Urzędy pracy w kontekście współpracy z

Agata Urbanik
Urzędy pracy w kontekście współpracy
z organizacjami rynku pracy
Program:
Polsko-Amerykańskiej
Fundacji Wolności
www.pafw.pl
Realizator programu:
Fundacja Inicjatyw
Społeczno-Ekonomicznych
www.fise.org.pl
Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych
Warszawa, listopad 2008
Projekt graficzny: Frycz | Wicha
Skład graficzny: Mirosław Piekutowski
Opracowanie powstało na podstawie raportu Ministerstwa Pracy i Polityki
Społecznej Analiza funkcjonowania urzędów pracy po ich włączeniu do
administracji samorządowej.
Wszystkie prawa zastrzeżone.
Przedruk i reprodukcja w jakiejkolwiek postaci całości lub części opracowania
bez pisemnej zgody Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych są
zabronione.
Agata Urbanik
Urzędy pracy w kontekście współpracy
z organizacjami rynku pracy
Warszawa 2008
a
Spis treści
Zasady współpracy urzędów pracy z NGO 4
Miejsce urzędów pracy w społeczności 5
Co stoi na przeszkodzie współpracy? 5
Kompetencje NGO 6
Wnioski 6
Bibliografia 7
4
Niewiele osób pamięta, że do największych zmian
wprowadzonych przez wielką reformę administracyjną
z 1998 roku należą nie tylko nowy podział administracyjny kraju i decentralizacją rządzenia związana ze
zwiększeniem kompetencji samorządów. Została wtedy
dokonana także fundamentalna zmiana na rynku pracy
– urzędy pracy, które do tej pory podlegały administracji
rządowej, przekazane zostały kompetencjom samorządów. Kolejnym krokiem, który zreformował publiczne
służby zatrudnienia była Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 20 kwietnia 2004 r.
Z punktu widzenia organizacji pozarządowych był to
dokument kluczowy. Dokument ten określa NGO jako
pełnoprawnych parterów dla urzędów i władz, które
współtworzą lokalną politykę rynku pracy. Można by
więc założyć, że rok 2004 był przełomowy dla współpracy strony publicznej i społecznej w ramach działań
na rzecz rynku pracy. Czy tak jest w istocie?
powiatu, nie samych urzędów pracy. Dla przykładu
– to starosta powiatu akceptuje kandydaturę NGO
do powiatowej rady zatrudnienia, to z jego inicjatywy
powstają partnerstwa opisane w ustawie oraz projekty
lokalne. To również w strategii opracowywanej przez
starostwo powiatowe może znaleźć się zapis umożliwiający współpracę z organizacjami pozarządowymi
w celu rozwiązania problemów lokalnego rynku pracy.
Także konkursy, w wyniku których przyznawane są dotacje na wsparcie działań prowadzonych przez organizacje lub realizacje powierzonych zadań (choć zarząd
powiatu może powierzyć przeprowadzenie procedur
konkursowych PUP-owi) są rozpisywane przez władze
powiatowe.3
Warto tu napisać, że organizacje pozarządowe, które
statutowo zajmują się problematyką rynku pracy, są wymienione w Ustawie o promocji zatrudnienia... wśród
instytucji rynku pracy. Zgodnie z zapisami, starosta
(lub wojewoda) możne im z tego tytułu zlecać usługi
rynku pracy, czyli pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe i informację zawodową, pomoc w aktywnym
poszukiwaniu pracy oraz organizację szkoleń.4 Atutem
organizacji pozarządowych w pracy z klientem może
być indywidualne podejście do jego potrzeb, relatywnie niski poziom zbiurokratyzowania, łatwość w wykorzystywaniu innowacyjnych rozwiązań oraz silne zakorzenienie w społeczności lokalnej. Są to cechy nie do
przecenienia, jeśli chodzi o skuteczne włączanie osób
szczególnie zagrożonych długotrwałym bezrobociem
na rynek pracy.
Dziesięciolecie reformy administracyjnej oraz czterolecie Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy było pretekstem dla Ministerstwa Pracy i Polityki
Społecznej do przeprowadzenia kompleksowych badań publicznych służb zatrudnienia. Wyniki prac zostały opublikowane w raporcie pt. Analiza funkcjonowania urzędów pracy po włączeniu ich do administracji
samorządowej1. Szczególnie ciekawa może być lektura
tego opracowania pod kątem relacji między urzędami
pracy a organizacjami rynku pracy, zwłaszcza w świetle regulacji wprowadzonych przez Ustawę o promocji
zatrudnienia... Zanim jednak przedstawię wyniki badań, warto przypomnieć, na jakich podstawach może
kształtować się współpraca między publicznymi służbami zatrudnienia a organizacjami rynku pracy.2
Urzędy pracy samodzielnie mogą współpracować
z sektorem pozarządowym tylko w ściśle określonych
ramach: zlecać szkolenia, wymieniać się informacjami
oraz uczestniczyć w projektach unijnych (choć w ostatnim wypadku interpretacje są niekiedy rozbieżne). Dlatego tak kluczowa jest dobra współpraca w ramach
samych instytucji samorządowych, w tym wypadku pomiędzy zarządem powiatu (a zwłaszcza starostą) a urzędem pracy. Szeroka współpraca w ramach lokalnej
społeczności musi zaczynać się od dobrych kontaktów
w ramach struktur samorządowych. Do celowości takiej współpracy chyba nie trzeba przekonywać – kształtowanie i wdrażanie aktywnych polityk rynku pracy jest
najbardziej efektywne właśnie na poziomie lokalnym,
w partnerstwie z lokalnymi interesariuszami.
Zasady współpracy urzędów pracy z NGO
Zgodnie z art. 21 Ustawy o promocji zatrudnienia...
„polityka rynku pracy realizowana przez władze publiczne opiera się na dialogu i współpracy z partnerami
społecznymi, w szczególności w ramach: działalności
rad zatrudnienia, partnerstwa lokalnego, uzupełniania
i rozszerzania oferty usług publicznych służb zatrudnienia przez partnerów społecznych i agencje zatrudnienia”. Wbrew obiegowej opinii kompetencje w nawiązywaniu tego typu współpracy leżą po stronie władz
1
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (2008). Analiza funkcjonowania
urzędów pracy po ich włączeniu do administracji samorządowej, Warszawa:
MPiPS, dostępne on-line: www.mps.gov.pl.
2
Osoby zainteresowane tą tematyką odsyłam do Biuletynu FISE nr 9, autorstwa
Ilony Gosk pt. Udział organizacji pozarządowych w budowaniu rynku usług
zatrudnienia, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa 2008.
Dostępne on-line na www.bezrobocie.org.pl.
5
3
Gosk, I., Pyrka, A. (2008). Różne formy współpracy z podmiotami ekonomii
społecznej, Warszawa: Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych.
4
Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 24, ust. 1 oraz
art. 35 ust.1
Jak widzimy ramy do współpracy z sektorem pozarządowym już istnieją. Jak zatem kształtuje się współpraca
urzędów pracy i organizacji rynku pracy?
pozarządowym większa część tej współpracy (96%)
polegała na wymianie informacji o realizowanych programach. Przy czym jednocześnie tylko 27,5% podejmowało wspólne inicjatywy (np. założenie centrum lub
klubu integracji społecznej), jeszcze mniejszy odsetek
(ok. 17%) realizował wspólnie projekty. Fakt niepokojący, jeśli wziąć pod uwagę warunki do kompleksowego, szeroko zakrojonego działania na rzecz grup znajdujących się w trudnym położeniu.
Miejsce urzędów pracy w społeczności
Zgodnie z danymi przedstawionymi w Analizie funkcjonowania urzędów pracy po włączeniu ich do administracji samorządowej, niemal 80% powiatowych urzędów
pracy zadeklarowało, że współpracuje z organizacjami pozarządowymi (pomijając instytucje szkoleniowe).
Współpraca ma jednak różne odcienie i jej lwia część
polega głównie na dość ogólnie brzmiących konsultacjach i wymianie informacji (83%), a także na zawieraniu porozumień o współpracy (53,8%). Jedynie 9%
PUP-ów dofinansowywało działania NGO, a tylko 5%
kontraktowało im zadania. Widać zatem, że deklarowana współpraca nie przekłada się na większe zaangażowanie urzędów. Potwierdzają to dane dotyczące
kwot przekazanych organizacjom pozarządowym przez
PUP-y w ramach zadań zleconych lub innych form
współpracy w 2006 roku. Było to jedynie nieco poniżej
87 tysięcy złotych. Jest to bardzo mała kwota, biorąc
pod uwagę budżety, jakimi dysponują urzędy. A zatem
deklarowana współpraca z organizacjami pozarządowymi nie informuje o rzeczywistych, wspólnych działaniach urzędów i NGO. Świadczy raczej o teoretycznym
przekonaniu respondentów, że współpraca jest istotna,
nie przekłada się jednak niestety na praktykę.
Obraz PUP-ów jako samotnej wyspy dopełnia przeprowadzona w 12 powiatach symulacja ścieżki osoby bezrobotnej, która trafia do urzędu pracy. Okazało się, że jedynie minimalna grupa osób może liczyć
na informację na temat instytucji świadczących pomoc
bezrobotnym innych niż sam urząd pracy – 16% ankieterów dowiedziało się o działalności instytucji pomocy
społecznej. O połowę mniej usłyszało o prywatnych
agencjach zatrudnienia, nieco mniej o Ochotniczych
Hufcach Pracy. Stawkę zamykają lokalne organizacje
pozarządowe – tylko 4% osób dowiedziało się o ich istnieniu! Urzędnicy z trudem przypominali sobie o NGO.
Nierzadko okazywało się, że podana przez nich organizacja miała inną niż opisana działalność, czasem
nie miała nawet nic wspólnego z zagadnieniami rynku
pracy.
Co stoi na przeszkodzie współpracy?
W parze z tymi danymi idą opinie respondentów na temat wpływu organizacji pozarządowych na cele i działania PUP-ów. Prawie trzy czwarte ankietowanych określiło go jako mały, jedna piąta jako średni. Niecałe 6%
przypisało im raczej duże znaczenie. Organizacje pozarządowe nie są tu wyjątkiem (jeszcze mniejszy wpływ
od nich mają tylko związki zawodowe). Nieco większe
(choć w dalszym ciągu bardzo niewielkie) znaczenie
dla działania urzędu, mają zarówno pracodawcy, jak
i rady zatrudnienia, a nawet starostwo. To ostatnie
jest bardzo niepokojące – zwłaszcza w świetle rzeczywistych kompetencji starosty w zakresie kształtowania
lokalnych polityk rynku pracy opisanych w pierwszej
części niniejszego artykułu. To w kompetencji starosty
i zarządu powiatu leży inicjowanie współpracy urzędu
pracy m.in. z organizacjami pozarządowymi.
Z różnych przyczyn osoba bezrobotna rzadko może
liczyć na zapoznanie się w urzędzie pracy z komplementarną wobec PUP-u ofertą. Pokutuje tu przekonanie o pożądanej samowystarczalności urzędów pracy.
Używając nieco poetyckiego porównania, PUP postrzegany jest jako słońce w układzie lokalnego rynku
pracy. W przekonaniu urzędników to właśnie wokół
niego powinny krążyć wszystkie inicjatywy i działania.
To pracodawcy powinni informować PUP o wolnych
miejscach pracy, a inne instytucje o swoich projektach
i przedsięwzięciach. Takie zamknięcie urzędów na świat
poważnie zubaża ofertę dla osoby poszukującej pracy.
Urzędy pracy postrzegają też niekiedy organizacje pozarządowe jako konkurentów w walce o osoby bezrobotne, jako rywali, z którymi trzeba się ścigać (w imię
lepszych statystyk), nie zaś współpracować, uzupełniając nawzajem swoją ofertę.
Zdaniem autorów badań oznacza to izolację PUP-ów
w środowisku lokalnym. Potwierdzają to dane opisujące współpracę urzędów z innymi instytucjami samorządowymi. Choć niemal 99% spośród nich współpracowało z miejskimi lub gminnymi ośrodkami pomocy
społecznej, to tak jak w przypadku działań z sektorem
W poprawie sytuacji przeszkadza także niechęć urzędników do realizowania działań wykraczających poza
zapisane w ustawie zadania. Kurczowe trzymanie się
przepisów (zrozumiałe, jeśli wziąć pod uwagę hierarchiczność organizacji oraz kontrolę, jakiej poddane
są urzędy), sprawia, że to, co nie jest zapisane wprost
6
jako dozwolone i konieczne, może być postrzegane
jako nielegalne. Utrudnia to współpracę z innymi instytucjami, także sektorem pozarządowym.5 Sytuacji nie
ułatwia fakt, że organizacje pozarządowe nie cieszą
się wśród urzędników opinią profesjonalnych instytucji.
To również zniechęca do aktywnej współpracy z nimi.
Same NGO nie są tu bez winy. Zdaniem urzędników,
organizacje pozarządowe traktują urzędy pracy instrumentalnie, widząc w nich nie partnera działań, tylko
źródło pieniędzy, a także miejsce rekrutacji uczestników projektów.
Badanie jakościowe przeprowadzone było w ośmiu
wybranych powiatach na terenach popegeerowskich
– trudnych jeżeli chodzi o kwestię bezrobocia i marginalizacji społecznej. Respondenci podkreślali, że w takich miejscach potrzebne jest innowacyjne, elastyczne
podejście, zarówno do osób bezrobotnych, jak i partnerskiego działania. Zdaniem jednego z nich: „urząd
pracy to jest instytucja, która administruje świadczeniami, informacjami. Doradztwo zawodowe powinno być
prowadzone przez instytucję przyjazną, małą. Doradztwa potrzebują zwykle ludzie zagubieni: młodzi, po
szkole albo na jakimś zakręcie życiowym. Powinno się
siąść z człowiekiem, spokojnie porozmawiać, zastanowić się wspólnie i określić ścieżkę rozwoju zawodowego – wtedy odzyskuje się wartościowego człowieka.”8
Takie warunki mogą zapewnić tylko takie organizacje,
których nie ograniczają sztywne ramy ustawy (istniejące faktycznie lub w przyjętej praktyce), polecenia od
zwierzchników (z województwa czy ze stolicy) czy nadmierna biurokracja.
Jest to bardzo niepokojące zjawisko. Najbardziej cierpią na tym nie ministerialne statystyki, ale bezrobotni,
na potrzeby których cała struktura publicznych służb
zatrudnienia została stworzona. W ostatecznym rozrachunku nie mogą oni liczyć na kompleksową pomoc.
Aktywne polityki rynku pracy nie będą skuteczne, jeśli
narzędzia nie zostaną skrojone na miarę konkretnej
osoby. Autorzy raportu usprawiedliwiają urzędy pracy
pisząc, iż „(...) indywidualizacja usług jest często po
prostu niewykonalna ze względu na zbyt ograniczone zasoby kadrowe oraz złe warunki lokalowe.”6 Ale
to właśnie te trudności powinny stanowić nieustanną
motywację do poszukiwania nowych rozwiązań, zawierania partnerstw i podejmowania wspólnych inicjatyw
(nie tylko z organizacjami pozarządowymi). Ani społeczność lokalna, ani warunki jej rozwoju nie są postrzegane przez urzędników całościowo, jako wypadkowa działań na różnych polach, które wzajemnie siebie
uzupełniają i napędzają. Bez faktycznej współpracy
między sektorami, a także w ramach samego sektora
państwowego trudno myśleć o trwałych rozwiązaniach.
Cechą charakterystyczną przebadanych NGO jest także bardzo dobre rozeznanie w zakresie instytucji niosących pomoc i aktywizujących grupy zmarginalizowane,
a także zorientowanie na całą wspólnotę, społeczność
lokalną, nie zaś na określoną grupę osób. Są bardzo
dobrym źródłem informacji dla osób szukających pomocy. Nie chcą zastępować instytucji – uważają, że nie
ma sensu dublować oferty urzędów pracy, lecz należy
wzajemnie się dopełniać.
Nie chciałabym idealizować organizacji pozarządowych – nie są doskonałe, niektóre boją się podejmować ryzyko pracy z osobami w najtrudniejszej sytuacji
(trudno osiągnąć wskaźniki projektu), niektórym wciąż
brakuje kompetencji. Zarówno NGO, jak i rozmaite instytucje samorządowe mają jeszcze dużo pracy
przed sobą, aby skutecznie działać na rzecz rozwoju
społeczności.
Kompetencje NGO
Palącą konieczność indywidualizacji usług dla bezrobotnych widać zwłaszcza na terenach popegeerowskich. Raport pt. Instytucje i programy aktywizujące
bezrobotnych na obszarach popegeerowskich: raport
z badania jakościowego (opracowany także na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej) opisuje
między innymi cechy, dzięki którym organizacje pozarządowe mogą uzupełnić ofertę urzędów pracy.7
Wnioski
5
Analiza..., s. 42
6
Tamże, s. 41
Co jest zatem potrzebne? Przede wszystkim edukacja. W takiej sytuacji niezbędne wydają się programy,
które będą oswajać ze sobą partnerów publicznych
i społecznych. Problemem nie jest brak odpowiednich
zapisów prawnych – te, jakkolwiek nie w pełni doskonałe, już istnieją. Chodzi raczej o zachęty dla starostów
oraz urzędów pracy, które ośmielą instytucje samorządowe, by w pełni wykorzystywać ustawowe możliwości.
7
Stec, M. (2008). Instytucje i programy aktywizujące bezrobotnych na obszarach
popegeerowskich: raport z badania jakościowego, Załącznik 3 do raportu z badań: Rynki pracy na obszarach popegeerowskich, Warszawa: MPiPS. Raporty
dostępne on-line: www.mpips.gov.pl
8
7
Instytucje i programy ..., s. 28.
Szansą są programy, które jako warunek otrzymania
funduszy stawiają współdziałanie partnerów z różnych
sektorów. Przykładami takich rozwiązań są programy
unijne (np. zakończony w czerwcu 2008 roku program
Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL), które umożliwiają
realizację projektów skierowanych do różnych instytucji rynku pracy9. Realizowanie projektów partnerskich
umożliwia obecnie Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013 (choć w przeciwieństwie do IW EQUAL
zawieranie partnerstw nie jest tu warunkiem koniecznym), w których mogą współdziałać organizacje pozarządowe, powiatowe urzędy pracy i instytucje pomocy
społecznej.
Możliwości do współpracy zatem istnieją i, chociaż nie
jest to odkrywcze, pozwolę sobie na zakończenie przypomnieć to, o czym często nie chcemy pamiętać: że
razem można o wiele więcej – trzeba tylko chcieć.
Bibliografia
AA Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (2008).
Analiza funkcjonowania urzędów pracy po ich włączeniu do administracji samorządowej, Warszawa:
MPiPS, dostępne on-line: www.mps.gov.pl.
AA Gosk, I., Pyrka, A. (2008). Różne formy współpracy z podmiotami ekonomii społecznej, w: Podmioty Ekonomii Społecznej. Praktyczny przewodnik dla
doradcy zawodowego. Warszawa: Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, dostępne on-line
na www.bezrobocie.org.pl.
AA Gosk, I. (2008). Udział organizacji pozarządowych
w budowaniu rynku usług zatrudnienia, Biuletyn
FISE nr 9, Warszawa: Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, dostępne on-line na www.bezrobocie.org.pl.
AA Stec, M. (2008). Instytucje i programy aktywizujące bezrobotnych na obszarach popegeerowskich:
raport z badania jakościowego, Załącznik 3 do
raportu z badań Rynki pracy na obszarach popegeerowskich, Warszawa: MPiPS, dostępne on-line:
www.mpips.gov.pl.
AA Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r.
9
Istnieją też podobne projekty o wiele mniejszej skali, np. jednym z komponentów programu „Work in Poland”, realizowanego przez Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych na zlecenie Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności
była seria szkoleń, w których mogły wziąć udział NGO zajmujące się problematyką rynku pracy wraz z partnerem samorządowym. Opracowane podczas
szkoleń propozycje projektów, realizowane wspólnie z partnerami lokalnymi,
mogły zostać następnie zgłoszone do konkursu grantowego zorganizowanego
dla uczestników szkolenia.
8