zapowiedzi napotyka na
przeszkody ze strony europejskich lobbies rolniczych, ale jej postępy są widoczne,
czego dowodzi choćby fakt, że państwa członkowskie UE odbierają bez cła 70%
produktów rolnych i ryb importowanych z Egiptu95. Dalsza liberalizacja może być
przyspieszana przez rosnące ceny żywności, które zmuszą Brukselę do poszukiwania środków zaradczych, zwłaszcza w obliczu dążenia do realizacji europejskiego
pakietu energetyczno-klimatycznego, który zakłada zwiększenie konsumpcji biopaliw96. Liberalizacja wymiany handlowej ominęła na razie usługi, ale za to trwa proces
usuwania przeszkód pozataryfowych (także ze strony państw arabskich, w których
poziom komplikacji procedur wybitnie utrudnia prowadzenie handlu wzajemnego),
którego symbolem jest przyjęcie unijnych reguł pochodzenia towarów przez państwa sygnatariuszy Porozumienia z Agadiru. Nie jest dziełem przypadku, że właśnie z tymi krajami Komisja Europejska – upoważniona decyzją Rady Europejskiej
z grudnia 2011 r. – powinna już w 2012 r. rozpocząć negocjacje w sprawie połączenia
ich ze wspólnym rynkiem za pomocą pogłębionych stref wolnego handlu (deep and
comprehensive free trade area), które uzupełnią zapisy układów stowarzyszeniowych
o regulacje kwestii: ochrony inwestycji, zamówień publicznych, norm technicznych,
94
95
96
K. Żukrowska, P. Czerpak, A. Galek, M. Grącik, M. Hussain, B. Jagiełło, J. Stryjek, M. Zbytniewski, Building Euro-Med Free Trade Agreement. How to Improve the Bilateral Management
Strategies?, [w:] Euro-Mediterranean Partnership, K. Żukrowska (red.), Warszawa 2009, s. 222.
Ibidem, s. 237.
Ibidem, s. 238.
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
53
przepisów sanitarnych i fitosanitarnych oraz polityki konkurencji, czyli wspomnianych barier pozataryfowych. Wybór Egiptu, Jordanii, Maroka i Tunezji odzwierciedla
też różnice dzielące państwa Południa w zakresie stopnia zaawansowania procesu
adaptacji wspomnianego europejskiego modelu. Niewykluczone, że te kraje stworzą strefę o wyższej prędkości integracji, co może doprowadzić do rozwarstwienia
wspomnianego europejskiego pogranicza. Powstanie takiego ugrupowania przemawiałoby za wpisaniem obszaru w porządek neośredniowieczny, rozmywając granice
gospodarcze przy zachowaniu politycznych.
Te ostatnie cały czas jednak limitują przepływ osób i niewiele wskazuje na
zmianę tego stanu rzeczy. Co prawda, cytowany już komunikat Komisji pt. Europejska Polityka Sąsiedztwa deklaruje „swobodny przepływ osób” jako stan docelowy,
jednak obwarowuje to oczekiwaniami kierowanymi do południowych partnerów,
dotyczącymi współpracy w zakresie ograniczenia nielegalnych migracji, uzupełniając je zapowiedzią wsparcia dla służb granicznych tych państw oraz podkreśleniem
konieczności zachowania bądź podniesienia poziomu bezpieczeństwa97. Wraz ze
wspomnianą już pierwszą zorganizowaną reakcją na wystąpienia przeciwko północnoafrykańskim reżimom, świadczy to o przedkładaniu troski o szczelność granic
nad dążenie do przesuwania ich w kierunku południowym. Wyrazem tego dążenia
jest koncentracja Brukseli na reformie usprawniającej system Frontex oraz na realizacji wspólnej polityki azylowej, który to cel ma zostać osiągnięty dzięki wprowadzeniu w życie porozumienia Dublin III, określającego sposób typowania państwa
członkowskiego właściwego do rozpatrywania wniosku o azyl, a także dzięki uruchomieniu systemu porównywania odcisków palców Eurodac oraz implementacji
dyrektywy kwalifikacyjnej, definiującej minimalne wymagania stawiane potencjalnym azylantom98.
Wnioski
Podstawowy dylemat powyższej analizy można sprowadzić do zakwalifikowania relacji Europy z Maghrebem i Maszrekiem do jednego z dwóch modeli mocarstwowych – koncentrycznego bądź neośredniowiecznego. Wielopoziomowość tych
stosunków sprawia jednak, że na razie trudno je jeszcze zmieścić w tych teoretycznych konstruktach. W ich warstwie politycznej mamy pewne znamiona tworzenia się
układu policentrycznego, skupiającego państwa westfalskie (w tym członków UE),
Unię Europejską i NATO, funkcjonującego w oparciu o porozumienia i instytucje
powstałe w toku rozwoju procesu barcelońskiego, Europejskiej polityki sąsiedztwa
oraz Dialogu Śródziemnomorskiego NATO. Europa w zasadzie odstąpiła od militar97
98
Communication from the Commission. European Neighbourhood Policy. Stategy Paper, http://
ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf (10.06.2013).
M. Nodzykowski, P. Rakowski, Wydarzenia w Afryce Północnej a przestrzeń wolności, op. cit.,
s. 25.
54
Michał Skorzycki
nych środków prowadzenia polityki w regionie, a jedyny jak dotąd przykład ich zastosowania miał charakter ograniczonej operacji lotniczej, prowadzonej w granicach
prawa międzynarodowego i w porozumieniu z lokalnymi ośrodkami politycznymi
cieszącymi się poparciem społecznym. W krajach arabskich przechodzących transformację wyraźnie funkcjonuje efekt ekspozycji, polegający na tendencji do naśladowania europejskich rozwiązań z uwagi na wysoką ocenę zaawansowania ekonomicznego i technologicznego państw UE. Najlepiej ilustruje to fakt, że w latach 2011–
2012 w Egipcie, Tunezji i Libii po raz pierwszy odbyły się demokratyczne wybory.
Trudno jednak lekceważyć występowanie pewnej politycznej asymetrii, wywołanej prymatem Europy w dziedzinie instytucjonalizacji stosunków z południowymi
państwami basenu Morza Śródziemnego. Polityka europejska państw arabskich cierpi
na niedostatki w dziedzinie koncepcji pozytywnych, co spycha je do pozycji odbiorcy
propozycji europejskich. Najbardziej spektakularnym przejawem ich wkładu w realizację procesu barcelońskiego jest blokowanie inicjatyw bądź bojkotowanie obrad
celem zamanifestowania sprzeciwu wobec działań Izraela. Przypomnieć też należy,
że zmiana rządów w Tunezji, Egipcie, Libii i (potencjalnie) w Syrii może doprowadzić do podniesienia rangi kwestii narodowej niezależności w dyskursach publicznych tych państw, a co za tym idzie wzmocnić ich przywiązanie do westfalskiego
modelu, ograniczyć wpływy UE oraz zaostrzyć kurs ich rządów w stosunku do Izraela, co z kolei może skutkować dalszymi powikłaniami przy realizacji integracyjnych
projektów regionalnych w rodzaju Unii dla Morza Śródziemnego. Trzeba stwierdzić,
że polityczne i strategiczne relacje łączące europejskie mocarstwo z południowym
sąsiedztwem nie opierają się już na zasadzie zależności. Wspomniana interwencja
w Libii nie doszłaby do skutku, gdyby nie poparcie arabskiej opinii publicznej oraz
elit politycznych, a bezpośredni i świadomy wpływ Europy na wewnętrzne przemiany krajów Maghrebu i Maszreku jest nikły, czego dowodzi fiasko polityki prointegracyjnej w odniesieniu do regionu czy niezależny i inspirowany wewnętrznie
charakter „arabskiej wiosny”.
Relacje gospodarcze łączące Europę z Południem nadal wpisują się natomiast
w model koncentryczny, przy asymetrii na korzyść pierwszego z partnerów, sprzedającego wyroby wysokoprzetworzone w zamian za surowce i tanią siłę roboczą. Liberalizacja handlu wzajemnego może w przyszłości zmienić te dysproporcje, ale nie ma
pewności, czy elity państw Południa są gotowe do przeprowadzenia reform proponowanych przez Brukselę z uwagi na profity czerpane przez nie z rozbudowanych sektorów państwowych oraz krótkoterminowe zagrożenia dla lokalnych przedsiębiorstw,
wywołane przez wystawienie na konkurencję ze strony firm europejskich. Cenną
wskazówką co do ich intencji i możliwości będą losy procesu negocjacji i ewentualnej implementacji pogłębionych stref wolnego handlu, wzmacniające powiązania
gospodarek Maroka, Egiptu, Jordanii i Tunezji ze wspólnym rynkiem UE. Ostatecznym dowodem na przejście relacji gospodarczych od jednostronnej zależności do
współzależności byłoby powiększenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego o południowe państwa członkowskie Partnerstwa eurośródziemnomorskiego, ale w perspektywie kilku najbliższych lat realizacja tak ambitnego zamierzenia nie jest realna.
MOCARSTWOWY
WYMIAR POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ...
55
W zakresie przepływu osób Unia Europejska zdaje się natomiast nabierać cech
formacji westfalskiej poprzez wzmacnianie wspólnego systemu ochrony granic
zewnętrznych oraz tworzenie wspólnej polityki azylowej. Kraje Południa nie koordynują swoich poczynań w tym zakresie, realizując osobne i różniące się od siebie plany, począwszy od marokańskiego poparcia dla emigracji, a skończywszy na
algierskich próbach jej ograniczania99. Trzeba jednak zauważyć, że w kontekście
gospodarczym granice między partnerami śródziemnomorskimi przechodzą proces
otwarcia, co sprawia że południe Morza Śródziemnego zyskuje wymiar unijnej „bliskiej zagranicy”, której przypada zadanie ograniczania napływu emigrantów z Afryki
Subsaharyjskiej.
Wykazana w tekście niejednorodność integracji UE z regionem Mahgrebu
i Maszreku może wskazywać na wchodzenie wzajemnych relacji w neośredniowieczną fazę rozwoju, w której przecinać się będą (zamiast nakładać) zależności
gospodarcze, polityczne i społeczne. Może do tego dojść tylko pod warunkiem pogłębiania się integracji gospodarczej, wdrożenia na Południu modelu świeckiego państwa opartego na porządku konstytucyjnym oraz postępów na polu integracji regionalnej. Pewne symptomy tych przemian są dostrzegalne, jednak obecny neośredniowieczny porządek mocarstwowy w Europie dotyczy tylko państw członkowskich UE
i EOG, uzupełnionych ewentualnie o kraje negocjujące warunki akcesji. Południe
Morza Śródziemnego nadal pozostaje europejskimi półperyferiami, suwerennymi
politycznie, ale uzależnionymi gospodarczo i skazanymi na import wzorców z Północy bez szerszych możliwości w zakresie rewanżu.
Superpower Aspect of the European Union Policy towards Countries
of the Middle East and North Africa
Abstract
The article contains the analysis of contemporary relations between the European
Union and the Mediterranean states of the Middle East and North Africa. The analysis in question is based on the assumption of an imperial nature of the EU, but without an implication that it is the next traditional military superpower of a concentric
type, using its power to rank the subordinated countries in a hierarchy that rests on
their political distance from the imperial centre. Instead, the author used the concept
introduced by Jan Zielonka, according to whom the EU is a neo-medieval superpower with overlapping jurisdictions, political polycentrism and peaceful methods
99
M. Belataff, B. Arhab, Migration and the Labour Market in the Medeiterranean Basin, [w:] Tranformation in Poland and in the Southern Mediterranean, K. Żukrowska (red.), Warsaw 2010,
s. 177–178.
56
Michał Skorzycki
of a territorial expansion. The main goal of the paper is to test this theory against the
reality of political and economical relations of the EU with its southern neighbourhood, with the emphasis on institutionalised ties.
Key words: European Union, North Africa, Middle East, foreign policy, EU Common
Foreign and Security Policy, UE inner relations
Streszczenie
Artykuł zawiera analizę obecnych relacji łączących Unię Europejską ze śródziemnomorskimi państwami Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej, dokonaną w oparciu
o założenie o jej imperialnym charakterze. Autor wykorzystał koncepcję Jana Zielonki, który opisał UE jako mocarstwo o charakterze neośredniowiecznym z nakładającymi się jurysdykcjami, policentryzmem politycznym i pokojowymi metodami
poszerzania swojego obszaru. Celem tekstu jest stwierdzenie, czy ta teoria sprawdza
się w odniesieniu do politycznych i gospodarczych relacji Unii Europejskiej z jej
południowym sąsiedztwem, zwłaszcza w ich wymiarze zinstytucjonalizowanym.
Słowa kluczowe: Unia Europejska, Afryka Północna, Bliski Wschód, polityka zagraniczna, polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE, stosunki zewnętrzne UE
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Jarosław Filip Czub
Instytut Europeistyki WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Fundusze Unii Europejskiej dla przedsiębiorców
w ramach europejskiej polityki spójności
Fundusze Unii Europejskiej coraz częściej stają się kluczowym elementem mającym wpływ na finansowanie i rozwój polskich przedsiębiorstw lub określonych organizacji. Fundusze UE (dotacje, subwencje) to środki finansowe pochodzące z budżetu
Unii Europejskiej, mające na celu pomoc w modernizacji i restrukturyzacji gospodarek krajów UE1. Są narzędziem realizacji polityki regionalnej2 (strukturalnej, spójności). Fundusze UE, skierowane do przedsiębiorców3, mają na celu pomoc w rozwoju
technologii, szeroko rozumianej innowacji (tworzeniu innowacyjnych rozwiązań),
poprawić konkurencyjność, zapewnić spójność wewnątrz Polski oraz przeciwdziałać
wykluczeniu społecznemu4.
1
2
3
http://www.ipo.pl/dotacje_unijne/artykuly/czym_sa_fundusze_unijne__592458.html (16.12.2012).
Polityka regionalna ma na celu: „zapewnienie wszechstronnego i harmonijnego rozwoju całej
Unii, a także zwiększenie stopnia spójności gospodarczej i społecznej”. B. Rogoda, Fundusze
pomocowe Unii Europejskiej wspierające przedsiębiorczość, Kraków 2009, s. 7.
Nowa definicja przedsiębiorstw (od 1 stycznia 2005 r.)
Kryterium
4
Małe
Średnie
Liczba zatrud- Poniżej 10 osób
nionych
Mikro
10–49 osób
50–250 osób
Powyżej 250
osób
Duże
Roczny obrót Do 2 mln euro
lub suma bilansowa
2–10 mln euro
10–50 mln euro
20–43 mln euro
Ponad 50 mln
euro
Do sektora MŚP nie są zaliczane przedsiębiorstwa, w których duże firmy, Skarb Państwa lub
jednostki samorządu terytorialnego posiadają 25% lub więcej udziałów albo dysponują prawem
do 25% lub więcej głosów w ich organach. Ograniczenie nie dotyczy gmin, których liczba mieszkańców nie przekracza 5000, a dochody budżetu nie przekraczają 10 mln euro. Zobacz: B. Izdebska, Teraz dotacje. Fundusze unijne dla Ciebie na rozwój Twojej firmy, Warszawa 2009, s. 28,
Zalecenie Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczące definicji mikroprzedsiębiorstw
oraz małych i średnich przedsiębiorstw, Dz. Urz. UE L 124 z 20.5.2003, s. 36.
A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla mikro, małych i średnich firm, Warszawa 2008, s. 26.
58
Jarosław Filip Czub
Uwzględniając powyższe należałoby postawić tezę, że fundusze unijne kierowane
dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) mają znaczący wpływ na ich rozwój, poprzez dedykowane bezzwrotne subwencje podnoszą atrakcyjność i konkurencyjność polskich przedsiębiorstw na forum europejskim i międzynarodowym. Ma to
także znaczące przełożenie na rozwój poszczególnych regionów oraz kraju jako całości.
Środki pochodzące z funduszy UE mogą być przydatne przy zakupie nowego
sprzętu lub nowego programu, jak również stanowią znaczącą pomoc w otwarciu własnej działalności gospodarczej. Obecnie dzięki funduszom strukturalnym „Polska ma
szansę na rozwój m.in. ochrony zdrowia, turystyki i kultury, działalności badawczo-rozwojowej, informatyzacji, a także odnawialnych źródeł energii”5. To właśnie głównie w tych sektorach polscy przedsiębiorcy mają możliwość ubiegania się o środki do
sfinansowania określonego celu. Poza przedsiębiorcami prawo do korzystania z dotacji mają organizacje takie jak: centra rozwoju czy parki przemysłowe. Polityka regionalna dzięki funduszom UE dąży do wyrównania warunków ekonomicznych i społecznych we wszystkich regionach Unii Europejskiej, a środki pochodzące z funduszy mają wpłynąć na zmniejszenie różnic w poziomie ich rozwoju – w szczególności
przy unowocześnianiu regionów biedniejszych powodując wzrost zatrudnienia.
W Polsce elementarnym dokumentem określającym zakres wykorzystania środków w latach 2007–2013, a także ich priorytety oraz kierunek wsparcia ze środków UE jest Narodowa Strategia Spójności (NSS) – nazwa urzędowa to Narodowe
Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO, National Strategic Reference Framework).
Dokument ten określa kierunki wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu
Spójności (FS) w ramach budżetu Wspólnoty na lata 2007–20136.
Poddając analizie szczegółowy przebieg powstawania i rozwoju funduszy UE,
należy wnikliwie prześledzić ewolucję europejskiej polityki regionalnej. Od początku
jej istnienia, zakładała ona m.in. finansowe wsparcie dla rozwoju regionów problemowych7 (najmniej rozwiniętych na terenie ówczesnej Wspólnoty Europejskiej —
dzisiejszej Unii Europejskiej). Precyzyjne informacje na temat podziału i funkcjonowania funduszy w przeszłości można odnaleźć analizując reformy funduszy strukturalnych. W skład historycznego rozwoju reform funduszy UE zalicza się perspektywy
finansowe Wspólnot Europejskich8.
5
6
7
8
Materiały informacyjne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego: Fundusze Europejskie na informatyzacje, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, s. 5.
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Narodowa Strategia Spójności, maj 2007, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007.
Oprócz przytoczonego założenia, europejska polityka regionalna wykreowała jeszcze dwa kierunki: „»regionalne ukierunkowanie« pozostałych polityk wspólnotowych (rolnej, energetycznej, przemysłowej, badawczej itp.), koordynowanie polityk regionalnych krajów członkowskich”. I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich,
Warszawa 2000, s. 76.
I–IV Perspektywy finansowe – Wspólnoty Europejskie, V Perspektywa finansowa – Unia Europejska.
FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ
59
DLA PRZEDSIĘBIORCÓW...
Tabela 1
Perspektywy finansowe Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich)
I Międzyinstytucjonalne
porozumienie
I Perspektywa finansowa – pakiet
Delorsa I
1988–1992
II Międzyinstytucjonalne
porozumienie
II Perspektywa finansowa – pakiet
Delorsa II
1993–1999
III Międzyinstytucjonalne
porozumienie
III Perspektywa finansowa – pakiet
Santera (Agenda 2000)
2000–2006
IV Międzyinstytucjonalne
porozumienie
IV Perspektywa finansowa
2007–2013
V Międzyinstytucjonalne
porozumienie
V Perspektywa finansowa
2014–2020
Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Filipek, Fundusze Unii Europejskiej, Warszawa
2009, s. 50.
Dofinansowanie polskiej przedsiębiorczości z puli środków pochodzących z funduszy UE rozpoczęło się stosunkowo niedawno. Polska w pełni mogła korzystać
z subwencji od momentu akcesji w maju 2004 r. Przed przystąpieniem korzystała
z szeregu rodzaju funduszy przedakcesyjnych (ang. pre–accession funds – środki
przyznawane państwom kandydującym do UE na podejmowanie działań przygotowujących do wypełniania warunków członkostwa, w ramach trzech funduszy: Phare,
Sapard i Ispa)9. Wraz z wstąpieniem Polski do UE fundusze przedakcesyjne zostały
zastąpione przez fundusze strukturalne i Fundusz Spójności. Podczas ówczesnej perspektywy finansowej (2000–2006) polscy przedsiębiorcy mieli do dyspozycji cztery
fundusze strukturalne10:
1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego;
2. Europejski Fundusz Społeczny;
3. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej;
4. Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa.
Ponadto Polska miała możliwość korzystania z Funduszu Spójności (FS), nienależącego do funduszy strukturalnych, ale będącego odrębnym instrumentem oraz
9
10
Phare – powstał w 1989 r. Początkowo skierowany był tylko do Polski i Węgier (Poland and
Hungary: Assistance for Restructuring their Economies). Pomoc dla Polski została przeznaczona
na wzmocnienie infrastruktury, restrukturyzację przedsiębiorstw, rozwój regionalny, edukację
i szkolenia, rolnictwo, ochronę środowiska oraz wsparcie administracji. Sapard (ang. Special
Accession Programme for Agriculture and Rural Development) – wspiera gospodarstwa rolne,
zakłady przetwórcze sektora rolno-spożywczego i rozwój obszarów wiejskich. Ispa (ang. Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) – wspiera projekty inwestycyjne z dziedziny
ochrony środowiska i transportu. VADEMECUM – źródła informacji o Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 180–183, K. Cholawo-Sosnowska, K. Karbowska, A. Wnukowska, Unia Europejska: słownik terminów i pojęć, Warszawa 2004, s. 62.
Rozporządzenie Rady (WE) NR 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy
ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, Dz. Urz. UE L 161/1 z 26.6.1999.
60
Jarosław Filip Czub
z szerokiego wyboru tzw. Inicjatyw Wspólnoty. Dokumentem regulującym wydatkowanie środków z funduszy UE na narodowe (Polski) projekty w latach 2000–2006
były Podstawy Wsparcia Wspólnoty (PWW).
Kolejna, a zarazem obecna perspektywa finansowa na lata 2007–2013 ilustruje
już nieco przekształcony podział funduszy UE. Znajduje się w niej mniej funduszy
strukturalnych, ale więcej pieniędzy dla polskiego przedsiębiorcy. Komisja Europejska (KE) zaproponowała, aby w polityce spójności źródłami finansowania zostały
trzy fundusze, w tym11:
1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR);
2. Europejski Fundusz Społeczny (EFS);
3. Fundusz Spójności (FS).
W perspektywie 2007–2013 nie znajdują się już Inicjatywy Wspólnoty. Poniżej
przedstawione zostały cząstkowe informacje dotyczące historii powstania funduszy
strukturalnych UE.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFRR (European Regional Development Fund – ERDF) został założony w 1975 r. i sprecyzowany przez Traktat
z Maastricht. Ma on na celu wyrównanie dysproporcji między regionami. W latach
1988 i 1993 przyjęto, że w ramach pomocy dla regionów, w których upadł „tradycyjny przemysł” (węglowy, stoczniowy, stalowy itd.) przyznane środki na restrukturyzację nie mogą być mniejsze niż 50% całkowitego kosztu przedsięwzięcia i nie
mogą przekraczać 75%12. Utworzenie tego funduszu jest historycznym wydarzeniem,
które kojarzy się z narodzinami aktywnej europejskiej polityki regionalnej.
Europejski Fundusz Społeczny EFS (European Social Fund – ESF) został
powołany w 1957 r. (funkcjonuje od 1960 r.). Środki wykorzystywane są przede
wszystkim do realizacji priorytetów w zakresie wzmacniania spójności gospodarczej
i społecznej przez poprawę możliwości zatrudnienia i pracy, stymulowanie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenia liczniejszych i lepszych miejsc pracy.
Promuje również równość szans na rynku pracy (chodzi tu głównie o walkę z dyskryminacją)13.
Fundusz Spójności FS (ang. Cohesion Fund – CF, inaczej nazywany Funduszem
Kohezji lub Europejskim Funduszem Kohezji) został utworzony w 1993 r. i dedykowany na 7 lat14 na mocy Traktatu z Maastricht. W 1999 r przedłużono jego okres
funkcjonowania do 2006 (cyklicznie przedłużany). Beneficjentami FS są państwa,
a nie regiony.
11
12
13
14
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne
dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz. Urz. UE L
210/25 z 31.7.2006.
M. Borucki, Słownik Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 49.
B. Rogoda, Fundusze pomocowe..., op. cit., s. 12.
Encyklopedia Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red.), Warszawa 2004, s. 137.
FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ
DLA PRZEDSIĘBIORCÓW...
61
Specyfika funduszy Unii Europejskiej
Perspektywa uzyskania środków pomocowych w celu dofinansowania prowadzonego przedsięwzięcia cieszy się coraz większą popularnością. Wraz z upływem czasu
widać poprawę poziomu wiedzy polskich przedsiębiorców na temat pozyskiwania
dotacji. Polscy przedsiębiorcy nadal uczą się wykorzystywać dane im możliwości, co
odzwierciedla efektywny sposób finalizowania projektów. Autor na tym etapie przedstawi charakterystyczne cechy funduszy UE, które odróżniają je od innych zewnętrznych form finansowania przedsiębiorstwa (takich jak kredyty, fundusze pożyczkowe,
leasing, emisja krótkoterminowych papierów dłużnych i dotacje z budżetu państwa),
stając się tym samym najbardziej atrakcyjnym zewnętrznym źródłem finansowania
realizowanych projektów.
Podstawową cechą, która wyróżnia fundusze UE od innych źródeł finansowania
i przyciąga uwagę potencjalnych beneficjentów, jest ich bezzwrotny charakter (oczywiście uwzględniając również kwestie prawidłowej ewaluacji – mianowicie, czy te
fundusze zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem dla wytyczonego celu,
który był zaznaczony na początku realizacji projektu). Sekwencja oznacza, że środki
pozyskane z funduszy UE nie podlegają zwrotowi. Bezzwrotny charakter funduszy
jest oczywiście uwarunkowany wieloma rozporządzeniami, które mają zapewniać,
że pieniądze pochodzące z funduszy zostaną dobrze rozdysponowane.
Kolejną cechą charakterystyczną funduszy UE jest ich kwalifikowalność (zarówno
projektów, jak i wydatków). Środki pochodzące z funduszy UE, dzięki którym realizuje się programy pomocowe, pokrywają koszty projektów zgodne z wymogami
danego funduszu i z politykami unijnymi (dotyczy to zakresu innowacyjności, konkurencji, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego, udzielania zamówień
publicznych, jak i równego traktowania kobiet i mężczyzn) oraz spójne z zatwierdzonym programem operacyjnym (poruszana jest kwestia spełnienia szczegółowych
kryteriów określonych dla danego działania w programie operacyjnym)15.
Uwzględniając cechy funduszy UE, autor przedstawi również regionalny podział,
pozwalający zilustrować regiony wchodzące w skład UE i mogące korzystać z jej
środków pomocowych. Nie wszystkie państwa wchodzące w skład UE mają możliwość korzystania z pomocy UE na takich samych warunkach. Istnieje geograficzny
podział obszaru UE na regiony tzw. NUTSy16. Jest to system opracowany przez
Europejski Urząd Statystyczny (Eurostat)17. System ten pozwala na pokazanie różnic między poszczególnymi regionami UE dotyczących bezrobocia, poziomu życia
itp. Na podstawie regionalnego podziału można określić obszary mniej rozwinięte,
czyli te, które potrzebują najbardziej wsparcia ze środków UE. NUTS stanowi zatem
podstawę do podziału środków z wdrażanych funduszy strukturalnych.
15
16
17
A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla..., op. cit., s. 224.
Klasyfikacja NUTS – Nomenklatura Jednostek Terytorialnych do celów Statystycznych (The
Nomenclature of Territorial Units for Statistics – NUTS).
A. Filipek, Fundusze Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 70.
62
Jarosław Filip Czub
Mapa nr 1
Podział regionalny Unii Europejskiej
Mazowsze już
przekroczyło
75% średniej
unijnej PKB
w 2006
regiony najbiedniejsze
regiony, które nie kwalifikują się w ramach celu konwergencja, ale mogą otrzymać
wsparcie zgodnie z celem „Podnoszenie konkurencyjności regionów i zatrudnienia”
regiony, które nie kwalifikują się do dofinansowania
Źródło: http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx (21.12.2012).
FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ
DLA PRZEDSIĘBIORCÓW...
63
Na mapie nr 1 przedstawiono graficznie regiony, do których skierowana jest największa pomoc. Charakteryzują się one niskim poziomem produktu krajowego brutto
per capita (PKB na jednego mieszkańca) oraz wysokim bezrobociem w stosunku
do średniej unijnej. Wskazane są regiony, których poziom PKB per capita jest niższy od 75% średniego PKB UE w składzie 27 państw członkowskich. Oznaczono je
na mapie barwą ciemną. Pozostałe jaśniejsze odcienie przedstawiają regiony, które
uzyskają nieznaczną pomoc z budżetu Unii Europejskiej. Jak zostało zobrazowane
powyżej w Polsce wszystkie regiony oprócz województwa mazowieckiego uznane są
za opóźnione w stosunku do średniej unijnej18, dlatego też przedsiębiorcy na terenie
całego kraju mogą starać się o dofinansowanie.
Następnym poruszanym aspektem na tym etapie jest to, że fundusze UE „kierują
się” określonymi Zadami pomocy zawartymi w art. 9 Rozporządzenia Rady (WE)
nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Podstawowymi zasadami są: zasada komplementarności19, która stanowi, że pomoc funduszy ma uzupełniać działania krajowe,
a nie zastępować ich. Zasada spójności20 oznacza, że fundusze strukturalne muszą
funkcjonować zgodnie z założeniami dokumentów strategicznych i z wytyczonymi
w tych dokumentach priorytetami. Pomoc uzyskana z funduszy musi być spójna
z działaniami krajowymi i całej UE. Zasada koordynacji21 nakłada obowiązek koordynacji pomocy udzielanej z funduszy na Komisję Europejską i poszczególne państwa członkowskie. Zasada zgodności22 zakłada wymóg zgodności operacji finansowanych z funduszy z prawem UE. Rozporządzenie zawiera jeszcze kilka zasad
pomocy, które nie zostały poddane analizie w treści. Pomoc pochodząca z funduszy
18
19
20
21
22
Mazowsze, które przekroczyło już 75% unijnej średniej PKB w 2006 roku funkcjonuje jako
region przejściowy. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego chce ustanowienia mechanizmu przejściowego dla regionów wychodzących z Celu 1 (Konwergencja), bez względu na ich poziom
PKB per capita w tym dla województwa Mazowieckiego w nowym okresie programowania
2014–2020. Mazowsze jako pierwsze polskie województwo, opuści grupę najbiedniejszych
regionów UE, objętych najintensywniejszą pomocą funduszy unijnych w ramach celu 1 polityki
spójności (Konwergencja) – „Zależy nam by w budżecie UE po 2013 roku Mazowsze, które przekroczyło już 75 % unijnej średniej PKB na mieszkańca, uzyskało status regionu przejściowego”,
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_spojnosci/Polityka_spojnosci_po_2013/
Debata/Strony/MiejsceMazowszawnowejpolitycespojnosci_270412.aspx (21.12.2012).
art. 9 ust. 1: „Fundusze zapewniają pomoc, która uzupełnia działania krajowe, w tym działania
na poziomie regionalnym i lokalnym, włączając do nich priorytety Wspólnoty”, Rozporządzenie
Rady (WE) nr 1083/2006..., op. cit.
Art. 9 ust. 2: „Komisja i państwa członkowskie zapewniają zachowanie spójności pomocy funduszy z działaniami, politykami i priorytetami Wspólnoty oraz jej komplementarności z innymi
wspólnotowymi instrumentami finansowymi. Ta spójność i komplementarność jest przede
wszystkim wskazana w strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności, w narodowych
strategicznych ramach odniesienia i w programach operacyjnych”, Rozporządzenie Rady (WE)
nr 1083/2006..., op. cit.
Art. 9 ust. 4: „Zgodnie ze swoim zakresem obowiązków Komisja i państwa członkowskie zapewniają koordynację pomocy z funduszy, EFRROW, EFR oraz interwencji EBI i innych istniejących instrumentów finansowych”, Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006..., op. cit.
Art. 9 ust. 5: „Operacje finansowane z funduszy są zgodne z postanowieniami Traktatu i aktów
przyjętych na jego podstawie”, Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006..., op. cit.
64
Jarosław Filip Czub
UE oparta jest o wieloletnie programowanie, a wszystkie podejmowane działania są
planowane z wyprzedzeniem. Fundusze nie mają charakteru działań ad hoc23. Zasady
pomocy uzyskanej z funduszy ściśle określają również to, że ich funkcjonowanie jest
właściwe, jeżeli nie dochodzi do przejawów dyskryminacji (pod względem płci) oraz
poszanowania środowiska naturalnego.
Innowacyjność (ang. innovation) z biegiem lat wzmacniała się i stawała najistotniejszym czynnikiem mającym wpływ na uzyskanie pozytywnej oceny projektu dla
pozyskania funduszy UE. Innowacyjność nieodzownie kojarzy się z podstawowym
elementem wdrażanego projektu, jednocześnie stając się tym samym podstawą do
uzyskania środków z UE. Innowacyjność kojarzy się z nowatorstwem, wprowadzeniem czegoś nowego, reformą lub ulepszeniem – kolokwialnie ujmując z „czymś
nowym”. Pomimo funkcjonowania wielu definicji określających terminologię innowacyjności, przedsiębiorcy starający się o uzyskanie dotacji muszą zrozumieć jej
meritum. Według podręcznika Oslo Manual innowacyjność przedstawia się jako
„wdrożenie nowego lub znacząco udoskonalonego produktu (wyrobu lub usługi) lub
procesu, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w praktyce
gospodarczej, organizacji miejsca pracy lub stosunkach z otoczeniem”24.
Innowacyjność gospodarki to nic innego jak umiejętność podmiotów gospodarczych nieustannego poszukiwania i wykorzystania w praktyce nowych inicjatyw,
koncepcji, wyników badań naukowych, przedsięwzięć czy wynalazków25. Innowacja
to działalność kreatywna, w której istotne jest wdrożenie twórczego pomysłu. Jak
się wydaje, jest to nieustanny proces, który się rozpoczyna od dostrzeżenia okazji,
potrzeby do zaspokojenia lub problemu do rozwiązania. Proces ten zmierza podjęcia decyzji o wdrożeniu określonego pomysłu, wybranego spośród wielu rozważanych i przystąpienia do jego realizacji26. Podsumowując innowacja jest działaniem
nowatorskim, odzwierciedlającym produkt (przez stworzenie nowego) oraz proces
produkcyjny (przez udoskonalenie). Przedsiębiorstwa, które stawiają na wdrażanie
innowacyjnych rozwiązań są bardziej rentowne. Wraz ze wzrostem zamożności obywateli poprawia się stan ich życia oraz dostępność do nowych usług i produktów.
Innowacyjność przyczynia się również do zmniejszenia bezrobocia. Widzimy zatem
jak pojemnym pojęciem jest innowacyjność. Wszystkie wymienione czynniki zadecydowały, że fundusze UE w pierwszej kolejności będą finansować projekty tych
potencjalnych beneficjentów, którzy wykażą inicjatywę innowacyjności.
Ostatnia przytoczona charakterystyczna cecha dla funduszy UE to idea określająca, że dofinansowanie ma służyć człowiekowi. Należy zgodzić się z autorką książki
Fundusze UE 2007–2013 dla mikro, małych i średnich firm Anną Szymańską, która
jednoznacznie podkreśliła, że wszelka pomoc płynąca z funduszy UE w ramach programów operacyjnych (PO) musi dotyczyć potrzeb człowieka. Co to oznacza? Jeżeli
23
24
25
26
M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla przedsiębiorców 2007–
2013, Warszawa 2008, s. 17.
http://www.nauka.gov.pl/fileadmin/user_upload/43/46/43464/20081117_OSLO.pdf (18.6.2013).
A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla..., op. cit., s. 83.
http://www.abc-ekonomii.net.pl/s/innowacja.html (21.12.2012).
FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ
DLA PRZEDSIĘBIORCÓW...
65
przedsiębiorstwo chce nabyć nową linię technologiczną, nowe narzędzia, program
komputerowy albo zbudować kolejną halę produkcyjną to nie w celu modernizacji
zakładu, ale głownie w celu poprawy warunków pracy, minimalizacji zanieczyszczeń środowiska naturalnego czy zmniejszenia zużycia energii elektrycznej. Podsumowując wszystkie podjęte działania przez przedsiębiorców muszą służyć człowiekowi i jego dobru, zarówno pracownikom przedsiębiorstwa, ich rodzinom, klientom
i innym.
W Perspektywie Finansowej 2007–2013 Polska jest największym beneficjentem unijnej pomocy. Łączna wartość unijnej pomocy wyniesie około 85,6 mld euro.
Ponad 59,5 mld euro będzie pochodziło z Funduszy Strukturalnych i Funduszu
Spójności. Szacowany publiczny wkład krajowy to ok. 9,7 mld euro, a szacowana
wartość wkładu podmiotów prywatnych to ok. 16,3 mld euro27. Polityka spójności
realizowana jest poprzez cele28 za pomocą dwóch funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz trzeciego instrumentu – Funduszu Spójności (FS). Podstawowym
kryterium pozwalającym odróżnić fundusze strukturalne (EFRR i EFS) od Funduszu Spójności to zakres oddziaływań. Fundusz Spójności ma zasięg krajowy (czyli
interweniuje na terenie całego kraju), a fundusze strukturalne mają charakter regionalny. Do wykorzystania środków z funduszy służą narzędzia w postaci programów
operacyjnych (PO), które będą zawierać informacje o tym, kto i na co może otrzymać
dotacje. Powołano 6 programów operacyjnych „centralnych” (o charakterze horyzontalnym) oraz 16 Regionalnych programów operacyjnych (tu mały i średni polski
przedsiębiorca poszukuje pomocy), które mają odpowiadać planom rozwoju poszczególnych województw. Ideą takiego rozczłonkowania jest wzajemne uzupełnianie się
programów, nie zaś konkurencja. Poniżej omówiono zakres działań funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) finansuje następujące
dziedziny:
27
28
A. Filipek, Fundusze Unii Europejskiej, op. cit., s. 106.
Cel I. Konwergencja – jest skierowany na pobudzenie rozwoju, czyli przyśpieszenie konwergencji regionów tych najsłabiej rozwiniętych w UE poprzez zwiększenie ilości i poprawę jakości
inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwój innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, zwiększenie wydajności administracji oraz poprawę jakości środowiska naturalnego. Cel
II. Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie – skierowany na zwiększenie atrakcyjności
regionów oraz zatrudnienia poprzez: przewidywania zmian gospodarczych i społecznych, zwiększenie i poprawę jakości inwestycji w kapitał ludzki, innowacyjność i promowanie społeczeństwa opartego na wiedzy, przedsiębiorczość, rozwój rynków pracy, ochronę i poprawę jakości
środowiska naturalnego oraz poprawę dostępności, zdolności adaptacyjnych pracowników i podmiotów gospodarczych. Cel III. Europejska współpraca terytorialna – umacnia współpracę
transgraniczną, transnarodową i międzyregionalną. Udział funduszy w finansowaniu celów: Cel
I. Konwergencja: EFRR, EFS i FS, Cel II. Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie: EFRR,
EFS, Cel III. Europejska współpraca terytorialna: EFRR. Szerzej w: M. Jankowska, A. Sokół,
A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla..., op. cit., s. 13–14 oraz B. Rogoda, Fundusze pomocowe..., op. cit., s. 8–13.
66
Jarosław Filip Czub
− inwestycje w infrastrukturę;
− inwestycje produkcyjne, które mają wpływ na tworzenie i ochronę trwałych
miejsc pracy, mowa tu głownie o bezpośrednim wsparciu inwestycji w MŚP;
− rozwój potencjału endogenicznego poprzez rozwój regionalny i lokalny (wsparcie
i usługi w szczególności dla przedsiębiorstw MŚP, tworzenie i rozwój instrumentów mających na celu poprawę dostępu dla przedsiębiorstw do finansowania)29;
− rozwój turystyki oraz inwestycji w dziedzinie kultury;
− ochrona i poprawa stanu środowiska;
− rozwój społeczeństwa informacyjnego30.
W dużym uogólnieniu EFFR dąży do zwiększenia liczby nowych miejsc pracy
i zmniejszenia dysproporcji w poziomie rozwoju regionów należących do Unii Europejskiej.
Europejski Fundusz Społeczny (EFS) finansuje następujące dziedziny:
− przystosowanie pracowników i przedsiębiorstw: systemy nauki przez całe życie,
opracowanie i rozpowszechnienie nowatorskich organizacji pracy;
− dostęp do zatrudnienia dla poszukujących pracy, osób nieaktywnych, kobiet i emigrantów;
− integracja społeczna osób pokrzywdzonych przez los i walka z dyskryminacją na
rynku pracy;
− wzmocnienie kapitału ludzkiego poprzez reformę systemów kształcenia oraz
utworzenie sieci placówek edukacyjnych31.
EFS powstał, aby ulepszyć jakość i dostępność miejsc pracy oraz możliwość
zatrudnienia w UE. Jest podstawowym instrumentem dla realizacji Europejskiej strategii zatrudnienia32.
Fundusz Spójności (FS) realizuje priorytety wspierające:
− transeuropejskie sieci transportowe;
− infrastrukturę ochrony środowiska;
− połączenia kolejowe, morskie, śródlądowe;
− zrównoważony rozwój transportu miejskiego;
− inwestycje środowiskowe33;
− racjonalizacje gospodarki odpadami i ochronę powierzchni ziemi;
− poprawę jakości powietrza;
− zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego34.
FS może wspierać tylko projekty dotyczące środowiska lub transeuropejskich
sieci transportowych.
29
30
31
32
33
34
A. Filipek, Fundusze Unii Europejskiej, op. cit., s. 30.
http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx (1.03.2011).
http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/fse/index_pl.htm (1.03.2011).
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=101&langId=pl (18.06.2013).
A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla..., op. cit., s. 20.
http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx (1.03.2011).
FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ
67
DLA PRZEDSIĘBIORCÓW...
Jak już wcześniej wspomniano, instrumentami do realizacji Funduszy UE są programy operacyjne. Schemat nr 2 przedstawia ich aktualny podział.
Schemat 2
Programy operacyjne w latach 2007–2013
Programy operacyjne w latach 2007-2013
PO Innowacyjna Gospodarka
16 Regionalnych Programów Operacyjnych:
PO Kapitaá Ludzki
RPO Województwa Zachodniopomorskiego
Programy
o
PO Infrastruktura i ĝrodowisko
charakterze
centralnym
RPO Województwa Pomorskiego
RPO Warmia i Mazury
PO Rozwój Polski Wschodniej
RPO Województwa Kujawsko-Pomorskiego
RPO Województwa Podlaskiego
PO Pomoc Techniczna
RPO Województwa Lubuskiego
RPO Województwa Mazowieckiego
PO Europejskiej Wspóápracy
7HU\WRULDOQHM
RPO Województwa Wielkopolskiego
RPO Województwa àódzkiego
Źródło: opracowanie własne.
Poniżej znajduje się krótka charakterystyka wybranych programów operacyjnych.
PO Innowacyjna Gospodarka (PO IG) charakteryzuje się określonymi celami.
Wśród nich wskazać należy:
− zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw;
− wzrost konkurencyjności polskiej nauki;
− zwiększenie roli nauki w rozwoju gospodarczym;
− zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym;
− tworzenie trwałych i lepszych miejsc pracy;
− wzrost wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce35.
Podsumowując PO IG ma na celu wspieranie inwestycji, która polega na wdrożeniu innowacyjnej technologii, stosowanej na świecie nie dłużej niż 3 lata.
PO Kapitał Ludzki (PO KL) zakłada następujące cele:
− poprawa przystosowania przedsiębiorstw i pracowników do zmian zachodzących
w gospodarce;
35
Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013,
Departament Zarządzania Programami Konkurencyjności i Innowacyjności Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 6.
68
Jarosław Filip Czub
− pomoc w rozwoju zawodowym i uzyskaniu pracy osobom bezrobotnym i biernym
zawodowo;
− zwiększenie jakości usług edukacyjnych oraz upowszechnianie jakości usług edukacyjnych;
− zmniejszenie obszarów wykluczenia społecznego;
− wzrost spójności terytorialnej.
PO Kapitał Ludzki zakłada pełne wykorzystanie potencjału zasobów ludzkich
przez wzrost poziomu zatrudnienia i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw oraz
ich pracowników, wzrost poziomu wykształcenia oraz wsparcie dla budowy struktur
administracyjnych36.
PO Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ) postawiono następujące cele:
− budowę infrastruktury (przy czym rozwój Polski zachowa a nawet poprawi stan
środowiska naturalnego);
− ulepszenie łączności miedzy głównymi ośrodkami gospodarczymi poprzez połączenie ich siecią autostrad i dróg ekspresowych i innymi środkami transportu;
− zagwarantowanie długookresowego bezpieczeństwa energetycznego Polski, np.
rozwój odnawialnych źródeł energii czy dywersyfikacja dostaw;
− wykorzystanie potencjału kultury i dziedzictwa kulturowego;
− wspieranie utrzymania dobrego stanu zdrowia pracowników;
− rozwój ośrodków akademickich.
Priorytetowym celem PO Infrastruktura i Środowisko jest podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej Polski37.
PO Rozwój Polski Wschodniej dotyczy tylko województw: warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, lubelskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego. Szczegółowe
cele tego programu są następujące:
− poprawa dostępności i jakości powiązań komunikacyjnych;
− ożywienie rozwoju konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy;
− zwiększenie roli zrównoważonej turystyki;
− rozszerzenie dostępu do Internetu szerokopasmowego.
PO Rozwój Polski Wschodniej ma na celu przyśpieszenie rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej38.
Największą pomoc dla sektora MŚP, samorządów gminnych, powiatowych
i wojewódzkich, szkół, szpitali, organizacji pozarządowych, instytucji kultury itd.
niosą Regionalne programy operacyjne. Wysokość przyznawanych środków na dofinansowanie przedsiębiorstw z funduszy różni się w poszczególnych województwach.
36
37
38
M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla..., op. cit., s. 61.
Materiały informacyjne: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na lata 2007–2013,
Publikacja współfinansowana ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego
w ramach programu operacyjnego: Pomoc Techniczna na lata 2007–2013 oraz z budżetu państwa,
Główny Punkt Informacyjny o Funduszach Europejskich przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa Lubuskiego, Główny Punkt Informacyjny o Funduszach Europejskich delegatura Urzędu
Marszałkowskiego w Gorzowie Wielkopolskim, Zielona Góra, Gorzów Wielkopolski 2011.
M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla..., op. cit., s. 77.
FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ
69
DLA PRZEDSIĘBIORCÓW...
Wykres nr 1
Stopień sfinansowania inwestycji przez dotacje w poszczególnych województwach
województwa: mazowieckie (od 2011r.), miasto
stoųeczne Warszawa
Regiony
województwa: pomorskie, zachodnio-pomorskie,
dolnoƑlČskie, wielkopolskie, ƑlČskie, mazowieckie
województwa: lubelskie, podkarpackie, warmiŷskomazurskie, podlaskie, Ƒwiħtokrzyskie, opolskie,
maųopolskie, lubuskie, ųódzkie, kujawsko-pomorskie
0%
20%
40%
60%
Uwaga: podane poziomy dofinansowania są zwiększane o 10% dla średnich i o 20% dla małych
firm.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Teraz dotacje. Fundusze unijne dla Ciebie na rozwój Twojej firmy, Warszawa 2009, s. 30.
Artykuł to próba analizy europejskiej polityki spójności oraz instrumentów finansowych, za pomocą których realizowana jest polityka spójności Unii Europejskiej.
Uwzględniono także analizy poszczególnych środków finansowych pochodzących
z funduszy UE w wymiarze obecnie funkcjonującej perspektywy. Informacje zawarte
w artykule pozwalają na zrozumienie istoty europejskiej polityki spójności (EPS)
oraz funkcjonowania w jej ramach funduszy UE. W pracy przedstawiono znaczenie
funduszy UE. Ukazano, że EPS ma za zadanie służyć rozwojowi przedsiębiorstw,
a w tym technologii, jak i szeroko rozumianej innowacyjności. Istotą instrumentów
realizujących politykę spójności jest „niesienie” pomocy w modernizacji i restrukturyzacji gospodarek krajów członkowskich Unii Europejskiej poprzez rozwój poszczególnych regionów w państwach członkowskich. W konsekwencji jest realizowany
cel europejskiej polityki spójności – jest nim minimalizowanie zacofania regionów
słabo rozwiniętych. W artykule ukazano najważniejsze cechy funduszy, a zarazem
elementy różniące je od innych istniejących zewnętrznych form finansowania przedsiębiorstw. Stwierdzono, że fundusze cechuje bezzwrotność, gwarantująca refundację
poniesionych kosztów bez konieczności zwrotu, stając się przy tym cechą najbardziej
przyciągającą potencjalnych beneficjentów. Priorytetem w przyznawaniu funduszy
jest innowacyjność przedsięwzięcia, wsparcie uzyskać mogą więc projekty, które
przyczyniają się w największym stopniu do rozwoju firmy, pracujących w niej ludzi,
jak i całego regionu. W artykule przedstawiono typologię proponowanych funduszy
i programów UE realizujących politykę spójności.
Uwzględniając tezę artykułu starano się wykazać, że fundusze unijne kierowane dla sektora MŚP mają znaczący wpływ na ich rozwój. Poprzez dedykowane
70
Jarosław Filip Czub
bezzwrotne subwencje podnoszą bowiem atrakcyjność i konkurencyjność polskich
przedsiębiorstw na forum europejskim i międzynarodowym. Podniesienie konkurencyjności poszczególnych polskich przedsiębiorstw ma także kluczowe znaczenie dla
rozwoju poszczególnych regionów oraz kraju jako całości.
W najbliższym czasie zostanie wprowadzona nowa perspektywa finansowa na lata
2014–2020. Do zrealizowania tejże perspektywy została opracowana m. in. strategia „Europa 2020”39 („zrewitalizowana” strategia lizbońska z 2000 r.) , której celem
jest wyjście z kryzysu (szczególnie w wymiarze gospodarczo-finansowym i przygotowanie gospodarki krajów UE na nowe wyzwania, jakie wykrystalizują się do
2020 r.). Priorytetowe i jednocześnie współzależne działania będą kierowane na rozwój gospodarki w szczególności opartej na wiedzy i innowacjach (np. nowoczesnych
technologach), przy czym wspierane będą gospodarki o charakterze niskoemisyjnym
i takie, które efektywniej korzystają z zasobów naturalnych oraz charakteryzujące się
wysokim poziomem zatrudnienia, zapewniającej jednocześnie spójność gospodarczą,
terytorialną i społeczną. Należy przypuszczać, że po 2013 r. Polska będzie największym beneficjentem pozyskiwanych funduszy dwóch polityk unijnych w tym polityki
spójności UE oraz wsparcia dla obszarów wiejskich40 (jak ma to miejsce również
w przypadku obecnie funkcjonującej perspektywy 2007–2013).
Informacje zawarte w niniejszym artykule służą ukazaniu specyfiki europejskiej
polityki spójności oraz funduszy UE. Niewątpliwie usystematyzowanie wiedzy na
ten temat pozwoli na lepsze zrozumienie zasad funkcjonowania zarówno polityki
spójności 2014–2020, jak i powiązanych z tą polityką funduszy w Unii Europejskiej
i możliwości uzyskania dofinansowania sektora MŚP, który ma istotny wpływ na
koniunkturę gospodarczą Polski oraz odgrywa w niej kluczową rolę.
European Union Funds for Entrepreneurs
in the Framework of the European Cohesion Policy
Abstract
The article is an attempt to present external sources of funding from European
Union funds intended to support Polish entrepreneurs. It analyses funds, their origins and specific character which illustrates the essential characteristics of this form
of financing for entrepreneurs and presents a typology of EU funds and their functioning in the Operational Programmes. The purpose of the article is to illustrate the
Polish entrepreneurs’ analytical capabilities to obtain funds under the IV Financial
Perspectives 2007–2013.
39
40
J.F. Czub, Lobbing grup biznesu w Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 174–176.
P.F. Borowski, Unia: Nowa perspektywa finansowa 2014–2020: Zmiana priorytetów w samorządach, „Europejski Doradca Samorządowy” 2011, nr 1 (16), s. 47–49.
FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ
DLA PRZEDSIĘBIORCÓW...
71
Key words: European Union funds, Operational Programmes, European Union, The
Financial Perspective 2007–2013, SMEs
Streszczenie
Artykuł jest próbą przedstawienia zewnętrznych źródeł finansowania pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, przeznaczonych na wsparcie polskich przedsiębiorców. Analizie poddano istotę funduszy, genezę oraz specyfikę, która ilustruje
cechy charakterystyczne dla tej formy dofinansowania przedsiębiorców. Przedstawiono typologię funduszy UE i funkcjonujących w ich zakresie programów operacyjnych. Cel artykułu sprowadza się do analitycznego zobrazowania możliwości uzyskania dofinansowania polskiego przedsiębiorcy w ramach IV Perspektywy Finansowej 2007–2013 r.
Słowa kluczowe: fundusze Unii Europejskiej, programy operacyjne, Unia Europejska, perspektywa finansowa 2007–2013, MŚP
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Sebastian Dłuski
WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Zmiany w systemie realizacji polityki spójności
w perspektywie finansowej 2014–2020
P
olityka spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej jest poddawana cyklicznym modyfikacjom, warunkowanym przez mechanizm wieloletnich ram finansowych (WRF), którego ustanowienie stało się wymogiem prawnym na mocy Traktatu
z Lizbony. Obecnie, jako okres programowania, przyjęto perspektywę siedmioletnią,
która gwarantuje możliwość zachowania właściwych proporcji pomiędzy koniecznością zapewnienia stabilności i ciągłości finansowania, a wymogiem wprowadzania modyfikacji wymuszanych zmianami uwarunkowań społecznych, gospodarczych,
finansowych oraz techniczno-technologicznych. Zmiany wprowadzane w kolejnych
perspektywach finansowych są wynikiem procesu decyzyjnego, w który zgodnie
z paradygmatem multi-level governance jest zaangażowana znacząca liczba podmiotów – w tym przede wszystkim państwa członkowskie, instytucje unijne (ze
szczególnym uwzględnieniem Komisji Europejskiej) oraz organizacje pozarządowe.
W wyniku wielomiesięcznych negocjacji dochodzi do zmian zarówno w obszarze
zasad i mechanizmów realizacji polityki spójności, jak i założeń merytorycznych,
prowadzących do ukierunkowania wsparcia na konkretne obszary. Zmiany wprowadzone w systemie realizacji polityki spójności, które będą obowiązywały w perspektywie finansowej 2014–2020 mają charakter adaptacyjny. Stanowią przede wszystkim
reakcję na problemy oraz wyzwania, z którymi zmierzyć muszą się państwa członkowskie w czasie pogłębiającego się kryzysu gospodarczego. Istotnym determinantem jest także konieczność zwiększenia efektywności wykorzystywania publicznych
środków finansowych. Najważniejsze zmiany są wprowadzane w ramach pakietu rozporządzeń dotyczących funduszy Unii Europejskiej. Stanowią podstawę dla opracowania aktów prawnych i ram instytucjonalnych systemu wdrażania polityk wspólnotowych na poziomie państw członkowskich. Na obecnie zaawansowanym etapie prac
nad dokumentami implikującymi głównie zmiany w nowej perspektywie finansowej
można relatywnie precyzyjnie określić kształt planowanych rozwiązań prawno-instytucjonalnych. W celu pełnego przedstawienia możliwych konsekwencji wdrożenia
modyfikacji należy poddać analizie także determinanty, które należy uznać za ich
uzasadnienie, tj. problemy, wyzwania i zmiany uwarunkowań.
74
Sebastian Dłuski
Projekt rozporządzenia ogólnego1 oraz pakiet projektów rozporządzeń dotyczących funduszy Unii Europejskiej w ramach polityki spójności (Europejski Fundusz
Rozwoju Regionalnego – EFRR, Europejski Fundusz Społeczny – EFS oraz Fundusz Spójności – FS) zostały po raz pierwszy zaprezentowane przez Komisję Europejską 6 października 2011 r. Niemniej jednak do ostatecznego przyjęcia najważniejszych dokumentów w tym zakresie dojdzie w trzecim lub czwartym kwartale
2013 r. Jedną z najistotniejszych zmian w nowej perspektywie finansowej w ramach
polityk Unii Europejskiej o celach strukturalnych będzie wprowadzenie elementów
wspólnego programowania. Po raz pierwszy wspólne przepisy wprowadzone zostaną
dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz
Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMiR). Jednolita regulacja obejmie zasady ogólne (partnerstwo, wielopoziomowe zarządzanie, równouprawnienie kobiet i mężczyzn oraz niedyskryminacja, trwały i zrównoważony rozwój oraz zgodność z prawodawstwem krajowym
i unijnym), zasady planowania i programowania strategicznego oraz przepisy regulujące ocenę wykonania, monitorowanie i sprawozdawczość. Równocześnie wskazano
wspólne elementy w obszarze zarządzania i kontroli. Problemem, wskazywanym
obecnie przez ekspertów jako kluczowy, jest brak koordynacji pomiędzy interwencjami współfinansowanymi w ramach polityk o celach strukturalnych. Poziom alokacji finansowej polityki spójności i wspólnej polityki rolnej (WPR) stanowi około 85%
całego budżetu Unii Europejskiej. Środki przeznaczone na orientację sektora rolnego
w ramach WPR stanowią w przybliżeniu 1/5 wsparcia udzielanego w ramach filaru
gwarancji rolnej2. Brak wspólnych przepisów wprowadzających jednolite elementy,
takich jak definicje, ogólne zasady finansowania, zasady monitorowania i ewaluacji
oraz nieprecyzyjne określenie celów i linii demarkacyjnej interwencji, w istotny sposób ograniczają możliwość osiągnięcia efektu synergii, zwiększają koszty administracyjne, a w skrajnych przypadkach znacząco ograniczają pozytywne oddziaływanie
interwencji finansowanych. W obecnej perspektywie finansowej pojawiają się dwa
główne, negatywne efekty braku zintegrowanego podejścia do spójności: nakładanie się nieskoordynowanych inwestycji oraz niewystarczające wsparcie (w wymiarze
terytorialnym, przestrzennym lub tematycznym) udzielane w ramach wszystkich polityk Unii Europejskiej o celach strukturalnych. Brak skutecznej koordynacji działań
i ścisłej koncentracji tematycznej to główne przyczyny niepowodzenia w zakresie
1
2
Wniosek w sprawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne
przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu
Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, KOM (2011) 615 (wersja ostateczna) z 06.10.2011.
I. Jędrzejczyk (red.), Ocena komplementarności działań Polityki Spójności, Wspólnej Polityki
Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej na obszarach wiejskich, Warszawa 2008, s. 27.
ZMIANY
W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI...
75
osiągnięcia celów strategii lizbońskiej. Rozwiązanie problemu ma stanowić bezpośrednie powiązanie celów funduszy (tzw. programowanie strategiczne) ze Strategią
na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu – Europa 20203. Bezpośrednim efektem dążeń jest wyznaczenie w projekcie rozporządzenia ogólnego, wspólnych celów tematycznych dla trzech polityk
Unii Europejskiej, do osiągnięcia których przyczyniać mają się funkcjonujące w ich
ramach fundusze.
W Strategii Europa 2020 wyznaczono 5 celów ogólnych, które zostały przełożone na 11 szczegółowych celów tematycznych (art. 9 projektu rozporządzenia) –
„wspieranie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji, zwiększenie
dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjno-komunikacyjnych, podnoszenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, sektora
rolnego oraz sektora rybołówstwa i akwakultury, wspieranie przejścia na gospodarkę
niskoemisyjną we wszystkich sektorach, promowanie dostosowania do zmiany klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem, ochrona środowiska naturalnego
i wspieranie efektywności wykorzystywania zasobów, promowanie zrównoważonego
transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych, wspieranie zatrudnienia i mobilności pracowników, wspieranie
włączenia społecznego i walka z ubóstwem, inwestowanie w edukację, umiejętności
i uczenie się przez całe życie oraz wzmacnianie potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji publicznej”. W celu jeszcze silniejszego powiązania procesów
planowania i zarządzania gospodarczego przewiduje się wprowadzenie w ramach
polityki spójności precyzyjnie określonych pułapów wsparcia, które zostaną przeznaczone na realizację każdego z celów tematycznych (ang. ring-fencing). Równie istotnym elementem wzmacniającym koordynację oraz koncentrację tematyczną
w wymiarze horyzontalnym i wertykalnym będzie wprowadzenie Wspólnych Ram
Strategicznych (WRS). Idea wprowadzenia instytucji prawnej pojawiła się w głównym nurcie debaty europejskiej za sprawą niezależnego raportu przygotowanego na
zlecenie Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej przez
Fabrizio Barcę4. Raport zespołu Barki identyfikuje główne wyzwania i problemy
polityki spójności oraz wskazuje potencjalne sposoby ich rozwiązania. W założeniu
WRS mają stanowić podstawowy dokument wymuszający programowanie zintegrowanego i skutecznego systemu realizacji i efektywne wdrażanie inwestycji finansowanych w ramach EFRR, EFS, FS EFRROW oraz EFMiR. Wspólne Ramy Strategiczne, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi we wrześniu 2012 r. do propozycji
pakietu legislacyjnego5, będą załącznikiem do rozporządzenia ogólnego. W art. 10
3
4
5
Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM (2010) 2020 z 03.03.2010.
F. Barca, An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, Brussel 2010.
Zmieniony wniosek w sprawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego
Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju
76
Sebastian Dłuski
projektu niniejszego dokumentu określono, iż ich celem będzie promowanie harmonijnego, wyrównanego i zrównoważonego rozwoju Unii Europejskiej, poprzez
wskazywanie wyraźnego kierunku strategicznego dla procesu programowania oraz
ułatwianie sektorowej i terytorialnej koordynacji interwencji Unii z funduszy objętych zakresem Wspólnych Ram Strategicznych oraz z innych właściwych polityk
i instrumentów Unii, zgodnie z celami i zadaniami strategii Unii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego włączeniu społecznemu.
Gwarancją realizacji przyjętego założenia jest zobowiązanie państw członkowskich
do uwzględnienia tego dokumentu wraz z zleceniami Rady Unii Europejskiej (RUE)
jako podstawy programowania na poziomie krajowym. WRS określają środki niezbędne dla osiągnięcia celów tematycznych (kluczowe działania), które w założeniu
autorów projektu dokumentu mają prowadzić do uprzywilejowania środków przeznaczonych na zapewnienie wzrostu gospodarczego. Równocześnie wskazano pożądane mechanizmy koordynacji i zapewnienia komplementarności (postulat obniżenia kosztów administracyjnych), powtórzono zasady horyzontalne oraz wskazano
polityczne cele wdrażania funduszy objętych Wspólnymi Ramami Strategicznymi.
Wyznaczenie celów politycznych należy traktować jako próbę reakcji na problemy
i wyzwania stojące przed Unią Europejską, spowodowane negatywnymi, długoterminowymi przemianami gospodarczymi, finansowymi, społecznymi, demograficznymi
oraz terytorialnymi i przestrzennymi.
Nowe rozwiązania w zakresie programowania polityki spójności, wspólnej polityki rolnej oraz wspólnej polityki rybackiej, spowodowane koniecznością wzmocnienia zintegrowanego podejścia do spójności, przekładają się na konieczność dostosowania systemu dokumentów i aktów prawnych w państwach członkowskich. W obecnej perspektywie finansowej kluczowym dokumentem na poziomie krajowym, który
wyznacza ramy prawne dla wszystkich funduszy w ramach polityki spójności są
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 (NSRO 2007–2013). W perspektywie finansowej 2014–2020 dokument ten zostanie zastąpiony przez Umowę
Partnerstwa, której założenia są obecnie przygotowywane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Dokument ten zostanie uzupełniony przez Umowę Stabilności
(w państwach należących do strefy euro) lub Umowę Konwergencji (w państwa nienależących do unii gospodarczej i walutowej). Równocześnie dla każdego z państw
członkowskich, w oparciu o m.in. rekomendacje Rady Unii Europejskiej, opracowany zostanie Krajowy Program Reform (KPR), którego realizacja będzie podstawą
przyznania i utrzymywania wsparcia finansowego w ramach polityki spójności. Idea
wprowadzenia umów o partnerstwie w dziedzinie rozwoju i inwestycji, zawieranych pomiędzy Komisją Europejską a poszczególnymi państwami członkowskimi,
została już obszernie przedstawiona podczas przeglądu budżetu Unii Europejskiej
Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem
wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego
Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności,
oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, KOM (2012) 496 (wersja ostateczna)
z 11.09.2012.
ZMIANY
W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI...
77
w 2010 r.6 Autorzy dokumentu przedstawili pogląd, zgodnie z którym mechanizmy
związane z tzw. zasadą earmarkingu nie spełniają właściwie swojej roli. Wprowadzenie niniejszej zasady w okresie programowania 2007–2014 było próbą wzmocnienia
wpływu polityki spójności dla przyśpieszenia realizacji założeń strategii lizbońskiej.
Wyniki analizy przeprowadzonej przez zespół pod przewodnictwem Wima Koka
(tzw. Raport Koka7) jednoznacznie wskazywały, iż negatywne skutki są spowodowane niewystarczającą koncentracją na kluczowych celach oraz brakiem odpowiedniego poziomu koordynacji polityk wspólnotowych. W konsekwencji dla państw
UE–15 wprowadzono obligatoryjny wymóg przeznaczania w całym okresie programowania nie mniej niż 75% środków polityki spójności w państwach członkowskich, objętych celem: konkurencyjność regionalna i zatrudnienie oraz minimum
60% środków w państwach celu: konwergencja. Przyjęte kategorie wydatków, mających w założeniu promować innowacyjność, konkurencyjność i tworzenie nowych
miejsc pracy określono nieprecyzyjnie, co w konsekwencji nie spowodowało wymuszenia właściwego poziomu koncentracji tematycznej na obszarach prorozwojowych.
W projekcie pakietu legislacyjnego dla polityki spójności Komisja Europejska usiłuje
zmienić ten stan rzeczy, poprzez wprowadzenie wymogu opracowania wspomnianych wyżej Umów Partnerstwa, Umów Stabilności lub Konwergencji oraz Krajowych Programów Reform, które wraz z pułapami wsparcia dla określonych obszarów tematycznych mają stanowić skuteczniejszy mechanizm ukierunkowania interwencji finansowanych ze środków funduszy Unii Europejskiej. Równocześnie ww.
dokumenty stanowią podstawę wprowadzenia mechanizmów warunkowości ex-ante.
Zgodnie z projektem pakietu legislacyjnego Umowa Partnerstwa będzie dokumentem, w którym państwa członkowskie we współpracy z Komisją Europejską dokonają transpozycji założeń w zakresie obszaru wsparcia oraz systemu realizacji polityki spójności, wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybackiej. Równocześnie dokument ten stanowił będzie podstawę zobowiązania państw członkowskich
do osiągania celów Unii, wyznaczonych w Strategii Europa 2020. Wpływ na ostateczny kształt dokumentów w każdym z państw członkowskich będą miały specyficzne zalecenia Rady Unii Europejskiej, przyjęte na podstawie art. 121 ust. 2 oraz
art. 148 ust. 4 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)8, które dotyczą ogólnych kierunków polityk gospodarczych i realizacji polityki zatrudnienia,
zgodnie z wytycznymi Unii Europejskiej w tym zakresie. W Polsce istotne znaczenie będą miały dokumenty krajowe, takie jak Strategia Rozwoju Kraju 2020, Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020 oraz Koncepcja Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju 2030.
6
7
8
Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz parlamentów narodowych – Przegląd
budżetu UE, COM (2010) 700 z 19.10.2010.
W. Kok, Facing the challenge. The Lisbon strategy for growth and employment, Luxembourg
2004.
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz. Urz. UE C 83/47
z 30.03.2010.
78
Sebastian Dłuski
W procesie programowania zasada partnerstwa powinna zostać szczególnie
uwzględniona na poziomie krajowym w odniesieniu do organów regionalnych i lokalnych (postulat zwiększenia wpływu ośrodków metropolitalnych), partnerów gospodarczych i społecznych oraz podmiotów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie
(organizacje pozarządowe). Szczególnej uwagi wymaga dostosowanie Wspólnych Ram
Strategicznych do krajowych uwarunkowań, potrzeb, wyzwań i celów. Zakres przedmiotowy Umowy Partnerstwa obejmie w szczególności ramy strategiczne, zapewniające koncentrację na kluczowych celach Unii Europejskiej, mechanizmy zapewniające zintegrowane podejście terytorialne, rozwiązania mające zapewnić skuteczne
i efektywne wdrażanie funduszy objętych zakresem Wspólnych Ram Strategicznych.
W latach 2014–2020 powinno dojść do wzmocnienia koordynacji pomiędzy prorozwojowymi politykami Unii Europejskiej oraz koncentracji tematycznej. W obecnej perspektywie finansowej zakres Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia
2007–2013 obejmuje jedynie fundusze polityki spójności. Umowa Partnerstwa będzie
zawierała regulacje prawne, określające krajowe programy operacyjne, zarówno
w ramach polityki spójności, jak i wspólnej polityki rolnej oraz wspólnej polityki
rybackiej, programy europejskiej współpracy terytorialnej oraz regionalne programy
operacyjne w ramach polityki spójności9. Wytyczne makroekonomiczne, oparte
głównie na specyficznych dla każdego państwa zaleceniach RUE, zawarte zostaną
w Krajowym Planie Reform (KPR). Zgodnie z zaleceniami z maja 2012 r.10 Polsce
rekomenduje się podjęcie działań, takich jak korekta nadmiernego deficytu budżetowego, przeprowadzenie reform systemu fiskalnego, obniżenie bezrobocia wśród młodych ludzi, zwiększenie aktywności zawodowej kobiet, zapewnienie przedsiębiorcom warunków sprzyjających innowacyjności oraz zwiększenie inwestycji w rozwój
mocy wytwórczych i wydajności w sektorze energetyki. KPR będzie dokumentem
wzmacniającym powiązania pomiędzy Strategią Europa 2020 a funduszami objętymi
Wspólnymi Ramami Strategicznymi. Dynamicznie zmiany w zakresie wyzwań ekonomicznych i finansowych, które są nieodłącznym elementem rzeczywistości gospodarczej w Europie, stanowią podstawę dla koncepcji wymogu corocznych aktualizacji KPR. Duże wątpliwości budzi jednakże sposób wprowadzania i planowany zakres
modyfikacji, a kwestia ta musi zostać doprecyzowana w toku dalszych negocjacji.
Propozycja Komisji Europejskiej, obejmująca utworzenie szerokiego katalogu spraw
związanych z funduszami WRS, w których decyzje podejmowane będą za pośrednictwem aktów wykonawczych wydaje się być zbyt daleko idąca.
Postulatem, którego znaczenie jest nieustannie podkreślane w trakcie prac nad
kształtem polityki spójności w nowej perspektywie finansowej jest wzmocnienie
9
10
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Prezentacja: Programowanie Perspektywy Finansowej
2014–2020 – Projekt Założeń Umowy Partnerstwa (04.10.2012), za: http://www.mrr.gov.pl/
fundusze/fundusze_europe jskie_2014_2020/programowanie_2014_2020/umowa_partnerstwa/
strony/glowna.aspx (06.11.2012).
Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski z 2012 r. oraz zawierające opinię
Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na lata 2012–2015, KOM
(2012) 323 (wersja ostateczna) z 30.05.2012.
ZMIANY
W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI...
79
zasady warunkowości. Projekt rozporządzenia wspólnego dla funduszy WRS przewiduje zarówno mechanizmy warunkowości ex-ante oraz warunkowości ex-post,
mające służyć stymulowaniu motywacji państw członkowskich i ich regionów do
zwiększenia skuteczności polityki spójności, wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybackiej. Uwarunkowania wstępne zostaną wprowadzone na poziomie programów operacyjnych, a od ich spełnienia lub przyjęcia w Umowie Partnerstwa
planu działań temu służących (wraz ze szczegółowym harmonogramem) zależała
będzie decyzja o uruchomieniu transferów finansowych. Brak osiągnięcia założeń
do 31 grudnia 2016 r. lub dokonanie przez Komisję Europejską oceny stwierdzającej niewystarczające postępy, może skutkować zawieszeniem wszystkich lub części płatności okresowych. W celu uniknięcia konsekwencji finansowych państwa
członkowskie będą musiały spełnić warunek terminowej transpozycji prawa unijnego
oraz przygotowania rozwiązań prawnych i systemowych, niezbędnych dla ułatwienia interwencji w poszczególnych obszarach tematycznych11. Celem wprowadzenia
warunkowość ex-post jest natomiast silniejsze ukierunkowanie wsparcia finansowego
pochodzącego z funduszy objętych Wspólnymi Ramami Strategicznymi na osiąganie określonych wyników. Zachętę stanowiła będzie rezerwa na wykonanie, na którą
przewidziano 5% całkowitej alokacji finansowej każdego z funduszy oraz całkowitej
alokacji dla każdego z państw członkowskich. Podstawą dla rozdzielenia środków
rezerwy finansowej będzie dwukrotna ocena wykonania programów operacyjnych
(przewidziana na rok 2017 i 2019), w trakcie której zostanie zbadany stopień osiągnięcia celów pośrednich programów na poziomie priorytetów. Przydział rezerwy
na wykonanie przeprowadzi Komisja Europejska we współpracy z państwami członkowskimi i związany będzie ze zmianą programów operacyjnych, których dotyczy
przydzielenie rezerwy. Kwestią priorytetową w obszarze warunkowości ex-post stanie się w najbliższym czasie opracowanie kompromisowego rozwiązania w zakresie określenia celów pośrednich, a także wartości docelowych dla poszczególnych
państw. Należy również zwrócić uwagę na konieczność zmniejszenia znaczenia
wskaźników o charakterze finansowym, które mogą doprowadzić do nadmiernej
koncentracji na tempie i poziomie absorpcji, a nie jakości wdrażanych projektów12.
Zagrożenie w tym zakresie jest tym większe, że dojdzie prawdopodobnie do zaostrzenia warunków wynikających z zasady automatycznego anulowania zobowiązań
(tzw. zasada n+), zgodnie z którą środki przyznane danemu państwu na dany rok
11
12
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020.
Uwarunkowania strategiczne, Warszawa 2012.
Stanowisko Rządu RP dot. wniosku Komisji ws. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego
na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego
objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 (tzw. rozporządzenie dla
funduszy Wspólnych ram strategicznych 2014–2020), s. 14.
80
Sebastian Dłuski
(oznaczany jako n) mogą być wydatkowane przez kolejne dwa lub trzy lata. Po tym
czasie środki finansowe pozostające w budżecie wspólnotowym, a niebędące wcześniej objęte zakresem poprawnego wniosku o płatność okresową, zostają anulowane.
Uzupełnieniem opisanych mechanizmów warunkowości ex-ante i ex-post będzie
warunkowość makroekonomiczna, której wprowadzenie jest związane ze wzmacnianiem zależności pomiędzy zarządzaniem gospodarczym w Unii Europejskiej a funduszami Wspólnych Ram Strategicznych. W założeniu rozwiązanie to ma doprowadzić do maksymalizacji wpływu interwencji finansowych na wzrost gospodarczy
i konkurencyjność.
Interesującym rozwiązaniem, mającym przyczynić się do uproszczenia procedur wdrażania interwencji finansowych oraz podniesienia skuteczności jest również nowy, specyficzny dla polityki spójności mechanizm – Wspólny Plan Działania
(ang. Join Action Plan – JAP). Innowacyjne podejście polega w tym przypadku na
definiowaniu i zarządzaniu operacjami w odniesieniu do planowanych produktów,
usług oraz rezultatów. Jest to próba praktycznej realizacji postulatu koncentracji na
wynikach, jednakże z wyłączeniem projektów polegających na udostępnieniu infrastruktury. Beneficjentem Wspólnych Planów Działania, obejmujących wyznaczoną
grupę projektów, będzie mógł być jedynie podmiot prawa publicznego. Przewidziano
równocześnie konieczność przeznaczenia na realizację JAP wsparcia publicznego
w wysokości nie mniejszej niż 10 mln euro lub w wysokości odpowiadającej minimum 20% wsparcia publicznego w ramach programu operacyjnego lub programów
operacyjnych.
Pojęcie spójności terytorialnej funkcjonuje w głównym nurcie debaty europejskiej
od czasu rozpoczęcia prac nad Traktatem z Amsterdamu, jednakże jej osiągnięcie
stało się oficjalnym celem Unii Europejskiej dopiero w 2009 r., wraz z wejściem
w życie Traktatu z Lizbony. Zgodnie ze zmienionym art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna jest obszarem kompetencji dzielonej pomiędzy państwami członkowskimi a Unią Europejską. Chociaż cel osiągnięcia spójności terytorialnej został umocowany na poziomie traktatowym, definiowanie
tego pojęcie nadal przysparza wielu problemów. W trakcie debaty europejskiej na
temat spójności terytorialnej jest prezentowana niezmiennie szeroka gama sprzecznych stanowisk. Można wskazać trzy główne podejścia definicyjne. W pierwszym
z nich nacisk jest kładziony na konieczność wykorzystywania endogenicznych czynników wzrostu na poziomie regionalnym i lokalnym oraz likwidację barier uniemożliwiających efektywne wykorzystywanie zasobów. Regionalna dywersyfikacja,
policentryczność i dekoncentracja działalności gospodarczej w układzie terytorialnym są postrzegane w tym przypadku jako aspekt pozytywny. Spójność terytorialna
definiowana jest również jako stan, w którym zostaje zapewniony równomierny
dostęp do usług dla mieszkańców i przedsiębiorców oraz dochodzi do podnoszenia
standardu życia. Podejście to wynika z poprzedniego paradygmatu polityki spójności, zgodnie z którym interwencje finansowe były ukierunkowywane w dużej mierze na wyrównywanie poziomu rozwojowego w poszczególnych państwach członkowskich. W tym przypadku spójność terytorialną można rozpatrywać jako teryto-
ZMIANY
W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI...
81
rialny wymiar zrównoważonego rozwoju. W systemie realizacji polityki spójności
po 2014 r. przewidziano mechanizmy, mające w wymierny sposób wzmocnić podejście terytorialne, które w założeniu powinno ułatwić osiągnięcie spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej. Obecnie prawie całe wsparcie finansowe kierowane
do państw członkowskich jest przekazywane i wdrażane na szczeblu centralnym
i regionalnym, czyli poziomie NUTS 2 (z ang. Nomenclature of Statistical Territorial Units), odpowiadającemu obszarom wielkości polskich województw. Po 2014 r.
przewidziano wprowadzenie trzech kategorii regionów: regiony bardziej rozwinięte
(PKB per capita na poziomie wyższym niż 90% średniego PKB dla UE–27), regiony
mniej rozwinięte (PKB per capita na poziomie mniejszym niż 75% średniego PKB
dla UE–27) oraz regiony przejściowe (PKB per capita na poziomie 75–90% średniego PKB dla UE–27) Podejście to, ze względu na wysoki stopień dywersyfikacji
wewnętrznej regionów administracyjnych oraz niewystarczające uwzględnienie roli
obszarów metropolitalnych i funkcjonalnych wymaga zmiany, polegającej na silniejszym i bardziej precyzyjnym ukierunkowaniu środków finansowych w układzie
terytorialnym (wyznaczenie obszarów interwencji strategicznej). W Polsce za obszary
interwencji strategicznej uznane zostaną prawdopodobnie m.in. miasta wojewódzkie
i ich obszary funkcjonalne, średniej wielkości aglomeracje wymagające rewitalizacji,
obszary przygraniczne oraz obszary wiejskie o najniższym poziomie dostępu do dóbr
i usług. Równocześnie w planowanym pakiecie rozporządzeń dla polityki spójności
przewidziano mechanizm Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT), mający
na celu wzmocnienie roli obszarów silnie zurbanizowanych i ich obszarów funkcjonalnych w systemie wielopoziomowego zarządzania.
Konieczność zwiększenia wpływu na programowanie i wdrażanie funduszy
Wspólnych Ram Strategicznych wynika ze szczególnej roli ośrodków metropolitalnych w stymulowaniu wzrostu gospodarczego, generowaniu nowych miejsc pracy
oraz zapewnianiu dostępu usług. Istotą rozwiązania jest wydzielenie alokacji na
poziomie każdej z osi priorytetowych (centralnych i regionalnych programów operacyjnych), dzięki czemu powstanie możliwość podejmowania wielowymiarowych
i wielosektorowych interwencji finansowych. Propozycja legislacyjna nie zawiera
bezwzględnego wymogu wykorzystywania środków wchodzących w skład wszystkich funduszy WRS. Zalecane jest jednakże wykorzystywanie jak największej ich
liczby. Dopuszczono możliwość finansowania mechanizmu za pośrednictwem dotacji bezzwrotnych oraz instrumentów inżynierii finansowej, takich jak np. fundusze
pożyczkowe i poręczeniowe. Rozwiązanie to może przyczynić się do osiągnięcia
efektu mnożnikowego, dzięki czemu wzrośnie efektywność kapitału przeznaczonego na finansowanie działań proinnowacyjnych oraz prorozwojowych. Głównym
założeniem ZIT jest wspieranie osiągania celów i założeń strategii terytorialnych,
które powinny być wyznaczane na podstawie szczegółowej analizy terytorium wsparcia, czynników wzrostu oraz barier rozwojowych. Zgodnie z art. 99 projektu rozporządzenia ogólnego za wdrożenia interwencji w ramach osi priorytetowych odpowiedzialna będzie instytucja zarządzająca, która może przekazać realizację całości
lub części zadań związanych z zarządzaniem, monitoringiem, kontrolą, ewaluacją
82
Sebastian Dłuski
do jednej lub kilku instytucji pośredniczących. Mogą być nimi władze samorządowe, władze miejskie, regionalne organizacje ds. rozwoju, organizacje pozarządowe. Wprowadzenie tego rozwiązania przyczyni się do wzmocnienia roli ośrodków
miejskich. Wymagane jest jednakże przeprowadzenie w każdym z państw członkowskich analizy prawnej, która wykaże zgodność z prawem przyjętych założeń. Należy
podkreślić, że ZIT nie będą stanowiły instrumentu obligatoryjnego – wprowadzenie
uzależnione będzie od decyzji poszczególnych państw członkowskich.
Często dostrzeganym problemem w obecnej perspektywie finansowej jest zbyt
małe zaangażowanie podmiotów na szczeblu lokalnym we wdrażanie działań prorozwojowych zarówno w ramach polityki spójności, jak i wspólnej polityki rolnej.
W wyniku braku aktywności lokalnych organizacji interwencje finansowe są w niewystarczającym stopniu dostosowane do specyficznych uwarunkowań, a przemiany
strukturalne, polegające m.in. na wprowadzaniu nowoczesnych technologii i dywersyfikacji działalności gospodarczej na terenach wiejskich, zachodzą zbyt wolno. Promowanie eksperymentowania i mobilizacja podmiotów lokalnych zostały wskazane
w trakcie debaty nad kierunkami reformy polityki spójności przez Fabrizio Barcę
jako jeden z filarów zmian w zakresie zarządzania. Barca wskazuje, iż stymulowanie
aktywności przyczyni się do wzmocnienia procesu tworzenia wiedzy i specyficznych
preferencji w obszarach, do których jest kierowana pomoc prorozwojowa. Próbą
wzmocnienia roli lokalnych podmiotów w ramach WPR jest inicjatywa LEADER,
funkcjonująca w różnych formach od 1991 r. Wzmocnienie oddolnego podejścia
(ang. bottom-up approach) w nowej perspektywie finansowej, zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej, spowodować ma mechanizm Rozwoju kierowanego przez
społeczność lokalną (RKSL). Będzie dotyczyć kompleksowego wsparcia, polegającego na pokryciu kosztów działań przygotowawczych (w tym opracowanie strategii
rozwoju lokalnego), kosztów aktywizacji podmiotów, kosztów bieżących, kosztów
realizacji operacji zaplanowanych w ramach strategii oraz przygotowania i realizacji
działań w zakresie współpracy z lokalną grupą działania. Zgodnie z paradygmatem
zintegrowanego podejścia do rozwoju w ramach RKSL zostanie umożliwione finansowanie działań przez wszystkie fundusze, objęte Wspólnymi Ramami Strategicznymi. Szczególne znaczenie w procesie koordynacji oraz ukierunkowania wsparcia
będą miały strategie rozwoju lokalnego oraz grupy rozwoju lokalnego.
Strategie rozwoju lokalnego przyczynią się przede wszystkim do ukierunkowania
wsparcia na konkretnych terytoriach subregionalnych oraz grupach ludności. Zgodnie
z propozycją legislacyjną KE strategie powinny być przygotowywane przez zainteresowane podmioty (przedstawicieli publicznych i prywatnych lokalnych interesów
społeczno-gospodarczych), których formę instytucjonalną będą stanowiły lokalne
grupy działania. W trakcie procesu planowania strategicznego powinno dojść do
zdefiniowania obszaru i grup objętych wsparciem, przeprowadzenia analizy SWOT,
wyznaczenia celów i działań planowanych do realizacji oraz wskazania konkretnego
planu finansowego oraz mechanizmów zarządzania i sprawozdawczości. Instytucje
opowiedziane za wybór i zatwierdzenie strategii dokonają również oceny zintegrowanego i innowacyjnego charakteru planowanych działań oraz analizy zgodności
ZMIANY
W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI...
83
z celami i zasadami obowiązującymi w ramach funduszy Wspólnych Ram Strategicznych, których środki zostały przewidziane na finansowanie strategii.
Lokalne grupy działania, będące zinstytucjonalizowaną formą organizacji podmiotów lokalnych, będą odpowiedzialne zarówno za programowanie rozwoju lokalnego w ramach strategii, jak i osiągnięcie zakładanych celów. Do zadań lokalnych
grup działania będzie należało m.in. zwiększanie zdolności podmiotów lokalnych
do programowania i realizacji działań prorozwojowych, opracowanie przejrzystego
mechanizmu wyboru operacji, zapewnienie spójności operacji z zatwierdzoną strategią rozwoju lokalnego, opracowanie i realizacja procedur administracyjnych związanych z procedurą dofinansowywania projektów w ramach strategii oraz monitorowanie strategii.
Mechanizm Rozwoju kierowanego przez społeczność lokalną może przyczynić
się do wzrostu znaczenia podmiotów innych niż należące do administracji publicznej, jednakże generuje niebezpieczeństwo promowania partykularnych interesów oraz
podejmowania działań nastawionych na pozyskiwanie osobistych korzyści (ang. rent
seeking). Impulsem do niwelowania zagrożeń tego typu może stać się wprowadzenie
obligatoryjnego zakazu posiadania większości przez którąkolwiek z grup zaangażowanych w procesie decyzyjnym. W propozycji legislacyjnej przewidziano przepis,
zgodnie z którym żadna z grup biorących udział w mechanizmie RKSL nie może
dysponować więcej niż 49% głosów. W związku z powyższym nie wystąpi przewaga jednego podmiotu, pełniącego funkcję lidera lokalnej grupy działania, wynikająca jedynie z bezwzględnej większości głosów. Potencjalnie nadal będzie występowała przewaga wynikająca z uprzywilejowanej sytuacji administracyjno-finansowej,
która w praktyce może niwelować korzyści płynące z proponowanego rozwiązania.
W związku z powyższym należy pozytywnie ocenić proponowane rozwiązanie polegające na ustanowieniu w ramach RKSL jednolitej, odrębnej struktury, powołanej do
realizacji zadań wynikających z procesu zarządzania. Wprowadzenie zakazu posiadania przez podmiot bezwzględnej większości głosów nie doprowadzi również do
występującego na szczeblu lokalnym problemu wspólnej realizacji partykularnych
interesów przez przedstawicieli administracji publicznej oraz przedstawicieli środowiska przedsiębiorców. Nieprawidłowości we wdrażaniu interwencji finansowanych
na szczeblu lokalnym są bardzo częste w obecnej perspektywie finansowej, dlatego
w tym zakresie powinno dążyć się do wypracowania szczegółowych i precyzyjnych
regulacji, już na poziomie rozporządzenia ogólnego.
Zmiany w systemie realizacji polityki spójności, poddane analizie w niniejszym
artykule, stanowią jedynie część planowanych modyfikacji, które zostały uwzględnione w wyniku trwającego procesu debaty strategicznej, zapoczątkowanego publikacją piątego raportu na temat spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej13. Za
podstawę selekcji zagadnień przyjęte zostało kryterium istotności oraz innowacyjności
13
Komisja Europejska, Piąty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej:
inwestowanie w przyszłość Europy, za: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index_ en.cfm (08.12.2012).
84
Sebastian Dłuski
rozwiązań proponowanych w projekcie pakietu legislacyjnego przedstawionego przez
Komisję Europejską. Równocześnie należy jednoznacznie podkreślić, iż kształt opisywanych zagadnień może ulec znaczącym modyfikacjom, a ostatecznie wiążące
rozwiązania prawne zostaną przyjęte w III i IV kwartale 2013 r.
Changes in the System of Conducting EU Cohesion Policy
in the Financial Perspective of 2014–2010
Abstract
The subject of this article are the planned changes in the system of conducting EU
Cohesion Policy in the Financial Perspective of 2014–2020. The choice of analysed
issues was made on the basis of criteria of significance and innovation of proposed
solutions. The foreground of the reflections is the proposal of legislative regulations
for cohesion policy, which also encloses general regulations for Common Agriculture Policy (CAP) and Common Fisheries Policy (CFP), and was presented by the
European Commission in October 2011 and modified in September 2012. The aim
of this publication is to present the most significant modifications which will influence the programming process, and as a consequence the implementation of financial
interventions as a part of Cohesion Policy Funds (European Regional Development
Fund, European Social Fund and Cohesion Fund) after 2014. The analysis of changes
is complemented with short description of reasons for their implementation and an
attempt of evaluation based on the criterion of relevance and effectiveness.
Key words: cohesion policy, regional policy, The Financial Perspective of 2014–
2010, EU funds, European Union, European Regional Development Fund, European
Social Fund
Streszczenie
Przedmiotem niniejszego artykułu są zmiany planowane w systemie realizacji
polityki spójności w perspektywie finansowej 2014–2020. Wybór zagadnień poddanych analizie został dokonany w oparciu o kryterium istotności oraz innowacyjności
proponowanych rozwiązań. Podstawę rozważań stanowi propozycja pakietu legislacyjnego rozporządzeń dla polityki spójności, obejmujących również wspólne przepisy dla wspólnej polityki rolnej (WPR) oraz wspólnej polityki rybackiej, który został
przedstawiony przez Komisję Europejską w październiku 2011 r., a następnie zmodyfikowany we wrześniu 2012 r. Celem publikacji jest przedstawienie najistotniejszych
ZMIANY
W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI...
85
modyfikacji, które będą miały wpływ na proces programowania, a następnie wdrażania interwencji finansowanych w ramach funduszy polityki spójności (Europejskiego
Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu
Spójności) po 2014 r. Analizowane zmiany zostały w miarę możliwości wyznaczane
przez syntetyczną formę opracowania, uzupełnione o krótki opis przyczyn wprowadzenia oraz próbę oceny w oparciu o kryterium zasadności i efektywności.
Słowa kluczowe: polityka spójności, polityka regionalna, perspektywa finansowa
2014–2020, fundusze UE, Unia Europejska, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Marko Babić
Instytut Europeistyki WDiNP, Uniwersytet Warszawski
„Zaklęty krąg sprzeczności”:
Synteza społeczna i interes narodowy w Serbii (zarys problemu)
H
istoria Serbii ostatnich dwóch stuleci pokazuje nam, że jej jedynym stabilnym
elementem jest trwała niestabilność: zmiany różnych modeli społecznych, eksperymentowanie z formami rządów, uchwalanie i obalanie kolejnych konstytucji,
inauguracja i szybka detronizacja różnych zewnętrznych i wewnętrznych polityk,
i last but not least, chaotyczne konsekwencje owych gwałtownych zwrotów. Wnikliwy obserwator może odnieść wrażenie, że w Serbii wszystko się zmienia tylko
po to, by nic się nie zmieniło. Jakie są przyczyny takiego stanu rzeczy? Czy można
znaleźć jego wspólny mianownik? Czy w ogóle należy poszukiwać wspólnego mianownika, a może raczej należałoby przeanalizować każdą konkretną sytuację historyczną w jej własnych realiach? Czy rację miał Karl Popper przekonując do niepowtarzalności zdarzeń historycznych?1 Czy można na tej podstawie sformułować
jakiekolwiek przewidywania na przyszłość?2
Metodologicznie jednak spróbuję w pracy oprzeć się o założenia charakteryzujące
historycyzm – założenia o istnieniu głębokich struktur historycznych, warunkujących
konkretny stopień rozwoju społecznego i dominujących kontekstów społecznych.
Hipotezą pracy jest przypuszczenie, iż powodem wspomnianej niestabilności politycznej i państwowej (odzwierciedlającej zarówno w serbskiej polityce wewnętrznej,
jak i zagranicznej pojęcie racjonalnego interesu narodowego jako jednego z fundamentów stabilnego państwa) jest „zaklęty krąg sprzeczności” tez i antytez historycznych nie prowadzących do racjonalnej syntezy społecznej – warunku koniecznego
stabilnego państwa. Świadomie nawiązuję do filozofii Georga Hegla, której kwintesencją była tzw. triada – dialektyczny trójstopniowy rozwój myśli, a zarazem całej
1
2
K. Popper, Nędza historycyzmu, Warszawa 1999, s. 144.
Historycyzmem Popper nazywa wszelkie podejście do nauk społecznych, mających za główny
cel formułowanie prognoz historycznych za pomocą schematów czy praw rozwoju historycznego. Por. K. Popper, Społeczeństwo otwarte i jego wrogowie, Wysoka fala proroctw: Hegel,
Marks i następstwa, Warszawa 1993.
88
Marko Babić
rzeczywistości: teza, jej zaprzeczenie – antyteza, i ich jedność na wyższym poziomie,
synteza, jako punkt wyjścia do nowej triady. Teza i antyteza są „sprzeczne”, negują
się wzajemnie, znoszą się, tworzą jedność syntezy. Fundamentalna sprzeczność,
u podstaw której leży nacjonalizm, znajduje się w konflikcie między tendencjami
modernizacyjnymi i antymodernizacyjnymi w Serbii. Można przyjąć te dwie tendencje jako heglowską tezę i jej zaprzeczenie – antytezę. Nie jest to jednak wyłączną
osobliwością Serbii – w innych krajach obserwować można podobne konflikty. Dlaczego jednak w przypadku tego państwa istnieje poważny problem stworzenia udanej
syntezy społecznej, która stanowiłaby wartość dodaną – ową „jedność na wyższym
poziomie”? Praca stanowi próbę odpowiedzi na te pytania.
Synteza społeczna
Co rozumiemy pod syntagmą „synteza społeczna”? Stabilność społeczna jest
związana z funkcjonalnością, ponieważ każda spontaniczna stabilność społeczna
jest niemożliwa, jeżeli nie jest produktem „pokoju”, wynikającego z faktu zaspokojenia potrzeb większości społeczeństwa. Przyjmujemy, że społeczeństwa, jak i jednostki, dążą do stabilności, co oznacza funkcjonalną i zrównoważoną organizację
wspólnych, jak i jednostkowych zasobów mających na celu zapewnienie przetrwania
w warunkach niepewności stanu naturalnego3. Ze względu na imperatyw funkcjonalności, społeczeństwa wybierają takie elity społeczne, które, będąc swoistym sternikiem, są zdolne kierować społeczeństwo w stronę upragnionej stabilności. Legitymacja elit społecznych znajduje się zatem we wprost proporcjonalnym stosunku do
ich funkcjonalności w zapewnieniu owej stabilności społecznej. Nie dotyczy to tylko
aktualnego, ale i przyszłych pokoleń, albowiem społeczeństwa dążą do „przedłużenia gatunku” na osi czasowej. Również elity stają się funkcjonalne, jeżeli potrafią
zaoferować społeczną syntezę zdolną do spójnej aktywacji wszystkich dostępnych
wspólnych zasobów. W przeciwnym razie, bez społecznej syntezy, społeczeństwu
groziłaby dekonstrukcja i przekształcenia się w ciąg niepowiązanych i sprzecznych
wzajemnie całości i części. Na osi czasu oznacza ona ciągłość w rozumieniu kumulacji zasobności społeczeństwa i utrzymania użytecznych praktyk społecznych. Nie
byłoby to możliwe w przypadku stanu dyskontynuacji, permanentnej wojny między
„tezą” i „antytezą” społeczną bez jakiejkolwiek jednoczącej syntezy4.
Ta społeczna synteza jest konkretnym modelem bądź porządkiem społecznym,
w ramach którego trwale istnieją wszelkie podsystemy społeczne (różne grupy
3
4
Istnieją także przeciwne przykłady empiryczne – ludzie dążą do destrukcji i niestabilności.
Nawiązujemy tu jednak do sensu różnorodnych antropologii filozoficznych takich jak Davida
Hume’a (Traktat o naturze ludzkiej, Warszawa 2006) czy Michaela Oakeshotta (On Human Conduct, Oxford 1975).
N. Cvetičanin, Proces konstituisanja političke i društvene elite u srpskom društvu – problem
diskontiuiteta i fluktuirajućeg legitimiteta, “Nacionalni Interes” 2010, vol. 9, No. 3.
„ZAKLĘTY
KRĄG SPRZECZNOŚCI”...
89
społeczne, organizacje, wreszcie rodzina jako podstawowa komórka społeczna) jako
warunek konieczny spójności społeczeństwa w teraźniejszości i jego kontynuacji
z przeszłości i w przyszłości. Często niewidoczne w procesach formowania się różnorodnych elit, kontekstach czy modeli społecznych, lecz zawsze obecne historyczno-socjologiczne struktury w „procesach długiego trwania” (Fernand Braudel)5 tworzą
warunki rozwoju poszczególnych społeczeństw determinując ich stabilność lub niestabilność. Istnieje sprężenie zwrotne między aktualną stabilnością społeczeństwa
i procesem tworzenia się elit/kontekstów/modeli społecznych – stabilne społeczeństwa służą powstawaniu stabilnych procedur selekcji elit społecznych i reprodukcji
stabilnych kontekstów/modeli społecznych, i odwrotnie – niestabilne społeczeństwa
umożliwiają powstawanie niefunkcjonalnych procedur i źle wybranych elit w niestabilnych kontekstach społecznych w ramach niestabilnych modeli społecznych.
Jednym z krajów zastosowania pierwszego z paradygmatów jest Wielka Brytania6. Zdolność elit brytyjskich do „uczenia się” z doświadczeń społecznych i odnajdywania syntezy społecznej pacyfikującej ekstrema umożliwiło całemu społeczeństwu utrzymanie się w pozytywnym kręgu historycznym7. Brytyjski postęp ewolucyjny od oligarchii ku partycypacyjnej demokracji (participatory democracy)8 jest
tak różny od przypadku zastosowania drugiego paradygmatu – Serbii. Brak funkcjonalnej elity społecznej, posiadającej legitymację uniemożliwiał zainicjowanie pozytywnych procesów społecznych9. Zamiast syntezy procesów społecznych, w przypadku Serbii, nieustannie mamy do czynienia ze wzajemnym zwalczaniem ekstremów – „teza” historyczna” versus „antyteza” historyczna umożliwiająca zamianę
jednej oligarchii na inną, przy czym proces „uczenia się” z doświadczeń społecznych
serbskich elit (oligarchii) pozostaje na niskim poziomie10. Niewątpliwe na taki stan
rzeczy wpływała konieczność przetrwania i imperatyw wyzwolenia się spod wielowiekowej obcej okupacji11.
Wielowiekowy okres niemożliwości samodzielnego kreowania optymalnego
modelu społecznego uniemożliwiał powstanie warunków do stopniowego i racjonalnego rozwoju społecznego. Niektórzy serbscy autorzy piszą nawet o powstaniu
„wyzwolicielskiej kultury politycznej”, będącej swoistą „podziemną rzeką wpływającą
5
6
7
8
9
10
11
„Long Dureé”, koncepcja francuskiego historyka Fernanda Braudela odnosi się do struktur historycznych analizowanych w perspektywie czasowej wielu pokoleń a nawet stuleci, gdzie struktury
długiego trwania mają większe znaczenie niż poszczególne wydarzenia polityczne czy militarne.
Por. F. Braudel, Historia i trwanie, Warszawa 1971.
O procesie formowania się elit w Anglii od starej arystokracji do nowej merytokracji patrz:
L. Stone, S. Fawtier, C. Jane, An open elite? England 1540–1880, Oxford 1986.
Używając metody prostej indukcji historycznej można stwierdzić, że także w innych stabilnych
i odpowiednio zintegrowanych społeczeństwach europejskich (szwedzkim, duńskim, norweskim)
proces stabilizacji społecznej był procesem ewolucyjnym.
L. Stone, S. Fawtier, C. Jane, An open elite?..., op. cit.
N. Cvetičanin, Proces konstituisanja..., op. cit.
Ibidem, 107–146.
Od połowy XV wieku do Kongresu Berlińskiego w 1878 roku Serbia pozostawała częścią Imperium Otomańskiego.
90
Marko Babić
na rozwój nawet wtedy, kiedy nie była widoczna na powierzchni”12. Czasy po
wyzwoleniu nie przyniosły zasadniczej zmiany, ponieważ przejście z jednego „ekstremalnego” stanu poddaństwa wobec obcej władzy do drugiego – aktywnej walki
przeciwko tej władzy, pozostawiły trwałą skłonność przechodzenia od historycznej „tezy” do historycznej „antytezy”, nie pozostawiając miejsca na wypracowanie stopniowego procesu „uczenia się” i w końcu powstania syntezy społecznej.
Rzeczywistość ta w znaczącym stopniu utrudniła i skomplikowała zrównoważony
rozwój instytucjonalny po „wyzwoleniu się” spod obcej okupacji. Owa „wyzwolicielska kultura polityczna” wpływała i nadal wpływa zarówno na elitę społeczną,
jak i na większą część społeczeństwa serbskiego – kwestie zasadniczego pytania
o wolności polityczne, terytorium i granice państwa serbskiego uniemożliwiają
racjonalne rozumowanie o wewnętrznym rozwoju instytucjonalnym i trwałym
modelu społecznym13.
Mimo faktu, że po zmianach demokratycznych po upadku rządów Slobodana
Miloševicia w 2000 r. reformy demokratyczne i proces integracji euro-atlantyckich
pozostają deklaratywnie strategicznym kierunkiem rozwoju i polityki Republiki Serbii, oczywiste jest, że ramy instytucjonalne demokracji pozostają nieskonsolidowane,
społeczni i polityczni aktorzy demokratyzacji i modernizacji pozostają podzieleni
w kwestiach wizji dalszych reform. Słowem, strategiczne podziały zarówno elity,
jak elektoratu przedstawiają swoisty rozstęp ideologiczno-tożsamościowy. Podczas
gdy w krajach byłego bloku komunistycznego osiągnięto trwały kompromis polityczny w sprawie konieczności budowy liberalno-demokratycznego systemu i euro-atlantyckich integracji, w Serbii nadal istnieje ideologiczny dysonans w sprawie
strategicznych kierunków rozwoju zarówno państwa, jak i społeczeństwa14. Jest to
bezpośrednio powiązane z konfliktem tendencji modernizacyjnych pragnących stworzyć społeczeństwo nowoczesne i antymodernizacyjnych preferujących samoizolację
i zachowania ksenofobiczne. W wyniku konfliktu procesy modernizacyjne zostały
dokonane tylko częściowo w kontekście procesów budowy instytucjonalnych ram
polityczno-prawnych oraz podstawowych warunków rozwoju gospodarki wolnorynkowej. Można przyjąć, że „tezą” historyczną są siły modernizacyjne, skupione
w partiach proreformatorskich i proeuropejskich, zdecydowanych wspierać tworzenie
się demokracji liberalnej, wolnego rynku, współpracy z społecznością międzynarodową kojarzoną przede wszystkim z Unią Europejską. Jest to podejście uwzględniające nową zmienioną rzeczywistość, wymagającą nowego sposobu myślenia. Polega
na traktowaniu państwa nie w kategoriach urzeczywistnionej misji historycznej,
lecz w kategorii dobrobytu jej obywateli w ramach społeczeństwa nowoczesnego.
Społeczeństwo nowoczesne charakteryzuje się procesem racjonalizacji w wielu
12
13
14
T. Kuljić, Knez Miloš, Nikola Pašić, Tito, „Jugoslovenski istorijski časopis” 1997, No. XXX,
s. 170.
N. Cvetičanin, Proces konstituisanja..., op. cit.
M. Babić, Aporie tożsamości. Serbowie, Chorwaci i Unia Europejska, [w:] Problemy aksjologiczne w relacjach Unii Europejskiej z Bałkanami, F. Gołembski, M. Babić (red.), Warszawa
2012, s. 116–121.
„ZAKLĘTY
KRĄG SPRZECZNOŚCI”...
91
sferach życia takich jak podział sfery publicznej i prywatnej, państwa i społeczeństwa, kościoła i państwa, dominacja naukowej percepcji świata, podział i wzajemna
kontrola organów władzy w ramach demokracji reprezentatywnej, podział rozumu
i umysłu, instrumentalnej i substancjalnej racjonalności. Według Zygmunta Baumana15 jedną z zasadniczych charakterystyk nowoczesności jest rewolucja w mentalności ludzi – poleganie na własnym rozumie i umyśle, poszukiwanie nowych
możliwości, otwartość na nowe niestandardowe rozwiązania, wiara w progres
i w siłę rozumu16.
„Antytezą” historyczną procesów modernizacyjnych są występujące równolegle
procesy retradycjonalizacji17, klerykalizacji i tendencje samoizolacji zarówno społeczeństwa, jak i państwa serbskiego. Przedstawiciele tych ostatnich to partie nalegające na „patriotyzm” mniej lub bardziej kojarzony z etnonacjonalizmem aktywnym
zarówno w wewnętrznej polityce, jak i w polityce wobec świata zewnętrznego. Najbardziej radykalni z nich podtrzymują militarystyczną koncepcję budowy „Wielkiej
Serbii”. Jest to anachroniczne podejście traktujące współczesną Serbię jako kontynuatorkę państwa sprzed pierwszej wojny światowej czy wręcz wczesnośredniowiecznej
Serbii dynastii Nemanjiciów18. Po której stronie znajduje się obecnie Serbia i co
ważniejsze, po której stronie chce się znajdować? Dla regionu Bałkanów Zachodnich
nie jest to pytanie bez znaczenia: Serbia pozostaje największym państwem regionu
z 7 120 000 mieszkańców oraz ponad 88 000 km kwadratowych powierzchni19 i tym
samym ważnym aktorem regionalnym.
15
16
17
18
19
Porównaj: Z. Bauman, Modernity, [w:] The Oxford Companion to Politics of the World, J. Krieger
(red.), Oxford 2001.
Przekonania te jednak, nie bez słuszności, bywają kwestionowane w ramach tego, co określamy
jako ponowoczesność (na przykład, wiara w postęp i niedwuznaczny – unambiguous – proces
historyczny, dominacja rozumu i racjonalizacji nad uczuciami i spontanicznością, dominacja
zachodniego stylu życia nad pluralizmem różnych wartości i sposobów życia). Bauman jednak
podkreśla, że „nowoczesność jest zwykle opisywana jako najwyższa forma rozwoju historycznego. Chociaż z natury dynamiczna, nowoczesna cywilizacja nadal utrzymuje swoją własną
tożsamość. Jest w stanie ciągłej kreatywności, w przeciwieństwie do innych cywilizacji, które
zastygłe tracą zdolność do dostosowania się do »nowych« wyzwań. Wraz z pojawieniem się
współczesnej cywilizacji, świat dzieli się na część nowoczesną, i resztę, która stoi w obliczu
wyzwań związanych z modernizacją”. Ibidem, s. 550–555.
Proces oznacza „powrót do korzeni” i ma bezpośrednią siłę normatywną. Nalega na reintegrację
tożsamości – zarówno kulturowo-etnicznej, jak i instytucjonalno-politycznej. Oparty jest na kulcie „krwi” i „tła”, na wspólnym języku, pochodzeniu i odrębnej tradycji kulturowej. Patriotyzm
w ten sposób rozumiany przedstawia walkę przeciwko zewnętrznym wpływom w celu zachowania „unikatowości” i czystości tożsamości własnego ethnosu i jego kultury. Por. C. Дивјак,
Проблем идентитета; Kултурно, Eтничко, Hационално и Индивидуално, Службени Гласник, Београд 2006, s. 272.
Z dynastią Nemanjiciów (XI–XII stulecie) wiązane są początki serbskiej państwowości, kiedy
powstały podwaliny serbskiego imperium średniowiecznego.
Dane z 2012 r. za: oficjalną stroną rządu Republiki Serbii www.srbija.gov.rs (10.04.2013).
92
Marko Babić
Interes narodowy i nacjonalizm
Powyższe dylematy najlepiej są widoczne w sprzecznościach i niespójności kwestii o fundamentalnym znaczeniu, jaką jest interes narodowy. Pojęcie interesu narodowego pozostaje jednym z głównych pojęć paradygmatu realistycznego w teorii
stosunków międzynarodowych. Paradygmat ten opiera się na triadzie: państwo (jako
władza i jej możliwości), równowaga sił i struktura systemu międzynarodowego.
Niewątpliwie państwo, według zwolenników realizmu politycznego w teorii stosunków międzynarodowych, jest najważniejszym uczestnikiem w systemie międzynarodowym zorientowanym na siebie i na swoje interesy, a nie na uniwersalne wartości. Interes rozumiany jest w kategoriach siły i poprzez te wartości próbuje zrozumieć zachowania innych. Polityką międzynarodową rządzi „prawo silniejszego”,
a ponieważ żadne państwo nie jest wystarczająco silne, by narzucić TRWALE swój
system wartości, swoje interesy i swoją wizję świata, pokój zapewnia równowaga
sił, a nie moralność czy organizacja międzynarodowa lub najlepsze choćby prawo
międzynarodowe20. Do rozpadu federacyjnej Jugosławii (SFRJ21) interes narodowy
Serbii traktowany był przez pryzmat marksizmu. Oficjalnie była to ideologia, dla
której nadrzędnym celem było „dobro” ludzkości, zakładająca, że kapitalizm należy
„zastąpić” systemem lepszym i sprawiedliwszym niż te, które istniały w większości
krajów. Teoretycznie, marksizm lekceważył podziały narodowe podkreślając jednocześnie podziały klasowe. W tym kontekście, ideologicznym – „w interesie klasy
robotniczej” – należy także traktować politykę zagraniczną SFRJ22. Początek lat dziewięćdziesiątych w Serbii oznaczał rewitalizację pojęcia interesu narodowego jako
swoistego rozprawienia się ze ślepym podporządkowaniem się „międzynarodowej”
ideologii marksistowskiej i zajęcia się sprawami własnego narodu i własnego państwa. Wówczas Serbia nadal pozostawała we wspólnocie jugosłowiańskiej i trudno
było definiować interesy narodowe według własnych kryteriów. Szybko okazało się,
że serbskie interesy narodowe znajdują się w sprzeczności z interesami pozostałych
narodów, będących wtedy w federacji jugosłowiańskiej (Słoweńców, Chorwatów,
Macedończyków, Albańczyków, muzułmanów bośniackich, a nawet Czarnogórców
– tradycyjnych sojuszników Serbów). Za względu na niemożność zdefiniowania
interesu narodowego na poziomie państwowym, w Serbii zaczęto formułować interes narodowy jako interes narodu serbskiego, i to nie tylko Serbów mieszkających
20
21
22
Por. H. Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, New York
1978.
Socjalistyczna Federacyjna Republika Jugosławii (1943–1991).
Stając się ideologicznym zakładnikiem „interesów klasy robotniczej”: przykładowo, w kwestii
uznania Niemieckiej Republiki Demokratycznej, SFRJ stała się ofiarą tzw. doktryny Hallstaina
z 1955 roku, w myśl której Republika Federalna Niemiec nie powinna utrzymywać stosunków
dyplomatycznych z krajami uznającymi NRD, bądź na forum Organizacji Narodów Zjednoczonych z popierającymi reżimy jawnie lekceważące reguły demokratyczne i prawa człowieka
(Kuba, Angola).
„ZAKLĘTY
KRĄG SPRZECZNOŚCI”...
93
w Serbii, ale wszystkich Serbów na terenach federacji jugosłowiańskiej23. Po upadku
SFRJ w roku 1991 oraz kolejnych formach państwa południowosłowiańskiego (najpierw Federacyjna Republika Jugosławii 1992–2003, potem Wspólnota Państwowa
Serbii i Czarnogóry 2003–2006), wreszcie, po udanym referendum niepodległościowym Czarnogóry w 2006, Serbia znów stała się państwem niepodległym. W trakcie
piętnastoletniego procesu rozpadu kolejnych form państwa południowosłowiańskiego
nieustannie nasuwało się pytanie o aktualny interes narodowy Serbii i Serbów. Zwrócono ponownie uwagę na cele z czasów, kiedy Serbia istniała jako państwo jednolite
w kontekście identyfikacji narodowej, a więc sprzed procesu jednoczenia z innymi
narodami południowosłowiańskimi. Najczęściej powoływano się na Hачертаније
(Načertanije) Iliję Garašanina z 1844 r.24, program strategiczny serbskiej polityki
zagranicznej od momentu ukazania się dokumentu aż po pierwszą wojnę światową.
Jego idee i polityka z dzisiejszego punktu widzenia pozostają jednak kontrowersyjne25: czy jego autor był zwolennikiem utworzenia inkluzyjnego państwa Południowych Słowian, czy był serbskim nacjonalistą pragnącym Wielkiej Serbii. Inkluzywny
charakter jego programu uważał on za konieczny warunek stabilności społecznej
przyszłego, dużego państwa. Niepewność ówczesnego hobbesowskiego światowego
systemu politycznego odzwierciedlała się w strukturze i treści tego programu26. Program opierał się wówczas na akceptowalnych zasadach, które dopiero w innej epoce
były kwestionowane. Jedną z nich było prawo każdego państwa do zwiększania
terytorialnego bez względu na rodzaj i charakter ludności – przyszłych poddanych.
To pozostałość raison d’être stosunków feudalnych, kiedy prawem i obowiązkiem
każdego monarchy było stać się zdobywcą. Kolejną, szeroko aprobowaną od końca
XIX w. zasadą, było dążenie do utworzenia państwa narodowego. Serbia zatem miała
prawo podbijać terytoria poza Serbią, zamieszkałe przez Serbów i inne narody południowosłowiańskie, znajdujące się wówczas jeszcze pod jurysdykcją „chorego człowieka Europy” – chylącego się ku upadkowi imperium tureckiego. Program Načertanije był wówczas całkiem zasadny i nie wzbudzał sprzeciwu.
Serbia na przełomie XX i XXI wieku nie była już – jak stulecie wcześniej – Piemontem uciemiężonych narodów południowosłowiańskich mającym misję oswobodzicielską i zjednoczeniową. Po doświadczeniach państwowych XX wieku i upadku
jugosłowiańskiej idei, program i cele Načertanije zdezaktualizowały się. Odwrotnie niż w czasach Iliji Garašanina Serbia nie miała w swoim najbliższym otoczeniu ponadnarodowych imperiów – reliktów monarchii feudalnych (austrowęgier23
24
25
26
V. Dimitrijević, Pojam nacionalnog interesa i medjunarodni položaj Srbije, [w:] Nacionalni
i drzavni interes moderne Srbije, D. Vujadinović, V. Goati (red.), FES, Beograd 2007, s. 35–36.
Pełny tekst Načertanije w: Д. Страњаковић, Како је постало Гарашаниново „Начертаније”,
Споменик СКА, XCI, Београд 1939, s. 76–102.
Istnieje obszerna literatura na ten temat, przykładowo: N. Stančić, Problem Načertanija Ilije
Garašanina u našoj historiografiji, „Historijski zbornik” 1971, XXI–XXII; D. MacKenzie, Ilija
Garasanin: Balkan Bismarck, Boulder: East European Monographs 1985; R. Ljušić, Knjiga
o Načertaniju: Nacionalni i državni program Kneževine Srbije, Beograd BIGZ, 1993.
E. Manetović, Nacertanije and Nationalism, “The Historical Review” 2006, vol. 3.
94
Marko Babić
skiej i tureckiej). Tym razem były to narodowo zdefiniowane małe państwa, takie
jak: Chorwacja, Macedonia czy Czarnogóra, a także Bośnia i Hercegowina (według
porozumienia pokojowego z Dayton zdefiniowana jako wielonarodowe państwo
złożone z dwóch części – Republiki Serbskiej i Federacji Bośni i Hercegowiny).
Kolejną zmianą, mającą miejsce od czasów drugiej wojny światowej, było stanowisko międzynarodowej opinii publicznej na temat uprawnionych i nieuprawnionych celów polityki zagranicznej. Innymi słowy, czy dane działanie mogło uzyskać
poparcie innych państw i organizacji międzynarodowych, czy można się powoływać
na moralne i ideologiczne uzasadnienia takich działań. W tym kontekście projekty
tworzenia państwa narodowego na wzór programu z Načertanije stały się nie tylko
zabronione, ale i szkodliwe27.
Zmiany w prawie międzynarodowym spowodowały, że prawo do samostanowienia przekształciło się z zasady politycznej w zasadę prawną: „wszystkie narody mają
prawo do samostanowienia. Z mocy tego prawa swobodnie określają one swój status polityczny i swobodnie zapewniają swój rozwój gospodarczy, społeczny i kulturalny”28. Oznaczało to prawo każdej wspólnoty narodowej do uczestnictwa w kierowaniu państwem (samostanowienie wewnętrzne), i jeżeli ten warunek nie został
spełniony, prawo narodu do utworzenia własnego państwa bądź przyłączenia się
do innego państwa (zewnętrzne samostanowienie)29. Serbska elita musiała zrozumieć, że nowe paradygmaty sytuacji międzynarodowej wymagają zmiany z programu o charakterze agresywnym do programu o charakterze obronnym. Tworzenie
państwa terytorialnego kosztem państw sąsiedzkich zamieniono prawem do ochrony
terytorium Serbii przed secesjonistycznymi ruchami narodowymi w próbie tworzenia
własnych państw, bądź prób przyłączenia do innych państw terytorium należącego do
Serbii. Kwestia dotyczy Kosowa, chociaż nie można wykluczać tendencji secesjonistycznych węgierskiej mniejszości narodowej w Wojwodinie i muzułmańskiej w Sandżaku. Wyraźnie zatem mamy do czynienia z trudnością pogodzenia paradygmatu
samostanowienia narodowego z paradygmatem integralności terytorialnej państwa.
27
28
29
V. Dimitrijević, Pojam nacionalnog interesa…, op. cit., s. 38.
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, artykuł 1. (Dz.U. 1977 nr 38 poz.
167) oraz ipso artykuł 1 Międzynarodowego Paktu Gospodarczego, Społecznego i Kulturalnego,
Dz.U. 1977 nr 38 poz. 169. I dalej w tych samych dokumentach: „2. Wszystkie narody mogą
swobodnie rozporządzać dla swoich celów swymi bogactwami i zasobami naturalnymi bez
uszczerbku dla jakichkolwiek zobowiązań wynikających z międzynarodowej współpracy gospodarczej, opartej na zasadzie wzajemnych korzyści, oraz z prawa międzynarodowego. W żadnym
przypadku nie można pozbawiać narodu jego własnych środków egzystencji. 3. Państwa-Strony
niniejszego Paktu, włącznie z Państwami odpowiedzialnymi za administrację terytoriów niesamodzielnych i terytoriów powierniczych, będą popierały realizację prawa do samostanowienia
i będą szanowały to prawo zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych”.
Deklaracja zasad prawa międzynarodowego dotyczących przyjaznych stosunków i współdziałania państw zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych, [w:] Rezolucji Zgromadzenia Ogólnego
2625 (XXV) z 24 października 1970 r. (aneks do rezolucji). Por. Oficjalna strona Organizacji
Narodów Zjednoczonych: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/348/90/
IMG/NR034890.pdf?OpenElement (10.04.2013).
„ZAKLĘTY
KRĄG SPRZECZNOŚCI”...
95
Sabrina Ramet stwierdza, że nacjonalizm serbski jest niezgodny (incompatible)
z wartościami liberalnymi i konstytucyjno-prawną regulacją państwa30 i w tym upatruje permanentne kryzysy wszystkich form państwowych, w których skład wchodziła Serbia. Widzi w nim siłę uniemożliwiającą powstanie stabilnej syntezy społecznej jako immanentnej części stabilnej formy państwowej. Vesna Pešić31 rozwijając tę
myśl, stwierdza, że nacjonalizm serbski jest immanentnie antypaństwowy, ponieważ
jego istotą jest państwo „niedokończone” i dlatego potwierdza się jego niezgodność
ze współczesnym państwem prawa32. Po uzyskaniu niepodległości w 1878 r. Serbia będąc suwerenną, kontynuowała plany ekspansji. Plan rozszerzenia terytorium
o „ziemie historyczne” (wówczas jeszcze pozostające pod okupacją turecką i austrowęgierską, jak na przykład Kosowo czy Bośnia i Hercegowina) z jednej strony uzupełniał się ideą zjednoczenia narodowego wszystkich Serbów w jednym państwie
(biorąc pod uwagę fakt, że wówczas dużą część Serbów mieszkała na terytorium
austrowęgierskim – w dzisiejszej Chorwacji, Bośni, Wojwodinie, Hercegowinie).
W skutek zwycięstw w wojnach bałkańskich z lat 1912/13 Serbia odzyskała Kosowo
i Macedonię Wardarską doprowadzając do sytuacji, kiedy nowo zdobyte terytorium
przeważnie zamieszkała ludność nieserbska. Doprowadziło to do sytuacji paradoksalnej – Serbia posiadała odzyskane „ziemie historyczne”, nad którym miała władzę suwerenną bez ludności serbskiej, podczas gdy duża część narodu serbskiego
zamieszkiwała terytorium innych państw. Nie ulega wątpliwości, że nieserbskie
narody, które zostały częścią państwa serbskiego, osłabiały go nieutożsamianiem
swoich dążeń narodowych z powstaniem państwa serbskiego i jego starań asymilacyjnych. Wrogość była odwzajemniana przez władze serbskie. Dlatego integracja na
zasadach liberalno-demokratycznych, rozumiana jako równe prawa obywatelskie,
nie była brana pod uwagę. Uważano, że terytorium zamieszkane przez wrogo nastawione narody nie może być skutecznie kontrolowane w przypadku zastosowania
wyżej wymienionych zasad. Ze względu na te sprzeczności serbskiego nacjonalizmu państwo zawsze pozostawało „niedokończone”: począwszy od Królestwa Serbii
(1878–1918), pierwszej Jugosławii (1918–1941), drugiej Jugosławii (1943–1991),
trzeciej Jugosławii (Federacyjna Republika Jugosławii 1992–2003), skończywszy na
Wspólnocie Państwowej Serbii i Czarnogóry (Državna Zajednica Srbije i Crne Gore
2003–2006). Wszystkie formy państwowe okazywały się niestabilne i nietrwałe. Problem pozostawał podobny: ochrona Serbii przed mniejszościami, które nie mogły
być zintegrowane ze względu na matrycę nacjonalistyczną, co z kolei, wymagało
użycia siły, bądź wysiłku (nie wyłączając konfliktu zbrojnego) w celu zjednoczenia
wszystkich Serbów w jednym państwie, a to prowadziło do konfliktu z państwami
30
31
32
Por. S. Ramet, The Three Yugoslavias: State-Building and Legitimation 1918–2005, Bloomington 2006.
V. Pešić, Nacionalizam nemoguće države, „Helsinška Povelja” 2006, nr 99–100, s. 20–22.
Pešić uważa, że jest on odmienny od nacjonalizmów innych postjugosłowiańskich narodów.
Nacjonalizm traktowany był jako ideologia polityczna, która po osiągnięciu celu, jakim jest
niepodległe państwo, stopniowo traci dominującą rolę polityczną. Rezultatem tego procesu jest
polityczna stabilizacja i marginalizacja partii o zabarwieniu ekstremistycznym. Ibidem.
96
Marko Babić
ościennymi33. Należy stwierdzić, że Jugosławia jako konglomerat narodów mających
różne cele i interesy narodowe, różne historie bez tradycji demokratycznych, i z różnym stopniem zaawansowania procesów modernizacyjnych, pozostawała od początku
państwem niestabilnym. Nie rozwiązała serbskiej kwestii narodowej, a ze względu
na nacjonalizmy innych narodów, służące celowi stworzenia własnych państw narodowych, pierwsza, jak i druga Jugosławia nie mogła ustabilizować się jako państwo
mające legitymację demokratyczną.
Zasady obrony „ziem historycznych” zamieszkałych przez nielicznych Serbów
i dążenie do zjednoczenia z Serbami znajdującymi się poza granicami Serbii, powróciły w ostatniej dekadzie XX stulecia, w podobnej formule jak na początku XX
wieku, kiedy państwo to także broniło jednocześnie obu zasad. Dzisiaj broni swojego
prawa do „ziem historycznych” – Kosowa, jednocześnie nie rezygnując z „serbskich
ziem” w Bośni i Hercegowinie. Owo „poszukiwanie” właściwych granic państwa
serbskiego znacznie uwidaczniało się w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, kiedy
w pewnym momencie istniało aż 5 serbskich „państw”: Republika Serbska Krajina
(RSK) w Chorwacji, Republika Serbska (RS) w Bośni i Hercegowinie, Republika
Serbia, Republika Czarnogóra (uważana za serbską Spartę) i w końcu mała Jugosławia (sojusz Serbii i Czarnogóry – Wspólnota Państwowa Serbii i Czarnogóry SCG).
Vesna Pešić wprost stwierdza, że „umiejscowienie nacjonalizmu jako kultury autorytarnych rządów było wynikiem globalnych wyzwań związanych z demokratyzacją
oraz procesami integracji europejskich, które nastąpiły po upadku muru berlińskiego.
Serbia Slobodana Miloševicia była negatywną odpowiedzią na te wyzwania. Proces
świadomej rewitalizacji serbskich sprzeczności narodowych (przez serbskie elity –
uzup. M.B.) pozostawił ją poza czasem i przestrzenią zdecydowany nie dopuścić do
racjonalnej regulacji i odbudowy współczesnego państwa. Lepiej nie mieć państwa
i egzystować w prowizorium państwowym, niż poddać się zwolennikom integracji
z Europą. W ten sposób rozpoczęła się kolejna próba poszukiwania państwa. (…)
O państwie mówi się w narracji mitycznej – naród serbski dostanie swoje prawdziwe (»wyimaginowane«) państwo dopiero wówczas, kiedy pomyślnie ułożą się
historyczne gwiazdy i kiedy znikną ze sceny międzynarodowej wszyscy wrogowie
Serbii”34.
Zamiast dążyć do utworzenia trwałego i posiadającego legitymację państwa tworzono państwowe prowizorium, które nieustannie się rozpadało i należało je bronić zarówno przed wrogami wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi. Według tej logiki,
wrogowie cały czas odbierają terytorium Serbom, nie pozwalając im na samostanowienie, niszcząc wspólne państwo Jugosławię35. Czy rozwiązaniem sytuacji może
być zrzeczenie się Kosowa, jako „historycznego prawa”, z jednoczesną rezygnacją
ze zjednoczenia wszystkich Serbów w jednym państwie i wreszcie osiągnięcie stabilizacji na terytorium niebędącym przedmiotem manipulacji nacjonalistycznych?
33
34
35
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
„ZAKLĘTY
97
KRĄG SPRZECZNOŚCI”...
Według Hegla naród jest złączony duchem, który działa w historii. Jest złączony
wspólnym wrogiem i braterstwem broni w wojnach, które prowadził. Co jeśli Karl
Popper, odrzucając historycystyczne podejście Hegla, ma rację twierdząc, że: „naród
(…) to tylko pewna liczba ludzi złączonych wspólną pomyłką co do ich historii”36?
Wnioski
Serbia pozostaje w zamkniętym kręgu, w którym niefunkcjonalne elity społeczne
produkują niestabilne konteksty społeczne, niezdolne do zaproponowania syntezy
społecznej, jaką jest elastyczny i funkcjonalny system społeczny. Wyjściem z tego
kręgu może być stopniowe uczenie się społeczne poprzez odrzucenie modeli z przeszłości. Analizie krytycznej tychże modeli można dobrać różne doświadczenia i połączyć je w nową syntezę społeczną składającą się z najlepszych elementów z przeszłości. Kontynuacja procesów transformacji ustrojowej, modernizacji gospodarki
i społeczeństwa będzie prowadzić do zmian w strukturze społecznej, uniemożliwiając permanentne wybieranie tych samych niefunkcjonalnych elit, co w końcu może
doprowadzić do wyjścia z serbskiego narodowego paradoksu „krwi i tła” w kierunku
stworzenia współczesnego państwa europejskiego. Zerwanie z irracjonalnym nacjonalizmem i nieodpowiedzialnością, jako jego cechą immanentną, stanowią konieczne
warunki stworzenia racjonalnych interesów narodowych. Demokracja konstytucyjna,
państwo prawa połączone z otwartością, tolerancją, intensywne kulturowe, gospodarcze i społeczne interakcje wzbogacające wspólną wiedzę i doświadczenia, last
but not least akceptacja i przyjmowanie pozytywnych doświadczeń innych według
najlepszych standardów światowych – skumulowanie tych działań może prowadzić
do racjonalnie sformułowanego interesu narodowego Serbii. Niewątpliwie system
demokracji parlamentarnej, poprzez parlamentarne ekwilibrium, może wspomóc eliminacje ekstremalnych elementów „tez i antytez” i stworzenie akceptowalnej i niezbędnej syntezy społecznej.
„Vicious Circle of Contradictions”:
Social Synthesis and National Interest of Serbia (problem outline)
Abstract
Since the beginning of its modern history Serbia has been characterised by political and state instability. The issues regarding determination of a rational national
interest, the questions of country’s borders and development strategy show that the
36
K. Popper, Nędza historycyzmu, op. cit., s. 66.
98
Marko Babić
country has considerable problems to create a social synthesis understood as „positive value” of the country’s history – learning from its own mistakes and drawing
correct conclusions. The paper is an attempt to present the reasons for which the
actions of Serbian elites remain ineffective in creating a functional social system in
the dominating social context (including a reasonable national interest as a fundamental condition of social stability).
Key words: Serbia, social synthesis, national interest, nationalism
Streszczenie
Serbia charakteryzuje się niestabilnością polityczną i państwową od początku
swojej nowożytnej historii. Problemy z określeniem racjonalnego interesu narodowego, kwestie granic państwa, strategii rozwoju pokazują, że w tym kraju istnieją
poważne problemy z utworzeniem syntezy społecznej rozumianej jako „wartość
dodana” własnej historii – uczenie się na błędach i wyciąganie właściwych wniosków. Praca stanowi próbę pokazania, dlaczego serbskie elity pozostają nieskuteczne
w tworzeniu funkcjonalnego systemu społecznego w dominującym kontekście społecznym (w tym racjonalnie pojętego interesu narodowego jako fundamentalnego
warunku stabilności społecznej).
Słowa kluczowe: Serbia, synteza społeczna, interes narodowy, nacjonalizm
I M P R E S J E
E U R O P E J S K I E
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Aleksandra Daniluk
WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Inicjatywa ludowa na przykładzie
wybranych państw europejskich
R
ola inicjatywy ludowej w realizacji najważniejszych założeń demokracji nie
wydaje się być przeceniona. Już z samej definicji zakłada ona pełne uczestnictwo i zaangażowanie obywateli w życie polityczne i społeczne. Autorzy projektu
obywatelskiego są jednocześnie inicjatorami procedury legislacyjnej, co odróżnia
ten instrument od instytucji referendum, gdzie autorem projektu jest zawsze organ
przedstawicielski1.
Korzystając z uprawnienia do przedkładania organom państwa projektów aktów
prawnych, obywatele posiadają dogodną możliwość postulowania swoich koncepcji
i wpływania na system polityczny państwa. Jednocześnie uczą się dochodzenia do
przyjętych celów przy poszanowaniu prawa, dobra ogółu i działających w państwie
instytucji, co gwarantują jasno określone wymogi stosowania instrumentu inicjatywy ludowej. Nawet jeżeli propozycje ujęte w obywatelskim projekcie nie zostaną
uwzględnione przez organ decyzyjny, nie przestają mieć wpływu na dalszy proces
prawotwórczy. Stanowią silny głos obywateli, który ustawodawca musi wziąć pod
uwagę podejmując działania.
W literaturze traktującej o inicjatywie ludowej podkreśla się jej szczególne znaczenie na tle innych instrumentów demokracji bezpośredniej. W odróżnieniu od referendum, weta ludowego, zgromadzenia ludowego, konsultacji ludowych czy plebiscytu, inicjatywa ludowa charakteryzuje się swoistą „elastycznością”. Jako jedyna
może być swobodnie powiązana ze wszystkimi wymienionymi powyżej elementami.
Cecha ta sprawia, że inicjatywa ludowa występuje w prawodawstwie zdecydowanej
większości państw europejskich jako niezastąpione uzupełnienie demokracji przedstawicielskiej.
Uwzględniając zarysowane powyżej kwestie, autorka przypisała artykułowi kilka
zadań. Po pierwsze publikacja ma w sposób syntetyczny ukazać podstawowe rodzaje
inicjatyw ludowych oraz wyjaśnić najważniejsze zasady ich stosowania. Po drugie
1
P. Malec, Blaski i cienie inicjatywy obywatelskiej, Warszawa 2013, s. 4.
100
Aleksandra Daniluk
ma zaprezentować wymiar praktyczny inicjatywy ludowej na wybranych przykładach państw europejskich. Wreszcie po trzecie, artykuł ma za zadanie skompilować
dostępną wiedzę na temat inicjatywy obywatelskiej, co tylko z pozoru wydaje się być
rzeczą prostą ze względu na ograniczoną liczbę materiałów i opracowań.
1. Rodzaje inicjatyw ludowych ze wskazaniem przykładów
Inicjatywy ludowe można systematyzować według rozmaitych kryteriów. Do najważniejszych zalicza się: zasięg terytorialny, formę i materię składanego wniosku,
moment wystąpienia z inicjatywą oraz podstawę prawną. W dalszej części artykułu
zostaną omówione rodzaje inicjatywy ludowej ze wskazaniem odpowiednich przykładów.
Zasięg terytorialny2
Przyjmując za kryterium zasięg terytorialny można wskazać dwa rodzaje inicjatywy ludowej: inicjatywę ogólnokrajową oraz inicjatywę lokalną. Pierwsza z nich
określa inicjatywę, w którą włączyć się mogą wszyscy pełnoprawni obywatele
danego państwa. Na szczeblu ogólnopaństwowym inicjatywa obywatelska występuje w trzynastu krajach Unii Europejskiej (Austria, Hiszpania, Holandia, Litwa,
Łotwa, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Węgry, Wielka Brytania,
Włochy), jak również w państwach spoza UE, przykładowo w Szwajcarii. Do udziału
w inicjatywie lokalnej uprawnieni są z kolei tylko obywatele mieszkający na części terytorium państwa, której sprawa dotyczy. Inicjatywa lokalna może występować
w państwach obok inicjatywy ogólnokrajowej, np. w Polsce. Istnieją jednak przypadki, kiedy występuje tylko ten poziom inicjatywy ludowej, bez poziomu ogólnokrajowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w czterech krajach europejskich:
w Belgii, Luksemburgu, w Niemczech i Szwecji. W wymienionych państwach inicjatywa obywatelska występuje wyłącznie na szczeblu lokalnym i regionalnym.
Forma składanego wniosku
Przedkładana inicjatywa ludowa może przybrać formę sformułowaną lub ogólną.
Inicjatywa sformułowana to inicjatywa, w której wniosek musi przyjąć formę gotowego projektu normatywnego. Taki rodzaj inicjatywy (określanej również jako inicjatywa artykułowana) przewiduje Konstytucja Włoch w art. 71. Inicjatywa ogólna,
inaczej niesformułowana, występuje wówczas, gdy inicjatorzy, nie mając gotowego
projektu aktu, przedstawiają jedynie ogólny wniosek o rewizję obowiązującego
prawa czy też wprowadzenie nowych uregulowań. W tym przypadku skonkretyzowanie projektu leży w gestii organu legislatywy3.
2
3
D. Górecki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 112.
M. Jabłoński, Demokracja partycypacyjna w Unii Europejskiej. Rozważania na tle wprowadzenia
instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99), s. 114.
INICJATYWA
LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH
101
Przykładem stosowania takiej inicjatywy może być Holandia i pierwsza, historyczna inicjatywa z 2007 r. pod nazwą „Stop wrong meat”, w której postulowano
m.in. wprowadzenia regulacji o zrównoważonej hodowli zwierząt4.
Materia składanego wniosku5
To kryterium dzieli inicjatywy obywatelskie pod względem spraw, których dotyczą. W ten sposób możemy wyróżnić: inicjatywę konstytucyjną, zwykłą, referendalną
– jako trzy podstawowe oraz dodatkowo finansową i administracyjną. Inicjatywa
konstytucyjna oznacza możliwość złożenia projektu konstytucji czy też projektu
zmian w konstytucji. Jest dość rzadko spotykaną formą demokracji bezpośredniej,
aczkolwiek występującą w dość zaawansowanej formie w Szwajcarii. Inicjatywa
ustawodawcza jest najbardziej popularną formą inicjatywy obywatelskiej, co wyraża
się również w określaniu ją inicjatywą zwykłą. Jest to prawo pewnej liczby obywateli
do złożenia wniosku w określonej sprawie. Występuje przykładowo w Austrii, Hiszpanii, Polsce czy we Włoszech. Inicjatywa referendalna dotyczy przeprowadzenia
ogólnokrajowego referendum. Można wyróżnić jej dwa rodzaje:
− inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego, służy do zaaprobowania bądź
zanegowania zmian dokonanych w całej konstytucji, jej części lub zmiany ustawy
konstytucyjnej;
− inicjatywa w sprawie referendum ustawodawczego, czyli tzw. weto ludowe, to
z kolei poddanie pod referendum ustawy niezatwierdzonej przez parlament bądź
zatwierdzonej, ale przed jej wejściem w życie (w zależności od przyjętych przez
państwa regulacji).
Inicjatywa finansowa dotyczy ogólnokrajowych bądź tylko lokalnych spraw
finansowych6. Jest zależna od regulacji prawnych przyjętych w danym państwie.
Przykładowo w Szwajcarii na szczeblu kantonalnym występuje inicjatywa ludowa
w sprawie uchwalenia lokalnego podatku. Znacznie częściej stosowanym rozwiązaniem jest jednak wyłączanie spod inicjatywy spraw podatkowych i budżetowych
przede wszystkim w kwestii poziomu ogólnokrajowego (Polska, Hiszpania, Rumunia). Wyjątek od tej reguły stanowią Włochy – gdzie materia inicjatywy ludowej nie
jest ograniczona.
Inicjatywa administracyjna odnosi się do spraw związanych z administracją
(państwową, samorządową) i jej organami. W Polsce na szczeblu lokalnym występuje inicjatywa w sprawie zarządzenia referendum lokalnego o odwołanie wójta
gminy7.
4
5
6
7
M. Góra, W. Burek, P. Filipek, Europejska Inicjatywa Obywatelska, Warszawa 2011, s. 7.
P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna, Gdańsk 2009, s. 44.
D. Górecki, Polskie prawo…, op. cit., s. 112.
S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej w wybranych państwach europejskich, Rzeszów 2005, s. 20.
102
Aleksandra Daniluk
Moment wystąpienia z inicjatywą8
Kryterium to pozwala systematyzować inicjatywę ludową względem jej relacji
z innymi projektami ustawodawczymi. Treść inicjatywy pierwotnej nie jest zbieżna
z innym projektem lub projektami, będącymi w trakcie procesu legislacyjnego (np.
włoska inicjatywa ustawodawcza). Inicjatywa wtórna jest z kolei kontrprojektem
w stosunku do innego projektu złożonego w parlamencie (np. szwajcarska inicjatywa
konstytucyjna). Ten rodzaj inicjatywy bywa również określany w literaturze jako
konstruktywna inicjatywa obywatelska9.
Podstawa prawna10
Podstawa prawna jest kryterium dzielącym inicjatywy ludowe na posiadające
i nieposiadające podstaw konstytucyjnych. Częstym rozwiązaniem jest określanie inicjatywy obywatelskiej w artykułach konstytucji i wydawaniu na tej podstawie
szczegółowych regulacji ustawowych. Podstawę konstytucyjną posiada inicjatywa
ludowa w dwunastu krajach Unii Europejskiej. Holandia jest z kolei przykładem
państwa, w którym taka podstawa nie istnieje.
2. Ogólne zasady inicjatywy ludowej
Inicjatywa ludowa przysługuje obywatelom posiadającym prawa wyborcze. Jest
to wspólna zasada przy wszystkich inicjatywach ogólnokrajowych w państwach Unii
Europejskiej. Różnie natomiast kształtuje się próg minimalnej liczby osób, które
muszą poprzeć inicjatywę11.
Do państw europejskich o największej liczbie wymaganych podpisów zalicza się
Hiszpanię, Rumunię i Łotwę. W Hiszpanii próg ten wynosi 500 tys. osób. W przypadku Rumunii mamy do czynienia z podwójnym wymogiem. Zwykła inicjatywa
obywatelska musi zostać poparta przez 250 tys. obywateli, którzy pochodzą z co
najmniej połowy województw, a w każdym z nich inicjatywę musi podpisać min.
10 tys. osób. Jeśli sprawa dotyczy zmiany konstytucji wymóg zostaje podwojony
– inicjatywę musi podpisać 500 tys. obywateli z co najmniej połowy województw
w liczbie min. 20 tys. w każdym z nich. Trzecim z kolei państwem o najwyższym
progu poparcia dla inicjatywy jest Łotwa, w którym pod inicjatywą musi się podpisać 150 tys. obywateli.
Do państw europejskich o najmniejszym progu wymaganych podpisów zalicza
się Słowenię (5 tys. obywateli), Holandię (40 tys. obywateli) i Włochy (50 tys. obywateli).
8
9
10
11
M. Jabłoński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, B. Banaszak, A. Preisner (red.), Warszawa 2002, s. 646–648.
P. Malec, Blaski i cienie inicjatywy…, op. cit., s. 5.
M. Góra, W. Burek, P. Filipek, Europejska Inicjatywa…, op. cit., s. 7.
Iidem, s. 7.
INICJATYWA
103
LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH
Chcąc wskazać państwa europejskie o najbardziej rygorystycznych wymogach,
co do ważności inicjatywy obywatelskiej, należy dokonać zestawienia liczby wymaganych podpisów z liczbą osób uprawnionych do głosowania w danym państwie.
Uwzględniając to kryterium najbardziej rygorystycznymi wymaganiami spośród
państw Unii Europejskiej może się poszczycić Łotwa. Inicjatywa obywatelska w tym
państwie musi zostać poparta przez 10% uprawnionych do głosowania. W porównaniu do średniej innych państw: 1,5–2% w Austrii, Hiszpanii i na Litwie, a nawet
0,25–0,3% w Holandii, Słowenii czy Polsce, próg ten jest bardzo wysoki. Najniższy
poziom poparcia dla inicjatywy wymagany jest we Włoszech i wynosi około 0,1%
uprawnionych do głosowania12.
3. Studium przypadku
Zrozumienie specyfiki inicjatywy ludowej możliwe jest jedynie poprzez analizę
przykładów jej zastosowania w państwach europejskich. Dla prezentacji tej specyficznej formy, zapewniającej partycypację obywateli, wybrano przypadki Szwajcarii,
Włoch i Polski, w których to prawo inicjatywy obywatelskiej zostało uwzględnione
w konstytucji.
Tabela 1
Inicjatywa obywatelska w uregulowaniach konstytucyjnych
w wybranych państwach europejskich
Włochy
Artykuł 71
Inicjatywa ustawodawcza przysługuje rządowi,
każdemu członkowi izb
oraz organom i instytucjom,
którym zostanie przyznana
przez ustawę konstytucyjną.
Szwajcaria
Artykuł 138
100 000 uprawnionych do
głosowania może zaproponować całkowitą zmianę
Konstytucji Federalnej.
Artykuł 139
100 000 uprawnionych do
głosowania może żądać częściowej zmiany Konstytucji
Federalnej.
Polska
Artykuł 118
Inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co
najmniej 100 000 obywateli
mających prawo wybierania
do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa
ustawa.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie konstytucji państw, http://libr.sejm.gov.pl (11.01.
2013).
12
Dane przywołane w artykule zaczerpnięte zostały z pozycji: M. Góra, W. Burek, P. Filipek, Europejska Inicjatywa…, op. cit., s. 7.
104
Aleksandra Daniluk
Inicjatywa ludowa w Szwajcarii
Szwajcaria posiada najdłuższą tradycję korzystania z form demokracji bezpośredniej, w tym z inicjatywy ludowej. Pierwszy raz została zastosowana na szczeblu kantonalnym w kantonie Vaud w 1845 r., a trzy lata później uwzględniona w konstytucji
szwajcarskiej. Od tego czasu jest stale obecna w życiu obywatelskim Szwajcarów.
Inicjatywa ludowa występuje bowiem na wszystkich szczeblach terytorialnych: federalnym, regionalnym i lokalnym.
„Szwajcaria jest jedynym krajem, z wyjątkiem malutkiego Lichtensteinu, który
posiada wysoko rozwinięty system demokracji bezpośredniej na poziomie ogólnonarodowym”13. Na poziomie tym wyróżnić można aż trzy rodzaje inicjatywy obywatelskiej: inicjatywę konstytucyjną, referendalną (tzw. weto ludowe), a od niedawna
także inicjatywę ustawodawczą.
Inicjatywa konstytucyjna została wprowadzona w Szwajcarii w 1848 r. i początkowo odnosiła się tylko do całkowitej zmiany konstytucji. Od 1891 r. inicjatywę
można było wykorzystać także w przypadku częściowej zmiany konstytucji14. Podmiotem uprawnionym do wystąpienia z ludową inicjatywą konstytucyjną jest grupa
100 tys. obywateli, posiadających pełnię praw politycznych w tym również prawo
głosu. Na zebranie odpowiedniej liczby podpisów wyznaczony jest czas 18 miesięcy.
W Szwajcarii inicjatywa konstytucyjna występuje zarówno w postaci ogólnej, jak
i sformułowanej. Innymi słowy obywatele mogą przedkładać Zgromadzeniu Federalnemu jedynie propozycje zmiany określonego stanu prawnego regulowanego konstytucje bądź opracować gotowy projekt. Szwajcaria miała duży problem z powodu
inicjatywy obywatelskiej, dotyczącej zmian konstytucji, gdyż często instrument ten
był wykorzystywany przez obywateli do regulacji spraw objętych ustawodawstwem
zwykłym. W wyniku takich działań konstytucja szwajcarska stała się swoistą „mieszanką” narodowych zasad i „zwykłej” polityki15. Sposobem na przezwyciężenie
problemu stała się instytucja inicjatywy ustawodawczej.
Inicjatywa ustawodawcza w Szwajcarii jest instrumentem nowym, w porównaniu do wieloletniej tradycji innych form demokracji bezpośredniej. Została zaakceptowana przez obywateli szwajcarskich w referendum z lutego 2003 r., a w życie
weszła trzy lata później – w 2006 r. Upoważnia grupę 100 tys. obywateli do składania propozycji do parlamentu, który może zdecydować czy proponowana regulacja
stanie się ustawą, czy też wejdzie w skład konstytucji. Podjęta decyzja jest następnie
przedkładana do zatwierdzenia w referendum.
Materia inicjatyw jest bardzo szeroka. Obywatele mogą zgłaszać propozycje regulacji w praktycznie każdej sprawie, włączając inicjatywy dotyczące wysokości podatków, wydatków państwa, kwestii wojskowych, a nawet dotyczące formy rządów. Za
przykład szczególnej roli inicjatywy obywatelskiej na rzecz pogłębiania demokracji
13
14
15
J. Verhulst, A. Nijeboer, Facts and Arguments about the Introduction of Initiative and Referendum, Brussels 2007, s. 47.
A. Pułło, Ustroje państw współczesnych, Warszawa 2006, s. 216.
J. Verhulst, I A. Nijeboer, Facts and Arguments about the Introduction…, op. cit., s. 47.
INICJATYWA
LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH
105
można podać inicjatywę Dla proporcjonalnej reprezentacji w parlamencie z 1918 r.,
która zmieniła zasady wyborów do parlamentu, zastępując system większościowy. Za
zmianą systemu wyborczego opowiedziało się wówczas 66,8% obywateli16.
Zgłaszana inicjatywa musi spełniać wymaganie jedności formy i treści – nie może
dotyczyć więcej niż jednej sprawy. Prawo dopuszcza również automatyczne odrzucenie inicjatyw zwierających propozycje niewykonalne. W literaturze przedmiotu
podawany jest przykład inicjatywy, która została uznana za nieważną, gdyż dotyczyła zmniejszenia wydatków na lata, które upłynęły zanim odbyło się referendum.
Wszelkie inicjatywy obywatelskie na szczeblu federalnym wymagają tzw.
podwójnej większości. Jest to z jednej strony indywidualna zgoda większości obywateli, jak również poparcie większości kantonów. Przyjęte rozwiązania pomagają
uniknąć sytuacji, w której większe kantony „przegłosowałyby” mniejsze. Inicjatywa
ludowa staje się niejednokrotnie „istotnym źródłem innowacji i zapewnia mniejszościom, grupom marginalnym lub niereprezentowanym w parlamencie dostęp do
kreowania woli politycznej, korzystania z mechanizmu kontroli politycznej i uczestnictwo w sprawowaniu władzy politycznej”17.
Inicjatywa w sprawie referendum zwykłego jest trzecim rodzajem inicjatywy
ludowej dopuszczanym w Szwajcarii na poziomie ogólnokrajowym. Referendum
zwykłe, zwane również ustawodawczym, może zostać zarządzone tylko w przypadku, gdy ustawa mająca być poddana pod głosowanie ludowe jest ustawą referendalną, co w rozumieniu szwajcarskim oznacza akt prawny już uchwalony przez
parlament, ale przed wejściem w życie.
Inicjatywa w sprawie referendum zwykłego jest instrumentem, który pozawala
zorganizować referendum w praktycznie każdej kwestii, z wyjątkiem spraw zabronionych przez prawo międzynarodowe, takich jak zakaz ludobójstwa czy niewolnictwa.
Inicjatywa może zostać zgłoszona przez 8 kantonów lub grupę 50 tys. obywateli,
którzy mają 100 dni na przedłożenie wniosku.
Inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego w Szwajcarii nie występuje,
gdyż w sytuacji zmian konstytucji referendum jest obligatoryjne.
Wiele ciekawych rozwiązań odnośnie inicjatywy ludowej występuje w Szwajcarii
również na poziomie kantonalnym.
Recall to możliwość odwołania ze stanowiska (w drodze inicjatywy ludowej)
funkcjonariusza publicznego, np. sędziego. W niektórych kantonach istnieje możliwość odwołania w ten sposób kantonalnego parlamentu, a nawet rządu. Zastosowanie
procedury recall pociąga za sobą nowe wybory. W praktyce jednak to rozwiązanie
jeszcze nigdy nie zostało zastosowane18.
Inicjatywa indywidualna to prawo pojedynczej osoby do złożenia swojej propozycji do rady kantonalnej. Jeśli zdobędzie ona poparcie 60 członków rady może
być przedmiotem referendum. Takie rozwiązanie występuje w największym regionie
Szwajcarii Zurychu.
16
17
18
S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej…, op. cit., s. 49.
A. Pułło, Ustroje państw…, op. cit., s. 216.
J. Verhulst, A. Nijeboer, Facts and Arguments about the Introduction…, op. cit., s. 50.
106
Aleksandra Daniluk
Kantony mają bardzo silną pozycję, a do ich kompetencji należą m.in. sprawy
związane z edukacją, bezpieczeństwem społecznym czy polityką ekonomiczną. Inicjatywy obywatelskie posiadają niebagatelne znaczenie w realizacji działań z tego
zakresu. Liczba osób koniecznych do złożenia inicjatywy zależna jest od wielkości
kantonów. Przykładowo w Zurychu wymagana jest liczba 10 tys. osób.
Inicjatywa ludowa we Włoszech
Włochy są państwem, które posiada najwięcej form inicjatywy ludowej w Europie19. Już na samym poziomie ogólnokrajowym włoska konstytucja z 1947 r. dopuszcza trzy rodzaje inicjatywy ludowej:
− inicjatywę w sprawie uchwalenia ustawy;
− inicjatywę w sprawie referendum konstytucyjnego;
− inicjatywę w sprawie referendum ustawodawczego, czyli tzw. weto ludowe.
Sposób realizacji inicjatywy ludowej na poziomie ogólnokrajowym określa
dokładnie ustawa z dnia 25 maja 1970 r. w sprawie referendum przewidzianego przez
Konstytucję oraz w sprawie ludowej inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie z nią projekt ustawy, zredagowany w artykułach winien być przedłożony przewodniczącemu
jednej z izb parlamentu. Do tej izby, do której projekt wpłynął należy weryfikacja
podpisów pod nim złożonych. Wniosek obywateli powinien zwierać projekt ustawy,
podzielony na sekcje z odpowiednim uzasadnieniem celów proponowanej regulacji20.
Inicjatywa zwykła przysługuje grupie 50 tys. obywateli, którzy składają propozycje regulacji prawnej w formie projektu ustawy. Obywatele wyrażają swoje poparcie poprzez złożenie podpisu na przeznaczonym do tego celu arkuszu. W tym miejscu warto zaznaczyć, że wymóg poparcia inicjatywy przez 50 tys. osób jest jednym
z najniższych progów w Europie – stanowi on zaledwie 0,1% obywateli uprawnionych do głosowania.
„Za organizatorów inicjatywy ludowej uznaje się pierwsze 10 osób, które złożyły
swoje podpisy pod projektem ustawy. Do ich obowiązków należy poinformowanie Kancelarii Sądu Kasacyjnego o zamiarze wystąpienia z inicjatywą ludową, (…)
i przedstawienie odpowiedniej liczby podpisów do przewodniczącego jednej z izb
parlamentu”21. Na zebranie wymaganej liczby podpisów wyznaczony jest czas sześciu miesięcy.
Zakres przedmiotowy ustawy, zgłaszanej poprzez inicjatywę, jest rozumiany bardzo szeroko. Można powiedzieć, że we włoskim prawie nie ma ograniczeń w kwestii
materii ludowych projektów ustaw. Projekt taki może dotyczyć całości spraw regulowanych ustawodawstwem zwykłym. Oznacza to, że w zakres inicjatywy ludowej we
Włoszech wchodzą również kwestie podatków, budżetu państwa, a także upoważnień
19
20
21
S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej…, op. cit., s. 12.
Art. 48 i art. 49 ustawy w sprawie referendum przewidzianego przez Konstytucję oraz w sprawie
ludowej inicjatywy ustawodawczej z dnia 25 maja 1970 r., Gazz. Uff. 1970, n 147. Źródło: http://
piattaformacostituzione.camera.it/application/xmanager/projects/piattaformacostituzione/file/
EventiCostituzione2007/cd_rom_studi/5_Referendum/Legge%20352.70.pdf (13.05.2013)
S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej…, op. cit., s. 87.
INICJATYWA
LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH
107
do ratyfikacji traktatów, które w wielu innych państwach są wyłączone spod wpływu
obywateli. Włoskie rozwiązanie budziło wiele kontrowersji wśród naukowców i specjalistów z dziedziny prawa. Zwracano uwagę, że podatki i kwestie finansowe nie
powinny wchodzić w zakres inicjatywy ludowej, gdyż obywatele nie posiadają specjalistycznej wiedzy na ten temat i nie ma gwarancji, że projekt ludowy będzie przygotowywany przez ekspertów z danej dziedziny22. Jak podaje literatura spór w tym
zakresie nie został jednoznacznie rozstrzygnięty do chwili obecnej.
Zgodnie z danymi Democracy International23 włoska inicjatywa ludowa jest
instytucją, z której obywatele korzystają często. W latach 1948–2005 do parlamentu
wpłynęło 213 inicjatyw ogólnokrajowych, z których 29 zakończyło się sukcesem (co
daje skuteczność na poziomie 13,6%). Niewiele mniej inicjatyw zostało zgłoszonych
na poziomie regionalnym. Pierwsza włoska inicjatywa regionalna datowana jest na
4 czerwca 1996 r. Pochodziła ona z regionu Wenecji Euganejskiej (nazwa włoska:
Veneto) i dotyczyła regulacji żywnościowych.
Schemat 1
Inicjatywy obywatelskie we Włoszech w latach 1948- 2005
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Vanzetta Alexa, Non-binding citizen and regional initiatives in Italy from 1948 to 2005, Democracy International, Brussels 2006, wersja elektroniczna:
http://www.democracy-international.org/fileadmin/pdf/2006-12-04-VI-Italy.pdf (14.01.2013).
22
23
C. Virga, Diritto costituzionale, Milano 1965, s. 331.
„Democracy International (DI) zapewnia usługi analityczne, wsparcie techniczne oraz implementację projektów związanych z demokracją i programami rządowymi na całym świecie. Współpracuje przede wszystkim z Amerykańską Agencją Rozwoju Międzynarodowego (USAID). Od
swego powstania, a więc od 2003 r., DI wspierała wiele organizacji pozarządowych, partii politycznych, agencji rządowych, organów ustawodawczych i sądowych w ponad 60 krajach świata.
Swoje wysiłki skupia w szczególności na kwestiach związanych z demokracją i zarządzaniem”.
Informacje na temat DI zostały zaczerpnięte z oficjalnej strony internetowej: http://www.democracyinternational.com (10.03.2013).
108
Aleksandra Daniluk
Inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego jest rozwiązaniem mało
popularnym, na które decydują się nieliczni ustawodawcy. We Włoszech przysługuje
grupie 500 tys. obywateli, posiadających prawa wyborcze. Podobnie, jak w przypadku inicjatywy zwykłej, za organizatorów i reprezentantów obywateli popierających inicjatywę uważa się grupę nie więcej niż dziesięcioosobową. Dysponuje ona
czasem trzech miesięcy na zebranie odpowiedniej liczby podpisów.
Zgodnie z art. 138 Konstytucji Włoch inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego służy do zaaprobowania bądź zanegowania zmian dokonanych przez parlament w całej Konstytucji Włoch, jej części lub zmiany ustawy konstytucyjnej24.
Poprzez inicjatywę ludową włoscy obywatele nie mogą natomiast sami żądać zmiany
lub rewizji Konstytucji. Zgodnie z orzeczeniem Sądu Konstytucyjnego z 1978 r. niedopuszczalna jest zmiana norm konstytucyjnych na drodze inicjatywy ludowej25.
Pozostaje więc środkiem wyrażenia swego poparcia lub dezaprobaty wobec zmian
konstytucyjnych proponowanych przez rząd. Wejście w życie tych zmian zostaje
zawieszone na czas zebrania podpisów i przeprowadzenia samego referendum.
Na uwagę zasługuje również fakt, że włoska konstytucja nie wskazuje w żaden
sposób podmiotów posiadających inicjatywę konstytucyjną. Tym samym inicjatywa
taka winna przysługiwać wszystkim podmiotom, które posiadają inicjatywę ustawodawczą. Konsekwencją tego jest również uznanie inicjatywy wyborców jako możliwej do zrealizowania w odniesieniu do rewizji konstytucji26. Zgodnie z literaturą
przedmiotu we Włoszech złożono jeden wniosek o przeprowadzenie referendum konstytucyjnego. Został on przedstawiony w parlamencie i do chwili obecnej nie nadano
mu dalszego biegu ani nie odrzucono27.
Inicjatywa w sprawie referendum zwykłego (weto ludowe), podobnie jak
w Szwajcarii, odnosi się do ustaw zatwierdzonych przez parlament, ale jeszcze przed
ich wejściem w życie.
Zgodnie z artykułem 75 Konstytucji Włoch, prawo powyższej inicjatywy przysługuje grupie 500 tys. obywateli lub pięciu radom regionalnym. Wskazane podmioty
mogą złożyć wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie całkowitej lub częściowej zmiany ustawy lub innego obowiązującego aktu prawnego28. Na podstawie
tego zapisu można zauważyć pewne cechy charakterystyczne włoskiego weta ludowego. Z jednej strony, obok klasycznej inicjatywy, przysługującej określonej grupie
obywateli, wniosek w sprawie weta może złożyć również grupa regionów. Skutek
obu wniosków jest tożsamy – jego złożenie powoduje konieczność przeprowadzenia
referendum w sprawie uchylenia bądź utrzymania w mocy kwestionowanego aktu
normatywnego29. Drugą charakterystyczną cechą jest możliwość złożenia wniosku
24
25
26
27
28
29
Art. 138 Konstytucji Włoch, Gazz. Uff. 1947, nr 298, źródło: http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/
konst/wlochy.html (4.05.2012).
S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej..., op. cit., s. 153.
P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna…, op. cit., s. 80–81.
S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej…, op. cit., s. 153.
Art. 75 Konstytucji Włoch, op. cit.
P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna…, op. cit., s. 83.
INICJATYWA
LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH
109
o częściowe uchylenie danego aktu, co pozwala na dokładne określenie przepisów,
przeciwko którym wniosek jest skierowany30.
Jednak nie wszystkie kwestie mogą zostać poddane wetu ludowemu. Art. 75 ust.
2 Konstytucji Włoch wyraźnie precyzuje, które sprawy zostają wyłączone spod referendum. Należą do nich: ustawy podatkowe, ustawa budżetowa, amnestia, ułaskawienie oraz ustawy o ratyfikacji umów międzynarodowych31.
Inicjatywa ludowa w Polsce
Polska jako państwo tzw. nowej demokracji, stanowi trzecie studium przypadku
w rozważaniach na temat funkcjonowania inicjatywy obywatelskiej w państwach
europejskich. Inicjatywa ludowa występuje tu zarówno na poziomie ogólnokrajowym, jak i na poziomie lokalnym. Na poziomie ogólnokrajowym polskie ustawodawstwo przewiduje dwa rodzaje inicjatywy ludowej:
− inicjatywę w sprawie uchwalenia ustawy;
− inicjatywę w sprawie referendum ustawodawczego, czyli tzw. weto ludowe.
W odróżnieniu do Włoch czy Szwajcarii, ustawodawca polski nie uwzględnił
jakiejkolwiek inicjatywy ludowej odnoszącej się do zmian konstytucji. W Polsce nie
występuje więc ani inicjatywa konstytucyjna, ani inicjatywa w sprawie referendum
konstytucyjnego, co wskazuje, że wszelkie kwestie związane ze zmianami czy rewizją norm konstytucyjnych pozostają w gestii parlamentu32.
Inicjatywa w sprawie uchwalenia ustawy pojawiła się w prawie polskim
z chwilą uchwalenia nowej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w 1997 r. Zgodnie
z art. 118 ust. 2 inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100 000
obywateli mających prawo wybierania do Sejmu33. Tryb postępowania w tej sprawie
określa z kolei ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.
W ustawie zwraca się uwagę na szczególną rolę komitetu inicjatywy ustawodawczej. Może go utworzyć grupa co najmniej 15 obywateli polskich, którzy mają prawo
wybierania do Sejmu i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu.
Do zadań komitetu inicjatywy ustawodawczej należą wszelkie czynności związane
z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt34.
W Polsce, podobnie jak we Włoszech, inicjatywa obywatelska przybiera formę sformułowaną, tzn. obywatele zgłaszają gotowy projekt ustawy z podziałem na artykuły
i z właściwym uzasadnieniem. Na zebranie wymaganych podpisów popierających
inicjatywę przysługuje okres 3 miesięcy.
30
31
32
33
34
Ibidem, s. 83.
Art. 75 Konstytucji Włoch, op. cit.
Art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1997, nr 78 poz. 483, źródło: http://www.
sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (6.05.2012).
Art. 118 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, op. cit.
Art. 5 Ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli z dnia 24 czerwca 1999 r.,
Dz.U. z 1999 r. nr 62, poz. 688, źródło: http://www.sejm.gov.pl/prawo/inicjat.htm (11.04.2013).
110
Aleksandra Daniluk
W Polsce inicjatywy obywatelskie mają charakter zwykły i mogą się odnosić
jedynie do powszechnego ustawodawstwa krajowego, choć i tam zastosowano wyłączenia. Sprawę materii inicjatywy ludowej reguluje dokładnie art. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli35. Zgodnie z nim obywatelski
projekt ustawy nie może dotyczyć spraw zastrzeżonych w Konstytucji RP dla innych
podmiotów posiadających prawo inicjatywy ustawodawczej. Dotyczy to przede
wszystkim ustawy budżetowej, kwestii zaciągania długu publicznego czy udzielania gwarancji finansowych przez państwo – kompetencje te są przypisane wyłącznie
Radzie Ministrów.
Zgodnie z danymi, w czasie trwającej obecnie VII kadencji do Sejmu wpłynęło
16 obywatelskich projektów ustaw36. Ostatnia inicjatywa pochodziła z 11 października 2012 r. i dotyczyła projektu ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych.
Inicjatywa w sprawie referendum ustawodawczego tzw. weto ludowe wiąże
się z prawem obywateli do odrzucenia proponowanej przez parlament ustawy w drodze ogólnokrajowego referendum. W Polsce prawo wystąpienia z inicjatywą referendalną przysługuje grupie 500 tys. obywateli.
W przypadku polskiej inicjatywy w sprawie referendum ustawodawczego prawo
nie określa czasu na zebranie wymaganej liczby podpisów. Ograniczony został natomiast przedmiot samego referendum. Konstytucja RP wyraźnie wskazuje, że tylko
sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa mogą być poddawane pod referendum ogólnokrajowe37. Inicjatywa referendalna nie może jednak dotyczyć dochodów
i wydatków państwa, jego obronności oraz amnestii, co zostało wyraźnie podkreślone
w art. 63. Ustawy o referendum ogólnokrajowym38.
Rozwiązaniem budzącym wiele wątpliwości pozostaje uprawnienie Sejmu do
odrzucenia wniosku obywateli nawet w przypadku spełnienia wszystkich wymogów
formalnych. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku ostatniej inicjatywy obywatelskiej w sprawie weta ludowego39. 15 lutego 2012 r. Sejm przyjął wniosek o przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego w sprawie o szczególnym znaczeniu dla
państwa i obywateli dotyczącej powszechnego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. W proponowanym projekcie obywatele mieli odpowiedzieć na pytanie, czy
opowiadają się za utrzymaniem dotychczasowego wieku emerytalnego wynoszącego
60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Referendum nie doszło jednak do skutku.
Wniosek został odrzucony przez Sejm większością 233 głosów40.
35
36
37
38
39
40
http://www.sejm.gov.pl/prawo/inicjat.htm (11.04.2013).
http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druki.xsp?view=2&WSK=Obywatele (16.04.2013).
Art. 125, ust. 1. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., źródło: http://
www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (18.04.2013).
http://pkw.gov.pl/akty-prawne/ustawa-z-dnia-14-marca-2003-r-o-referendum-ogolnokrajowym-.html (16.04.2013).
http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druki.xsp?view=3&typ=wniosek (16.04.2013).
http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/agent.xsp?symbol=glosowania&NrKadencji=7&NrPosiedzen
ia=11&NrGlosowania=3 (16.04.2013).
INICJATYWA
LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH
111
Zakończenie
Inicjatywa ludowa jest ważnym instrumentem demokracji bezpośredniej, przez
który obywatele mogą realizować swoje projekty i przyczyniać się do kształtowania
systemu prawnego w państwie. Podstawowymi zasadami, wspólnymi dla inicjatyw
we wszystkich państwach europejskich, jest konieczność posiadania praw wyborczych przez obywateli formułujących inicjatywę oraz istnienie określonego progu
poparcia dla projektu. Sam sposób realizacji inicjatywy ludowej zależy w dużej mierze od przyjętych uregulowań i różni się w zależności od państwa, co jednak nie zmienia jej podstawowego celu, jakim jest umacnianie mechanizmów demokratycznych.
Dane statystyczne przywoływane w niniejszym artykule wskazują na rosnące zainteresowanie obywateli instrumentem inicjatywy ludowej. Jest to szczególnie widoczne
w przypadku Włoch, gdzie od 1948 r. następował systematyczny wzrost liczby składanych projektów. W okresie 1948–1979 złożono 40 projektów w ramach inicjatyw ludowych. Dla porównania w okresie 1996–2001 liczba inicjatyw sięgnęła 125.
Od ostatnich dwudziestu lat następuje systematyczny powrót do instytucji inicjatywy obywatelskiej i próby zwiększenia partycypacji obywateli w życiu politycznym
i społecznym. W latach 90. ukoronowaniem tych działań było umieszczenie inicjatyw
ludowych w najwyższych rangą aktach prawnych – konstytucjach. Początek XXI w.
to okres, w którym coraz częściej pojawiają się koncepcje wyniesienia inicjatywy
obywatelskiej na poziom ponadnarodowy. Najpełniejszym wyrazem tych dążeń stała
się funkcjonująca w ramach Unii Europejskiej instytucja Europejskiej Inicjatywy
Obywatelskiej, która, zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady Unii Europejskiej, obowiązuje od 1 kwietnia 2012 r.41
The Instrument of Popular Initiative on the Example
of Chosen European Countries
Abstract
The present publication concentrates on the instrument of direct democracy,
namely popular initiative. The first part of the article presents fundamental types of
popular initiatives and explains the most significant rules of their adaptation. The second part presents practical use of popular initiative on the example of three European
countries: Switzerland – the country which has the longest history of direct democracy, Italy – the country which has the largest number of popular initiatives forms,
41
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej z dnia 16 lutego 2011 r., Dz. Urz. UE nr L 65/1 z dnia 11.3.2011, źródło: http://eur-lex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:PL:PDF (18.04.2013).
112
Aleksandra Daniluk
and Poland – the country of a so-called new democracy. Moreover, this part shows
basic types of citizens’ initiatives used in the given countries and the data regarding
numbers of legislative bills introduced.
Since there is no Polish literature regarding the subject, the main goal of the article is to compile the available knowledge on civic initiative. The collected information and statistics coming both from Polish and foreign sources attempt to create
a possibly complete image of popular initiative as one of significant instruments of
direct democracy.
Key words: popular initiative, constitutional initiative, legislative initiatives (standard one), referendum initiative, country-wide initiative, people’s veto
Streszczenie
Niniejsza publikacja koncentruje się na instrumencie demokracji bezpośredniej,
jakim jest inicjatywa ludowa. W pierwszej części artykułu ukazano podstawowe
rodzaje inicjatyw ludowych oraz wyjaśniono najważniejsze zasady ich stosowania.
W części drugiej zaprezentowano praktyczne wykorzystanie inicjatywy ludowej na
przykładzie trzech państw europejskich: Szwajcarii – państwa o najdłuższej tradycji
korzystania z demokracji bezpośredniej, Włoch – państwa posiadającego najwięcej
form inicjatywy ludowej i Polski – państwa tzw. nowej demokracji. Zostały ukazane
podstawowe rodzaje inicjatyw obywatelskich, stosowanych w wymienionych krajach
oraz dane dotyczące liczby składanych projektów ustawodawczych.
Głównym celem artykułu jest skompilowanie dostępnej wiedzy na temat inicjatywy obywatelskiej, gdyż brakuje polskojęzycznej literatury na ten temat. Zgromadzone informacje i dane statystyczne zarówno ze źródeł polskich, jak i zagranicznych
mają stworzyć możliwie pełny obraz inicjatywy obywatelskiej jako jednego z istotnych instrumentów demokracji bezpośredniej.
Słowa kluczowe: inicjatywa ludowa, inicjatywa konstytucyjna, inicjatywa ustawodawcza (zwykła), inicjatywa referendalna, inicjatywa ogólnokrajowa, weto ludowe
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Iwona Miedzińska
WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Studia europejskie a inne dyscypliny naukowe – sprawozdanie
z ogólnopolskiej konferencji naukowej „Interdyscyplinarność
studiów europejskich”
O
gólnopolska konferencja naukowa pt. „Interdyscyplinarność studiów europejskich” odbyła się 25 marca 2013 r. w Sali Balowej Pałacu Tyszkiewiczów-Potockich na Uniwersytecie Warszawskim. Została zorganizowana przez Zakład
Metodologii Badań Europejskich Instytutu Europeistyki na Wydziale Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego (IE, WDiNP UW), we współpracy
z Instytutem Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego, Zakładem Badań nad Integracją Europejską Wydziału Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im.
Adama Mickiewicza w Poznaniu, Zakładem Stosunków Międzynarodowych i Europeistyki im. Jeana Monneta w Instytucie Politologii i Europeistyki Uniwersytetu
Szczecińskiego oraz Katedrą Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej. Była
to pierwsza z cyklu konferencji poświęconych metodologii i tożsamości studiów
europejskich, pod patronatem honorowym Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej
w Polsce.
Wśród celów konferencji jej organizatorzy wymienili analizę i udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
− Czy studia europejskie spełniają kryteria interdyscyplinarności i czy interdyscyplinarność jest właściwym kierunkiem ich rozwoju?
− Co studia europejskie mogą czerpać z innych dyscyplin, takich jak prawo, socjologia czy ekonomia? Jakie jest miejsce zagadnień europeistycznych w innych
dyscyplinach?
− Na ile studia europejskie powinny rozwijać własne teorie, metody i techniki
badawcze, a na ile stosować rozwinięte w ramach innych dyscyplin?
− Jaki jest dorobek badawczy wskazujący na łączenie europeistyki i innych dziedzin
nauk społecznych?
Program konferencji został podzielony na cztery sesje tematyczne: prawo a studia
europejskie; studia europejskie między stosunkami międzynarodowymi a politologią;
114
Iwona Miedzińska
rola socjologii, antropologii, etnologii w obszarze studiów europejskich; ekonomia
a studia europejskie.
Obrady zostały otworzone przez prof. Jacka Czaputowicza, kierownika Zakładu
Metodologii Badań Europejskich (IE, WDiNP UW). Następnie przemówił prof.
Alojzy Nowak – prorektor Uniwersytetu Warszawskiego ds. badań naukowych
i współpracy, który pogratulował organizatorom konferencji, uznając ją za ważną
w czasach obecnego kryzysu, który wymusza ekonomiczne spojrzenie na sprawy
dotyczące Europy. Przypomniał, że Unia Europejska (UE) powstała ze względów
politycznych (dla „ucywilizowania” Niemiec), ale projekt europejski załamał się
z powodów fiskalnych. Podkreślił jednak, że sama formuła studiów europejskich
nie wyczerpała się.
Jako kolejna głos zabrała dr Ewa Synowiec – dyrektor Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce. W wystąpieniu skoncentrowała się na wiedzy i umiejętnościach absolwentów studiów europejskich. Podkreśliła, że powinni oni znać podstawowe pojęcia, a dodatkowo specjalizować się w wąskiej dziedzinie związanej z UE.
W jej ocenie należy dążyć do tego, by studia europejskie były ważne i rozwijały się
w wymiarze europejskim, by wiedza zdobyta na uniwersytetach stała się użyteczna
dla rozwiązywania realnych problemów gospodarczych, społecznych i politycznych,
by studia europejskie dobrze przygotowywały do pracy oraz aby studenci wybierali
europeistykę nie tylko dla pasji, ale także dlatego, że da im perspektywiczną pracę.
Następnie przemówił prof. Konstanty Adam Wojtaszczyk – dyrektor Instytutu
Europeistyki WDiNP UW i przypomniał o dwóch podejściach w badaniach europejskich: w sensie wąskim – UE i szerokim – cała Europa. Podkreślił, że celem konferencji jest próba określenia tożsamości europeistyki, a podobne spotkania na temat relacji tej dziedziny z innymi dyscyplinami są planowane w innych uczelniach w Polsce.
Na koniec części otwierającej, głos ponownie zabrał prof. Czaputowicz, który
przedstawił koncepcję konferencji. Podkreślił, że studia europejskie (SE) są polem
badawczym wielu dyscyplin nauki, a punktem wyjścia dla rozważań o ich interdyscyplinarności jest diagnoza ich stanu w Polsce. Profesor wskazał cztery cechy dyscypliny naukowej: podjęcie przez naukowców tego samego obszaru badawczego;
zgoda odnośnie przedmiotu studiów i pytań badawczych; historia dyscypliny; stosowanie teorii sprawiających, że dana dziedzina jest unikatowa. W jego ocenie studia
europejskie spełniają trzy pierwsze warunki, natomiast w przypadku czwartego są
pewne wątpliwości, ponieważ SE stosują teorie zapożyczone ze stosunków międzynarodowych.
Pierwszą sesję – Prawo a studia europejskie – poprowadził prof. Konstanty Adam
Wojtaszczyk. Stwierdził, że debata prawników wokół SE dotyczy trzech kwestii:
państwowość i konstytucja (erozja państwowości, fragmentacja prawa krajowego,
traktaty unijne/wspólnotowe jako konstytucje), prawo jako instrument integracji
(rynek, prawo i system rządów bez państwa) oraz europeizacja prawa krajowego
(w tym perspektywy rozwojowe tego zjawiska).
Następnie głos zabrał prof. Jan Barcz – kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w War-
STUDIA
EUROPEJSKIE A INNE DYSCYPLINY NAUKOWE...
115
szawie. Podkreślił on, że obecnie następuje europeizacja wszystkich gałęzi prawa
– nie ma takiej, w której nie obowiązywałyby standardy UE. Jego zdaniem prawo
i SE posługują się tymi samymi metodami, wśród których na uwagę zasługuje jedna
z najnowszych – ekonomiczna analiza prawa (np. wspólne reguły konkurencji). SE
funkcjonują podobnie jak UE – w ramach SE działają przedstawiciele poszczególnych dyscyplin (np. politologia, prawo, ekonomia), a każdy wydział posiada studia europejskie, których profile są dostosowane do danego kierunku. We wnioskach
stwierdził, że możliwe są trzy kierunki rozwoju SE: w ramach nauki głównej, interdyscyplinarność bądź możliwość wybicia się SE jako odrębnej dyscypliny naukowej.
Kolejnym panelistą był prof. Artur Nowak-Far z Instytutu Europeistyki WDiNP
UW oraz Katedry Prawa Europejskiego SGH, który wyróżnił 3 podejścia determinujące gotowość do otwierania prawa na interdyscyplinarność: pozytywistyczne, naturalistyczne i realistyczne. Pierwsze z nich charakteryzuje dogmatyzm, wydzielenie
dziedziny prawa i izolacja od innych dyscyplin (ale pozwala na badanie wewnętrznych relacji), drugie – badanie aksjologii, otwarcie na metodologię i komunikację
z innymi dziedzinami (np. etyka), zaś realizm w największym stopniu jest otwarty na
współpracę i wykorzystanie dorobku innych dziedzin. Profesor stwierdził, że prawo
jako dziedzina nauki mówi wieloma językami (teorie języka i metajęzyka), a w podręcznikach prawa europejskiego dominuje język przepisów prawnych. Zastanawiając
się na normatywnością europeistyki, należy zdaniem profesora odpowiedzieć na pytanie: na ile jest ona dyscypliną deskryptywną, a na ile normatywną. Impuls do rozwoju
tej nauki pochodzi z trzech bodźców: odpowiedniego poziomu oczekiwań (wewnętrznych i społecznych), aspiracji badawczych naukowców i nawiązywania do innych
dziedzin. W przypadku Polski zasugerował koncentracje na dwóch pierwszych.
Ostatnią prelegentką pierwszej sesji była dr Anna Jaroń z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego. W swoim wystąpieniu podjęła dwa wątki: czy studiując
europeistykę można stać się prawnikiem oraz w jakim celu i w jakim zakresie powinien obowiązywać kanon przedmiotów prawnych na europeistyce? Odpowiedzi na
te pytania udzieliła w odwołaniu do wyników badań własnych. Na podstawie analizy
programów studiów na kierunku europeistyka na 42 polskich uczelniach stwierdziła,
że zostały one przechylony w stronę studiów społecznych. W analizowanych programach ok. 50% stanowiły przedmioty społeczne, 25% – ekonomiczne, zaś prawnicze
– 15%. Zdaniem panelistki prawo i europeistyka łączą się, ponieważ zrozumienie
polityk unijnych bez znajomości prawa UE i orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości
jest płytkie, a zrozumienie dziedzictwa kulturowego uboższe. Studia nad prawem
unijnym i praca na tekście prawnym uczy również umiejętności analizy, systematyki
i logicznego myślenia. Podsumowując swoje wystąpienie, dr Jaroń stwierdziła, że
wiedza o prawie UE daje szansę na pełniejsze zrozumienie procesów europeizacji.
Studia europejskie między stosunkami międzynarodowymi a politologią to tytuł
drugiej z sesji, którą poprowadził prof. J. Czaputowicz. Jako pierwszy wystąpił prof.
Janusz Ruszkowski z Uniwersytetu Szczecińskiego. Zauważył, że politologia i stosunki międzynarodowe skupiają się na ontologii, natomiast europeistyka na epistemologii, dlatego jej celem jest wyjaśnianie. Następnie omówił różnice między tymi
116
Iwona Miedzińska
trzema dziedzinami. Stwierdził, że są teorie (np. neoneofunkcjonalizm, liberalne
podejście międzyrządowe) i metody (np. deliberacyjna, wielopoziomowa), które SE
przejęły ze stosunków międzynarodowych i politologii, ale obecnie autonomizują się
one, a bezkrytyczne zapożyczenia przechodzą do przeszłości.
Następny referat wygłosił prof. Krzysztof Szczerski z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jak zauważył polityka europejska łączy w sobie wiele rzeczywistości (solidarność i konkurencyjność, spójność i rozwartość, międzyrządowość i ponadnarodowość), dlatego istnieje konieczność poszukiwania nowych metod opisywania
rzeczywistości. W jego ocenie badania politologiczne skupiają się wokół systemu
politycznego, który w przypadku UE jest systemem niepaństwowym, co rodzi pytania: o granice systemu (gdzie kończą się państwa członkowskie, a zaczyna UE), równowagę systemową (w UE nie ma trójpodziału władzy, co utrudnia określenie, w którym miejscu system utracił równowagę) oraz zdolność systemu politycznego UE do
rekonfiguracji adaptacyjnej. Profesor dostrzegł wkład politologii do SE w postaci:
koncepcji systemu politycznego, podstawowych pojęć (demokracja, suwerenność,
władza) i nowych zjawisk na poziomie europejskim (np. analiza systemu partyjnego
na poziomie ponadnarodowym). Stwierdził, że fundamentalnym problemem w SE
jest metodologia i potrzeba europeistyki krytycznej. Tymczasem większość europeistów podchodzi zbyt afirmatywnie do przedmiotu swoich badań.
Kolejnym prelegentem był prof. Zbigniew Czachór z Uniwersytetu im. Adama
Mickiewicza w Poznaniu. Stwierdził on, że SE nie są interdyscyplinarne, ponieważ ciągle „jesteśmy w tych samych kaloszach”, a pomijamy np. historię i filozofię.
Profesor załważył, że temat interdyscyplinarności dla niego nie istnieje, jest mitem,
może być odnoszony tylko do dydaktyki, natomiast z punktu widzenia badawczego
„każdy robi swoje”. Nadrzędnym celem badań powinna być interparadygmatyczność
– wyjaśnianie rzeczywistości i jej zrozumienie z wielu punktów widzenia, natomiast
świat politologów i prawników staje się tak zamknięty, że społecznie niedostępny.
Następnie prelegent omówił cztery kwestie, bez których jego zdaniem nie jest możliwe zrozumienie europeistyki. Przede wszystkim nauka nie jest dla siebie samej,
ma służyć wyjaśnieniu i zrozumieniu rzeczywistości za pomocą wybranych metod,
ale jest konieczne wskazanie innych ujęć danej kwestii. Drugi element to eklektyzm
i synkretyzm, które poprzez łączenie różnych teorii prowadzą do metaforyzacji nauki
(trzecia kwestia), co w Polsce uchodzi za zarzut. Wreszcie wartościowy sens dla
analizy naukowej ma właściwa metodologia. Prof. Czaputowicz zauważył jednak,
że jeśli paradygmaty rozumiemy jako przeciwstawne obrazy świata, to synkretyzm
jest dyskusyjny, ponieważ powstaje pytanie, czy możemy z odmiennych dyscyplin
łączyć różne elementy?
Następnie moderator otworzył dyskusję. Jako pierwszy głos zabrał prof. Tomasz
Grzegorz Grosse z Instytutu Europeistyki (WDiNP UW), który zauważył, że SE
bazują na pewnym samoograniczeniu w stosunku do innych dyscyplin: geograficznym (koncentrują się tylko na Europie) i czasowym. Następnie profesor scharakteryzował cztery słabości europeistyki: dominację zapożyczenia (SE w 90% korzysta
z dorobku innych dziedzin, np. politologii i stosunków międzynarodowych), skłon-
STUDIA
EUROPEJSKIE A INNE DYSCYPLINY NAUKOWE...
117
ność do opisywania, a nie wyjaśniania rzeczywistości; dominację prawa i pomijanie
instytucji nieformalnych i gry interesów oraz brak podejścia krytycznego, a wręcz
ideologizacja. Dyskutant dostrzegł jednak, że SE są stosunkowo młodą dziedziną
naukową, jej badacze być może z czasem stworzą odrębne teorie, metody itd, muszą
jednak nie tylko opisywać rzeczywistość, ale również ją wyjaśniać. Następnie głos
zabrał prof. Wiesław Bokajło z Uniwersytetu Wrocławskiego, który stwierdził, że
dyskusja toczy się wokół interdyscyplinarności, ale należy pamiętać, że europeistyka
i stosunki międzynarodowe to subdyscypliny politologii. Jego zdaniem w debacie
powinno chodzić nie tylko o stan badań, ale i pewne procesy. Prof. Czachór stwierdził, że trzeba walczyć o pluralizm teoretyczno-metodologiczny, bo tak naprawdę
go nie ma – o UE nie mówi się z wielu perspektyw, a konferencja o interdyscyplinarności jest wyjątkiem.
Po przerwie obrady trzeciej sesji, zatytułowanej Rola socjologii, antropologii,
etnologii w obszarze studiów europejskich, otworzył prof. Dariusz Niedźwiedzki
z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Moderator zauważył, że we wszystkich dziedzinach
nauki zapożyczenia z innych dyscyplin są czymś naturalnym. Poprosił prelegentów
o wypowiedź na temat trzech zagadnień: wykorzystanie w badaniach SE pojęć socjologicznych, antropologicznych i etnologicznych, wykorzystanie technik i narzędzi
badawczych do badań europeistycznych oraz wpływu badań europejskich na rozwój
socjologii, antropologii i etnologii.
W związku z pierwszym problemem prof. Zdzisław Mach z Uniwersytetu Jagiellońskiego stwierdził, że on sam z pogranicza socjologii i antropologii ocenia europeistykę jako obszar badań interdyscyplinarnych, których celem jest zrozumienie
Europy, jej specyficznych zjawisk i procesów. Jednak nie wszystko, co się dzieje
w Europie, jest europeistyką, a pojęcia takie jak: nowoczesność/ponowoczesność,
pluralizm kulturowy, obywatelstwo, demokracja wywodzą się częściowo z socjologii i antropologii. Kolejny prelegent – prof. Jacek Szmidt z Uniwersytetu im. Adama
Mickiewicza – zauważył, że obecnie antropologia nie interesuje się już wyłącznie tradycyjnymi problemami i możemy mówić o pełzającej antropologizacji innych nauk
– inspiracje antropologiczne nie zawsze są świadome, a jej aparat pojęciowy (mit,
symbol, tożsamość) – użyteczny we współczesnych studiach interdyscyplinarnych.
Z kolei prof. Sławomir Łodziński z Uniwersytetu Warszawskiego zwrócił uwagę na
europeizację z perspektywy socjologii i odejście od zamerykanizowanego podejścia
badawczego oraz uwzględnianie przestrzeni transnarodowej (od lat 80. XX w.).
Podejmując drugie zagadnienie prof. Schmidt zauważył, że wspólne są równoległe badania sekwencyjne, łączenie podejść ilościowych z jakościowymi oraz
generowanie teorii z empirii. Prof. Łodziński zwrócił uwagę na europejski sondaż społeczny, zwłaszcza jego rolę w badaniu stratyfikacji systemu wartości oraz
świadomości europejskiej na poziomie lokalnym. Prof. Mach stwierdził, że metody
socjologiczne, antropologiczne i etnologiczne są szeroko wykorzystywane w badaniach europeistycznych, zwłaszcza porównawczych, a narzędzia statystyczne przede
wszystkim w badaniach europejskiej opinii publicznej. Natomiast metody antropologiczne i etnologiczne użyteczne są do „badań wszystkiego co poniżej poziomu naro-
118
Iwona Miedzińska
dowego” – np. jak mniejszości korzystają z ram europejskich, by walczyć o zauważenie i uznanie.
W dyskusji na temat trzeciego zagadnienia prof. Łodziński stwierdził, że w socjologii na świecie brakuje neoinstytucjonalizmu, obserwuje się też ucieczkę od dyskursu
prawnego i politologicznego. Prof. Mach zauważył, że uwzględnienie europejskich
badań jako ram odniesienia ma wpływ na zagadnienia, które nie były dotychczas
zauważane w badaniach socjologicznych czy antropologicznych, np. społeczeństwa
wielokulturowe, negocjacje systemów wartości, antropologiczne badania instytucji
europejskich (kwestia języka i wewnętrznej kultury instytucji). Zwrócił uwagę, że
nie ma konsensusu, co do pojęcia fundamentalnych wartości europejskich i że można
mówić o dwóch wymiarach tożsamości: relacjach symbolicznych i problemu, wobec
kogo Europa ma się integrować, zaś upadek muru berlińskiego uczynił integrację
europejską trudniejszą z punktu widzenia tożsamości. Zdaniem prof. Schmidta interdyscyplinarność powinna być rozumiana jako komensalizm, partnerstwo i wzajemne
uzupełnianie się. Prelegent zwrócił uwagę na różnice między tożsamością deklarowaną a realizowaną i podkreślił możliwość wykorzystywania wyników badań bez
względu na zastosowane przez badaczy narzędzia. Z kolei prof. Łodziński zauważył
istotne różnice między pracami antropologicznymi i etnologicznymi a socjologicznymi, które, jego zdaniem, w większym stopniu skupiają się na dyskusji o metodzie
i jej opisie, co ma istotne znaczenie dla czytelnika. Podsumowując obrady panelowe
prof. Niedźwiedzki zauważył, że środowisko europeistów jest zróżnicowane, zaś
europeistyka nie powinna zajmować się wyłącznie integracją w ramach UE.
Obrady ostatniej sesji – Ekonomia a studia europejskie – otworzył prof. Artur
Nowak-Far. Moderator zwrócił uwagę na granice przydatności ekonomii w SE i sposoby korzystania z jej metodologii oraz wykorzystanie badań europejskich w ekonomii. Pierwsza prelegentka – prof. Elżbieta Kawecka-Wyrzykowska ze Szkoły Głównej Handlowej – zauważyła, że SE z samej nazwy są interdyscyplinarne – stosowane
są różne podejścia, ponieważ nie da się wyjaśnić wybranego mechanizmu integracji
bez odwołania do wielu aspektów działania. Jej zdaniem interdyscyplinarność jest
zaletą tego kierunku studiów, zaś metody badawcze powinny zależeć od przedmiotu
badań. SE mogą czerpać z ekonomii (np. teorie integracji gospodarczej), a w celu
ich wzmocnienia należy zaproponować kanon wiedzy europeistycznej. Prelegentka
stwierdziła, że w zagadnieniach zaproponowanych przez organizatorów konferencji
zabrakło jej pytania o to, jak promować studia europeistyczne.
Następnie głos zabrała prof. Katarzyna Żukrowska ze Szkoły Głównej Handlowej, zwracając uwagę na wybrane problemy, związane z procesem integracji europejskiej istotne z ekonomicznego punktu widzenia, jak np.: międzynarodowe stosunki gospodarcze, finanse międzynarodowe, zrównoważony rozwój, wieloszczeblowe zarządzanie. Stwierdziła, że SE spełniają kryteria interdyscyplinarności, zaś
sama UE jest centrum harmonizacji prawa, uczestnikiem WTO i G20. Zauważyła,
że SE korzystają z teorii stworzonych w innych dyscyplinach, ale stopniowo tworzą
własne rozwiązania modelowe. Według prof. Żukrowskiej, by wzmocnić naukowo
STUDIA
EUROPEJSKIE A INNE DYSCYPLINY NAUKOWE...
119
status europeistyki, należy wyodrębnić tę dziedzinę jako osobną i ją promować –
rozpowszechnić badania akademickie.
Ostatnim prelegentem był prof. Tomasz G. Grosse, który wygłosił referat pt. Geoekonomia a interdyscyplinarność studiów europejskich. Nawiązując do publikacji pt.
Geoekonomia pod red. Edwarda Haliżaka, stwierdził, że bogactwo (rozwój) i bezpieczeństwo to dwie równorzędne potrzeby państwa, ale skrytykował wyjaśnianie rzeczywistości wyłącznie przez instrumentarium geoekonomii bez odniesień do politologii. Sprawia to, że analizy są niepełne, np. kryzys w strefie euro ma nie tylko stricte
ekonomiczne przyczyny, ale również polityczne. W dyskusji prof. Czaputowicz
stwierdził, że połączenie ekonomii i polityki jest źle kojarzone – geopolityka rozumiana jako polityka za pomocą siły. Prof. Nowak-Far zauważył, że nie ma debaty
na temat interdyscyplinarności w ekonomii, ponieważ ma ona swoją tożsamość, ale
stosuje również obce metody i modele. Następnie prof. Czaputowicz zamknął obrady,
podziękował wszystkim uczestnikom za liczne przybycie, a organizatorom – za trud
i wysiłek włożony w przygotowanie i organizację konferencji.
Ogólnopolska konferencja naukowa pt. „Interdyscyplinarność studiów europejskich” była pierwszą tego typu konferencją. Stała się płaszczyzną wymiany opinii
i poglądów oraz prezentacji wyników badań na temat interdyscyplinarności studiów
europejskich i ich powiązań z innymi dyscyplinami. Zgromadziła ponad 50 słuchaczy
z różnych ośrodków akademickich w Polsce, nie tylko pracowników naukowych, ale
również doktorantów. Podczas dyskusji trwała ożywiona wymiana zdań, przedstawiano ciekawe wnioski i spostrzeżenia.
Przegląd Europejski
Nr 2, 2013
Jacek Wojnicki
Instytut Europeistyki WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Recenzja Bałkany w XX i XXI wieku historia – polityka – kultura,
H. Stys i Sz. Sochacki (red.), Toruń 2009, s. 200
I
nterdyscyplinarne Koło Doktorantów Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu
jest organizatorem cyklu konferencji poświęconych problematyce bałkańskiej. Problematyka ta jest rozumiana bardzo szeroko – obejmuje zagadnienia rodem z nauk
politycznych, historii, kultury oraz językoznawstwa. Pierwsze seminarium miało
miejsce w maju 2009, pozostałe organizatorzy starają się przeprowadzać w rocznych odstępach. Uczestnikami spotkań są młodzi naukowcy z różnych krajowych
ośrodków akademickich: Torunia, Gdańska, Łodzi, Warszawy, Poznania, Olsztyna,
Wrocławia1.
Rezultatem konferencji są monografie prezentujące ich dorobek. W tomie pierwszym zatytułowanym Bałkany w XX i XXI wieku. Historia – polityka – kultura
zamieszczono 14 artykułów i studiów. Najbardziej obszerna część prac odnosi się
do zagadnień historyczno-politycznych. Warto zwrócić uwagę na kilka interesujących
tekstów. Doktorant z UMK Hubert Stys prezentuje studium poświęcone myśli opozycyjnej Milovana Djilasa. Jest to godny odnotowania artykuł (stanowiący zapewne
część rozprawy doktorskiej), w którym autor prezentuje dojrzewanie polityczne czarnogórskiego działacza komunistycznego. Jego droga życiowa wiodła od etapu zaangażowanego komunisty, poprzez jednego z czterech najważniejszych polityków jugosłowiańskich (obok Tito, Kardelja, Rankovicia), aż do zerwania z ideologią komunistyczną w 1954 r. i podważaniem dogmatów ustrojowych, a w rezultacie usunięcia
z legalnego życia politycznego i uwięzienia. Djilas zasłynął kompleksową analizą
funkcjonowania państwa rządzonego przez komunistów zaprezentowaną w pracy –
Nowa klasa. Drugim interesującym elementem jego spuścizny pisarskiej były wspomnienia odnoszące się do jego kontaktów z politykami radzieckimi w latach 40. XX
wieku – Rozmowy ze Stalinem. Warto zwrócić uwagę na kontakty, które próbował
1
Zobacz: Bałkany w XX i XXI wieku. Historia – polityka – kultura, H. Stys i Sz. Sochacki
(red.), Toruń 2009, s. 198 oraz Poznać Bałkany. Historia – polityka – kultura, K. Taczyńska,
Sz. Sochacki, M. Začević (red.), Toruń 2010, s. 322.
122
Jacek Wojnicki
Djilas nawiązywać z innymi działaczami opozycyjnymi w federacyjnej Jugosławii
(w Chorwacji, Słowenii oraz w rodzimej Serbii). Jednakże – jak trafnie zauważył
Autor – cele polityczne poszczególnych środowisk politycznych były zróżnicowane.
Jedni dążyli do secesji z Jugosławii, inni do utrzymania wspólnego państwa, ale
opartego na demokratycznej podstawie. Do tego drugiego obozu należał przez lata
czarnogórski polityk.
Drugi niezmiernie ciekawy tekst odnosi się do sytuacji społeczno-politycznej
Bośni i Hercegowiny w latach 1990–1992. Cezura czasowa została wybrana przez
Sławomira Szczesia (doktorant z Uniwersytetu Łódzkiego) zasadnie. Z jednej strony
stanowi ją rok 1990 (data pierwszych rywalizacyjnych wyborów parlamentarnych
od 1945 r.), natomiast z drugiej rok 1992 oznacza początek zbrojnego konfliktu
bratobójczego. Republika nazywana z racji zróżnicowania etnicznego „Jugosławią
w miniaturze” stanowiła przykład republiki związkowej, która korzystała z rozwiązań
polityczno-gospodarczych funkcjonujących w titowskiej Jugosławii (dość wspomnieć
Fundusz na Rzecz Rozwoju Biedniejszych Republik z połowy lat 60. XX wieku).
Kształt republiki odzwierciedlał mieszankę etniczną i religijną (Serbowie, Chorwaci
i Muzułmanie). Warto podkreślić, iż podczas spisów powszechnych w tej republice
najwięcej ludzi określało się jako Jugosłowianie. Scena polityczna na początku lat
90. XX wieku ukształtowała się wedle klucza narodowościowego – najpotężniejsze
partie powstały wśród ludności serbskiej, muzułmańskiej oraz chorwackiej. Charakterystyczne było zachowanie polityków bośniackich na ostatnim, zerwanym kongresie Związku Komunistów Jugosłowiańskich w styczniu 1990 r. Próbowali oni moderować spór pomiędzy delegatami z Chorwacji i Słowenii z jednej strony oraz z Serbii
i Czarnogóry z drugiej. Spór dotyczył zarówno tempa przeobrażeń wewnątrz partyjnych, jak i nowego kształtu wspólnego organizmu państwowego. W omawianej republice ugrupowanie starające się przekształcić jugosłowiańską federację w organizm
demokratyczny i rynkowy zainicjował ówczesny premier jugosłowiański Ante Marković – Związek Sił Reformatorskich. Listopadowe wybory 1990 r. ukazały wyraźnie, iż główna linia politycznego sporu wiedzie linią etniczną. Ta droga prowadziła
prosto do bratobójczej wojny.
Trzeci wysoce interesujący tekst dotyczy sytuacji społeczno-politycznej najmniejszej republiki jugosłowiańskiej – Czarnogóry. Autor – Wojciech Szczepański
z Poznania – podjął się analizy kształtowania sceny politycznej w Czarnogórze od
początku lat 90. XX wieku aż do roku 1999. Także w tym przypadku cezura czasowa
została wybrana jak najbardziej zasadnie – z jednej strony początek pluralistycznej sceny politycznej oraz powstanie nowego organizmu związkowego pod nazwą
Federacyjnej Republiki Jugosławii. Natomiast rok 1999 oznacza symboliczne zerwanie bliskich relacji z kierownictwem Serbii, utożsamianym ze Slobodanem Miloševiciem, podczas agresji NATO na Jugosławię w związku z konfliktem kosowskim. Warto nadmienić, iż Czarnogóra stanowiła przykład jedynej ówczesnej republiki jugosłowiańskiej, która zdecydowała się na kontynuację wspólnego państwa
z Serbami w 1992 r. Była to jednakże nie tylko decyzja kierownictwa politycznego
republiki z Momirem Bulatoviciem na czele, ale decyzja większości społeczeństwa,
RECENZJA BAŁKANY W XX I XXI WIEKU
HISTORIA
–
POLITYKA
– KULTURA....
123
potwierdzona w marcowym referendum (1992 r.). Niezmiernie ważnym zagadnieniem było ukazanie przez Autora narastania konfliktu wewnątrz rządzącej partii postkomunistycznej i powstanie frakcji utożsamianej z Milo Djukanoviciem, późniejszym
wieloletnim szefem rządu. To skrzydło postawiło na emancypację polityczną od Serbii Slobodana Miloševicia, a z czasem zdecydowało się na całkowite zerwanie więzi
z Serbami. Linia podziału zaproponowana przez Djukanovicia przypominała spory
wśród obozu Białej i Zielonej Czarnogóry (czyli zwolenników niepodległości oraz
bliskich relacji z Serbami). Ostateczne rozstrzygnięcie zapadło w maju 2006 r. podczas kolejnego referendum, tym razem niepodległościowego w tej małej, adriatyckiej
republice. Godzi się jednakże podkreślić, iż rezultat referendum nie stanowił bynajmniej bezapelacyjnego zwycięstw obozu Djukanovicia, za opuszczenie Unii Państwowej Serbii i Czarnogóry głosowało około 55% biorących udział w referendum.
Kolejny warty lektury tekst autorstwa Szymona Sochackiego dotyczy formowania
się zasad prawa wyborczego w Bośni i Hercegowinie. Artykuł dotyczy elekcji przeprowadzanych po pokoju w Dayton (lata 1996–2000). Kolejne wybory odzwierciedlały linie podziału w państwie oraz stan tymczasowości, który nastąpił po przerwaniu bezpośrednich walk jesienią 1995 r. Za organizacje wyborów do organów władzy
państwowej odpowiadały instytucje europejskie oraz NATO jako gwaranci procesu
pokojowego. Istotna rola w omawianym procesie przypadła swoistemu gubernatorowi unijnemu w osobie Wysokiego Przedstawiciela (OHR). Kolejne zmiany w prawie wyborczym miały służyć osłabieniu sił narodowych w wyborach parlamentarnych (zwłaszcza partii serbskich, chorwackich, natomiast w mniejszym zakresie muzułmańskich) jednakże nie zdołały osiągnąć powyższego celu. Przyczyny nie
należy szukać w zasadach wyborczych, ale układzie etnicznym w poszczególnych
jednostkach Bośni oraz w kształcie omawianego państwa ustalonym w Dayton.
Należy także odnotować tekst Magdaleny Rekść, odnoszący się do polityki historycznej uprawianej w poszczególnych państwach postjugosłowiańskiego regionu. Ta
– jak trafnie zwraca uwagę Autorka – manipulacja świadomością społeczną, prowadzona w latach 90. XX wieku (i później) miała służyć jako uzasadnienie funkcjonowania państw narodowych, powstałych na gruzach titowskiej federacji. Wspomnianemu celowi służyło przypominanie własnych zasług (bitwa na Kosowym Polu)
czy podkreślanie win ościennych narodów (konflikt serbsko-chorwacki, chorwacko-muzułmański, muzułmańsko-serbski, albańsko-serbski). Powyższe tendencje najlepiej odzwierciedlają słowa serbskiego socjologa Nebojšy Popova – „najpilniejszym
zadaniem wielu intelektualistów bywa udowodnienie cierpień swojego narodu zadanych przez inne”2.
Godzi się odnotować wysiłek Interdyscyplinarnego Koła Doktorantów z UMK
polegający na zainicjowaniu spotkań środowiska młodych badaczy bałkanistycznych.
Prezentowane w kolejnych tomach analizy dowodzą dość wysokiego poziomu warsztatowego i znacznej ciekawości poznawczej. Jak w każdej pracy zbiorowej zakres
tematyki jest szeroki, nie stanowi to jednakże w żadnym zakresie uwagi krytycznej.
2
Poznać Bałkany. Historia…, op. cit., s. 80.
124
Jacek Wojnicki
Wręcz przeciwnie: wzbogaca prezentowane watki naukowe. Gratulując zamierzenia,
doceniając osiągnięcia czekamy na kolejne przedsięwzięcia. Aby zrozumieć „kocioł
bałkański”, należy go najpierw poznać.
Noty o autorach
Rafał Riedel – doktor, Jean Monnet Professor, absolwent Uniwersytetu Śląskiego
i Akademii Ekonomicznej w Katowicach; adiunkt w Instytucie Politologii Uniwersytetu Opolskiego, Stypendysta m.in. European University Institute, Open
Society Institute, DAAD, Marie Curie Fellowship Programme, Max Planck Institute, FRSE. Uczestnik i organizator licznych projektów badawczych i edukacyjnych w Europie i USA; Autor kilkudziesięciu publikacji o tematyce społeczno-polityczno-ekonomicznej. Zainteresowania naukowe: integracja europejska, europeizacja, deficyt demokratyczny, tranzytologia, konsolidologia i inne z zakresu
nauk politycznych, stosunków międzynarodowych, medioznawstwa i komunikologii.
Aleksandra Daniluk – licencjat na kierunku europeistyka w Instytucie Europeistyki
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego,
obecnie studentka II roku studiów stacjonarnych II stopnia w Instytucie Europeistyki.
Iwona Miedzińska – magister, politolog, doktorantka na Wydziale Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych oraz absolwentka prawa na Wydziale Prawa i Administracji
Uniwersytetu Warszawskiego.
Michał Skorzycki – doktor nauk humanistycznych w zakresie socjologii, adiunkt
w Szkole Wyższej im. Bogdana Jańskiego w Warszawie; współpracuje dydaktycznie i naukowo ze Społeczną Akademią Nauk w Łodzi. Obszary zainteresowań
to: polityka zewnętrzna Unii Europejskiej, problematyka tożsamości narodowej
i nacjonalizmu, polityka wewnętrzna i transformacja ustrojowa Republiki Czeskiej. W 2013 r. ukaże się monografia M. Skorzycki, Skazani na sukces. Mityczne
podstawy czeskiej transformacji.
Sebastian Dłuski – doktorant w Instytucie Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych, Główny Specjalista ds. funduszy UE w firmie doradczej
Synopticon Investments Sp. z o.o.
Piotr Wawrzyk – politolog, prawnik, doktor nauk humanistycznych w zakresie nauki
o polityce. Uczestniczył w negocjacjach akcesyjnych do UE, ekspert Komisji
ds. Unii Europejskiej. Zainteresowania badawcze: działania UE na rzecz współpracy państw członkowskich w zakresie szeroko rozumianego bezpieczeństwa
wewnętrznego. Autor monografii: Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej,
Warszawa 2009; Współpraca celna w Unii Europejskiej, Warszawa 2008; Współpraca policyjna a System Informacyjny Schengen II, Warszawa 2008.
Marko Babić – politolog, doktor nauk humanistycznych w zakresie nauki o polityce. Zainteresowania badawcze: Współczesne Bałkany Zachodnie – położenie
geopolityczne, procesy państwowo i narodowotwórcze, konflikty etniczne; polityka zagraniczna, systemy polityczne państw bałkańskich, tradycje i kultura naro-
126
Noty o Autorach
dów bałkańskich – aspekt religijny, historyczny oraz uwarunkowania cywilizacyjno-kulturowe. Ostatnie publikacje: Aporie tożsamości. Serbowie, Chorwaci
i Unia Europejska, w: Problemy aksjologiczne w relacjach Unii Europejskiej
z państwami bałkańskimi, F. Gołembski, M. Babić (red.), Warszawa 2012; Rosja
na Bałkanach Zachodnich. Interesy narodowe i wpływy polityczne, w: 20 lat od
transformacji komunistycznej w perspektywie porównawczej. Osiągnięcia. Problemy. Zagrożenia, M. Chałubiński, J. Wojnicki (red.), Pułtusk 2012.
Jarosław Filip Czub – politolog, doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk
o polityce, adiunkt w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Warszawskiego.
W latach 2000–2002 odbył staż w Stanach Zjednoczonych w Solon w stanie
Ohio w dziale marketingu w firmie Swagelok Marketing Co. Ukończył studia
podyplomowe w zakresie: marketingu sportowego, prawa europejskiego, bankowości, administrowania funduszami unijnymi. Jego zainteresowania badawcze są
związane z grupami interesu (grupami biznesu, grupami nacisku), lobbingiem,
systemem instytucjonalnym Unii Europejskiej, procesem integracji Unii Europejskiej, procesem decyzyjnym Unii Europejskiej. Ostatnia monografia: Lobbing
grup biznesu w Unii Europejskiej, Warszawa 2012.
Jacek Wojnicki – prof. UW dr hab., zainteresowania badawcze: przemiany ustrojowe w Europie Środkowej i Wschodniej, systemy polityczne państw Europy,
partie i systemy partyjne, zagadnienia funkcjonowania administracji publicznej
w Polsce i w innych państwach Europy. Ostatnie monografie: System konstytucyjny Czarnogóry, Warszawa 2012; Skupsztina. Zgromadzenie Republiki Czarnogóry, Warszawa 2011.
About the Authors
Rafał Riedel – Ph.D., Jean Monnet Professor, graduated from the Silesian University
and the University of Economics in Katowice, Assistant Professor at the Institute
of Political Science, University of Opole, received scholarships from European
University Institute, Open Society Institute, DAAD, Marie Curie Fellowship Programme, Max Planck Institute, FRSE. Participated in and organised numerous
research and educational projects in Europe and the U.S. Author of publications
on political and socio-economic issues. Research interests: European integration,
Europeanisation, democratic deficit, transitology, consolidology and other interests in the fields of political science, international relations, media studies and
communicology.
Aleksandra Daniluk – B.A. in European Studies at the Institute of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw, currently
Master’s degree student at the same institute.
Iwona Miedzińska – M.A. in political science and law, graduated from the Faculty
of Journalism and Political Science and the Faculty of Law and Administration,
University of Warsaw, currently a Ph.D. student at the Faculty of Journalism and
Political Science.
Michał Skorzycki – Ph.D. in sociology, Assistant Professor at the Bogdan Jański
Academy in Warsaw, cooperates in the fields of teaching and research with
Social Academy of Science in Łódź. Research interests: external action of the
EU, national identity and nationalism, internal policy and democratisation of the
Czech Republic. Monograph published in 2013: Doomed to succeed. The mythical basis of the Czech transformation.
Sebastian Dłuski – Ph.D. student at the Institute of European Studies, Faculty of
Journalism and Political Science, University of Warsaw. Chief specialist in EU
funding at the consulting company Synopticon Investments.
Piotr Wawrzyk – lawyer and political scientist, Ph.D. in political science. Participated in negotiations on the Polish accession to the EU. Expert in the Commission
on the European Union in the Polish Parliament. Research interest: internal security cooperation in the EU. Author of several monographs: The internal security of
the European Union (2009), Customs cooperation in the European Union (2008),
Police Cooperation and the Schengen Information System II (2008).
Marko Babić – political scientist, Ph.D. in political science. Research interests:
contemporary Western Balkans – geopolitical situation, state-and nation-building
processes, ethnic conflicts, foreign policy, political systems of the Balkan countries, traditions and cultures of the Balkan nations (religions, history and civilisation). Recent publications: An aporeia of identity. Serbs, Croats and the European
128
About the Authors
Union (2012, in: Axiological problems in the European Union’s relations with
the Balkan countries, F. Gołembski, M. Babic, eds.), Russia in the Western Balkans. National interests and political influence (2012, in: 20 years of communist
transformation in a comparative perspective. Achievements. Problems. Threats,
M. Chałubiński, J. Wojnicki, eds.).
Jarosław Filip Czub – political scientist, Ph.D. in political science, Assistant Professor at the Institute of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. Internship in marketing department of the Swagelok
Marketing Company, U.S (2000–2002). He completed postgraduate studies in
the following areas: sports marketing, European law, banking, administration of
EU funds. Research interests: interest groups (business groups, pressure groups),
lobbying, the institutional system of the European Union, European integration
processes, decision-making in the European Union. Recent monograph: Lobbying
of the business groups in the European Union (2012).
Jacek Wojnicki – Ph.D. with Habilitation, Associate Professor at the Univeristy
of Warsaw. Research interests: political changes in Central and Eastern Europe,
political systems, political parties and party systems, public administration in
Poland and other European countries. Recent monographs: The Constitutional
system of Montenegro (2012), Skupsztina. Assembly of the Republic of Montenegro (2011).
INFORMACJE DLA AUTORÓW
„Przegląd Europejski” jest kwartalnikiem wydawanym przez Instytut Europeistyki
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego od 2000
roku. Pismo zamieszcza artykuły merytoryczne i teoretyczno-metodologiczne dotyczące m.in.: teorii i metodologii studiów europejskich, historii integracji, instytucji,
polityk i prawa europejskiego, społeczeństw i kultur Europy, mediów i marketingu
europejskiego.
Autorów zainteresowanych współpracą zachęcamy do zapoznania się ze szczegółowymi wymogami redakcyjnymi i edytorskimi zamieszczonymi na stronie internetowej czasopisma: http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/
Przesłane do redakcji teksty powinny zawierać następujące informacje:
1. Imię, nazwisko, stopień/tytuł naukowy, nazwę i adres reprezentowanego ośrodka
naukowego;
2. Dane kontaktowe: adres poczty elektronicznej, numer telefonu;
3. Informacje na temat autora (maksymalnie 3 zdania);
4. Autor zobowiązany jest do przesłania wraz z tekstem podpisanego oświadczenia
(skanu) o udzieleniu licencji na wykorzystanie oraz publikację tekstu w wersji
papierowej czasopisma i w wersji elektronicznej, a także deklarację ghostwriting i guest authorship. Wzór oświadczenia dostępny jest na stronie internetowej
pisma.
Teksty przyjmowane do druku muszą spełniać poniższe kryteria i wymogi.
KRYTERIA WSTĘPNE:
 zgodność podjętej tematyki z profilem pisma;
 wartość merytoryczna;
 poprawność stylistyczna i językowa;
 spełnienie kryteriów formalnych i zgodność z wymogami redakcyjnymi.
WYMOGI FORMALNE:
1. W kwartalniku publikowane są teksty o objętości od 0,5 do 1 arkusza wydawniczego (około 20000–40000 znaków ze spacjami i przypisami dolnymi oraz streszczeniem).
2. Tekst należy uzupełnić o: tytuł; abstrakt w języku polskim i angielskim o objętości maksymalnie ½ strony; słowa kluczowe (maksymalnie 7). W tekście można
stosować śródtytuły.
3. Pliki z artykułami należy przesyłać do redakcji w edytorze tekstowym WORD
(format doc lub docx).
4. Normy edytorskie: czcionka Times New Roman, rozmiar 11, interlinia 1,5, margines 2,5 cm. Normy edytorskie dla przypisów: przypisy dolne, czcionka Times
New Roman, rozmiar 10, interlinia pojedyncza. Przypis kończymy kropką, a odnośniki do przypisów w tekście umieszczamy przed znakiem interpunkcyjnym.
5. Ilustracje i elementy graficzne wykorzystane w tekście należy przesłać w odrębnym pliku, w formacie JPG.
INFORMACJE DODATKOWE
1. Maszynopis przesłany do Redakcji jest traktowany jako utwór oryginalny, do
którego Autor dysponuje pełnią praw. W przypadku wcześniejszej publikacji tekstu Autor musi opatrzyć tekst stosownym przypisem, zawierającym informacje
o miejscu i czasie publikacji.
2. Maszynopis przysłanego do Redakcji tłumaczenia jest traktowany jako tłumaczenie, do którego dokonania Autor dysponował pełnią praw.
3. Teksty pozytywnie ocenione przez Redakcje, podlegają recenzji wydawniczej
na zasadach obowiązujących czasopisma naukowe. Szczegółowy opis procedury
recenzowania dostępny na stronie internetowej czasopisma.
4. Redakcja przekazuje Autorowi informację o przyjęciu lub odrzuceniu tekstu.
5. Redakcja zastrzega sobie prawo do wprowadzenia poprawek i skrótów. Po opracowaniu redakcyjnym tekst jest przesyłany autorowi do akceptacji.
6. Redakcja nie zwraca tekstów nadesłanych, jeśli nie były wcześniej zamówione.