ANALIZY i REKOMENDACJE - Helsińska Fundacja Praw Człowieka

 Helsińska Fundacja Praw Człowieka ANALIZY i REKOMENDACJE Wybrane problemy prawa do udziału w wyborach
Adam Bodnar, Dorota Pudzianowska, Adam Ploszka, Marcin Wolny
Ø Konieczna jest nowelizacja art. 62 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż aktualne
wykluczenie osób ubezwłasnowolnionych z grona wyborców jest niezgodne z
międzynarodowymi standardami praw człowieka.
Ø Nowelizacją warto także objąć art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, tak aby uwzględnić
w nim prawo i faktyczne uczestnictwo w wyborach lokalnych obywateli Unii
Europejskiej przebywających stale na terytorium Polski.
Ø Projekt zmiany Konstytucji powinien zostać przygotowany przez Kancelarię
Prezydenta, tak aby zbudować maksymalne poparcie społeczne i polityczne dla
tej propozycji. Kancelaria Prezydenta powinna także przeprowadzić debatę na
temat rozszerzenia praw wyborczych w dwóch kierunkach: 1) przyznania praw
wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom nieposiadającym obywatelstwa
UE, 2) rozszerzenia zakresu praw wyborczych na inne niż gmina (lub miasto na
prawach powiatu) jednostki samorządu terytorialnego.
Ø Należy podjąć prace nad ratyfikacją Konwencji Rady Europy o uczestnictwie
cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992).
Ø Na Państwową Komisję Wyborczą powinien zostać nałożony ustawowy
obowiązek upowszechniania informacji o możliwości dopisywania się przez
obywali UE do rejestru wyborców.
Ø Należy dokonać nowelizacji Kodeksu wyborczego celem szerszego zapewniania
praw wyborczych osobom osadzonym w jednostkach penitencjarnych,
szczególnie w odniesieniu do wyborów samorządowych.
Wstęp
Kryzys polityczny związany z wyborami samorządowymi w Polsce, które odbyły się
w listopadzie 2014 r., spowodował konieczność refleksji nad stanem gwarancji praw
wyborczych w Polsce. Naszym zdaniem reformy Kodeksu wyborczego1 oraz Państwowej
Komisji Wyborczej (dalej: „PKW”) nie powinny zmierzać wyłącznie w kierunku
zagwarantowania większego bezpieczeństwa wyborów, ważności oddawanych głosów czy
rzetelności procedur wyborczych (w tym protestów wyborczych). Nie mniej istotną kwestią
jest podjęcie działań legislacyjnych i ustrojowych, które doprowadzą do poszerzenia grona
osób posiadających czynne prawo wyborcze, a także działań faktycznych skutkujących
możliwością rzeczywistego korzystania z posiadanego prawa głosu. Problemy, na które
1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r., Kodeks wyborczy, Dz.U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112.
wskazujemy w niniejszej Analizie są dość powszechnie znane w doktrynie oraz
w orzecznictwie sądów międzynarodowych. Do tej pory nie spotkały się jednak z właściwą
reakcją polityczną. Liczymy, że kryzys wyborczy z listopada 2014 r. zmusi polityków do
refleksji również nad zagadnieniami przez nas opisanymi.
2. Prawa wyborcze osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi i psychicznymi
W Polsce prawa wyborcze osób ubezwłasnowolnionych zostały wyłączone na mocy
przepisów Konstytucji RP2. Zgodnie z art. 62 ust. 2 prawo udziału w referendum oraz prawo
wybierania nie przysługuje m.in. osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są
ubezwłasnowolnione. Rozwiązanie to jest niezgodne z postanowieniami ratyfikowanej przez
Polskę Konwencji o Prawach Osób z Niepełnosprawnościami3 (KPON). Zgodnie z art. 29
KPON
państwa-strony
Konwencji
są
zobowiązane
zagwarantować
osobom
z niepełnosprawnością prawa polityczne oraz możliwość korzystania z nich na równi
z innymi osobami. W szczególności państwa-strony są zobowiązane zapewnić możliwość
korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego. Komitet do spraw praw osób
z niepełnosprawnościami wyraźnie wskazał, że interpretacja art. 12 i 29 KPON wymaga
całkowitego zakazu wprowadzania ograniczeń w zakresie prawa głosu dla osób z
niepełnosprawnościami intelektualnymi i psychicznymi4. Zgodnie z opinią Komitetu art. 29
KPON nie przewiduje żadnego uzasadnionego ograniczenia lub odstępstwa dla jakiejkolwiek
grupy osób z niepełnosprawnościami. Dlatego też, wyłączenie prawa głosu na podstawie
postrzeganej lub rzeczywistej psychicznej lub intelektualnej niepełnosprawności, w tym
ograniczenie na podstawie zindywidualizowanej oceny, stanowi dyskryminację ze względu na
niepełnosprawność w rozumieniu art. 2 KPON.
Nie ulega wątpliwości, że w świetle standardu KPON konieczna jest zmiana art. 62 ust. 2
Konstytucji RP i zniesienie ograniczenia praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych.
W naszej opinii Kancelaria Prezydenta powinna przygotować projekt nowelizacji tego
przepisu. Dzięki temu możliwe będzie stworzenie społecznego oraz politycznego poparcia do
wspomnianej zmiany Konstytucji.
Pragniemy podkreślić, że problem ten nie jest bagatelny, gdyż dotyczy pozbawienia prawa
głosu ok. 70 tys. osób, które są ubezwłasnowolnione.5 W świetle wyroku w sprawie Alajos
2
R. Chruściak, Ubezwłasnowolnienie jako przesłanka pozbawienia praw wyborczych - aspekty konstytucyjne
[w:] D. Pudzianowska (red.), Prawa osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychiczną w świetle
międzynarodowych instrumentów ochrony praw człowieka, Warszawa 2014, s. 236-265.
3
Konwencja ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych, Dz.U. 2012. Poz. 1169.
4
Komunikat nr 4/2011 z dnia 9 września 2013 r. dotyczący opinii Komitetu do spraw Praw Osób z
Niepełnosprawnościami w sprawie Zsolt Bujdoso i 5 innych skarżących v. Węgry, CRPD/C/10/D/4/2011; tekst
dostępny na stronie: http://www.ohchr.org/. (data pobrania 01.02.2015 r.).
5
W Polsce jest ok. 60 tys. osób ubezwłasnowolnionych całkowicie i ok. 10 tys. osób ubezwłasnowolnionych
częściowo, por. stenogram z posiedzenia połączonych Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji
Polityki Społecznej Sejmu RP z 7 listopada 2013 r., dostępny na stronie
http://orka.sejm.gov.pl/zapisy7.nsf/0/552B24B4AB581954C1257C27004F403C/$File/0260107.pdf (ostatni
dostęp: 3 lutego 2015 r.). 2 Kiss przeciwko Węgrom 6 , teoretycznie każda z tych osób mogłaby złożyć skargę do
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na naruszenie jej praw wyborczych.
3. Prawa wyborcze dla cudzoziemców w wyborach do samorządu terytorialnego
Potrzebna jest również dyskusja nad zmianą art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym
przepisem to obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania
Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu
terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Zgodnie z orzecznictwem
Trybunału Konstytucyjnego przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że jeśli jakieś
prawo zostało przyznane obywatelowi polskiemu, to nie można go ponadto przyznać
obywatelom innych państw7. Stąd w pełni zgodne są z Konstytucją RP jest przyznanie praw
wyborczych na poziomie gminy cudzoziemcom z państw Unii Europejskiej (czynne i bierne
prawo wyborcze do rady gminy oraz jedynie czynne prawo wyborcze w wyborach na
wójta/burmistrza/prezydenta miasta), co nastąpiło w 2004 r. Korzystanie z tych praw
uregulowane jest Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej 8 oraz Kodeksem
wyborczym. Po 11 lat od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej warto odpowiednio
dostosować Konstytucję do istniejącego stanu prawnego i faktycznego.
Ponadto potrzebna jest szersza refleksja nad prawem udziału cudzoziemców (zarówno
obywateli UE jak i cudzoziemców z państw trzecich) w wyborach do samorządu
terytorialnego i ponowne rozważenie jakie argumenty przemawiają za wykluczeniem
cudzoziemców z możliwości kandydowania na stanowisko wójta (burmistrza lub prezydenta
miasta. Warto także rozważyć czy nie należałoby podobnych zasad dotyczących wyborów
wprowadzić na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego (czyli także w wyborach do
rad powiatów oraz sejmików województw).
W tym kontekście warto także podjąć działania zmierzające do ratyfikacji Konwencji
Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym
(1992)9, która przewiduje udział cudzoziemców z państw trzecich w wyborach do samorządu
terytorialnego10. Konwencja została ratyfikowana między innymi przez takie państwa jak
Norwegia czy Islandia (oprócz niektórych państw UE). Powstaje zatem interesujący paradoks
- obywatele RP przebywający stale np. w Norwegii mają prawo uczestnictwo w wyborach na
6
Wyrok ETPC z 20.05.2010 r. w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom, skarga nr 38832/06. Por. szerzej:
A. Bodnar, Zmiana konstytucji jako konsekwencja wykonania wyroku ETPCz– glosa do wyroku ETPCz z
20.05.2010 r. w sprawie Alajos Kiss v. Węgry [w:] Europejski Przegląd Sądowy, nr 10/2010, s. 38.
7
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04 (OTK 2005/5A, poz. 49).
8
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 16 kwietnia 2003 r., Dz.U. 2004. Nr 90, poz. 864/2.
9
Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level, European Treaty Series nr 144,
tłumaczenie Konwencji na j. polski dostępne jest na stronie
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/PDF/Polish/144-Polish.pdf (ostatni dostęp: 3 lutego 2005 r.).
10
A. Bodnar, A. Ploszka, Rozszerzenie czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych na
osoby nieposiadające obywatelstwa Unii Europejskiej [w:] Samorząd Terytorialny, nr 9/2013, s. 66-74; S.
Łodziński, D. Pudzianowska, M. Szaranowicz-Kusz, Prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak czy nie? Analiza
procesu przyznawania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich w wybranych
krajach Unii Europejskiej, Warszawa 2014. Raport jest dostępny na stronie www.iom.pl (data pobrania
01.02.2015 r.)
3 szczeblu lokalnym, natomiast obywatele Norwegii mieszkający stale w Polsce już takiego
prawa nie posiadają. Oczywiście konsekwencją ratyfikacji w/w Konwencji będzie
rozszerzenie praw wyborczych w wyborach lokalnych na wszystkich cudzoziemców stale
zamieszkujących w Polsce, a nie tylko na obywateli państw, które ratyfikowały Konwencję.
4. Rzeczywisty wymiar korzystania przez obywali UE z prawa do udziału w wyborach
Obywatele UE – niebędący obywatelami RP – na podstawie art. 20 ust. 2 pkt b Traktatu
o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Kodeksu wyborczego mają prawo udziału w
wyborach lokalnych oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego odbywających się w
Polsce.
Rejestr wyborców wg stanu na dzień 30 września 2014 r., w części B zawierającej spis
obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej dopisanych do rejestru wyborców
(na własny wniosek) w celu wzięcia udziału w głosowaniu w wyborach na terenie
Rzeczypospolitej Polskiej liczy jednak zaledwie 673 osób11.
W świetle ogólnej populacji obywateli UE niebędących obywatelami RP
zamieszkujących na terenie RP liczba ta wydaje się rażąco niska. Zgodnie z wynikami
Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2011 r. w Polsce zamieszkuje
bowiem ok. 16 tysięcy obywateli UE12.
Liczba wyborców - obywateli UE – niebędących obywatelami RP uwzględnionych w
rejestrze stanowi zatem ok. 4 % ogólnej populacji obywateli UE zamieszkujących na
terytorium Polski. Jest to liczba znacznie niższa niż w innych państwach UE, które udział w
wyborach uzależniają od dopisania się do listy wyborców. W zależności od państwa kształtuje
się on na poziomie od 10% do 50% ogólnej populacji obywateli UE.13
Pozwala to na postawienie tezy, że nie wszyscy potencjalnie zainteresowani wyborcy mają
świadomość możliwości dopisania się do rejestru. Państwowa Komisja Wyborcza powinna
w tym zakresie mieć możliwość podejmowania działań o charakterze informacyjnym.
W szczególności informacja ta powinna być sformułowana w kilku językach obcych na
portalu PKW.
11
Rejestr wyborców dostępny jest tutaj: http://pkw.gov.pl/2014_RW/rejestr-wyborcow-wg-stanu-na-dzien-30wrzesnia-2014-r.html (data pobrania 01.02.2015 r.).
12
Główny Urząd Statystyczny, Rocznik demograficzny, Warszawa 2014, s. 188.
13
Dla przykładu w Irlandii na ponad 247 tys. obywateli UE, prawie 69 tys. obywateli UE dopisało się do rejestru
wyborców, we Włoszech na 1,05 mln obywateli UE - 100 tys. obywateli UE jest uwzględnionych w rejestrze
wyborców. Warto podkreślić, że w wielu państwach UE fakt stałego zamieszkania na terytorium innego państwa
członkowskiego łączy się z automatycznym wpisaniem na listy wyborców i nie ma konieczności podejmowania
dodatkowych działań w tym zakresie. Por. na ten temat Report from the Commission to the European Parliament
and the Council on the application of Directive 94/80/EC on the right to vote and to stand as a candidate in
municipal elections by citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals, 9 marca
2012 r., COM(2012) 99 final, dostępny na stronie
http://ec.europa.eu/justice/citizen/files/com_2012_99_municipal_elections_en.pdf (ostatni dostęp: 3 lutego 2015
r.).
4 Możliwość podejmowania takich działań przez PKW wymaga jednak nowelizacji kodeksu
wyborczego na wzór obowiązku przekazywania informacji o wyborach wyborcom
niepełnosprawnym uregulowanym w rozdziale 5a Kodeksu Wyborczego. Bez takich zmian
nie nastąpi trwała zmiana w zakresie udziału obywateli UE w wyborach.
5. Udział osadzonych w wyborach
Zgodnie z Europejskimi Regułami Więziennymi14 (punkt 24.11) władze krajowe powinny
zapewnić osadzonym udział wyborach, referendach i innych aspektach życia publicznego, tak
dalece, jak ich prawa nie zostały ograniczone przez prawo krajowe. Kwestia ta została
podobnie uregulowana także w art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Osobistych
i Politycznych15.
Tymczasem uregulowania prawne przyjęte w Kodeksie wyborczym nie gwarantują
osadzonym pełnego czynnego prawa wyborczego. Uwaga ta przede wszystkim odnosi się
do wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wyborów
wójtów/burmistrzów/prezydentów miast. Kwestia tworzenia spisu wyborców w takich
wyborach uregulowana jest w art. 29 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z § 2 tego artykułu
w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach
wójta do spisu wyborców wpisuje się jedynie osoby stale zamieszkałe, odpowiednio, na
obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub gminy, w której przeprowadzane
są wybory wójta.
Takie uregulowanie pozbawia czynnego prawa wyborczego wszystkich tych osadzonych,
którzy przebywają na terenie jednostek penitencjarnych niepołożonych na terenie jednostki
samorządu terytorialnego, w której stale zamieszkują. O skali problemu może przykładowo
świadczyć sytuacja zaobserwowana w Zakładzie Karnym we Wronkach w dniu wyborów
samorządowych, które odbyły się 16 listopada 2014 r. Spośród 1424 osadzonych w tym
zakładzie karnym16 do głosowania w wyborach na burmistrza gminy Wronki oraz do Rady
Miasta i Gminy Wronki uprawnionych było jedynie 2 więźniów17. Sytuacja wyglądała lepiej
jedynie w wyborach do organu stanowiącego samorządu województwa, do głosowania
w których uprawnionych było 914 osadzonych18.
Dlatego osadzeni, którzy są pozbawieni wolności poza miejscem swojego stałego
zamieszkania powinni mieć możliwość skorzystania z prawa do głosowania
14
Zalecenia Rec(2006)2 Komitetu Ministrów do państw członkowskich Rady Europy w sprawie Europejskich
Reguł Więziennych.
15
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Dz.U. z 1977 r., Nr 38 poz. 167.
16
Stan z 21 listopada 2014 r., http://sw.gov.pl/Data/Files/001c169lidz/2014_11_21_szczegolowa_informacja_o_
zaludnieniu_oddzialow_mieszkalnych.pdf, (data pobrania 01.02.2015 r.).
17
Wybory samorządowe 2014, http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/protokoly/30632/35802;
http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/protokoly/30632/1674 (data pobrania 01.02.2015 r.).
18
Wybory samorządowe 2014, http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/protokoly/30632/42111 (data pobrania
01.02.2015 r.).
5 korespondencyjnego na wzór tego, które przysługuje osobom niepełnosprawnym, zgodnie z
art. 53 § 3 Kodeksu wyborczego.
Nadto zmiany wymaga także art. 29 Kodeksu wyborczego, który przewiduje procedurę
tworzenia spisu wyborców w zakładach karnych. Spisy takie tworzy gmina na podstawie
wykazu osadzonych, którzy będą przebywali w jednostkach penitencjarnych w dniu
głosowania. Przedmiotowy wykaz wysyłany jest do miejscowo właściwej gminy najpóźniej
na pięć dni przed wyborami.
Rozwiązanie to pozbawia czynnego prawa wyborczego wszystkich tych osadzonych, którzy
zostali przeniesieni do innej jednostki penitencjarnej pomiędzy dniem sporządzenia wykazu
osób przebywających w jednostce penitencjarnej, a dniem głosowania. W konsekwencji
wyklucza ono z prawa do udziału w referendach i wyborach wszystkich tych osadzonych,
którzy w wyżej wymienionym okresie zostali przyjęci do jednostki penitencjarnej.
Sugerowanym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie zaświadczeń o prawie do głosowania w
miejscu pobytu dla wszystkich tych osadzonych, którzy zmieniają miejsce pobytu pomiędzy
dniem sporządzenia wykazu osób uprawnionych do głosowania a dniem wyborów. Na
podstawie takiego dokumentu osadzeni mogliby być dopisywani do spisu wyborców w dniu
głosowania, tak jak ma to miejsce w sytuacji opisanej w art. 32 § 1 Kodeksu wyborczego.
Autorzy:
Dr Adam Bodnar jest wiceprezesem zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz
adiunktem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW.
Dr Dorota Pudzianowska jest koordynatorką Programu Artykuł 32 Helsińskiej Fundacji
Praw Człowieka oraz adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego WPiA UW.
mgr Adam Ploszka jest prawnikiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz doktorantem
w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW.
mgr Marcin Wolny jest prawnikiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz aplikantem
adwokackim w Okręgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie.
6