pozycja kadry urzędniczej na przykładzie rozwiązań ustrojowych

mgr Mariusz Paradowski,
mgr Alina Knapik
Krakowska Akademia im. A. Frycza Modrzewskiego
w Krakowie
POZYCJA KADRY URZĘDNICZEJ NA PRZYKŁADZIE
ROZWIĄZAŃ USTROJOWYCH
Streszczenie: Niniejszy artykuł porusza tematykę dotyczącą pozycji kadry urzędniczej na tle ustrojów
politycznych wyznaczonych przez historię. W części wprowadzającej odnosi się on do reform
społecznych kształtujących położenie administracji państwowej. Wskazuje on na kwestie zarządzania
państwem. Koncentruje się także na zagadnieniach etycznych urzędników państwowych. W części
końcowej natomiast zwraca uwagę na problematykę kierownictwa w państwie, w przekroju
historycznym.
Słowo kluczowe: kadra urzędnicza, administracja państwowa, ustrój polityczny, zarządzanie państwem,
kierownictwo
Wstęp
Nie sposób zaprzeczyć temu, że współcześnie wiedza oraz profesjonalizm
stanowią gwarancję sukcesu zawodowego. Koniecznym jest także zauważyć, że już w
szkole ponadgimnazjalnej człowiek immanentnie kształtuje własne zainteresowania,
które nie pozostają bez wpływu na charakter przyszłej pracy. Należy zgodzić się
również ze stwierdzeniem, że wybór kierunku studiów przez absolwentów szkół
średnich na poziomie wyższym ostatecznie kształtuje umiejętności człowieka, które
w późniejszym etapie jego życia uzupełnia praktyka.
Nie pozostaje celem niniejszych rozważań analiza wartości związanych z
wiedzą. Trzeba jednak pamiętać, że zagadnienia dotyczące wiedzy chociaż nie są
indyferentne wobec podjętego tematu, to jednak stanowią nader obszerny zakres
problemowy i niejednokrotnie doczekały się odrębnych publikacji. Tytułem wstępu
należy jednak zwrócić uwagę na kwestie, które w sposób zasadniczy dotykają kadry
urzędniczej w strukturze administracji publicznej. Wolno dostrzec, że jej pozycja nie
pozostaje relewantna wobec wiedzy, jaką winni posiadać urzędnicy zatrudnieni w
administracji publicznej. Oczywistym pozostaje także fakt, że status kadry
urzędniczej podlega nieformalnej ocenie społecznej. Bez wątpienia wpływa to na
charakter całej administracji publicznej, a także na pozycję państwa.
Wymienionym zagadnieniom przeznaczone jest niniejsze opracowanie.
1. Periodyzacja ustrojów państwowych oraz ich wpływ na kształtowanie się
kadry urzędniczej
Wkraczając z zagadnienia merytoryczne dotyczące kadry urzędniczej, wydaje
się niezbędnym zwrócić uwagę na rys historyczny. Trudno nie dostrzec, że rozwój
145
administracji państwowej w przestrzeni czasu odbywał się kompatybilnie wobec
przyjętych rozwiązań ustrojowych. Cezura wprowadziła etapizację administracji z
uwagi na uwarunkowania historyczne odrębne w poszczególnych okresach czasu.
Z uwagi na istotę oraz znaczenie administracji wyróżnić należy:
administrację okresu starożytności,
administrację doby feudalizmu,
administrację w państwie absolutnym,
administrację czasu państwa prawnego,
administrację socjalistyczną,
administrację współczesną.
Dowodów na potwierdzenie przedmiotowych założeń poszukiwać trzeba na
gruncie zagadnień dotyczących historii administracji. W tym miejscu uzasadnionym
pozostaje przybliżyć rozwiązania społeczne w zakresie organizacji i zarządzania
państwem obowiązujące w wymienionych powyżej odstępach czasu determinujących
rozwój administracji państwowej. Bez wątpienia rozważania należy rozpocząć od
okresu starożytności. Przyjmuje się bowiem, iż kolebką cywilizacji był obszar
Bliskiego Wschodu, gdzie w IV tysiącleciu p.n.e. powstały państwa Żyznego
Półksiężyca Lewantu. Nie można pominąć także takich struktur państwowych jak
Egipt i Mezopotamia. Uznaje się, że pierwsze z nich powstało około 3100 roku p.n.e.,
z kolei historia wyodrębnienia się drugiego jest nieco bardziej burzliwa. W Egipcie
władzę sprawował faraon, natomiast w Mezopotamii u Sumerów władza należała do
patesów. Miała ona charakter teokratyczny i despotyczny. Poza rozwiniętą
administracją centralną w wymienionych strukturach państwowych istniała
administracja terytorialna. Jednostką podziału terytorialnego Egiptu były nomy na
czele z nomarchą, zaś Mezopotamia dzieliła się odpowiednio na: prowincje na czele z
gubernatorami, okręgi pod rządami naczelników oraz gminy we władaniu wójtów.
Mówiąc o zagadnieniach dotyczących rozwoju administracji okresu
antycznego, nie można pominąć problematyki dotyczącej administracji rzymskiej.
Pamiętać jednak należy, że charakter administracji rzymskiej wymienionego okresu
prezentuje się różnorodnie z uwagi na obowiązujący ustój państwowy. Inaczej
przedstawia się struktura administracji w czasie republiki rzymskiej niż w okresie
pryncypatu lub dominatu. Z uwagi na niejednorodny ustrój polityczny administracja
nie posiadała jednolitego charakteru. Szczegółowa analiza urzędów i godności
występujących w starożytnym Rzymie nie może znaleźć miejsca w niniejszym
opracowaniu z uwagi na szeroki zakres tematyczny. Należy jednak nadmienić, że
władza w starożytnym Rzymie miała charakter scentralizowany i w zależności od
czasokresu należała do króla lub cesarza. W swej zasadniczej części zadania
urzędników koncentrowały się wokół tematyki dotyczącej zarządu państwem,
wojskowości, sądownictwa oraz podatków. Administracja państwowa funkcjonowała
wówczas w oparciu o zasadę prowincjonalności. Według Z. Leońskiego powołana
zasada oznacza, że „(…) na jednym terenie sprawy z różnych działów administracji
należą do jednego organu. Nie ma tu podziału na organy centralne i terenowe, gdyż
centralny organ działa w terenie”269. Jednostkami podziału terytorialnego były
prowincje.
269
Z. Leoński, Nauka administracji, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 80.
146
Pozostając w sferze problematyki dotyczącej genezy ustrojów państwowych
oraz ich wpływu na rozwój administracji państwowej, należy wskazać na
administrację doby feudalizmu. Trzeba zauważyć, że w okresie wczesnego
średniowiecza na ziemiach Europy obserwuje się wędrówki ludów. Nie pozostaje to
bez znaczenia dla organizacji ówczesnej państwowości. A. Filipowicz podkreślił, że
„rozproszona grupa ludzi nie jest w stanie w sposób zorganizowany dbać o własne
bezpieczeństwo zewnętrzne i utrzymywać porządek wewnętrzny. Luźna grupa, nie
spojona wewnętrznymi więzami, nie objęta jakąś organizacją, w ogóle nie jest w
stanie podejmować wysiłku zbiorowego. Organizacją, która najpełniej może
zjednoczyć ludzi, nadać kierunek ich działaniu, czasem nawet zmuszać swych
członków do pewnych zachowań, jest współczesne państwo”270. W tak zarysowanym
kształcie myślowym rysuje się obraz administracji państwowej pierwszych
organizacji państwowych wyodrębnionych z organizacji plemiennych. J. Bardach
nadmienił, iż „rozwój organizacji państwowych na ziemiach Słowian wschodnich
doprowadził w wyniku kilkuwiekowego procesu do uformowania się w IX w.
państwa kijowskiego, które połączyło się z drugim silnym państwem wschodniosłowiańskim z ośrodkiem w Nowogrodzie. W X w. państwo kijowskie było
największym i najbardziej rozwiniętym państwem Europy Wschodniej. Najstarszym
większym państwem zachodnio-słowiańskim było państwo Samsona (…) które
powstało na terenie Moraw i Dolnej Austrii około r. 625”271. Tworzące się z kolei na
terenie Wielkopolski w VIII wieku państwo Polan dążyło do stabilizacji i dało
początek późniejszemu państwu polskiemu. W pierwszym okresie jego istnienia
administracja państwowa zorganizowana została w oparciu o radę starszych oraz
wiec, które posiadały charakter decyzjonalny. Administracja centralna, w tym urzędy
dworskie, należały do komesów, kanclerza, komorników, skarbnika, mincerzy oraz
urzędów dbających stricte o dwór, tj. stolników, cześników, łowczych, koniuszych i
innych. Administrację terytorialną, w tym urzędy lokalne, pełnili komesi grodowi
oraz namiestnicy. Warto zaznaczyć, że wraz z rozkwitem państwa polskiego urzędy
centralne i lokalne ewoluowały w kierunku bardziej zorganizowanej struktury.
Podsumowując rozważania dotyczące analizowanego okresu, należy podkreślić, że
ustrój feudalny funkcjonował w oparciu o gospodarkę folwarczno-pańszczyźnianą, a
następnie przeobraził się w model gospodarki towarowo-pieniężnej.
Niezwykle ciekawie przedstawia się także administracja państwowa okresu
absolutyzmu oświeceniowego. Nie sposób jednak dokonać jej analizy, separując się
od zagadnień dotyczących doktryn polityczno-ustrojowych istotnie oddziałujących na
strukturę państwowości. Dla prawidłowego zrozumienia istoty oraz znaczenia
administracji państwowej w wymienionym czasie należy odnieść się do
podstawowych zagadnień warunkujących funkcjonowanie państwa. W obliczu
powołanych wartości na pozycję aprioryczną wysuwają się zasadnicze pojęcia, takie
jak: merkantylizm, protekcjonalizm (celny), bulionizm, kameralizm (ew.
kameralistyka), oraz policystyka, które nie pozostają w odosobnieniu wobec idei
państwa absolutnego. Zgodnie z definicją słownikową merkantylizm to „doktryna i
polityka ekonomiczna w Europie Zachodniej XVI i XVII w. w epoce kapitalizmu,
270
A. Filipowicz, Prawo dla ekonomistów, Oficyna Wydawnicza Muza SA, Warszawa 1999, s. 9.
J. Bardach, Historia państwa i prawa do roku 1795, t. I, Państwowe Wydawnictwo Naukowe,
Warszawa 1957, s. 66.
271
147
uznająca za główny sposób wzbogacenia kraju poprzez handel, przede wszystkim
zamorski, połączony z podbojem i rabunkiem kolonii, a także wzrost sił
wytwórczych, rozwój przemysłu chronionego wysokimi cłami, komunikacji oraz
wzrost liczby ludności”272. Protekcjonalizm natomiast to „polityka ochrony produkcji
i handlu krajowego przed konkurencją zagraniczną, głównie za pomocą ceł
nakładanych na przywożone towary”273. Bulionizm z kolei w myśl definicji
encyklopedycznej to „doktryna ekonomiczna, wczesna faza merkantylizmu,
utożsamiająca bogactwo kraju ze szlachetnymi kruszcami (złoto, srebro); znalazła
wyraz w polityce większości krajów Europy XVI wieku”274. Kameralizm natomiast to
„odmiana merkantylizmu o wyraźnym nastawieniu fiskalnym, rozwinięta w
Niemczech i Austrii w XVII i XVIII w., rozpatrująca całość problemów
gospodarczych z punktu widzenia możliwości powiększenia dochodów
panującego”275. Na tle przytoczonych stwierdzeń nasuwa się zasadnicza konkluzja.
Nie wymaga bowiem udowodnienia, iż cechą indywidualizującą administrację doby
absolutyzmu była niezwykle silna pozycja władcy. Uznać zatem trzeba, że tendencje
stabilizujące położenie społeczne panującego we wskazanym okresie mogły być
osiągnięte jedynie przez zapewnienie właściwej polityki państwa. Wyrazem
wymienionych założeń są rozwiązania doktrynalne, o których mowa powyżej.
Reasumując powyższe stwierdzenia, należy uznać, że w dobie absolutyzmu
oświeceniowego polityka ekonomiczna państwa koncentrowała się wokół
wzbogacenia skarbca monarszego poprzez zastosowanie określonej polityki fiskalnej.
Podejmowano bowiem starania zmierzające do rozwoju przemysłu, a także rozwijano
eksport, stosując wysokie cła. Umożliwiło to wzmocnienie pozycji władcy, który
sprawował niczym nieograniczone rządy. Obok przedmiotowych rozważań wyrasta
także pojęcie policystyki. Nie można nie zauważyć, że termin ten stanowi określenie
sposobu sprawowania przez panującego władzy w państwie. Wedle ius politiae
monarsze przysługuje prawo regulowania wszelkich spraw społecznych, związanych
nie tylko z zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także
uprawnienie do szeroko rozumianego reglamentowania wszelkich obszarów życia
mieszkańców. D. Malec i J. Malec podkreślili, iż „monarchia absolutna
charakteryzowała się skupieniem w jednym ręku pełni władzy, a także
instytucjonalnym utożsamieniem osoby monarchy z najwyższym organem państwa.
Klasyczny reprezentant tej formy ustrojowej, Ludwik XIV, miał wyrazić tę zasadę w
formie: państwo to ja. Władca absolutny był jednocześnie najwyższym ustawodawcą,
wykonawcą praw i sędzią. Podległy mu aparat administracyjny państwa odgrywał
niepomierną rolę w utrwalaniu i zabezpieczaniu władzy króla”276. Administracja w
dobie absolutyzmu funkcjonowała w oparciu o system biurokratyczny. H. Izdebski
stwierdził, że „przyjęte we współczesnej socjologii i teorii organizacji, w ślad za
wybitnym uczonym niemieckim przełomu XIX i XX w. Maxem Weberem (18641920) pojęcie biurokracji ma charakter emocjonalnie neutralny. Oznacza ono
272
Słownik języka polskiego PWN, t. II, Warszawa 1979, s. 140.
Tamże, s. 943.
274
Encyklopedia popularna PWN, Warszawa 1982, s. 104-105.
275
Słownik języka polskiego PWN, t. I, Warszawa 1979, s. 863.
276
D. Malec, J. Malec, Historia administracji nowożytnej – monografie Wydziału Prawa i Administracji
Uniwersytetu Jagiellońskiego, Wydawnictwo UJ, Kraków 1997, s. 15.
273
148
określony typ organizacji i nie przesądza z góry o jego wadach”277. Weber wskazywał
m.in. na zawodowy charakter administracji, przyjmując, że uposażenie uzyskiwane w
związku z zatrudnieniem w strukturach administracji państwowej winno stanowić
wyłączne źródło dochodu, a urzędnik musi posiadać odpowiednie przygotowanie
zawodowe i odznaczać się konieczną fachowością. Postulował on ponadto stworzenie
hierarchicznej struktury władzy opartej na relacjach: przełożony – podwładny oraz
poddał wszelkiej krytyce utrwalone zjawisko „kupowania urzędów”.
Niezmiernie interesująco prezentuje się także administracja okresu państwa
prawnego. J. Malec i D. Malec wskazali, że „w państwie prawnym zachodzi istotna
przemiana modelu administrowania charakterystycznego dla XVIII-wiecznych
państw policyjnych, stanowiąc ich przeciwieństwo pod każdym względem. Przede
wszystkim mamy tu do czynienia z zasadami konstytucjonalizmu oraz
hierarchiczności aktów prawnych, co stwarza konieczność zgodności aktów niższego
rzędu z ustawami, tych zaś z konstytucją. Administracja zobowiązana jest działać w
ramach przepisów prawa oraz na ich podstawie. (…) Charakter norm
administracyjnych staje się dwustronnie obowiązujący, wiąże zatem już nie tylko
samych obywateli, lecz również aparat administracyjny”278. W tym miejscu godzi się
zauważyć, że zmiana charakteru administracji państwowej oraz modelu
administrowania stała się możliwa za sprawą przemian ustrojowych, które miały
miejsce na początku XIX stulecia. Nie pozostaje kwestią sporną, że ogromną rolę w
zakresie transformacji politycznej organizacji państwa spełniała poprzedzająca
wymienione wydarzenia doktryna liberalizmu gospodarczego oraz politycznego. Nurt
ten szeroko koncentrował uwagę wokół jednostki – odtąd nie państwo, lecz jednostka
stała się przedmiotem zainteresowania. Kształtująca się wówczas myśl wolnościowa
osłabiła pozycję panującego. Zasadnicze znaczenie dla rozwoju administracji
państwowej odegrały poglądy Monteskiusza i jego podział władzy na władzę
ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. L. Garlicki zaznaczył, że „zasada podziału
władz powstała w czasach nowożytnych jako przeciwieństwo zasady absolutyzmu
monarszego, zakładającej skupienie całej władzy w rękach jednego podmiotu”279. W
świetle zaistniałych okoliczności pozostaje oczywistym, że dotychczasowa rola
administracji państwowej uległa przeobrażeniu w strukturę kompetentną do
stosowania prawa, a zatem wyposażoną we władzę wykonawczą. Podporządkowanie
administracji prawu bez wątpienia miało na celu ograniczenie pozycji panującego
oraz nadanie jej praworządności w działaniu. Trzeba pamiętać, iż szereg reform
ustrojowych wynikających z założeń liberalizmu politycznego, m.in.
konstytucjonalizm, równość wobec prawa, wolności obywatelskie, odpowiedzialność
ministrów przed parlamentem, sądownictwo administracyjne oraz samorząd
terytorialny wprowadziły administrację państwową na nowe tory, nadając jej nową
funkcję. W konkluzji do podjętych rozważań należy wskazać, że idea państwa
prawnego powstała w Niemczech w pierwszej połowie XIX wieku. Wraz z nowym
modelem administrowania na znaczeniu zyskała wiedza oraz fachowość personelu
administracyjnego. W państwie niemieckim od kandydata na stanowisko urzędnicze
277
H. Izdebski, Historia administracji, Wydawnictwo Liber, Warszawa 1997, s. 36-37.
J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnictwo UJ, Kraków 2003,
s. 117.
279
L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu, cz. I, Wydawnictwo Liber, Warszawa
1997, s. 91.
278
149
oczekiwano wykształcenia wyższego prawniczego. Od 1846 roku z kolei wymagano
odbycia aplikacji sądowej, służby przygotowawczej zakończonej egzaminem. We
Francji kadrę urzędniczą tworzyli z kolei absolwenci państwowych szkół
technicznych lub absolwenci powołanej w 1794 roku Szkoły Politechnicznej. W 1848
roku utworzono także Szkołę Administracji. Wymienione wydarzenia nie zamykały
przemian ustrojowych w państwie niemieckim. Wiek XX przyniósł idące dalej
zmiany w sferze państwowości. Kolejne przeobrażenia zmierzały w kierunku
powstania państwa dobrobytu. Temu rozwojowi sprzyjał wysoki poziom gospodarczy
kraju, nieosiągalny dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej.
W kilku słowach należy odnieść się także do modelu administracji
socjalistycznej. W wymienionym okresie widoczne są działania sojuszników
partyjnych, które dalekie są idei praworządności. W całej Europie ŚrodkowoWschodniej znajdującej się pod wpływem komunistycznych decydentów
administracja państwowa służy jedynie realizacji interesów partyjnych klasy
rządzącej. Na skutek ideologii komunistycznej administracja socjalistyczna stała się
wyrazem zdegradowania podstawowych instytucji ustrojowych. W Polsce dowodem
tego pozostaje samorząd terytorialny, który został zlikwidowany. T. Maciejewski
stwierdził: „Ustawą z marca 1950 r. zniesione zostały: organy administracji rządowej
(wojewodowie, starostowie), organy administracji samorządowej (wydziały
wojewódzkie i powiatowe oraz zarządy miejskie i gminne, w tym również stanowiska
burmistrzów i prezydentów miast oraz wójtów) oraz szereg urzędów administracji
niezespolonej (szkolnej, finansowej, pracy). Całość kompetencji tych organów
przekazano w ręce rad narodowych: wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz
ich organów wykonawczych – prezydiów”280. Charakteryzując niniejszy okres,
wypada podkreślić, że urzędnicy administracji socjalistycznej cechowali się
wyjątkowo słabym poziomem wykształcenia. Zdarzały się sytuacje, że urzędników
powoływano spośród osób posiadających wykształcenie podstawowe, uzupełnione
specjalistycznymi kursami o charakterze ideologicznym. Likwidowano określone
kierunki studiów, a nawet zamykano uczelnie wyższe. Dla kandydatów na studia
wprowadzono natomiast tzw. punkty, które w rezultacie istotnie ograniczyły
możliwość kształcenia. Jeszcze w latach osiemdziesiątych XX wieku wykształcenie
średnie zapewniało pracę w administracji państwowej.
Współczesna administracja publiczna cieszy się z kolei dużym stopniem
profesjonalizmu, szczególnie na poziomie administracji rządowej. Na początku lat
dziewięćdziesiątych powstała Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, która
rekrutuje i kształci urzędników do służby cywilnej. Na szczeblu samorządu
terytorialnego reaktywowanego w 1990 roku, procedura naboru opiera się na
konkurencyjności, rozpisywane są konkursy na określone stanowiska pracy. Sprzyja
to znoszeniu nepotyzmu oraz stanowi wyraz profesjonalizmu. Poziom wynagrodzenia
wciąż jednak pozostawia wiele do życzenia.
280
T. Maciejewski, Historia ustroju i prawa sądowego Polski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa
2003, s. 381.
150
2. Status urzędniczy zawodu administratywisty
Rozważając temat podjęty w niniejszym opracowaniu, należy zwrócić uwagę
na pozycję zawodu administratywisty, który nie cieszy się dużym uznaniem wśród
społeczeństwa. Wydaje się jednak, że sposób traktowania urzędników stanowi efekt
społecznego przekonania wobec braku wiedzy, fachowości oraz obowiązków w
pracy. Nadal bowiem istnieje ogólnospołeczne przeświadczenie, iż atrybutem
urzędnika jest wypijanie codziennej kawy i wyczekiwanie godziny opuszczenia
miejsca pracy. Obraz ten właściwy był jednak modelowi administracji socjalistycznej,
w której niejednokrotnie sztucznie tworzono miejsca pracy.
Wymaga podkreślenia, iż współczesny urzędnik jest fachowcem lub stopniowo
dąży do fachowości. Nierzadko jest on absolwentem wydziału prawa i administracji.
Nie wolno zapomnieć, że na uczelniach typu uniwersyteckiego administracja
pozostaje kierunkiem studiów zorganizowanym w ramach jednego wydziału z
kierunkiem prawo. Powszechne wyobrażenie społeczne wobec charakteru studiów
administracyjnych nie jest adekwatne do rzeczywistości. Wśród osób bezpośrednio
niezaznajomionych z kierunkiem studiów administracyjnych do dziś istnieje pogląd,
iż absolwent wymienionych studiów jest administratorem, a podczas pięcioletniego
cyklu kształcenia uczy się przede wszystkim obsługiwać urządzenia biurowe. Taki
poziom niewiedzy w swej zasadniczej części charakteryzuje urzędników
posiadających wykształcenie średnie. Absolwent studiów administracyjnych,
podejmując pracę po raz pierwszy i dołączając do doświadczonej kadry urzędniczej,
napotyka na błędne, a czasem nawet zabawne wyobrażenie wobec charakteru własnej
specjalizacji.
W tak zarysowanym kształcie myślowym koniecznym pozostaje wyjaśnić, kim
jest administratywista. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy
odnieść się do programu nauczania obowiązującego w toku kształcenia na kierunku
administracja. Siatka godzin wymienionego kierunku zawiera przedmioty z zakresu:
wstępu do prawoznawstwa, prawa konstytucyjnego, prawa oraz postępowania
administracyjnego, prawa cywilnego, prawa międzynarodowego publicznego, prawa
pracy, prawa gospodarczego, prawa finansowego, logiki prawniczej, a dla
zainteresowanych fakultatywnie prawa karnego. Studenci studiów administracyjnych
zaznajamiani są ponadto z zagadnieniami z obszaru nauk ekonomicznych
wykładanych przez specjalistów z zakresu mikro- i makroekonomii oraz organizacji i
zarządzania. Istnieje także szereg przedmiotów kształcenia ogólnego z zakresu
socjologii, psychologii lub filozofii. Nie można zapomnieć, iż w trakcie kształcenia
studenci niejednokrotnie posiadają możliwość wyboru specjalności odpowiadającej
ich zainteresowaniom, np. administracja ogólna, administracja gospodarcza,
administracja europejska, administracja wymiaru sprawiedliwości, administracja
rządowa lub samorządowa. Wobec powyższego należy stwierdzić, że program
nauczania na kierunku administracja nieznacznie różni się od siatki godzin
obowiązującej na kierunku prawo. Studentów administracji obowiązuje jedynie
konieczność zaliczenia większej ilości przedmiotów ekonomicznych w porównaniu
ze studentami prawa. Ci ostatni z kolei w programie studiów posiadają przedmioty,
które nie obowiązują studentów administracji. Należą do nich: prawo rzymskie,
prawo wyznaniowe, prawo kanoniczne, postępowanie cywilne, postępowanie karne
oraz wybrane zagadnienia z zakresu kryminologii i kryminalistyki.
151
Reasumując powyższe stwierdzenia, należy uznać, iż absolwent studiów
administracyjnych jest wysokiej klasy specjalistą głównie w zakresie prawa
publicznego, posiadającym umiejętność stosowania prawa publicznego przez
właściwą wykładnię norm prawnych. Dysponuje on wiedzą w zakresie jurysdykcji
administracyjnej (orzeczniczej działalności administracji publicznej). Nie są mu
jednak obce zagadnienia z zakresu prawa prywatnego. Absolwenci studiów
magisterskich administracyjnych ponadto przygotowani są do wykonywania funkcji
kierowniczych na średnim i wyższym szczeblu w administracji samorządowej,
państwowej oraz instytucjach publicznych o zróżnicowanym charakterze, w tym w
dziedzinie administracji świadczącej. Znajdują oni zatrudnienie w ministerstwach,
urzędach wojewódzkich, urzędach miejskich, urzędach skarbowych, izbach
skarbowych, bankach itp. Mogą ubiegać się o przyjęcie na studia doktoranckie i
studia podyplomowe.
3. Etyka urzędnicza
Do istotnych zagadnień zaliczyć należy także tematykę dotyczącą szeroko
rozumianej etyki urzędniczej. Wyrzucenie wymienionej problematyki poza margines
zainteresowania przemawiałoby za fragmentarycznością opracowania oraz w
konsekwencji pozbawiłoby artykuł pełnego waloru poznawczego.
Należy podkreślić, że charakter pracy wykonywanej przez kadrę urzędniczą na
przestrzeni lat ulegał ciągłym przeobrażeniom. Obowiązujący ustrój polityczny,
zasadniczo odmienny w różnych odstępach czasu, wyznaczał administracji
państwowej nową rolę w otaczającej rzeczywistości. Pamiętać trzeba, iż nie zawsze
korpus urzędniczy w swym działaniu przybierał postać daleko idącego
profesjonalizmu. U podstaw politycznych znajdujących się sferze otaczającego świata
należało bowiem poszukiwać uzasadnienia określonych zjawisk społecznych, wysoce
negatywnych pod względem obowiązującej moralności. Nie wolno jednak
zapomnieć, iż poczucie moralności zawsze stanowi konsekwencje aprobaty lub
dezaprobaty określonych zachowań ludzkich.
W obliczu przywoływanych wartości uznać trzeba, że do katalogu
pejoratywnych przykładów deprecjonowania kadry urzędniczej w dziejach historii
administracji należą:
sprzedaż urzędów w Polsce i na świecie,
dożywotniość urzędów,
delegalizacja urzędniczej fachowości, szczególnie w okresie PRL,
stosunkowo niskie uposażenie.
Należy nadmienić, że wyżej wymienione przykłady nie pozostają bez wpływu
na kształtowanie się pozycji administracji państwowej. Oczywistym pozostaje fakt, iż
takie zjawiska jak nepotyzm i łapownictwo stały się nagminne i występowały przede
wszystkim w okresie ustroju komunistycznego. Wraz ze wzrostem oczekiwań
społecznych poddane zostały krytyce. Wobec powyższego uznać trzeba, że
zagadnienia dotyczące etyki stanowią niezwykle ważną sferę myślową oraz znacząco
indywidualizują urzędnika w codziennym wykonywaniu obowiązków służbowych.
Koncentrując uwagę na etyce urzędniczej, należy wyjaśnić znaczenie
podstawowych pojęć z zakresu aktualnie podjętej analizy. T. Ślipko SJ wskazał, iż
„etyka jest to nauka filozoficzna, która formułuje ogólne zasady moralne oraz
152
szczegółowe normatywy ludzkiego działania za pomocą wrodzonych człowiekowi
zdolności poznawczych”281. Etyka urzędnicza z kolei jest naturalną konsekwencją
deontologii, która wskazuje na pewne sposoby postępowania mające swój wydźwięk
w tworzeniu reguł charakterystycznych dla danej grupy społecznej. W ich efekcie
powstają pewne unormowane wytyczne występujące w postaci kodeksów etycznych
przypisanych poszczególnym grupom zawodowym. Na jej płaszczyźnie powstaje
m.in. etyka prawnicza, urzędnicza, lekarska, dziennikarska.
Skupiając myśli na tematyce odnoszącej się do etyki urzędniczej, nie można
pominąć wartości, jakie wpisane są w kodeksy etyczne. Bezsporną kwestią jest, aby
urzędnik był neutralnym politycznie, działał na rzecz dobra publicznego, zachował
wysoką kulturę osobistą oraz godność. Bez wątpienia dyrektywa rzetelności i
bezstronności stanowi fundamentalną wartość na gruncie zagadnień dotyczących
etyki urzędniczej. Unikanie korupcji z kolei jest na tyle oczywiste, że nie wymaga
uregulowania. Warto pamiętać, że kodeksy etyczne bezpośrednio nie łączą się z
sankcją karną. Niemniej jednak cięższe przewinienia urzędników podlegają
odpowiedzialności karnej na podstawie przepisów prawa karnego.
Na uwagę zasługuje stwierdzenie, że w okresie administracji średniowiecznej
wyodrębniły się kodeksy rycerskie zawierające podstawowe formuły prawidłowego
zachowania wojownika. Aktualnie można wskazać np. na Europejski Kodeks Dobrej
Administracji, Kodeks Służby Cywilnej, a w obszarze działania samorządu
terytorialnego na odrębne kodeksy etyczne obowiązujące w ramach struktury
organizacyjnej poszczególnej jednostki samorządowej. Obecnie obserwuje się
tendencję zmierzającą do tworzenia przedmiotowych zapisów.
Podsumowanie
Podsumowując powyższe przemyślenia, nie sposób uznać, że są one
pozbawione wartości poznawczej. Zwracają one uwagę na zagadnienia, które nie
pozostają obojętne wobec tematyki dotyczącej zarządzania. Oczywistym pozostaje
fakt, że tematyka kierownictwa w administracji państwowej stanowi zasadnicze
znaczenie nie tylko dla kadry urzędniczej, ale także dla całego ustroju państwowego.
Z punktu widzenia niniejszych zagadnień kierować bowiem można zarówno
personelem administracyjnym, jak również szerszą strukturą administracyjną w
stosunkach prawnej zależności, co szczególnie widoczne było w okresie monarchii
absolutnych.
Wymaga wyjaśnienia, że na tle przedmiotowych rozważań budzić może pewne
zastrzeżenia zastosowana terminologia w odniesieniu do pojęcia „administracja
państwowa”. Aktualnie bowiem przyjęło się używanie terminu „administracja
publiczna”. Z uwagi jednak na wymiar historyczno-ustrojowy opracowania, dla
zachowania jednolitości pojęciowej koniecznym było ograniczenie się wyłącznie do
jednego pojęcia, aby określonym terminom nie nadać znamion anachronizmu.
Poruszając się w obszarze tematycznym dotyczącym historii administracji,
szczególnie okresu średniowiecza i kształtowania się pierwszych państwowości, w
stosunku do wymienionej sfery tematycznej trudno bowiem posługiwać się terminem
„administracja publiczna” dla oznaczenia podmiotów sprawujących faktyczny zarząd
281
T. Ślipko SJ, Zarys etyki ogólnej, Wydawnictwo WAM, Kraków 2004, s. 35.
153
państwem. Wobec powyższego zrezygnowano z posługiwania się pojęciem
„administracja publiczna” na rzecz upowszechnienia terminu „administracja
państwowa”. Służyło to celom niniejszego opracowania.
Podjęta w tym artykule problematyka nie koncentruje się wyłącznie na
aspektach ustrojowych. Z treści poruszonych zagadnień można wywieść wiele
spostrzeżeń odnoszących się do tematyki zarządzania państwem przez organy
wyposażone w kompetencje władcze.
Bibliografia
1.
Bardach J., Historia państwa i prawa do roku 1795, t. I, Państwowe Wydawnictwo Naukowe,
Warszawa 1957.
2. Encyklopedia popularna PWN, Warszawa 1982.
3. Filipowicz A., Prawo dla ekonomistów, Oficyna Wydawnicza Muza SA, Warszawa 1999.
4. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu, cz. I, Wydawnictwo Liber,
Warszawa 1997.
5. Izdebski H., Historia administracji, Wydawnictwo Liber, Warszawa 1997.
6. Leoński Z., Nauka administracji, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010.
7. Maciejewski T., Historia ustroju i prawa sądowego Polski, Wydawnictwo C.H. Beck,
Warszawa 2003.
8. Malec J., Malec D., Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnictwo UJ,
Kraków 2003.
9. Malec D., Malec J., Historia administracji nowożytnej – monografie Wydziału Prawa i
Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, Wydawnictwo UJ, Kraków 1997.
10. Słownik języka polskiego PWN, t. I, Warszawa 1979.
11. Słownik języka polskiego PWN, t. II, Warszawa 1979.
12. Ślipko T. SJ, Zarys etyki ogólnej, Wydawnictwo WAM, Kraków 2004.
THE STATUS OF PUBLIC OFFICERS ON THE EXAMPLE
OF SYSTEM SOLUTIONS
Abstract: The present article examines the position of public officers throughout political systems in
history. The introduction describes social reforms affecting the status of the state administration. It also
discusses the issues relating to state governance and focuses on civil servant-related ethical issues. In its
final part, the paper discusses the problem of leadership in historical perspective.
Key words: public officers, state administration, political system, governance, leadership
154