Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej z Ukrainą, Białorusią i Rosją

Transkrypt

Zeszyty
Naukowe nr 734
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
2006
Magdalena Zając
Katedra Europejskiej Integracji Gospodarczej
Wojciech Bąba
Katedra Europejskiej Integracji Gospodarczej
Stosunki zewnętrzne Unii
Europejskiej z Ukrainą,
Białorusią i Rosją
1. Rozwój wzajemnych stosunków w aspekcie historycznym
Aby przedstawić genezę obecnych stosunków między UE a Ukrainą, Białorusią i Rosją, należałoby się cofnąć do drugiej połowy XX w. i kwestii uregulowań
dotyczących wymiany handlowej między Wspólnotami Europejskimi a ZSRR. Aż
do pierwszej połowy lat 90. XX w. stosunki umowne między WE a ZSRR nie
wychodziły bowiem poza kwestie związane z handlem. W początkowym okresie
funkcjonowania WE wymianę handlową regulowały bilateralne umowy między
poszczególnymi krajami Wspólnot a ZSRR. Ponieważ ZSRR nie uznawał WE za
podmiot stosunków międzynarodowych i nie był zainteresowany uregulowaniem
wzajemnych relacji handlowych w ramach prowadzonej przez WE wspólnej polityki handlowej, po wygaśnięciu tychże umów w 1975 r. nastąpił okres stosunków
bezumownych. W wymianie handlowej z ZSRR oraz pozostałymi krajami RWPG
Wspólnoty Europejskie stosowały ograniczenia ilościowe (tzw. ograniczenia rezydualne), co wynikało z tego, że kraje socjalistyczne należały do odmiennego niż
kraje WE bloku politycznego i wojskowego. Dopiero na kilka lat przed rozpadem
ZSRR, 25 czerwca 1988 r., doszło do podpisania wspólnej deklaracji RWPG
E. Kawecka-Wyrzykowska, Stosunki traktatowe UE–Rosja w kontekście rozszerzenia,
„Wspólnoty Europejskie” kwiecień–maj 2004.
Buk.indb 45
1/16/08 2:37:47 PM
Magdalena Zając, Wojciech Bąba
46
i EWG, w której obie strony wyraziły wolę uregulowania wzajemnych stosunków
handlowych na drodze umownej.
Pierwsza w historii wzajemnych stosunków Umowa w sprawie handlu oraz
współpracy handlowej i gospodarczej między EWG a ZSRR została zawarta 18
grudnia 1989 r. W umowie tej strony zobowiązały się do traktowania we wzajemnych obrotach handlowych towarów przemysłowych zgodnie z zasadami
KNU. ZSRR zobowiązał się ponadto do niedyskryminującego traktowania towarów wspólnotowych przy stosowaniu ograniczeń ilościowych i udzielaniu licencji.
Wspólnoty Europejskie podjęły natomiast zobowiązanie dotyczące stopniowego
znoszenia ograniczeń ilościowych w imporcie z ZSRR.
Zmiana warunków politycznych i ekonomicznych na kontynencie, wywołana
rozpadem ZSRR i przemianami demokratycznymi we wszystkich krajach bloku,
stworzyła potrzebę nowego uregulowania stosunków między Wspólnotami Europejskimi a krajami powstałymi po rozpadzie ZSRR, także w dziedzinach wychodzących poza politykę handlową.
2. Uwarunkowania polityki Wspólnot Europejskich
wobec Rosji, Ukrainy i Białorusi
2.1. Układy o partnerstwie i współpracy
Stosunki między Wspólnotami Europejskimi a państwami powstałymi po rozpadzie ZSRR zostały uregulowane w podpisywanych od połowy lat 90. XX w.
układach o partnerstwie i współpracy (Partnership and Cooperation Agreements
– PCA). Układy zastąpiły Umowę w sprawie handlu oraz współpracy handlowej
i gospodarczej między WE a ZSRR. Wychodziły one poza ustalenia ściśle handlowe, obejmując takie dziedziny, jak:
– współpraca handlowa i gospodarcza,
– dialog polityczny,
– współpraca w dziedzinie nauki, badań, ochrony środowiska, energii i transportu,
– współpraca na rzecz zwalczania handlu narkotykami i podrobionymi artykułami oraz prania brudnych pieniędzy.
Układy zawierały także klauzulę o charakterze politycznym, zobowiązującą
strony do przestrzegania zasad demokracji i respektowania praw człowieka.
Warto podkreślić, że w dziedzinie handlu układy o partnerstwie i współpracy
nie były umowami preferencyjnymi w rozumieniu GATT/WTO. Przewidywały one
wprawdzie likwidację ograniczeń ilościowych we wzajemnych obrotach (z wyjąt
Buk.indb 46
Ibidem.
1/16/08 2:37:47 PM
Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej…
47
kiem pewnych, wymienionych wyżej artykułów), ale de facto chodziło tutaj o zniesienie dyskryminacyjnych ograniczeń, stosowanych przez WE w handlu z ZSRR.
Układy nie przewidywały natomiast liberalizacji handlu w postaci chociażby stopniowej redukcji stawek celnych.
Układy regulowały także zasady dotyczące przekazywania przez WE pomocy
finansowej dla krajów WNP w ramach programu TACIS (Technical Assistance
for Commonwealth of Independent States), który miał służyć wspieraniu przemian prodemokratycznych i prorynkowych w tych krajach.
2.2. Program TACIS
Głównym celem funkcjonującego od 1991 r. funduszu TACIS jest wspieranie
prorynkowej transformacji gospodarczej w krajach WNP oraz umacnianie demokracji i rządów prawa w tych krajach. Został on pomyślany jako instrument realizacji celów i zamierzeń zapisanych w PCA. Fundusz przewiduje przede wszystkim finansowanie projektów pomocy doradczo‑szkoleniowej oraz wybranych
projektów inwestycyjnych. Podstawowym warunkiem otrzymywania pomocy jest
„przestrzeganie zasad demokracji oraz praw człowieka i mniejszości narodowych,
a także widoczne postępy w tworzeniu rynkowych systemów gospodarczych”.
Zasady przydzielania środków z funduszu TACIS reguluje obecnie rozporządzenie Rady (WE) 99/2000 z 29 grudnia 1999 r. Wyznacza ono siedem priorytetowych obszarów współpracy:
– priorytet 1 – wsparcie reform instytucjonalnych, prawnych i administracyjnych,
– priorytet 2 – wsparcie sektora prywatnego i rozwoju gospodarczego,
– priorytet 3 – likwidacja społecznych skutków transformacji,
– priorytet 4 – rozwój infrastruktury,
– priorytet 5 – poprawa ochrony środowiska i zarządzania zasobami naturalnymi,
– priorytet 6 – rozwój gospodarki wiejskiej,
– priorytet 7 – bezpieczeństwo nuklearne.
Kraje objęte programem mogą otrzymać pomoc w ramach dwóch rodzajów
programów – krajowych i ponadnarodowych, przy czym UE przyjęła zasadę, że
każdy kraj może otrzymać wsparcie finansowe w zakresie co najwyżej trzech spośród wymienionych wcześniej priorytetów.
M. Błaszczuk, Unijne wsparcie dla krajów WNP w ramach programu TACIS w latach
2000–2003, „Wspólnoty Europejskie” grudzień 2003.
Ibidem.
M. Błaszczuk, Wykorzystanie programu TACIS w polityce sąsiedztwa rozszerzonej Unii Europejskiej [w:] Rozszerzona Unia Europejska i jej wschodni sąsiedzi. Pierwsze doświadczenia współpracy, red. E. Reichmann, M.A. Weresa, SGH, Warszawa 2005, s. 37.
Buk.indb 47
1/16/08 2:37:48 PM
48
Zgodnie z Rozporządzeniem, Unia Europejska planuje przeznaczyć w latach
2000–2006 dla krajów WNP i Mongolii w ramach programu TACIS 3,138 mld
euro.
2.3. Instrumenty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
Na dalszy rozwój stosunków między WE a Rosją, Ukrainą i Białorusią duży
wpływ miały zmiany po stronie Wspólnot, związane z wejściem w życie traktatu
z Maastricht (1 listopada 1993 r.), przewidującego powołanie Unii Europejskiej.
Podmiot ten miał się opierać na trzech filarach obejmujących zakres: gospodarczy
(Wspólnota Europejska), stosunków zewnętrznych (wspólna polityka zagraniczna
i bezpieczeństwa) oraz stosunków wewnętrznych (wymiar sprawiedliwości i sprawy
wewnętrzne). Od połowy lat 90. XX w. współpraca między Unią Europejską a Rosją, Ukrainą oraz w mniejszym stopniu Białorusią rozwijała się szczególnie intensywnie właśnie w obszarach związanych z II i III filarem UE.
Najważniejszym instrumentem tej współpracy miały być tzw. wspólne strategie
Unii Europejskiej. Wspólna strategia to instrument WPZiB powołany w traktacie
amsterdamskim (wszedł w życie 1 stycznia 1999 r.). Traktat stwierdza, że instrument ten może być przyjmowany w obszarach, w których państwa członkowskie
UE mają istotne wspólne interesy. Warto podkreślić, że jest to wewnętrzny instrument polityki Unii Europejskiej, a nie umowa między Unią a zewnętrznym podmiotem.
Wspólne strategie UE miały służyć zapewnieniu większej spójności polityki
wobec byłych krajów ZSRR, prowadzonej przez instytucje oraz kraje członkowskie Unii Europejskiej.
2.4. Nowa polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej
Koncepcja nowej polityki sąsiedztwa UE przedstawiona została 11 marca 2003 r.
w komunikacie Komisji Europejskiej pt. „Szersza Europa: nowe ramy stosunków
z naszymi wschodnimi i południowymi sąsiadami” (Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relation with Our Eastern and Southern Neighbours). Koncepcja ta została w późniejszym czasie rozwinięta m.in. w przedstawionej w maju 2003 r. przez wysokiego przedstawiciela UE ds. WPZiB H. Solanę
strategicznej koncepcji polityki UE pt. „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”
(A Secure Europe in a Better World) oraz komunikacie „Europejska polityka
M. Błaszczuk, Unijne wsparcie… .
A. Harasimowicz, Koncepcja WPZiB UE w kontekście „Szerszej Europy i nowego sąsiedztwa” [w:] „Nowe sąsiedztwo” na wschodzie poszerzonej Unii, red. T. Kołodziej, Elipsa, Warszawa
2005, s. 38.
Buk.indb 48
1/16/08 2:37:48 PM
49
sąsiedztwa – strategia (European Neighbourhood Policy – Strategy Paper), przedstawionym przez Komisję Europejską 12 maja 2004 r.
Podstawowym celem nowej polityki sąsiedztwa ma być, zgodnie z tymi dokumentami „podzielenie się korzyściami z rozszerzenia z krajami sąsiadującymi
z UE celem zwiększenia stabilności, bezpieczeństwa i dobrobytu, uniknięcia
stworzenia nowych linii podziału oraz rozszerzenie obszaru stabilności i zamożności w i poza nowymi granicami UE”. Wprowadzenie NPS oznacza całkowicie
nowe podejście Unii do kwestii stosunków zewnętrznych, wynikające ze świadomości tego, że zapewnienie przez Unię bezpieczeństwa, stabilności i zrównoważonego rozwoju na swoim obszarze nie będzie w praktyce możliwe bez
intensywnej współpracy z sąsiadami”10.
Koncepcja „szerszej Europy” i nowej polityki sąsiedztwa ma dotyczyć krajów,
którym UE „nie oferuje perspektywy członkostwa, ale nie chce ich wykluczać
z obszaru stabilności i dobrobytu, wyznaczonego przez wspólną przestrzeń ekonomiczną”11. Komunikat KE z 2003 r. precyzował, że będą to następujące kraje:
Rosja, Białoruś, Ukraina, Mołdowa, Algieria, Egipt, Izrael, Jordania, Liban, Libia,
Maroko, Autonomia Palestyńska, Syria i Tunezja. W czerwcu 2004 r. rozszerzono
grono krajów objętych nową polityką sąsiedztwa o Armenię, Azerbejdżan i Gruzję.
Fakt, że dokument ten nie wymieniał krajów byłej Jugosławii, Albanii oraz Turcji interpretowano najczęściej jako potwierdzenie odmiennego traktowania przez
Unię tych krajów, niewykluczającego w przyszłości uzyskania przez nie statusu
członka UE. Tym samym komunikat dotyczący wspólnej polityki sąsiedztwa miał
de facto definiować granice przyszłego poszerzania UE, wykluczając z tego procesu kraje objęte wspólną polityką sąsiedztwa12.
Nowa polityka sąsiedztwa ma być realizowana w drodze zacieśniania współpracy, umożliwiającej krajom sąsiadującym z Unią uczestnictwo w wybranych
obszarach działania i polityki UE13. Jej długofalowym, praktycznym celem ma
być osiągnięcie przez kraje sąsiedzkie takiego poziomu stosunków z UE, który
byłby zbliżony do poziomu stosunków handlowych i politycznych istniejących
w ramach Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Konkretnie chodziłoby tutaj
o udział krajów sąsiedzkich UE w jednolitym rynku europejskim (czyli zapew
F. Jasiński, Rola sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w ramach wschodniego wymiaru
Unii Europejskiej: brak zaufania czy brak koncepcji? [w:] „Nowe sąsiedztwo”…, s. 72.
T. Kołodziej, „Nowe sąsiedztwo” na wschodzie poszerzonej Unii Europejskiej: wyzwania dla
PECSA [w:] „Nowe sąsiedztwo”…, s. 13.
10
11
12
13
Buk.indb 49
A. Harasimowicz, op. cit., s. 38.
Ibidem, s. 38.
F. Jasiński, op. cit., s. 73.
T. Kołodziej, op. cit., s. 13.
1/16/08 2:37:49 PM
50
nienie na całym obszarze UE i krajów sąsiedzkich swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału) oraz w wybranych obszarach polityki unijnej (energia, transport, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne). Poziom ten ma być
osiągnięty przez liberalizację wymiany handlowej, stopniowe wprowadzanie czterech swobód oraz zwiększenie pomocy finansowej i technicznej dla krajów objętych polityką14.
Poza celami gospodarczymi i polityki wewnętrznej nowa polityka sąsiedztwa
kładzie nacisk przede wszystkim na kwestie związane z bezpieczeństwem, przeciwdziałaniem konfliktom i zarządzaniem kryzysami, które mają być rozwiązywane na bazie unijnej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony15.
Nowa polityka sąsiedztwa ma mieć charakter ogólny i ramowy, szczegóły
współpracy z konkretnym krajem mają być negocjowane przez Komisję Europejską z władzami tegoż kraju i przyjmować postać tzw. planów działania (action
plans)16. Jeśli natomiast chodzi o finansową stronę polityki, to współpraca między
UE a krajami sąsiednimi ma się odbywać w oparciu o dotychczasowe instrumenty
przewidziane w układach o partnerstwie i rozwoju (PCA) czy też wspólnych strategiach UE w obszarze WPZiB. UE nie wyklucza jednak możliwości stworzenia
nowych instrumentów finansowych, specjalnie z myślą o NPS17. Jeśli chodzi
o zbieżność w czasie wprowadzenia nowej polityki sąsiedztwa i rozszerzenia UE
o nowe kraje, Unia podkreśliła, że „wkład nowych państw członkowskich będzie
podstawą rozwoju polityki sąsiedztwa”18. Stwierdzenie takie zapewniało nowym
krajom członkowskim prawo współkształtowania polityki po terminie akcesji.
3. Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej z Rosją
3.1. Rozwój stosunków UE–Rosja
Układ o partnerstwie i współpracy
Układ o partnerstwie i współpracy (PCA) między Wspólnotami Europejskimi
a Federacją Rosyjską został podpisany 24 czerwca 1994 r. Układ wszedł w życie
1 grudnia 1997 r., zastępując umowę z 1989 r.
14
15
E. Kawecka-Wyrzykowska, Stosunki traktatowe… .
M. Błaszczuk, Europejskie kraje WNP a Unijna Polityka Sąsiedztwa, „Wspólnoty Europejskie” sierpień 2004.
16
17
18
Buk.indb 50
A. Harasimowicz, op. cit., s. 39.
1/16/08 2:37:49 PM
51
W części pierwszej układu (co świadczyć może o jej wadze) znalazła się klauzula o charakterze politycznym, zobowiązująca strony do przestrzegania zasad
demokracji i respektowania praw człowieka.
Regulacje z zakresu wymiany handlowej, znajdujące się w części drugiej, przewidywały19:
– przyznanie sobie przez strony układu we wzajemnych obrotach towarowych KNU ułatwień w handlu z krajami rozwijającymi się, ułatwień związanych
z tworzeniem stref wolnego handlu i unii celnych (zastrzeżenia strony wspólnotowej) oraz przywilejów handlowych udzielonych przez Rosję niektórym krajom
WNP (zastrzeżenie strony rosyjskiej), z wyjątkiem ułatwień w handlu przygranicznym20,
– możliwość utworzenia w przyszłości między stronami strefy wolnego handlu,
– zakaz stosowania we wzajemnym handlu podatków i opłat wyższych niż
nakładane na towary krajowe,
– zapewnienie przez Rosję pełnej zgodności jej przepisów podatkowych ze
wspólnotowymi oraz niedyskryminacyjnego z punktu widzenia podatkowego
traktowania artykułów z krajów WE,
– wycofanie się ze stosowania ograniczeń ilościowych we wzajemnych obrotach, z wyjątkiem tekstyliów, wyrobów stalowych oraz materiałów rozszczepialnych, na które to artykuły ograniczenia zostały utrzymane na podstawie tzw.
umów sektorowych (warunki obrotu tymi artykułami zmieniły zawarte w późniejszym okresie i funkcjonujące obok PCA bilateralne porozumienia: umowa tekstylna z 1998 r. i umowa stalowa z 2002 r.)21,
– możliwość dalszego stosowania we wzajemnych obrotach klauzul ochronnych, w tym środków antydumpingowych.
W części trzeciej układu znalazły się uregulowania dotyczące płatności, konkurencji i innych postanowień o charakterze ekonomicznym22. Znalazło się tutaj
m.in. zobowiązanie Rosji do zapewnienia zgodności swoich przepisów dotyczących ochrony własności intelektualnej, przemysłowej i handlowej z przepisami
wspólnotowymi oraz dwustronna deklaracja co do działań służących rozwojowi
wzajemnej wymiany handlowej (usuwanie czynników zakłócających wolną konkurencję, harmonizacja norm i przepisów celnych itp.).
19
E. Kawecka-Wyrzykowska, Umowa przejściowa z Rosją, „Wspólnoty Europejskie” luty
20
Ibidem.
1996.
S. Miklaszewski, Zagraniczna polityka handlowa Unii Europejskiej, Małopolska Wyższa
Szkoła Ekonomiczna w Tarnowie, Tarnów 2005, s. 81.
21
22
Buk.indb 51
E. Kawecka-Wyrzykowska, Umowa przejściowa… .
1/16/08 2:37:50 PM
52
Ponieważ cały układ musiał być ratyfikowany przez parlamenty krajowe krajów członkowskich Wspólnot oraz parlament rosyjski, strony układu ustaliły,
że jego część handlowa wejdzie w życie wcześniej. Ustalenia PCA dotyczące
handlu (przedstawiona wcześniej część druga układu) znalazły się w Umowie
przejściowej w sprawie handlu i spraw związanych z handlem, zawartej między
Wspólnotami Europejskimi a Federacją Rosyjską na szczycie Rady Europejskiej
w Brukseli 17 lipca 1995 r. Umowa ta, niewymagająca ratyfikacji, weszła w życie
1 lutego 1996 r.23
Wspólna strategia UE
Wspólna strategia Unii Europejskiej wobec Rosji przyjęta została na szczycie
Rady Europejskiej w Kolonii 4 czerwca 1999 r. Treść wspólnej strategii nie była
przez Unię konsultowana z Rosją. UE ograniczyła się do zaprezentowania stronie
rosyjskiej głównych założeń tego dokumentu na szczycie UE–Rosja, który odbył
się w Moskwie w lutym 1999 r.24
Głównym powodem przyjęcia wspólnej strategii była chęć zapewnienia większej spójności pomiędzy polityką wobec Rosji prowadzoną przez UE a inicjatywami poszczególnych państw członkowskich Unii. Strategicznym celem, zapisanym we wspólnej strategii, miało być „przyczynienie się do uczynienia z Federacji Rosyjskiej państwa stabilnego, demokratycznego i dobrze prosperującego,
opartego na wspólnych wartościach, będących częścią dziedzictwa cywilizacji
europejskiej”25. W końcowych wnioskach Unia stwierdzała, że „stabilna, demokratyczna i rozwijająca się Rosja, trwale zakotwiczona w zjednoczonej Europie,
wolnej od nowych linii podziałów, jest istotnym elementem utrzymania pokoju na
kontynencie”26. W szerszym kontekście intensyfikacja stosunków z Rosją miała
służyć utrzymaniu stabilności w Europie i umacnianiu światowego bezpieczeństwa.
We wspólnej strategii zapisano cztery najważniejsze cele unijnej polityki wobec
Rosji, najważniejsze obszary, na których powinna się skupić Unia w trakcie realizacji tych celów oraz szczegółowe inicjatywy, jakie w tych obszarach należałoby
podjąć27.
1) Konsolidacja demokracji, umocnienie państwa prawa oraz wzmocnienie
instytucji publicznych w Rosji:
23
Ibidem.
R. Dziewulski, R. Hykawy, Wspólna Strategia Unii Europejskiej wobec Rosji, „Wspólnoty
Europejskie” lipiec–sierpień 1999.
24
25
26
27
Buk.indb 52
R. Dziewulski, R. Hykawy, op. cit.
Ibidem.
1/16/08 2:37:50 PM
53
– wzmocnienie zasady państwa prawa i instytucji publicznych przez takie inicjatywy, jak wspieranie rozwoju administracji na wszystkich szczeblach, programy
szkoleniowe dla młodych polityków i urzędników,
– rozwój społeczeństwa obywatelskiego – intensyfikacja kontaktów między politykami z krajów UE i rosyjskimi, rozwijanie kontaktów między społeczeństwami,
wspieranie niezależnych organizacji pozarządowych i niezależnych mediów.
2) Integracja Rosji w ramach wspólnego europejskiego obszaru gospodarczego
i społecznego:
– konsolidacja procesu reform gospodarczych w Rosji – doradztwo w kwestiach polityki gospodarczej, prywatyzacji, restrukturyzacji przedsiębiorstw,
reform systemu bankowego, pomoc w poprawie konkurencyjności rosyjskich
przedsiębiorstw,
– wspieranie integracji Rosji w ramach szerszej strefy współpracy gospodarczej
w Europie – promowanie stopniowego zbliżania prawa, zwłaszcza w kwestiach
regulujących wzajemną wymianę handlową oraz inwestycje, wspieranie działań
Rosji mających na celu integrację z wielostronnym systemem handlu, a zwłaszcza
uzyskanie członkostwa w WTO,
– stworzenie podstaw dla funkcjonowania społecznej gospodarki rynkowej –
wspieranie dialogu społecznego, zwłaszcza powstawania nowoczesnych związków
zawodowych i organizacji pracodawców, zachęcanie Rosji do przyjmowania regulacji prawa pracy zgodnych z przepisami Międzynarodowej Organizacji Pracy.
3) Współpraca w celu umocnienia stabilności i bezpieczeństwa w Europie
i poza nią:
– wzmocnienie dialogu politycznego – intensyfikacja dialogu na wszystkich
szczeblach, wypracowanie wspólnych inicjatyw wspierających realizację celów
WPZiB,
– wykorzystywanie miejsca Rosji w architekturze bezpieczeństwa europejskiego, m.in. rozwijanie współpracy w ramach OBWE i Rady Europy,
– dyplomacja prewencyjna – rozwijanie współpracy służącej zapobieganiu konfliktom, zarządzaniu kryzysami i ich rozwiązywaniu, wspieranie kontroli zbrojeń
oraz rozbrojenia.
4) Wspólne wyzwania na kontynencie europejskim:
– energia i bezpieczeństwo nuklearne – wspieranie rosyjskich reform sektora
energetycznego,
– ochrona środowiska i zdrowie, m.in. wspieranie działań służących poprawie
bezpieczeństwa składowania odpadów chemicznych i nuklearnych,
– walka ze zorganizowaną przestępczością, praniem brudnych pieniędzy, przemytem narkotyków i handlem ludźmi – rozwijanie współpracy między Europolem
a odpowiednimi agendami w Rosji, poprawa współpracy w kwestiach związanych
z readmisją,
Buk.indb 53
1/16/08 2:37:50 PM
54
– współpraca wymiarów sprawiedliwości, współpraca regionalna, transgraniczna i w kwestiach infrastrukturalnych.
Warto wspomnieć, że wspólna strategia zawierała zobowiązanie Unii Europejskiej, że zaprosi ona kraje kandydujące do członkostwa w UE do przyłączenia
się do działań podejmowanych wobec Rosji. Strategia miała obowiązywać przez
cztery lata, a po ich upływie mogła być corocznie przedłużana (co też nastąpiło).
Jak widać, cele wspólnej strategii zostały znacznie rozbudowane, a obszar nimi
objęty był bardzo szeroki. Wspólna strategia nie przewidywała jednak żadnych
nowych (nieujętych w PCA) źródeł i mechanizmów finansowych, z których realizacja tych celów mogłaby być finansowana.
Niejako w odpowiedzi na wspólną strategię UE strona rosyjska przedstawiła
22 października 1999 r. Średniookresową strategię rozwoju stosunków pomiędzy Federacją Rosyjską i Unią Europejską w latach 2000–2010. Zgodnie z treścią
tego dokumentu, głównym celem Rosji jest utworzenie świata wielobiegunowego,
a stosunki z Unią Europejską mają być dla Rosji sposobem realizacji tego celu.
I tak, podstawą współpracy Rosji z UE w kwestii bezpieczeństwa ma być „wspieranie paneuropejskiego bezpieczeństwa Europejczyków bez izolacji USA i NATO,
ale przy ograniczonym ich zaangażowaniu na kontynencie europejskim”. Rosja
całkowicie odrzuciła w tym dokumencie możliwość ewentualnego ubiegania się
o członkostwo w Unii bądź nawet o uzyskanie statusu kraju stowarzyszonego.
Podkreśliła natomiast potrzebę pozostania mocarstwem, niezależnie kształtującym swoją politykę zagraniczną i wewnętrzną28.
Za najbardziej celową Rosja uznawała współpracę z Unią w kwestiach:
– ustanowienia systemu kolektywnego bezpieczeństwa w Europie, z uwzględnieniem inicjatyw obronnych tworzonych w ramach UE (Unia Zachodnioeuropejska),
– utworzenia między partnerami strefy wolnego handlu,
– ułatwiania napływu do Rosji kapitału inwestycyjnego, służącego redukowaniu luki technologicznej między Rosją a krajami UE,
– rozwijania paneuropejskiej infrastruktury gospodarczej i prawnej jako bazy
dla wzajemnych stosunków29,
– konsultowania i – w miarę możliwości – koordynowania stanowisk stron
w organizacjach międzynarodowych.
Porównując oba dokumenty, łatwo zauważyć rozbieżność dążeń partnerów.
Rozbieżność ta oraz dosyć ogólny charakter obu strategii można uznać za jedną
z przyczyn niewielkiego przełożenia tych dokumentów na praktyczne działania.
28
M.J. Radło, Unia Europejska – Rosja. Trudne partnerstwo, „Wspólnoty Europejskie” czerwiec 2000.
29
Buk.indb 54
1/16/08 2:37:50 PM
55
Na pogłębienie się różnic stanowisk między UE a Rosją miała też duży wpływ
intensyfikacja konfliktu w Czeczenii. Reagując na łamanie praw człowieka na tym
obszarze, Unia posunęła się nawet do wstrzymania części pomocy przekazywanej
Rosji w ramach programu TACIS.
Kierunek rozwoju polityki UE wobec Rosji był w owym czasie wypadkową
działań podejmowanych przez poszczególne kraje członkowskie UE (zwłaszcza te
o dużym potencjale politycznym i gospodarczym, np. Francję czy Niemcy). Jeśli
chodzi natomiast o politykę Rosji wobec UE, to starała się ona wykorzystywać
nieporozumienia na linii USA–UE oraz różnice zdań między państwami członkowskimi Unii30. Obie powyższe tendencje możemy niestety zaobserwować również w okresie obecnym.
Nowa polityka sąsiedztwa UE z Rosją
Koncepcja dalszego rozwoju stosunków z Rosją w oparciu o nową politykę
sąsiedztwa przedstawiona została przez Unię Europejską na spotkaniu UE–Rosja,
które odbyło się w Petersburgu 31 maja 2003 r. Unia zadeklarowała wtedy, że
głównym celem jej polityki wobec Federacji Rosyjskiej będzie „budowa strategicznego partnerstwa z Rosją, jako ważnym partnerem politycznym i gospodarczym”31. Cel ten ma być realizowany przez budowę czterech wspólnych obszarów (Common Spaces)32:
– ekonomicznego,
– wolności, bezpieczeństwa wewnętrznego i sprawiedliwości,
– bezpieczeństwa zewnętrznego i sprawiedliwości,
– badań, edukacji i kultury.
Od momentu pojawienia się tej koncepcji wzajemnych stosunków obie strony
podejmują działania mające prowadzić do jej uszczegółowienia i praktycznej
realizacji. Przykładowo na szczycie UE–Rosja, który odbył się w Rzymie 6 grudnia 2003 r. przyjęto koncepcję budowy wspólnego europejskiego obszaru ekonomicznego, obejmującego Unię Europejską i Rosję. Koncepcji tej jednak nie
skonkretyzowano, przyjmując, że obszar ten może powstać w drodze różnych
działań: od stopniowego zbliżania procedur granicznych i przepisów dotyczących
ochrony praw własności intelektualnej po utworzenie strefy wolnego handlu we
wzajemnych obrotach33. Najlepsze perspektywy wydaje się jednak mieć współpraca w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Wynika to z tego,
30
31
32
33
Buk.indb 55
Ibidem.
M. Błaszczuk, Europejskie kraje WNP… .
1/16/08 2:37:51 PM
56
że polityka UE w tych dziedzinach rozwija się w ostatnim okresie bardzo szybko,
w reakcji na zagrożenia związane z międzynarodowym terroryzmem, nielegalną
imigracją, przestępczością transgraniczną czy przemytem narkotyków, a interesy
UE i Rosji w sprawie zwalczania powyższych zagrożeń są często zbieżne.
Stosunki UE–Rosja w kontekście wschodniego rozszerzenia UE
W okresie negocjowania przez osiem krajów Europy Środkowo-Wschodniej
oraz Cypr i Maltę członkostwa w UE pojawiły się dwie ważne kwestie sporne
w stosunkach Unii Europejskiej i Rosji, wynikające bezpośrednio z rozszerzenia.
Pierwsza z nich dotyczyła objęcia przez nowe kraje członkowskie UE obywateli
Rosji obowiązkiem wizowym, druga natomiast – objęcia przez Rosję nowych krajów członkowskich UE układem o partnerstwie i współpracy między WE a FR
(PCA).
Strona rosyjska była świadoma tego, że wprowadzenie przez kraje przystępujące do Unii Europejskiej wiz dla obywateli rosyjskich wynikało ze zobowiązań
negocjacyjnych tych krajów wobec UE w zakresie wspólnej polityki wizowej. Stąd
też utrzymanie bezwizowego ruchu osobowego między Rosją a tymi krajami nie
było dłużej możliwe. Dla Rosji priorytetem w rozmowach z UE było natomiast
dążenie do utrzymania bezwizowego ruchu pomiędzy obwodem kaliningradzkim
a pozostałym obszarem Federacji Rosyjskiej. Obwód kaliningradzki stawał się
bowiem w momencie rozszerzenia UE rosyjską enklawą, otoczoną nowymi krajami członkowskimi Unii. Celem wzajemnych negocjacji było z jednej strony
zapewnienie bezpieczeństwa wschodniej granicy poszerzonej Unii Europejskiej,
z drugiej zaś znalezienie rozwiązania w możliwie jak najmniejszym stopniu zakłócającego ruch osobowy między obwodem kaliningradzkim a pozostałą częścią
Rosji oraz między krajami członkowskimi UE a Rosją (i innymi krajami WNP)34.
Na szczycie UE–Rosja w Hadze 11 listopada 2002 r. Unia zaproponowała Rosji
rozwiązanie (zaakceptowane przez Rosję), przewidujące wprowadzenie w ruchu
osobowym i towarowym między obwodem kaliningradzkim a pozostałym obszarem Rosji, przebiegającym przez terytorium UE (a konkretnie Litwy), uproszczonego dokumentu tranzytowego. Miał on być wprowadzony pod warunkiem otwarcia przez Rosję nowych biur konsularnych oraz podpisania przez ten kraj umowy
o readmisji, dotyczącej przyjmowania osób, które nielegalnie przekroczą granicę
UE35. Ostatecznie mieszkańcy obwodu kaliningradzkiego otrzymali prawo do
podróżowania przez terytorium Litwy przy wykorzystaniu jednego z dwóch dokumentów: pozwolenia na wielokrotny tranzyt (Faciliated Transit Document – FTD)
34
35
Buk.indb 56
Ibidem.
Ibidem.
1/16/08 2:37:51 PM
57
lub pozwolenia na jednokrotny tranzyt koleją (Faciliated Rail Transit Document
– FRTD)36.
Poważniejsze kontrowersje wzbudziła natomiast kwestia rozszerzenia układu
o partnerstwie i współpracy na nowe kraje członkowskie UE. W związku z przyjęciem wspólnej polityki handlowej kraje przystępujące do UE były zobowiązane
do wypowiedzenia z dniem 1 maja 2004 r. bilateralnych umów handlowych z Rosją. Począwszy od tego dnia niedyskryminacyjne traktowanie towarów z tych krajów na rynku rosyjskim powinno wynikać z objęcia nowych krajów członkowskich układem o partnerstwie i współpracy między WE a FR (PCA). Gdyby to nie
nastąpiło, towary pochodzące z nowych krajów członkowskich nie byłyby w żaden
sposób chronione na rynku rosyjskim, gdyż nie miałyby we wzajemnej wymianie
zastosowania zasady WTO (Rosja nie jest członkiem tej organizacji).
Świadoma tej sytuacji strona rosyjska zgłosiła pod koniec 2003 r. postulat, aby
rozszerzenie PCA na nowe kraje członkowskie UE nie miało charakteru automatycznego, lecz wymagało ponownej ratyfikacji układu przez rosyjską Dumę37.
Unia zajęła stanowisko przeciwne, powołując się na art. 110 układu, który głosi, że
terytorium Wspólnot jest określane przez prawo wspólnotowe, a traktat akcesyjny
włącza terytoria nowych państw członkowskich do terytorium Wspólnot; objęcie
nowych krajów członkowskich PCA powinno mieć charakter automatyczny i bezwarunkowy38. Unia podkreśliła, że zasada powyższa dotyczy obszarów, w których
Wspólnoty mają wyłączne kompetencje (takich jak m.in. polityka handlowa). Przyznawała natomiast, że dalsze stosowanie zasad PCA w obszarach pozostających
w kompetencji państw członkowskich Wspólnot (np. w zakresie współpracy kulturalnej) może wymagać ponownej ratyfikacji układu przez rosyjski parlament.
W pierwszych miesiącach 2004 r. strona rosyjska przedstawiła Unii Europejskiej listę 14 szczegółowych postulatów o charakterze politycznym i ekonomicznym, od których spełnienia uzależniała „zachowanie dobrych stosunków
z krajami wstępującymi do UE”. Rosja domagała się w nich przede wszystkim
rekompensaty za straty ekonomiczne, które eksport rosyjski poniesie w związku
z przyjęciem przez kraje wstępujące zasad jednolitego rynku europejskiego. Groziła, że nie rozszerzy PCA na te kraje, jeśli postulaty powyższe nie zostaną spełnione. Zbliżający się termin przystąpienia nowych państw do Unii wpłynął na
zintensyfikowanie rozmów z Rosją, które miały doprowadzić do objęcia tychże
krajów wszystkimi ustaleniami PCA z dniem akcesji. Ostateczne porozumienie
36
Russia – European Union Partnership after the Enlargement: Strategic Visons and Day-to-day Implementation, „European Studies Library” 2004, nr 17, St. Petersburg State University
Press, s. 10.
37
38
Buk.indb 57
Ibidem.
1/16/08 2:37:52 PM
58
w tej sprawie udało się wynegocjować dopiero podczas wizyty w Moskwie grupy
komisarzy europejskich z przewodniczącym KE, Romano Prodim, na czele, która
odbyła się w dniach 22–23 kwietnia 2004 r. Uzyskawszy prawo do „specjalnych
okresów przejściowych” na wprowadzenie przez nowe kraje członkowskie środków ochronnych wobec towarów rosyjskich39 oraz zgodę Unii na swobodny transfer towarów między obwodem kaliningradzkim a resztą kraju, Rosja zgodziła się
rozszerzyć PCA na nowe kraje członkowskie Unii Europejskiej z dniem 1 maja
2004 r. Porozumienie między UE a Rosją zostało oficjalnie podpisane na spotkaniu w Luksemburgu 27 kwietnia 2004 r., a więc 3 dni przed terminem rozszerzenia40.
3.2. Pomoc finansowa UE dla Rosji
Najważniejszym instrumentem finansowym, za pomocą którego Unia Europejska udziela pomocy Rosji, jest wspomniany już fundusz TACIS.
Szacuje się, że w latach 1991–2003 Federacja Rosyjska otrzymała w ramach
funduszu TACIS około 2,6 mld euro. Do sumy tej należy doliczyć około 60 mln
euro, które otrzymała Rosja od UE w latach 1993–1998 w ramach programu
humanitarnego oraz ponad 50 mln euro w postaci pomocy dla ofiar drugiej wojny
w Czeczenii41. W latach 2000–2002 UE wydała ok. 1,2 mld euro, z czego na
Rosję przypadło 223 mln euro (40%) – jeśli chodzi o zobowiązania, natomiast
270 mln euro (52%) – jeśli chodzi o środki faktycznie wypłacone42.
Zobowiązania wobec Rosji, przyjęte przez UE w ramach programu TACIS na
lata 2004–2006, prezentuje tabela 1.
Tabela 1. Zobowiązania UE wobec Rosji w ramach komponentu krajowego programu
TACIS w latach 2004–2006
Priorytet 1
wartość
(w mln euro)
122,0
udział
(w %)
31,1
Priorytet 2
wartość
(w mln euro)
120,0
udział
(w %)
30,6
Priorytet 3
wartość
(w mln euro)
125,0
udział
(w %)
31,9
Razem
wartość
(w mln euro)
392,0
udział
(w %)
100,0
Źródło: opracowanie własne na podstawie: M. Błaszczuk, Wykorzystanie programu TACIS…, s. 39.
39
M.in. specjalny mechanizm przejściowy, przewidujący wprowadzenie na okres 6–12 miesięcy
po akcesji preferencyjnych kontyngentów importowych na towary, które Rosja uzna za „wrażliwe”.
40
41
42
Buk.indb 58
Ibidem.
M. Błaszczuk, Unijne wsparcie… .
1/16/08 2:37:52 PM
59
3.3. Wymiana handlowa UE–Rosja
Handel z krajami UE miał dla Rosji duże znaczenie jeszcze przed rozszerzeniem. W 2003 r. handel z krajami tego ugrupowania stanowił 35% zagranicznego
handlu Rosji. Po rozszerzeniu wartość ta wzrosła do ponad 50%. Dla UE Rosja nie
była natomiast znaczącym partnerem w handlu. Przed rozszerzeniem udział Rosji
w eksporcie zewnętrznym Unii wynosił 2–3%, natomiast w zewnętrznym imporcie 4–5%43. Wschodnie rozszerzenie UE doprowadziło do zwiększenia poziomu
wymiany handlowej z Rosją, zwłaszcza po stronie importu.
W 2004 r. Rosja znalazła się na czwartym miejscu wsród partnerów Unii Europejskiej w dziedzinie eksportu (udział Rosji w zewnętrznym eksporcie UE-25
wyniósł 4,7%) oraz na trzecim, jeśli chodzi o import (udział Rosji w zewnętrznym
imporcie UE-25 wyniósł 7,8%). Natomiast dla Rosji Unia była najważniejszym
partnerem zarówno w eksporcie (udział UE-25 w eksporcie Rosji wyniósł 52,1%),
jak i w imporcie (udział UE-25 w imporcie Rosji wyniósł 53,8%)44. Dane dotyczące najważniejszych partnerów UE-25 i Rosji zamieszczone zostały w tabelach
2 i 3.
Tabela 2. Najważniejsi partnerzy handlowi UE-25 w 2004 r.
Eksport
kraj
USA
Szwajcaria
Chiny
Rosja
Japonia
Import
wartość
w mln euro
w%
kraj
234140
24,3
48131
5,0
Rosja
43210
4,5
Szwajcaria
75035
45712
7,8
4,7
USA
Chiny
Japonia
wartość
w mln euro
157670
w%
15,3
126912
12,3
73745
7,2
80476
61460
Źródło: opracowanie własne na podstawie: EU – Russia trade relations 2004… .
7,8
6,0
W 2004 r. eksport UE-25 do Rosji wyniósł 45 662 mln euro, natomiast import
UE‑25 z Rosji 80 538 mln euro. We wzajemnym handlu istniała więc nadwyżka
na korzyść Rosji, w wysokości 34 876 mln euro (zob. tabela 4).
43
EU – Russia Trade Relations 2004, European Commison – DG Trade, http://europa.eu.int/
comm/trade/.
44
Buk.indb 59
1/16/08 2:37:52 PM
60
Tabela 3. Najważniejsi partnerzy handlowi Rosji w 2004 r.
Eksport
podmiot
Import
wartość
w mln euro
UE-25
Chiny
w%
71304
52,1
7945
5,8
8840
USA
Ukraina
Turcja
Chiny
53,8
4380
6,7
4646
Japonia
4,5
w%
35109
Ukraina
5,8
6164
w mln euro
UE-25
6,5
7867
wartość
podmiot
7,1
2932
Kazachstan
4,5
2534
3,9
Źródło: opracowanie własne na podstawie: EU-Russia trade relations 2004… .
Tabela 4. Dynamika wymiany handlowej pomiędzy UE a Rosją w latach 1996–2004
(w mln euro)
Wyszczególnienie
1996
Eksport UE do Rosji
Import UE z Rosji
Saldo handlu UE–Rosja
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
19132 25539
21087 14772
–4260 –1498
–2084 –11145 –38405 –31606 –27633 –30692 –34876
23392 27037
23172 25918
22512 31370 34275 37086 45662
60918 62976 61908 67779 80538
Źródło: opracowanie własne na podstawie: EU – Russia Economic and Trade Indicators May 2005,
Delegation of the EC to Russia, http://www.delrus.cec.eu.int/.
Tabela 5. Struktura towarowa wymiany handlowej UE-25 z Rosją w 2004 r. według
SITC
Eksport UE-25 do Rosji
sekcja SITC
maszyny i środki transportu
wartość
sekcja SITC
w mln
euro
w%
21342
46,7 paliwa mineralne i smary
produkty przetwórstwa
13,8
surowców naturalnych
wartość
w mln
euro
w%
47765
59,4
9311
11,6
produkty chemiczne
6305
różne wyroby przemysłowe
6168
13,5 surowce naturalne bez paliw
3733
4,6
5236
11,5 pozostałe towary
3045
3,8
żywność i zwierzęta żywe
surowce naturalne bez paliw
napoje i tytoń
tłuszcze roślinne i zwierzęce
Buk.indb 60
Import UE-25 z Rosji
3388
520
505
265
7,4 produkty chemiczne
1,1 maszyny i środki transportu
1,1 żywność i zwierzęta żywe
0,6 różne wyroby przemysłowe
2992
3,7
1152
1,4
389
0,5
574
0,7
1/16/08 2:37:53 PM
61
cd. tabeli 5
Eksport UE-25 do Rosji
sekcja SITC
paliwa mineralne i smary
pozostałe towary
wartość
w mln
euro
w%
246
0,5
243
0,5
Import UE-25 z Rosji
sekcja SITC
napoje i tytoń
tłuszcze roślinne i zwierzęce
wartość
w mln
euro
w%
36
–
24
–
Źródło: opracowanie własne na podstawie: EU-Russia Trade Relations 2004…
Jeśli chodzi o strukturę towarową handlu między UE a Rosją, to w unijnym
imporcie z Rosji dominują surowce energetyczne oraz wyroby przetworzone, natomiast w rosyjskim imporcie z UE przeważają maszyny i środki transportu oraz
produkty chemiczne (zob. tabela 5).
4. Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej z Ukrainą
4.1. Rozwój stosunków UE–Ukraina
Przykład Ukrainy, byłej republiki radzieckiej, a zarazem kraju znajdującego się
na drugim miejscu pod względem znaczenia geopolitycznego w Europie Wschodniej, jest szczególny, gdyż już dwa miesiące po ogłoszeniu niepodległości w dniu 11
lutego 1992 r. zawarła ona ze Wspólnotami protokół o pomocy technicznej w realizacji programu reform. Co więcej, jako pierwsza spośród byłych republik radzieckich podpisała z Unią Europejską układ o partnerstwie i współpracy; miało to miejsce 14 czerwca 1994 r.45 Układ ten wszedł w życie dopiero z dniem 1 marca 1998 r.,
a więc cztery miesiące później niż układ o partnerstwie i współpracy z Rosją.
Dokonując szczegółowej analizy 109 artykułów umowy o partnerstwie i współpracy Ukrainy z UE należy zaznaczyć, że umowa deklaruje wstępnie zasady
dobrosąsiedzkich stosunków, odnosząc się do zasad OBWE. W tytule II, „Dialog
polityczny”, uzgodniono „regularno-polityczny dialog” na „najwyższym szczeblu
politycznym”, który dotyczy zarówno organów wykonawczych, jak i parlamentów
(Parlament Europejski, Werchowna Rada46). Na część gospodarczą umowy składają się tytuły: III – „Handel towarami”, IV – „Biznes i inwestycje”, V – „Ruch
płatniczy i kapitałowy”, VI – „Konkurencja, ochrona własności intelektualnej
i komercyjnej, współpraca legislacyjna” oraz VII – „Współpraca gospodarcza”.
Partnership and Cooperation Agreement (PCA); zgodnie z protokołem podpisanym 30
marca 2004 r. postanowienia umowy o partnerstwie i współpracy od 1 maja 2004 r. dotyczą także
dziesięciu nowych państw członkowskich.
45
46
Buk.indb 61
http://www.europarl.eu.int/intcoop/euro/pcc/d_ua/default_en.html z 12.09.2006.
1/16/08 2:37:54 PM
62
Tytuł VII zawiera ustalenia co do różnych rodzajów polityki; obie strony uzgadniają intensyfikację i częściową liberalizację. Odnosi się to do obszarów zamówień
publicznych, wprowadzania norm, sektora nauki i badań, wychowania i edukacji,
rolnictwa, energii, współpracy jądrowej i bezpieczeństwa, środowiska, transportu,
poczty i telekomunikacji, walki z praniem pieniędzy, współpracy regionalnej,
aspektów społecznych, turystyki, MSP, ochrony konsumenta i ceł47. W tytule IX,
dotyczącym PCA, współpraca ta uzyskała wsparcie finansowe. W ramach programu TACIS od 1991 r. Ukraina otrzymała ponad 1 mld euro bezzwrotnych dotacji, z czego jedna czwarta posłużyła do zabezpieczenia elektrowni w Czarnobylu,
a pozostała część przyczyniła się do gospodarczych, politycznych i społecznych
reform w kraju.
W grudniu 2001 r. opracowano dodatkowy plan działania dotyczący wymiaru
sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, którego celem było uszczegółowienie
ogólnych zapisów w ramach strategii o partnerstwie i współpracy48.
Omawiając stosunki pomiędzy Unią Europejską a Ukrainą warto dodać, że
w 1995 r. w rządzie ukraińskim powstała pierwsza komórka koordynacyjna ds.
współpracy ze stroną unijną, a we wrześniu tego samego roku przyjęto program
TACIS na lata 1996–1999. Następnie, w 1998 r., odbyło się pierwsze posiedzenie
Rady ds. Współpracy między Ukrainą i UE, na którym strona ukraińska oficjalnie
wyraziła wolę nabycia statusu kraju stowarzyszonego z Unią49.
Jednym z ważniejszych dokumentów przyjętych przez Wspólnoty Europejskie
jest unijna wspólna strategia wobec Ukrainy50, która została zatwierdzona 11 grudnia 1999 r. podczas szczytu w Helsinkach, czyli pół roku po zatwierdzeniu wspólnej strategii wobec Rosji. Strategię przyjęto na okres czterech lat z możliwością
przedłużenia. Jej celem jest ustanowienie strategicznego partnerstwa pomiędzy
Unią Europejską a Ukrainą oraz uznanie tzw. europejskiego wyboru Ukrainy,
czyli jej europejskich dążeń. Wspólna strategia ustanowiła trzy zadania51:
– wsparcie procesu transformacji politycznej i gospodarczej,
– wspólne stawienie czoła zagrożeniom dla stabilności i bezpieczeństwa w Europie, ochrony środowiska, bezpieczeństwa energetycznego i nuklearnego,
– wzmocnienie współpracy w kontekście poszerzenia, wsparcie integracji
gospodarki ukraińskiej z gospodarką europejską i światową oraz wzmocnienie
współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
47
48
49
50
51
Buk.indb 62
D. Szwab, Ukraina i Unia Europejska [w:] „Nowe sąsiedztwo”…, s. 78.
Ibidem.
OJ 1999, L 331, s. 1–10.
1/16/08 2:37:54 PM
63
W strategii wobec Ukrainy52 skupiono się głównie na walce z nielegalną migracją i handlem ludźmi, na poprawie skuteczności polityki readmisyjnej i azylowej,
na dostosowaniach w dziedzinie polityki wizowej, na walce z praniem brudnych
pieniędzy oraz na współpracy Europolu z ukraińską administracją.
Większość zapisów wspólnej strategii wobec Ukrainy wykazuje duże podobieństwo do zawartych we wspólnej strategii wobec Rosji. Wobec Ukrainy również zadeklarowano wsparcie dla procesów demokratycznej i gospodarczej transformacji, pomoc w utrwalaniu stabilności i bezpieczeństwa oraz wyrażono chęć
stawiania czoła wyzwaniom, które pojawiają się na kontynencie europejskim.
Pośród kwestii różniących wspólną strategię wobec Ukrainy od strategii wobec
Rosji można wymienić53:
– zaakcentowanie nieuchronnego procesu rozszerzenia UE i związaną z tym
potrzebę współpracy choćby w kwestiach wizowych,
– zwrócenie uwagi na kwestię bezpieczeństwa nuklearnego na Ukrainie i elektrowni atomowej w Czarnobylu (w ustawie 29 wspólnej strategii w zamian za jej
zamknięcie obiecano pomoc finansową oraz techniczną w celu uzyskania alternatywnych źródeł energii)54,
– w ustawach 54 i 55 strategii poruszono kwestię kontrolowania obrotu bronią
ręczną oraz lekką 55, albowiem handel nią zagrażał stabilności i bezpieczeństwu
regionu.
Wspólnoty Europejskie oraz Ukraina podpisały również liczne porozumienia
sektorowe, wśród których można wymienić porozumienie dotyczące handlu tekstyliami, podpisane w grudniu 2000 r., oraz porozumienia dotyczące handlu konfekcją i stalą. W lipcu 1999 r. Euratom i Ukraina podpisały porozumienie w zakresie bezpieczeństwa nuklearnego i kontrolowanej fuzji termonuklearnej. W lipcu
2002 r. podpisane zostało natomiast porozumienie o współpracy naukowej i technologicznej, które zostało ratyfikowane w lipcu 2004 r., a w listopadzie 2002 r.
zawarto porozumienie o pokojowym wykorzystaniu energii atomowej56.
Ważnym elementem we wzajemnych stosunkach było uzyskanie przez Ukrainę w 2000 r. statusu państwa opartego na gospodarce rynkowej. Obecnie regularnie odbywają się ukraińsko-unijne spotkania na szczycie i utrzymywane są
kontakty polityczne. Na szczycie Unii Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r.
52
Dz.U. WE L 331 z 23 grudnia 1999 r., s. 1.
S. Rynkiewicz, Rola wspólnych strategii w kształtowaniu Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Pozycja Unii Europejskiej w świecie. Aspekty prawne
i polityczne, red. C. Mik, Dom Organizatora, Toruń 2005, s. 51.
53
54
55
56
Buk.indb 63
OJ 1999, L 331, s. 4.
OJ 1999, L 331, s. 7.
http://www.delukr.cec.eu.int/site/page2803.html z 12.09.2006; T. Kołodziej, op. cit., s. 18.
1/16/08 2:37:54 PM
64
uznano Ukrainę za kraj, którego członkostwo w UE byłoby pożądane. Na szóstym
szczycie w Jałcie 7 października 2003 r. określone zostały ramy instytucjonalne
partnerstwa i współpracy, a UE zaprezentowała swoje stanowisko co do sytuacji w Europie po rozszerzeniu, tj. Wider Europe – Neighbourhood. Inicjatywa ta
powinna umożliwić Ukrainie stopniowe uczestniczenie w jednolitym rynku, polityce i programach.
Z analizy dotychczasowego stanowiska Unii wynika, że pełne członkostwo
Ukrainy w UE w najbliższej przyszłości nie jest możliwe. Jako jedne z głównych
przyczyn podaje się poważne trudności ekonomiczne kraju oraz powolne reformy
w systemie prawnym i sądowniczym. Unia Europejska wyraźnie zaznaczyła, że
wspomniana wyżej inicjatywa nie ma związku z możliwością przyszłego członkostwa Ukrainy w Unii, w myśl artykułu 49 traktatu o Unii Europejskiej. Oficjalnie Unia Europejska stwierdza natomiast, że „akceptuje europejskie dążenia
Ukrainy i jest zadowolona z jej proeuropejskiego wyboru”57. Na szczycie w Jałcie zdecydowano także o rozpoczęciu konsultacji co do uruchomienia dla Ukrainy
Wider Europe Action Plan, a za najistotniejsze cele we wzajemnych stosunkach
uznano58:
– zbliżanie ustawodawstwa ukraińskiego do acquis communautaire, co przejawiło się m.in. w utworzeniu w Kijowie finansowanego przez TACIS Ukraińsko-Europejskiego Doradczego Centrum do Spraw Prawa i Polityki59, mającego za
zadanie dostarczanie ekspertyz,
– zwrócenie uwagi na kwestie dotyczące energii i bezpieczeństwa jądrowego;
w związku z tym uzgodniono pomoc UE w zwiększeniu mocy produkcyjnych
siłowni K2R4 i przezwyciężeniu deficytu ropy; nowy temat wzajemnej współpracy stanowi tranzyt gazu przez terytorium Ukrainy,
– wsparcie Ukrainy w dążeniach do przyjęcia do WTO, w tym m.in. w poprawianiu klimatu dla zagranicznych inwestycji bezpośrednich i wyeliminowaniu
dyskryminacyjnych obciążeń finansowych,
– zacieśnianie współpracy w dziedzinie ochrony środowiska; w celu wdrożenia
protokołu z Kioto została powołana grupa robocza; podkreślono wagę współpracy
w zakresie transportu, która przejawia się głównie we włączeniu ukraińskiej infrastruktury transportowej do transeuropejskich sieci,
57
W. Szadurski, Białoruś – Unia Europejska: w poszukiwaniu Nowej Strategii [w:] Stanowisko Unii Europejskiej wobec Polski i jej sąsiadów w przededniu poszerzenia, red. M. Czajkowski
i E. Cziomer, Wydawnictwo Dante, Kraków 2003, s. 222; T. Kołodziej, op. cit., s. 19.
58
59
Buk.indb 64
Ukraine–Europe Policy and Legal Advice Centre.
1/16/08 2:37:55 PM
65
– podpisanie porozumienia uprawniającego Ukrainę do uczestniczenia w czwartym programie ramowym oraz wsparcie finansowe dla ukraińskiego Centrum
Badań i Technologii,
– walkę z terroryzmem, ze zorganizowaną przestępczością, m.in. z handlem
narkotykami, z praniem brudnych pieniędzy, nielegalną migracją i handlem ludźmi.
Istotna stała się także kwestia wprowadzenia wiz pomiędzy Ukrainą i nowymi państwami UE.
Po szczycie w Jałcie kolejne istotne wydarzenie miało miejsce w Brukseli 12
grudnia 2003 r., kiedy to dokonano przedłużenia okresu obowiązywania wspólnej strategii wobec Ukrainy do 23 grudnia 2004 r.60 Warto zaznaczyć, że wspólna
strategia straciła moc wiążącą w grudniu 2004 r., a więc w okresie dokonujących
się na Ukrainie demokratycznych przemian tzw. pomarańczowej rewolucji i formowania się społeczeństwa obywatelskiego.
Na początku 2004 r. zainicjowane zostały przez Unię Europejską negocjacje
dotyczące planów działania m.in. z Ukrainą. Ze względu na sytuację w tym
kraju, poważne nieprawidłowości stwierdzone w przeprowadzeniu wyborów prezydenckich, kryzys polityczny i spodziewaną decyzję o powtórzeniu drugiej tury
wyborów, uznano, że o zatwierdzeniu planu działania przez Komitet Partnerstwa
i Współpracy oraz jego realizacji zadecyduje odrębnie Rada. Plan działania uzgodniony z Ukrainą w wyniku prowadzonych negocjacji nabrał cech indywidualnych,
odpowiadających stanowi stosunków UE z Ukrainą oraz częściowo oczekiwaniom
strony ukraińskiej. Stał się on również przedmiotem krytyki – zarzuty dotyczyły
tego, że nie spełnia wyrażanych przez stronę ukraińską oczekiwań co do podniesienia w przyszłości rangi stosunków UE z Ukrainą, nie otwiera drogi do umowy
stowarzyszeniowej oraz nie przewiduje członkostwa w Unii61.
Oczekiwania Ukrainy w stosunku do Unii Europejskiej zostały zawarte w Programie integracji Ukrainy z Unią Europejską62, który został zatwierdzony przez
prezydenta Leonida Kuczmę 14 września 2002 r. We wspomnianym dokumencie za długookresowy cel Ukrainy zostało uznane właśnie członkostwo w Unii
Europejskiej, któremu miało sprzyjać wypełnienie do 2001 r. odpowiednich kryteriów, jak również przyszłe członkostwo w WTO i podpisanie układu o wolnym
handlu63.
60
Common Strategy 2003/897/CFSP of the European Council of 12 December 2003 Amending
Common Strategy 1999/877/CFSP on Ukraine in Order to Extend the Period of Its Application,
OJ 2003, L 333, s. 96.
61
B. Kołecka, Polityka sąsiedztwa UE – wymiar wschodni [w:] Rozszerzona Unia Europejska…, s. 27–29.
62
T. Kuzio, EU and Ukraine: a Turning Point in 2004?, The European Union Institute for
Security Studies, Occasional Papers nr 47, November 2003.
63
Buk.indb 65
1/16/08 2:37:55 PM
66
Nieco inny charakter miało natomiast wydarzenie, które może w sposób znaczący wpłynąć na stosunki z Unią Europejską. Otóż 21 kwietnia 2004 r. Ukraina dokonała swoistego zwrotu w polityce zagranicznej. Parlament ukraiński
ratyfikował wówczas umowę o utworzeniu wspólnej przestrzeni gospodarczej
Białorusi, Kazachstanu, Rosji i Ukrainy, a wiceminister spraw zagranicznych
Ukrainy, Ołeksandr Czałyj, podał się do dymisji, twierdząc, że ramy współpracy zarysowane przez Komisję Europejską w propozycji europejskiej polityki
sąsiedztwa nie dają szans na uzyskanie potwierdzenia, czy Ukraina można się
spodziewać wyznaczenia choćby stosunkowo odległej daty akcesji do Unii Europejskiej64. Warto dodać, że brak perspektyw na akcesję Ukrainy do Unii spotkał
się z szybką reakcją ówczesnego premiera Polski, Marka Belki, i z przedstawieniem propozycji zaoferowania Ukrainie obietnicy członkostwa w UE, zgodnie
z podejściem zawartym w non-paper65.
Propozycja polska zawarta w non-paper promuje kilka zasad, które według
Polski powinny stać się podstawą wschodniej polityki UE, a są to m.in.66:
– zasada zróżnicowania relacji UE – dany kraj WNP, czyli uzależnienie wzajemnych kontaktów od postępów procesu reform w danym państwie i stopnia przestrzegania przez nie wartości, które są podstawą polityki zagranicznej UE,
– zasada komplementarności, a nie konkurowania w stosunku do wymiaru północnego UE,
– zasada stopniowego zbliżania wschodnich sąsiadów UE do Unii w ramach
europejskiej przestrzeni politycznej i gospodarczej, wzorowanej na koncepcji
wspólnej europejskiej przestrzeni gospodarczej, istniejącej już w projektach politycznych dotyczących relacji z Rosją,
– zasada, mówiąca, że stosunki Ukrainy z Brukselą powinny być równe relacjom pomiędzy UE a Federacją Rosyjską.
Polski projekt wymiaru wschodniego, zmierzający do demokratyzacji Ukrainy, ale także Białorusi i Mołdowy, pozostaje w sprzeczności z rosyjskim interesem imperialnym. Często można spotkać się z zarzutami, że priorytetem polityki
wschodniej UE nie jest demokratyzacja, poszanowanie praw człowieka i budowa
gospodarki rynkowej w krajach WNP, lecz stabilizacja Rosji oraz zasada Russia
64
„Tydzień na Wschodzie”, biuletyn specjalny Ośrodka Studiów Wschodnich 2004, nr 19(353),
65
s. 9.
Więcej informacji na ten temat w: P. Żurawski vel Grajewski, Wymiar Wschodni w aspekcie
realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE [w:] Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2004, s. 68–76.
66
Buk.indb 66
1/16/08 2:37:56 PM
67
first67. Oznacza to, że wola utrzymywania dobrych stosunków z Moskwą powoduje, że Unia Europejska niechętnie podejmuje działania, które mogłyby być odebrane jako naruszające interesy Rosji68.
4.2. Pomoc finansowa UE dla Ukrainy
Największa pomoc, jaką otrzymuje Ukraina, pochodzi z Unii Europejskiej. Składają się na nią: pomoc techniczna TACIS, pomoc makro-finansowa oraz pomoc
humanitarna. Pod koniec 2000 r. pomoc ze strony Unii w zakresie dostaw energii polegała na wsparciu finansowym dodatkowych ilości ropy przez Czarnobyl
Shelter Fund69, co miało związek z zamknięciem pod koniec 2000 r. elektrowni
atomowej w Czarnobylu. Na modernizację elektrowni atomowych w Chmielnickim
i w Równym pożyczki zaoferował natomiast Euroatom70.
W ciągu najbliższych lat Ukraina będzie największym obok Rosji beneficjentem pomocy unijnej wśród krajów WNP, na te dwa kraje przypadnie łącznie ponad
80% pomocy z komponentu krajowego programu TACIS (zob. tabela 6)71.
Tabela 6. Zobowiązania UE wobec Ukrainy w ramach komponentu krajowego programu
TACIS w latach 2004–2006
Priorytet 1
wartość
(w mln euro)
110
udział
(w%)
51,9
Priorytet 2
wartość
(w mln euro)
60
udział
(w%)
28,3
Priorytet 3
wartość
(w mln euro)
42
udział
(w%)
19,8
Razem
wartość
(w mln euro)
212
udział
(w%)
100
Źródło: opracowanie własne na podstawie: M. Błaszczuk: Wykorzystanie programu TACIS…,
s. 39; www.europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/rsp/progs.htm z 12.09.2006.
21 lutego 2005 r. Rada Współpracy UE–Ukraina formalnie przyjęła plan
działania. Szczególne znaczenie dla gospodarczych stosunków pomiędzy Ukrainą a UE ma porozumienie w sprawie dostępu do unijnego rynku ukraińskiej
stali i wyrobów tekstylnych, stanowiących 30% ukraińskiego eksportu do UE.
Nadmierne koncentrowanie uwagi Unii Europejskiej na Rosji kosztem Ukrainy, ale także
Białorusi i Mołdowy, bywa niekiedy dostrzegane również przez ekspertów UE; zob. D. Lynch, The
New Eastern Dimention of the Enlarged UE, „Partners and Neighbours: CFSP for a Wider Europe
– Chaillot Papers”, nr 64, September 2003, s. 36.
67
68
69
70
71
Buk.indb 67
P. Żurawski vel Grajewski, op. cit., s. 78, 79.
Czarnobyl Shelter Fund jest zarządzany przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju.
M. Błaszczuk, Wykorzystanie programu TACIS…, s. 38, 39.
1/16/08 2:37:56 PM
68
W marcu 2005 r. UE podpisała z Ukrainą protokół bilateralny w celu ułatwienia
jej członkostwa w WTO. Co więcej, Ukraina została potraktowana jako kraj priorytetowy, jeśli chodzi o włączenie do sieci transeuropejskich. Dostęp Ukrainy do
pożyczek Europejskiego Banku Inwestycyjnego został zmaksymalizowany do 250
mln euro, a w 2004 r. Unia Europejska zaoferowała pomoc finansową w wysokości 128 mln euro, która w dalszej perspektywie ma być jeszcze większa. Poza
tym od 3 czerwca 2005 r. Ukraina uczestniczy w europejskim programie radionawigacji satelitarnej Galileo72; podpisała też z UE porozumienie o lotnictwie
cywilnym.
O silnych związkach Kijowa i Brukseli może świadczyć to, że Ukraina mocno
angażowała się w unijne misje pokojowe, takie jak misja monitorująca UE w byłej
jugosłowiańskiej republice Macedonii czy misja policyjna UE w Bośni i Hercegowinie73. Ukraina odegrała również istotną rolę w sprawie alternatywnych wobec
rosyjskich źródeł energetycznych, albowiem Unia Europejska dzięki inicjatywie
GUUAM74 uzyskała dostęp do złóż ropy naftowej i gazu w regionie Morza Kaspijskiego75.
4.3. Wymiana handlowa UE–Ukraina
Pod względem wielkości eksportu z Unii Europejskiej Ukraina zajmuje 23
pozycję wśród partnerów handlowych UE (zaledwie 1,1% udziału), natomiast pod
względem wielkości importu do Unii Europejskiej – 26 pozycję (0,7% udziału).
W 2004 r. eksport z Unii Europejskiej na Ukrainę wyniósł około 10 400 mln
euro, a import UE z Ukrainy kształtował się na poziomie blisko 7300 mln euro,
co oznacza, że we wzajemnym handlu istniała nadwyżka na korzyść Unii Europejskiej (zob. tabela 7).
Zarówno import do UE, jak i unijny eksport na Ukrainę wykazują analizowanych latach tendencję wzrostową. Pomimo tego z zaprezentowanych danych liczbowych wynika, że Ukraina nie jest liczącym się partnerem handlowym Unii.
72
Obok Chin i Izraela. Rozszerzona Unia Europejska…, s. 453, 454.
Agreement between European Union and Ukraine on the Participation of Ukraine in the
European Union Police Mission (EUPM) in Bosnia and Herzegovina (BiH), OJ 2003, L 239,
s. 238–240.
73
74
GUUAM to powstała w 1997 r. regionalna organizacja zrzeszająca Gruzję, Ukrainę, Azerbejdżan i Mołdowę. Uzbekistan jako piąte państwo członkowskie zrzekł się członkostwa.
75
Rurociągi ropy naftowej i gazu przebiegają bowiem przez terytorium Ukrainy, jak również
Gruzji, Uzbekistanu, Azerbejdżanu i Mołdowy; zob. S. Rynkiewicz, op. cit., s. 51–52.
Buk.indb 68
1/16/08 2:37:56 PM
69
Tabela 7. Wymiana handlowa pomiędzy UE a Ukrainą w latach 2000–2004 (w mln euro)
Rok
Import UE
z Ukrainy
2000
4400
2002
6000
2004
7300
2001
2003
Udział
Udział
Eksport UE
Saldo handlu
w imporcie
w eksporcie
na Ukrainę
UE–Ukraina
UE
UE
0,4
5300
0,5
5700
0,6
5300
7000
0,6
7800
8800
0,7
10400
0,6
0,8
0,9
1
1,1
Import +
eksport
900
9700
1700
12300
3100
14500
1800
13800
3100
17700
Źródło: opracowanie własne na podstawie: External and Intra-European Union Trade, Monthly
statistics, Eurostat, European Communities 2005.
Tabela 8. Struktura towarowa wymiany handlowej UE-25 z Ukrainą w 2004 r. według
SITC
Eksport UE-25 na Ukrainę
sekcja SITC
Import UE-25 z Ukrainy
wartość
sekcja SITC
w mln
euro
w%
maszyny i środki
transportu
4427
42,4
1810
17,3
produkty chemiczne
1568
15,0
paliwa mineralne
i smary
1298
12,4
486
4,7
161
wartość
w mln
euro
w%
2176
30,0
1270
17,5
1001
13,8
596
8,2
588
8,1
1,5
produkty chemiczne
489
6,7
102
1,0
żywność i zwierzęta
żywe
307
4,2
napoje i tytoń
94
0,9
135
1,9
pozostałe towary
84
0,8
pozostałe towary
60
0,8
30
0,3
napoje i tytoń
14
0,2
żywe
surowce naturalne bez
paliw
paliwa mineralne
i smary
tłuszcze roślinne
i zwierzęce
paliw
tłuszcze roślinne
i zwierzęce
Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://europa.eu.int/comm/trade/ z 12.09.2006.
Buk.indb 69
1/16/08 2:37:57 PM
70
Biorąc pod uwagę strukturę towarową handlu pomiędzy UE a Ukrainą w 2004 r.,
w unijnym imporcie z Ukrainą dominowały produkty przetwórstwa surowców
naturalnych oraz surowce naturalne bez paliw, natomiast w unijnym eksporcie na
Ukrainę przeważały maszyny i środki transportu, jak również produkty przetwórstwa surowców naturalnych (zob. tabela 8).
5. Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej z Białorusią
5.1. Rozwój stosunków UE–Białoruś
W stosunkach pomiędzy Unią Europejską a Białorusią można wyróżnić dwie
podstawowe fazy. Pierwsza z nich obejmuje okres od stycznia 1992 r. do listopada
1996 r., druga przypada na okres od 1996 r. aż do chwili obecnej.
Pierwszy etap wzajemnych stosunków charakteryzował się rozwojem korzystnych form współpracy oraz ustanowieniem prawnych podstaw integracji Białorusi
z Unią Europejską. 6 marca 1995 r. Białoruś podpisała z Unią Europejską układ
o partnerstwie i współpracy, a w kwietniu tego samego roku tymczasową umowę
w sprawie wymiany handlowej i kwestii związanych z handlem. W tym okresie realizowano na Białorusi liczne projekty o łącznej wartości 100 mln dolarów,
finansowane w ramach programu pomocy technicznej dla krajów WNP, tj. w ramach programu TACIS76.
Od listopada 1996 r. kontakty polityczne pomiędzy Unią Europejską a Białorusią uległy znaczącemu pogorszeniu. Główną tego przyczyną stały się wzbudzające kontrowersje wydarzenia polityczne związane z przeprowadzeniem
z inicjatywy prezydenta Białorusi, Aleksandra Łukaszenki, referendum dotyczącego zrewidowania konstytucji z 1994 r. i znacznego zwiększenia władzy prezydenckiej. Do późniejszego zerwania wzajemnych stosunków dyplomatycznych
pomiędzy UE i Białorusią oraz silnych reakcji ze strony Rady Europy i OBWE
przyczyniło się również zastąpienie demokratycznie wybranego parlamentu przez
mianowane zgromadzenie narodowe, represje wobec opozycji oraz ograniczanie
wolności mediów i niezależności wymiaru sprawiedliwości.
Na skutek przeprowadzonego referendum akredytowani ambasadorowie Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii i Włoch w październiku 1996 r. wysłali do białoruskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych oświadczenie, w którym w imieniu
Unii Europejskiej wyrazili zaniepokojenie groźbą pogwałcenia konstytucji białoruskiej. Oświadczenie zawierało również stwierdzenie, że wspomniane naruszenie może zagrozić współpracy Białorusi i Unii Europejskiej. Wskazywano, że
szansa odgrywania przez Białoruś aktywnej roli w Europie może ulec poważnemu
76
Buk.indb 70
W. Szadurski, op. cit., s. 215.
1/16/08 2:37:57 PM
71
zmniejszeniu. Kontrowersje związane z legalnością wyników uzyskanych w referendum przyczyniły się do podniesienia tzw. kwestii białoruskiej i dyskusji na
specjalnym posiedzeniu Rady Ministrów Spraw Zagranicznych UE. Unijne kontakty z Białorusią zostały ostatecznie ograniczone w dniu 15 września 1997 r.77
Od tego momentu problematyka stosunków politycznych i gospodarczych pomiędzy Unią Europejską a Białorusią jest nieobecna, mimo że w 1999 r. nastąpiło
pewne zbliżenie we wzajemnych kontaktach przez wznowienie kontaktów dyplomatycznych78.
Oświadczenie wysłane do białoruskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych
dotyczące stosunków UE z Białorusią, zawierało stwierdzenie, że wszystkie
państwa członkowskie Unii sprzeciwią się przyjęciu Białorusi do Rady Europy
oraz nie sfinalizują układu przejściowego. We wrześniu 1997 r. Rada Unii zadecydowała również, że nie zostanie podpisany z Białorusią układ o partnerstwie
i współpracy79. Ponadto Unia Europejska podjęła decyzję o zawieszeniu programu TACIS, tj. programu pomocy technicznej dla Republiki Białorusi. Zawieszenie pomocy nie dotyczyło jedynie tych projektów, których celem było wspieranie procesu demokratyzacji. Dotyczyło także projektów humanitarnych, w tym
pomocy dla ofiar Czarnobyla, oraz projektów regionalnych. Kraje należące wówczas do Unii Europejskiej zdecydowały, że stosunki dwustronne z Białorusią będą
prowadzone wyłącznie za pośrednictwem władz ugrupowania, a bilateralne kontakty międzyministerialne mogą być podejmowane jedynie przez prezydencję lub
trojkę80.
Następnie, w trakcie przygotowań do wyborów jesienią 2000 r., Rada Europy
oraz OBWE wystąpiły wspólnie z deklaracją, aby Białoruś spełniła cztery podstawowe wymagania81:
– powrotu władzy do parlamentu,
– reprezentacji opozycji w komisjach wyborczych,
– dostępu opozycji do państwowych mediów,
– ordynacji wyborczej zgodnej z normami międzynarodowymi.
Na skutek braku pozytywnej reakcji OBWE wysłała misję techniczną, której
zadaniem była ocena wyborów. Według OBWE zarówno wybory parlamentarne
w październiku 2000 r., jak i wybory prezydenckie we wrześniu 2001 r., w rażący
sposób odbiegały od międzynarodowych norm dla wyborów demokratycznych.
77
78
Ibidem, s. 216.
S. Miklaszewski, op. cit., s. 85.
Stosunki handlowe pomiędzy Wspólnotą Europejską a Białorusią nadal kształtują się na podstawie umów w sprawie handlu i współpracy podpisanych przez ZSRR w 1989 r.
79
80
81
Buk.indb 71
Ibidem, s. 21, 22.
1/16/08 2:37:58 PM
72
W związku z tymi wydarzeniami stosunki polityczne pomiędzy Unią a Białorusią nie uległy poprawie również po wyborach prezydenckich. Aleksander Łukaszenko, jako nowo wybrany prezydent, deklarował co prawda liberalizację gospodarki, lecz w rzeczywistości do niej nie doszło.
Na dodatkowe pogorszenie wzajemnych stosunków miała wpływ również
postawa władz białoruskich wobec grupy monitoringowej (AMG) OBWE w Mińsku. Odmówiły one AMG przedłużenia akredytacji82.
Panuje dosyć powszechne przekonanie, że to prezydent Łukaszenka stanowi
największą przeszkodę w przywróceniu przyjaznych stosunków pomiędzy Białorusią a Unią Europejską. Z jego oficjalnych wypowiedzi wynika, że członkostwo w Unii Europejskiej nie jest celem Białorusi. Również białoruskie środki
masowego przekazu informują jedynie o negatywnych skutkach rozszerzenia
dla nowych państw UE. Pomimo to w okresie poprzedzającym rozszerzenie UE
w 2004 r. białoruski rząd oraz przedstawiciele środowiska akademickiego i biznesowego analizowali możliwe skutki rozszerzenia Unii dla gospodarki kraju.
Powołana w 1999 r. wewnątrzministerialna komisja państwowa do spraw uczestnictwa Białorusi w procesie integracji europejskiej zajmowała się strategią „odpowiedzialnego sąsiedztwa z UE”, wypracowaną przez białoruskie Ministerstwo
Spraw Zagranicznych83.
Wśród głównych czynników, które będą kształtować w najbliższej przyszłości
wzajemne stosunki UE i Białorusi, można wymienić84:
– prezydenta Łukaszenkę oraz stworzoną przez niego tzw. wertykalną władzę
wykonawczą, podtrzymywaną przez biurokrację, kontrolującą sytuację wewnątrz
kraju i utrudniającą jakąkolwiek działalność opozycyjną,
– wpływ Rosji na kształtowanie wewnętrznej i zewnętrznej polityki państwa, uzależnienie białoruskiej gospodarki od rosyjskich dostaw i rynków, wpływ
rosyjskich mass mediów na kształtowanie opinii publicznej oraz współzależność
pomiędzy Białorusią a Rosją, określoną prawnie w grudniu 1999 r. przez porozumienie o utworzeniu unii państwowej,
– poziom tożsamości narodowej Białorusinów,
– tzw. czynnik ukraiński, czyli zmiany związane z „pomarańczową rewolucją”
i deklarowaną przez Ukrainę gotowością do członkostwa w Unii Europejskiej oraz
w NATO.
Rozważanie w obecnej chwili możliwości akcesji Białorusi do Unii Europejskiej wydaje się być irracjonalne, niemniej jednak warto wziąć pod uwagę, że
przedstawienie możliwości akcesji w perspektywie długoterminowej może stać
82
83
84
Buk.indb 72
Ibidem, s. 22.
W. Szadurski, op. cit., s. 216–218.
Ibidem, s. 217–222.
1/16/08 2:37:58 PM
73
się istotnym bodźcem do zmian demokratycznych i gospodarczych. Dla państw
Europy Środkowo-Wschodniej, będących od 2004 r. członkami Unii, perspektywa
integracji stała się bowiem motywacją do podejmowania trudnych reform politycznych i gospodarczych85.
5.2. Pomoc finansowa UE dla Białorusi
W latach 1991–1996, czyli przed podjęciem decyzji o ograniczeniu pomocy,
w ramach programu TACIS przyznano Białorusi 54 mln euro. Pomoc przeznaczono
w głównej mierze na rozwój sektora prywatnego, produkcji i dystrybucji żywności,
energię i transport. Białoruś była zawsze uwzględniana w międzynarodowym bądź
regionalnym programie dotyczącym bezpieczeństwa atomowego i otrzymała w sumie 76 mln euro. Na skutek działań politycznych prezydenta Łukaszenki program
indykatywny na lata 1996–1999 został zawieszony. Zamrożeniu uległa także planowana pomoc w wysokości 37 mln euro. W 1997 r. TACIS przyznał 5 mln euro
na program rozwoju społeczeństwa obywatelskiego z ukierunkowaniem na media,
rozwój organizacji pozarządowych oraz młodzież. Kwota 5 mln euro została
w 2000 r. przeznaczona na wsparcie małych projektów, mających na celu budowę
społeczeństwa obywatelskiego i wymianę młodzieży w ramach programu Tempus86. Zobowiązania UE wobec Białorusi w ramach programu TACIS w latach
2005–2006 przedstawia tabela 9. Należy zaznaczyć, że Białoruś korzysta z funduszy Tacis Cross Order Cooperation Programme, Interstate Programme oraz
Nuclear Safety Programme. W latach 1999–2002 organizacje pozarządowe na Białorusi otrzymywały wsparcie z programu European Initiative for Democracy and
Human Rights, z którego listy kraj ten został później wykreślony z powodu działań
podejmowanych przez miejscowe władze. W latach 2001–2003 Białoruś otrzymała
16 mln euro na uszczelnienie granic.
Tabela 9. Zobowiązania UE wobec Białorusi w ramach komponentu krajowego
programu TACIS w latach 2005–2006
Priorytet 1
wartość
(w mln euro)
7,2
udział
(w%)
72
Priorytet 2
Priorytet 3
wartość
(w mln euro)
udział
(w%)
–
–
wartość
(w mln euro)
2,8
Razem
udział
(w%)
28
wartość
(w mln euro)
10
udział
(w%)
100
Źródło: opracowanie własne na podstawie: M. Błaszczuk, Wykorzystanie programu TACIS…, s. 39;
www.europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/rsp/progs.htm z 12.09.2006.
85
B. Klich, Białoruś między Wschodem a Zachodem [w:] Wymiar Wschodni Unii Europejskiej,
red. M. Zamarlik, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2004, s. 104, 105.
86
Buk.indb 73
1/16/08 2:37:59 PM
74
Rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 r. spowodowało rozwiązanie dwustronnych międzynarodowych porozumień w dziedzinie handlu i współpracy pomiędzy
Białorusią a nowymi państwami członkowskimi, co w połączeniu z bezcłową polityką w wymianie wewnątrzwspólnotowej wywarło niekorzystny wpływ na handlowe interesy Białorusi. To, że nowa poszerzona Unia posiada wspólną granicę
z Białorusią, powinno prowadzić do wykształcenia nowego rodzaju stosunków.
Prognozowanie dalszych relacji pomiędzy Wspólnotą a Białorusią wydaje się jednak w obecnej sytuacji niezwykle trudne.
5.3. Wymiana handlowa UE–Białoruś
W latach 1997–2001 w obrotach handlowych Unii Europejskiej i Białorusi
nastąpiła stagnacja spowodowana zarówno sankcjami Unii, jak i kryzysem azjatyckim i rosyjskim. W latach 1995–2003 zanotowano jednak ponaddwukrotny wzrost
obrotów handlowych. Zwłaszcza w ostatnim czasie, pomimo nieodwołanych sankcji politycznych, nastąpiło znaczne ożywienie obrotów handlowych, szczególnie
w zakresie eksportu do krajów Unii Europejskiej. Miało to swoją przyczynę głównie w znacznym wzroście eksportu produktów ropopochodnych87.
Rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 r. może mieć jednak w przypadku Białorusi negatywny wpływ na obroty handlu zagranicznego, albowiem zmniejszy
się konkurencyjność towarów białoruskich na rynkach trzecich w stosunku do
towarów z Europy Środkowo-Wschodniej i krajów bałtyckich. Nowe państwa UE
stosują wobec Białorusi ograniczenia w zakresie eksportu, w tym cła antydumpingowe na wiele towarów. Zaostrzeniu uległy także wymogi techniczne i technologiczne, co dodatkowo utrudnia eksport towarów z Białorusi, zwłaszcza produktów przemysłu spożywczego88.
Ponieważ nie wszedł w życie układ o partnerstwie i współpracy, białoruski
eksport korzysta jedynie z klauzuli najwyższego uprzywilejowania, która została
przyznana jeszcze w układzie z 1989 r., zawartym pomiędzy EWG a ZSRR. Białoruś korzysta również z systemu preferencji generalnych, a handel tekstyliami
reguluje dwukrotnie przedłużane porozumienie z 1993 r.89
A. Płokszto, Republika Białorusi wschodnim sąsiadem rozszerzonej Unii Europejskiej. Możliwości i ograniczenia litewsko-białoruskiej współpracy sąsiedzkiej w świetle koncepcji szerszej
Europy [w:] Rozszerzona Unia Europejska…, s. 438.
87
W. Szymon, Biełarus’ i Jewropejskij Sojusz: Osnownyje problemy i naprawlenija ekonomiczeskogo sotrudniczestwa w kontekstie rasszyrenija Jewrosojuza [w:] Materiały meżdunarodnoj
nauczno-prakticzeskoj konferencji, Mińsk, 18–19 maja 2004, cz. 1, s. 6, 9, 10.
88
89
Buk.indb 74
T. Kołodziej, op. cit., s. 22, 23.
1/16/08 2:37:59 PM
75
Tabela 10. Wymiana handlowa pomiędzy UE a Białorusią w latach 2000–2004
(w mln euro)
Rok
2000
2001
2002
2003
2004
Import
Roczna
UE z Bia- zmiana
łorusi
w%
1296
1358
1537
1972
2662
Średni
roczny
wzrost
–
4,7
13,2
28,3
34,9
Udział Eksport
w impor- UE do
cie UE Białorusi
0,13
1684
0,16
2086
0,26
2630
0,14
0,21
2017
2218
19,7
Roczna
Udział Saldo hanImport +
zmiana w ekspor- dlu UE
eksport
w%
cie UE – Białoruś
–
19,7
3,4
6,3
18,6
0,20
388
2981
0,23
550
3623
–32
5292
0,23
0,25
0,27
659
3375
246
4190
11,8
15,4
Źródło: Eurostat, Comext Statistical Regime 4, 2004.
Tabela 11. Struktura towarowa wymiany handlowej UE-25 z Białorusią w 2004 r.
według SITC
Eksport UE-25 do Białorusi
sekcja SITC
wartość
w mln
w%
euro
1155
43,9
405
15,4
376
14,3
222
8,4
212
8,1
54
2,1
39
1,5
26
1,0
pozostałe towary
22
0,9
tłuszcze roślinne
i zwierzęce
18
0,7
produkty chemiczne
żywe
różne wyroby
przemysłowe
paliwa mineralne
i smary
paliw
napoje i tytoń
Import UE-25 z Białorusi
sekcja SITC
paliwa mineralne
i smary
paliw
produkty chemiczne
różne wyroby
przemysłowe
żywe
pozostałe towary
tłuszcze roślinne
i zwierzęce
napoje i tytoń
wartość
w mln
w%
euro
1272
47,8
468
17,6
250
9,4
217
8,2
199
7,5
139
5,2
41
1,5
11
0,4
5
0,2
1
0,1
Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://europa.eu.int/comm/trade/ z 12.09.2006.
Buk.indb 75
1/16/08 2:38:00 PM
76
Unia Europejska jest dla Białorusi głównym, obok krajów byłego ZSRR, partnerem handlowym, natomiast znaczenie partnera białoruskiego dla UE jest minimalne i wynosi w eksporcie 0,27%, a w imporcie 0,26% obrotów zewnętrznych.
W 2004 r. eksport UE do Białorusi kształtował się na poziomie 2627 mln euro,
podczas gdy import z Białorusi do UE wyniósł 2660 mln euro. Oznacza to, że
w 2004 r. we wzajemnym handlu zaistniało dodatnie saldo na korzyść Białorusi,
wynoszące 32 mln euro. W latach 2000–2003 we wzajemnym handlu istniało
dodatnie saldo na korzyść Unii Europejskiej (zob. tabela 10).
Wśród krajów będących głównymi partnerami handlowymi Unii Europejskiej
Białoruś znajduje się na odległym 45 miejscu. W strukturze towarowej białoruskiego eksportu do UE w 2003 r. dominowały produkty mineralne, a ich udział
wynosił 65%. Drugie miejsce zajęły tekstylia, odpowiednio 9%, co oznacza, że
eksport ten ma wyraźnie surowcowy charakter90. Eksport z UE obejmuje głównie
maszyny i środki transportu.
Analizując strukturę towarowej wymiany handlowej UE i Białorusi w 2004 r.,
można zauważyć, że w unijnym imporcie z Białorusi przeważały paliwa mineralne
i smary oraz produkty przetwórstwa surowców naturalnych. Natomiast w przypadku unijnego eksportu na Białoruś w 2004 r. wyraźnie dominowały maszyny
i środki transportu oraz produkty chemiczne (zob. tabela 11).
Literatura
Błaszczuk M., Europejskie kraje WNP a Unijna Polityka Sąsiedztwa, „Wspólnoty Europejskie” sierpień 2004.
Błaszczuk M., Unijne wsparcie dla krajów WNP w ramach programu TACIS w latach
2000–2003, „Wspólnoty Europejskie” grudzień 2003.
Błaszczuk M., Wykorzystanie programu TACIS w polityce sąsiedztwa rozszerzonej Unii
Europejskiej [w:] Rozszerzona Unia Europejska i jej wschodni sąsiedzi. Pierwsze
doświadczenia współpracy, red E. Reichmann, M.A. Weresa, SGH, Warszawa 2005.
Dziewulski R., Hykawy R., Wspólna Strategia Unii Europejskiej wobec Rosji, „Wspólnoty
Europejskie” lipiec–sierpień 1999.
EU-Russia Economic and Trade Indicators May 2005, Delegation of the EC to Russia,
http://www.delrus.cec.eu.int/
EU-Russia Trade Relations 2004, European Commison – DG Trade, http://europa.eu.int/
comm/trade/
External and Intra-European Union Trade, Monthly statistics, Eurostat, European Communities 2005.
Harasimowicz A., Koncepcja WPZiB UE w kontekście „Szerszej Europy i nowego
sąsiedztwa” [w:] „Nowe sąsiedztwo” na wschodzie poszerzonej Unii, red. T. Kołodziej, Elipsa, Warszawa 2005.
90
Buk.indb 76
A. Płokszto, op. cit., s. 441.
1/16/08 2:38:00 PM
77
Jasiński F., Rola sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w ramach wschodniego wymiaru
Unii Europejskiej: brak zaufania czy brak koncepcji? [w:] „Nowe sąsiedztwo” na
wschodzie poszerzonej Unii, red. T. Kołodziej, Elipsa, Warszawa 2005.
Kawecka-Wyrzykowska E., Stosunki traktatowe UE–Rosja w kontekście rozszerzenia,
„Wspólnoty Europejskie” kwiecień–maj 2004.
Kawecka-Wyrzykowska E., Umowa przejściowa z Rosją, „Wspólnoty Europejskie” luty
1996.
Klich B., Białoruś między Wschodem a Zachodem [w:] Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red. M. Zamarlik, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2004.
Kołecka B., Polityka sąsiedztwa UE – wymiar wschodni [w:] Rozszerzona Unia Europejska i jej wschodni sąsiedzi. Pierwsze doświadczenia współpracy, red E. Reichmann, M.A. Weresa, SGH, Warszawa 2005.
Kołodziej T., „Nowe sąsiedztwo” na wschodzie poszerzonej Unii Europejskiej: wyzwania
dla PECSA [w:] „Nowe sąsiedztwo” na wschodzie poszerzonej Unii, red. T. Kołodziej,
Elipsa, Warszawa 2005.
Kuzio T., EU and Ukraine: a Turning Point in 2004?, The European Union Institute for
Security Studies, Occasional Papers nr 47, November 2003.
Lynch D., The New Eastern Dimention of the Enlarged UE, „Partners and Neighbours:
CFSP for a Wider Europe – Chaillot Papers”, nr 64, September 2003.
Miklaszewski S., Zagraniczna polityka handlowa Unii Europejskiej, Małopolska Szkoła
Ekonomiczna w Tarnowie, Tarnów 2005.
„Nowe sąsiedztwo” na wschodzie poszerzonej Unii, red. T. Kołodziej, Elipsa, Warszawa
2005.
Płokszto A., Republika Białorusi wschodnim sąsiadem rozszerzonej Unii Europejskiej.
Możliwości i ograniczenia litewsko-białoruskiej współpracy sąsiedzkiej w świetle
koncepcji szerszej Europy [w:] Rozszerzona Unia Europejska i jej wschodni sąsiedzi,
Pierwsze doświadczenia współpracy, red E. Reichmann, M.A. Weresa, SGH, Warszawa 2005.
Radło M.J., Unia Europejska – Rosja. Trudne partnerstwo, „Wspólnoty Europejskie”
czerwiec 2000.
Rozszerzona Unia Europejska i jej wschodni sąsiedzi. Pierwsze doświadczenia współpracy, red. E. Reichmann, M.A. Weresa, SGH, Warszawa 2005.
Russia – European Union Partnership after the Enlargement: Strategic Visons and Day-to-day Implementation, „European Studies Library” 2004, nr 17, St. Petersburg State
University Press.
Rynkiewicz S., Rola wspólnych strategii w kształtowaniu Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Pozycja Unii Europejskiej w świecie. Aspekty
prawne i polityczne, red. C. Mik, Dom Organizatora, Toruń 2005.
Szadurski W., Białoruś – Unia Europejska: w poszukiwaniu Nowej Strategii [w:] Stanowisko Unii Europejskiej wobec Polski i jej sąsiadów w przededniu poszerzenia, red.
M. Czajkowski i E. Cziomer, Wydawnictwo Dante, Kraków 2003.
Szwab D., Ukraina i Unia Europejska [w:] „Nowe sąsiedztwo” na wschodzie poszerzonej
Unii, red. T. Kołodziej, Elipsa, Warszawa 2005.
Szymow W., Biełarus’ i Jewropejskij Sojusz: Osnownyje problemy i naprawlenija ekonomiczeskogo sotrudniczestwa w kontekstie rasszyrenija Jewrosojuza [w:] Materiały
meżdunarodnoj nauczno-prakticzeskoj konferencji, Mińsk, 18–19 maja 2004, cz. 1.
Buk.indb 77
1/16/08 2:38:01 PM
78
„Tydzień na Wschodzie”, biuletyn specjalny Ośrodka Studiów Wschodnich 2004,
nr 19(353).
Żurawski vel Grajewski P., Wymiar Wschodni w aspekcie realizacji Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE [w:] Wymiar Wschodni Unii Europejskiej, red.
M. Zamarlik, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2004.
The European Union's External Relations with Ukraine, Belarus and
Russia
This article addresses the issue of the European Union's external relations with
Ukraine, Belarus and Russia. In the first part of the article, the authors look at the
historical development of mutual relations (beginning with the development of relations
between the European Communities and the USSR).
The second part of the article concerns the factors governing the European
Communities’ policy towards Ukraine, Belarus and Russia. The authors characterise
such instruments of external relations as: Agreements on Partnership and Cooperation,
the TACIS programme, the EU’s Common Strategies in regard to Common Foreign and
Security policy, as well as the EU’s New Neighbourhood Policy.
The third part of the article discusses relations between the European Union and
Russia. The authors present near the development of mutual relations from the Agreement
on Partnership and Cooperation until 1 May 2004, i.e., the date of EU enlargement. Also
presented in this section are the issues of EU financial assistance for Russia, trade between
the EU and Russia, and the prospects for the development of mutual relations in future.
The fourth part of the article is devoted to relations between the European Union and
Ukraine. Here the authors analyse in detail the Agreement on Partnership and Cooperation
signed between Ukraine and the European Union and discuss the principles of the EU's
Common Strategy towards Ukraine. A subsequent section of the article looks at the sector
agreements signed between Ukraine and the European Union and presents the main
goals of mutual relations. The EU's obligations towards the Ukraine under the TACIS
programme and trade relations between the EU and the Ukraine are analysed in detail.
In the fifth part of the article, the authors present the development of relations
between Belarus and the European Union, including the Agreement on Partnership and
Cooperation and the temporary agreement in regard to trade and trade issues. In this
part, too, the authors discuss the causes and consequences of the controversial political
events connected with the presidency of Alexander Lukashenko, including the changes
and reductions in technical assistance for Belarus. In addition, the authors analyse trade
between the EU and Belarus and look at the prospects for the development of mutual
relations.
Buk.indb 78
1/16/08 2:38:01 PM

Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej z Ukrainą, Białorusią i Rosją

Transkrypt

Podobne dokumenty

Media francuskie o okrętach wojskowych Mistral

Informacje sygnalne z WPHI Moskwa - 23.06.2016 r. (na

Spis treści: Wstęp I. Rosja Marek Czajkowski, Geostrategiczne

4 strona - Głos znad Pregoły

pobierz program - Enterprise Europe Network

Klub Parlamentarny Prawo i Sprawiedliwość

Więcej - ISP Modzelewski

Pobierz plik - poloneses.org

więcej informacji... - Instytut Slawistyki PAN

4 strona - Głos znad Pregoły