Nowe usytuowanie prokuratury w systemie organów

DARIUSZ WYSOCKI
Nowe usytuowanie prokuratury
w systemie organów państwowych
1. Uwagi ogólne. Zmiana ustrojowej pozycji prokuratury, przeprowadzona ustawą z 9 X 2009 o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw1, była przygotowywana i została zrealizowana pod
hasłem rozdzielenia funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości2. Nie jest ono jednak w pełni miarodajne dla charakteru dokonanej zmiany i nie do końca oddaje jej znaczenie. Przemilcza sprawę
najistotniejszą - oddzielenia prokuratury od rządu i usytuowania jej poza
ośrodkiem władzy wykonawczej przez nadanie nowej, wyodrębnionej pozycji w systemie organów państwowych.
Samo połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora
Generalnego jest tylko jedną z form ustrojowego związania prokuratury z rządem. Połączenie albo rozdzielenie obu stanowisk ma znaczenie z
punktu widzenia relacji dwóch ważnych urzędów na płaszczyźnie ochrony prawnej i wymiaru sprawiedliwości. Interesujące mogą być implikacje takiego złączenia funkcji, jak choćby kwestia odpowiedzialności konstytucyjnej Ministra Sprawiedliwości za działania lub zaniechania Prokuratora Generalnego3. Rozdzielenie tych stanowisk nie musi natomiast
prowadzić ani do odseparowania prokuratury od rządu, ani do ustrojowego jej wyodrębnienia.
Różnica między rozwiązaniem, w ramach którego Prokuratorem
Generalnym jest Minister Sprawiedliwości, a jego alternatywą jest mniej
istotna niż wpływ na obsadę stanowiska Prokuratora Generalnego, a
1 Dz.U.
nr 178, poz. 1375.
projektu nowelizacji zob. także A. Herzog: Niezależność prokuratury - mit
czy nadzieja?, „Prokuratura i Prawo” nr 1/2009, s. 111; B. Mik: Instrumenty premiera,
czyli cena za autonomię prokuratury, „Rzeczpospolita” z 25 IX 2009; P. Winczorek: Minister sprawiedliwości i prokurator generalny: razem czy osobno, „Rzeczpospolita” z 24
IX 2009. Zagadnienie to było również tematem sesji naukowej zorganizowanej w dniu 9 X
2007 w Warszawie, zob. sprawozdanie G. Nauki, „Prokuratura i Prawo” nr 1/2008, s. 173.
3 Zob. P. Winczorek, jw.
2 Oprócz
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
3
przez to również pośrednio na decyzje dotyczące kadr kierowniczych w
prokuraturze i nadzór nad prokuraturą. Nie jest w związku z tym słuszne
stwierdzenie - zawarte w uzasadnieniu projektu noweli - że wprowadzane zmiany przepisów ustawy są jedynie konsekwencją rozdzielenia tych
dwóch funkcji.
Przeprowadzona przez ustawodawcę zmiana ustrojowa budzi więc
zaniepokojenie nie w kwestii rozdzielenia stanowisk, tylko w odniesieniu
do pozycji, jaka tą drogą została nadana Prokuratorowi Generalnemu w
systemie organów władzy w państwie.
Reformatorzy nie docenili tych głosów nauki, które słusznie zwracały uwagę, że reforma, ze względu na wcześniejszą dekonstytucjonalizację prokuratury, musi przebiegać w dwóch etapach, z których pierwszy w
istocie może polegać na zmianie relacji: Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny w granicach wyznaczonych przez obowiązującą Konstytucję, dając możliwość usunięcia najbardziej niepokojących zjawisk.
Pójście w kierunku nadania prokuraturze niezależnej pozycji w strukturze władzy państwowej wymaga jednak nowelizacji ustawy zasadniczej4.
2. Rzeczywisty charakter i sens dokonanej zmiany. Za sprawą wprowadzonego reformą systemu powoływania na stanowisko (art. 10a ust. 1
i 2 zmienionej ustawy) i kwalifikowanego trybu odwołania (art. 10e ust. 6
i art. 10f), Prokurator Generalny zyskał status personalnej niezależności
od administracji rządowej i od ośrodka władzy wykonawczej w państwie.
Taka pozycja ustrojowa czyni ten urząd nie tylko naczelnym organem prokuratury (art. 1 ust. 2), ale jednym z naczelnych organów w państwie. Prokurator Generalny ma przy tym zapewniony wpływ na obsadę stanowisk
swego pierwszego i kolejnych zastępców; dysponuje przywilejem de facto
suwerennego powoływania prokuratorów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców (art. 13, 13a, 13b), a także rozdzielania pozostałych funkcji w prokuraturze (art. 13d). Swobody wyboru nie ogranicza
tu system przedstawiania alternatywnych kandydatur przez zgromadzenia
prokuratorów. Jeżeli dodać do tego prawo dawania wiążących wytycznych
(art. 8 ust. 2), to trudno nie zauważyć, że Prokurator Generalny - przez
niezależny wybór i kwalifikowany tryb, w jakim może być odwołany - uzyskał nieporównanie większą władzę niż posiadał Minister Sprawiedliwości
będący Prokuratorem Generalnym.
W wyniku reformy rząd utracił wszelki wpływ na obsadę stanowiska Prokuratora Generalnego, a w rezultacie także na decyzje w spra4 S. Waltoś: Prokuratura - jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje, PiP
nr 4/2002; S.J. Jaworski: Konstytucjonalizacja prokuratury - problem nadal aktualny czy
już definitywnie zamknięty? [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga
pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, red. T. Dębowska-Romanowska, A. Jankiewicz,
Warszawa 1999, s. 79; tenże: Rozważania na temat modelu prokuratury, „Prokuratura i
Prawo” nr 5/2005, s. 7-23.
4
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
wach kadr kierowniczych w prokuraturze. Tak daleko posuniętej deprecjacji prerogatyw ośrodek rządowy nie doznaje nawet w odniesieniu do
sądów. Pojawił się nowy naczelny organ w państwie: Prokurator Generalny, mający niezależną pozycję w systemie władzy.
Reforma prokuratury kształtuje zmienioną rzeczywistość ustrojową,
zaś eksponowane w uzasadnieniu projektu noweli określenie przez ustawę „istoty i zakresu zależności prokuratury od innych organów władzy
publicznej” oraz ustanowienie „instrumentów kontroli i nadzoru nad działalnością prokuratury” tej odrębności i niezależnej pozycji Prokuratora
Generalnego nie zmieniają. Rozwiązania przyjęte w art. 10d i 10f ustawy
z 20 VI 1985 o prokuraturze5 są porównywalne z regulacjami odnoszącymi
się do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i do Rzecznika Praw Obywatelskich. Natomiast instrumenty, jakie zyskał w stosunku do Prokuratora Generalnego w art. 10e ustawy Prezes Rady Ministrów, na pewno zasługują
na podkreślenie, jednak odpowiadają klasycznym mechanizmom kontroli
w ramach równoważenia systemu władzy, przewidzianym np. w art. 158
i 159 Konstytucji. Ośrodek władzy wykonawczej w państwie, a w szczególności rząd, zostały pozbawione zwykłych instrumentów nadzoru legalnego
nad Prokuratorem Generalnym, a w rezultacie nad prokuraturą.
Sfera niezależności Prokuratora Generalnego, jaką daje sposób powoływania na ten urząd, jest większa od niezależności Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich, powoływanych przez
Sejm za zgodą Senatu. Organ powołujący Prokuratora Generalnego, czyli
Prezydent RP, nie ma de iure ani de facto możliwości dokonania wyboru, ponieważ jest ograniczony dwiema kandydaturami, z których żadna
nie musi spełniać jego oczekiwań. Co istotne, kandydatury nie są też opiniowane przez Prezesa Rady Ministrów. Z perspektywy organów władzy
wykonawczej, może to być więc zawsze wybór w braku wyboru6. Oczywiście, przyjęte w ustawie rozwiązanie nie jest wadą, a może być nawet
zaletą, wszelako pod warunkiem zaakceptowania go przez ustrojodawcę
(prawodawcę konstytucyjnego), czego w dziele reformy zabrakło.
Zarzut uzurpacji przez ustawodawcę funkcji przynależnej konstytuancie byłby z pewnością znacznie osłabiony, gdyby do procedury powoływania Prokuratora Generalnego nowela do ustawy włączyła - obok
Krajowej Rady Sądownictwa, Krajowej Rady Prokuratury i Prezydenta
- także Prezesa Rady Ministrów, z jednoczesnym postanowieniem, że negatywna opinia dwóch z tych podmiotów stanowi przeszkodę do powołania
na stanowisko7. Rozwiązanie, w ramach którego po jednym kandydacie na
stanowisko Prokuratora Generalnego przedstawiają KRS i KRP, jest nie5 Tekst
jedn. Dz.U. nr 7/2008, poz. 39 ze zm.
Co do znaczenia, jakie ma sposób powoływania Prokuratora Generalnego, zob.
B. Mik, jw.
7 Podobną, chociaż znacznie bardziej obarczoną syndromem weta propozycję przedstawił S.J. Jaworski, jw., s. 16.
6 PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
5
wątpliwie interesujące. Stwarza wrażenie, że wybór osoby Prokuratora
Generalnego pozostaje łącznym efektem ocen dokonanych przez Prezydenta RP, reprezentantów władzy sądowniczej i samych prokuratorów, co
daje najlepszą gwarancję najbardziej wyważonego i zobiektywizowanego
wyboru. Uwalnia także procedurę powołania Prokuratora Generalnego
od ryzyka obstrukcji płynącego z uwikłania wyboru w meandry ewentualnego weta. Prawda jest jednak również taka, że w tym systemie na dobrą
sprawę nikt nie bierze odpowiedzialności za dokonany wybór.
Warunki, jakie muszą być spełnione, żeby odwołać Prokuratora
Generalnego z urzędu ze względu na niezrealizowanie polityki państwa
i rządu w dziedzinie ścigania karnego, określone w art. 10e pkt 6 ustawy, są niemal porównywalne z wymaganiami przewidzianymi dla zmiany Konstytucji. Świadomość tego jeszcze wzmacnia niezależność pozycji Prokuratora Generalnego. Taki stan rzeczy stawia go na pozycji suwerennej wobec władzy wykonawczej, a w rezultacie także względem
ośrodka władzy w państwie. Porównywalnego marginesu niezależności
nie mają organy kontroli państwowej i ochrony prawa, którym Konstytucja poświęca rozdział IX.
Wprowadzona reformą rzeczywista depersonalizacja odpowiedzialności za obsadę stanowiska Prokuratora Generalnego prowadzi do
rozmycia również odpowiedzialności za brak realizacji określonej polityki wewnętrznej, zwłaszcza w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego
państwa oraz porządku publicznego.
Na podstawie art. 146 Konstytucji, politykę wewnętrzną państwa
prowadzi Rada Ministrów (pkt 1). Należą do niej sprawy polityki wewnętrznej niezastrzeżone dla innych organów państwowych (pkt 2). Nie
sposób więc uznać, że powierzenie tej kategorii spraw innemu organowi
państwowemu mogłoby nastąpić bez przyzwolenia Konstytucji, czyli w
zwykłej procedurze legislacyjnej. Uczynienie z Prokuratora Generalnego samodzielnego i niezależnego organu państwa w trybie pozakonstytucyjnym jest równoznaczne z zaistnieniem takiego stanu rzeczy. Strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw, czyli zadanie
sformułowane w art. 2 ustawy o prokuraturze, czyni z prokuratury organ, który ex definitione odpowiada za ochronę wolności, praw obywateli, ich bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochronę niepodległości i
nienaruszalności terytorium - a więc zadań przynależnych na mocy Konstytucji władzy wykonawczej8.
Do Rady Ministrów należy też zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego (art. 146 ust. 4 pkt 7
Konstytucji). Takie postanowienie ustawy zasadniczej wskazuje pośrednio na nieuchronność ustrojowego powiązania prokuratury z rządem9.
8 Tamże,
9 Zob.
6
s. 14.
A. Murzynowski: Pozycja ustrojowa i zadania prokuratury - samodzielność czy
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
Nie chodzi bowiem o to, że rząd nie traci możliwości realizowania tej polityki10, ale o to, że taki sposób osłabienia owej możliwości wymaga aprobaty Konstytucji.
Sposób powoływania Prokuratora Generalnego, niepozwalający
nikomu przypisać odpowiedzialności za dokonany wybór, a także kwalifikowany tryb odwołania, mają jednak - trzeba to sprawiedliwie przyznać - także zalety, być może nawet przeważające nad wadami. Mechanizmy przyjętego rozwiązania, stwarzające szeroki margines niezależności
Prokuratora Generalnego od ośrodka decyzyjnego władzy w państwie,
zapewniają niezbędną wolność działania prokuratury od krępujących ją
nacisków politycznych, czego nie dawał system dotychczasowy. Powstaje jednak pytanie, czy potrzeba wyeliminowania niekorzystnych zjawisk
z życia publicznego uzasadnia zmianę stanu prawnego drogą pójścia na
skróty, a przy tym w kierunku przeciwnym do dotychczas obranego. Czy
potrzebny jest radykalizm i tak silna determinacja w dziele obejścia systemu władzy w państwie, jeżeli wystarczyłoby usunięcie samej przyczyny zła? Czy - używając porównania medycznego - chorą tkankę należy
usunąć z takim zapasem tkanki zdrowej, że może to wywołać innego rodzaju zaburzenie funkcjonowania organizmu? Pytania takie stają się aktualne ze względu na zasadnicze wątpliwości co do zgodności obranego
kierunku i zakresu reformy, a konkretnie ukształtowanego nią modelu
ustrojowego, z przyjętym w Konstytucji.
3. Miejsce i rola prokuratury w systemie organów państwowych. Konstytucja nie zawiera bezpośrednich postanowień określających prawny model prokuratury i jej pozycję w strukturze ustrojowej państwa. Wskazania
takie nie wynikają również z wiążących Polskę, w świetle art. 91 ust. 2 Konstytucji, aktów prawa międzynarodowego publicznego.
W świetle zalecenia Rady Europy z 6 X 2000 dotyczącego roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych11, nie ma
znaczenia ani praktycznej różnicy, czy prokuratura jest niezależna od
rządu, czy też stanowi część rządu lub jest mu podległa. Istotne są wymagania, które powinny być spełnione przy każdym z tych rozwiązań.
W państwach, gdzie prokuratura jest niezależna od rządu, państwo
powinno podejmować skuteczne kroki w celu zagwarantowania prawnego
ustanowienia charakteru i zakresu niezależności prokuratury. W przypadkach, gdy prokuratura stanowi część rządu lub jest mu podległa, państwa
powinny podejmować skuteczne kroki w celu zagwarantowania: a) prawnego ustanowienia natury i zakresu władzy, jaką rząd posiada nad prokupowiązanie z administracją [w:] Organy ochrony prawa, regulacja w nowej konstytucji,
red. L. Garlicki, Warszawa 1989, s. 137-143.
10 Zob. uzasadnienie projektu noweli; A. Herzog, jw., s. 118; B. Mik, jw.
11 Rec (2000) 19 - opubl. w „Prokuratura i Prawo” nr 1/2001, s. 129.
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
7
raturą; b) korzystania przez rząd ze swojej władzy w przejrzysty sposób,
zgodny z traktatami międzynarodowymi, ustawodawstwem i ogólnymi zasadami prawnymi; c) udzielania instrukcji na piśmie i publikowania ich w
odpowiedni sposób w przypadkach instrukcji natury ogólnej; d) zapewnienia odpowiedniej gwarancji poszanowania zasad przejrzystości i równości zgodnie z prawem narodowym, w przypadkach instrukcji dotyczących
poszczególnej sprawy, gdy rząd ma taki obowiązek; e) pozostawienia wolności prokuratorom do przedkładania w sądzie wszelkich prawnych argumentów według własnego wyboru, nawet jeżeli mają obowiązek wyrażenia
na piśmie otrzymanych instrukcji; f) zakazania z zasady dawania instrukcji zaniechania ścigania w poszczególnym przypadku, a w przypadkach,
gdy taki zakaz nie istnieje, zarezerwowanie instrukcji dla wyjątkowych sytuacji, z zapewnieniem ich odpowiedniej kontroli i przejrzystości.
Kluczowe dla analizowanej problematyki pozostają zatem dwa pytania: jaka ma być prokuratura i czym powinna być prokuratura. Za niewłaściwe uważam natomiast rozpatrywanie zagadnienia na płaszczyźnie
niezależności prokuratury, a mówiąc ściśle - dążenia do wzmocnienia jej
niezależności12. Nie istnieje bowiem problem niezależności prokuratury
jako organu państwowego, tylko niezależności prokuratora jako podmiotu wymiaru sprawiedliwości13. Między niezależnością ustrojową prokuratury, jaką stwarza pozycja Prokuratora Generalnego, a niezależnością
prokuratora w spełnianiu jego powinności nie istnieje związek bezpośredni, a nie musi istnieć nawet pośredni. Wszystkie przepisy prawne regulujące działalność prokuratury wyposażają w określone kompetencje
nie prokuraturę, a samych prokuratorów. Organem państwowym nie jest
zatem prokuratura, lecz prokurator14.
Niezależność prokuratora kształtują te przepisy, które regulują
ustrój wewnętrzny prokuratury, nie zaś te, które określają jej pozycję
ustrojową w państwie. Gdy chodzi o wewnątrzustrojowe mechanizmy
niezależności prokuratora, to nowela - przez zmianę w art. 8 ustawy treści ust. 2 oraz uchylenie ust. 4 i 5 - stanowi istotny krok wstecz. Jednak
nawet przywrócenie brzmienia art. 8 sprzed 31 III 2010, będącego niewątpliwie sporym osiągnięciem na drodze do niezależności prokuratora,
nie mogłoby zagwarantować oczekiwanego stopnia niezależności tego
organu. Byłoby to możliwe tylko w razie prawnego uniezależnienia perspektywy awansu służbowego prokuratora od dyskrecjonalnego uznania
jego poziomych i pionowych przełożonych.
Prokurator, przez ustalenie odpowiednich mechanizmów i gwarancji prawnych, może być przy wykonywaniu swoich obowiązków w
odpowiednim stopniu niezależny, podobnie jak niezależny jest sędzia.
12 Zob.
A. Ważny: Konstytucja bez prokuratury, „Prokuratura i Prawo” nr 9/2009, s. 114.
A. Gaberle: O nowy kształt prokuratury w Polsce, PiP nr 8/2007, s. 9.
14 H. Zięba-Załucka: Instytucja prokuratury w Polsce, Warszawa 2003, s. 88.
13 Por.
8
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
Minister Sprawiedliwości, jako reprezentant (na ogół) większości parlamentarnej, może wpływać na kształt ustroju sądownictwa, dysponuje
instrumentami pozwalającymi hamować bądź przyspieszać karierę zawodową sędziów oraz dyscyplinować ich. Sędzia ma poza tym nad sobą
prezesa sądu, który jest urzędnikiem działającym z namaszczenia ministra, słuchającym jego wskazań, oraz sztab ministerialnych i prezesowskich wizytatorów. Nie świadczy to jednak wcale o uzależnieniu sędziów
od władzy wykonawczej15.
Pojęcie niezależności prokuratury należy zatem traktować wyłącznie jako postulat, a zarazem konieczność ustanowienia odpowiednich
mechanizmów i instrumentów prawnych niezależności prokuratora przy
wykonywaniu obowiązków w dziedzinie ścigania karnego i czynności z
zakresu wymiaru sprawiedliwości16. Natomiast pozycja Prokuratora Generalnego i usytuowanie prokuratury w systemie organów państwowych
zależą wyłącznie od przyjętej koncepcji prokuratury. Prokuratorem Generalnym może być Minister Sprawiedliwości. Prokurator ten może być
też urzędnikiem w randze ministra (członkiem Rady Ministrów) lub organem podległym Ministrowi Sprawiedliwości. Może też być niezależnym organem władzy wykonawczej (obok Prezydenta i rządu) albo odrębnym organem państwowym usytuowanym poza ośrodkiem władzy
wykonawczej, ustrojowo powiązanym lub niepowiązanym z systemem
władzy sądowniczej. Możliwe są też konfiguracje pośrednie usytuowania Prokuratora Generalnego i samej prokuratury w systemie organów
państwowych, z których każdy ma określone kompetencje władcze wobec Prokuratora Generalnego17. W zasadzie dla każdej z tych koncepcji
można przywołać reprezentatywne przykłady rozwiązań stosowanych w
poszczególnych państwach18.
15 A.
Gaberle, jw.
prokuratora powinny gwarantować co najmniej: a) oparta na sprawiedliwych zasadach, przejrzysta, odwołująca się wyłącznie do udokumentowanych kwalifikacji i osiągnięć zawodowych, poddana jednolitym kryteriom, określona w ustawie procedura administracyjna rekrutacji, awansu i przemieszczeń prokuratorów w strukturach
wymiaru sprawiedliwości oraz odpowiedzialności służbowej prokuratora; b) poddanie tej
procedury kontroli sądowoadministracyjnej lub innej, całkowicie z nią porównywalnej w
zakresie niezależności organu orzekającego, z możliwością zaskarżenia orzeczenia tego
organu do sądu; c) zapisany w ustawie przywilej poczucia niezależności i swobody wypowiedzi, rozumiany jako prawo zaznaczenia w aktach sprawy i w wystąpieniach procesowych własnego zdania co do zasadności zainicjowania ścigania karnego i co do wyboru
środka działania w ramach postępowania karnego, a także wskazania, w wypadku wykonywania polecenia, związania instrukcjami i ich źródła; d) prawny zakaz wyciągania jakichkolwiek konsekwencji z powodu skorzystania przez prokuratora z przywileju poczucia niezależności i swobody wypowiedzi; e) prawo do pisemnego zażądania uzyskania na
piśmie polecenia nieuzasadnionego lub niezgodnego z przekonaniem prokuratora i obowiązek załączenia złożonego na piśmie żądania, a także samego polecenia do akt.
17 Szerzej S. Waltoś, jw., s. 8.
18 Zob. np. M. Damska: Pozycja ustrojowa prokuratury w wybranych państwach Unii
Europejskiej, „ZN Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Warszawie” nr 8/2008, s. 37-51;
16 Niezależność
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
9
Także w Polsce możliwe jest przyjęcie każdego z prezentowanych
rozwiązań, wszelako pod warunkiem, że będą zgodne z porządkiem konstytucyjnym. Ustawa zasadnicza nie wyłącza samej możliwości wydzielenia z kompetencji Ministra Sprawiedliwości funkcji Prokuratora Generalnego i ponownego usamodzielnienia tego urzędu oraz całej prokuratury.
Brakuje jednak przepisów o randze konstytucyjnej regulujących miejsce i
funkcje prokuratury wśród innych organów, co nie pozwala na legislacyjne
rozstrzygnięcie o jej całkowicie odrębnej pozycji ustrojowej19.
Właściwa decyzja co do ewentualnie suwerennej pozycji Prokuratora Generalnego w systemie organów władzy w państwie powinna być
podjęta po poważnej analizie Konstytucji i po opowiedzeniu się za określoną koncepcją prokuratury, pozwalającą ustalić charakter tego organu i
charakter władzy prokuratorskiej: czy jest to władza sądowa, quasi-sądowa, wykonawcza, quasi-wykonawcza czy też inna20. W tej materii nie ma
jednolitości poglądów. Jedne oscylują w kierunku władzy sądowniczej21.
Inne działalność prokuratury traktują jako czynność wykonawczą władzy, a nie rozstrzyganie o prawie22. Nie brak również głosów opowiadających się za prokuraturą jako organem ochrony prawa23.
4. Reforma prokuratury a Konstytucja. Zgodnie z art. 1 ust. 3 znowelizowanej ustawy o prokuraturze, prokuratura jest organem ochrony
prawnej. Do zadeklarowania tego w ustawie skłoniła prawodawcę zwykłego zapewne opinia - wyrażona w projekcie nowelizacji - w świetle
której stanowisko takie miał wyrazić Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z 6 III 2007 r.24 Rzecz w tym, że Trybunał takiego zagadnienia prawnego w przywołanym orzeczeniu nie rozważał ani wprost, ani pośrednio.
W jednym zdaniu w uzasadnieniu stwierdził jedynie, że prokuratura jest
organem ochrony prawa, nie wskazując jednak, w jakim kontekście charakteryzuje jej naturę: „profilowym”, ustrojowym czy konstytucyjnym.
P. Girdwoyń: Pozycja i zadania prokuratury w procesie karnym Republiki Federalnej
Niemiec, WPP nr 3/2004, s. 3-12; M.A. Dessart: Prokuratura w Belgii, „Prokuratura i
Prawo” nr 4/2001, s. 96-101; J. Kędzierski: O niezależność prokuratury - w kręgu faktów
i mitów, „Prokuratura i Prawo” nr 1/2009, s. 106-108; J.F. Nijboer: Prokuratura w Holandii, „Prokuratura i Prawo” nr 11/1997, s. 79-90; B.J. Stefańska: Prokuratura w Portugalii,
„Prokuratura i Prawo” nr 12/2003, s. 87-104.
19 S. Waltoś, jw., s. 10.
20 Zob. L. Kubicki w wystąpieniu na sesji naukowej - sprawozdanie G. Nauki, jw., s. 176.
21 Tak T. Romer w wystąpieniu na sesji naukowej, tamże, s. 178.
22 J. Ciemniewski w wystąpieniu na sesji naukowej, tamże.
23 A. Gaberle, jw., s. 13; K. Piasecki: Organizacja wymiaru sprawiedliwości w Polsce,
Kraków 2005, s. 246. Brzmienie art. 2 ustawy o prokuraturze skrytykował natomiast na
przywoływanej tu sesji naukowej A. Rzepliński (zob. G. Nauka, jw., s. 177), którego zdaniem jest to refleks stalinizmu, gdyż głównym zadaniem prokuratora jest ściganie sprawców przestępstw, a nie „czuwanie” i „strzeżenie” prawa.
24 SK 54/06, OTK nr 3A/2007, poz. 23.
10
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
Z pewnością, gdy brać pod uwagę zadania postawione temu organowi w
art. 2 ustawy o prokuraturze, to można powiedzieć, że prokuratura jest
organem chroniącym prawo, skoro jednym z jej dwóch zadań pozostaje strzeżenie praworządności. Etymologia wiąże jednak termin „praworządność” z rządami prawa. Gwoli ścisłości, chodzi więc w tym wypadku
o sferę ochrony prawa, a nie praw podmiotowych ani też praw podmiotowych i prawa, czyli „ochrony prawnej”25, co uznał za stosowne zadeklarować prawodawca w § 3 dodanym do art. 1.
Usytuowanie prokuratury pod względem rodzajowym jako organu
ochrony prawa jest jednak równie mocno dyskusyjne. W świetle ustawy zasadniczej, samodzielnym organem ochrony prawa prokuratura na
pewno nie jest.
Rozdział IX Konstytucji nie ustanawia zamkniętego katalogu organów kontroli państwowej i ochrony prawa. Są to jednak takie organy
kontroli państwowej i ochrony prawa, które Konstytucja wyodrębniła
poza systemem władzy w państwie (art. 10 ust. 1-2), przyznając im przez
to pozycję niezależną od organów władzy, a poddając jedynie mechanizmom równoważenia wpływów. Żaden z organów ochrony prawa o randze nadanej mu przez Konstytucję w rozdziale IX nie jest organem władzy w rozumieniu art. 10 Konstytucji. Organy te posiadają jedynie zakres
władztwa potrzebnego do sprawowania funkcji ochronnej i kontrolnej,
czyli zabezpieczających system władzy w państwie sprawowanej na podstawie prawa. Nieuprawniony byłby przeto wniosek, że ustawa zasadnicza zakazuje tworzenia innych organów kontroli państwowej i ochrony
prawa. Konstytucja nie przewiduje natomiast przyznania im takiej pozycji i niezależności ustrojowej.
Powiedzenie, że prokuratura nie jest organem ochrony prawa o takim znaczeniu, które predestynowałoby ją - jak Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji
- do „zauważenia” przez Konstytucję w rozdziale IX, byłoby jednak herezją. Jeżeli zatem prokuratura jest „organem ochrony prawa”, czy - jak
woli ustawodawca zwykły - „organem ochrony prawnej”26, to jest ona organem funkcjonującym na gruncie konstytucyjnym wewnątrz systemu
władzy w państwie, a nie w sposób całkowicie niezależny.
Skoro więc Konstytucja zna organy państwa umieszczone poza porządkiem trójpodziału, to nie można uznać za trafny poglądu, w świetle
25 Szeroka problematyka ujmowania zakresów definicyjnych pojęcia „organy ochrony
prawnej” i możliwych ich odcieni, a także podziałów we współczesnym prawoznawstwie i
ustrojoznawstwie, wykracza poza ramy tego opracowania, zob. np. J. Bodio, G. Borkowski,
T. Demendecki: Ustrój organów ochrony prawnej. Część szczegółowa, Kraków 2005; System
organów ochrony prawnej w Polsce. Podstawowe instytucje, red. M. Kruk, Warszawa 2008.
26 Można bowiem zgodzić się, że prokuratura jest „organem ochrony prawnej”, skoro
ściganie przestępstw pozostaje w pewnym stopniu jedną z form ochrony praw podmiotowych jednostki.
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
11
którego usamodzielnienie prokuratury nie byłoby w tym stanie rzeczy
trudną do zaakceptowania nowością27. Widać bowiem całkiem wyraźnie,
że na gruncie Konstytucji nie ma dla prokuratury miejsca odrębnego, poza systemem trójpodziału.
Rzeczą charakterystyczną pozostaje, że przepisy dotyczące prokuratury w poprzedniej ustawie zasadniczej wykazywały coraz większą tendencję do zanikania28. W tym świetle ich zupełny brak w obecnej
Konstytucji przedstawia się więc jako efekt wyraźnej prawidłowości.
Znaczenie dla rozważań ma też okoliczność, że Konstytucja była przyjmowana w określonej rzeczywistości prawnej, w której Prokuratorem
Generalnym był Minister Sprawiedliwości. Brak poświęcenia przez Konstytucję uwagi pozycji i roli prokuratury koresponduje z aprobatą dla
takiego stanu rzeczy29. Dlatego trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że
taka była koncepcja potraktowania prokuratury w momencie tworzenia
Konstytucji i temu właśnie odpowiada brak przepisów konstytucyjnych
dotyczących prokuratury30. Nie można natomiast podzielić stanowiska, w
myśl którego brak w ustawie zasadniczej uregulowania dotyczącego prokuratury oznacza zgodę Konstytucji na jakikolwiek sposób potraktowania prokuratury przez ustawodawcę zwykłego.
Nie można też zgodzić się z poglądem, iż brak prokuratury w Konstytucji jest jedną z nielicznych wad tego aktu i nie znajduje żadnego
wytłumaczenia, tym bardziej że rangę organów konstytucyjnych uzyskało kilka nowych podmiotów państwowych, których funkcje w państwie
prawa nie są pod żadnym względem bardziej doniosłe niż te powierzone
prokuraturze31. Okoliczność, że prokuratura nie znalazła miejsca w Konstytucji, należy odczytać jako nieprzyznanie jej przez ustawę zasadniczą
samodzielnej pozycji w systemie organów władzy państwowej32.
Konstytucja nie musi zawierać unormowań dotyczących prokura33
tury . Może też dawać w tej mierze ustawodawcy zwykłemu wolną rękę.
27 P.
Winczorek, jw.
poprzednio obowiązującej Konstytucji, w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 pkt 16
ustawy z 29 XII 1989 (Dz.U. nr 75, poz. 444), prokuraturze poświęcony był już tylko art. 64:
„Prokuratura strzeże praworządności oraz czuwa nad ściganiem przestępców” (ust. 1);
„Prokuratura podlega ministrowi sprawiedliwości, który sprawuje funkcję Prokuratora
Generalnego” (ust. 2); „Tryb powoływania i odwoływania prokuratorów oraz zasady organizacji i postępowania organów prokuratury określa ustawa” (ust. 3).
29 S. Waltoś zwrócił uwagę, że Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego dokonała reasumpcji swej wcześniejszej uchwały o uregulowaniu w Konstytucji modelu ustrojowego prokuratury. W efekcie 18 głosami za, przy 6 przeciw i 5 wstrzymujących się, przyjęła wniosek posłów Unii Wolności o dekonstytucjonalizacji prokuratury (S. Waltoś, jw., s. 7).
30 J. Ciemniewski, w wystąpieniu na sesji naukowej - sprawozdanie G. Nauki, jw., s. 178.
31 K. Parulski: Instytucja polskiej prokuratury i jej faktyczne usytuowanie ustrojowe,
„Prokurator” nr 4/2008, s. 8.
32 Por. A. Gaberle, jw., s. 5.
33 Unormowania dotyczące prokuratury (nieraz bardzo szczegółowe) znajdują się w co
28 W
12
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
Nie jest jednak słuszna uwaga, że nie regulując usytuowania prokuratury
w systemie organów państwowych, nasza obecna ustawa zasadnicza pozostawia całkowitą dowolność rozwiązania ustawodawcy zwykłemu34. Jeżeli
w danej materii Konstytucja nie wypowiada się wprost, to jej interpretator
powinien postępować w myśl zasady, że brak pozytywnej wypowiedzi normatywnej należy ocenić nie tylko przez pryzmat owego braku, lecz w jego
normatywnym otoczeniu, stanowiącym określony kontekst interpretacyjny. Do systemu prawnego należą bowiem nie tylko te normy, które zostały
wyraźnie sformułowane, ale także takie, których istnienie wynika z określonego związku z tymi pierwszymi35. Milczenie Konstytucji w sprawie
prokuratury należy zatem w pierwszej kolejności rozpatrzyć na tle regulacji pozytywnych, tzn. zapisanych w treści ustawy zasadniczej.
Władza prokuratorska nie została wymieniona jako odrębna pośród
rodzajów władzy w art. 10 ust. 1 Konstytucji. Nie ma w związku z tym
podstaw, by za taką ją uznawać. W art. 10 ust. 2 Konstytucja nie wymienia również prokuratury jako jednego z przewidzianych organów (czy
pionu organów) władzy wykonawczej ani sądowniczej. Co więcej, w rozdziale IX nie zalicza również prokuratury do kategorii organów kontroli
państwowej i ochrony prawa, czyli takich, które same władzy w państwie
nie sprawują, ale ze wskazania ustawy zasadniczej są ustrojowym zaworem bezpieczeństwa funkcjonowania systemu władzy w państwie.
Stwierdzenie, że Konstytucja nie przewidziała prokuratury, jest
jednak nieprawdziwe. Obecna ustawa zasadnicza przewiduje urząd Prokuratora Generalnego, dając temu wyraz w art. 191, w którym wymienia
ten urząd wśród organów państwowych uprawnionych do wystąpienia z
wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Niepodobna zatem uznać, że
prawodawca konstytucyjny o prokuraturze zapomniał. Wniosek wykładni, zgodnie z którym na gruncie Konstytucji w państwie mógłby istnieć
Prokurator Generalny bez prokuratury, byłby oczywiście niedorzeczny.
O wiele łatwiej jest, powołując się na Konstytucję, wykazać, że milcząc
na temat prokuratury i nie wypowiadając się wprost na temat urzędu
Prokuratora Generalnego, wskazano, iż prokuratura nie jest organem
odrębnie usytuowanym w określonej konstytucyjnie strukturze organów
państwowych. Gdyby miała być ona potraktowana przez prawodawcę
najmniej 13 spośród analizowanych przez Z. Witkowskiego konstytucji europejskich (forum dyskusyjne w dniu 6 V 1996 w Toruniu i w dniu 13 V 1996 w Gdańsku, podaję za A. Leciakiem: Prokuratura w przyszłej Konstytucji, „Prokuratura i Prawo” nr 9/1996, s. 145).
34 Wskazywano, że „przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji RP stwarzają szerokie pole dla ustawodawcy przy wyborze konkretnego modelu ustrojowego usytuowania
prokuratury”, zob. opinię Rady Legislacyjnej o projekcie ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw, „Przegląd Legislacyjny” nr 2/2008, s. 140-155.
Rację ma S. Waltoś (jw., s. 10), który odpowiednio wcześnie sygnalizował: „Niestety, brak
przepisów o randze konstytucyjnej regulujących funkcje i miejsce prokuratury wśród innych organów nie pozwoli na legislacyjne rozstrzygnięcie o jej pozycji ustrojowej”.
35 S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 155.
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
13
konstytucyjnego jako organ odrębny, usytuowany poza ośrodkiem władzy wykonawczej lub wykonawczej i sądowniczej pospołu, to musiałaby
zostać wymieniona osobno albo znaleźć się w przyjętym rozdziale VIII,
który nosiłby wtedy tytuł „Sądy, trybunały i prokuratura”. Takie ujęcie
należało do tradycji konstytucyjnej.
Skoro zatem władza prokuratorska nie stanowi w państwie władzy
odrębnej, niezależnej od innych władz w rozumieniu art. 10 ust. 1 Konstytucji, a prokuratura nie jest odrębnym organem władzy wykonawczej
ani sądowniczej (quasi-sądowniczej) w świetle art. 10 ust. 2 oraz nie jest
także odrębnym, usytuowanym niezależnie organem państwowym, przewidzianym w rozdziale IX lub w innym rozdziale Konstytucji - to znaczy,
że miejsce Prokuratora Generalnego i prokuratury wyznacza ustrojowe
związanie z jednym z organów władzy wymienionych w art. 10 ust. 2. Nie
sposób rozważać przecież organizacyjnej podległości prokuratury organom wymienionym w rozdziale IX.
Znacznie słabsza od zaprezentowanej argumentacja przemawia
na rzecz uznania, że w świetle Konstytucji prokuratura może być organem usytuowanym pośrednio, tzn. między dwoma lub kilkoma organami,
z których każdy ma wobec niej pewien zakres kompetencji władczych.
O ile bowiem wewnętrzne struktury poszczególnych organów nie mają pełnego uregulowania w Konstytucji, to wszelkie struktury pośrednie
wymagałyby, jak się wydaje, regulacji pozytywnej. Konstytucja nie zabrania związania prokuratury z różnymi organami władzy, ale niezależnej jej pozycji w strukturze organów państwa nie przewiduje.
Wykładnia przemawia zatem za wnioskiem, że w świetle Konstytucji prokuratura może być organizacyjnie i służbowo związana z rządem
lub/i z sądami, ponieważ raczej trudno założyć możliwość takiego jej
związania z Prezydentem czy organami władzy ustawodawczej36. Konstytucja nie nadaje jednakże prokuraturze niezależnej pozycji w systemie
organów władzy w państwie. Dlatego właśnie władzy, jaką przyznała jej
ustawa zwykła, prokuratura nie ma. Co więcej, władzy w państwie sprawować nie musi i nie powinna, gdyż takiej pozycji prokuratury nie dałoby się do końca pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego37. Rzeczywistą władzę prokuratorską w demokratycznym państwie
prawnym powinien mieć prokurator. Nie należy zatem mylić pojęcia
„władza prokuratorska” - oznaczającego w istocie zakres uprawnień prokuratora, pozostawiających mu określoną niezależność, i objętych w tej
mierze systemem gwarancji prawnych - z tworzonym niepotrzebnie (w
sensie ontologicznym i jurydycznym) pojęciem „władza prokuratury”.
Dopiero po takim wyjaśnieniu należy zgodzić się ze stanowiskiem,
36 Por.
S. Waltoś, jw., s. 8.
Zob. jednak R. Kmiecik: Prokuratura w „demokratycznym państwie prawnym”,
„Prokurator” nr 1/2000, s. 16.
37 14
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
że Konstytucja nie przesądza, czy urzędy Ministra Sprawiedliwości i
Prokuratora Generalnego mają być ze sobą połączone w rękach jednego
funkcjonariusza, czy też rozdzielone, co w istocie świadczy na rzecz rozwiązania tego zagadnienia na poziomie ustawowym38.
5. Tradycja ustrojowa. Gdyby pominąć okres Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, to w naszej tradycji ustrojowej nie było dotąd osobnego miejsca dla prokuratury w systemie organów władzy. Co więcej, aż do 1932 r. nie
było w Polsce w ogóle prokuratury. Istniały jedynie urzędy prokuratorskie,
funkcjonujące najpierw zgodnie z tymczasowymi przepisami prawa porozbiorowego, a po ich zastąpieniu - w oparciu o przepisy tak zatytułowanego
działu VI rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 II 1928 - Prawo o
ustroju sądów powszechnych39. Zgodnie z art. 231 tego rozporządzenia, prokurator stał na straży ustaw, a „w czynnościach swoich podlegał zleceniom
swej zwierzchności”. Naczelnym Prokuratorem był Minister Sprawiedliwości (art. 232). Przy Sądzie Najwyższym „czynni” byli: pierwszy prokurator, „prokuratorowie i wiceprokuratorowie” Sądu Najwyższego; przy
sądach apelacyjnych - „prokuratorowie i wiceprokuratorowie” apelacyjni;
przy sądach okręgowych - „prokuratorowie, wiceprokuratorowie” i podprokuratorowie okręgowi. Minister Sprawiedliwości otrzymał delegację
(art. 233 § 2) do ustanawiania podprokuratorów okręgowych przy poszczególnych sądach grodzkich.
Dopiero na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej
z 23 VIII 1932 zmieniającego niektóre przepisy prawa o ustroju sądów
powszechnych40, został zmieniony tytuł działu VI z „Urzędy prokuratorskie” na „Prokuratura”, a w odpowiednich przepisach wyrazy „urzędu
prokuratorskiego” zastąpiono wyrazem „prokuratury”. Do dzisiaj przetrwało w języku prawniczym wyrażenie „urząd prokuratorski”, będące
reliktem tamtego okresu, ale przy tym charakterystycznie wyrażające
kierunek poszukiwań desygnatów pojęcia „władza prokuratorska”.
Miejsce dla prokuratury nie znalazło się w Konstytucji Marcowej
- ani w kształcie pierwotnym, ani po jej zmianie i uzupełnieniu ustawą z
2 VIII 1926 r.41, ani wreszcie w Konstytucji Kwietniowej. Powód braku
konstytucjonalizacji prokuratury w okresie II RP był najzupełniej oczywisty. Ustrojodawca nie dostrzegał po prostu potrzeby ustanowienia modelu ustrojowego, w którym znalazłoby się miejsce dla prokuratury. Zarówno urzędy prokuratorskie, jak i wyrosła z nich (a następnie zalegalizowana) struktura biurokratyczna w postaci prokuratury funkcjonowały
wewnątrz systemu władzy wykonawczej przez urząd Naczelnego Proku38 P.
Winczorek, jw.
nr 12, poz. 93.
40 Dz.U. nr 73, poz. 661.
41 Dz.U. nr 78, poz. 442.
39 Dz.U.
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
15
ratora, którym był Minister Sprawiedliwości. Pod względem organizacyjnym prokuratury były przypisane sądom.
Zupełnie inne rozwiązanie przyjęte zostało w okresie PRL. Nie może być ono uznane za najbardziej reprezentatywne dla rozważań nad usytuowaniem i pozycją organów w demokratycznym państwie prawnym, bo
ustrój PRL nie miał demokratycznych podstaw i jego mechanizmy także
nie były demokratyczne42. Jednak sam porządek konstytucyjny, w ramach
którego prokuratura jest odrębnym organem quasi-sądowym (sądy i prokuratura), a Prokuratora Generalnego powołuje Prezydent, jak w schyłkowym okresie Polski Ludowej43, z pewnością zasługuje na odnotowanie.
Na tle tych dwóch rozwiązań system przyjęty od 31 III 2010 jest
zupełnie nowy, ponieważ Prokurator Generalny nie znajduje się ani w
orbicie wpływów rządu, ani Prezydenta. Jest niezależnym organem w
systemie władzy państwowej, a jego wyboru dokonuje, w zależności od
preferencji Prezydenta RP, Krajowa Rada Sądownictwa albo Krajowa
Rada Prokuratury. Jakkolwiek więc struktura organizacyjna prokuratury
została w tym systemie dostosowana (jak wcześniej) do struktury sądów
powszechnych, to nadana prokuraturze w taki sposób pozycja ustrojowa
czyni z niej władzę odrębną i niezależną od innych władz, kontrolowaną
jedynie demokratycznymi mechanizmami równowagi władzy. Nie dziwią
w tej sytuacji zabiegi nowej władzy o szybką jej konstytucjonalizację44.
*
Ustawodawca zwykły mógł rozdzielić urzędy Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Nie dysponował jednak kompetencją
nadania Prokuratorowi Generalnemu pozycji samodzielnego i niezależnego organu w systemie władzy państwowej45.
Efekt zmian wprowadzonych ustawą z 9 X 2009 o zmianie ustawy
o prokuraturze jest w rzeczywistości szerszy, niż miałoby to wynikać je42 Były one oparte na koncepcji tzw. centralizmu demokratycznego, w którym „demokratyczność” stanowiła jedynie nominalne usprawiedliwienie centralnego kierownictwa
partii komunistycznej, poddanej nadzorowi znajdującemu się poza ośrodkiem władzy w
państwie.
43 Zmiana wprowadzona art. 1 pkt 19 ustawy z 7 IV 1989 o zmianie Konstytucji PRL
(Dz.U. nr 19, poz. 101).
44 Zob. A. Stankowski: Propozycja unormowań prokuratury w Konstytucji RP, „Prokuratura i Prawo” nr 10/2009, s. 5; A. Ważny, jw., s. 114.
45 Jak przestrzegał S. Waltoś (jw., s. 10-11), „jedyne, co można zrobić w obecnym porządku konstytucyjnym, to znowelizować ustawę o prokuraturze w taki sposób, aby powierzyć kierowanie prokuraturą Prokuratorowi Generalnemu, którym nie powinien być
minister sprawiedliwości”. Także zdaniem A. Zolla, brak konstytucyjnych podstaw działania prokuratury przemawiał za pozostawieniem więzi prokuratury z władzą wykonawczą - tak w wystąpieniu na sesji naukowej, zob. sprawozdanie G. Nauki, jw., s. 174.
16
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
dynie z rozdzielenia połączonych dotychczas funkcji. Prokurator Generalny stał się odrębnym organem władzy, niezależnym od innych władz.
Jest to na tyle istotna ingerencja w porządek ustrojowy w państwie, że
wymagała woli ustrojodawcy. W takim więc zakresie reforma ustrojowa
państwa, przeprowadzona ustawą o zmianie ustawy o prokuraturze, jest
aktem nadużycia władzy prawodawczej, niezgodnym z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Istotę i charakter owego nadużycia wyrażają łącznie przepisy:
art. 10 ust. 1-2, art. 10e ust. 6, art. 13, 13a, 13b, 13d ustawy o prokuraturze w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy. W takiej mierze art. 1 pkt 7, 9-11 w zw.
z art. 1 pkt 1 lit. a noweli z 9 X 2009 są, jak się wydaje, sprzeczne z art. 10
Konstytucji.
Konsekwencją wprowadzenia zmian ustrojowych o takim charakterze jest ograniczenie konstytucyjnych uprawnień władzy wykonawczej do prowadzenia polityki wewnętrznej państwa, w szczególności zaś
w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego oraz porządku
publicznego46. Trudno bowiem uznać, że zachowanie takiego wpływu
zapewnia prawo Ministra Sprawiedliwości do ustalania regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (art. 18 ust. 1 ustawy o prokuraturze). Ta zmiana ustawy o prokuraturze (w zakresie wskazanych wyżej artykułów oraz art. 1 pkt 1 lit. b)
jest również sprzeczna, jak się wydaje, z art. 146 ust. 1-2 oraz z art. 146
ust. 4 pkt 7 Konstytucji.
Nie mogą przeto dziwić starania o nadanie zmianie ustawy o prokuraturze w brzmieniu obowiązującym od 31 III 2010 uznania konstytucyjnego. Głosy domagające się wprowadzenia zmienionego porządku
ustrojowego „tylnymi drzwiami” do ustawy zasadniczej stanowią jednak
tylko pośrednie wskazanie, że zarzut niekonstytucyjności ustawy, o którą
chodzi, nie jest pozbawiony podstaw.
Z pewną dozą przewrotności można powiedzieć, że dokonana zmiana pozycji ustrojowej prokuratury, wynikająca z nadania Prokuratorowi
Generalnemu charakteru samodzielnego i niezależnego organu w państwie, byłaby z całą pewnością konstytucyjna tylko wtedy, gdyby takie
ustrojowe usytuowanie prokuratury przewidywała Konstytucja.
Zanim więc podejmie się konkretne kroki w kierunku konstytucjonalizacji wprowadzonego ustawą zwykłą nowego porządku ustrojowego,
należałoby poddać ustawę z 9 X 2009 kontroli przez Trybunał Konstytucyjny pod względem jej zgodności z ustawą zasadniczą.
46 Tak
A. Zoll, zob. sprawozdanie G. Nauki, s. 174; S.A. Jaworski, jw., s. 14; A. Murzynowski: Słuszny kierunek reform, „Rzeczpospolita” z 8 XII 1997.
PAŃSTWO i PRAWO 5/2010
17