EK4.CHP:Corel VENTURA

Kierunki i próba oceny zmian
systemu finansów publicznych w Polsce
Micha³ Gmytrasiewicz, profesor
Katedra Bankowoœci i Finansów, WNE, UW
I. System finansów publicznych jest zespo³em norm, które reguluj¹ gospodarkê pieniê¿n¹ ró¿nego rodzaju jednostek dzia³aj¹cych w sektorze publicznym. Definicja ta wymaga czterech komentarzy. Po pierwsze, do sektora publicznego zwyk³o siê zaliczaæ (por. np. Fedorowicz, 1984):
• maj¹tek s³u¿¹cy w³adzy i administracji rz¹dowej i samorz¹dowej,
• maj¹tek s³u¿¹cy publicznym instytucjom us³ugowym,
• maj¹tek w u¿ytkowaniu publicznym,
• maj¹tek wykorzystywany w dzia³alnoœci gospodarczej podmiotów publicznych.
Po drugie, spoiwem dla sektora publicznego jest nieprywatna w³asnoœæ maj¹tku i funduszów. Po trzecie, tylko czêœæ œrodków publicznych jest zwi¹zana
z sektorem publicznym; w sektorze tym funkcjonuj¹ na zasadach komercyjnych przedsiêbiorstwa pañstwowe i samorz¹dowe, których œrodki nie s¹ objête finansami publicznymi. Po czwarte, o ile dla sektora prywatnego typowe jest
samofinansowanie, to sektor publiczny musi pozyskiwaæ dochody, równie¿ na
drodze przymusu, od innych podmiotów.
Podstawowym celem systemu finansów publicznych, jak te¿ poszczególnych jego elementów, jest zaspokajanie potrzeb obywateli na dobra publiczne.
Realizacja tego celu staje siê utrudniona, kiedy mamy do czynienia z daleko
id¹cym rozdrobnieniem (dezintegracj¹) systemu. Mo¿e powstaæ wówczas zagro¿enie realizacj¹ partykularnych celów przez niektóre ogniwa systemu finansów publicznych.
Jak w ka¿dym systemie, równie¿ w badanym systemie finansów publicznych musz¹ wystêpowaæ powi¹zania miêdzy poszczególnymi jego ogniwami
(elementami). Ogniwem scalaj¹cym ten system jest w decyduj¹cym stopniu
bud¿et pañstwa. Ponadto, w ramach badanego systemu mamy do czynienia ze
stosowaniem specyficznych instrumentów, których istota jest charakterystyczna tylko dla tego systemu.
System finansów publicznych wyró¿nia siê zatem wspólnot¹ celów, wzajemnymi powi¹zaniami ogniw oraz swoistoœci¹ instrumentów (narzêdzi). Podstawowym kryterium oceny racjonalnoœci norm okreœlaj¹cych ten system jest
mo¿liwoœæ i stopieñ oddzia³ywania systemu na przebieg procesów realnych
w sektorze publicznym. Upraszczaj¹c nieco, mo¿na stwierdziæ, ¿e system bê-
ekonomia 2
41
Micha³ Gmytrasiewicz
dzie tym bardziej racjonalny, im wiêcej w warunkach rozporz¹dzalnych œrodków zdo³a wytworzyæ dóbr publicznych odpowiadaj¹cych popytowi obywateli.
Chcia³bym przy tym zwróciæ uwagê, ¿e kwestiê racjonalnoœci systemu finansów publicznych mo¿emy zacz¹æ rozwa¿aæ dopiero przy takim zasilaniu
w œrodki, które pozwala na zaspokojenie potrzeb publicznych (w sensie wytworzenia dóbr publicznych) na przynajmniej dostatecznym poziomie. Zbyt
niskie œrodki w stosunku do tak okreœlonych potrzeb uniemo¿liwiaj¹ i wrêcz
wypaczaj¹ sens badania racjonalnoœci systemu.
II. Najczêœciej system finansów publicznych jest rozpatrywany w trzech
przekrojach: podmiotowym, instytucjonalnym i instrumentalnym. W pierwszym, podmiotowym trzeba odró¿niaæ podmiot w³aœciwy od podmiotów organizacyjnych. Podmiotem w³aœciwym systemu jest obywatel, zarówno wystêpuj¹cy w roli podatnika, jak te¿ korzystaj¹cego z dóbr publicznych. Podmioty
organizacyjne to m.in.: w³adze ustawodawcze (sejm i senat); rady gmin, powiatów i województw; rz¹d; zarz¹dy jednostek samorz¹du terytorialnego; Najwy¿sza Izba Kontroli; Regionalne Izby Obrachunkowe; urzêdy i izby skarbowe;
jednostki i zak³ady bud¿etowe.
W przekroju instytucjonalnym na system finansów publicznych sk³adaj¹
siê: bud¿et pañstwa, bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego, fundusze
ubezpieczeñ spo³ecznych, finanse Kas Chorych, pozosta³e fundusze publiczne,
fundacje z udzia³em œrodków publicznych.
W przekroju instrumentalnym system finansów publicznych tworz¹ nastêpuj¹ce narzêdzia: podatki zasilaj¹ce bud¿et pañstwa, podatki lokalne, op³aty,
c³a, dochody z maj¹tku publicznego, obowi¹zkowe sk³adki na fundusze celowe
(nazywane te¿ parapodatkami lub podatkami celowymi), subwencje, dotacje,
kredyty i po¿yczki publiczne.
Doœæ czêsto, np. w pracach poœwiêconych polityce fiskalnej, system finansów publicznych uto¿samia siê z bud¿etem pañstwa, pomijaj¹c inne ogniwa
sk³adaj¹ce siê na ten system. Takie podejœcie mo¿e prowadziæ do b³êdnych
ocen i wniosków, poniewa¿ w ostatnich latach maleje w Polsce udzia³ bud¿etu
pañstwa zarówno w dochodach, jak i wydatkach systemu finansów publicznych (czym zajmê siê w dalszych rozwa¿aniach). Okolicznoœæ ta powinna sk³aniaæ do analiz finansów publicznych w pe³nym zakresie, co dopiero umo¿liwia
ocenê stopy redystrybucji PKB przez te finanse i realizacjê funkcji alokacyjnej, poza mechanizmem rynkowym, bud¿etu i pozosta³ych elementów sk³adaj¹cych siê na system finansów publicznych.
III. Koniec XX wieku przyniós³ tak istotne zmiany w dziedzinie gospodarowania œrodkami publicznymi w Polsce, ¿e spowodowa³o to ukszta³towanie nowego systemu finansów publicznych. Nowego — zarówno pod wzglêdem zmodyfikowanych regulacji, jak te¿ podmiotów i instytucji. Podwaliny nowego systemu da³a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku,
okreœlaj¹ca g³ówne zobowi¹zania pañstwa wobec obywateli, których realiza-
42
ekonomia 2
Kierunki i próba oceny zmian systemu finansów publicznych w Polsce
cja poci¹ga za sob¹ wydatkowanie funduszów publicznych. Np. art. 68 stanowi,
¿e obywatelom — niezale¿nie od ich sytuacji materialnej — w³adze publiczne
zapewniaj¹ równy dostêp do œwiadczeñ opieki zdrowotnej finansowanej ze
œrodków publicznych; art. 71 zobowi¹zuje pañstwo do uwzglêdniania w polityce spo³ecznej i gospodarczej dobra rodziny i w zwi¹zku z tym rodziny w trudnej sytuacji materialnej i spo³ecznej, zw³aszcza wielodzietne i niepe³ne, maj¹
prawo do szczególnej pomocy ze strony w³adz publicznych.
Konstytucja zawiera równie¿ szereg zapisów dyscyplinuj¹cych gospodarowanie œrodkami w systemie finansów publicznych, spoœród których na szczególn¹ uwagê zas³uguj¹:
1. Nie wolno zaci¹gaæ po¿yczek lub udzielaæ gwarancji i porêczeñ finansowych, w których nastêpstwie pañstwowy d³ug publiczny przekroczy 3/5 wartoœci rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 p. 5).
2. Nak³adanie podatków, innych danin publicznych, okreœlanie podmiotów,
przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a tak¿e zasad przyznawania ulg i umorzeñ oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków
nastêpuje w drodze ustawy (art. 217).
3. Zwiêkszenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez
Radê Ministrów nie mo¿e powodowaæ ustalania przez Sejm wiêkszego deficytu bud¿etowego ni¿ przewidziany w projekcie ustawy bud¿etowej (art.
220).
4. Ustawa bud¿etowa nie mo¿e przewidywaæ pokrywania deficytu bud¿etowego przez zaci¹ganie zobowi¹zania w centralnym banku pañstwa (art. 220).
Konstytucja przynosi tak¿e nowe postanowienia w dziedzinie samorz¹du
terytorialnego i œrodków publicznych w jego dyspozycji. Przede wszystkim
trzeba zwróciæ uwagê na art. 164, który stanowi, ¿e podstawow¹ jednostk¹
samorz¹du terytorialnego jest gmina. Ma to oczywiste konsekwencje dla miejsca bud¿etów gmin wœród bud¿etów lokalnych, na co wskazuje art. 167, w którym znajdujemy dyrektywê, ¿e jednostkom samorz¹du terytorialnego zapewnia siê udzia³ w dochodach publicznych odpowiednio do przypadaj¹cych im
zadañ. Warto te¿ wskazaæ, ¿e zapis konstytucyjny obj¹³ regionalne izby obrachunkowe, którym art. 171 powierzy³ nadzór nad dzia³alnoœci¹ jednostek
samorz¹du w zakresie spraw finansowych.
IV. Prawne i instrumentalne normy nowego systemu finansów publicznych
okreœli³a ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (DzU
RP nr 155). Ustawa — swoista konstytucja finansów publicznych — uregulowa³a takie podstawowe kwestie, jak:
• zakresy pojêæ œrodków, dochodów, przychodów, rozchodów i wydatków
publicznych, deficytu i nadwy¿ki finansów publicznych, pañstwowego d³ugu publicznego,
• formy organizacyjno-prawne jednostek sektora publicznego,
• zasady i procedury planowania œrodków publicznych,
ekonomia 2
43
Micha³ Gmytrasiewicz
• zarz¹dzanie d³ugiem publicznym wraz z procedurami ostro¿noœciowymi
i sanacyjnymi w tej dziedzinie,
• Ÿród³a finansowania deficytu bud¿etowego,
• zasady klasyfikacji dochodów i wydatków,
• procedury w zakresie opracowywania i uchwalania bud¿etów,
• odpowiedzialnoœæ za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Rozdzia³ IV Ustawy poœwiêcony jest bud¿etom jednostek samorz¹du terytorialnego. W odniesieniu do dochodów tych bud¿etów ustawa odsy³a do innych regulacji prawnych (Ustawa z dnia 24 listopada 1998 roku o dochodach
jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1999 i 2000, DzU RP nr 150). Wydatki jednostek samorz¹dowych zosta³y w ustawie œciœle okreœlone i powi¹zane z zadaniami realizowanymi przez w³adze lokalne. Wœród tych zadañ wyró¿nia siê: zadania w³asne samorz¹du, zadania z zakresu administracji rz¹dowej,
zadania przejête przez jednostki samorz¹du terytorialnego na podstawie umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami,
pomoc rzeczow¹ dla innych jednostek.
Ró¿nica miêdzy dochodami a wydatkami bud¿etu jednostki samorz¹du terytorialnego — jeœli bud¿et ten nie jest zrównowa¿ony — stanowi nadwy¿kê
lub deficyt bud¿etu tej jednostki. Mo¿e byæ on pokrywany ze sprzeda¿y samorz¹dowych papierów wartoœciowych, kredytów zaci¹gniêtych w bankach krajowych, po¿yczek, dochodów z prywatyzacji maj¹tku samorz¹dowego, nadwy¿ki bud¿etowej z lat ubieg³ych. W zwi¹zku z rozszerzaniem siê w ostatnim okresie nierównowagi bud¿etów samorz¹dowych warto zwróciæ uwagê na procedury dyscyplinuj¹ce przewidziane w tym zakresie przez ustawê o finansach publicznych. Podstawowy zapis okreœla, ¿e ³¹czna kwota przypadaj¹cych do sp³aty
w danym roku rat kredytów i po¿yczek oraz innych elementów zad³u¿enia nie
mo¿e przekroczyæ 15% planowanych na dany rok bud¿etowy dochodów jednostki samorz¹du terytorialnego. Natomiast w przypadku gdy udzia³ pañstwowego d³ugu publicznego w produkcie krajowym brutto przekroczy 55%, kwota
sp³aty zad³u¿enia nie mo¿e przekroczyæ 12% planowanych dochodów bud¿etowych jednostki. £¹czna kwota d³ugu jednostki samorz¹du terytorialnego na
koniec roku bud¿etowego nie mo¿e przekroczyæ 60% dochodów jednostki
w tym roku bud¿etowym. Ostrzejsze œrodki dyscyplinuj¹ce s¹ przewidziane,
kiedy relacja d³ugu publicznego do PKB jest równa lub wiêksza od 60%. Wówczas podmioty sektora finansów publicznych nie mog¹ udzielaæ w bie¿¹cym
i kolejnym roku nowych porêczeñ i gwarancji oraz uchwalone bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego musz¹ byæ zrównowa¿one (bez deficytu).
Samorz¹dy, a w istocie ich zarz¹dy, uzyska³y w ustawie du¿¹ samodzielnoœæ
i odpowiedzialnoœæ w dziedzinie uchwalania i wykonywania swych bud¿etów.
Przede wszystkim wyraŸnie stwierdza siê, ¿e przygotowanie projektu uchwa³y
bud¿etowej, a tak¿e inicjatywa w sprawie zmian tej uchwa³y nale¿y wy³¹cznie
do kompetencji zarz¹du jednostki samorz¹du terytorialnego. Bez zgody tego
zarz¹du organ stanowi¹cy nie mo¿e wprowadziæ w projekcie uchwa³y bud¿etowej jednostki samorz¹dowej zmian powoduj¹cych zmniejszenie dochodów
44
ekonomia 2
Kierunki i próba oceny zmian systemu finansów publicznych w Polsce
lub zwiêkszenie wydatków z jednoczesnym wzrostem deficytu jednostki.
Zarz¹d jednostki, po upowa¿nieniu przez organ stanowi¹cy, mo¿e zaci¹gaæ
kredyty i po¿yczki oraz emitowaæ papiery wartoœciowe na pokrycie deficytu
bud¿etowego jednostki.
Bud¿et jednostki samorz¹du terytorialnego zawiera prognozowane dochody wed³ug Ÿróde³ i dzia³ów klasyfikacji oraz wydatki w podziale na dzia³y i rozdzia³y, wœród których znajduj¹ siê subwencje i dotacje z bud¿etu pañstwa.
W toku wykonywania bud¿etu zarz¹d mo¿e, po uzyskaniu pozytywnej opinii
komisji w³aœciwej do spraw bud¿etu, dokonywaæ zmian w planie dochodów
i wydatków jednostki, ograniczonych jednak do kwot dotacji, subwencji i rezerwy bud¿etowej.
V. Obok gruntownych zmian w dziedzinie regulacji prawnych systemu finansów publicznych, od 1999 roku zaczê³y funkcjonowaæ nowe instytucje,
zasadniczo zmieniaj¹c dotychczasowy zakres i strukturê tego systemu. Na
szczeblu centralnym pojawi³y siê kasy chorych (Ustawa z dnia 6 lutego 1997
roku o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, DzU RP nr 28), które przejê³y z bud¿etu pañstwa podstawow¹ czêœæ finansowania opieki zdrowotnej. Zasadniczym dochodem kas jest obowi¹zkowa sk³adka (maj¹ca charakter podatku celowego) na ubezpieczenie zdrowotne wynosz¹ca od 1 stycznia 2001 roku
7,75% podstawy wymiaru, którym jest dochód podlegaj¹cy opodatkowaniu
podatkiem dochodowym od osób fizycznych. W 1999 roku wydatki kas chorych
stanowi³y ok. 8,3% ca³oœci wydatków systemu finansów publicznych i blisko 4%
produktu krajowego brutto. S¹ to zatem wielkoœci znacz¹ce w makroekonomicznych analizach. Budzi zatem zdziwienie, ¿e w Roczniku Statystycznym
GUS 2000 brak informacji rzeczowych i finansowych o funkcjonowaniu kas
chorych.
Podobnie rzecz siê ma z otwartymi funduszami emerytalnymi, których dzia³alnoœæ zosta³a, z przyczyn zupe³nie niezrozumia³ych, pominiêta we wspomnianym Roczniku. Fundusze te, stanowi¹ce tzw. II filar zreformowanego systemu zabezpieczenia spo³ecznego powsta³y w 1999 roku. Szacuje siê, ¿e w po³owie 2000 roku 9,5 mln osób zapisa³o siê do jednego z 21 OFE.
Poruszam w tym opracowaniu zagadnienie otwartych funduszów emerytalnych, poniewa¿ sadzê, ¿e w czêœci ich funkcjonowanie, zwi¹zane z pobieraniem obowi¹zkowych sk³adek, jest zbli¿one ze wzglêdu na swoj¹ istotê do funduszu publicznego i powinno zostaæ zaliczone do systemu finansów publicznych. Za takim stanowiskiem przemawiaj¹ nastêpuj¹ce argumenty:
1. Osoby urodzone po 1 stycznia 1969 roku musz¹ zapisaæ siê do jednego
z OFE. Tak jak przed 1999 rokiem wszyscy pracuj¹cy byli obligatoryjnie
zwi¹zani z jednym podmiotem — Zak³adem Ubezpieczeñ Spo³ecznych,
obecnie przymus w dziedzinie II filaru dotyczy 21 podmiotów. Zmieni³a siê
zatem dla obywatela organizacja systemu zabezpieczenia spo³ecznego, pozosta³a natomiast bez zmian istota obligatoryjnoœci. Jak wskazuj¹ zreszt¹
ekonomia 2
45
Micha³ Gmytrasiewicz
2.
3.
4.
5.
6.
46
badania, bez znaczenia dla zapisuj¹cego jest wybór miêdzy np. Pocztylionem, Polsatem czy Rodzin¹ (nazwy OFE).
Sk³adka pobierana przez otwarte fundusze emerytalne wynosi 7,30% wynagrodzenia brutto i jest oczywiœcie obowi¹zkowa dla wszystkich cz³onków
funduszów. Zapisuj¹cy siê do OFE nie mo¿e negocjowaæ wysokoœci i warunków p³atnoœci sk³adki. Sk³adka ta ma w nik³ym stopniu charakter ekwiwalentny, poniewa¿ fundusze nie gwarantuj¹ konkretnej (ujmowanej
w kwotach bezwzglêdnych b¹dŸ relatywnie) wielkoœci œwiadczenia emerytalnego.
Sk³adka na OFE wyczerpuje klasyczne cechy podatku, takie jak: jednostronnie ustalone œwiadczenie pieniê¿ne, o charakterze przymusowym,
œwiadczenie bezzwrotne. Sk³adka dla cz³onka funduszu jest podatkiem
celowym, czymœ poœrednim miêdzy op³at¹ a podatkiem sensu stricto. Zatem
procesy gromadzenia dochodów OFE ze sk³adek powinny byæ przedmiotem
zainteresowania finansów publicznych, zw³aszcza w zakresie funkcji alokacyjnej i redystrybucyjnej.
Dzia³alnoœæ OFE jest powi¹zana z tak wa¿nymi instytucjami systemu finansów publicznych, jak Zak³ad Ubezpieczeñ Spo³ecznych i bud¿et pañstwa.
ZUS jest poœrednikiem w przekazywaniu sk³adek cz³onków do odpowiednich funduszów. W koñcu 1999 roku, kiedy wyst¹pi³y powa¿ne trudnoœci
w odprowadzaniu sk³adek, ZUS uzyska³ wielomiliardowe wsparcie bud¿etu pañstwa. We wspomnianym roku wydatki bud¿etu pañstwa na ubezpieczenia spo³eczne by³y najwiêksze poœród wydatków na inne dzia³y i wynosi³y 21,3% ogó³u wydatków bud¿etu i 4,8% PKB. Nawet z tak du¿ym wsparciem ZUS mia³ trudnoœci z terminowym odprowadzaniem sk³adek do funduszów. OFE zatem nie mog¹ funkcjonowaæ bez zasilania poœrednicz¹cego
(transferów) ze strony finansów publicznych.
G³ównym Ÿród³em zasilaj¹cym OFE s¹ œrodki publiczne i na ich podstawie
fundusze bêd¹ realizowaæ zadania scedowane przez pañstwo. Byt prawny
i szczegó³owe kompetencje w zakresie systemu emerytalnego fundusze zawdziêczaj¹ pañstwu, które powo³a³o je wysokiej rangi aktem prawnym —
ustaw¹. Ponadto dzia³alnoœæ funduszy emerytalnych podlega szczególnej
kontroli pañstwa, prowadzonej przez Urz¹d Nadzoru nad Funduszami
Emerytalnymi.
I na koniec, sprawa nie najmniej wa¿na. Dla bezpieczeñstwa œrodków zgromadzonych w OFE i przysz³ych emerytur cz³onków funduszów zosta³ stworzony system zabezpieczeñ, ³¹cznie z Funduszem Gwarancyjnym zasilanym
przez sk³adki powszechnych towarzystw emerytalnych. Ostatecznym jednak gwarantem dla cz³onków funduszów emerytalnych jest bud¿et pañstwa.
To jego œrodki maj¹ byæ uruchomione w wypadku g³êbokiego kryzysu II
filaru systemu zabezpieczenia spo³ecznego. Nie ma innych instytucji rynku
kapita³owego, które by³yby tak powi¹zane z bud¿etem pañstwa. Uzasadnia
to dodatkowo potrzebê traktowania dochodów OFE ze sk³adek jako elementu systemu finansów publicznych.
ekonomia 2
Kierunki i próba oceny zmian systemu finansów publicznych w Polsce
Powa¿ne zmiany nast¹pi³y w œrodkach publicznych administrowanych
przez Zak³ad Ubezpieczeñ Spo³ecznych. Fundusz Ubezpieczeñ Spo³ecznych
w kszta³cie znanym do 31 grudnia 1998 roku przesta³ istnieæ. W jego miejsce
powsta³ nowy Fundusz Ubezpieczeñ Spo³ecznych, zaliczony do pañstwowych
funduszy celowych, dzia³aj¹cy na zasadach okreœlonych w ustawie o finansach
publicznych, co oznacza, ¿e jest on elementem ustawy bud¿etowej. W ramach
tego Funduszu sk³adka ubezpieczeniowa jest dzielona miêdzy nastêpuj¹ce
odrêbne fundusze powi¹zane z rodzajem ryzyka:
— fundusz emerytalny s³u¿¹cy wyp³acie emerytur,
— fundusz rentowy, z którego wyp³acane s¹ renty rodzinne i inwalidzkie,
— fundusz chorobowy, obs³uguj¹cy wyp³atê œwiadczeñ chorobowych i rehabilitacyjnych,
— fundusz wypadkowy, z którego wyp³acane s¹ œwiadczenia w razie wypadków i chorób zawodowych.
Z Funduszu Emerytalnego czêœæ jest kierowana do Otwartych Funduszów
Emerytalnych (Filar II), a czêœæ do Miêdzypokoleniowego Kapita³u Ubezpieczeñ Emerytalnych. Z Funduszu Emerytalnego pozostaj¹cego w zreformowanym ZUS tworzy siê Fundusz Rezerwy Demograficznej (1% odpis). Ten doœæ
skomplikowany system finansów ZUS reguluje Ustawa z 23 wrzeœnia 1998 roku
o systemie ubezpieczeñ spo³ecznych (DzU RP nr 137).
VI. Na nowy system finansów publicznych sk³adaj¹ siê tak¿e utworzone
w 1999 roku, w wyniku reformy administracyjnej, trzy nowe podmioty: bud¿ety
powiatów, bud¿ety miast na prawach powiatów oraz bud¿ety województw
samorz¹dowych. S³aboœci¹ bud¿etów tych jednostek samorz¹du terytorialnego
jest stosunkowo bardzo wysoki stopieñ uzale¿nienia od zasilania zewnêtrznego (bud¿etu pañstwa) i nik³y udzia³ dochodów w³asnych w ogólnych dochodach
bud¿etów. Powiaty i województwa nie maj¹ wp³ywów z w³asnych podatków
lokalnych. Podstawowymi Ÿród³ami ich dochodów s¹:
• p o w i a t y: udzia³ w wysokoœci 1% wp³ywów ze stanowi¹cego dochód bud¿etu pañstwa podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszka³ych na
terenie powiatu; dochody z maj¹tku; dotacje bud¿etu pañstwa na zadania
zlecone i w³asne powiatu; subwencja ogólna sk³adaj¹ca siê z czêœci oœwiatowej, drogowej i wyrównawczej;
• w o j e w ó d z t w a s a m o r z ¹ d o w e: udzia³y w podatkach stanowi¹cych
dochód bud¿etu pañstwa — 1,5% w podatku dochodowym od osób fizycznych zamieszka³ych na terenie województwa, 0,5% w podatku dochodowym
od osób prawnych posiadaj¹cych siedzibê na terenie województwa; dochody z maj¹tku; dotacje celowe bud¿etu pañstwa; subwencje podobne jak
w powiatach.
Podstawy prawne dochodów nowego systemu finansów lokalnych zosta³y
okreœlone we wspomnianej wczeœniej Ustawie z dnia 26 listopada 1998 roku
o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego.
ekonomia 2
47
Micha³ Gmytrasiewicz
VII. Po przedstawieniu wa¿niejszych instytucji prawnych i podmiotów organizacyjnych sk³adaj¹cych siê na nowy system finansów publicznych w Polsce, przejdê do analizy dochodów i wydatków tego systemu, przy czym bli¿ej
zajmê siê bud¿etami jednostek samorz¹du terytorialnego.
Tabela 1. zawiera podstawowe informacje na temat finansów publicznych
RP. S¹ to informacje miarodajne, poniewa¿ uwzglêdniaj¹ konsolidacjê transferów wewnêtrznych, tj.:
1) konsolidacjê wewn¹trzszczeblow¹ polegaj¹c¹ na wyeliminowaniu transakcji finansowych w ramach danego szczebla finansów publicznych,
2) konsolidacjê miedzyszczeblow¹ zmierzaj¹c¹ do wyeliminowania transakcji
miêdzy podmiotami szczebla centralnego i lokalnego.
Tabela 1.
Skonsolidowane operacje finansowe sektora inwestycji rz¹dowych i samorz¹dowych w mld z³
Wyszczególnienie
1. Dochody
i dotacje
w tym:
dochody
podatkowe
dotacje
otrzymane
2. Wydatki
i po¿yczki
3. Deficyt lub
nadwy¿ka
stosunek 1.
do PKB w %
w tym:
dochodów
podatkowych
stosunek 2.
do PKB w %
stosunek 3.
do PKB w %
sektor
ogó³em
1995
szczeb.
central.
szczeb.
lokal.
sektor
ogó³em
1998
szczeb.
central.
szczeb.
lokal.
sektor
ogó³em
1999
szczeb.
central.
szczeb.
lokal.
132,4
117,9
24,3
225,2
197,0
54,0
251,8
201,3
95,4
112,1
105,8
9,1
191,5
180,1
18,6
208,0
178,3
36,8
—
—
0
18,4
0
0,1
37,8
137,9
123,7
24,1
231,7
202,5
55,2
257,6
207,0
96,7
–5,5
–5,8
+0,3
–6,5
–5,6
–1,2
–5,9
–6,0
–1,3
43,0
38,3
7,9
40,7
35,6
9,8
40,9
32,7
15,5
36,4
34,3
3,0
34,6
32,5
3,4
33,8
29,0
6,0
44,8
40,1
7,8
41,9
36,6
10,0
41,8
33,6
15,7
–1,8
–1,9
+0,1
–1,2
–1,0
–0,2
–1,0
–1,0
–0,2
7,2
—
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Rocznika Statystycznego, GUS 2000.
Informacje zawarte w tej tabeli umo¿liwiaj¹ wyci¹gniêcie nastêpuj¹cych
wniosków:
• WyraŸnie widaæ powa¿ne ró¿nice w alokacji œrodków w nowym systemie
finansów publicznych funkcjonuj¹cym od 1999 roku w porównaniu z systemem poprzednim. Wystarczy zwróciæ uwagê, ¿e w 1998 roku wydatki sektora centralnego stanowi³y 36,6% PKB i sektora instytucji lokalnych 10,0%,
48
ekonomia 2
Kierunki i próba oceny zmian systemu finansów publicznych w Polsce
a ju¿ rok póŸniej nast¹pi³a znacz¹ca alokacja œrodków na rzecz sektora
lokalnego do 15,7% PKB. Podobnie rzecz siê mia³a w odniesieniu do dochodów sektora lokalnego, zw³aszcza dochodów podatkowych; w 1999 roku
w porównaniu z rokiem 1998 udzia³ tych dochodów podatkowych w PKB
niemal siê podwoi³, z 3,4 do 6,0%.
• W latach 1995–1999 nast¹pi³ wzglêdny spadek obci¹¿eñ gospodarki i ludnoœci podatkami. Stopa redystrybucji PKB przez podatki centralne i lokalne obni¿y³a siê z 36,4% w 1995 roku do 33,8% w 1999 roku. Zarówno wysokoœæ tej stopy, jak i jej spadek wskazuj¹, ¿e trudno uznaæ za uzasadnione
opinie o morderczym fiskalizmie i szczególnie wysokich efektach podatkowego spustoszenia w naszym kraju. Opracowanie OECD [Revenue Statistics
1965–1975, Paris 1998] podaje, ¿e w 1996 roku stopa obci¹¿eñ fiskalnych
w Polsce wynios³a 42,1% PKB (bez zabiegu konsolidacji, który przeprowadzi³ GUS). W tym samym roku podobna stopa œrednio w 15 krajach Unii
Europejskiej wynios³a 42,4%, a w takich krajach jak: Austria — 44%, Belgia
— 46%, Dania — 52,2%, Finlandia — 48,2%, Francja — 45,7%, Holandia —
43,3% i Szwecja — 52%.
• W badanych latach mieliœmy do czynienia z deficytem systemu finansów
publicznych. Jedn¹ z miar tego deficytu by³y wiêksze wydatki i po¿yczki
nad dochodami i dotacjami skonsolidowanych operacji finansowych sektora instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych. Ogólny deficyt tego sektora obni¿y³ siê z 1,8% w 1995 do 1% w 1999 roku. W tym okresie stale wystêpowa³
deficyt sektora instytucji rz¹dowych; w sektorze samorz¹dowym w 1995
roku odnotowano nadwy¿kê dochodów nad wydatkami, natomiast w latach
1998 i 1999 wyst¹pi³ ju¿ deficyt w wysokoœci 0,2% PKB. Komentuj¹c deficyt
finansów publicznych w Polsce, warto wskazaæ, ¿e zjawisko to (podobnie
jak nadwy¿ka) powszechnie wystêpuje w wielu krajach i to w rozmiarach
nieraz znacznie przekraczaj¹cych stopê naszego deficytu. Wed³ug danych
GUS w 1998 [Rocznik Statystyczny 2000] deficyt skonsolidowanego bud¿etu
centralnego wyniós³ np. w Austrii 2,7% PKB, Belgii 2%, Brazylii 6,1%,
w Czechach 1,6%, Danii 1,9%, Finlandii 2,4%, Francji 3,5%, Grecji 9,7%,
Kanadzie 3,4%, Wêgrzech 6,2% i Turcji 8,4%. Przypomnijmy, ¿e w Polsce
podobny deficyt wyniós³ 1% PKB. Uzasadnione wydaj¹ siê zatem te opinie,
¿e dla zaspokojenia najpilniejszych potrzeb spo³ecznych (np. nieszczêsny
problem wynagrodzeñ pielêgniarek) mo¿liwe jest w naszym kraju poszerzenie marginesu deficytu finansów publicznych bez wiêkszych konsekwencji
dla równowagi gospodarczej. Myœlê o deficycie w granicach 1,5% PKB,
a zatem o po³owie wielkoœci tej stopy przewidzianej dla krajów aspiruj¹cych do wejœcia do Unii Europejskiej.
Na podstawie danych tabeli 2. mo¿na porównywaæ zmiany, jakie nast¹pi³y
w podziale wydatków publicznych miêdzy szczeblem centralnym i lokalnym
w latach 1995, 1998 i w roku 1999, w którym funkcjonowa³ ju¿ nowy system
finansów publicznych. Wed³ug informacji GUS najwiêkszy udzia³ w skonsolidowanych wydatkach sektora publicznego maj¹ wydatki na ubezpieczenia
ekonomia 2
49
Micha³ Gmytrasiewicz
spo³eczne i opiekê spo³eczn¹ (np. w 1999 r. — 44%). Wydatki te pomin¹³em jednak w tabeli 2., ze wzglêdu na fakt, ¿e zosta³y w nich po³¹czone dwa wielkie
obszary sektora publicznego, jeden szczebla centralnego (ubezpieczenia), drugi lokalnego (opieka spo³eczna) i wyci¹ganie w tej sytuacji wniosków co do alokacji œrodków miêdzy tymi szczeblami jest w istocie niemo¿liwe.
Tabela 2.
Skonsolidowane wydatki sektora inwestycji rz¹dowych i samorz¹dowych wed³ug wybranych
funkcji w mld z³
Wyszczególnienie
1995
1998
1999
sektor
ogó³em
szczeb.
central.
szczeb.
lokal.
sektor
ogó³em
szczeb.
central.
szczeb.
lokal.
sektor
ogó³em
szczeb.
central.
szczeb.
lokal.
138,4
124,3
24,0
236,7
207,5
54,9
268,7
217,6
96,0
2. Dzia³alnoœæ
ogólnopañstwowa
7,3
4,8
2,5
13,0
8,0
5,0
14,8
8,3
6,5
3. Bezpieczeñstwo
i porz¹dek publiczny
5,3
5,2
0,2
9,8
9,4
0,4
11,7
7,9
3,8
1. Wydatki ogó³em
4. Edukacja
15,9
10,4
5,5
31,0
13,2
17,7
35,3
10,2
25,2
5. Ochrona zdrowia
14,0
12,6
1,4
23,6
20,8
2,8
26,2
2,6
23,5
3,5
2,2
1,3
8,2
4,4
3,8
8,2
3,0
5,3
6. Transport
i ³¹cznoœæ
x
2. w % wydatków
na sektor ogó³em
5,3
3,5
1,8
5,5
3,4
2,1
5,5
3,1
2,4
3. w % jw.
3,8
3,8
0,0
4,1
4,0
0,1
4,4
2,9
1,4
4. w % jw.
11,5
7,5
4,0
13,1
5,6
7,5
13,1
3,8
9,4
5. w % jw.
10,1
9,1
1,0
10,0
8,8
1,2
9,8
1,0
8,7
6. w % jw.
2,5
1,6
0,9
3,5
1,9
1,6
3,1
1,1
2,0
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Rocznika Statystycznego, GUS.
Z tabeli 2. wynika, ¿e rok 1999 przyniós³ jakoœciow¹ zmianê w przemieszczeniu wydatków publicznych na szczebel lokalny. Jeszcze rok wczeœniej
wydatki tego szczebla stanowi³y 23,2% ogó³u skonsolidowanych wydatków sektora publicznego (w 1995 r. — 17,3%), a w roku 1999 ju¿ 35,7%. WyraŸnie widoczna jest ta tendencja w takich dzia³ach jak: bezpieczeñstwo i porz¹dek
publiczny, w 1998 — wydatki lokalne wynosi³y 0,1% ogó³u wydatków publicznych, w 1999 — 1,4%; edukacja — odpowiednio 7,5% i 9,4%; ochrona zdrowia
— 1,2% i 8,7%. Wzrostowi udzia³ów tych wydatków towarzyszy³a obni¿ka wydatków na szczeblu centralnym.
VIII. Bud¿ety gmin by³y do 1999 roku jedyn¹ form¹ bud¿etów lokalnych
w Polsce. Po tym roku, mimo ukszta³towania siê bud¿etów powiatów i województw, pozosta³y podstawow¹ form¹ bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego. Wa¿niejsze dane charakteryzuj¹ce bud¿ety gmin w okresie 1996–
–1998 przedstawiaj¹ tabele 3. i 4.
50
ekonomia 2
Kierunki i próba oceny zmian systemu finansów publicznych w Polsce
Stopa redystrybucji PKB przez dochody bud¿etów gmin wynios³a w latach
1996–1998 kolejno 8,0%, 8,4% i 8,3%. Jak wynika z informacji tabeli 3. znacz¹cy
udzia³ w tych dochodach mia³y dochody w³asne, na które sk³ada³y siê m.in.
podatek od nieruchomoœci, udzia³y w podatkach dochodowych od osób fizycznych oraz osób prawnych. Dochody w³asne by³y daleko niewystarczaj¹ce dla
pokrycia potrzeb finansowych gmin, dlatego by³o niezbêdne zasilanie ich bud¿etów subwencjami i dotacjami z bud¿etu pañstwa, które stanowi³y w badanym okresie blisko 40% ogó³u dochodów. Podzielam opiniê, ¿e tak wysoki stopieñ zasilania zewnêtrznego œwiadczy³ o niezbyt mocnych podstawach samodzielnoœci ekonomicznej gmin i stosunkowo znacznym ich uzale¿nieniu od
decyzji centralnych.
Tabela 3.
Dochody bud¿etów gmin w latach 1996–1998
Wyszczególnienie
Dochody
ogó³em
w mld z³
1996
z tego w %
dochody
w³asne
podatek od
nieruchomoœci
udzia³ w podatkach
dochodowych
subwencje
dotacje
31,0
34,8
11,3
24,5
25,5
13,9
1997
39,5
35,3
11,1
24,3
24,1
14,2
1998
46,1
33,5
11,3
24,7
25,4
14,3
ród³o: Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1996–1999, GUS.
Tabela 4.
Wydatki bud¿etów gmin w latach 1996–1998
Wyszczególnienie
Wydatki
ogó³em
w mld z³
1996
1997
1998
z tego w %
gospodarka
komunalna
oœwiata
i wychowanie
ochrona
zdrowia
opieka
spo³eczna
administracja
samorz¹dowa
31,5
22,3
37,5
6,1
9,2
9,7
40,5
21,9
36,6
6,1
9,4
9,6
47,5
22,2
36,2
6,1
9,6
9,7
ród³o: Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1996–1999, GUS.
Wœród wydatków bud¿etów gmin (por. tabela 4.) najwiêkszy udzia³ mia³y
wydatki na oœwiatê i wychowanie (1998 r. — 36,2%) oraz wydatki na gospodarkê
komunaln¹ (1998 — 22,2%). W badanym okresie wydatki bud¿etów gmin przewy¿sza³y dochody. Deficyt tych bud¿etów wynosi³ w roku 1996 — 0,5 mld z³,
w 1997 — 1,0 mld i w 1998 — 1,4 mld z³. W 1998 roku a¿ 60% gmin wykazywa³o
deficyt.
IX. W zwi¹zku z reform¹ administracyjn¹ i utworzeniem w 1999 roku miast
na prawach powiatu, tj. jednostek realizuj¹cych jednoczeœnie zadania z zakresu dzia³ania gminy i powiatu, bud¿ety gmin w statystykach GUS, zarówno
w zakresie dochodów jak te¿ wydatków, w roku 1999 s¹ nieporównywalne
ekonomia 2
51
Micha³ Gmytrasiewicz
z okresem poprzednim. Dlatego te¿ dla tego roku poddam odrêbnej analizie
bud¿ety gmin ³¹cznie z bud¿etami pozosta³ych jednostek samorz¹du terytorialnego. Analiza ta, z uwagi na fakt, ¿e obejmuje pierwszy rok funkcjonowania
zreformowanego systemu samorz¹dów lokalnych, wskazuje na ogólne uwarunkowania bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego, co ogranicza zakres
i szczegó³owoœæ ocen i zmusza do ostro¿nego formu³owania wniosków.
Ogó³em dochody bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego (bez zabiegu konsolidacji) stanowi³y w 1999 roku 10,5% PKB. Z ogólnej kwoty dochodów
64,9 mld z³, najwiêksza czêœæ zasila³a bud¿ety gmin — 49,9%, nastêpnie miast
na prawach powiatu — 29,8%, powiatów — 15,3% i województw samorz¹dowych — 5,1% (por. tabela 5.). Dochody w³asne mia³y stosunkowo najwiêkszy
udzia³ w ogólnych dochodach bud¿etów gmin i miast na prawach powiatów.
Œrednio dla wszystkich bud¿etów samorz¹dowych udzia³ ten wynosi³ 42,5%,
a w gminach 52,7% i miastach na prawach powiatu — 48,2%. Bardzo skromny
zakres dochodów w³asnych mia³y powiaty — 6,1% i województwa samorz¹dowe 17,7%. Podatki lokalne, w tym zw³aszcza podatek od nieruchomoœci, zasila³y jedynie bud¿ety gmin i miast na prawach powiatu. Natomiast g³ównym Ÿród³em dochodów powiatów i województw by³y dotacje i subwencje z bud¿etu
pañstwa. W sumie te dwa Ÿród³a w bud¿etach powiatów stanowi³y 92% dochodów, a w bud¿etach województw — 79%. Widaæ zatem, jak s³abe s¹ podstawy
ekonomiczne tych organizacji samorz¹dowych.
Tabela 5.
Dochody bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego w 1999 roku
Wyszczególnienie
Dochody ogó³em w mld z³
Ogó³em
Gminy
Powiaty
Miasta na
prawach powiatu
Województwa
64,9
32,4
9,9
19,4
3,3
Dochody ogó³em w %
100,0
49,9
15,3
29,8
5,1
Dochody ogó³em w %
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
42,5
52,7
6,1
48,2
17,7
16,4
Dochody w³asne
w tym:
udzia³y w podatkach centralnych
podatek od nieruchomoœci
dochody z maj¹tku
15,6
17,8
1,9
18,9
9,2
11,7
x
11,2
x
6,6
7,8
2,2
7,8
0,5
Dochody z bud¿etu pañstwa
21,1
10,5
48,5
21,3
43,9
Subwencje z bud¿etu pañstwa
34,1
33,6
44,4
29,5
34,7
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego w latach
1996–1999, GUS.
Tabela 6. przedstawia dane dotycz¹ce dochodów bud¿etów samorz¹dowych
w przeliczeniu na jednego mieszkañca w 1999 roku. Jak wynika z tej tabeli najbogatsze wœród jednostek samorz¹dowych s¹ miasta na prawach powiatu,
w których dochody na mieszkañca wynios³y œrednio 1687 z³, przy czym najwiêcej w województwie opolskim — 2073 z³, a najmniej w województwie podlas-
52
ekonomia 2
Kierunki i próba oceny zmian systemu finansów publicznych w Polsce
kim — 1537 z³. Najmniej zasobne s¹ bud¿ety województw samorz¹dowych — 85
z³ na jednego mieszkañca, w tym 3 z³ dochodów w³asnych. Najs³abiej te¿
w województwach dzia³aj¹ systemy wyrównywania dochodów. Œwiadczy o tym
rozpiêtoœæ badanego wskaŸnika miêdzy województwem lubuskim — 129 z³
i ³ódzkim — 55 z³.
Tabela 6.
Dochody bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego w przeliczeniu na 1 mieszkañca w 1999
roku w z³
Wyszczególnienie
Dochody na 1 mieszkañca
Gminy
Powiaty
Miasta na prawach powiatu
ogó³em
w dochodach w³asnych
1191
628
342
17
1687
875
85
3
Województwa
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego w latach
1996–1999, GUS.
Wydatki bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego by³y w 1999 roku
wy¿sze o blisko 1 mld z³ od dochodów. W ogólnej kwocie tych wydatków (por.
tabela 7.) — 65,9 mld z³, najwiêkszy udzia³ — 49,8% mia³y wydatki gmin, nastêpnie miast na prawach powiatu — 30,3%, powiatów — 14,9% i województw
samorz¹dowych — 5%. Najwiêksza czêœæ œrodków — 63,1% zosta³a przeznaczona w bud¿etach samorz¹dowych na wydatki bie¿¹ce, w tym wynagrodzenia —
34%. Skromny jest zakres wydatków inwestycyjnych samorz¹dów (œrednio
18,7% ogó³u wydatków), zw³aszcza powiatowych. Tylko 6,5% wydatków tych
bud¿etów by³o przeznaczonych na cele inwestycyjne.
Tabela 7.
Wydatki bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego w 1999 roku
Wyszczególnienie
Wydatki ogó³em w mld z³
Ogó³em
Gminy
Powiaty
Miasta na
prawach powiatu
Województwa
65,9
32,8
9,8
Wydatki ogó³em w %
100,0
49,8
14,9
Wydatki ogó³em w %
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
9,5
7,9
4,4
12,6
22,1
63,1
60,2
82,7
61,3
45,5
Dotacje
Wydatki bie¿¹ce
jednostek bud¿etowych
20,0
3,3
30,03
5,0
w tym:
wynagrodzenia
34,0
30,5
53,2
33,1
17,1
zakup materia³ów i us³ug
19,8
19,8
18,4
19,8
24,0
Wydatki maj¹tkowe
19,1
22,1
6,5
18,2
31,7
w tym: inwestycje
18,7
21,9
6,5
17,2
31,7
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego w latach
1996–1999, GUS.
ekonomia 2
53
Micha³ Gmytrasiewicz
Podobnie, jak w dziedzinie dochodów, równie¿ najwiêksze wydatki bud¿etów samorz¹dowych na jednego mieszkañca maj¹ miejsce w miastach na prawach powiatu — 1736 z³, a najmniejsze w województwach — tylko 84 z³ (por.
tabela 8.).
Tabela 8.
Wydatki bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego w przeliczeniu na 1 mieszkañca w 1999
roku
Wyszczególnienie
Gminy
Powiaty
Miasta na prawach powiatu
Województwa
Wydatki w z³
1209
340
1736
84
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego w latach
1996–1999, GUS.
Ka¿dy obywatel RP mieszka w konkretnej gminie, powiecie i województwie. Œrednio dla Polski wydatki bud¿etów samorz¹dowych na jednego mieszkañca wynios³y 1633 z³. S¹ jednak takie województwa, gdzie analizowany
wskaŸnik jest wy¿szy, np. dolnoœl¹skie — 1772 z³ i lubuskie — 1704 z³, i z drugiej strony województwa, w których suma wydatków gmin, powiatów i województwa jest znacz¹co ni¿sza; np. lubelskie — 1411 z³ czy podlaskie 1460 z³.
Oczywiœcie ró¿nice w tych wskaŸnikach bêd¹ zawsze istnia³y, choæ dzisiejsze
ró¿nice powinny byæ zmniejszane przez doskonalsze mechanizmy zasilania
bud¿etów lokalnych z bud¿etu pañstwa.
X. W 1999 roku wydatki bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego by³y
wy¿sze od dochodów. Wyst¹pi³ zatem deficyt w tych bud¿etach. Wielkoœæ deficytu oraz Ÿród³a jego sfinansowania prezentuje tabela 9. Ogó³em wielkoœæ deficytu w bud¿etach samorz¹dowych wynios³a 1830 mln z³, co stanowi³o 2,9% dochodów tych jednostek. Na ogóln¹ kwotê deficytu z³o¿y³ siê przede wszystkim
ujemny wynik finansowy gmin i miast na prawach powiatu (98,2%). Mo¿na
oczekiwaæ, ¿e w nastêpnych latach nast¹pi rozszerzenie deficytu w bud¿etach
powiatów i województw. Zasadniczym Ÿród³em finansowania deficytu by³y
w badanym roku po¿yczki i kredyty zaci¹gniête w bankach krajowych. ród³a
te sfinansowa³y blisko 80% ca³oœci deficytu.
Deficyty roczne odk³adaj¹ siê w ogólnym d³ugu sektora instytucji samorz¹dowych, który w 1999 roku wyniós³ 6,2 mld z³, co stanowi³o 22,6% pañstwowego
d³ugu publicznego. Strukturê d³ugu jednostek samorz¹du terytorialnego prezentuje tabela 10. Na ten d³ug, który stanowi³ 9,6% dochodów bud¿etów samorz¹dowych (wczeœniej wspomnia³em, ¿e granica d³ugu instytucji samorz¹dowych zapisana w Ustawie o finansach publicznych wynosi 15% ich dochodów),
z³o¿y³ siê niemal w ca³oœci d³ug gmin i miast na prawach powiatu (98,7%).
Z tytu³u d³ugu jednostki samorz¹du terytorialnego maj¹ zobowi¹zania wynikaj¹ce przede wszystkim z zaci¹gniêtych kredytów i po¿yczek (82,1%). Niski jest
jeszcze w d³ugu udzia³ wartoœci emisji papierów wartoœciowych w³adz samorz¹dowych (tzw. obligacji komunalnych), która w 1999 roku stanowi³a 11,3%
54
ekonomia 2
Kierunki i próba oceny zmian systemu finansów publicznych w Polsce
d³ugu. To Ÿród³o pozyskiwania œrodków przez w³adze samorz¹dowe, zw³aszcza
na cele inwestycyjne, powinno byæ bardziej wykorzystywane w najbli¿szych
latach.
Tabela 9.
Deficyt i Ÿród³a jego finansowania w jednostkach samorz¹du terytorialnego w 1999 roku w mln z³
Wyszczególnienie
Ogó³em
z tego
Gminy
Powiaty
1829,7
1074,3
27,1
œrodki ze sprzeda¿y papierów wartoœciowych wyemitowanych przez jednostki
100,6
47,9
Deficyt ogó³em
Miasta na
Województwa
prawach powiatu
723,0
5,3
52,7
—
Finansowanie w tym:
—
kredyty zaci¹gniête w bankach krajowych
767,9
411,0
24,5
327,1
5,3
po¿yczki
687,9
424,7
2,5
260,7
—
nadwy¿ka z bud¿etów z lat ubieg³ych
252,2
183,2
0,1
68,9
—
ród³o: Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1996–1999, GUS.
Tabela 10.
Zobowi¹zania jednostek samorz¹du terytorialnego wed³ug tytu³ów d³u¿nych w 1999 roku w mln z³
Wyszczególnienie
Ogó³em
z tego
Gminy
Zobowi¹zania ogó³em
Powiaty Miasta na prawach powiatu
55,1
2385,4
Województwa
6187,3
3723,4
23,4
698,8
196,3
5080,0
3241,2
35,3
1786,8
16,7
329,9
232,4
14,6
76,6
6,3
w tym:
emisja papierów
wartoœciowych
kredyty i po¿yczki
wymagalne zobowi¹zania
—
502,5
—
ród³o: Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1996–1999, GUS.
XI. Na koniec trzy uwagi:
1. Nowy system finansów publicznych w znacznym stopniu zosta³ uformowany
w wyniku decyzji maj¹cych na celu dekoncentracjê i decentralizacjê tych
finansów. Niestety, dokonanie tych zmian poœpiesznie, bez nale¿ytych ocen
skutków, doprowadzi³o w niektórych dziedzinach do krzy¿owania i nak³adania kompetencji, co zak³óca³o zasilanie finansowe podmiotów bud¿etowych. Przyk³adem takiej decyzji jest ochrona zdrowia, która od 1999 roku,
obok podstawowego Ÿród³a finansowania — kas chorych, jest równie¿ zasilana z bud¿etów: pañstwa, województw samorz¹dowych, powiatów, miast
na prawach powiatu i gmin. Przy ogólnie niewystarczaj¹cych œrodkach
publicznych na ochronê zdrowia takie rozdrobnienie Ÿróde³, prowadz¹ce
do chaosu w zasilaniu finansowym, jest przyczyn¹ powa¿nego kryzysu w zaspokajaniu potrzeb zdrowotnych. Nieracjonalny system finansowania po-
ekonomia 2
55
Micha³ Gmytrasiewicz
trzeb publicznych w warunkach skromnych nak³adów prowadzi do znacznego pogorszenia stopnia zaspokojenia tych potrzeb. Przezwyciê¿enie skutków nieracjonalnego systemu poch³ania œrodki, które przy sprawnym systemie mog³yby byæ przeznaczone na poprawê warunków funkcjonowania
podmiotów w sferze publicznej. Margines nieracjonalnoœci w tej sferze istnieje i bêdzie istnia³ zawsze — jest znacz¹co szerszy od stopnia nieracjonalnoœci instytucji sfery rynkowej gospodarki — nie mo¿na jednak dopuszczaæ, aby przekroczy³ granice gro¿¹ce za³amaniem zaspokajania potrzeb
publicznych.
2. W 1999 roku jednostki samorz¹du terytorialnego otrzyma³y do realizacji
zadania bez nale¿ytych œrodków niezbêdnych do ich sfinansowania. Wiele
zadañ, za które wczeœniej odpowiada³ i finansowa³ szczebel centralny (bud¿et pañstwa), zosta³o przekazanych przede wszystkim powiatom i województwom (a tak¿e kasom chorych). Wiele prawdy jest w opinii, ¿e rz¹d przekaza³ ni¿ej zadania i odpowiedzialnoœæ, zostawiaj¹c sobie pieni¹dze.
W zwi¹zku z tym powinna nast¹piæ g³êbsza zmiana alokacji œrodków publicznych miêdzy szczeblem centralnym i samorz¹dowym. Mo¿na te¿ przewidywaæ, ¿e dla realizacji zadañ jednostki samorz¹dowe bêd¹ musia³y zad³u¿aæ siê w stopniu wiêkszym ni¿ dotychczas.
3. Obecna stopa redystrybucji PKB przez finanse publiczne nie zapewnia
zaspokojenia wielu potrzeb publicznych na przyzwoitym poziomie, na miarê mo¿liwoœci naszej gospodarki. Widaæ te¿ wyraŸnie, ¿e znacznie niedoszacowane zosta³y nak³ady na realizacjê reform zapocz¹tkowanych w 1999
roku. Niezbêdne bêdzie zatem w najbli¿szym okresie podniesienie stopy
redystrybucji PKB przez dochody i wydatki publiczne, w tym tak¿e zapewne powiêkszenie deficytu. Zwiêkszenie marginesu deficytu w finansach
publicznych bêdzie uzale¿nione od osi¹ganego tempa wzrostu dochodu
narodowego. Odpowiednio wysokie tempo wzrostu przyczyniaj¹ce siê do
szybkiego powiêkszania siê dochodów publicznych mo¿e prowadziæ do
ograniczania deficytów bud¿etowych.
Literatura:
Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego 1996–1999, GUS, 2000.
Fedorowicz Z., Racjonalny system finansowy, PWE, Warszawa 1984.
Owsiak S., Finanse publiczne, teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999.
System finansowy w Polsce, lata dziewiêædziesi¹te, praca zbiorowa pod redakcj¹ naukow¹ Pietrzak B., Polañski Z., Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998.
Zió³kowska W., Finanse publiczne, teoria i zastosowanie, Wydawnictwo Wy¿szej Szko³y
Bankowej, Poznañ 2000.
56
ekonomia 2
Kierunki i próba oceny zmian systemu finansów publicznych w Polsce
Abstract
ekonomia 2
The directions and an attempt to evaluate changes of the system of public finances in Poland
The system of public finances is a set of norms which regulate the money economy of units operating in the public sector. The basic purpose of this system is
the fulfilment of the needs of the citizens for public goods. The recent years have
brought essential changes in the field of management of public means in Poland.
This has caused the shaping of a new system of public finances. A new one both
with respect to legal regulations as well as subjects and institutions. The article
presents the more important legal foundations and organizational subjects comprising the new system of public finances in Poland. The incomes and expenditures of this system were also analyzed and special attention was paid to
the budgets of the units of territorial selfgovernment.
57