Powiat jako szczebel pośredni w systemie administracji publicznej

NR 82
Zeszyty Naukowe AKADEMII PODLASKIEJ w SIEDLCACH
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2009
dr Dorota Strus
Akademia Podlaska w Siedlcach
Powiat jako szczebel po redni
w systemie administracji publicznej
The district as the indirect rung in the system of the civil service
Streszczenie: Na skutek reformy administracji publicznej w 1998 roku powo ano do
!ycia w Polsce 308 powiatów ziemskich i 65 miast na prawach powiatu. Na wniosek
wielu inicjatyw obywatelskich dotycz"cych utworzenia nowych jednostek powiatowych w niektórych miastach rz"d powo a dodatkowo 7 nowych powiatów. Obecnie
funkcjonuje w Polsce 315 powiatów ziemskich i 64 miasta na prawach powiatu. W artykule przedstawiono znaczenie powiatów w systemie administracji publicznej.
Abstract: In 1998 as a result of the reform of public administration were appointed to
living in Poland 308 districts and 65 cities on laws of the district. At the request of
many civil initiatives concerning creating new district units in some cities the government appointed 7 new districts additionally. At present in Poland 315 districts and 64
cities are functioning on laws of the district. In the article was described meaning of
districts in the system of the civil service.
Wst!p
Na wst pie warto zauwa!y", i! instytucja samorz#du terytorialnego
w Polsce zosta$a restytuowana po blisko 40-letniej przerwie jej funkcjonowania na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorz#dzie terytorialnym1. Obecny model samorz#du terytorialnego jest oparty na koncepcji
samorz#du terytorialnego, jaki ukszta$towa$ si w Polsce w okresie II Rzeczypospolitej. Nawi#zuje on równie! do standardów, jakie obowi#zuj# w krajach Europy Zachodniej. Na uwag zas$uguje to, i! instytucja samorz#du terytorialnego w Polsce jest instytucj# dynamicznie si rozwijaj#c#. %wiadcz#
o tym dokonane w 1998 roku zmiany w strukturze podzia$u terytorialnego.
Odrodzony w roku 1990 samorz#d terytorialny by$ konsekwencj# rozpocz tego w tym roku procesu decentralizacji administracji pa&stwa. Zosta$ on pocz#tkowo tj. w ramach I etapu decentralizacji ustanowiony na jednym tylko
szczeblu tj. na szczeblu gminy. Rozpocz ta w 1990 roku reforma decentralizacyjna by$a w kolejnych latach kontynuowana, a jej uwie&czeniem by$o
1
Dz.U. Nr 92 poz. 541.
88
D. Strus
utworzenie dwóch kolejnych szczebli samorz#du terytorialnego tj. szczebla
powiatowego i szczebla wojewódzkiego (w roku 1998). Nale!y zauwa!y", i!
samorz#d terytorialny jest obok administracji rz#dowej podstawowym ogniwem administracji publicznej w pa&stwie prawnym.
Istota samorz"du terytorialnego
Samorz#d terytorialny to wyodr bniona grupa spo$eczna (zwi#zek
publicznoprawny), której cz$onkostwo powstaje z mocy samego prawa, powo$ana do wykonywania zada& z zakresu administracji publicznej w sposób
samodzielny i we w$a'ciwych formach. Jest ona zdecentralizowana i pozostaje pod nadzorem administracji rz#dowej. Cechy te zosta$y wyra(nie potwierdzone przez postanowienia EKST przyj tej 15 pa(dziernika 1985 roku
w Strasburgu w ramach dzia$alno'ci Rady Europy, a ratyfikowanej przez
Polsk 26 kwietnia 1993 roku. Zgodnie z art. 3 EKST „samorz#d terytorialny
oznacza prawo i zdolno'" spo$eczno'ci lokalnych do kierowania i zarz#dzania zasadnicz# cz 'ci# spraw publicznych na w$asn# odpowiedzialno'"
i w interesie ich mieszka&ców. Administracj samorz#dow# wykonuj# organy
samorz#du terytorialnego, ich mocodawc# i (ród$em jest zgodnie z art. 16
Konstytucji2 – wspólnota samorz#dowa, b d#ca ogó$em mieszka&ców okre'lonej jednostki zasadniczego podzia$u terytorialnego pa&stwa”.
Na ka!dym wyznaczonym terytorium funkcjonuje wspólnota samorz#dowa. Jest ona tylko inaczej przez ustawodawc nazwana. W 'wietle art.
1 ustawy o samorz#dzie gminnym jest to po prostu wspólnota, w 'wietle
ustawy o samorz#dzie powiatowym jest to wspólnota lokalna, a w 'wietle
ustawy o samorz#dzie wojewódzkim wspólnota terytorialna. Podstawow#
cech# polskiego samorz#du, na co wyra(nie wskazuj# przepisy Konstytucji
i przepisy ustaw ustrojowych, jest to, !e jednostki samorz#dowe s# wzgl dem siebie niezale!ne. Pomi dzy nimi nie zachodzi !adne hierarchiczne
podporz#dkowanie. Trzy szczeble posiadaj# bowiem status osób prawnych,
a wi c podmiotów w pe$ni samodzielnych, realizuj#cych przede wszystkim
cz '" zada& z zakresu administracji publicznej we w$asnym imieniu i na w$asny rachunek.
W uj ciu organizacyjnym w sk$ad województwa wchodz# powiaty,
a w sk$ad powiatów gminy. Województwo jest jednostk# najwi ksz# terytorialnie, ale z tego tytu$u nie posiada ono !adnych uprawnie& nadzorczych
wzgl dem powiatów i gmin. Tak!e powiat nie posiada !adnych kompetencji
w$adczych wzgl dem gmin. W znaczeniu kompetencji proporcje te ulegaj#
jednak zró!nicowaniu (odwróceniu), gdy! gminy s# podstawowymi jednostkami terytorialnymi, za' powiaty, a w szczególno'ci województwa, maj#
w !szy i 'ci'lej okre'lony zakres dzia$ania.3 Wszystkie trzy szczeble samorz#du terytorialnego podlegaj# nadzorowi ze strony organów administracji
2
Dz.U. Nr 78, poz. 483.
J. Zimmerman, Prawo administracyjne, wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2006,
s. 174.
3
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Powiat jako szczebel po!redni w systemie administracji publicznej
89
rz#dowej, dla ka!dej z nich organem odwo$awczym jest samorz#dowe kolegium odwo$awcze.
Samorz#d terytorialny jako struktura funkcjonuj#ca w systemie administracji publicznej realizuje zadania z zakresu administracji publicznej
stosuj#c prawo i podlegaj#c temu samemu prawu. Nie posiada !adnych w$asnych zada& i praw, lecz wykonuje zadania pa&stwa. Zadania realizowane
przez jednostki samorz#du terytorialnego maj# charakter dualistyczny, co
oznacza, !e organy samorz#du realizuj# zadania w$asne oraz zadania zlecone im przez ustawy lub przez administracj rz#dow#.
Podstawowym aktem prawnym okre'laj#cym pozycj jednostek samorz#du terytorialnego i jego zasadnicze zasady funkcjonowania jest Konstytucja RP. Reguluje ona podstawowe kwestie zwi#zane z konstrukcj# samorz#du w rozdziale VII zatytu$owanym: „Samorz#d terytorialny”. Dalsze
inne przepisy konstytucji nawi#zuj# do swoistych cech samorz#du terytorialnego (np. konstytucja kreuje wspomnian# wcze'niej zasad samodzielno'ci
samorz#du, zasad pomocniczo'ci, zasad domniemania w$a'ciwo'ci jednostek samorz#du terytorialnego). Obok Konstytucji zbiór przepisów o charakterze organizacyjnym zawiera Europejska Karta Samorz#du Terytorialnego ratyfikowana przez Polsk w 1993 roku. Wszystkie trzy szczeble
samorz#du terytorialnego funkcjonuj# w oparciu o 3 regulacje prawne
o charakterze ustawowym. Takie rozwi#zanie by$o uwarunkowane wzgl dami natury historycznej, gdy! w 1990 roku zosta$ powo$any samorz#d terytorialny na szczeblu gminy, a w 1998 roku na kolejnych szczeblach tj. powiatu
i województwa. Nale!y zauwa!y", i! uregulowanie kwestii dwóch ostatnich
jednostek samorz#dowych w drodze osobnych ustaw by$o od strony legislacyjnej du!o prostsze ni! stworzenie nowej i pe$nej konstytucji samorz#du terytorialnego. W zwi#zku z tym, i! przyj to regulacje trój ustawowe, nale!a$o
zadba" o odpowiednie relacje mi dzy nimi, a w szczególno'ci o spójno'"
strukturaln# i terminologiczn#. Nie zosta$a bowiem w wyra(ny sposób zaznaczona pozycja ka!dego z trzech szczebli. )ród$a prawa samorz#dowego
obejmuj# trzy podstawowe akty prawne rangi ustawowej okre'lane mianem
samorz#dowych ustaw ustrojowych zalicza si do nich:
1. Ustaw z dnia 8 marca 1990 roku o samorz#dzie gminnym,4
2. Ustaw z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz#dzie powiatowym,5
3. Ustaw z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz#dzie województwa.6
Trzy ustawy ustrojowe dotycz# zakresu dzia$ania i zada&, form
prawnych, ich realizacji, a tak!e normuj# w$adze danej jednostki i zakres ich
kompetencji. Do regulacji ustawowych odnosz#cych si do form demokracji
bezpo'redniej zalicza si :
1. Ustaw z dnia 16 lipca 1998 roku ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw,7
4
5
6
7
Dz.U. z 2001 r Nr 142, poz. 1591.
Dz.U. z 2001 r Nr 142, poz. 1592.
Dz.U. z 2001 r Nr 142, poz. 1590.
Dz.U. Nr 41, poz. 361 z pó(n. zm.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
90
D. Strus
2. Ustaw z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpo'rednim wyborze
wójta, burmistrza i prezydenta miasta,8
3. Ustaw z dnia 15 wrze'nia 2000 roku o referendum lokalnym.9
Kwestie zwi#zane z szeroko rozumian# wspó$prac# mi dzynarodow# jednostek samorz#du terytorialnego reguluje ustawa z 15 wrze'nia 2000
roku o zasadach przyst powania jednostek samorz#du terytorialnego do
mi dzynarodowych zrzesze& spo$eczno'ci lokalnych i regionalnych10. Dotyczy ona jednego z elementów wspó$pracy zagranicznej, jak# mog# prowadzi" jednostki samorz#du terytorialnego.
Elementem urz dniczego prawa administracyjnego jest ustawa
z 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorz#dowych. Reguluje ona status prawny pracowników samorz#dowych, ich prawa i podstawowe obowi#zki, sposoby nawi#zywania z nimi stosunku pracy. W odniesieniu do pierwszej ustawy z 1990 roku o pracownikach samorz#dowych, wprowadzi$a ona
wiele zmian chocia!by w kontek'cie rezygnacji w wielu kwestiach z uci#!liwych odes$a& do innych ustaw. Nast#pi$a rezygnacja ze stosunków pracy
z mianowania. Ponadto na szczeblu województwa samorz#dowego pojawi$a
si instytucja sekretarza.
W sferze finansowo-gospodarczej na uwag zas$uguje ustawa
z 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej,11 ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorz#du terytorialnego,12 ustawa
z 12 stycznia 1991 roku o podatkach i op$atach lokalnych. Wa!na w tej grupie jest ustawa z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych13 w przedmiocie opracowywania bud!etów, ich uchwalania oraz wykonywania, a tak!e
w kwestii sformu$owania zasad planowania i dysponowania 'rodkami publicznymi oraz zasad kontroli finansowej i audytu wewn trznego.
Istotne znaczenie posiadaj# regulacje prawne dotycz#ce dzia$alno'ci
instytucji zwi#zanych z samorz#dem terytorialnym tj. ustawa z 12 pa(dziernika 1994 roku o samorz#dowych kolegiach odwo$awczych i ustawa
z 7 pa(dziernika 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych.
Istota samorz"du powiatowego
W roku 1998 zako&czy$ si w Polsce II etap reformy decentralizacji
administracji pa&stwa. Jego konsekwencj# by$o utworzenie samorz#du terytorialnego na szczeblu powiatów i województw. Warto podkre'li", i! by$o to
poprzedzone trwaj#c# lat dziewi "dziesi#tych o!ywion# dyskusj#, zmierzaj#c# w kierunku dalszej decentralizacji pa&stwa. Ostatecznie powiatom
w systemie organów terenowych nadano samorz#dowy charakter, pomimo,
!e w praktyce powiat jest p$aszczyzn# wykonywania wielu zada& z zakresu
administracji rz#dowej.
8
Dz.U. Nr 113, poz. 984 z pó(n. zm.
Dz.U. Nr 88, poz. 985 z pó(n. zm.
10
Dz.U. Nr 91, poz. 1009 z pó(n. zm.
11
Dz.U. Nr 9, poz 43 z pó(n. zm.
12
Dz.U. Nr 203, poz. 1966 z pó(n. zm.
13
Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 842 z pó(n. zm.
9
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Powiat jako szczebel po!redni w systemie administracji publicznej
91
Wiele w#tpliwo'ci budzi te! kwestia samorz#dowego charakteru powiatu, który jest nacechowany elementami samorz#dowymi. Pod koniec lat
osiemdziesi#tych pojawi$a si koncepcja, a!eby zasadnicz# form# realizacji
zada& publicznych stanowi$y zwi#zki mi dzykomunalne. Podkre'lano, !e
szczebel wy!szy od gminy powinien posiada" charakter administracji rz#dowej. Mowa w tym miejscu o tzw. rejonach administracyjnych. Koncepcja powo$ania do !ycia urz dów rejonowych by$a podyktowana potrzeb# rozdzielenia kompetencji dotychczasowych rad narodowych, typowych dla
samorz#du, od zada& typowych dla administracji rz#dowej.
Wa!n# kwesti# by$o poszukiwanie wysoko wykwalifikowanych specjalistów, których znalezienie w gminach by$o niemo!liwe. Ponadto w gr
wchodzi$o odebranie gminom spraw z zakresu reglamentacji administracyjnych. Powy!sze wzgl dy zadecydowa$y o utworzeniu w Polsce urz dów rejonowych na mocy ustawy z 22 marca 1990 roku o terenowych organach
administracji ogólnej. Terytorium pa&stwa ostatecznie podzielono na 267 rejonów. Utworzona 29 sierpnia 1990 roku mapa rejonów zosta$a szybko
zmieniona. Zmiany te dotyczy$y siedzib i terytorialnego zasi gu dzia$ania
urz dów rejonowych. Intencja ustawodawcy rejon mia$ by" jednostk# pomocnicz#. Jednak okaza$o si , !e zosta$ powo$any dodatkowy szczebel administracji rz#dowej, który przej#$ wiele zada& o znaczeniu lokalnym, co k$óci$o si z ide# samorz#dno'ci lokalnej. Zak$adano, !e urz dy rejonowe mia$y
stworzy" podstaw dzia$ania przesz$ego powiatu. Na gruncie doktryny pojawi$y si w tym przedmiocie liczne koncepcje dotycz#ce istoty, poj cia i miejsca powiatów w strukturze administracji lokalnej. W 'wietle jednej z nich powiat mia$ by" jednostk# rz#dowo-samorz#dow# z przewag# kompetencji
rz#dowych, reprezentowan# przez starost mianowanego. W tym uj ciu powiat powinien sprawowa" nadzór nad dzia$alno'ci# gmin. Pion rz#dowy powinien by" reprezentowany przez sejmik sk$adaj#cy si z przedstawicieli delegowanych przez gminy. Powiat mia$ by" reprezentantem interesu gmin
wobec starosty.14
Jeden z g$ównych twórców reformy administracyjnej z 1998 roku,
prof. M. Kulesza, by$ zwolennikiem restytuowania samorz#du powiatowego
podkre'laj#c, !e rejony s# zbyt ostr# form administracji rz#dowej stanowi#c tym samym przeszkod dla gmin. Z punktu widzenia procesu komunalizacji nie by$o mo!liwo'ci przekazywania pewnych zada& i obiektów gdy!
gminy by$y za ma$e do ich przej cia. Jak podkre'lano przekazanie zarz#du
publicznego w gesti samorz#du terytorialnego nie jest mo!liwe przez
zwi#zki i porozumienia mi dzykomunalne z uwagi na to, !e stanowi# one jedynie pewne uk$ady funkcjonalne, a powiat to pewien uk$ad ustrojowy.
Przy konstruowaniu mapy powiatów nale!a$o sprecyzowa" ogólnie
ustalone przez przepisy konstytucji kryteria podzia$u terytorialnego. W art. 15
Konstytucji RP zasadniczy podzia$ terytorialny pa&stwa powinien uwzgl d-
14
B. Dolnicki, Powiat - dziesi#$ lat funkcjonowania [w:] Dziesi#$ lat reformy ustrojowej administracji publicznej w Polsce pod red. J. Parachomiuka, B. Ulijasza, E. Kruka, wyd. Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 90.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
92
D. Strus
nia" wi zi spo$eczne, gospodarcze lub kulturowe i powinien zapewnia" jednostce zdolno'" wykonywania zada& publicznych.
W du!ym stopniu mapa powiatów utworzonych w 1998 roku pokrywa$a si z map# rejonów funkcjonuj#cych w Polsce w latach 1990-1998.
Warto zauwa!y", i! podstawowym kryterium przy tworzeniu powiatów by$a
liczba mieszka&ców na terenie powiatu i w siedzibie powiatu oraz liczba
gmin. Powiat mia$ liczy" co najmniej 100 tys. mieszka&ców, w jego sk$ad
mia$o wchodzi" co najmniej 5 gmin, za' liczba ludno'ci w mie'cie stanowi#cym siedzib powiatu mia$a stanowi" co najmniej 10 tys. mieszka&ców.
Dodatkowo w mie'cie stanowi#cym siedzib w$adz powiatu nale!a$o
umiejscowi" m.in. s#d rejonowy, prokuratur rejonow#, urz#d skarbowy, rejonow# komend policji, rejon dróg publicznych, rejonow# komend stra!y
po!arnej, terenowy inspektorat sanitarny, oddzia$ ZUS-u, szpital rejonowy,
placówki pomocy spo$ecznej, placówki terenowej Kasy Rolniczych Ubezpiecze& Spo$ecznych.
W 'wietle ustawy ustrojowej powiatowej z 5 czerwca 1998 roku powiat stanowi lokaln# wspólnot samorz#dow# oraz odpowiednie terytorium.
Wspólnot t mieszka&cy tworz# z mocy samego prawa. Wyrazem upodmiotowienia powiatów by$o przyznanie im przez ustawodawc statusu osoby
prawnej. Powiat jako jednostka zasadniczego podzia$u terytorialnego obejmuje obszary granicz#cych ze sob# gmin albo obszar miasta na prawach
powiatu.
Ustawa o samorz#dzie powiatowym wyra(nie stanowi, !e przy podziale, $#czeniu, znoszeniu powiatów i ustalaniu ich granic nale!y uwzgl dnia" obszar mo!liwie jednorodny ze wzgl du na uk$ad osadniczy i przestrzenny oraz wi zi spo$eczne i gospodarcze, zapewniaj#ce zdolno'"
wykonywania zada& publicznych. Zagwarantowano powiatom prawo do wykonywania okre'lonych zada& wynikaj#cych z ustawy w imieniu w$asnym
i na w$asn# odpowiedzialno'". Nale!y zgodzi" si z istot# i charakterem zada& powiatu sformu$owan# przez Z. Niewiadomskiego. Otó! twierdzi$ on, i!
zadania realizowane przez powiat maj# charakter uzupe$niaj#cy i wyrównawczy wobec zada& realizowanych przez gmin . Powiat nie stanowi dla
gminy !adnej konkurencji czy te! !adnego zagro!enia.
Zadania powiatu
Powiat stanowi nadbudow lokalnego samorz#du, którego podstaw
tworzy gmina. Funkcje powiatu powinny by" komplementarne i wyrównawcze w stosunku do funkcji publicznych samorz#du gminnego. Przekazanie
okre'lonych zada& na poziom wojewódzki stanowi$oby znaczne oddalenie
tych spraw od spo$eczno'ci lokalnych. Powiat jako szczebel po'redni wype$nia t luk . Wymienione w ustawie powiatowej w sposób enumeratywny zadania dotycz# nast puj#cych obszarów: edukacja, s$u!ba zdrowia, pomoc
spo$eczna, kultura, turystyka i transport zbiorowy, zagospodarowanie przestrzenne, gospodarka wodna, ochrona 'rodowiska i gospodarka wodna.
W 'wietle ustawy powiatowej zadania powiatu i gminy s# zró!nicowane pod
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Powiat jako szczebel po!redni w systemie administracji publicznej
93
k#tem ich wzajemnego przekazywania, które w zasadzie ogranicza si do
tzw. przekazywania w dó$, to znaczy od powiatu do gminy.15 Na gruncie doktryny ukszta$towa$ si podzia$ zada& na zadania uzupe$niaj#ce i wyrównawcze. Zadania uzupe$niaj#ce dotycz# tych spraw, które nie mog# by" wykonywane przez gmin ze wzgl du na znaczenie, zasi g, obj to'", brak
zdolno'ci dzia$ania. Z kolei zadania wyrównawcze s# podejmowane z uwagi
na obiektywny podzia$ obci#!e& finansowych i organizacyjnych gmin zlokalizowanych na obszarze powiatu. Katalog zada& powiatu ma charakter zamkni ty. Jednak!e w drodze ustawy szczególnej mo!e by" rozszerzony.
Ustawa powiatowa nie rozró!nia podzia$u zada& powiatu na zadania w$asne
i zlecone. Czyni# to przepisy prawa materialnego.16 Zadania powiatu mo!na
zaliczy" do obszaru tzw. infrastruktury spo$ecznej. Realizowane s# one
z dochodów w$asnych oraz z dotacji i subwencji. Warto zauwa!y", i! wspomniany obszar us$ug publicznych jest nies$ychanie kosztowny, a 'rodki, jakimi dysponuje powiat, s# zbyt skromne. %wiadczy o tym fakt, i! 60% dochodów stanowi# dotacje, 36% subwencje i 4% dochody w$asne, z czego
przewa!aj#c# wi kszo'" stanowi# dochody z maj#tku powiatu i udzia$ów
w PIT. Struktura dochodów jest konsekwencj# ra!#cej dysproporcji pomi dzy zadaniami w$asnymi a zadaniami zleconymi. Warto w tym miejscu dokona" kilku uwag dotycz#cych wielko'ci dochodów jednostek samorz#du terytorialnego. Dochody te s# niewystarczaj#ce. Wydaje si , i! w dobie
rosn#cego tempa zaspokajania potrzeb konsumpcyjnych, a tak!e innych
zwi#zanych ze sfer# potrzeb kulturowych spo$eczno'ci lokalnych, nale!y d#!y" do zmian w prawodawstwie. Poziom dochodów w$asnych jest uzale!niony od uregulowa& prawnych. Na mocy przepisów prawnych okre'la si wielko'" podatków oraz ich udzia$ w dochodach w$asnych. Czynnikiem
o charakterze wewn trznym jest lokalizacja jednostki, jej aktywno'" gospodarcza oraz pr !na dzia$alno'" w$adz samorz#dowych.17
Zadania powiatu s# realizowane nie tylko przez jego organy tj. rad
powiatu i zarz#d powiatu, lecz tak!e przez inne podmioty dzia$aj#ce przy
pomocy swoich jednostek organizacyjnych, maj#cych charakter jednostek
pomocniczych. Chodzi tutaj w szczególno'ci o kierowników powiatowych
s$u!b, inspekcji i stra!y, które wykonuj# swoje zadania przy pomocy komend
i inspektoratów. Urz dy te $#cznie ze starostwem stanowi# powiatow# administracj zespolon# pod zwierzchnictwem starosty (art. 33b ustawy o samorz#dzie powiatowym). W wyniku reformy z 1998 roku cz '" dotychczasowych organów administracji specjalnej zosta$a zespolona na szczeblu
wojewódzkim z wojewod#, a na szczeblu powiatowym ze starost#. Konstrukcja zespolenia jest rozumiana jako zasada organizacyjna aparatu administracyjnego. Organy zespolone b d#c organami administracji rz#dowej po15
H. Izdebski, Samorz"d terytorialny. Podstawy ustroju i dzia alno%ci, Wyd. LexisNexis, Wyd. 3,
Warszawa 2004.
16
J.P. Tarno, M. Sieniu", J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorz"d terytorialny w Polsce, Wyd.
LexisNexis, Wyd. 2, Warszawa 2004, s. 52.
17
J. Heller, Dochody samorz"dów terytorialnych w Polsce - uj#cie makroekonomiczne i przes anki ustrojowe, „Samorz#d Terytorialny”, Miesi cznik 5/2008, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 31.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
94
D. Strus
zostaj# pod zwierzchnictwem wojewody i starosty. Istot# zespolenia jest
skoncentrowanie ca$ego aparatu administracyjnego i aparatu pomocniczego
w jednym urz dzie i pod jednym zwierzchnictwem. Nie jest to zwierzchnictwo s$u!bowe. Jego istota polega na tym, i! w jego ramach wojewoda i starosta wykonuj# swoje zadania i kompetencje przy pomocy m.in. kierowników s$u!b, inspekcji i stra!y. Szczegó$owy zakres zwierzchnictwa reguluj#
ustawy odr bne dotycz#ce poszczególnych s$u!b, inspekcji i stra!y. Pocz#tkowo zakres zespolenia na szczeblu powiatowym by$ znacznie szerszy ni!
obecnie. Zadania powiatu wykonywa$o pi " organów tj. powiatowy komendant policji, powiatowy komendant pa&stwowej stra!y po!arnej, powiatowy
inspektor sanitarny, powiatowy inspektor weterynaryjny. Nast pnie do grupy
tej do$#czy$ powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Na skutek licznych
zmian w przepisach ustaw szczególnych, z listy tej usuni to powiatowego
inspektora sanitarnego i powiatowego inspektora weterynaryjnego. Organy
te zosta$y one w$#czone do administracji niezespolonej. Zmiana ta zacz $a
obowi#zywa" od 1 stycznia 2002 roku w zwi#zku z wprowadzeniem ustawy
z 24 sierpnia 2001 roku o zmianie ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz niektórych ustaw. W odniesieniu do powiatowego inspektora weterynaryjnego na
podstawie ustawy z 14 lutego 2003 roku o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zaka(nych zwierz#t, badaniu zwierz#t rze(nych i mi sa oraz o Inspekcji
Weterynaryjnej, a tak!e niektórych innych ustaw, organ ten nie tworzy
z dniem 28 kwietnia 2003 roku administracji zespolonej na szczeblu powiatowym. Co prawda w 'wietle art. 35 ust. 3 pkt 1 u.s.p. stwierdza si , i! kierowników tych jednostek powo$uje i odwo$uje starosta, jednak!e zasada ta
doznaje ograniczenia poprzez stwierdzenie, je!eli przepisy szczególne nie
stanowi# inaczej. Obecnie rola starosty uleg$a w tym zakresie ograniczeniu
i odnosi si jedynie do uprawnie& opiniodawczych. Starosta samodzielnie
mo!e powo$a" jedynie powiatowego inspektora budowlanego, z tym tylko !e
mo!e powo$a" go spo'ród co najmniej 3 kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora budowlanego. W przedmiocie odwo$ania obowi#zuj#
dwa tryby tj. w uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem budowlanym albo
na wniosek wojewódzkiego inspektora budowlanego. Wspomniana konstrukcja zespolenia oznacza, !e w jednym urz dzie i pod jednym zwierzchnictwem nast puje skoncentrowanie ca$ego aparatu pomocniczego. Os$abienia doznaje tzw. zespolenie kompetencyjne, poniewa! kierownicy
powiatowych s$u!b, inspekcji i stra!y dzia$aj# w imieniu w$asnym, a rola starosty polega na zatwierdzaniu planów ich dzia$ania, uzgadnianiu wspólnych
dzia$a& i kierowaniu nimi w sytuacjach szczególnych.
Podsumowanie
W konkluzji pojawia si wiele pyta& co do obecnego kszta$tu samorz#du powiatowego po przesz$o 10 latach jego funkcjonowania. Nale!y zauwa!y", i! kolejne zmiany w przepisach prawnych odbieraj# powiatom pewne kompetencje. Powiaty przecie! nie tylko zajmuj# si 'wiadczeniem us$ug
dla ludno'ci, ale realizuj# te! zadania z zakresu administracji rz#dowej,
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Powiat jako szczebel po!redni w systemie administracji publicznej
95
a przecie! na tym poziomie nie wyst puje administracja pa&stwowa. Przeciwnicy funkcjonowania powiatów w takiej liczbie opowiadali si za ich cz 'ciow# likwidacj# z uwagi na du!e koszty ich utrzymania. Pojawia$y si
w zwi#zku z tym koncepcje likwidacji s$abszych powiatów. Ciekaw# opini
w tej materii wyrazi$ prof. Kulesza, który mocno podkre'li$, i! powiaty s# naturaln# form# zarz#dzania publicznego w skali ponadgminnej. Za ich pozostawieniem w takim kszta$cie przemawia wiele argumentów. Jednym z nich
jest oparcie mapy powiatów na naturalnych wi ziach spo$ecznych i przestrzennych. *#czenie powiatów oznacza$oby ograniczenie dost pno'ci us$ug
dla mieszka&ców likwidowanych jednostek. Poza tym w ko&cu powiaty zarz#dzaj# niemal ¼ wszystkich 'rodków, jakie s# w bud!etach samorz#dowych. Wskazane wy!ej mankamenty zwi#zane z realizacj# powierzonych
przez ustawodawc zada& powiatowych s# zwi#zane z niedoskona$o'ciami
w sferze finansowania ich dzia$alno'ci. Wiele w#tpliwo'ci pojawia si tak!e
w przedmiocie ponoszenia odpowiedzialno'ci przez gminy i powiaty przy realizacji chocia!by zada& zwi#zanych z utrzymaniem dróg, bowiem przez terytorium wielu gmin przebiegaj# zarówno drogi powiatowe, wojewódzkie, jak
i krajowe.
Literatura
1. Zimmerman J., Prawo administracyjne, wydanie II, Kantor Wydawniczy
Zakamycze, 2006.
2. Dolnicki B., Powiat - dziesi " lat funkcjonowania [w:] Dziesi " lat reformy
ustrojowej administracji publicznej w Polsce, pod red. J. Parachomiuka,
Ulijasza B., Kruka E., wyd. Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 90.
3. Heller J., Dochody samorz#dów terytorialnych w Polsce - uj cie makroekonomiczne i przes$anki ustrojowe, „Samorz#d Terytorialny”, Miesi cznik 5/ 2008, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 31.
4. Izdebski H., Samorz#d terytorialny. Podstawy ustroju i dzia$alno'ci, Wyd.
LexisNexis, Wyd.3, Warszawa 2004, s. 105.
5. Tarno J.P., Sieniu" M., Sulimierski J., Wyporska J., Samorz#d terytorialny w Polsce, Wyd. LexisNexis, Wyd. 2, Warszawa 2004.
Akty prawne
1.
2.
3.
4.
5.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorz#dzie terytorialnym (Dz.U.
Nr 92 poz. 541).
Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz.U. Nr 78,
poz. 483).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku roku o samorz#dzie gminnym (Dz.U.
z 2001 r., Nr 142, poz 1591).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz#dzie powiatowym (Dz.U.
z 2001 r Nr 142, poz 1592).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz#dzie województwa
(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590).
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
96
D. Strus
6.
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 roku ordynacja wyborcza do rad gmin, rad
powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 41, poz. 361 z pó(n. zm).
7. Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpo'rednim wyborze wójta,
burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 z pó(n. zm.).
8. Ustawa z dnia 15 wrze'nia 2000 roku o referendum lokalnym (Dz.U.
Nr 88, poz. 985 z pó(n. zm.).
9. Ustawa z dnia 15 wrze'nia 2000 roku o zasadach przyst powania jednostek samorz#du terytorialnego do mi dzynarodowych zrzesze& spo$eczno'ci lokalnych i regionalnych (Dz.U. Nr 91, poz. 1009 z pó(n. zm.).
10. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U.
Nr 9, poz 43 z pó(n. zm.).
11. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorz#du terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966 z pó(n. zm.).
12. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U.
Nr 9, poz. 842 z pó(n. zm.).
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82