docOcena zgodności z Konstytucją obowiązującej
download 
Reklamacja Transkrypt
Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej
Opinia prawna Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 Konkluzje Za sprawą obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej, Sejm rozpatruje projekt zmiany ustawy o ochronie przyrody w zakresie procedury tworzenia i powiększania parków narodowych. Obecna regulacja uzależnia decyzję o utworzeniu parku od uzyskania przez rząd zgody zainteresowanych samorządów. To rozwiązanie zablokowało proces tworzenia nowych parków w Polsce. Według ClientEarth, obowiązująca regulacja jest jednak nie tylko nieskuteczna, ale też narusza Konstytucję RP. Umożliwia bowiem samorządom nieuzasadnioną ingerencję w sferę konstytucyjnych zadań i kompetencji rządu obejmujących prowadzenie polityki ekologicznej państwa i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego (art. 146 Konstytucji). Ponadto, sposób sformułowania kwestionowanego przepisu ustawy o ochronie p rzyrody narusza także zasadę poprawnej legislacji zawartą w art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), ponieważ nie określa precyzyjnie kręgu podmiotów, których zgodę musi uzyskać rząd przy tworzeniu czy powiększaniu parku narodowego. Posługuje się bowiem niejasną formułą „zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego”. W ocenie ClientEarth konieczne jest przywrócenie rządowi wyłącznej kompetencji do decydowania o utworzeniu czy powiększeniu parku narodowego, a jednocześnie zagwarantowanie samorządom jak najszerszego prawa do wyrażania swoich opinii w procesie decyzyjnym. i ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 Spis treści 1. Wprowadzenie 1 2. Konstytucyjne reguły odpowiedzialności za politykę ekologiczną państwa 3 3. Reżim prawny tworzenia i powiększania parków narodowych w Polsce. Wątpliwości konstytucyjne 7 4. Proces tworzenia parków narodowych w perspektywie prawnoporównawczej 12 Tabela. Zasady tworzenia form ochrony obszarowej przyrody w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody. 14 ii ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 1. Wprowadzenie W listopadzie 2010 r. do Sejmu trafił obywatelski project ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody 1. Poparty podpisami ok. ćwierć miliona obywateli projekt przewiduje przede wszystkim zmianę obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych w Polsce. Istotą proponowanych rozwiązań jest zastąpienie obowiązującego wymogu uzyskania przez rząd zgody zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego na utworzenie czy powiększenie parku, obowiązkiem zasięgnięcia opinii samorządów. Opinia taka miałaby charakter niewiążący i nie dawałaby samorządom możliwości zablokowania procesu rozszerzania obszarów chronionych. Projekt jest następstwem nieudanych prób utworzenia m.in. Mazurskiego Parku Narodowego oraz powiększenia Białowieskiego Parku Narodowego. Inicjatywy te od lat nie mogą się doczekać realizacji z powodu negatywnego stanowiska samorządowców. ClientEarth Poland przygotowało propozycję kompleksowego uregulowania procedury tworzenia i powiększania parków. Jej głównym założeniem jest odblokowanie procesu tworzenia parków – co jest podyktowane bezspornymi potrzebami ekologicznymi – a jednocześnie zabezpieczenie interesów wspólnot lokalnych 2. Stąd, sednem propozycji jest szerokie włączenie społeczności lokalnych w proces decyzyjny oraz pakiet działań osłonowych chroniących przez negatywnymi skutkami ekonomicznymi utworzenia parku narodowego. Niniejsza opinia stanowi uzupełnienie działań ClientEarth w sprawie i rozwinięcie wątku zasygnalizowanego w raporcie „Regulacja tworzenia i powiększania parków narodowych w Polsce”, a mianowicie oceny konstytucyjnej obowiązującej procedury tworzenia parków narodowych. Podstawowe pytanie, a zarazem wątpliwość natury konstytucyjnej można sformułować następująco: Czy obowiązująca procedura tworzenia i powiększania parków narodowych zabezpiecza możliwość skutecznej realizacji konstytucyjnych obowiązków państwa w dziedzinie ochrony środowiska z 1 Projekt trafił do laski marszałkowskiej w dniu 9 listopada 2010 r. (druk sejmowy nr 3727). Pierwsze czytanie projektu na posiedzeniu plenarnym Sejmu odbyło się 20 stycznia 2011 r. Projekt został skierowany do dalszych prac legislacyjnych w Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Więcej informacji na temat obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej zob. na stronie internetowej akcji: www.tydecydujesz.org. 2 ClientEarth Poland, Regulacja tworzenia i powiększania parków narodowych w Polsce. W stronę modelu partycypacyjnego , Warszawa 2011. Raport dostępny jest na stronie internetowej ClientEarth: http://www.clientearth.org/regulations-for-the-creation-andexpansion-of-national-parks-in-poland (wersja polska i angielska). 1 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 uwzględnieniem konstytucyjnych wymogów i zasad dotyczących podziału władzy i sfer odpowiedzialności pomiędzy poszczególne organy państwa? Głównym obszarem ewentualnych wątpliwości konstytucyjnych wydaje się bowiem wkroczenie jednostek samorządu terytorialnego w sferę odpowiedzialności i kompetencji rządu i administracji rządowej. Zagadnienie to zostanie szczegółowo rozpatrzone na podstawie analizy przepisów konstytucyjnych z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz analizy prawnoporównawczej. 2 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 2. Konstytucyjne reguły odpowiedzialności za politykę ekologiczną państwa Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. 3 zawiera szereg postanowień istotnych dla zasad prowadzenia polityki ekologicznej państwa. Problemom ochrony środowiska ustrojodawca nadał niezwykle wysoką rangę. Obowiązek działania państwa na rzecz ochrony środowiska został bowiem wyeksponowany już jako jedna z zasad ustroju państwa wskazanych w rozdziale pierwszym Konstytucji. Zgodnie z art. 5 ustawy zasadniczej 4: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.” Dalej, ochrona środowiska jest również jednym z nielicznych obowiązków obywatelskich wprost wymienionych w Konstytucji. Według art. 86: „Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.” Ochrona środowiska stanowi również jedną z przesłanek, dla których realizacji możliwe jest wprowadzanie ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) 5. 3 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm. 4 Na temat interpretacji konstytucyjnej zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju zob. szerzej: Wojciech Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym , Kraków 2006, s. 77-78; Marcin Stoczkiewicz, Zasada zrównoważonego rozwoju jako zasada prawa , „Prawo i Środowisko” 2001, nr 1; Zbigniew Bukowski, Konstytucyjne podstawy obowiązków państwa w zakresie ochrony środowiska , „Prawo i Środowisko” 2002, nr 4; Paweł Sarnecki, Uwagi do art. 5 [w:] Leszek Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz , Warszawa 2001. 5 Por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06.TK stwierdził wówczas, że np. „wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu (jako wolności konstytucyjnej – przyp. D. Sz.) muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. W myśl tego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą ponadto naruszać istoty wolności i praw.” 3 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 Niezwykle istotne znaczenie odgrywa art. 74 Konstytucji, który zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki zapewniającej „bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.” Ponadto, przepis ten – niezależnie od cytowanego wyżej art. 5 Konstytucji RP – ponownie podkreśla, że: „Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.” Według Trybunału Konstytucyjnego, „pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest - nakazane przez art. 5 Konstytucji - kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju (...).6” Ustawa zasadnicza nie tylko jednak tworzy solidne fundamenty ustrojowe dla działań państwa na rzecz ochrony cennych zasobów przyrodniczych. Równie ważnym elementem regulacji konstytucyjnej są przepisy dotyczące rozdziału zadań, kompetencji i sfer odpowiedzialności pomiędzy organami władzy publicznej. Generalnemu przypisaniu wszystkim organom państwa obowiązku działania na rzecz ochrony środowiska towarzyszyć powinno jasne i precyzyjne określenie kto, za co i w jakim zakresie ponosi odpowiedzialność. Ustalenie sfer odpowiedzialności i kompetencji jest możliwe zwłaszcza dzięki szczegółowemu uregulowaniu zadań Rady Ministrów. Otóż, stosownie do art. 146 Konstytucji „Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej”. Ponadto, „do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego.” Wśród szczegółowych zadań Rady Ministrów wymienia się m.in. zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, co w szerokim sensie obejmuje zapewne również bezpieczeństwo ekologiczne rozumiane jako ochrona najcenniejszych zasobów przyrodniczych kraju. Przekładając zacytowane klauzule dotyczące zakresu odpowiedzialności rządu na pole polityki ekologicznej państwa, można przyjąć, że misją rządu jest podejmowanie działań o najszerszym zasięgu i największej wadze dla realizacji przez państwo konstytucyjnego obowiązku ochrony środowiska. Obejmuje to działania kluczowe dla realizacji polityki wewnętrznej państwa w tym obszarze, mające również na celu zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego. Jednym z kluczowych instrumentów prawnych realizacji polityki ekologicznej państwa jest tworzenie szczególnego reżimu prawnego dla obszarów i obiektów legitymujących 6 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05. 4 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 się najwyższymi walorami przyrodniczymi, a także tworzenie narzędzi szczególnej ochrony wybranych gatunków fauny i flory. Realizując to założenie ustawa o ochronie przyrody 7 przewiduje katalog form ochrony przyrody klasyfikowany na trzy grupy: (1) formy ochrony obszarowej: parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, (2) formy ochrony obiektowej: pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, (3) formy ochrony gatunkowej: roślin, zwierząt i grzybów 8. Niniejsza opinia dotyczy parków narodowych jako jednej z form ochrony obszarowej. Jest to niewątpliwie forma najważniejsza w całym katalogu form ochrony przyrody w Polsce. Za uznaniem takiego statusu parków narodowych przemawia nie tylko sama nazwa wskazująca na ich narodową rangę, ale także następujące elementy regulacji prawnej parków narodowych: poddanie ochronie na terytorium parku całej przyrody i walorów krajobrazowych terenu, co przekłada się na najszerszy zakres ochrony przysługującej obszarom objętym parkami narodowymi 9; największy obszar – park narodowy jest jedyną formą ochrony obszarowej, dla której ustanowiono minimalną wielkość, która wynosić powinna co najmniej 1 000 ha; najgłębszy stopień regulacji dotyczący dopuszczalnej aktywności w obrębie parków narodowych – wszelka działalność ludzka na terenie parku narodowego podlega daleko idącym ograniczeniom i bardzo ścisłej reglamentacji prawnej. Reżim prawny obowiązujący dla obszarów parków narodowych w najgłębszym stopniu ingeruje w wolności i prawa, m.in. prawo własności, prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, a nawet wolność swobodnego poruszania się; zaliczenie zasobów przyrodniczych parków narodowych w rozumieniu ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju 10. 7 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. – o ochronie przyrody, Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 z późn. zm. 8 Wojciech Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz (wydanie II uzupełnione i zaktualizowane) , Warszawa 2008, s. 65. 9 Bartosz Rakoczy, Prawo ochrony przyrody , Warszawa 2009, s. 31. 10 Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. - o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, Dz.U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1051 z późn. zm. Do pozostałych 5 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 Szczególny charakter prawny instytucji parku narodowego, a także jego najwyższa pozycja w katalogu prawnych form ochrony przyrody, uzasadnia przypisanie kompetencji w zakresie zarządzania systemem parków narodowych organowi, który odpowiada za najważniejsze kwestie polityki ekologicznej całego państwa. W świetle cytowanych przepisów Konstytucji RP, taką rolę należy przypisać Radzie Ministrów. Nie wyklucza to współdziałania ze strony innych organów państwa przy wykonaniu zadania polegającego na zarządzaniu systemem parków narodowych, ale wiodąca rola należeć powinna zdecydowanie do rządu. Wnioski: Zgodnie z przepisami Konstytucji wszystkie organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na rzecz ochrony najważniejszych zasobów przyrodniczych kraju. Najważniejszym narzędziem realizacji tych celów wydaje się tworzenie i zarządzanie rozmaitymi formami ochrony przyrody. Wśród nich, kluczowe znaczenie można przypisać parkom narodowym, jak formule najszerszej, najbardziej intensywnej i najsilniej uregulowanej. Zgodnie z konstytucyjnymi regułami podziału zadań i kompetencji pomiędzy organami władzy publicznej, odpowiedzialność za funkcjonowanie tego instrumentu ochrony najcenniejszych zasobów przyrodniczych powinna spoczywać na rządzie jako organie odpowiedzialnym za prowadzenie polityki ekologicznej i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego państwa. strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się: wody podziemne oraz wody powierzchniowe w ciekach naturalnych i w źródłach, z których te cieki biorą początek, w kanałach, w jeziorach i zbiornikach wodnych o ciągłym dopływie , lasy państwowe, wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdująceg o się w granicach tych obszarów, a także złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej. 6 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 3. Reżim prawny tworzenia i powiększania parków narodowych w Polsce. Wątpliwości konstytucyjne 3.1 Zasady tworzenia parków narodowych i innych form ochrony obszarowej Każda ze wskazanych w ustawie o ochronie przyrody form ochrony obszarowej ustanawiana jest w oparciu o odmienną procedurę. W tabeli stanowiącej aneks do niniejszej opinii przedstawiono analizę wszystkich form ochrony obszarowej pod kątem procedury ich tworzenia. Na jej podstawie można sformułować następujące wnioski: 3.2 Najważniejszą rolę w procesie tworzenia obszarów chronionych spełniają organy administracji rządowej, zarówno sama Rada Ministrów, jak i Minister Środowiska oraz nadzorowane przez niego regionalne dyrekcje ochrony środowiska. W przypadku rezerwatów przyrody i obszarów Natura 2000 administracja rządowa jest jedynym podmiotem decydującym o utworzeniu obszaru. W przypadku obszarów chronionego krajobrazu i parków krajobrazowych rola administracji rządowej jest nieco słabsza, ale w dalszym ciągu bardzo istotna i zachowuje charakter quasi-decyzyjny: bez zgody administracji rządowej reprezentowanej przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie jest możliwe utworzenie tych obszarów chronionych. W odniesieniu do parków narodowych, pozycja rządu i zakres jego kompetencji wydaje się zdecydowanie najsłabszy. W istocie, jego rola jest niemal wyłącznie inicjująca, tzn. bez woli rządu wyrażonej w projekcie rozporządzenia o utworzeniu parku, nie jest możliwe wszczęcie procedury jego powołania. Dalsze losy projektu zależą już od decyzji „zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego”. Analiza konstytucyjna Przedmiotem analizy konstytucyjnej uregulowania dotyczącego tworzenia i powiększania parków narodowych jest jej zgodność ze wskazanymi wyżej ustrojowymi zasadami dotyczącymi podziału kompetencji między organami państwa w dziedzinie polityki ekologicznej realizującej obowiązek ochrony środowiska. Innymi słowy, należy ocenić zgodność art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody regulującego tworzenie i powiększanie parków narodowych w szczególności z art. 146 Konstytucji RP określającym zadania i kompetencje Rady Ministrów. W ocenie ClientEarth obowiązująca regulacja tworzenia i powiększania parków narodowych zasługuje na krytyczną ocenę nie tylko z punktu widzenia skutecznej realizacji celów ekologicznych, ale także w zakresie zgodności z Konstytucją RP. Po pierwsze, procedura decyzyjna w kwestii tworzenia i powiększania parków narodowych nie odzwierciedla konstytucyjnego podziału zadań i kompetencji w dziedzinie polityki 7 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 ekologicznej. Wynika to z faktu, że sprawa o znaczeniu kluczowym dla polityki ekologicznej całego państwa i jego bezpieczeństwa ekologicznego nie jest przedmiotem samodzielnych kompetencji organu odpowiedzialnego za wykonywanie tych zadań, tj. Rady Ministrów. W świetle obowiązujących przepisów, jedna z fundamentalnych sfer polityki ekologicznej państwa, jaką jest tworzenie najwyższej rangi obszaru chronionego, stanowi obszar kompetencji dzielonych między Radę Ministrów, a jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli: gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Oznacza to w istocie, że rząd ponosząc pełną odpowiedzialność za realizację polityki ekologicznej państwa i zapewnienie jego bezpieczeństwa ekologicznego pozbawiony jest możliwości korzystania z jednego z jej podstawowych instrumentów, ponieważ jednostki samorządu terytorialnego dysponują kompetencją do wkroczenia w sferę odpowiedzialności konstytucyjnie przypisaną rządowi. Zauważyć przy tym należy, że skala rozproszenia kompetencji w dziedzinie tworzenia i powiększania parków narodowych jest nadzwyczajna. Działania rządu mogą być bowiem krępowane nawet przez kilka jednostek samorządu terytorialnego. Utworzenie czy powiększenie parku narodowego wymaga bowiem aprobaty nie tylko rad gmin, ale także rad powiatów i sejmiku województwa. Wydaje się bowiem, że również te organy należy traktować jako reprezentantów „zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego”. Po drugie, w obecnej regulacji razi niespójność procedury tworzenia i powiększania parków narodowych z procedurami dotyczącymi pozostałych obszarowych form ochrony przyrody. Obecnemu systemowi regulacji zarzucić można niewątpliwie brak spójnej i przejrzystej koncepcji podziału kompetencji odpowiadającego sferom odpowiedzialności poszczególnych obszarów władzy publicznej. Można ocenić, że obecna regulacja jest raczej efektem przypadkowych, wzajemnie niespójnych inicjatyw legislacyjnych, które doprowadziły do uformowania niefunkcjonalnego systemu, zagrażającego rzeczywistej i skutecznej ochronie najcenniejszych zasobów przyrodniczych. Najbardziej jaskrawym tego przejawem pozostaje jednak procedura tworzenia i powiększania parków narodowych w największym zakresie naruszająca konstytucyjne reguły podziału kompetencji i zadań publicznych. O ile bowiem w przypadku parków krajobrazowych czy obszarów chronionego krajobrazu można jeszcze wytłumaczyć przypisanie kompetencji de facto decyzyjnych samorządowi województwa, to regulacja dotycząca parków narodowych wyróżnia się brakiem jakichkolwiek przesłanek ustrojowych. Po trzecie, oceniane rozwiązanie jest również niespójne z innymi regulacjami dotyczącymi podziału kompetencji między rząd i jednostki samorządu terytorialnego funkcjonującymi obecnie w systemie prawa. Przykładem może być procedura tworzenia, łączenia, dzielenia i zmiany granic gmin czy powiatów. Zgodnie z przepisami ustawy o 8 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 samorządzie gminnym 11 i ustawy o samorządzie powiatowym 12, wyłączną kompetencję do podejmowania tego rodzaju decyzji posiada rząd, zaś zainteresowanym jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje jedynie prawo do wyrażenia opinii. W tej sytuacji zakrawa na nieporozumienie regulacja, która przyznaje samorządom więcej uprawnień w procesie decyzyjnym, który wywołuje dla nich daleko mniejsze konsekwencje niż zmiana granic, podział albo nawet likwidacja gminy. Dochodzi do paradoksalnej sytuacji, która świadczy o niekonsekwencji ustawodawcy i która nie może być akceptowana w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego, której elementem jest również wymóg tworzenia spójnych i racjonalnych regulacji (art. 2 Konstytucji RP). Dodać przy tym należy, że zgodność z Konstytucją obowiązującej procedury likwidacji, dzielenia i zmian granic gmin potwierdził Trybunał Konstytucyjny. Wskazywał on w szczególności, że podział terytorialny jest obszarem polityki państwa, a zatem przypisanie kompetencji decyzyjnych w tej sferze rządowi idzie w parze z dyrektywami konstytucyjnymi 13. Niewątpliwie, identyczną obserwację można by poczynić w stosunku do tworzenia parków narodowych, które ze względu na swój cel, charakter i reżim prawny obowiązujący na ich obszarze, są domeną polityki państwa w sferze ochrony środowiska i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Na marginesie należy odnieść się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2009 r. 14, które może być w kontekście analizowanego problemu uznane za istotne. Jego przedmiotem była ocena zgodności z art. 5 Konstytucji RP przepisów ustawy o ochronie przyrody wyposażających samorząd województwa w kompetencje do tworzenia i likwidacji parków krajobrazowych. Trybunał orzekł o zgodności kwestionowanych przez Prezydenta RP przepisów z przywołanym wzorcem konstytucyjnym. Treść tego wyroku nie podważa jednak w żadnym stopniu konkluzji niniejszej opinii. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem sporu konstytucyjnego była procedura tworzenia parków krajobrazowych. Jakakolwiek analogia do parków narodowych nie byłaby tu uzasadniona, zważywszy na odmienny cel, status, czy reżim prawny obowiązujący dla tych form ochrony przyrody. Nie można wykluczać, że kompetencje decyzyjne samorządu w dziedzinie tworzenia parków krajobrazowych pozostają w zgodzie z konstytucyjnymi 11 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym, tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. 12 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. – o samorządzie powiatowym, tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. 13 Por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt 27/02; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 37/06. 14 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt Kp 2/09. 9 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 regułami podziału władzy. Ponadto, trzeba pamiętać, że wniosek Prezydenta RP był o tyle niekompletny, że jako jedyny wzorzec kontroli konstytucyjności wskazywał art. 5 Konstytucji RP. Sprawa przed TK nie dotyczyła zatem w ogóle oceny regulacji dotyczącej parków krajobrazowych z przepisami ustawy zasadniczej dotyczącymi kompetencji rządu. Co ciekawe jednak, nawet przy braku podstaw do zakwestionowania zaskarżonego przepisu Trybunał nie powstrzymał się od ich krytycznej oceny. Wskazał, że: „Uchwalone rozwiązania mogą być uznane za dyskusyjne i można wyrażać wątpliwości, czy wprowadzany model jest lepszy od funkcjonującego dotychczas albo czy pozwala chronić środowisko w sposób optymalny.” Odrębnie należy uwzględnić inny zarzut konstytycyjny dotyczący omawianego art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie ClientEarth sama redakcja analizowanego przepisu budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji. W myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie daje się pogodzić z zasadą poprawnej legislacji zakodowaną w treści art. 2 Konstytucji RP taka konstrukcja przepisu prawa, w której używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiają dowolną interpretację 15. Według TK, przepisy prawa „muszą być formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.16” W analizowanym przepisie ustawy o ochronie przyrody, czy pojęcie „zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego” należy identyfikować z interesem prawnym, ekonomicznym, społecznym czy innym interesem wspólnot samorządowych. Precyzyjne i bezsporne ustalenie kręgu „zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego” jest w tej sytuacji praktycznie niemożliwe, co prowadzić może do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie reguł poprawnej, a więc precyzyjnej i jasnej legislacji. 15 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 2001 r., sygn. akt SK 11/00. 16 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2003 r., K 53/03; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2010 r., sygn. akt Kp 9/09. 10 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 Wnioski: Obowiązująca procedura tworzenia i powiększania parków narodowych w Polsce narusza w szczególności art. 146 Konstytucji RP w zakresie, w jakim umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego wkraczanie w sfery kompetencji rządu do prowadzenia polityki ekologicznej państwa i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Sposób sformułowania art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody narusza także zasadę poprawnej legislacji zawartą w art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), ponieważ nie określa precyzyjnie kręgu podmiotów, których zgodę musi uzyskać rząd przy tworzeniu czy powiększaniu parku narodowego. 11 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 4. Proces tworzenia parków narodowych w perspektywie prawnoporównawczej 4.1 Zasady tworzenia parków narodowych w państwach europejskich Szeroki przegląd międzynarodowych standardów w zakresie tworzenia parków narodowych przedstawiony został już w raporcie „Regulacja tworzenia i powiększania parków narodowych w Polsce” 17. W tym miejscu można jedynie przypomnieć i zasygnalizować ponownie, że obowiązujący obecnie w Polsce model tej procedury w zasadzie nie znajduje naśladowcy w innych państwach europejskich. W szczególności, ostateczna decyzja w sprawie utworzenia parku należy do wyłącznej kompetencji rządu (bądź rządu i parlamentu) w takich państwach jak: Szwecja, Dania, Niemcy, Hiszpania, czy Wielka Brytania. Ponadto, konieczności uzyskania zgody samorządów nie wymaga proces tworzenia nowych parków w takich państwach, jak Czechy czy Estonia. Brak możliwości wetowania decyzji o rozszerzeniu obszarów chronionych nie oznacza braku gwarancji udziału wspólnot lokalnych w procesie decyzyjnym. Rozwiązania służące zapewnieniu realnej partycypacji społecznej w tej procedurze są niekiedy bardzo szerokie i rozbudowane, tak jak w Szwecji czy w Danii. Można je potraktować jako wzorcowe, ponieważ gwarantują skuteczną ochronę interesów wspólnot lokalnych, a zarazem nie blokują realizacji celów ekologicznych. 4.2 Gwarancje udziału społeczności lokalnych w świetle Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Rozstrzygając kwestie konstytucyjne nie należy pominąć innej perspektywy prawnej, która może być obecna w dyskusji nad obowiązującą procedurą tworzenia parków narodowych. Mowa tu o ocenie problemu z punktu widzenia postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego jako aktu prawa międzynarodowego zawierającego gwarancje odpowiedniego statusu i uprawnień jednostek samorządu terytorialnego. Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Lokalnego 26 kwietnia 1993 r. i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 25 listopada 1994 r. 18 Od tego momentu można mówić o 17 ClientEarth Poland, Regulacja tworzenia i powiększania parków narodowych w Polsce. W stronę modelu partycypacyjnego..., s.14-17. 18 Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. Dz. U. 1994, Nr 124, poz. 607. 12 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 włączeniu Karty do polskiego porządku prawnego. W polskim systemie prawnym Karta lokuje się pomiędzy Konstytucją a ustawami. Oznacza to, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi, że Karta „ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.“ W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się jednak, że „postanowienia Karty z uwagi na swój ogólny charakter, mogą tylko w ograniczonym zakresie stanowić samodzielną, bezpośrednią podstawę dla badania, czy zastosowany tryb stanowienia aktu prawotwórczego był zgodny z jej postanowieniami. 19” W analizowanej sprawie znaczenie może mieć art. 4 ust. 6 EKSL, zgodnie z którym: „Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. ” Wykładnia tego przepisu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że obecna regulacja uprawnień samorządów w procesie tworzenia parków narodowych wykracza poza wymogi EKSL i nie znajduje w nich żadnego oparcia. W raporcie wyjaśniaj ącym do Konwencji, wskazuje się, że przywołany przepis odnosi się do procesu decyzyjnego w sprawach wykraczających poza sferę zadań i kompetencji samorządu 20. W takich sytuacjach formułuje wyłącznie wymóg konsultowania samorządów, a nie przyznawania im „twardych” kompetencji decyzyjnych. Przyznanie kompetencji decyzyjnych w dziedzinie należącej do polityki ekologicznej państwa nie znajduje zatem uzasadnienia w świetle postanowień Karty. Wnioski: 19 Praktyka państw europejskich potwierdza, że obowiązująca w Polsce regulacja tworzenia parków narodowych stanowi rozwiązanie wyjątkowe i niepoparte doświadczeniami innych krajów. Polska regulacja nie znajduje również uzasadnienia w przepisach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, które w tego typu przypadkach przewiduje jedynie wymóg konsultowania jednostek samorządu terytorialnego, a nie obowiązek uzyskiwania ich zgody na podjęcie decyzji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt Kp 2/09. 20 Council of Europe, Explanatory Report to the European Charter of Local Self-Government, http://conventions.coe.int/treaty/en/Reports/Html/122.htm. 13 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 Aneks Tabela. Zasady tworzenia form ochrony obszarowej przyrody w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody. Forma ochrony Kto podejmuje decyzję? Udział innych podmiotów Park narodowy Rada Ministrów po uzyskaniu zgody zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (województw, powiatów, gmin) Możliwość przedstawienia uwag przez zainteresowane organizacje pozarządowe Rezerwat przyrody Regionalny dyrektor ochrony środowiska Park krajobrazowy Sejmik województwa po uzyskaniu zgody właściwej rady gminy oraz właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska Obszar chronionego krajobrazu Sejmik województwa po uzyskaniu zgody właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska Obszar Natura 2000 Minister środowiska za zgodą Rady Ministrów w uzgodnieniu z Komisją Europejską Możliwość przedstawienia opinii przez właściwe rady gmin 14 ClientEarth – Ocena zgodności z Konstytucją obowiązującej procedury tworzenia i powiększania parków narodowych Luty 2011 ClientEarth jest organizacją prawnicza nie działającą dla zysku, a na rzecz Ziemi z biurami w Londynie, Brukseli, Paryżu i Warszawie. Jesteśmy prawnikami zaangażowanymi w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska poprzez łączenie prawa z nauką i polityką publiczną. Działamy jako eksperci prawa w interesie publicznym. Wzmacniamy organizacje partnerskie. Zajmujemy się zmianami klimatycznymi, energią, ochroną mórz i oceanów, bioróżnorodnością, lasami i dochodzeniem sprawiedliwości na sali sądowej. ClientEarth działa dzięki dotacjom organizacji filantropijnych, osób prywatnych oraz dzięki funduszom programu Life+ Komisji Europejskiej. www.clientearth.org ClientEarth Brussels 4 ème Etage 36 Avenue de Tervueren Bruxelles 1040 Belgium London 274 Richmond Road London E8 3QW UK Paris 50 Avenue de Ségur 75015, Paris France Warszawa Aleje Ujazdowskie 39/4 00-540 Warszawa Polska ClientEarth is a company limited by guarantee, registered in England and Wales, company number 02863827, registered charity number 1053988, registered office 2-6 Cannon Street, London EC4M 6YH, with a registered branch in Belgium, N° d’entreprise 0894.251.512, and with a registered foundation in Poland, Fundacja ClientEarth Poland, KRS 0000364218 , NIP 701025 4208 www.clientearth.org Luty 2011 W celu uzyskania dalszych informacji, prosimy o kontakt z autorem opinii: Dawid Sześciło Prawnik t (22) 3070182 e [email protected] 15
