Untitled

Deloitte & Touche Sp. z o.o. w 2004 roku (dokument z 15 marca 2004 roku). Na przykład cała
część 8.2 Opinii (ocena poprawności teoretycznej zastosowanej metodologii) jest dosłownie
przepisana z oceny z 2004 roku.
Uwagi szczegółowe
1) Na stronie 5 Opinii napisano:
„W tegorocznej prognozie nie zostały przedstawione informacje dotyczące sytuacji
finansowej za poprzedni rok w odniesieniu do Funduszu Emerytalnego i Funduszu Rezerwy
Demograficznej”.
Informacje powyższe dostępne są w sprawozdaniu z wykonania planu finansowego
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz w sprawozdaniu z wykonania planu finansowego
Funduszu Rezerwy Demograficznej. Zdaniem Zakładu nie jest uzasadnione powielanie tych
informacji w prognozie.
2) Na stronie 5 Opinii napisano:
„Zgodnie z art. 61 pkt. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń
społecznych, prognoza krocząca dochodów i wydatków Funduszu Emerytalnego jest
podstawą dla gospodarki finansowej Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD). Tytuł
obecnego dokumentu wskazuje na wpływy do Funduszu Emerytalnego, zamiast dochodów o
których jest mowa w ustawie, nie mniej jednak nie rzutuje to na wartość merytoryczną
dokumentu.
Bardzo istotną informacją dla tego celu byłaby prognoza poziomu FRD w poszczególnych
latach oraz jej relacja do poziomu deficytu Funduszu Emerytalnego.”.
W prognozie rzeczywiście prezentowane są wyłącznie wpływy składkowe do funduszu
emerytalnego. Dzięki takiemu ujęciu prognoza daje niezakłócony obraz wyniku rocznej
działalności funduszu emerytalnego dla każdego kolejnego prognozowanego roku. Trudno
bowiem prognozować na blisko 50 lat wszystkie przychody funduszu emerytalnego,
zwłaszcza środki przekazywane z FRD, pożyczki, czy też poziom dotacji z budżetu państwa.
Można byłoby oczywiście przyjmować dotację z budżetu państwa na poziomie
prognozowanego deficytu rocznego funduszu emerytalnego, ale po pierwsze byłoby to
uproszczenie, a po drugie traciłoby wówczas sens przedstawianie prognozowanego salda
rocznego funduszu emerytalnego (gdyż saldo roczne byłoby wówczas równe zero).
Prognoza, o której mowa w art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie
ubezpieczeń społecznych jest prognozą dotyczącą funduszu emerytalnego, a nie Funduszu
2
Rezerwy Demograficznej. Ani ustawa wymieniona powyżej, ani rozporządzenie Ministra
Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lutego 2002 roku w sprawie zakresu publikacji
wieloletniej prognozy kroczącej dochodów i wydatków funduszu emerytalnego nie nakładają
na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku dodatkowego wykonania wieloletniej
prognozy dochodów i wydatków Funduszu Rezerwy Demograficznej.
Zakres wyników prognozy prezentowanych w opracowaniu „Prognoza wpływów i wydatków
funduszu emerytalnego do 2060 roku” spełnia wszystkie wymagania rozporządzenia, a nawet
wykracza poza ten zakres, gdyż zawiera dodatkowo wyniki prezentowane w procencie PKB
oraz wydolność.
Dla tak odległej perspektywy czasowej nie jest możliwe prognozowanie poziomu środków
FRD biorąc pod uwagę następujące fakty:
•
FRD zasilany jest (poza składkami) środkami z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa,
•
o wykorzystaniu środków FRD decyduje Rada Ministrów (art. 59 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych).
Dodatkowo Autor Opinii w cytowanym powyżej fragmencie przytacza niewłaściwy przepis
(art. 61 pkt. 1 zamiast art. 61 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Podobnie
niewłaściwy przepis przytaczany jest w pierwszym zdaniu wstępu (strona 3).
3) Na stronie 6 Opinii napisano w odniesieniu do założeń makroekonomicznych Departamentu
Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki Ministerstwa Finansów:
„Stopa bezrobocia oparta została o definicję zgodną z Badaniem Aktywności Ekonomicznej
Ludności Głównego Urzędu Statystycznego”.
Jest to zdanie nieprawdziwe. W modelu zbudowanym w ZUS wykorzystywana jest stopa
bezrobocia rejestrowanego i taka też prezentowana jest w tabelach 1.1-1.3 publikacji
„Prognoza wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 roku”.
4) Nie jest zgodne z prawdą, że w prognozie funduszu emerytalnego wykorzystana została
prognoza demograficzna GUS na lata 2008-2035 przedłużona w ZUS do 2060 roku (strona 6
Opinii).
W „Prognozie wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 roku” (we wszystkich
trzech wariantach) wykorzystano prognozę demograficzną Eurostatu z wariantu bazowego
obliczeń wykonywanych dla Grupy Roboczej do Spraw Starzenia się Społeczeństwa przy
Komisji Europejskiej i jest to wyraźnie napisane na stronie 5 prognozy. Prognoza
demograficzna GUS na lata 2008-2035, przedłużona w ZUS do 2060 roku wykorzystana
została w analizie wrażliwości.
3
5) Opis wewnętrznych źródeł danych (część 3.2 Opinii – strona 6, część 5 Opinii – strona 9
oraz część 7 – strona 14) ogranicza się wyłącznie do ściągalności składek, która jest
parametrem modelu prognostycznego. Model prognostyczny korzysta natomiast z dużej
liczby innych danych wewnętrznych ZUS, których nie wymieniono w Opinii (np. liczby
ubezpieczonych, podstawy wymiaru składek na poszczególne ubezpieczenia społeczne w
podziale na płeć i wiek, liczby świadczeniobiorców i wysokości świadczeń w podziale na
poszczególne świadczenia oraz w podziale na wiek i płeć oraz wiele innych).
6) Podana na stronie 7 Opinii wielkość współczynnika dzietności w 2008 r. (1,24) jest
niezgodna ani z danymi GUS (1,39 - strona 55 Rocznika Demograficznego 2012, Główny
Urząd Statystyczny), ani z prognozą demograficzną GUS na lata 2008-2035 (zgodnie z tą
prognozą współczynnik dzietności w 2008 r. wynosi 1,33). Przytoczone przez Autora Opinii
wielkości współczynników dzietności w 2008 r. (1,24) i w 2035 r. (1,44) pochodzą z
opracowania Prognoza ludności na lata 2008-2035 (Główny Urząd Statystyczny) – strona
76, ale dotyczą wyłącznie miast. Współczynnik dzietności w 2035 r. zgodnie z powyższą
prognozą demograficzną wynosi 1,45 (strona 75 Prognozy ludności na lata 2008-2035,
Główny Urząd Statystyczny).
7) Początek części 4.2 (strony 7-8 Opinii) jest niezrozumiały i wewnętrznie sprzeczny:
„Źródło prognoz ekonomicznych stanowi Departamentu Polityki Finansowej, Analiz i
Statystyki Ministerstwa Finansów.
W prognozie przedstawiono prognozy dotyczące rozwoju sytuacji ekonomicznej w Polsce w
okresie 2013-2025 corocznie oraz w okresie 2025-2060 co 5 lat. Nie zostało podane źródło
prognoz długoterminowych do roku 2060, stąd nie wiemy czy tendencje długoterminowe
zostały uzyskane na podstawie przygotowanego modelu odpowiedniego dla gospodarki
Polski. Sugerujemy, aby w wyborze źródła prognoz makro-ekonomicznych istotną rolę miały
prognozy uzyskane za pomocą modelu gospodarki Polski i została zamieszczona informacja
o jego budowie.”.
W „Prognozie wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 roku” we wszystkich
wariantach wykorzystane zostały założenia makroekonomiczne przygotowane przez
Departament Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki Ministerstwa Finansów – co jest
wyraźnie napisane w publikacji (strona 6).
Źródłem prognoz makroekonomicznych w Polsce jest Ministerstwo Finansów. Ministerstwo
Finansów przygotowuje założenia makroekonomiczne do projektów budżetu państwa, a
także wydaje „Wytyczne dotyczące stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych
4
będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw”. Wobec
powyższego oczywiste jest wykorzystywanie prognoz makroekonomicznych sporządzanych
przez Ministerstwo Finansów również w prognozach sporządzanych przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych.
8) Opisy prognoz makroekonomicznych na stronie 8 Opinii nie są ścisłe. Stopa bezrobocia we
wszystkich wariantach od 2028 r. jest już stała, a nie maleje, co sugeruje opis. Ponadto w
opisie wskaźnika inflacji w wariancie nr 3 powinno być odwołanie do wariantów nr 1 i 2, a
nie jak napisano do wariantów nr 1 i 3.
9) Cała część 6 Opinii (strony 10-13) odnosi się do prognozy demograficznej sporządzonej
przez
Eurostat
oraz
prognozy
założeń
makroekonomicznych
sporządzonej
przez
Ministerstwo Finansów. Część ta nie dotyczy bezpośrednio samej prognozy funduszu
emerytalnego.
10) Na stronie 10 Opinii napisano:
„Tablice trwania życia zostały przedłużone o ludność w wieku 100-110, co nie powinno
wpływać istotnie na wyniki modelu z powodu niewielkiej liczebności tej grupy wiekowej”.
W „Ocenie wieloletniej prognozy kroczącej dochodów i wydatków Funduszu Emerytalnego
przygotowanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na lata 2005-2050” sporządzonej
przez Deloitte & Touche Sp. z o.o. w 2004 roku (dokument z 15 marca 2004 roku), Autor
oceny sugerował rozszerzenie prognoz o kohorty w wieku powyżej 100 lat, gdyż jak
stwierdził „założenie dotyczące przyjęcia wieku ostatniego na 100 lat jest założeniem zbyt
uproszczonym”.
11) Wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ma wpływ zarówno na wartość
wpływów składkowych, jak i na wydatki funduszu emerytalnego, a nie jak napisano w Opinii
(strona 12 Opinii) tylko na wpływy składkowe.
12) Niezrozumiała jest treść w części 6.6 (strona 12 Opinii):
„Do waloryzacji emerytur wykorzystano również stopę wzrostu cen obliczaną dla
gospodarstw domowych emerytów i rencistów. Uwzględniany jest wyższy z dwóch wartości:
wskaźnik cen konsumpcyjnych ogółem lub wskaźnik cen w gospodarstwach domowych
emerytów i rencistów. W związku z tym do modelu powinno zostać użyte założenie o
wskaźniku waloryzacji wyższym bądź równym wskaźnikowi inflacji. Autorzy prognozy
przyjęli wartości wyższe o 0,3 punktu procentowego we wszystkich wariantach modelu.”.
We wszystkich wariantach „Prognozy wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do
2060 roku” przyjęto, że od 2013 r. średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług
5
konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów będzie większy od
średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem o 0,3 punktu
procentowego (co jest zgodne z założeniami przekazanymi przez Ministerstwo Finansów).
Natomiast wskaźniki waloryzacji świadczeń przyjęto – zgodnie z ustawą o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – na poziomie wskaźników cen towarów i
usług konsumpcyjnych zwiększonych o 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia.
13) Fragment Opinii na stronie 13 dotyczący porównania wskaźników realnego wzrostu PKB ze
wskaźnikami realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia:
„Wskaźnik ten przyjmuje początkowo wyższe, a począwszy od 2021 roku niższe wartości niż
stopa wzrostu przeciętnego wynagrodzenia.”
odnosi się wyłącznie do wariantu nr 1 prognozy i powinno to być wyraźnie napisane (w
przeciwnym przypadku powyższe sformułowanie jest nieścisłe).
Podobna nieścisłość w opisie założeń pojawia się w części 7 na stronie 14 Opinii
(wymieniona tam wartość ściągalności składek 98% odnosi się do wariantu nr 1 prognozy z
2010 r.).
14) Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem na stronie 13 Opinii porównującym stopy
bezrobocia w obecnej i w poprzedniej prognozie funduszu emerytalnego (tzn. z 2010 roku):
„Długoterminowe prognozy są bardziej optymistyczne od tych przyjmowanych w poprzedniej
prognozie”. W wariancie nr 1 od 2049 r., a w wariancie nr 3 w całym prognozowanym
okresie, stopa bezrobocia w obecnej prognozie jest bowiem większa niż w prognozie z
2010 roku. Trudno uznać większą stopę bezrobocia za bardziej optymistyczne założenie.
15) Niezrozumiałe jest pierwsze zdanie w części 8.1 (strona 15 Opinii):
„Zastosowana metodologia opiera się na prognozie przyszłych wpływów i wypływów
finansowych
Funduszu
Emerytalnego
(zasilanego
wyłącznie
rocznymi
wpływami
składkowymi) na podstawie prognozowanej liczebności populacji według płci i wieku.”.
Prognoza
jest
wynikiem
dostępnych
danych,
założeń
demograficznych
i
makroekonomicznych, a także zastosowanych w modelu metod. Prognoza jest wynikiem
między innymi zastosowanych w modelu metod, a nie na odwrót.
16) Nie można zgodzić się z sugestią, że w modelu uwzględniany jest jednostajny rozkład
przyznawania emerytur w ciągu roku (treść na stronie 15 Opinii). W założeniach
modelowych w „Prognozie wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 roku”
powyższe założenie dotyczy wyłącznie świadczeń rentowych (strona 5 prognozy) i tak też
jest w modelu prognostycznym.
6
17) Nie jest zrozumiałe umieszczenie w tytule części 9 (strona 17 Opinii) Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych. Opiniowana prognoza dotyczy wyłącznie funduszu emerytalnego, a więc
jednego z czterech funduszy wyodrębnionych w ramach FUS.
18) Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem na stronie 17 Opinii – dotyczącym porównania
stopy bezrobocia w obecnej prognozie ze stopą bezrobocia w poprzedniej prognozie
funduszu emerytalnego (tzn. z 2010 roku) w wariancie pośrednim – że w perspektywie
długoterminowej stopa bezrobocia w obecnej prognozie osiąga poziom niższy niż zakładano
w 2010 roku. W wariancie nr 1 od 2049 r. stopa bezrobocia w obecnej prognozie jest
bowiem większa niż w prognozie z 2010 roku.
19) Błędne jest drugie z cytowanych poniżej zdań z części 9.4 (strona 18 Opinii):
„Parametrem wpływającym najbardziej na wyniki modelu jest stopa wzrostu wynagrodzeń.
Wzrost o co najmniej 1 punkt procentowy powoduje wzrosty wpływów składkowych o 1% co
roku”.
W analizie wrażliwości „Prognozy wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do
2060 roku” (dodatek B), analizowany jest scenariusz, w którym realny wzrost przeciętnego
wynagrodzenia jest większy o dokładnie 1 punkt procentowy. Wzrost wpływów
składkowych z powodu większego realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia nie rośnie
co roku o 1%. Wzrost ten jest z roku na roku coraz większy.
20) W części 9.5 (strona 19 Opinii) napisano:
„Warto zauważyć, że nowe definicje wieku produkcyjnego i poprodukcyjnego nie zapobiega
wzrostowi liczby emerytów (w 2060 roku jest ich o 3,4 mln więcej niż w 2013 roku), ale
znacznie obniża dynamikę tego wzrostu w porównaniu do poprzednich definicji”.
Podana powyżej liczba nie dotyczy liczby emerytów, a liczby osób w wieku
poprodukcyjnym (definicje
ekonomicznych
grup
wieku
po
podwyższeniu
wieku
emerytalnego). Nie należy mylić liczby osób w wieku poprodukcyjnym z liczbą emerytów –
pojęcia te nie są tożsame.
21) W ostatnim zdaniu w części 9.6 (strona 19 Opinii) powinno być napisane, o którym wyżu
demograficznym jest mowa.
22) Prognoza jest adekwatna do stanu prawnego obowiązującego na moment zakończenia
budowy modelu prognostycznego (połowa maja 2013 roku). Przepisy nie wymagają, aby
prognoza zawierała również wyniki dla stanu prawnego obowiązującego w latach
wcześniejszych (np. dla stanu prawnego przed podwyższeniem wieku emerytalnego), czy też
rozważanych zmian przepisów. Uwaga dotyczy części 10.1.1 – strona 20.
7
23) Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowicie nieuzasadnione jest, aby prognoza
dotycząca
funduszu
emerytalnego
sporządzona
w
ZUS
zawierała
„opis
metod
wyliczeniowych także dla parametrów zewnętrznych wykorzystywanych w modelu” (strona 21
Opinii).
24) Model prognostyczny zbudowany w ZUS, w wyniku przeliczenia którego powstała
„Prognoza wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 roku”, uwzględnia różne
prawdopodobieństwa zgonów dla różnych grup świadczeniobiorców (uwaga dotyczy części
10.1.6 na stronie 21 Opinii). Również współczynniki dzietności wykorzystywane dla celów
prognozowania liczby osób korzystających z zasiłków macierzyńskich są w modelu
odpowiednio korygowane przy wykorzystaniu obserwowanej liczby dni zasiłków
macierzyńskich wypłacanych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
25) W „Prognozie wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 roku” wyniki
prezentowane są od 2015 roku. Wynika to z dwóch faktów:
•
Pierwszy rok publikowanych wyników jest spójny z „Prognozą wpływów i wydatków
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na lata 2015-2019”. Ta ostatnia prognoza w
zakresie funduszu emerytalnego jest zgodna z długoterminową prognozą funduszu
emerytalnego. Okres prognozy FUS jest corocznie przesuwany o jeden rok
i ponieważ w ubiegłym roku prognoza obejmowała lata 2014-2018, to obecna
obejmuje lata 2015-2019.
•
Zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS opracowuje również
projekt rocznego planu finansowego FUS. W bieżącym roku przygotowywany
będzie plan na 2014 rok. Prognoza FUS – zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych – sporządzana jest dla kolejnych pięciu lat obrotowych,
zatem prognoza obejmuje okres po roku, na który sporządzony zostanie plan
finansowy.
Powyższa uwaga dotyczy części 10.1.8, strona 21 Opinii.
26) Niezrozumiałe jest umieszczenie części 10.3 Opinii – obszary racjonalizacji systemu w
części dotyczącej ostatecznej oceny prognozy. Zdaniem ZUS-u część ta nie dotyczy Opinii
do prognozy wpływów i wydatków funduszu emerytalnego, w związku z tym nie powinna
znaleźć się w Opinii.
27) Należy zaznaczyć, że obecnie obowiązująca ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych
przewiduje zasilanie Funduszu Rezerwy Demograficznej środkami z prywatyzacji mienia
8