Casus nr 55 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Casus nr 55 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków

Żadne słowa nie są w stanie wyrazić wstrząsu,
jaki wywołała w środowisku Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
wiadomość o katastrofie samolotu pod Smoleńskiem.
Na jego pokładzie znajdował się
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
Lech Kaczyński wraz z żoną Marią,
ostatni Prezydent RP na Uchodźstwie Ryszard Kaczorowski,
Przedstawiciele Parlamentu RP:
wicemarszałek Senatu RP Krystyna Bochenek,
senatorowie: Janina Fetlińska, Stanisław Zając,
wicemarszałkowie Sejmu RP: Krzysztof Putra i Jerzy Szmajdziński,
posłanki i posłowie:
Grażyna Gęsicka, Izabela Jaruga-Nowacka,
Aleksandra Natalli-Świat, Jolanta Szymanek-Deresz, Leszek Deptuła,
Grzegorz Dolniak, Przemysław Gosiewski, Sebastian Karpiniuk,
Maciej Płażyński, Arkadiusz Rybicki, Zbigniew Wassermann,
Wiesław Woda, Edward Wojtas,
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Janusz Kurtyka,
Rzecznik Praw Obywatelskich Janusz Kochanowski,
Ministrowie: Mariusz Handzlik, Andrzej Kremer,
Stanisław Jerzy Komorowski, Tomasz Merta, Paweł Wypych,
Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej Joanna Agacka-Indecka,
Rektor Uniwersytetu Kard. S. Wyszyńskiego ks. prof. Ryszard Rumianek,
Prezes NBP Sławomir Skrzypek,
Arcybiskup Miron Chodakowski,
Biskup Tadeusz Płoski,
współzałożycielka „Solidarności” w Stoczni Gdańskiej Anna Walentynowicz,
przedstawiciele duchowieństwa,
dowódcy Polskich Sił Zbrojnych
przedstawiciele Rodzin Katyńskich wraz z osobami towarzyszącymi,
którzy lecieli do Katynia oddać hołd rodakom
pomordowanym przed 70 laty przez NKWD.
Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
wraz z redakcją kwartalnika „Casus”
łączą się w bólu z rodzinami, które straciły najbliższych.
Pozostaną Oni w naszej pamięci na zawsze!
POLSKA POGRĄŻONA W ŻAŁOBIE NARODOWEJ
W katastrofie lotniczej w dniu 10 kwietnia 2010 r.
pod Smoleńskiem zginęli:
Joanna Agacka-Indecka, Ewa Bąkowska, Andrzej Błasik,
Krystyna Bochenek, Anna Maria Borowska, Bartosz Borowski,
Tadeusz Buk, Miron Chodakowski, Czesław Cywiński,
Leszek Deptuła, Zbigniew Dębski, Grzegorz Dolniak,
Katarzyna Doraczyńska, Edward Duchnowski,
Aleksander Fedorowicz, Janina Fetlińska, Jarosław Florczak,
Artur Francuz, Franciszek Gągor, Grażyna Gęsicka,
Kazimierz Gilarski, Przemysław Gosiewski, Bronisław Gostomski,
Robert Grzywna, Mariusz Handzlik, Roman Indrzejczyk,
Paweł Janeczek, Dariusz Jankowski, Natalia Januszko,
Izabela Jaruga-Nowacka, Józef Joniec, Ryszard Kaczorowski,
Maria Kaczyńska, Lech Kaczyński, Sebastian Karpiniuk,
Andrzej Karweta, Mariusz Kazana, Janusz Kochanowski,
Stanisław Komornicki, Stanisław Jerzy Komorowski,
Paweł Krajewski, Andrzej Kremer, Zdzisław Król, Janusz Krupski,
Janusz Kurtyka, Andrzej Kwaśnik, Bronisław Kwiatkowski,
Wojciech Lubiński, Tadeusz Lutoborski, Barbara Maciejczyk,
Barbara Mamińska, Zenona Mamontowicz-Łojek, Stefan Melak,
Tomasz Merta, Andrzej Michalak, Dariusz Michałowski,
Stanisław Mikke, Justyna Moniuszko, Aleksandra Natalli-Świat,
Janina Natusiewicz-Mirer, Piotr Nosek, Piotr Nurowski,
Bronisława Orawiec-Löffler, Jan Osiński, Adam Pilch,
Katarzyna Piskorska, Maciej Płażyński, Tadeusz Płoski,
Agnieszka Pogródka-Węcławek, Włodzimierz Potasiński,
Arkadiusz Protasiuk, Andrzej Przewoźnik, Krzysztof Putra,
Ryszard Rumianek, Arkadiusz Rybicki, Andrzej Sariusz-Skąpski,
Wojciech Seweryn, Sławomir Skrzypek, Leszek Solski,
Władysław Stasiak, Jacek Surówka, Aleksander Szczygło,
Jerzy Szmajdziński, Jolanta Szymanek-Deresz, Izabela Tomaszewska,
Marek Uleryk, Anna Walentynowicz, Teresa Walewska-Przyjałkowska,
Zbigniew Wassermann, Wiesław Woda, Edward Wojtas,
Paweł Wypych, Stanisław Zając, Janusz Zakrzeński, Artur Ziętek,
Gabriela Zych
Rodzinom i bliskim wszystkich Ofiar
składamy wyrazy głębokiego współczucia
Szanowni Państwo,
informacja o tragedii narodowej spadła na nas w dniu 10
kwietnia br. – w momencie, kiedy wiosenny numer kwartalnika
był już gotowy do druku.
Podobnie jak przed pięciu laty, gdy wraz z nadejściem wiosny
żegnaliśmy Jana Pawła II, w naszych sercach jest ból. Po raz drugi
czarny kolor okładki „Casusa” towarzyszy ogólnopolskiej żałobie,
którą symbolizują naznaczone kirem i opuszczone do połowy
masztu flagi narodowe.
Nawet tak ważna sprawa jak 20-lecie samorządu terytorialnego, któremu poświęciliśmy rozmowę z prof. Michałem Kuleszą,
jednym z głównych twórców reformy samorządowej, otwierającą
numer, musi ustąpić miejsca wydarzeniu o randze ostatecznej.
Pomimo bólu rozrywającego nasze serca – pamiętajmy,
że zarówno śmierć tych blisko stu osób, jak i tysięcy najlepszych
synów Ojczyzny zamordowanych potajemnie w lesie katyńskim
latem 1940 r. ma prawdziwy sens w obliczu Zmartwychwstania Chrystusa.
Chociaż dziś nikt nie jest w stanie w pełni zrozumieć znaczenia tego, co się stało, to jednak ufam, że ich odejście w tygodniu paschalnym jest dla nas znakiem wielkiej nadziei.
5
NASI ROZMÓWCY
– POLSKI SAMORZĄD MA POZYCJĘ
PORÓWNYWALNĄ
Z ROLĄ I SIŁĄ SAMORZĄDU NA
ZACHODZIE EUROPY…
Z prof. dr. hab. MICHAŁEM KULESZĄ rozmawia KRYSTYNA SIENIAWSKA
Dwudziesta rocznica wprowadzenia ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym jest okazją do przypomnienia osób, którym zawdzięczamy
restytucję samorządu terytorialnego. Czy Pan Profesor,
jako osoba szczególnie aktywnie
uczestnicząca w pracach nad
reformą administracyjną, zechciałby przybliżyć okoliczności,
w jakich dokonało się odrodzenie samorządu terytorialnego w
Polsce?
- Tak naprawdę wszystko zaczęło
się na przełomie 1980 i 1981 roku,
a więc 10 lat wcześniej, kiedy to niewielka grupa ludzi pod kierunkiem
prof. Jerzego Regulskiego zajęła się
sprawami samorządowymi. Miałem
zaszczyt i przyjemność w tym
uczestniczyć od samego początku.
Profesor Regulski zajmował się przez
długie lata sprawami planowania przestrzennego, ja akurat pisałem pracę habilitacyjną z tej dziedziny. Przez pryzmat
planowania przestrzennego bardzo
dobrze widać, jak funkcjonuje (albo nie)
mechanizm zarządzania publicznego w
skali lokalnej i w skali ogólnokrajowej.
Profesora i mnie zbliżyło niewątpliwie
to, że mieliśmy – oczywiście z innych
punktów obserwacyjnych, ale bardzo podobną – wiedzę i doświadczenia. Zapanowała odwilż solidarnościowa, ale było
widać, że zarządzanie, usługi publiczne
czy gospodarka komunalna nie działają,
a wręcz znajdują się w stanie katastro-
fot.archiwum
falnym. Wiedzieliśmy, że tylko przywrócenie samorządu terytorialnego może
uratować sytuację.
We wrześniu 1981 r. odbył się zjazd
„Solidarności” i w drugiej jego części powstała słynna uchwała o restytucji samorządu terytorialnego. Moment, żeby
owe dwie ścieżki myślenia o tych samych sprawach się splotły, wydawał się
sprzyjający. Ale przyszedł stan wojenny,
„Solidarność”, będąca ruchem nastawionym z jednej strony na prawa pracownicze (samorząd pracowniczy), z drugiej –
na wolność jednostki, zeszła do podziemia. W oczywisty sposób sprawa restytucji samorządu terytorialnego została
odsunięta na plan dalszy. Myśmy jednak
wiosna 2010
nie odpuścili, ciągle zajmowaliśmy
się sprawami dotyczącymi funkcjonowania władz lokalnych. W książce
pt. Droga do samorządu wspólnie z
profesorem Regulskim opisujemy
całą tę historię od 1980 do 1989 r.
Kiedy w 1989 r. doszło do Okrągłego
Stołu, byliśmy dobrze przygotowani
do dyskusji.
Ale trzeba przypomnieć, że wtedy
sprawy władz lokalnych znajdowały
się poza obszarem zainteresowań
opozycji solidarnościowej, do tego
stopnia, że ten temat nie był przewidywany do podjęcia w trakcie obrad
Okrągłego Stołu. Dopiero po awanturze wywołanej przez profesora
Regulskiego w Komitecie Obywatelskim przy Lechu Wałęsie dołączono
nas do stolika zajmującego się organizacjami społecznymi, m.in.
klubami sportowymi i kołami gospodyń wiejskich. Oczywiście, było to
nieporozumienie, ale pokazuje ono, jak
znikome zainteresowanie budziły w opozycji sprawy ustroju administracyjnego
państwa, w tym samorządu i – szerzej –
oddolnych ruchów społeczeństwa obywatelskiego oraz ich ewentualnej roli w
przejmowaniu władzy na poziomie lokalnym.
W rezultacie, po krótkim zamieszaniu
powstała osobna grupa debatująca na
temat samorządu terytorialnego.
Okazało się, że nie było możliwości
osiągnięcia jakiegokolwiek porozumienia, sporządzono więc jedynie i podpisano protokół rozbieżności. Wtedy nam
się wydawało, że to totalna porażka.
6
NASI ROZMÓWCY
Ale ostatecznie wyszło to na dobre, bo
kiedy po wyborach czerwcowych i
uchwale Senatu z lipca 1989 r. sytuacja
diametralnie się zmieniła i zapadła
decyzja, że należy przygotować ustawę
o samorządzie terytorialnym, to nie mieliśmy ani moralnego, ani żadnego
innego obowiązku podtrzymywania
okrągłostołowego kompromisu, pozostawał przecież tylko protokół rozbieżności.
- Dwadzieścia lat funkcjonowania
samorządu terytorialnego daje nam
niewątpliwie możliwość dokonania
pewnego podsumowania. Jak Pan
Profesor ocenia obecną jego sytuację i jak widzi przyszłość? Czy jest
Pan Profesor zadowolony z tego samorządu, który teraz mamy? Innymi
słowy – czy zdaniem Pana Profesora
robimy dobry użytek z owej cywilizacyjnej zdobyczy ludzkości?
- Ogólnie rzecz biorąc, oceniam funkcjonowanie samorządu terytorialnego
bardzo dobrze. Społeczności lokalne odzyskały przecież podmiotowość, żeby
nie powiedzieć suwerenność decyzyjną
w sprawach ich dotyczących, choć opór
biurokracji państwowej, pierwotnie niegodzącej się na jakąkolwiek reformę decentralizacyjną, był duży. Zauważmy, że
ten opór jest i dzisiaj obecny i silny.
Oczywiście, istnieją obszary, które wymagają poprawy lub nowych rozwiązań
(np. kwestia zarządzania w skali dużych
aglomeracji miejskich), ale generalnie
uważam, że polski samorząd ma pozycję
porównywalną z rolą i siłą samorządu na
zachodzie Europy. Nie mamy się czego
wstydzić. Zdarza się też, że ustawą
nakłada się na samorząd nowe zadania, a
nie idą za tym pieniądze. Ale tak bywa
wszędzie, nie jest to bynajmniej jakiś nasz
szczególny, polski problem. Rządy wielu
państw chętnie pozbywają się odpowiedzialności, przerzucając ją na samorząd, a
ten broni się przed nowymi zadaniami, odpowiadając, że jest zbyt mało środków, że
nie da rady, w końcu jednak wszystko jakimś cudem się realizuje. Dlaczego? Gdyż
jest bliższy materii, o którą chodzi…
Samorząd terytorialny trudno właściwie nazywać „zdobyczą ludzkości”, to po
prostu zwyczajny, normalny sposób
funkcjonowania społeczeństwa w małym
czy dużym mieście, na wsi czy gdziekolwiek indziej. Po prostu w każdym, normalnym państwie…
- Panie Profesorze, w pewnym sensie można powiedzieć, że samorząd
był już znany w starożytności – w demokracjach greckich miast czy w Rzymie, gdzie obywatele sami rządzili,
decydowali o swoim mieście. Dziś
samorząd jest jakąś powszechną wartością, wspólnym dobrem ludzi zamieszkujących określone terytorium.
- Mnie się wydaje, że w dowolnym języku – czy to po niemiecku Gemeinde,
czy po angielsku local community, czy po
rosyjsku obszczina, czy po polsku gmina
– w pojęciu tym ujmowane są zawsze
obie rzeczy naraz: zarówno mieszkańcy
danego terenu („wspólnota” – jak to
nazywamy, przed wojną: „związek publicznoprawny”), jak i ów teren, który zamieszkują. Określenie „gmina” jest w pierwszej
kolejności pojęciem odnoszącym się do
owej wspólnoty o korporacyjnym charakterze; „gmina” jako terytorium to pojęcie
pochodne. W Portugalii na przykład jest
„camara municipal”, czyli izba municypalna (tak jak nasza izba adwokacka), co
pierwotnie odnosi się do sposobu zorganizowania społeczności lokalnej, ale w
dzisiejszej praktyce portugalskiej pod tą
nazwą kryje się zarząd gminy. Także
nasza gmina jest taką „izbą”, czyli wspólnotą, zorganizowaną z mocy prawa na
określonym terytorium w celu zarządzania swoimi sprawami.
To nic nadzwyczajnego - zwykły sposób
organizacji zarządzania sprawami
publicznymi w różnych skalach (terytorialnych lub innych) przez samych zainteresowanych (czyli mieszkańców
albo określone grupy zawodowe itp.).
To, co w Polsce zostało zrobione w ramach transformacji ustrojowej w latach
1989-99, nazwałbym po prostu postawieniem na nogi czegoś, co przedtem, przez
40 lat, stało na głowie.
- Panie Profesorze, a partyjność
osób tworzących samorząd terytorialny? Czy w ogóle można mówić
o jego apolityczności?
- Mamy tu spory problem, bo w polskim samorządzie występuje ogromne
upartyjnienie. Współcześnie partie polityczne są koniecznością, a partia zwycięska w wyborach samodzielnie bądź w
koalicji tworzy rząd. Partie to urządzenia
konieczne do zdobywania i sprawowania
władzy, do rządzenia krajem, tymczawiosna 2010
sem nierzadko sprawiają wrażenie, jakby
były właścicielami całego państwa. Upartyjnienie samorządu, które u nas dodatkowo występuje do spółki z zupełną
zależnością personelu administracyjnego od rządzących partii, to grzech polskiego samorządu, a raczej – grzech
śmiertelny partyjnych polityków, którzy
doprowadzili do takich rozwiązań legislacyjnych i, co gorsza, nie chcą obiecać
poprawy. Dziś trudno jest sprawować
władzę w samorządzie bez partyjnej
afiliacji – prawdziwej czy choćby pozornej. W praktyce ważniejsza okazuje się
nieraz lojalność partyjna od lojalności
wobec wspólnoty samorządowej.
- Jak zatem Pan Profesor ocenia
system wyborów do władz lokalnych?
Czy Pańskim zdaniem właściwy jest
system sporządzania list partyjnych,
czy też może kandydaci powinni być
politycznie niezaangażowani, mam
na myśli intelektualistów i entuzjastów „małych ojczyzn”, na których
można by głosować personalnie?
- W mniejszej gminie mechanizm partyjny wydaje się zupełnie niepotrzebny,
ale w dużej gminie „mała ojczyzna” jest
już całkiem dużą ojczyzną. W dużym
mieście, powiecie, województwie, aby
przygotować się do wyborów, potem
zdobyć władzę i następnie sprawować ją
przez parę lat, potrzebne jest zaplecze
organizacyjne, eksperckie, finansowe
itp. To jest właśnie rola partii. W Polsce
jednak partia i jej kierownictwo ma
znacznie więcej do powiedzenia, gdyż
wybory odbywają się na podstawie partyjnej ordynacji wyborczej (zwanej proporcjonalną), którą odziedziczyliśmy w
spadku po systemie peerelowskim. Ciekawe, jak łatwo mechanizm ten został zaakceptowany także przez ugrupowania
post-solidarnościowe, gdy tylko poczuły
smak władzy! Przy ordynacji proporcjonalnej głosujemy na partie, a nie na ludzi
(co prawda socjotechnika wyborcza pozwala nam wybrać osobę, ale nasz głos
zalicza się na dobro partii, na której liście ta osoba się znajduje). To właśnie powoduje, że radni czy posłowie nie liczą
się w zasadzie ze swoim elektoratem,
lecz są zdyscyplinowanymi żołnierzami
swojej partii – na nią pracują i ona nagradza ich za to (np. ponownym wpisaniem na listę wyborczą na wysokim
miejscu – mandatowym) lub karze.
7
NASI ROZMÓWCY
Dlatego dziś na listach wyborczych
coraz więcej jest kandydatów, o których
nic nie wiemy i którzy nic też nie mają do
powiedzenia swoim wyborcom. Gdyby
obowiązywała ordynacja większościowa
– zwłaszcza w okręgach jednomandatowych – kandydat na radnego stawałby
przed wyborcami i rozliczał się ze
złożonych obietnic i dokonań na rzecz
lokalnych społeczności. Rola partii nadal
pozostałaby duża (inaczej współcześnie
być nie może), ale byłaby to rola
służebna, ponieważ dobry kandydat musiałby walczyć z konkurentem z przeciwnej partii o miejsce mandatowe przy
pomocy argumentów i realnych programów. To zupełnie zmieniłoby zarówno
mechanizm wyborczy, jak i praktyczną
rolę radnych w gminie czy powiecie.
- Powołanie w 1990 r. kolegiów odwoławczych przy sejmikach wojewódzkich miało niewątpliwie związek
z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, według którego postępowanie administracyjne w Polsce
jest dwuinstancyjne. Czy dzisiejszy
model samorządowych kolegiów odwoławczych odpowiada założeniom
twórców ustawy o samorządzie terytorialnym z 1990 r.?
- Miał wtedy miejsce spór, który zresztą
odżywa i obecnie. Jedni uważali, że decyzje wydawane przez gminy we własnym zakresie działania powinny być
kontrolowane w toku regularnego postępowania dwuinstancyjnego, drudzy
zaś uważali, że skoro to własny zakres
działania gminy, to wystarczy, że stworzy się możliwość ponownego rozpoznania sprawy przez organ, który taki
akt wydał (tzn. przez wójta). Pamiętam, że pojawiły się również jakieś niezbyt mądre pomysły, że w drugiej
instancji powinna to rozstrzygać rada
gminy, co uważałem za kompletny nonsens. Ostatecznie przeszła dwuinstancyjność jako bardzo ważna zasada w
demokratycznym państwie. Moim zdaniem
dziś trzeba powrócić do tej dyskusji, gdyż po
wprowadzeniu wojewódzkich sądów administracyjnych mamy system czteroinstancyjny (jeśli nie ośmioinstancyjny – gdy
decyzje są w kółko uchylane i wracają do
ponownego rozpoznania). W końcu pracuję w kancelarii prawnej i wiem, co się
wyprawia – i w sądach, i w administracji.
Obywatel za życia może nie doczekać,
żeby wreszcie decyzja stała się prawomocna.
Do momentu, gdy nasze sądownictwo
administracyjne było jednoinstancyjne –
taka sytuacja miała miejsce w roku 1990
– opowiadałem się za kolegiami odwoławczymi, gdyż uważałem, że będą
one pełnić rolę klasycznego trybunału
administracyjnego, pierwociną sądu administracyjnego pierwszej instancji. W
rezultacie mieliśmy trzy kroki: pierwsza
instancja administracyjna, kolegium odwoławcze i sąd administracyjny. Ale oto
pojawił się temat wojewódzkich sądów
administracyjnych i rozpętała się dyskusja, w jaki sposób mają się one
ukształtować: czy będą budowane na
bazie kadrowej kolegiów odwoławczych,
czy powstaną w innym trybie? Zdawało
się, że kolegia stanowią naturalny rezerwuar kadr całkiem dobrze przygotowanych do orzekania w sprawach
administracyjnych. Ówczesny prezes
NSA, a za nim ustawodawca zdecydowali jednak inaczej: sądy wojewódzkie
tworzono, opierając się na kadrach sędziowskich przychodzących z sądów powszechnych, co znacznie, na długie lata
obniżyło, niestety prestiż sądownictwa
administracyjnego. Czasem trudno jest
w starszym wieku uczyć się wszystkiego
od nowa. Obserwuję to cały czas przez
pryzmat wojewódzkiego sądu warszawskiego, który jest największym sądem,
ponieważ w stolicy działa administracja
centralna, więc taka jest też właściwość
tego sądu. Na początku wpadek zdarzało się bardzo wiele, i to często na poziomie studenckim. Ale na szczęście to
się zmienia na plus, choć – niestety –
bardzo powoli.
A z kolegiami jest w tej sytuacji kłopot.
Niewątpliwie spełniają one bardzo poważną i pożyteczną rolę, odciążając w
znacznym stopniu sądy administracyjne,
ale nie da się też ukryć, że narasta konflikt pomiędzy samorządem a kolegiami,
jeżeli chodzi o uprawnienia reformacyjne kolegiów, co widać coraz silniej od
czasu, gdy kolegia zaczęły częściej wydawać decyzje reformatoryjne. Rzecz dotyczy głównie aktów opartych na
uznaniu administracyjnym. Tam gdzie
mamy do czynienia z aktem władczym –
decyzją administracyjną – zawsze w
działanie administracji wpisana jest niezgoda interesów: zainteresowanego
podmiotu i organu. W klasycznym, hierarchicznym systemie administracyjwiosna 2010
nym organ wyższego stopnia (któremu
podlega organ wydający decyzję w
pierwszej instancji) ma za zadanie
sprawdzić, czy akt organu niższego realizuje politykę resortu; kontrola legalności działania administracji należy do
sądu.
Sytuacja podległości w przypadku
zadań własnych samorządu nie zachodzi
– organ wyższego stopnia w rozumieniu
postępowania administracyjnego (tak
kolegium, jak i wojewoda) nie jest organem wyższym w hierarchii administracyjnej i nie powinien rozstrzygać ad
meritum, chyba że mamy do czynienia z decyzją o charakterze związanym. Zdarza się, że burmistrz
odmawia, a kolegium w drugiej instancji wydaje pozytywną decyzję. Kolegia uzasadniają to ochroną praw
jednostki. Gdy jednak prawo nie pozwala
gminie zaskarżyć takiej decyzji do sądu,
efekt jest taki, że w gminie rządzi kolegium, a nie wójt, zresztą ze szkodą dla
wszystkich. Uważam, że byłoby lepiej,
gdyby samorządowe kolegia odwoławcze
miały obowiązek natychmiastowego
przesłania takiej sprawy do sądu. Ale takiego obowiązku nie mają – nie kieruję
więc w tym wypadku pretensji do nich,
tylko do ustawodawcy.
- Pan Profesor dotknął niezwykle istotnego problemu – nie ma takich
przepisów. Zazwyczaj sądy skłonne
są przede wszystkim do uchylania
decyzji z przyczyn formalnych, bez
wnikania w ich rzeczywistą treść…
- Współcześnie od organów kontroli wymagamy pomocy w rozwiązaniu sprawy,
zwłaszcza takiej, która pozostaje skomplikowana prawnie. Tu nie chodzi o to,
żeby skład orzekający kolegium czy sądu
miał czyste ręce i spokojne sumienie, w
takich sytuacjach powinien dogłębnie
rozpoznać sprawę. Owo rozpoznanie w
kwestiach związanych z zadaniami własnymi samorządu nie powinno prowadzić
do zastępowania gminy czy powiatu, bo
to słusznie oburza samorządowców.
Jeżeli władza sądownicza widzi, że burmistrz nadużywa prawa, wówczas daje
ścisłą wytyczną, jak postąpić w skomplikowanej sytuacji prawnej. Jeżeli tego nie
wykonuje, przy następnym obrocie
sprawy powinno się ukarać organ. Na
przykład w postępowaniu budowlanym
jest to 500 zł dziennie za opieszałość…
8
NASI ROZMÓWCY
– W kolegiach zatrudnionych jest
obecnie ok. 500 prawników administratywistów, którzy nie tylko
mają wykształcenie prawnicze, ale
też są praktykami o bogatym
stażu i doświadczeniu orzeczniczym. To oni, często pierwsi,
mają okazję zweryfikowania w
praktyce nowych aktów legislacyjnych, przyglądając się decyzjom administracyjnym z punktu
widzenia zgodności z przepisami
prawa. Jak Pan Profesor ocenia
rolę samorządowych kolegiów odwoławczych w polskim systemie
administracyjno-prawnym?
- Uważam, że błędem środowiska było
m.in. to, że kolegia nie zmieniły ustroju
terytorialnego, choć oczywiście mogłyby
nadal działać składy orzekające w mniejszych ośrodkach. Moim zdaniem dobre
samorządowe kolegium odwoławcze
musi być instytucją dużą, odznaczającą
się profesjonalizmem w każdym calu,
gdzie istnieje potencjał wymiany intelektualnej, możliwość porozmawiania,
zapytania o to czy owo w sprawach
skomplikowanych czy takich, gdzie linia
orzecznictwa dopiero się kształtuje. Małe
kolegia nie spełniają tego warunku.
Druga kwestia, o której trzeba tu powiedzieć, to istotna zmiana sprzed dziesięciu lat, dotycząca domniemania
kompetencji odwoławczej. Obecnie w
sprawach samorządowych kompetencja
odwoławcza przysługuje zawsze kolegium, chyba że przepis szczególny mówi
inaczej. I to jest ujęcie prawidłowe, bo
pozwala, przynajmniej potencjalnie, rozszerzyć orzecznictwo drugoinstancyjne
na dalsze obszary, dzięki czemu polityka
państwa może zostać poddana w jeszcze
większym stopniu zasadzie praworządności. Kolegium jest organem niezawisłym – i w takim sensie parasądowym –
gdzie liczy się w pierwszej kolejności
zgodność z prawem. Kolegium nie powinno posiadać i prowadzić polityki administracyjnej – minister czy wojewoda
odwrotnie: ma obowiązek podporządkowywać swoje orzecznictwo kryterium celowości, kierunkom polityki państwowej
w danej dziedzinie, i to jest ogromna
różnica.
Dlatego sądzę, że tamta zmiana zakresu
działania kolegium szła w dobrym kierunku, ale nie była właściwie dopracowana. Wracając do poprzedniego wątku
naszej rozmowy, jeżeli chodzi o akty administracyjne w zakresie władzy związanej, to nie ma tu żadnej „polityki organu”,
kolegium może więc wydawać także decyzje reformatoryjne, nie tylko z zakresu
działania samorządu, lecz i szerzej – również w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej, gdy tylko stan
sprawy jest dostatecznie wyjaśniony. Ale
jeżeli są to decyzje oparte na uznaniu administracyjnym, to wtedy nie kolegium,
ale zwierzchnik tego uznania, czyli np.
wojewoda lub minister, jest wyrazicielem polityki państwa co do celu publicznego, której realizację państwo zleciło
samorządowi. I dlatego uważam, że w
sprawach decyzji uznaniowych, tak z zakresu spraw zleconych, jak i z zakresu
własnych spraw samorządu, kolegia nie
powinny – co do zasady – wydawać decyzji merytorycznych. Wtedy odwołanie (lub ponowne rozpatrzenie
sprawy) powinno leżeć w strukturze
tego podmiotu administracji publicznej,
który odpowiada za realizację danego
celu publicznego, a ewentualne uprawnienie kolegium w tym zakresie musiałoby wprost wynikać z wyraźnego
przepisu prawa.
częściej myślę, że już czas zrobić
miejsce młodszym.
- Dziękuję serdecznie, Panie Profesorze, za te wszystkie cenne uwagi
i postulaty.
Rozmawiała:
K RYSTYN A SIEN IAWSKA
Warszawa, 17 marca 2010 r.
Prof. dr hab. Michał Kulesza jest partnerem
w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.
Specjalizuje się w zagadnieniach prawa administracyjnego i administracji publicznej oraz
prawa publicznego gospodarczego. Od 1991 r.
profesor na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, od 1995 r. kieruje
Zakładem Nauki Administracji. Autor ponad
150 publikacji naukowych.
Był jednym z głównych autorów reform administracyjnych w III RP: uczestniczył w obradach
Okrągłego Stołu w grupie ds. samorządu terytorialnego, był ekspertem OKP i jednym z twórców
ustawy samorządowej z 1990 r. Dwukrotnie odpowiadał w rządzie RP za przygotowanie reformy
- Jest pomysł profesorów Kmieciaka
i Chróścielewskiego, żeby na bazie
kolegiów utworzyć coś, co Pan Profesor nazwał kiedyś „trybunałem
administracyjnym”. W ramach decentralizacji pojawiły się projekty, w
których sprawy np. budownictwa od
wojewody miałyby przejść do samorządu. Innymi słowy - żeby utworzyć
jeden organ odwoławczy, który będzie rozpatrywał wszystkie odwołania
poza specjalnymi, jak np. urząd
skarbowy…
administracji publicznej (1992-93 oraz 1997-99)
jako podsekretarz i sekretarz stanu.
Współautor wielu projektów ustaw z różnych
dziedzin prawa publicznego i ustroju administracyjnego państwa, m.in. ustaw z zakresu reformy
administracyjnej, ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym, o gospodarce komunalnej, o partnerstwie publiczno-prywatnym. Do dwóch ostatnich napisał komentarze (współautor).
Założyciel i pierwszy redaktor naczelny tygodnika samorządu terytorialnego „Wspólnota”,
założyciel i redaktor naczelny miesięcznika
„Samorząd Terytorialny”.
Ważniejsze obszary jego zainteresowań zawodo-
- Czemu nie? Uważam to za dobre rozwiązanie. Jeśli dobrze je rozumiem,
byłoby to rozszerzenie kierunku myślenia, który przedstawiłem wyżej.
wych to m.in. zagadnienia prawne użyteczności
publicznej i przedsiębiorczości komunalnej, partnerstwo publiczno-prywatne, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, gospodarka gruntami,
rynki regulowane (m.in. telekomunikacja, fun-
- Na koniec proszę zdradzić, czym
się Pan Profesor obecnie zajmuje
zawodowo?
dusze emerytalne, ochrona zdrowia), jak również
samorząd terytorialny i problemy ustroju dużych
miast, rząd i administracja rządowa, a także
samorząd zawodowy i gospodarczy.
- Są to administracyjne prawo gospodarcze, w tym partnerstwo publicznoprywatne, a także sprawy z zakresu
klasycznego prawa administracyjnego,
no i samorząd - oczywiście. Bywa też, że
staję jeszcze przed sądami, ale coraz
wiosna 2010
AUDIATUR ET ALTERA PARS
9
DZIAŁ NAUKOWY
W PROCESIE ADMINISTRACYJNYM
I SĄDOWOADMINISTRACYJNYM
D r hab. R OB ERT SAWU ŁA
I
W filmie „Danton” w reżyserii Andrzeja Wajdy sporą sekwencję stanowi scena procesu przed Trybunałem Rewolucyjnym, w trakcie której grający głównego bohatera Georges’a
Dantona Gerard Depardieu stara się bronić siebie i swoich towarzyszy. Źródła historyczne przekonują, że w istocie prawa
do wysłuchania ostatniego słowa Danton i jego zwolennicy zostali pozbawieni prawdopodobnie w obawie przed siłą argumentacji adwokata i byłego ministra sprawiedliwości.
Scenariusz filmu, pamiętając o dacie jego premiery (styczeń
1983 r.) przypadającej w trakcie stanu wojennego w Polsce,
można dzisiaj oceniać jako swego rodzaju manifest polityczny
reżysera. W takim zabiegu tkwił, jak się wydaje, także element
przekonania artysty o naturalnej potrzebie w razie sporu
– wysłuchania racji oponenta.
Przytoczona w tytule reguła odnosi się do zasady procesu
kontradyktoryjnego, znaczy „należy wysłuchać i strony przeciwnej”. Inaczej tłumaczona bywa jako nakaz, aby w procesie
nie poprzestawać na wysłuchaniu jednej tylko strony, lecz
wysłuchać obydwu. Z regułą powyższą pozostaje w związku
inna paremia – inaudita causa quemquem equitatis ratio non
patitur (poczucie słuszności nie pozwala na skazanie kogokolwiek bez wysłuchania jego sprawy). Dosłowne jej rozumienie nakazywałoby odszukiwanie źródeł pochodzenia w
obszarze nauk procesu karnego, niemniej wydaje się, że zasadne jest dostrzeżenie tej reguły również w procesie administracyjnym i sądowoadministracyjnym1. W przypadku
procesu administracyjnego mam na myśli przede wszystkim
regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego2 oraz w ordynacji podatkowej3, a w przypadku procesu
sądowoadministracyjnego uwagę skupiam na ustawie – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi4.
Polski k.p.a. wyrosły na podwalinach, których źródło stanowią rozwiązania pierwszej w świecie ustawy o postępowaniu
administracyjnym, uchwalonej w Austrii w 1925 r., ma swe korzenie w dorobku wiedeńskiego Trybunału Administracyjnego. Warto przytoczyć dwa charakterystyczne orzeczenia
tegoż Trybunału, odnoszące się do przedmiotu rozważań.
W orzeczeniu z 20.03.1905 r. (B. nr 391) stwierdzono: „Zasady
przesłuchania stron przestrzegać należy również w postępowaniu
przed władzami administracyjnemi, to znaczy, że nie można wydawać żadnej decyzyi lub zarządzenia dotyczącego praw strony
interesowanej, zanim tejże nie dano sposobności stanąć w obronie swych praw” (administracyjnemi, decyzyi – pisownia oryginalna – przyp. redakcji). W uchwale Trybunału z 10.06.1907 r.
(B. nr 5622.A) wywiedziono, że „Przeprowadzone dochodzenia
tylko wówczas stanowić mogą pewny i sprawiedliwy substrat dla
zapaść mającego orzeczenia, jeżeli strona interesowana na fakta
podczas dochodzeń naprowadzone i wykryte oświadczyć się może.
Tam zaś, gdzie tego oświadczenia strony nie ma, zachodzić zawsze musi możność przypuszczenia, że substrat, podstawę orzeczenia będący, jest jednostronny, a jako taki wątpliwy”5.
Upływ ponad 100 lat od wydania powyższych orzeczeń zdaje
się nie zdezaktualizował twierdzeń w nich wyrażonych, prawo
do wysłuchania stron stanowi i dziś jedną z najważniejszych
zasad procesowych w austriackim postępowaniu administracyjnym6. Należy podkreślić, że w rozmaitych standardach europejskiego soft-law sugerowanych do przyjęcia w rozwiązaniach
krajowych wśród kanonów postępowania określającego stosunki między administracją a jednostką uznawano od dawna
prawo zainteresowanych do wysłuchania7. Te okoliczności uzasadniają poświęcenie uwagi regule audiatur et altera pars w
obszarze prawa publicznego. Celem tych rozważań jest próba
udzielenia odpowiedzi na pytania: czy polski proces administracyjny i sądowoadministracyjny poddany jest powyższej regule? Jakie są konstrukcje, które ją wyrażają? Jakie są
konsekwencje ewentualnego jej naruszenia?
II
K.p.a. w art. 10 § 1, stanowi, że „organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym
stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im
wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz
zgłoszonych żądań”. Powszechnie przyjmuje się, że powyższa
norma statuuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, skoro w § 2 cyt. przepisu ujęto, iż „organy administracji
publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na
niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu
na grożącą niepowetowaną szkodę materialną”. W literaturze
przedmiotu wskazuje się, że postępowanie administracyjne nie
opiera się modelowo na zasadzie kontradyktoryjności8 (sporności), polegającej na równości praw stron wiodących spór
przed sądem, zwłaszcza w zakresie dokonywania różnorakich
czynności procesowych, lecz na zasadzie inkwizycyjnej (oficjalności) – nie występuje tu równość stron procesowych, nie
do nich należy wyłączna inicjatywa procesowa, spór nie jest
wiedziony przed organem niezawisłym9. Podkreśla się, że
organ prowadzący postępowanie administracyjne i wydający
rozstrzygnięcie działa w jakimś sensie jako „sędzia we własnej
wiosna 2010
10
DZIAŁ NAUKOWY
sprawie”, co nie jest dopuszczalne w warunkach procesu kontradyktoryjnego, jednak „takie cechy postępowania administracyjnego czynią szczególnie doniosłymi wszelkie przypadki
wskazujące na oznaczone przejawy dopuszczenia w nim elementów kontradyktoryjności”10 . Ma to odniesienie przede
wszystkim do treści zasady ogólnej czynnego udziału
strony, której cel wprowadzenia do kodeksu odczytywany
jest jako eliminacja wielu negatywnych skutków procesu
inkwizycyjnego11.
Wedle E. Smoktunowicza celem regulacji prawnej w k.p.a.
„jest nie tylko zapewnienie skuteczności działania administracji, lecz przede wszystkim wpływu strony na rozstrzygnięcie
sprawy. Można nawet powiedzieć, że k.p.a. w pewnym sensie
upodabnia postępowanie administracyjne do rokowań organu
ze stroną o treść decyzji”12. Zdaniem W. Dawidowicza w art. 10
§ 1 k.p.a. zostały ustanowione nie jedna, lecz dwie zasady:
„pierwsza dotyczy czynnego udziału strony w bieżącym postępowaniu, kiedy nie zakończono jeszcze zbierania dowodów i materiałów wystarczających do załatwienia sprawy, druga zaś odnosi
się do sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające, w szczególności
postępowanie dowodowe, zostało już zamknięte i kiedy strona
ma prawo zapoznania się z ostatecznymi wynikami postępowania”13. Nawet autorzy niewyodrębniający w cytowanym przepisie dwóch zasad procesowych wskazują, że mamy tu do
czynienia z normą nakładającą na organ dwojakiego rodzaju
obowiązki, obligujące go do stworzenia stronie prawnych
możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie
jej interesów14. To prawo strony jest określane niekiedy jako
prawo do wypowiedzenia „ostatniego słowa” w sprawie administracyjnej. „Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie
jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia
końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania
decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem)
złożenia powyższego oświadczenia”15. W judykaturze wskazuje
się, iż sformułowanie „przed wydaniem decyzji” jednoznacznie
wskazuje, „że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym
organ administracji, po zakończeniu postępowania dowodowego,
przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia”16. Podkreśla się przy
tym, że naruszenie tego obowiązku stanowić ma podstawę do
uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, decyzja wydana z pominięciem tego etapu dotknięta ma być wadą uzasadniającą wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1
pkt 4 k.p.a.17. Odstąpienie przez organ od zasady określonej w
§ 1 art. 10 kodeksu zdaje się dotyczyć nie tyle zasady ogólnej
czynnego udziału strony, ale właśnie obowiązku zapewnienia
stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie. Przekonuje o
tym treść przesłanki pozwalającej organowi na takie odstąpienie – ma nią być przekonanie, że „załatwienie sprawy nie cierpi
zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo” grożące dobrom, które
ustawodawca widocznie ceni wyżej niż troskę, aby strona
miała prawo do „ostatniego słowa” w sprawie. Nawet jednak w
tym przypadku organ powinien utrwalić w aktach sprawy przyczynę odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w
formie adnotacji (art. 10 § 3 k.p.a.).
Regułę określoną w art. 10 § 1 k.p.a. in fine określić można
jako element kontradyktoryjności, a ściślej jako przejaw reguły
wysłuchania przez organ stanowiska strony. Prawo do
wysłuchania strony silnie podkreślane jest w prawodawstwie
europejskim. Art. 41 ust. 2 Karty praw podstawowych przyję-
tej w 2000 r. w Nicei obejmuje uprawnienie obywatela do tego,
aby organy i instytucje Unii Europejskiej wysłuchały przedstawionej przez niego opinii przed podjęciem jakiegokolwiek
działania mogącego mieć negatywny wpływ dla tej osoby.
Prawo to tylko nieco inaczej ujmuje art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w ust. 1, stwierdzając, że „W przypadkach, dotyczących praw lub interesów jednostek osób,
urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji”, w ust. 2
zaś określa, że „W przypadkach, w których może zostać wydana
decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, ma ona prawo
przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w
razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia”. Rozwiązań procesowych, w których strona zostaje „wysłuchiwana”
przez organ prawnie do tego zobowiązany, jest znacznie więcej w kodeksie niż tylko upatrywane w regule opisanej w art.
10 § 1 k.p.a., najczęściej dostrzega się je w stadium postępowania wyjaśniającego18. Podstawowe znaczenie ma tu art. 81
kodeksu, wedle którego „Okoliczność faktyczna może być
uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą
okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2”. Prawo do wypowiedzenia się przez stronę realizowane jest także w zakresie
składania wyjaśnienia w toku przeprowadzania dowodu ze
świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 2 k.p.a.), złożenia
oświadczenia, gdy przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze
zaświadczenia (75 § 1 k.p.a.). Wysłuchanie strony ma miejsce
również w trakcie przeprowadzania rozprawy. W literaturze
wskazuje się, że instytucja rozprawy jest gwarancją m.in. zasady kontradyktoryjności19, skoro strony mają możliwość
składania na rozprawie wyjaśnień, żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 95 § 1
k.p.a.). Warto zauważyć, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z
12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych20
tryb rozpatrywania spraw z wykorzystaniem konstrukcji rozprawy został wyeksponowany, skoro „orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu
niejawnym”. Można zaryzykować stwierdzenie, że stosowanie
przepisów k.p.a. i Uop z nakazem uwzględnienia przepisów
cyt. ustawy do wykonania zadań przez kolegia (art. 19 ust. 1
Usko) oznaczać powinno w praktyce, że rozprawa powinna być
w odniesieniu do kolegium preferowaną formą załatwiania
sprawy.
Kontradyktoryjność sensu stricto występuje w postępowaniu
administracyjnym w razie zaistnienia stanu, w którym mamy
do czynienia z wielością stron i strony te mają lub mogą mieć
sporne interesy. Za przykład mogą służyć te konstrukcje, które
uzależniają zawieszenie postępowania lub jego umorzenie na
wniosek strony inicjującej to postępowanie, od braku sprzeciwu innych stron (art. 98 § 1 i art. 105 § 2 k.p.a.). Podobne
przypadki będą implikowały ponadto zasadność przeprowadzenia rozprawy, skoro jej przesłanką jest m.in. potrzeba
uzgodnienia spornych interesów stron (art. 89 § 2 k.p.a.), a
także uzasadniać będą nakłanianie przez organ stron,
mających sporne interesy, do zawarcia ugody (art. 13 § 1
k.p.a.). Od reguły nakazującej wysłuchanie stanowisk stron
uczestniczących w postępowaniu, jak się wydaje, organ nie będzie mógł odstąpić w warunkach określonych w art. 62 k.p.a.,
wiosna 2010
11
DZIAŁ NAUKOWY
kiedy to będzie prowadził łączne postępowanie w sprawie dotyczącej więcej niż jednej strony, jeżeli ich prawa są oparte na
tym samym stanie faktycznym i tej samej podstawie prawnej
oraz właściwy do orzekania jest ten sam organ. Niezależnie od
stopnia kontradyktoryjności efekty wysłuchania stanowiska
strony lub stron będzie organ musiał wyeksponować w uzasadnieniu decyzji, skoro jest zobowiązany przekonać stronę
do motywów, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy (art.
11 k.p.a.), a tylko w ten sposób będzie mógł pogłębić zaufanie
stron do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Do elementów pośrednio służących realizacji kontradyktoryjności w postępowaniu zaliczyć można obowiązek organu I instancji
zawiadomienia stron o wniesionym odwołaniu21, jak również
zawiadamianie o toczącym się postępowaniu organizacji
społecznej lub prokuratora, co może służyć wysłuchaniu ich
stanowisk w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji gdy w sprawie administracyjnej występowały strony o spornych interesach, zatem z ich punktu widzenia sprawa miała
„kontradyktoryjny” charakter, organ nie będzie mógł odstąpić
od konieczności uzasadnienia decyzji (art. 107 § 4 k.p.a.).
Wreszcie te wszystkie konstrukcje procesowe, które uzależniają podjęcie rozmaitych aktów od wzięcia pod uwagę interesu strony, różnie zresztą kwalifikowanego, kształtują
sytuacje, w których organ obarczony będzie obowiązkiem
wysłuchania (zapoznania się) prezentowanego przez stronę
stanowiska22.
Skutki naruszenia prawa strony do wysłuchania w judykaturze na ogół nie są postrzegane jako nakaz wzruszenia decyzji
wydanej bez zapewnienia jej prawa do „ostatniego słowa” w
sprawie. W wyroku z 18.05.2006 r. NSA stwierdził, że „nie
każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji
administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu
materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może
odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych
czynności procesowych”23. Niekiedy nawet uwalnia się organ
administracji, w szczególności organ odwoławczy, od obowiązku wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie,
skoro organ ten nie prowadził postępowania dowodowego24.
Powyższe orzeczenia zdają się wskazywać, że prawo strony do
wysłuchania nie jest postrzegane w orzecznictwie jako tego
rodzaju gwarancja, której uchybienie wpływa automatycznie
na wadliwość podjętej decyzji.
III
Podobnie jak w odniesieniu do k.p.a. nie można postępowania
podatkowego unormowanego przepisami Uop traktować jako
postępowania co do reguły kontradyktoryjnego, choć i tu znaleźć można rozwiązania, które ocenić można jako jej elementy.
Uop zawiera w art. 123 § 1 identyczną normę, co k.p.a. w art.
10 § 1 – organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom
czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W literaturze zwrócono uwagę, iż „brak równości stron [de iure
jest to organ podatkowy i strona - przyp. R.S.] w tym postępowaniu, czyli przewaga władztwa administracyjnego, powoduje,
iż realizacja omawianej zasady nabiera szczególnego znaczenia”25. Możliwość odstąpienia od zasady ujętej w art. 123 § 1
Uop odnosi się do przypadków wskazanych w § 2 cyt. przepisu, dotyczy to sytuacji, w których „w wyniku postępowania
wszczętego na wniosek strony ma zostać wydana decyzja w całości
uwzględniająca wniosek strony, oraz w przypadkach, o których
mowa w art. 200 § 2 pkt 2”. Od zasady czynnego udziału
strony w postępowaniu podatkowym, której elementem jest
reguła wypowiedzenia się przez stronę co do zebranego materiału dowodowego, może organ podatkowy odstąpić w razie
wydania decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony, na
której żądanie wszczęto postępowanie, a także w sprawach zabezpieczeń i zastawu skarbowego.
Tym, co różnicuje postępowanie podatkowe od rozwiązań kodeksowych w aspekcie prawa do wysłuchania strony przed wydaniem decyzji, jest istnienie sformalizowanego terminu, który
organ podatkowy wyznacza stronie do wypowiedzenia się w
sprawie zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 200
§ 1 Uop taki termin wyznaczany przez organ przed wydaniem
decyzji wynosi siedem dni26. W tym terminie ustawowym
strona ma prawo do wypowiedzenia się w sprawie. Prawo to
jest ograniczane, skoro w myśl art. 200 § 2 Uop „Przepisu § 1
nie stosuje się: 1) w przypadkach przewidzianych w art. 123 § 2
oraz w art. 165 § 5, 2) w sprawach zabezpieczenia i zastawu
skarbowego, 3) w przypadku przewidzianym w art. 165 § 7,
jeżeli decyzja ma zostać wydana wyłącznie na podstawie danych
zawartych w złożonym zeznaniu”.
Elementów kontradyktoryjności, jakie występują w k.p.a., dopatrzyć się można i w postępowaniu podatkowym. Stronie w
postępowaniu podatkowym przysługuje prawo do składania
wyjaśnienia w trakcie czynności przesłuchania świadka (art.
190 § 2 Uop), a okoliczność faktyczna może zostać uznana za
udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia
się co do przeprowadzonych dowodów (art. 192 Uop).
Od wysłuchania stron uzależnione jest także ewentualne umorzenie postępowania podatkowego, wszczętego na żądanie
strony (art. 208 § 2 Uop). Swoistym elementem zasady wypowiedzenia się przez stronę będzie wniesienie przez nią zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole badania rzetelności
ksiąg podatkowych (art. 193 § 8 Uop). W postępowaniu odwoławczym strona będzie mogła ubiegać się o jej wysłuchanie
w trakcie rozprawy, przeprowadzonej z urzędu lub na jej wniosek (art. 200a § 1 Uop). Niezależnie od krytycznej oceny tej
konstrukcji w postępowaniu podatkowym27 w toku rozprawy
strona będzie mogła „składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania,
propozycje i zarzuty” oraz „wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego” (art. 200d § 1 Uop). W doktrynie podkreśla się, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w
postępowaniu odwoławczym ma elementy charakterystyczne
dla postępowania kontradyktoryjnego w postaci sporu między
stroną a organem I instancji, co wynika zarówno z wymogu
materialnego odwołania (konieczność sformułowania zarzutów wobec decyzji), jak i z wprowadzenia do udziału w rozprawie upoważnionego pracownika organu I instancji28.
Argumentem wskazującym, że generalnie odwoławcze postępowanie podatkowe zdaje się nosić cechę kontradyktoryjności,
jest to, iż z mocy art. 227 § 2 Uop organ podatkowy I instancji
jest obowiązany ustosunkować się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów29. Co ciekawe jednak, w Uop nie znalazł
wiosna 2010
12
DZIAŁ NAUKOWY
miejsca przepis analogiczny do art. 131 k.p.a., zobowiązującego organ I instancji do zawiadomienia stron o wniesionym odwołaniu. Tłumaczyć to można, przekonaniem, że
większość spraw podatkowych to sprawy, w których występuje tylko jedna strona, a ponadto skoro organ I instancji i tak
ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów odwołania, to
stanowisko to, jako pismo procesowe w sprawie, powinno podlegać doręczeniu wszystkim stronom.
Skutki naruszenia przepisów Uop w aspekcie wysłuchania
strony mają zróżnicowany charakter. W przypadku uchybienia obowiązkowi zapewnienia czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu skutek wynika wprost z art. 192 Uop –
okoliczność faktyczna nie będzie mogła zostać uznana za udowodnioną. Inaczej sytuacja przedstawia się z naruszeniem obowiązku wyznaczania stronie siedmiodniowego terminu do
wypowiedzenia się w sprawie (art. 200 § 1 Uop). Początkowo
w judykaturze i doktrynie niekiedy dość surowo traktowano naruszenie tego przepisu, zwłaszcza w toku postępowania odwoławczego, w którym nawet nie przeprowadzano żadnego
postępowania dowodowego30. Wobec rozbieżności w orzecznictwie odnośnie do skutków naruszenia prawa strony do
wysłuchania w aspekcie obowiązku organu wynikającego z art.
200 § 1 Uop, Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie
uchwały wyjaśniającej te kwestie. W uchwale składu siedmiu
sędziów NSA z 25.04.2005 r., FPS 6/0431, udzielając odpowiedzi, stwierdzono, że „niezastosowanie w danej sprawie trybu
określonego w art. 200 § 1 Uop nie jest wystarczającą przesłanką
do uznania, że jest podstawa do wznowienia postępowania wymieniona w art. 240 § 1 pkt 4 tej ustawy”, a także, iż „naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 Uop jest naruszeniem
przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia
zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit c Ppsa, jeżeli
wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy”. W cytowanej uchwale NSA ustosunkował się dość
szczegółowo odnośnie do problematyki prawa strony jej
wysłuchania w postępowaniu podatkowym. Stwierdzono mianowicie, iż art. 123 § 1 Uop odrębnie wymienia prawo strony
do udziału w każdym stadium postępowania i odrębnie prawo
do umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem
decyzji co do zebranych dowodów, materiałów i żądań. Konstatacja ta pozwoliła Sądowi wywodzić, iż ustawodawca wyżej
stawia prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium
postępowania niż prawo do wypowiedzenia się w trybie art.
200 § 1 Uop, a ponadto traktując to wypowiadanie się jako
czynność niewątpliwie istotną, za zasadne uznano rozróżnianie sytuacji, w której stronie nie zapewniono prawa do czynnego udziału w ogóle od sytuacji, w której nie zapewniono
prawa z art. 200 § 1 Uop, a nie prowadzono w danej instancji,
np. odwoławczej, żadnego postępowania dowodowego.
Powyższe stanowisko NSA spotkało się ze zróżnicowanymi
ocenami w doktrynie. Krytycznie w tym aspekcie wypowiada
się B. Adamiak, podkreślając, iż „prawo strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego to prawo do
obrony interesu prawnego, które odpowiada standardom europejskim prawa do wysłuchania”32.
Pogląd NSA wypowiedziany w powyższej uchwale autorka
uznaje za nietrafny, albowiem nie uwzględnia on rozwiązań
przyjętych w Uop, prowadząc do sanacji naruszenia przepisów
procesowych na drodze administracyjnej. Z kolei A. Kubiak
akceptuje stanowisko prezentowane w inkryminowanej uchwale,
uznając, iż stanowi „kompromisowe rozwiązanie problemów, które
wyłaniają się w toku stosowania przepisów regulujących prawo
do wysłuchania w postępowaniu podatkowym”33. Zarazem autorka odmiennie, niż to uczynił NSA w cytowanej uchwale, wywodzi, że „w świetle szeroko zakreślonego obowiązku zapewnienia
stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania powinność umożliwienia im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jawi się jako szczególny jego aspekt. Użyty w konstrukcji
przepisu spójnik »a« dobitnie potwierdza tę tezę. Prawo do »ostatniego słowa« należy zatem traktować jako przejaw zasady czynnego udziału strony w postępowaniu – kategorię z nią zespoloną,
choć węższą znaczeniowo”34. A. Kubiak aprobuje jednak te
uwagi NSA, które odnosiły się do skutków naruszenia obowiązków, o jakich mowa w art. 200 § 1 Ppsa, pod kątem ich indywidualizacji w aspekcie oceny legalności decyzji.
IV
Zasadę audiatur et altera pars w jej nietypowym ujęciu można
napotkać także w trakcie przymusowego realizowania obowiązków w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji35. Rozbieżność interesów między wierzycielem a
zobowiązanym sprawia, że ustawodawca, choć czyni to w istocie incydentalnie, przewiduje pewną konstrukcję, w której
organ egzekucyjny ma obowiązek uzyskania wiedzy o stanowiskach obu stron stosunku egzekucyjnego, a to ze względu
na skutki, jakie dla toku postępowania egzekucyjnego może
wywołać wniesienia środka prawnego. Chodzi w tym wypadku
o procedurę rozpoznawania zarzutów, jakie może wnieść zobowiązany w sprawie prowadzenia egzekucji. Wniesione przez
zobowiązanego zarzuty ma rozpoznać organ egzekucyjny, z
tym że co do reguły nastąpić to może dopiero po uzyskaniu
„stanowiska wierzyciela”. Szczególna pozycja wierzyciela, który
najczęściej jest organem administrującym, sprawia, iż to stanowisko zapada w formie postanowienia, jest zaskarżalne
zażaleniowo, a brak wydania takiego postanowienia w terminie
14 dni od zwrócenia się o nie przez organ egzekucyjny jest
podstawą do obligatoryjnego zawieszenia postępowania (art.
34 § 2 i 3 Upe). W nauce podkreśla się, że organ egzekucyjny
w przypadkach wniesienia zarzutu opartego na dyspozycji art.
33 pkt 1-5 Upe, będąc związany stanowiskiem wierzyciela, nie
jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego
w trybie ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w tym trybie stanowiska wierzyciela36. Trudno zatem w
tym przypadku wywodzić o nakazie wysłuchania wyłącznie jednego z uczestników „sprawy egzekucyjnej”, skoro stanowisko
wierzyciela, a nawet zwłoka w jego zajęciu, w wielu przypadkach silnie oddziałuje na przebieg egzekucji administracyjnej,
a nawet na jej wynik.
V
Zasada audiatur et altera pars wynikająca z kontradyktoryjności postępowania jest realizowana w szeregu konstrukcji
procesu sądowoadministracyjnego. W literaturze wskazuje się,
iż „kontradyktoryjnym jest takie postępowanie, w którym gromadzenie materiału procesowego uzależnione jest od aktywności
stron, a sąd przy badaniu zasadności ich racji ogranicza się
wiosna 2010
13
DZIAŁ NAUKOWY
wyłącznie do faktów i dowodów, jakie przedstawiły”37. Nadto
eksponuje się, że o ile w postępowaniu przed wojewódzkim
sądem administracyjnym istnieją liczne elementy oficjalności,
o tyle w postępowaniu przed NSA dominuje zasada kontradyktoryjności38.
Modelowa reguła kontradyktoryjności procesu sądowoadministracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego do sądu aktu, czynności lub bezczynności
administracji publicznej, przy czym spór o tę legalność toczy
się między dwoma podmiotami posiadającymi równe prawa w
postępowaniu – skarżącym oraz organem39. Obowiązek równego traktowania stron procesu wywodzić należy z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W myśl art. 32 ust. 1
Konstytucji RP40 „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają
prawo do równego traktowania przez władze publiczne”, podkreślenie równości wobec prawa znajduje się także w preambule do konstytucji („... równi w prawach i w powinnościach...”).
Do najważniejszych aspektów praktycznej realizacji zasady równości wobec prawa na płaszczyźnie procesu sądowoadministracyjnego zalicza się obowiązek sądu „wysłuchania obu stron,
a w szczególności zapewnienie stronie przeciwnej możności
złożenia wyjaśnień co do istoty sprawy, zanim dojdzie do wydania rozstrzygnięcia”41. Owo wysłuchanie, a szerzej - możliwość
polemiki z twierdzeniami, zarzutami i wywodami przeciwnika
procesowego, jest gwarantowane szeregiem konstrukcji ujętych w Ppsa. Złożenie skargi za pośrednictwem organu umożliwia mu poznanie jej zarzutów, organ jest nawet prawnie
zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 54 § 2
Ppsa). Strony są zobowiązane składać w postępowaniu sądowym pisma wraz z ich odpisami dla doręczenia ich wszystkim
stronom (art. 47 § 1 Ppsa), co umożliwia zapoznanie się z treścią pisma oraz ewentualnym ustosunkowaniem się do niego.
Zasada audiatur et altera pars najpełniej urzeczywistnia się
podczas rozprawy przed sądem administracyjnym, w myśl art.
106 § 2 Ppsa „Po złożeniu sprawozdania strony – najpierw
skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać
podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez
siebie kolejności”42. Formalną gwarancją uwzględnienia nakazu
wysłuchania stanowiska strony (lub jej pełnomocnika) nieobecnej podczas rozprawy jest przedstawienie jej wniosków,
twierdzeń i dowodów znajdujących się w aktach sprawy przez
przewodniczącego rozprawy lub sędziego sprawozdawcę
(art. 108 Ppsa). Tę wartość chroni także nakaz odroczenia rozprawy wobec nieprawidłowości w zawiadomieniu o jej terminie, nadzwyczajnych przeszkodach w stawiennictwie lub
potrzebą zawiadomienia o niej także innych osób, którym w
ocenie sądu przysługuje status strony (art. 109-110 Ppsa). Przebieg postępowania mediacyjnego, które odbywa się z
udziałem stron (art. 116 § 2 Ppsa), gwarantuje wysłuchanie ich
stanowisk, dodatkowo muszą one być odnotowane w treści
protokołu z mediacji. W razie wniesienia przez jedną ze stron
wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym wojewódzki sąd administracyjny musi zawiadomić o
tym wniosku pozostałe strony, wniosek ten zostanie ewentualnie uwzględniony, gdy żadna ze stron w terminie 14 dni od
dnia doręczenia zawiadomienia nie zażąda przeprowadzenia
rozprawy (art. 119 pkt 2 Ppsa)43. Prawo do wysłuchania sta-
nowiska strony procesu sądowoadministracyjnego realizowane jest ponadto w postaci możliwości ustosunkowania się
do treści skargi kasacyjnej. Art. 179 Ppsa stanowi, iż „Strona,
która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w
terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej”.
Skutki naruszenia powyższych przepisów w aspekcie respektowania obowiązku sądu administracyjnego I instancji
prawa strony do wysłuchania ocenić należy w kontekście
przesłanek do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia.
W grę wchodzi podniesienie zarzutu „naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy” (art. 174 pkt 2 Ppsa). W literaturze opowiedziano się za możliwością skarżenia uchybień polegających
na naruszeniu podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego z jednoczesnym wszakże wskazaniem naruszonego przepisu Ppsa44. Wagę przestrzegania prawa do
wysłuchania określa przede wszystkim to, że wśród przesłanek
nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu, jest sytuacja, w której „strona została pozbawiona możności obrony swych praw” (art. 183 § 2 pkt
5 Ppsa). Nadto okoliczność ta stanowi zarazem przesłankę do
wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 271
pkt 2 Ppsa45. Te konsekwencje naruszenia zasady wysłuchania
strony w procesie sądowoadministracyjnej wskazują na dużą
wagę, jaką przywiązuje prawodawca do potrzeby jej przestrzegania.
VI
Poszukując „korzeni” instytucji współczesnego prawa nierzadko sięgamy do dorobku rzymskiej kultury prawnej. Nie
przypadkiem na elewacji Sądu Najwyższego przy pl. Krasińskich w Warszawie umieszczono szereg inskrypcji ujmujących
charakterystyczne łacińskie paremie, opisujące najistotniejsze
konstrukcje prawa i reguły jego stosowania. Respektowanie
porządku prawnego stanowi istotę naszego państwa, określanego w art. 2 Konstytucji RP jako „demokratyczne państwo
prawne”, co zwykle utożsamiać można z gwarancjami dla jednostki odnośnie do jej statusu w państwie oraz zabezpieczenia
przed arbitralnymi działaniami organów władzy. Ta reguła państwa prawnego stanowiła i stanowi przesłankę do wyinterpretowywania szeregu szczegółowych zasad prawa, orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie jest niezwykle
bogate46. W rozumieniu reguły „państwa prawnego” kryje się
założenie, iż prawo to system pewnych wartości, akceptowanych społecznie, na straży których stoi państwo. Przy okazji
warto przytoczyć popularne rzymskie określenie prawa, pochodzące od Celsusa – „ius est ars boni et aequi”. Zwraca
uwagę, iż w definicji tej kładzie się nacisk na sztukę stosowania tego, co dobre i słuszne. Nic zatem dziwnego, że w polskiej
nauce prawa administracyjnego, a procesu administracyjnego
i sądowoadministracyjnego w szczególności, coraz liczniej pojawiają się wypowiedzi zwracające uwagę na wartości leżące u
podstaw określonych regulacji administracyjnoprawnych47.
Naturalna potrzeba uwzględniania pewnych uniwersalnych
rozwiązań w praktyce działania administracji publicznej stanowi imperatyw poszukiwania przez prawodawcę najlepszego
sposobu zapewnienia realizacji takich wartości. Przykładem
wiosna 2010
14
DZIAŁ NAUKOWY
48
może być Europejski kodeks dobrej administracji . Na gruncie materialnego prawa administracyjnego wyrazem dążenia
do uchwycenia kanonu pewnych wartości są starania nauki sugerujące potrzebę uchwalenia ustawy mającej mieć znaczenie
części ogólnej tej gałęzi49. Kodyfikacja procesu administracyjnego i obowiązujący wzorzec procesu sądowoadministracyjnego zdają się wskazywać, że ten obszar prawa publicznego
jest względnie wolny od dylematów w zakresie uznanych w
nim przez ustawodawcę wartości. Nie znaczy to jednak,
że doktryna powinna powstrzymywać się od eksponowania
tych wartości jako wskazówek interpretacyjnych w procesie
stosowania prawa.
Przeprowadzona, nawet w formie skrótowej, analiza obowiązujących przepisów w zakresie prawa strony do jej wysłuchania w procesie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym
skłania do ogólniejszych refleksji. W nauce podejmującej dość
często problematykę prawa do określonej procedury administracyjnej podkreśla się potrzebę uwzględniania reguł uczciwego sposobu prowadzenia postępowania, mowa jest w niej o
sprawiedliwości proceduralnej50. Postulat sprawiedliwego procesu odnosi się także do postępowania sądowoadministracyjnego51. Niewątpliwie uwzględnienie w ramach takiej wartości
reguły audiatur et altera pars przyczyni się do twierdzenia, iż
procedura w sprawie administracyjnej czy sądowoadministracyjnej może być opisana mianem „sprawiedliwej” („właściwej”).
Reguła ta zwykle wywodzona jest z zasady czynnego udziału
strony w postępowaniu. Nie jest na ogół także postrzegana
jako odrębna zasada procesu sądowoadministracyjnego52.
Nie można jednak pomijać tych wszystkich konstrukcji procesu administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w których dopatrzyć się można takich rozwiązań, które stanowią
nakaz dla organu lub sądu administracyjnego realizacji omawianej reguły. Wszystko to sprawia, iż pojawiają się niekiedy
postulaty ujęcia jej nawet jako zasady ogólnej prawa administracyjnego 53 . Wysłuchanie stanowiska strony w procesie administracyjnym czy sądowoadministracyjnym
sprawia, że przeprowadzone postępowanie nie będzie
dotknięte istotną wadliwością procesową, a podmioty
w nim uczestniczące będą miały odczucie, że nie zostały pozbawione możliwości obrony swych interesów.
Wykluczanie prawa stron do wysłuchania w procesie musi być
ograniczane wyłącznie do minimum, potrzeba pewnej elastyczności w tym względzie54 nie może przekreślać istoty tego
prawa. Uwzględnianie obowiązku wysłuchania stanowiska
strony służy także realizacji innych zasad i wartości: zasady
prawdy materialnej czy pogłębiania zaufania do organów
państwa. Zlekceważenie przez administrację lub sąd administracyjny nakazu uwzględnienia reguły audiatur et
altera pars powoduje z kolei, oprócz skutków czysto
procesowych, że strona w danej sprawie może się poczuć jak główny bohater „Procesu” Franza Kafki.
Przypisy:
1
Reguła ta znajduje w jakimś sensie także odbicie w instytucji publicznego
wysłuchania w procesie tworzenia prawa – por. art. 8 i 9 ust. 1 ustawy z
7.07.2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U.
nr 169, poz. 1414 ze zm.
2
Ustawa z 14.06.1960 r., Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.
3
Dz.U. nr 8 z 2005 r., poz. 60 ze zm., zwana dalej Uop.
4
Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa.
5
Tezy orzeczeń zaczerpnięto z pracy S. Markiewicza: Zasady postępowania
administracyjnego na podstawie orzeczeń tegoż trybunału, Kraków 1913, s. 6-7.
6
Por. uwagi R. Waltera i H. Mayera: Strona i jej prawa w postępowaniu administracyjnym, Annales UMCS vol. XXV, sectio G, Lublin 1978, s. 49 i n.
7
Podkreśla to Z. Kmieciak, przywołując pkt 14 memorandum wyjaśniającego
do rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31 z 28.09.1977 r. o
ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji, por. Z. Kmieciak: Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2002, s. 31.
8
Z. R. Kmiecik: Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu
9
L. Żukowski, [w:] L. Żukowski (red.), R. Sawuła: Postępowanie administra-
administracyjnym, Warszawa 2008, s. 197.
cyjne, Przemyśl 2005, s. 80-81, op. cit.
10
Ibidem, s. 81. L. Żukowski określa nawet organ prowadzący postępowanie
„przeciwnikiem procesowym strony”.
11
M. Wierzbowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A. Wiktorowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i
przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 25.
12
E. Smoktunowicz: Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 11
i n. Zdaniem Autora owe rokowania „mają być uczciwe, realizować cel ogólny,
jakim jest pogłębianie zaufania do organów państwa oraz doprowadzać do akceptacji proponowanej przez organ decyzji”.
13
W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 40.
Autor krytycznie ocenił przy tym konstrukcję art. 10 § 1 k.p.a. w aspekcie wyznaczenia sytuacji strony procesu nie bezpośrednio w postaci jej prawa do
czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania, lecz jako refleks
obowiązku ciążącego na organie.
14
W. Chróścielewski, J.P. Tarno: Postępowanie administracyjne i postępowanie
15
W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa
16
Wyrok WSA w Warszawie z 25.06.2008 r., VI SA/Wa 862/2008, Lex Polo-
przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 49.
1983, s. 94.
nica nr 2001646.
17
Tak Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 43.
18
H. Knysiak-Molczyk ujmuje prawo do wypowiadania się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań jako jedną z trzech
płaszczyzn udziału strony w postępowaniu wyjaśniającym, obok prawa do
udziału w czynnościach postępowania dowodowego oraz prawa do inicjatywy dowodowej – H. Knysiak-Molczyk: Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 148.
19
G. Łaszczyca: Rozprawa administracyjna w ogólnym postępowaniu admi-
20
Dz.U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm., zwana dalej Usko.
nistracyjnym, Warszawa 2008, s. 25.
dr hab. ROBERT SAWUŁA
21
Autor jest sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie,
wykładowcą w Wyższej Szkole Prawa i Administracji w Rzeszowie
W literaturze wskazuje się, iż umożliwia to w postępowaniu odwoławczym
obronę interesu prawnego przez stronę, skoro ma możność zapoznania się z
treścią wniesionego odwołania – por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 603.
22
Np. wysłuchanie strony żądającej wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., wysłuchanie strony żądającej na-
wiosna 2010
15
DZIAŁ NAUKOWY
dania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi
40
Ustawa z 2.04.1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.
na jej „wyjątkowo ważny interes” – art. 108 § 1 k.p.a., wysłuchanie strony
41
M. Romańska, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Po-
42
Przy okazji warto zauważyć, iż w zdaniu ostatnim cyt. przepisu posłużono się
stępowanie sądowoadministracyjne..., s. 128.
mającej mieć „słuszny interes” w domaganiu się uchylenia niewadliwej decyzji ostatecznej – art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a.
23
24
II OSK 831/2005, ONSAiwsa 6/2006, poz. 157. Stanowisko to spotkało się z
pojęciem „pozostałym stronom”. Wydaje się to lapsusem ustawodawcy, skoro
przychylnością doktryny – por. aprobująca glosę W. Tarasa do powyższego
strony to tylko skarżący i organ, w istocie chodzi o uczestników postępowa-
wyroku – OSP 2007, nr 3, poz. 26.
nia, tak zresztą rozumie to doktryna – por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 278.
„W sytuacji gdy w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzano uzupełniającego postępowania dowodowego, organu odwoławczego nie obciążał
43
Przeprowadzenie trybu uproszczonego bez wniosku stron wyklucza
obowiązek wezwania skarżących do wypowiedzenia się co do zebranego mate-
wysłuchanie stanowisk stron, skoro w tym trybie nie przeprowadza się roz-
riału dowodowego” – por. wyrok NSA z 22.01.2008 r., II OSK 1904/2006, Lex-
prawy, stanowiska te wyrażone są jednak na piśmie w samej skardze i w odpowiedzi na skargę.
Polonica nr 1967321.
25
S. Presnarowicz, [w:] C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Pres-
44
Por. M. Stahl: Zasady postępowania przed sądami administracyjnymi, [w:]
narowicz: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 501.
26
Księga Jubileuszowa Jerzego Świątkiewicza „Prawo w służbie obywateli”, Warszawa 2005, s. 229 i n.
Warto odnotować, iż w pierwotnej wersji Uop termin ten wynosił trzy dni.
Zmiana tego terminu została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 137 lit. a
45
Podkreśla to M. Romańska, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska:
Postępowanie sądowo-administracyjne..., s. 128, eksponująca, iż wady
ustawy z 12.09.2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmia-
działania sądu nie likwiduje nawet prawomocność orzeczenia.
nie niektórych ustaw (Dz.U. nr 169, poz. 1387).
27
R. Sawuła: Rozprawa w postępowaniu podatkowym – uwagi na tle nowelizacji
46
Por. opracowanie J. Oniszczuka: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w or-
47
Por. chociażby rozważania S. Fundowicza: Aksjologia prawa administracyj-
Ordynacji podatkowej, „Casus” nr 42, zima 2006, s. 18-21.
28
29
zecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 38 i n.
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki:
Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2009, s. 796, op. cit.
nego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa
W judykaturze prezentowane jest stanowisko, wedle którego „ustosunkowa-
Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, 2007, s. 633 i n.
nie się organu I instancji do zarzutów odwołania stanowi część składową materiału dowodowego i podlega ocenie organu odwoławczego na równi ze
48
Uchwalony przez Parlament Europejski w dn. 6.09.2001 r., tekst z komentarzem oprac. J. Świątkiewicz: Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Biuro
wszystkimi innymi dowodami ujawnionymi w postępowaniu” – por. uzasad-
Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2002.
nienie uchwały NSA z 24.11.2003 r., FPK 5/03, ONSA 2/2004, poz. 46.
30
Por. chociażby wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 17.08.1999 r., SA/Rz 282/99,
49
Wieloletnie starania środowiska naukowego administratywistów przedstawił
Lex Polonica nr 369600 oraz glosę M. Masternaka do wyroku NSA z 5.05.1999 r.,
31
32
33
D.R. Kijowski: Przepisy ogólne prawa administracyjnego – trzecie podejście,
SA/Sz 1046/98, POP 2001, Nr 1, s. 86 i n.
[w:] Prawo do dobrej administracji, Biuletyn RPO, zeszyt nr 60, Warszawa
ONSAiwsa 4/2005, poz. 66.
2008, s. 18–52.
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki:
50
Por. obszerne wywody Z. Kmieciaka: Ogólne zasady prawa..., s. 152 i n.
Ordynacja podatkowa..., s. 793.
51
A. Zieliński: Postępowanie przed NSA w świetle „prawa do sprawiedliwego pro-
A. Kubiak: Glosa do uchwały NSA z 25.04.2005 r., FPS 6/04, Glosa 2005,
cesu sądowego”, PiP 1992, nr 7, s. 15 i n.
52
nr 4, s. 114.
Por. chociażby katalog zasad wyodrębnionych przez K. Sobieralskiego:
34
Ibidem, s. 117.
Problematyka zasad ogólnych postępowania sądowoadministracyjnego – głos
35
Ustawa z 17.06.1966 r., Dz.U. nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm., zwana dalej Upe.
w dyskusji, [w:] Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar, Między-
36
P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, War-
narodowa konferencja naukowa Olszanica, 23-26 maja 2004 r., red. El. Ura,
szawa 2003, s. 137.
Rzeszów 2004, s. 458 i n., wśród których nie wymieniono zasady wysłucha-
37
M. Romańska, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska:
nia stron. Podobnie nie wymienia jej J. P. Tarno, w: J. P. Tarno, E. Frankie-
Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 125.
38
39
wicz, M. Sieniuć, M. Szewczyk, J. Wyporska: Sądowa kontrola administracji,
M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski:
podręcznik akademicki, Warszawa 2006, s. 70 i n.
Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 83 i n.
53
D. R. Kijowski: Zasady ogólne..., s. 52.
W. Chróścielewski, [w:] Z.Kmieciak (red.): Polskie sądownictwo admi-
54
Wskazuje na to A. Kubiak: Glosa do uchwały składu 7 sędziów..., s. 119 i n.
nistracyjne, Warszawa 2006, s. 73.
wiosna 2010
16
DZIAŁ NAUKOWY
KLAUZULE
KLAUZUL E DODATKOWE
DECYZJI
ADMINISTRACYJNEJ
TO MA SZ D ZIUK
UWAGI WSTĘPNE
Decyzja administracyjna jako akt administracyjny, wywierający doniosłe skutki w sferze uprawnień i obowiązków adresatów, do których została skierowana, powinna zawierać
określone elementy składowe, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.
Elementy decyzji wskazane w tym przepisie, określane też niekiedy pojęciem części składowych decyzji czy też jej składników lub postanowień, tworzą minimalne wymagania formy
decyzji1. Zagadnienia związane z formą decyzji administracyjnej stanowią przedmiot wzmożonego zainteresowania doktryny prawa administracyjnego i mają olbrzymie znaczenie z
punktu widzenia praktyki organów administracji publicznej.
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że oprócz elementów
decyzji wymienionych bezpośrednio w art. 107 § 1 k.p.a.,
określanych jako elementy decyzji standardowej, typowej2,
decyzja może, a niekiedy musi, zawierać składniki dodatkowe.
Według utrwalonego w literaturze przedmiotu poglądu tymi
dodatkowymi składnikami są m.in. warunek, termin, zlecenie. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie prawa administracyjnego poglądem na wprowadzenie tego typu składników do
decyzji administracyjnej pozwala art. 107 § 2 k.p.a.3. Na gruncie tego przepisu do wprowadzenia dodatkowych elementów
decyzji potrzebny jest przepis szczególny. Przepis art. 107 § 2
k.p.a. posługuje się pojęciem „innych składników”, bez wskazania, o jakiego rodzaju składniki decyzji chodzi. Kwestia ta
będzie zatem rozstrzygana co do zasady na poziomie konkretnych przepisów prawa materialnego, a nie przepisów procesowych zawartych bezpośrednio w kodeksie postępowania
administracyjnego.
WARUNEK, TERMIN I ZLECENIE W KONTEKŚCIE
ODDZIAŁYWANIA PRAWA CYWILNEGO
NA PRAWO ADMINISTRACYJNE
Pojęcia „warunku”, „terminu” i „zlecenia” pojawiły na gruncie prawa administracyjnego, a dalej także na gruncie postępowania administracyjnego, na skutek ich zaczerpnięcia z prawa
cywilnego. W ujęciu tym pojęcia te były stosowane w okresie
sprzed pierwszej kodyfikacji postępowania administracyjnego, jak
i w okresie obowiązywania r.p.a.4. Należy podkreślić, że w okresie
tym brak było uregulowania, które by dopuszczało zamieszczenie
dodatkowych postanowień w decyzji. Ten stan rzeczy funkcjonował także po wejściu w życie k.p.a., aż do nowelizacji w 1980 r.5.
Związek pojęć „warunku”, „terminu” i „zlecenia” z prawem
cywilnym wpisuje się w szersze zjawisko oddziaływania tej
gałęzi prawa na prawo administracyjne, a idąc dalej – także
na procedurę administracyjną. W doktrynie prawa przyjmuje
się, że prawo administracyjne wyrosło z prawa cywilnego, co
przejawiało się zwłaszcza w tym, iż prawo administracyjne,
szczególnie w początkowej fazie jego krystalizowania się, dobierało z tej gałęzi prawa potrzebne mu pojęcia i instytucje6.
Rodzące się prawo administracyjne w zestawieniu z ugruntowanym już prawem cywilnym w sposób naturalny musiało nawiązywać do wypróbowanych wzorów i konstrukcji prawnych
funkcjonujących w obrębie prawa cywilnego7. Bez wątpienia
takie intensywne nawiązanie miało miejsce w odniesieniu do
pojęć „warunku”, „terminu” i „zlecenia”. Wraz z rozwojem
prawa administracyjnego pojęcia te poddane zostały niewątpliwie procesowi swoistej autonomizacji. Pojawienie się tych
pojęć w aspekcie procesowym nadało nowy wymiar dla owej
autonomizacji, a jej zakres i skutki wydają się dotychczas niedostatecznie zbadane.
Jednocześnie nie można pomijać tego, że pojawienie się
pojęć warunku, terminu i zlecenia w obrębie prawa administracyjnego i dalej w obrębie procedury administracyjnej
może być traktowane nie tyle jako skutek pierwotnego oddziaływania prawa cywilnego na tworzące się prawo administracyjnego, ile raczej jako jeden z przejawów opisywanego
w literaturze i występującego w praktyce przeplatania się przepisów prawa administracyjnego i cywilnego, wiążącego się ze
zjawiskiem tzw. publicyzacji prawa prywatnego i prywatyzacji prawa publicznego8. Zjawisko takiego przeplatania się przepisów wydaje się mieć charakter wtórny do procesu
oddziaływania prawa cywilnego na prawo administracyjne w
fazie jego powstawania jako odrębnej gałęzi prawa.
W kontekście pierwotnego, a przede wszystkim wtórnego
oddziaływania prawa cywilnego na prawo administracyjne
szczególnego znaczenia nabiera odwołanie się do dorobku
doktryny prawa cywilnego, jako punktu wyjścia przy rozstrzyganiu kwestii autonomizacji pojęć „warunku”, „terminu”
i „zlecenia” oraz ewentualnego zakresu tej autonomizacji.
Bez względu na wyniki tego rozstrzygnięcia, niewątpliwie
wykraczającego poza zakres niniejszego artykułu, odwołanie do dorobku doktryny prawa cywilnego może się
okazać przydatne na gruncie oceny i analizy niektórych
skutków procesowych przydania do decyzji administracyjnej klauzul dodatkowych.
wiosna 2010
17
DZIAŁ NAUKOWY
WARUNEK
„Warunek” jako pojęcie służące oznaczeniu elementu decyzji
administracyjnej został wprost przywołany przez ustawodawcę
w przepisie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Spośród omawianych tutaj
klauzul dodatkowych decyzji administracyjnej jest to w istocie
jedyna klauzula wprost nazwana w tekście kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ułatwia to jednak znacząco wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia, gdyż ustawodawca, pomimo
posłużeniem się pojęciem warunku, na gruncie przepisów regulujących procedurę administracyjną nie zdefiniował tego pojęcia. Pomimo braku legalnej definicji pojęcia „warunku” w
doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie to należy rozumieć warunek w rozumieniu przepisów
kodeksu cywilnego9. W kontekście oddziaływania prawa cywilnego na prawo administracyjne, a idąc dalej także na procedurę administracyjną, podejście to wydaje się całkowicie
uzasadnione.
Na gruncie prawa cywilnego pojęcie „warunku” zostało użyte
i w pewnym zakresie zdefiniowane w art. 89 k.c., zgodnie z którym powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można
uzależnić od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Regulacja ta
jest bardzo skrótowa, lecz jednocześnie bardzo pojemna. W
związku z tym już w obszarze prawa cywilnego podkreśla się,
że próby zastosowania tego przepisu w sytuacjach praktycznych pociągają za sobą wiele wątpliwości10, co należy brać pod
uwagę przy przenoszeniu dorobku doktryny prawa cywilnego
na grunt prawa administracyjnego, i dalej na grunt postępowania administracyjnego.
W doktrynie prawa cywilnego pojęcie „warunku” używane
jest wielu znaczeniach. Przez pojęcie to rozumie się m.in.
składnik czynności prawnej, tj. zawarte w tej czynności postanowienie, które zaliczane jest do jej accidentaliarum negotii, a zatem do grupy składników, które nie decydują o rodzaju
czynności prawnej, ale jedynie modyfikują jej typowe skutki11.
W innym ujęciu „warunek” oznacza określone przez strony
zdarzenie, tj. zaistnienie pewnego faktu, od którego strony
uzależniają skuteczność dokonywanej czynności prawnej12. W
takim ujęciu „warunek” nie stanowi stanu faktycznego czynności prawnej, lecz oddziałuje na skuteczność tego stanu faktycznego. Nie jest on również elementem składowym
oświadczenia woli, ale jedynie punktem odniesienia tego oświadczenia, wpływającym na powstanie skutków prawnych
czynności prawnej, której elementem jest owo oświadczenie.
Przenosząc przyjmowane w doktrynie prawa cywilnego znaczenie pojęcia „warunek” na grunt prawa administracyjnego,
a dalej także na grunt procedury administracyjnej, pojęcie warunku można je zatem odnosić do elementu składowego decyzji administracyjnej, stanowiącego jej składnik dodatkowy,
klauzulę uboczną. Warunkiem będzie wówczas ten element
składowy decyzji administracyjnej, który z punktu widzenia
art. 107 § 1 k.p.a. jest do niej jedynie dodatkiem, postanowieniem ubocznym, pozostającym z nią w ścisłym związku i który
skutki prawne, wynikające z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji uzależnia od zdarzeń przyszłych, w odniesieniu do których brak jest pewności, czy wystąpią (zdarzenia przyszłe,
niepewne)13. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie „warunku” bywa odnoszone bardziej do za-
strzeżenia skuteczności decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego niż bezpośrednio do samego zdarzenia14.
Nie jest to jednak jedyne podejście do kwestii rozumienia pojęcia „warunku”. Przez pojęcie to można bowiem rozumieć nie
tyle dodatkową klauzulę zamieszczoną w treści decyzji administracyjnej, ile zdarzenie przyszłe i niepewne, z którego wystąpieniem organ wydający decyzję powiązał skutki prawne tej
klauzuli. Na takie właśnie rozumienie pojęcia „warunku” wydaje się wskazywać redakcja art. 162 § 1 pkt. 2 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa o wydaniu decyzji z zastrzeżeniem
dopełnienia określonego warunku. Redakcja tego przepisu
wskazuje, że elementem dodatkowym decyzji jest zastrzeżenie,
a warunkiem - zdarzenie przyszłe i niepewne, do którego owo
zastrzeżenie się odnosi. Pojęcie „zastrzeżenia” w tym przepisie
zostało przeciwstawione pojęciu „warunku”. Podobne podejście uwidacznia się w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych15. Przenosząc takie znaczenie na poziom
elementów składowych decyzji administracyjnej, należałoby
przyjąć, że klauzulą dodatkową do decyzji administracyjnej jest
nie tyle warunek, co raczej zastrzeżenie warunku. Idąc dalej,
wskazując na decyzję zawierającą zastrzeżenie „warunku”, należałoby mówić nie tyle o decyzji warunkowej czy wydanej pod
warunkiem, lecz decyzji wydanej z zastrzeżeniem warunku.
Dwojakie rozumienie pojęcia „warunku” świadczy niewątpliwie o braku konsekwencji i ścisłości terminologicznej zarówno
samego ustawodawcy, jak i judykatury. Z praktycznego punktu widzenia oznacza to każdorazowo konieczność rozstrzygania, czy użyte w konkretnym kontekście pojęcie „warunku”
należy traktować jako składnik, uboczną klauzulę decyzji administracyjnej czy też należy je utożsamiać z określonym zdarzeniem, od którego wystąpienia uzależniono powstanie
określonych skutków decyzji administracyjnej16.
Posługiwanie się pojęciem „warunku” dla zastrzeżenia, jako
dodatkowej klauzuli decyzji, a nie tylko w odniesieniu do zdarzenia, którego to zastrzeżenie się odnosi, wydaje się atrakcyjne ze względów pragmatycznych i właśnie w takim
znaczeniu będzie używane w dalszej części niniejszego artykułu.
W doktrynie prawa cywilnego przeprowadzono co najmniej
kilka typologii warunków, opartych na różnych kryteriach. Wydaje się, że nie ma zasadniczych przeszkód, aby typologie te
przenosić na grunt prawa administracyjnego i w konsekwencji
także na grunt ogólnego postępowania administracyjnego.
W oparciu o kryterium skutków wywoływanych ziszczeniem
się zdarzenia przyszłego i niepewnego, którego dotyczył warunek, wyróżniono warunki zawieszające i rozwiązujące. Warunek zawieszający polega na wprowadzeniu zastrzeżenia, że
skutki prawne określonej czynności prawnej powstaną wraz ze
ziszczeniem się określonego zdarzenia przyszłego i niepewnego. Na gruncie decyzji administracyjnej warunkiem zawieszającym będzie taki jej dodatkowy składnik (klauzula), który
od zdarzenia przyszłego i niepewnego uzależnia rozpoczęcie
jej obowiązywania. Moc wiążąca decyzji zostaje niejako zawieszona do momentu, w którym ziści się określone w treści klauzuli zdarzenie przyszłe i niepewne. Warunek rozwiązujący
polega z kolei na tym, że ustanie skutków czynności prawnej
zostało uzależnione od zdarzenia przyszłego i niepewnego. W
decyzji administracyjnej warunek zawieszający będzie przyjmował postać dodatkowego składnika decyzji, który przewi-
wiosna 2010
18
DZIAŁ NAUKOWY
duje ustanie jej mocy wiążącej wraz ze ziszczeniem się określonego zdarzenia przyszłego i niepewnego.
Innym kryterium, w oparciu o które w doktrynie prawa cywilnego przeprowadza się typologię warunków, jest kryterium
nawiązujące do charakteru okoliczności, od których zależny
jest byt zdarzenia przyszłego i niepewnego. W oparciu o to kryterium wyróżnić można warunki kauzalne, potestatywne oraz
mieszane. Zastrzeżenie skutków prawnych czynności od zdarzenia przyszłego i niepewnego, które pozostaje poza sferą oddziaływania osoby mającej określony interes w ziszczeniu lub
nieziszczeniu się tego zdarzenia, określane jest mianem warunku kauzalnego. Skutki prawne czynności w takim ujęciu
zależą od zdarzenia, którego ziszczenie się pozostawione jest
zrządzeniu losu, przypadkowi lub jest zależne wyłącznie od
osób trzecich. Jeżeli natomiast skutki prawne czynności prawnej na skutek dodania do jej treści dodatkowego zastrzeżenia
zostały uzależnione od zdarzenia, które zależy wyłącznie od
woli stron lub osób zainteresowanych, wówczas warunek taki
określany będzie mianem warunku potestatywnego. Warunek
mieszany z kolei sprowadza się do zastrzeżenia wystąpienia
skutków prawnych decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego, którego ziszczenie się jest jedynie w części uzależnione
od woli stron lub zainteresowanych osób, a w pozostałym zakresie zależy od przypadku.
Typologia warunków oparta na kryterium charakteru okoliczności, od których zależy ziszczenie się zdarzenia przyszłego i niepewnego, może znajdować zastosowanie również
na gruncie materialnego prawa administracyjnego, a w swoim
refleksie procesowym także na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego.
Kolejna typologia oparta jest na kryterium zaistnienia lub niezaistnienia zmiany stanu rzeczy istniejącego w momencie zastrzeżenia skutków czynności prawnej od zdarzenia
przyszłego i niepewnego. W oparciu o to kryterium wyróżnić
można warunek dodatni lub ujemny17. Warunek dodatni polega na dodaniu do czynności prawnej takiego zastrzeżenia,
które skutki czynności prawnej uzależnia od ziszczenia się
określonego zdarzenia przyszłego i niepewnego, a tym samym
zmiany stanu rzeczy istniejącego w chwili dodania tego zastrzeżenia. Z kolei warunek ujemny polega na poczynieniu zastrzeżenia uzależniającego skutki czynności prawnej od tego,
że określone zdarzenie przyszłe i niepewne nie zaistnieje, a
zatem że stan rzeczy istniejący w momencie poczynienia zastrzeżenia nie ulegnie zmianie. O jego ziszczeniu przesądza
upływ czasu, w którym warunek ten mógł się spełnić, tj. w którym określone zdarzenie przyszłe i niepewne nie zaistniało. W
związku z tym w odniesieniu do warunku ujemnego istotnego
znaczenia nabiera wyznaczenie ram czasowych, w których nieziszczenie się określonego zdarzenia przyszłego i niepewnego
ma wywierać skutki prawne wskazane w zastrzeżeniu dodanym do czynności prawnej. Najczęściej oznacza to, że warunkowi ujemnemu musi towarzyszyć zamieszczenie w czynności
prawnej terminu, jako kolejnego dodatkowego jej elementu.
Przedstawiona tutaj typologia również może być przenoszona
na grunt materialnego prawa administracyjnego.
Pojecie „warunku” jak dodatkowej klauzuli do decyzji administracyjnej powinno być odróżniane od wymogów ustawowych (przesłanek ustawowych, przesłanek prawnych decyzji),
czyli tzw. conditiones iuris, które w przepisach prawa mate-
rialnego bardzo często określane są mianem warunków. Wymogi to podstawowe przesłanki wydania decyzji, wskazane
przepisami prawa. W konsekwencji nie muszą być powtarzane
w decyzji administracyjnej, gdyż zawsze wiążą stronę. W porównaniu z wymogami ustawowymi warunek będzie wiązał adresata decyzji administracyjnej tylko w wtedy, gdy został
zamieszczony w tej decyzji18.
TERMIN
Innym rodzajem klauzul dodatkowych, oddziałujących na
obowiązywanie decyzji administracyjnej, są klauzule wprowadzające ograniczenia czasowe decyzji, określane pojęciem „terminów”19. Istota terminu jako klauzuli dodatkowej sprowadza
się do tego, że bez jego zamieszczenia decyzja obowiązywałaby w sposób nieograniczony w czasie. Na skutek przydania do decyzji administracyjnej terminu decyzja ta albo
zaczyna obowiązywać po upływie określonego czasu, albo też
przestaje obowiązywać po upływie określonego czasu20. Instytucja terminu podobnie jak instytucja warunku wywodzi się z
prawa cywilnego, gdzie dopuszcza się, aby skutki czynności
prawnej powstały lub ustały w oznaczonym czasie21.
Dla porządku należy w tym miejscu wskazać, że pojęcie „terminu” w nauce prawa bywa używane w różnych, odmiennych
niż powyżej wskazano, znaczeniach, a typologia tych znaczeń
prowadzona jest w oparciu o zróżnicowane kryteria. Na podstawie kryterium źródła ustanowienia terminu wyróżnić
można: terminy ustawowe, wyznaczone z góry przez przepisy
kodeksu postępowania administracyjnego oraz terminy urzędowe, wyznaczane przez organ prowadzący postępowanie22.
Inny podział sprowadza się do wyróżnienia terminów materialnych i terminów procesowych. Pierwsze dotyczą okresu,
w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków
jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Drugie dotyczą okresu, w którym czynności procesowej może dokonać organ administracji publicznej
prowadzący postępowanie, strona tego postępowania lub inne
osoby będące uczestnikami tego postępowania23. Termin rozumiany jako klauzula dodatkowa do decyzji administracyjnej
powinien być wyraźnie odróżniany do wskazanych tutaj znaczeń pojęcia „terminu”, które w ramach wspólnego mianownika można sprowadzić do tego, że dotyczą różnych okresów
przypadających przed wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast termin jako klauzula dodatkowa dotyczy, co do zasady,
okresu przypadającego po wydaniu decyzji. Niemniej w zakresie dotyczącym sposobu jego liczenia należy się opowiedzieć za stosowaniem do niego zasad wynikających z art. 57
k.p.a. Regulacja zawarta w tym przepisie wydaje się mieć na
tyle uniwersalny charakter, że jej zastosowanie do liczenia
okresu terminu jako dodatkowej klauzuli do decyzji nie powinno budzić zastrzeżeń.
Klauzula terminu nie ma jednolitego charakteru, a jej skutki
w zakresie oddziaływania na obowiązywanie decyzji administracyjnej, do której została dodana, są dalece zróżnicowane.
Klauzula ta może przyjmować postać terminu początkowego
lub terminu końcowego. Nie można również wykluczyć sytuacji, w której wskazuje ona zarówno początek, jak i kres
mocy obowiązującej decyzji, w której została dodatkowo zamieszczona.
wiosna 2010
19
DZIAŁ NAUKOWY
W piśmiennictwie wskazuje się na pewne typowe sposoby oddziaływania klauzuli dodatkowej terminu na obowiązywanie
decyzji związane ze sposobem ukształtowania na poziomie
przepisów prawa materialnego kompetencji organu do zamieszczenia tej klauzuli w decyzji administracyjnej24. Można w
tym zakresie wyróżnić następujące sytuacje:
- organ zostaje wyposażony w kompetencję do rozstrzygania,
czy klauzula terminu ma być w ogóle zamieszczona w decyzji
administracyjnej. Od uznania organu wydającego decyzję zależy zatem, czy będzie ona wydana na czas nieograniczony, czy
też w tym zakresie ma zostać wprowadzone ograniczenie;
- organ musi wydać decyzję na czas oznaczony, zamieszczając
w niej klauzulę terminu początkowego lub końcowego, lecz
okres tego terminu pozostaje do uznania organu;
- organ nie tylko, że jest związany obowiązkiem zamieszczenia w decyzji klauzuli terminu początkowego lub końcowego,
ale przepis prawa materialnego zakreśla bądź minimalny, bądź
maksymalny czas tego terminu albo obydwa te elementy
naraz.
Przydanie terminu do wydawanego przez organ administracji
rozstrzygnięcia może wpływać na obowiązywanie całej decyzji
administracyjnej, tj. wszelkich uprawnień i obowiązków wynikających dla jej adresata. Nie można jednak wykluczyć i takiej
sytuacji, w której przesunięcie w czasie obowiązywania lub
ograniczenie okresu obowiązywania dotyczyć będzie tylko niektórych uprawnień lub niektórych obowiązków wynikających
z treści tej decyzji. Powstaje jednak wówczas pytanie, czy w
takim wypadku można w dalszym ciągu mówić o klauzuli dodatkowej do decyzji, czy raczej o elemencie osnowy decyzji administracyjnej. Wydaje się, że nie ma zasadniczych przeszkód,
aby również w takim przypadku posługiwać się pojęciem „klauzuli dodatkowej” do decyzji. Klauzulami dodatkowymi wydają
się nie tylko takie dodatkowe zastrzeżenia, które oddziałują na
całokształt uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji,
ale również te zastrzeżenia, które dotyczą tylko niektórych z
elementów decyzji. Taka konstrukcja jest w pełni dopuszczalna
na gruncie prawa cywilnego. Uzależnienie powstania skutków
prawnych czynności prawnej od upływu określonego terminu
może dotyczyć także tylko niektórych elementów czynności
prawnej i tylko niektórych jej skutków. Powyższe rozwiązanie
może zostać przeniesione także na grunt postępowania administracyjnego, jednak z zastrzeżeniem, że znajdzie odpowiednie odzwierciedlenie w treści przepisów prawa materialnego.
W piśmiennictwie sformułowany został pogląd, że terminu
jako dodatkowej klauzuli do decyzji nie można stosować w odniesieniu do tych decyzji, które zezwalają na czynność jednorazową lub szereg czynności stanowiących określoną całość.
Zrealizowanie takich czynności powoduje bowiem wygaśniecie decyzji25. Jednorazowy charakter czynności, do której na
podstawie decyzji uprawnienie nabył jej adresat, nie wydaje
się jednak bezwzględną przeszkodą do tego, aby decyzji tej
przydać dodatkową klauzulę w postaci terminu. Można bowiem wyobrazić sobie taką sytuację, w której uprawnienie do
jednorazowego działania, nadane decyzją, zostaje ograniczone
w ten sposób, że może zostać zrealizowane albo dopiero po
upływie określonego czasu (termin początkowy), albo z upływem
tego czasu adresat decyzji traci definitywnie uprawnienie do
określonego, jednorazowego działania, bez względu na to, czy z
takiego uprawnienia wcześniej skorzystał (termin końcowy).
Osobnego rozważenia wymaga odmienna sytuacja, w której
przepisy prawa materialnego wyposażają organy administracji
w kompetencje do nałożenia na adresata określonego jednorazowego obowiązku i jednocześnie wskazują, że termin realizacji tego obowiązku określa organ wydający decyzję. Należy
postawić pytanie, czy również w takim wypadku element decyzji, w którym organ, działający w ramach ustawowego upoważnienia, wskazuje termin wykonania określonego w tej
decyzji obowiązku, można traktować jako klauzulę dodatkową
do decyzji. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie,
konieczne jest odwołanie się do istoty terminu jako dodatkowej
klauzuli, która sprowadza się bądź do odsunięcia w czasie obowiązywania wydanej decyzji (termin początkowy), bądź do zakończenia okresu jej obowiązywania (termin końcowy).
Tymczasem wskazanie w treści decyzji administracyjnej daty,
przed której upływem adresat powinien wykonać nałożony tą
decyzją obowiązek, nie odsuwa w czasie powstania jej
wiążących skutków. Z punktu widzenia adresata decyzji obowiązek już na nim ciąży, w pełni się zaktualizował. Bezskuteczne nadejście daty, do której obowiązek ten miał zostać
zrealizowany, nie dezaktualizuje tego obowiązku, ale jedynie
uruchamia dodatkowe konsekwencje dla adresata decyzji bądź
w postaci zastosowania sankcji za niewykonanie tego obowiązku, bądź doprowadzenia w drodze przymusu do wykonania tego obowiązku. Zatem zamieszczenie w decyzji
administracyjnej rozstrzygnięcia dotyczącego okresu, w którym obowiązek nałożony w decyzji ma zostać wykonany, nie
możne być traktowany jako przydanie do decyzji terminu w
znaczeniu, o którym mowa była powyżej. Wskazanie konkretnego terminu wykonania obowiązku nałożonego na adresata
decyzji stanowi w takim wypadku element osnowy decyzji26.
Nie może ulegać wątpliwości, że zamieszczenie klauzuli dodatkowej w postaci terminu, podobnie jak w przypadku pozostałych klauzul dodatkowych, powinno mieć w każdym
przypadku oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego, które upoważniają
organ administracji do czasowego ograniczenia obowiązywania decyzji, nie mogą być jednak traktowane na równi z tymi
przepisami, które bezpośrednio ograniczają obowiązywanie decyzji do określonego czasu. W obu przypadkach uprawnienia
lub obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej podlegają
ograniczeniom związanym z czasem. W przypadku jednak terminu jako dodatkowej klauzuli do decyzji, to do uznania organu administracji pozostawiono decyzje o treści tej klauzuli
bądź w ogóle o jej zamieszczeniu w decyzji administracyjnej.
Natomiast w przypadku przepisów bezpośrednio ograniczających obowiązywanie decyzji czasowe ograniczenie jej
obowiązywania jest niezależne od tego, czy w treści decyzji zamieszczono jakąkolwiek klauzulę dodatkową. W pierwszym
przypadku przepisy prawa materialnego wyposażają organ administracji w kompetencję do czasowego ograniczenia obowiązywania decyzji, a w drugim wprost wprowadzają to
ograniczenie, przy czym organ administracji nie ma wpływu
na zaistnienie takiego ograniczenia. W odniesieniu do tej drugiej sytuacji w piśmiennictwie zaproponowano posługiwanie
się pojęciem „okresów ustawowych”27. Aprobując takie podejście, należy wskazać także, że okresy ustawowe są elementem
prawa materialnego, a ich charakter zbliżony jest znacznie
do przywołanych tutaj na wstępie terminów ustawowych.
wiosna 2010
20
DZIAŁ NAUKOWY
Ze względu na taki charakter okresów ustawowych należy postulować, aby w praktyce unikać sytuacji, w których w treści
rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej przytaczane są ograniczanie czasowe wynikające z tych okresów.
ZLECENIE
Inną klauzulą dodatkową jest zamieszczenie w decyzji zastrzeżenia dopełnienia przez jej adresata określonych czynności. Klauzula ta jest w doktrynie określana mianem zlecenia.
W porównaniu z omawianymi dotychczas klauzulami (warunku, terminu) klauzula ta nie wpływa wprost na moc obowiązującą decyzji28, nie zwiesza jej skuteczności, nie odracza
możliwości jej wykonania. Istota tej klauzuli sprowadza się do
nałożenia na adresata decyzji, do której została dodana, określonych obowiązków. Wykonanie tych obowiązków powinno
nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień nadanych decyzją lub dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji29. Gdy strona w wyznaczonym terminie nie wykona
obowiązków, tj. nie wypełni zlecenia, wówczas właściwy organ
administracyjny uchyla decyzję wydaną z zastrzeżeniem zlecenia, na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.30. Do czasu uchylenia tej
decyzji w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym
i wywiera określone w jej treści skutki, dotyczące nadania adresatowi decyzji określonych uprawnień.
W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym wskazuje się na to,
że jako zlecenia nie można traktować obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa31. Obowiązki te
muszą zostać zindywidualizowane w decyzji administracyjnej.
Owa indywidualizacja ma ten skutek, że powoduje powstanie
po stronie adresata decyzji określonego obowiązku. Przepis
prawa materialnego nie stanowi w takim wypadku wystarczającej podstawy do tego, aby uznać, że adresat danej decyzji
jest zobligowany do określonego działania lub zaniechania
wskazanego w treści tego przepisu. Dopiero zamieszczenie w
treści decyzji klauzuli zlecenia niejako aktywuje po stronie jej
adresata powinność określonego zachowania się. Przepis
prawa materialnego ma w tym przypadku charakter normy
kompetencyjnej. Wyposaża on organ w kompetencję do
nałożenia w treści decyzji obowiązku oraz wyznacza jego treść.
Jeżeli natomiast przepis prawa nakłada wprost na adresata decyzji określony obowiązek, a skuteczność takiego obciążenia
pozostaje w oderwaniu od treści decyzji, to wówczas taki obowiązek nie może być traktowany jako zlecenie.
Nie sposób wykluczyć i takiej sytuacji, w której wynikający z
przepisów prawa obowiązek określonego zachowania się,
mimo że dla skutecznego oddziaływania na jego adresata nie
wymaga indywidualizacji w decyzji administracyjnej, zostanie
do niej dodany w powiązaniu z nadaniem uprawnień określonych w treści tej decyzji. Sytuację taką należałoby określić mianem zlecenia pozornego. Treść decyzji oraz zastosowana w
niej konstrukcja powiązania uprawnień z obowiązkami i terminem ich realizacji wskazywać będzie wówczas na zlecenie.
Niemniej o pozorności takiego „zlecenia” będzie przesądzało
wówczas brzmienie przepisu prawa materialnego, który bez
względu na zindywidualizowanie zawartego w tym przepisie
obowiązku będzie w pełni skutecznie kształtował sytuację
prawną jej adresata. W celu wykrycia pozorności zamieszczonego w treści decyzji zlecenia konieczne jest udzielenie odpo-
wiedzi na pytanie, czy obowiązek nałożony na adresata decyzji
w ramach klauzuli dodatkowej byłby skuteczny bez jego skonkretyzowania w treści decyzji. Pozytywna odpowiedź na tak
postawione pytanie wyklucza traktowanie takiego obowiązku
jako zlecenia.
Rozważając istotę zlecenia jako dodatkowej klauzuli do decyzji administracyjnej, nie sposób nie dostrzec podobieństwa
tej klauzuli do prostej decyzji zobowiązującej, w której na jej
adresata organ nakłada obowiązek określonego zachowania
się (działania lub zaniechania) i jednocześnie wskazuje termin
na realizację tego obowiązku. Zarówno w przypadku klauzuli
zlecenia dodanej do decyzji, jak i w przypadku prostej decyzji
nakładającej obowiązek po stronie adresata decyzji powstaje
powinność określonego zachowania się, która nie zaktualizowałaby się bez jej indywidualizacji w treści decyzji. Różnica
między tymi decyzjami tkwi w powiązaniu nakładanych obowiązków z uprawnieniami adresata decyzji. W przypadku prostej decyzji zobowiązującej nałożony w jej treści obowiązek nie
ma żadnego związku z uprawnieniami jej adresata. Natomiast
w przypadku decyzji zawierającej dodatkową klauzulę w
postaci zlecenia przyznanie adresatowi decyzji określonych
uprawnień odbywa się z zastrzeżeniem realizacji określonych
obowiązków. Uprawnienia i obowiązki adresata decyzji są
wówczas ze sobą powiązane. Zastrzeżenie realizacji określonych obowiązków jest sui generis warunkiem prawnym przyznania uprawnień. Bez tego zastrzeżenia organ administracji
nie byłby legitymowany do przyznania tych uprawnień adresatowi decyzji.
Przepisy prawa materialnego upoważniają często organy administracji do takiego ukształtowania sytuacji podmiotowej adresata decyzji, w ramach którego dochodzi do jednoczesnego
zindywidualizowania jego praw i obowiązków. Powiązanie tych
obu elementów poprzez nadanie uprawnień z zastrzeżeniem
realizacji określonych obowiązków wymaga jednak każdorazowo wyraźnej podstawy prawnej, wskazującej na dopuszczalności poczynienia takiego zastrzeżenia.
PROCEDURALNE KONSEKWENCJE KLAUZUL
DODATKOWYCH DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ
Zamieszczenie w decyzji klauzuli dodatkowej nie tylko oddziałuje na sytuację prawną podmiotu, do którego decyzja ta
została skierowana, ale w razie wniesienia od tej decyzji odwołania wpływa również na kompetencje organu odwoławczego do wydania decyzji kończącej postępowanie przed tym
organem.
W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy
przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym
może być wyłącznie klauzula dodatkowa do decyzji. Nie
można bowiem wykluczyć sytuacji, w której strona będąca adresatem decyzji zawierającej klauzulę dodatkową zakwestionuje jedynie tę cześć rozstrzygnięcia, w której do decyzji
dodano warunek, termin lub zlecenie.
Przyjmując założenie, że klauzula dodatkowa jest w istocie
odrębnym rozstrzygnięciem, należałoby dopuścić wniesienie
odwołania jedynie w tym zakresie. Przy takim założeniu kompetencja organu odwoławczego do badania zaskarżonej decyzji
organu pierwszej instancji, a następnie do wydania własnego
rozstrzygnięcia ograniczałaby się wyłącznie do klauzuli do-
wiosna 2010
21
DZIAŁ NAUKOWY
datkowej. Ponadto, wraz z upływem terminu na wniesienie odwołania od całej decyzji, ta część, która nie została zaskarżona,
zyskiwałaby przymiot ostateczności. W wielu sytuacjach takie
podejście miałoby istotne znacznie dla strony, która wraz z
ostatecznością tej części decyzji, w której przyznano jej uprawnienia, mogłaby korzystać z tych uprawnień, a kwestie dotyczące zanegowanej przez nią klauzuli dodatkowej zostawić
do rozstrzygnięcia organowi odwoławczemu. Rozwiązanie
takie, choć niewątpliwie atrakcyjne z pragmatycznego punktu
widzenia, nie daje się pogodzić z materialnoprawnym charakterem konsekwencji wynikających z klauzul dodatkowych oraz
akcesoryjnym charakterem samych klauzul jako elementów
decyzji administracyjnej. Klauzule te mają w istotny sposób oddziaływać na uprawnienia i obowiązki adresata decyzji i nie
mogą funkcjonować w obrocie prawnym bez decyzji, do których zostały dodane. Również decyzje zaopatrzone w klauzule
dodatkowe nie powinny wchodzić do obrotu prawnego w oderwaniu od dodanych do nich klauzul. W konsekwencji należy
się opowiedzieć za tym, że zaskarżenie przez stronę jedynie
klauzuli dodatkowej decyzji powinno być traktowane jako
wniesienie odwołania od całej decyzji. Przedmiotem kontroli,
a następnie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji po przeprowadzeniu przez niego postępowania odwoławczego będzie
cała zaskarżona decyzja, choćby odwołujący nie zgadzał się jedynie z jej klauzulą dodatkową.
W ramach postępowania odwoławczego od decyzji opatrzonych klauzulą dodatkową interesująco prezentuje się kwestia
możliwych rozstrzygnięć, jakie organ odwoławczy może wydać
w następstwie przeprowadzonego postępowania. Nie budzi
wątpliwości, że w ramach takiego postępowania organ odwoławczy może wydać decyzję utrzymującą w całości w mocy
decyzję organu I instancji, o ile zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Może również wydać decyzję uchylającą decyzję organu
I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego
rozpatrzenia, o ile zaistniały przesłanki, o których mowa w art.
138 § 2 k.p.a. Dla tego drugiego rozstrzygnięcia bez znaczenia
pozostaje to, czy powodem uchylenia jest negatywna ocena organu odwoławczego, dotycząca jedynie klauzuli dodatkowej
czy też bezpośrednio podstawowego rozstrzygnięcia, do którego klauzula ta została dodana. Wszak o dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia przesądza konieczność ponownego
przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji całości lub
znacznej części postępowania wyjaśniającego.
Wątpliwości rodzić się będą w sytuacji, gdy organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że zaskarżona decyzja nie powinna
być w ogóle opatrzona klauzulą dodatkową. Ze względu na specyfikę klauzuli dodatkowej optymalnym rozwiązaniem byłoby
wówczas uchylenie decyzji w części dotyczącej tej klauzuli i
jednocześnie utrzymanie decyzji w pozostałej części. Rozstrzygnięcie takie nie dałoby się jednak pogodzić z treścią art.
138 k.p.a. Wśród możliwych rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść
w ramach postępowania odwoławczego, nie przewidziano bowiem możliwości uchylenia decyzji w części, jeżeli temu uchyleniu nie towarzyszy jednocześnie orzeczenie co do istoty
sprawy lub umorzenie postępowania pierwszej instancji32. W
związku z tym pod rozwagę należy wziąć dwa rozwiązania.
Pierwsze polegałoby na uchyleniu decyzji organu I instancji w
całości i orzeczeniu co do istoty sprawy. Takie orzeczenie sprowadzałoby się do powtórzenia rozstrzygnięcia wydanego przez
organ I instancji, jednak z pominięciem zamieszczonej przez
ten organ klauzuli dodatkowej. Drugie rozwiązanie polegałoby
na uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej zamieszczenia klauzuli dodatkowej i umorzeniu postępowania
pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. Pierwsze rozwiązanie
wydaje się nie budzić żadnych zastrzeżeń z punktu widzenia
art. 138 k.p.a. Niemniej z punktu widzenia strony decyzja
organu odwoławczego, uchylająca w całości rozstrzygnięcie
organu I instancji i jednocześnie orzekająca merytorycznie w
ten sam sposób co organ I instancji, jedynie z pominięciem
klauzuli dodatkowej, mogłaby być mało zrozumiała. Drugie z
zaproponowanych rozwiązań wydaje się bardziej przejrzyste
dla stron. Organ odwoławczy już w osnowie decyzji daje bowiem jasno do zrozumienia, że zgadza się z rozstrzygnięciem
organu I instancji z wyjątkiem tej jego części, w której zamieszczono w decyzji klauzulę dodatkową. Problematyczna
wydaje się jednak dopuszczalność umorzenia postępowania w
części dotyczącej klauzuli dodatkowej. W wyroku z dnia 27
kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK
1317/05 niepubl.) przyjął, że za „dopuszczalne należy uznać
uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której jest ono bezprzedmiotowe, i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego
tylko w tej części”33. Ze względu na istotę klauzuli dodatkowej
problematycznym wydaje się jednak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowość postępowania w części dotyczącej tej klauzuli.
Nawet jeżeli organ odwoławczy uzna, że ze względu na przepisy prawa materialnego, zastosowane w ustalonym przez
organ pierwszej instancji stanie faktycznym, nie było podstaw
do zamieszczenia w decyzji klauzuli dodatkowej, to nie sposób
wskazać na bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego
tylko tej części rozstrzygnięcia. Trudności rodzić bowiem będzie wyodrębnienie w przedmiocie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji takiej jego części, która
dotyczyła tylko kwestii rozstrzygniętych następnie przez dodanie do decyzji klauzuli dodatkowej. W konsekwencji wydaje
się, że brak będzie podstaw do przyjęcia, że postępowanie to
było w tej części bezprzedmiotowe.
Innego rodzaju trudności pojawią w przypadku ustalenia
przez organ odwoławczy, że kontrolowana przez niego decyzja
pierwszoinstancyjna nie zawiera klauzuli, która w stanie prawnym i stanie faktycznym będącym podstawą rozstrzygnięcia
powinna zostać zamieszczona w tej decyzji. Problemów nie będzie z pewnością rodzić taka sytuacja, w której w ramach postępowania odwoławczego organ prowadzący to postępowanie
dojdzie do wniosku, że brak klauzuli dodatkowej wynika z
niewyjaśnienia przez organ I instancji istotnych okoliczności
sprawy. W takiej bowiem sytuacji otwarta jest droga do uchylenia decyzji całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
O wiele bardziej skomplikowaną pod względem procesowym
będzie taka sytuacja, w której poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia będą jednoznacznie wskazywały na konieczność dodania do decyzji klauzuli dodatkowej, która albo
wiązać się będzie z dodatkowymi obowiązkami dla jej adresata,
albo powodować będzie ograniczenie uprawnień przyznanych
w zaskarżonej decyzji. Z punktu widzenia art. 138 k.p.a. jedynym akceptowalnym rozstrzygnięciem byłoby wówczas uchylenie całej zaskarżonej decyzji i merytoryczne, rozstrzygnięcie
sprowadzające się do powtórzenia rozstrzygnięcia wydanego
wiosna 2010
22
DZIAŁ NAUKOWY
przez organ I instancji, z tym że uzupełnionego o klauzulę dodatkową, którą organ I instancji bezzasadnie pominął. Rozstrzygnięcie takie może jednak prowadzić do naruszenia
zasady zakazu reformationis in peius. Ze względu na to, że zasada ta należy do podstawowych gwarancji procesowych
prawa obrony strony34, a respektowanie zawartego w niej zakazu powinno być poddane szczególnie wnikliwej kontroli35,
zasadne jest skonfrontowanie tej zasady z zaproponowanym
powyżej rozstrzygnięciem opartym na art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Zważywszy na to, że zakaz reformatio in peius nie dotyczy tych
sytuacji, w których zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo,
w ramach owej konfrontacji rozstrzygnąć należy kwestię, czy
brak klauzuli dodatkowej, której zamieszczenie w konkretnym
stanie prawnym i stanie faktycznym decyzji było obowiązkowe,
może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.
Uwzględniając znaczenie, jakie w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych przypisuje się pojęciu „rażącego
naruszenia prawa”36, wydaje się zasadne twierdzenie, że w kontekście klauzul dodatkowych do decyzji z takim naruszeniem
mamy do czynienia w następujących sytuacjach:
– organ administracji nie zamieścił w decyzji klauzuli dodatkowej, mimo że przepisy prawa materialnego tego wymagały;
– organ administracji zamieścił w decyzji klauzulę dodatkową, pomimo braku ku temu podstawy prawnej;
– organ administracji zamieścił w decyzji klauzulę dodatkową, dopuszczoną przez przepisy prawa, lecz z przekroczeniem ustalonych w tych przepisach granic oddziaływania
klauzuli na sytuację podmiotową adresata decyzji.
W każdej z powyższych sytuacji, ze względu na rażące naruszenie prawa, organ odwoławczy, wydając orzeczenie dotyczące klauzuli dodatkowej zaskarżonej decyzji, nie będzie
podlegał ograniczeniom wynikającym z zakazu orzekania na
niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Z punktu widzenia
rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,
oznaczać to będzie uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji reformatoryjnej, w ramach której organ ten może
zamieścić klauzulę dodatkową nawet wtedy, gdy klauzula ta
uszczupli uprawnienia przyznanie stronie w decyzji organu
pierwszej instancji lub nałoży na nią dodatkowe obowiązki.
Ze względu na nawiązanie do pojęcia „rażącego naruszenia
prawa” w tym miejscu zasadne jest również odniesienie problematyki wadliwości klauzuli dodatkowej do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zważywszy na to,
że klauzule dodatkowe stanowią element uboczny decyzji,
znajdujący się poza jej osnową, powstaje kwestia, czy kwalifikowana wada dotycząca klauzuli dodatkowej uzasadnia stwierdzenie nieważności całej decyzji administracyjnej, czy też tylko
jej części. W piśmiennictwie przedwojennym sformułowano
pogląd o konieczności stwierdzenia w takim przypadku nieważności całej decyzji administracyjnej37. W nowszym piśmiennictwie dopuszczono jednak możliwość stwierdzenia
nieważności jedynie w odniesieniu do tej części decyzji, która
stanowi klauzulę dodatkową38. Aprobując drugie stanowisko,
należy jednak poczynić zastrzeżenie, że nie każdy przypadek
rażącego naruszenia prawa związany z klauzulą dodatkową
uzasadniać będzie stwierdzenie nieważności decyzji tylko w
części dotyczącej tej klauzuli. O tym, czy rażące naruszenie
prawa powodować będzie konieczność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w całości lub tylko części
tej decyzji, rozstrzygać będzie wpływ wadliwej klauzuli na
uprawnienia i obowiązki wynikające dla adresata decyzji, do
której z rażącym naruszeniem prawa dodano taką klauzulę.
Jeżeli klauzula warunku, terminu lub zlecenia zamieszczona
została pomimo braku ku temu podstaw prawnych, niewątpliwie zachodzić będzie podstawa do stwierdzenia nieważności
jedynie tej części decyzji, w której dodano wadliwą klauzulę.
Jeżeli jednak wadliwość klauzuli polega na przekroczeniu
określonych przez ustawodawcę granic oddziaływania na
uprawnienia lub obowiązki nałożone w osnowie decyzji na jej
adresata, to wówczas stwierdzenie nieważności decyzji tylko w
części i wyeliminowanie tej klauzuli z obrotu przy jednoczesnym pozostawieniu w nim reszty decyzji prowadziłoby do kontynuowania, lub wręcz pogłębienia stanu niezgodności z
prawem. Eliminując bowiem z obrotu jedynie klauzulę dodatkową, w obrocie pozostawiono by osnowę decyzji przyznającą
uprawnienia lub nakładającą obowiązki, które w świetle przepisów prawa materialnego powinny podlegać określonym
ograniczeniom wynikającym z klauzuli dodatkowej. Wynika stąd,
że nie w każdej sytuacji rozwiązaniem dopuszczalne będzie
stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej zawartej w tej decyzji klauzuli dodatkowej. Rozstrzygające w tym
zakresie znaczenie będą miały przepisy prawa materialnego i dokonana z ich punktu widzenia ocena dopuszczalności wydania
decyzji bez zamieszczenia w niej klauzuli dodatkowej.
TO MASZ DZ IUK
Autor jest członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie,
radcą prawnym
Przypisy:
1
Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, Wydawnictwo H. Beck, s. 404.
2
Zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, teza 3.
3
Na ten przepis, jako podstawę prawną wprowadzenia dodatkowych składników decyzji w postaci warunku, terminu czy zlecenia, wskazują m.in. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks …, s. 415; A. Wróbel,
Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, teza. 23; Cz. Martysz, Komentarz do art. 107
kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A.
Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, teza 27.
4
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341 z późniejszymi zmianami).
5
Przepis art. 107 k.p.a. w kształcie, w którym w § 1 określono minimalne wymagania formy decyzji, a w § 2 dopuszczono to, aby przepisy szczególne
mogły wprowadzić dalsze jeszcze składniki obowiązuje dopiero od wejścia
w życie tekstu jednolitego ogłoszonego w dniu 28 marca 1980 r. (Dz.U. z
1980, nr 9, poz. 26).
6
Z. Duniewska, [w:] System prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010,
s. 165.
7
J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego: zarys części ogólnej, reprint z 1948 r., Kraków 2003.
8
9
wiosna 2010
Z. Duniewska, System…, s. 170.
A. Wróbel, Komentarz do art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego
(Dz.U. 00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania ad-
23
DZIAŁ NAUKOWY
racyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 264.
ministracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III oraz Wyrok Wojewódzkiego
10
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt.
24
IV SA/Wa 98/07.
25
A. Chłopecki, Warunki w rozumieniu art. 89 k.c. a warunki prawne (condi-
26
T. Woś, Termin…, s. 26,
T. Woś, Termin…, s. 24,
Zob. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA OPS 2/98 – 1.06.1998, ONSA
tiones iuris), Przegląd Prawa Handlowego, lipiec 2001, s. 23.
11
z 1998 r., nr 4, poz. 108, Wyrok WSA w Krakowie 31 marca 2008 II SA/Kr
B. Giesen, Komentarz do art. 89 kodeksu cywilnego, [w:] B. Giesen, W. J. Kat-
1123/07.
ner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-
27
T. Woś, Termin…, s. 25.
Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M.
28
J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych,
Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz,
12
Warszawa 1967, s. 171-172.
LEX, 2009.
29
K. Piasecki, Komentarz do art. 89 kodeksu cywilnego (Dz.U. 64.16.93), [w:]
30
T. Woś, Termin…, s. 30 i 31.
E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne,
K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Za31
kamycze, 2003.
13
Toruń 1997, s. 229.
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 786-787, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administra-
T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994,
cyjnego z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 2004/06, LEX nr 327771
z. 6, s. 28.
14
Zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lu-
32
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz…, s. 491.
tego 2009 r. II GSK 714/08 opublikowany w LEX nr 515980.
33
wyrok przywołany za B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komen-
1998 r. V S.A. 1782/97, opublikowany w LEX nr 61473.
34
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz…, s. 496.
16
Podobnie zjawisko mieszania pojęć występuje w obszarze prawa cywilnego.
35
Odmienny pogląd zaprezentował W. Dawidowicz, Zarys procesu administra-
17
B. Giesen, Komentarz do art. 89 kodeksu cywilnego, [w:] B. Giesen, W. J.
15
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca
tarz…, s. 492.
cyjnego, Warszawa 1989 s. 164 i 165, oraz J. Zimmermann, Administracyjny
tok instancji, Kraków 1986, s. 76 i 77.
Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński,
36
„Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi
M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Ko-
18
19
wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a roz-
mentarz, LEX 2009.
strzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1986 r., IV SA
A. Matan, Komentarz do art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego,
716/86; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. II SA 2145/86). Ponadto, zgod-
[w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administra-
nie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 8 kwiet-
cyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.
nia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94 (OSNAPiUS 1994, nr 3 poz. 36), „Rażące
i literatura tam wskazana.
naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy
Z. Janowicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. II uzu-
treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu
pełnione Warszawa-Poznań 1995 r., s. 279.
prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być
20
T. Woś, Termin…, s. 24.
akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa”, por.
21
Z. Radwański, [w:] System prawa prywatnego, t. 2, Warszawa 2002. s. 290-291
i przytaczana tam literatura.
22
T. Hilarowicz, M. Dąbrowski, Warunek, czasokres i zlecenie przy aktach ad-
38
T. Woś, Termin…, s. 27.
Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II uzupełnione Warszawa-Poznań, s. 160.
23
A. Wróbel, Komentarz do art. 139, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…
37
ministracyjnych, Gazeta Administracji i Policji Państwowej nr 1/1926, s. 3.
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administ-
wiosna 2010
24
DZIAŁ NAUKOWY
POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE
PROWADZONE ZA POMOCĄ
ŚRODKÓW KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ
(część II)
ADAM HARĘŻA
FORMULARZE I WZORY DOKUMENTÓW
W POSTACI ELEKTRONICZNEJ
Początki praktycznego wykorzystywania komunikacji elektronicznej w postępowaniu administracyjnym związane są ze
stosowaniem quasi-dokumentów elektronicznych. Bywają one
równie często nazywane formularzami statycznymi lub „webowymi”1.. W celu złożenia podania do określonego organu administracji publicznej należało uprzednio pobrać formularz ze
strony WWW urzędu (zapisany np. w formacie PDF, RTF), wypełnić je własnoręcznie lub za pomocą edytora tekstu, a następnie wydrukować ten dokument lub przekazać w formie
elektronicznej na informatycznym nośniku danych. Wzorzec
owego dokumentu (formularza) odnosił się oczywiście do
postaci klasycznej (papierowej) jako pierwotnej, przepisy wykonawcze determinowały zaś jego zawartość oraz określały
znaczenie poszczególnych części (pól) wniosku. Taka elektroniczna postać była zatem reprezentacją cyfrową papierowego
wzoru, stanowiąc w istocie jej nowoczesne odzwierciedlenie.
Bardziej zaawansowaną technologicznie metodą okazywała
się praktyka wypełniania formularzy sieciowych. Sprowadzała
się do tego, że podanie wypełniało się w trybie on-line dzięki
umieszczonemu formularzowi na stronie internetowej organu.
Była to zmodyfikowana wersja sposobu wcześniej opisanego,
która wyróżniała się od swej poprzedniczki tym, że petent
mógł wysłać formularz za pośrednictwem środków komunikacji teleinformatycznej. Taki model upraszczał czynności podejmowane przez petenta, okazał się zdecydowanie prostszym,
efektywniejszym i tańszym sposobem wszczęcia postępowania administracyjnego, który pomijał czynności powtarzalne.
Mankamentem był jednakże zakres czynności, którymi mógł
dysponować klient administracji, abstrahując do skutków procesowych tak dokonanych przezeń czynności, ponieważ podania wypełniane i przesyłane za pomocą Internetu najczęściej
nie były opatrywane bezpiecznym podpisem elektronicznym
weryfikowanym za pomocą ważnego, kwalifikowanego certyfikatu.
Z kolei problematyka dokumentów elektronicznych sensu
stricto, tj. formularzy dynamicznych (plików XML), została uregulowana w licznych przepisach wykonawczych. 14 stycznia
2006 r. weszło w życie r.w.t.d.d.e., które zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji, w celu zapewnienia obowiązku wymiany informacji w formie elektronicznej
między podmiotami publicznymi. Kolejne rozporządzenia:
r.n.e.s.d., r.s.p.d.e., r.w.t.z., były przepisami wykonawczymi
do art. 5 ust. 2(a), art. 5 ust. 2(b) i (c) oraz art. 5 ust. 3 pkt 5
u.n.z.a.a. i obowiązują od 18 maja 2007 r. Następnie r.s.d.p. wykonywało delegację zawartą w art. 391 § 2 k.p.a. w związku z
koniecznością dostosowania przepisów dotyczących elektronicznej formy postępowania administracyjnego (weszło w
życie 12 czerwca 2007 r.). Ostatnie, r.w.u.f.w., weszło w życie
23 listopada 2007 r. i realizowało obowiązek ujęty w art. 58 ust.
2 i 3 u.p.e., którego wykonywanie może stanowić wskaźnik poziomu rozwoju elektronicznej administracji publicznej w
Polsce.
Wskazane źródła prawa tworzą normatywną przestrzeń regulującą sferę dokumentów elektronicznych od momentu ich
stworzenia, przez zamieszczenie, wypełnienie, przesłanie, a na
archiwizacji skończywszy. Różnorodność wspomnianych przepisów nie wpłynęła, niestety, pozytywnie na polski system
prawny, regulujący funkcjonowanie e-administracji w tym obszarze. Z ubolewaniem należy zaakcentować brak konsekwencji racjonalnego ustawodawcy w kreacji norm prawnych.
Przepisy częstokroć wykluczają się bądź bywają niezrozumiałe, czego efektem są trudności w dokonywaniu wykładni.
Proces (algorytm) tworzenia formularzy oraz pism w postaci
dokumentów elektronicznych, które mogą zostać umieszczone w elektronicznej skrzynce podawczej (dalej – ESP), wymaga komentarza. Aspektem kluczowym procesu kreacji
takich pism są bowiem wzory dokumentów elektronicznych,
stanowiące cyfrowy „szkielet” tych dokumentów. Za każdym
razem przy sporządzaniu pism w postaci dokumentów elektronicznych wykorzystuje się właściwe ich wzory. Stąd rzetelne wyjaśnienie tego aspektu jest przyczynkiem do
prawidłowego pojmowania prawnych i informatycznych mechanizmów umożliwiających realizację postępowania administracyjnego prowadzonego za pośrednictwem środków
komunikacji elektronicznej. Trzeba w tym miejscu podkreślić,
że to właśnie wzory dokumentów elektronicznych mają zapewnić realizację prawa odbiorców usług certyfikacyjnych do
wnoszenia podań i wniosków, a także innych czynności procesowych w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w formie określonego
wzoru2.
Wzór dokumentu elektronicznego składa się z trzech plików,
określonych mianem: wyróżnika, schematu i stylu. Wyróżnik
(przywołany w I części artykułu) opisuje wzór, czyli formę dokumentu elektronicznego przez dookreślenie w metadanych
wiosna 2010
25
DZIAŁ NAUKOWY
najważniejszych jego elementów. Stanowi zasadniczy komponent dokumentu elektronicznego, pełniąc funkcję swoistego
magazynu danych.
Z informatycznego punktu widzenia jest plikiem komputerowym zapisanym w formacie XML, który zawiera odnośniki
(URL) do pozostałych dwóch plików składających się na cały
wzór. Zasady tworzenia wyróżników dokumentów elektronicznych zostały opublikowane na stronach BIP MSWiA3, na
których umieszczono także dodatkowe (pomocnicze) wytyczne4:
Zasady tworzenia wyróżnika
Zasady tworzenia wyróżnika - załacznik nr 1
Schemat wyróżnika
Drugim elementem tworzącym wzór dokumentu elektronicznego jest tzw. schemat XSD, określający strukturę logiczną dokumentu elektronicznego (czyli zakres użytkowy
dokumentu), tworzony na podstawie wzoru. Pełni on funkcję
elektronicznego szablonu treści dokumentu. Definiuje strukturę danych oraz pełni funkcję walidacyjną wobec danych w
nim zawartych. W zależności od rodzaju pisma (wzoru dokumentu w formie elektronicznej) „schemat XSD”, będący również plikiem w formacie XML, będzie zawierał niezbędne dane
związane z dopuszczalną strukturą tego pisma, tj. takie, które
mogą zostać wpisane w określone pola dokumentu elektronicznego. Odnosi się on wyłącznie do treści, nie zaś do formy
dokumentów elektronicznych.
Podsumowując, zakres użytkowy dokumentu elektronicznego określa zawartość dokumentu elektronicznego, zdefiniowaną przez określenie struktury logicznej dokumentu
elektronicznego zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa oraz rodzaju spraw załatwianych przez podmiot
publiczny5. Przytoczony termin – struktura logiczna dokumentu elektronicznego oznacza sposób ułożenia informacji w
dokumencie elektronicznym, zdeterminowany przez zdefiniowanie elementów i cech informacyjnych tego dokumentu oraz
istniejących powiązań między nimi6.
Obowiązek opracowania zakresu użytkowego dokumentów
elektronicznych spoczywa na podmiocie, któremu się dostarcza pisma w formie dokumentów elektronicznych w związku z
załatwianiem spraw należących do jego zakresu zadania7.
Dodać należy, że właśnie ten typ pliku („schemat XML” XSD)
określa dozwolone nazwy „tagów XML”, a co za tym następuje
- także ich wymagalność i kolejność8.
Ostatnim składnikiem wzorów dokumentów elektronicznych
jest plik XSL, nazywany wizualizacją dokumentu lub jego transformatą. Język formatowania XSL zapewnia bowiem referencyjny opis wizualizacji dokumentu elektronicznego9. Z tego
powodu plik ten określa tzw. styl dokumentu. Umożliwia
przedstawienie danych zawartych w „tagach XML” dokumentu, kreując obraz dokumentu elektronicznego, zbliżonego
do klasycznej, papierowej formy.
Elementem fakultatywnym - opcjonalnym, lecz rekomendowanym dla wzoru dokumentu elektronicznego - jest plik CSS.
Odpowiada za opis wyglądu dokumentu elektronicznego,
przez dookreślenie jego szczegółowych komponentów, takich
jak rozmiar i rodzaj czcionki, rozmiar marginesów itp.10.
Struktura budowy dokumentów elektronicznych na poziomie
wzoru nie została jeszcze uwarunkowana regułami odnoszącymi się do sposobów lokacji danych. Taki zabieg miał
na celu zapewnienie większej przejrzystości konstrukcji dokumentów oraz jednolitej metody grupowania danych ulokowanych w tzw. bloki informacji. Na kanwie uwag wcześniejszych
plik XSD określa reguły dotyczące zapisu bloków informacji,
wyróżnik natomiast (plik XML) będzie gromadził dane zapisane według tych reguł. W poszczególnych blokach z kolei
przewidziane zostały ściśle wskazane elementy (np. w bloku
adresów takie elementy, jak adresy, wnioskodawca, adresat i
inne)11.
Model kreacji wzoru dokumentu elektronicznego, na podstawie którego prawodawca przewidział możliwość tworzenia
i posługiwania się dokumentami i formularzami elektronicznymi, przedstawia się tak, że podmiot publiczny (nie tylko
organ administracyjny) jest zobowiązany opracować wzór dokumentu elektronicznego. Wszelkie wzory dokumentów elektronicznych po ich stworzeniu zamieszcza się w centralnym
repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych (dalej – CRD), prowadzonym przez Ministra Spaw
Wewnętrznych i Administracji12. Centralne Repozytorium Dokumentów znajduje się na platformie ePUAP13.
Publikacja w CRD wiąże się z możliwością powszechnego stosowania wzorów pism przez podmiot, który je opracował, a
także przez inne podmioty publiczne w toku załatwiania spraw,
zgodnie z ich właściwością rzeczową. Wzory pism w formie dokumentów elektronicznych są, rzecz jasna, dostępne również
dla klientów administracji (czyli odbiorców usług certyfikacyjnych)14. W CRD znajdują się zarówno obowiązujące wzory
pism, jak i te, które przestały obowiązywać na podstawie przepisów szczegółowych15. Opublikowanie wzoru w CRD wiąże
się z koniecznością uzupełnienia go o jednolity identyfikator,
nadawany przez ministra właściwego do spraw informatyzacji,
czyli Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji16. Wymieniony podmiot może odmówić nadania jednolitego identyfikatora, gdy wzór elektroniczny zawiera wyróżnik sporządzony
niezgodnie z zasadami opublikowanymi przez Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji lub z zasadami określonymi w
rozporządzeniu w sprawie minimalnych wymagań co do systemów teleinformatycznych bądź rozporządzeniu dotyczącym
minimalnych wymagań co do rejestrów publicznych17.
Pierwszy wymóg dotyczy przestrzegania wytycznych zawartych w załączniku do zasad tworzenia wyróżników dokumentów elektronicznych. Drugi obejmuje konieczność spełnienia
wymagań zawartych we wskazanych przepisach wykonawczych (wydanych na podstawie delegacji zawartej w ustawie o
informatyzacji). Dodać należy, że każdemu wzorowi elektronicznemu może być przyporządkowany tylko jeden jednolity
identyfikator18.
Przekazany do CRD przez podmiot publiczny wyróżnik
spełniający wymagania niniejszych zasad jest następnie uzupełniany o jednolity identyfikator wzoru dokumentu elektronicznego, a także o identyfikatory pozostałych elementów
wzoru dokumentu elektronicznego oraz dane dotyczące publikacji wzoru dokumentu elektronicznego.
Konkludując, udostępniony wzór elektroniczny zawiera unikatowy jednolity identyfikator19, który umożliwia pobranie
wiosna 2010
26
DZIAŁ NAUKOWY
z centralnego repozytorium wszystkich elementów pożądanego wzoru dokumentu elektronicznego. Dodatkowo: „opublikowany w centralnym repozytorium wzór dokumentu
elektronicznego zawiera podpis systemu centralnego repozytorium. Podpis wzoru dokumentu elektronicznego jest umieszczany
w momencie publikacji w wyróżniku wzoru dokumentu elektronicznego. Podpis jest realizowany w formacie XAdES określonym standardem ETSI TS 101 903 v 1.3.2 i obejmuje wszystkie
pliki i elementy wzoru dokumentu elektronicznego”20.
Wzory pism w tej postaci pozwalają na tworzenie dokumentów elektronicznych. Warte zaakcentować to, że w procesie
wypełniania dokumentu elektronicznego generowane są dwa
pliki. Jeden to graficzna reprezentacja, widoczna dla użytkownika, która powstaje w wyniku adaptacji dokumentu XML i
stylu XSL. Za sprawą przedstawionego wyżej mechanizmu
klient administracji lub podmiot publiczny może wypełnić
określony dokument w sposób najbardziej zbliżony do wypełniania papierowego dokumentu. Drugi plik jest natomiast
przedstawioną w języku XML reprezentacją wypełnionego dokumentu elektronicznego (zgodnym ze schematem XSD)21.
Zamieszczony poniżej schemat graficzny ilustruje elementy
strukturalne wzorów dokumentów elektronicznych oraz statyczne ujęcie wymiany dokumentów między podmiotem publicznym a klientem administracji.
Proces wymiany dokumentów w ujęciu dynamicznym można
natomiast przedstawić w sposób następujący:
Zamieszczona druga ilustracja wymaga krótkiego komentarza. Klient administracji, wykorzystując Internet, łączy się z
systemem teleinformatycznym określonego podmiotu
publicznego (organu). Za jego pośrednictwem może wypełnić
określony dokument elektroniczny, który został przygotowany
i zweryfikowany z jego odpowiednikiem, zawartym w CRD,
prowadzonym przez MSWiA (na podstawie schematu XSD).
Dzięki plikom XSL tworzona zostaje graficzna wizualizacja
określonego dokumentu elektronicznego, zbliżona wyglądem
do klasycznego papierowego dokumentu, gwarantując interesantowi jego kompletne i poprawne wypełnienie. Po zakończeniu tych czynności dokument w postaci pliku XML jest
wysłany i zapisany w systemie teleinformatycznym podmiotu
publicznego (organu), z którym nawiązano łączność sieciową.
Opisany schemat przedstawia obrót dokumentów elektronicznych w relacjach zewnętrznych (tzw. C2G wspominanych
w pierwszej części artykułu).
Wymiana dokumentów odbywająca się zarówno między podmiotami publicznymi, jak i w relacjach wykraczających poza
strukturę organizacyjną określonych podmiotów publicznych
jest możliwa wyłącznie za pośrednictwem ESP. To dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania informacji w formie elektronicznej do podmiotu przy
wykorzystaniu powszechnie dostępnej sieci teleinformatycznej22.
Warto wspomnieć i o tym, że jeśli wzór podania określają odrębne przepisy, to umieszczenie wzoru dokumentu elektronicznego przez organy administracji publiczne w CRD jest
adekwatne z określeniem wzoru wnoszenia podań, zgodnym z
art. 63 § 3a k.p.a.23. Dotyczy to wzorów formularzy – w tym wypadku elektronicznych, będących odpowiednikami papierowych.
Zgodnie z § 2 pkt. 7 r.w.u.f.w. formularzem elektronicznym jest rozwiązanie techniczne obejmujące dane wraz z oprogramowaniem,
które umożliwia przygotowanie dokumentu elektronicznego zgodnego z odpowiadającym mu wzorem. Obowiązek zamieszczenia
wzoru formularza elektronicznego w CRD spoczywa natomiast na
podmiocie wykonującym zadania publiczne, który musi zapewnić realizację prawa podmiotowego do składania podań i wniosków w przypadkach, gdy normy prawne wymagają składania
ich w określonej formie i wzorze (czyli formularzy).
Formularze elektroniczne (sporządzane na podstawie wzorów)
muszą zakładać formaty danych, przewidziane w r.m.w.s.t.
W załączniku niniejszego rozporządzenia wyszczególnione są
formaty danych stosowane powszechnie przez użytkowników
Internetu24. Formularze elektroniczne są zaś udostępniane przez
środki komunikacji elektronicznej za pomocą protokołu komunikacyjnego sieci WWW (HTTP)25. Wzory pism w formie elektronicznej, w tym formularzy, powinny ponadto niezależnie od
przekazania ich do CRD zostać opublikowane na stronach podmiotowych BIP tych jednostek26.
Przepisy wykonawcze dotyczące dokumentów elektronicznych,
a zwłaszcza wzorów dokumentów i tworzonych na ich podstawie
formularzy elektronicznych oraz innych pism, budzą jednakże
poważne wątpliwości. Przede wszystkim nie wynikają z nich zasady nazewnictwa poszczególnych elementów składających się
na opis wzoru dokumentu elektronicznego. Reguły dla formatu XML są tym „czym dla języka polskiego zasady pisowni;
np. wymaga się, aby nazwy elementów XML były konstruowane
przy pomocy czasowników, rzeczowników i przymiotników, a
także aby nazwy elementów, atrybutów i typów były unikalne w
przestrzeni nazw schematu, i zaleca się, aby były unikalne we
wszystkich przestrzeniach nazw zatwierdzonych schematów”27.
wiosna 2010
27
DZIAŁ NAUKOWY
Procedura tworzenia wzorów dokumentów przez podmioty
publiczne i przekazywanie do CRD jest także kwestionowana.
Proponuje się bowiem rozwiązanie przeciwne, zgodnie z którym w CRD powinny się znajdować tylko „wzory centralne” –
umieszczane przez organy naczelne i centralne a powszechnie
dostępne organom niższego szczebla, aby umożliwić odbiorcom usług certyfikacyjnych realizację swoich praw28. Przedstawiona koncepcja, pomijając zastosowaną w odniesieniu do
organów naczelnych i centralnych terminologię, jest słuszna i
znajduje swoje uzasadnienie. Centralna koordynacja procedury
tworzenia wzorów elektronicznych w analizowanym przypadku ma wiele zalet. Przede wszystkim usprawnia cały proces, gdyż minister właściwy nie musi sprawdzać wszystkich
nadesłanych wzorów, lecz tworzy je od podstaw według jednolitych zasad, które sam stworzył. Wyklucza ponadto czynności powtarzalne (np. związane z błędami i koniecznością ich
poprawienia), synchronizuje dokonywanie zmian (zwłaszcza
w odniesieniu do tzw. własnych lub wspólnych repozytoriów)
i wreszcie zapewnia pełną realizację idei e-administracji.
Niezależnie od obowiązku dotyczącego przekazania do centralnego repozytorium wzorów pism w formie dokumentów
elektronicznych organy administracji publicznej mogą prowadzić własne lub wspólnie z innymi organami administracji publicznej repozytoria wzorów pism w formie dokumentów
elektronicznych29. W świetle tego przepisu uzasadnione jest
pytanie o rolę CRD. Wydaje się, że w powoływanym rozporządzeniu prawodawca powinien poświęcić więcej miejsca
faktycznym funkcjom CRD.
Wzory dokumentów elektronicznych muszą dotyczyć także
pism tworzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz aktów administracyjnych. Bez elektronicznych wzorów decyzji administracyjnych lub innych pism
procesowych nie sposób sobie nawet hipotetycznie wyobrazić
funkcjonowania elektronicznej administracji publicznej w Polsce. Tymczasem w CRD znajduje się znikoma liczba wzorów
dokumentów elektronicznych, przeznaczonych dla klientów
administracji (mogą zostać wypełnione i przesłane), jak i wzorów, którymi mogą się posługiwać osoby upoważnione do podejmowania rozstrzygnięć w imieniu organu administracji
publicznej. Z całą pewnością jest to liczba niewystarczająca,
aby wysnuć pogląd o komplementarności ESP założonej na
e-PUAPie. Uniemożliwia to w konsekwencji realizację obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w kontekście właściwego funkcjonowania procesu komunikacji elektronicznej
organu administracyjnego.
ARCHIWIZACJA DOKUMENTÓW
ELEKTRONICZNYCH
Obowiązek archiwizacji dokumentów elektronicznych w rozumieniu ustawy o informatyzacji został wyrażony w art. 1
u.n.z.a.a. Art. 5 ust. 2b wskazanej ustawy zawiera delegację do
wydania przepisów wykonawczych przez ministra właściwego
do spraw informatyzacji, po zasięgnięciu opinii Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, w przedmiocie szczegółowego
sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi, w szczególności zasad ewidencjonowania, klasyfikowania i kwalifikowania
dokumentów elektronicznych oraz zasad i trybu ich brakowania,
uwzględniając potrzebę zapewnienia integralności dokumentów
elektronicznych i długotrwałego ich przechowywania. Zakres
podmiotowy obejmuje natomiast organy państwowe i ich jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego,
a także samorządowe jednostki organizacyjne.
Na podstawie omawianego aktu normatywnego zostały wydane przepisy r.s.p.d.e. Zgodnie z § 2 rozporządzenia dokumenty elektroniczne świadczące o wykonywaniu działalności
owych podmiotów, tworzone lub gromadzone przez te podmioty podlegają ewidencjonowaniu, jeżeli odzwierciedlają przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw. Dokumenty te dzieli się
na materiały archiwalne oraz dokumentację niearchiwalną,
czyli inne dokumenty niestanowiące materiałów archiwalnych,
które mogą podlegać brakowaniu po upływie okresu ich przechowywania.
Dokumenty elektroniczne, które nie podlegają ewidencjonowaniu, są na mocy § 3 r.s.p.d.e. usuwane w sposób przyjęty w
danym podmiocie. Instrumentem zapewniającym sprawne postępowanie z dokumentami ewidencjonowanymi i ich metadanymi
jest system teleinformatyczny. Musi on spełniać wiele funkcji,
wśród których można wskazać: zapewnienie integralności treści
dokumentów i metadanych, stałego i skutecznego dostępu do dokumentów oraz ich automatycznego wyszukiwania, zabezpieczenie przed wprowadzaniem zmian w dokumentacji załatwionych
spraw bądź przed usunięciem dokumentów z systemu, z
wyjątkiem udokumentowanych czynności dokonywanych w
ramach ustalonych procedur usuwania dokumentów czy wspomagania czynności związanych z klasyfikowaniem oraz grupowaniem dokumentów w akta spraw na podstawie wykazu
akt. Są to jedynie wybrane funkcje owego systemu, których
pełny katalog zawiera § 6 r.s.p.d.e. Ponadto spełnia on dla ewidencjonowanych dokumentów funkcję archiwum zakładowego
lub składnicy akt.
Przekazanie materiałów archiwalnych do archiwum państwowego zgodnie z § 18 r.s.p.d.e. polega na:
– zapisaniu ewidencjonowanych dokumentów w sposób
uporządkowany, w strukturze określonej w przepisach wydanych na podstawie na nośniku przeznaczonym do przekazania
danych do archiwum państwowego w formacie zapisu zgodnym z przepisami zawartymi w r.w.t.z.;
– przygotowaniu spisu zdawczo-odbiorczego materiałów archiwalnych w postaci dokumentu elektronicznego zapisanego
w jednym z formatów określonych w przepisach wydanych na
podstawie przepisów r.m.w.s.t.;
– uporządkowaniu materiałów archiwalnych przez przypisanie do każdego ewidencjonowanego dokumentu właściwych
metadanych;
– dołączeniu do spisu zdawczo-odbiorczego informacji w
postaci dokumentu elektronicznego dotyczącej podstawowych
danych o zmianach organizacyjnych, jakie nastąpiły w okresie,
z którego pochodzą przekazywane materiały archiwalne. Format tego dokumentu i sposób jego przekazania wskazuje dyrektor właściwego archiwum państwowego w porozumieniu z
podmiotem przekazującym.
Materiały archiwalne przekazuje się na informatycznym nośniku danych spełniającym wymagania techniczne określone w
r.w.t.z. Rozporządzenie reguluje kwestie wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać formaty zapisanych danych
oraz informatyczne nośniki danych, rozumianych zgodnie z regulacjami ujętymi w ustawie o informatyzacji.
wiosna 2010
28
DZIAŁ NAUKOWY
Materiały archiwalne przekazuje się wraz z odnoszącymi się
do nich metadanymi w postaci niezaszyfrowanej oraz w formacie, w jaki ostatnio były przechowywane przez podmiot
przekazujący30. Informatyczny nośnik danych powinien zaś zapewniać wierne odczytywanie danych w urządzeniach produkowanych przez różnych producentów, właściwych dla danego
typu nośnika, a także być właściwie oznakowany, przystosowany do przenoszenia danych oraz przygotowany do jego przechowywania w przewidzianej temperaturze31. Informatyczny
nośnik danych przekazuje się ponadto wraz z informacjami dodatkowymi, odnoszącymi się do niego w sposób nie budzący
wątpliwości. Do katalogu informacji obligatoryjnie przenoszonych z nośnikiem zgodnie z § 5 r.w.t.z. należą:
1) nazwa podmiotu przekazującego;
2) tytuł zwięźle określający zawartość nośnika;
3) data wykonania zapisu na nośniku;
4) informacja o tym, czy dane stanowią informacje chronione
ustawą, a w szczególności klauzulą tajności;
5) wskazanie oprogramowania i urządzeń użytych do wykonania zapisu.
Omawiane przepisy rodzą poważne wątpliwości. Przede
wszystkim definicja „dokumentów elektronicznych” powoduje
określoną wykładnię tego pojęcia w wyniku odesłania do definicji legalnej zawartej w ustawie o informatyzacji. To z kolei
rodzi konkretne skutki prawne. Jeśli przyjąć jej legalne znaczenie, nastąpi daleko idące zawężenie wskazanych wcześniej
obowiązków. Trudno jest jednakże przyjąć interpretację odmienną, choć często obecną w praktyce. Taki stan rzeczy wywołuje chaos wśród organów administracji odpowiedzialnych
za właściwe postępowanie oraz proces ewidencjonowania i archiwizowania dokumentów elektronicznych.
Warto zaakcentować, że materiałami archiwalnymi przybierającymi formę cyfrową będą nie tylko dokumenty elektroniczne
stworzone w sposób elektroniczny (born digital). Dodatkowo
do tej grupy zaliczy należy dokumenty przetworzone za pomocą rozmaitego oprogramowania z formy papierowej na cyfrową32. Z tego względu rodzi się kolejna wątpliwość, a mianowicie czy
zachodzi potrzeba archiwizacji dokumentu przetworzonego. Obowiązujące przepisy nie nakazują podmiotom publicznym likwidacji dokumentów papierowych, które zostały przetworzone
na postać cyfrową. W rezultacie kreowany jest podwójny
obieg dokumentacji (w formie analogowej i cyfrowej).
W tym kontekście należy podnieść kwestię systemu obiegu edokumentów (obejmującego wymianę informacji z klientem
administracji), ściślej – konieczności posługiwania się przez
uprawnionego pracownika jednostki (urzędu) bezpiecznym
podpisem elektronicznym z ważnym kwalifikowanym certyfikatem33. Zagadnienie to dodatkowo komplikuje problem
używanego oprogramowania, które nie zawsze zapewnia realizację obowiązków wynikających z norm prawnych. W rezultacie może się zdarzyć, iż „komercyjne” wersje oprogramowania
służącego do obiegu dokumentów elektronicznych nie gwarantują zachowania właściwej struktury tych dokumentów (nie zawierają bowiem obligatoryjnych metadanych) oraz nie zawierają
pewnych niezbędnych funkcji systemu teleinformatycznego zapewniającego właściwe postępowanie z dokumentami ewidencjonowanymi i ich metadanymi.
Słusznie zatem podnosi się w literaturze, że procesów e-governmentu nie przyspieszy jedynie cyfryzacja dokumentów,
lecz gruntowne przeobrażenia, których efektem finalnym
byłoby zupełne odejście od papierowego obiegu dokumentów.
Cyfryzacja nie zagwarantuje także interoperacyjności systemów
teleinformatycznych oraz postulowanej w odniesieniu do e-dokumentów automatyzacji w przetwarzaniu, przesyłaniu, gromadzeniu i archiwizacji zawartych w ich strukturze informacji34.
ADAM HARĘŻA
Autor jest doktorantem w Zakładzie Prawa Administracyjnego
Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego
Przypisy:
1
R. Bronowski, Ujednolicenie wzorów dokumentów elektronicznych i formularzy, Warszawa 2007, s. 3-5 prezentacji multimedialnej dostępnej na stronie
internetowej:
http://www.mwi.pl/fileadmin/files/mwi/images/SIRNA/Bronowski.pdf.
2
Por. § 2 pkt 6 i § 3 r.w.u.f.w., a także załącznik „B” – r.m.w.s.t., wskazujący
formaty danych służących do określenia układów informacji w dokumentach elektronicznych.
3
Za: http://bip.mswia.gov.pl/portal/bip/21/15847/Zasady_tworzenia_wy
4
§ 3, ust. 5 r.s.d.p.
roznikow_dokumentow_elektronicznych.html.
5
§ 2 pkt 4 r.s.d.p.. Podobnie stanowi § 2 pkt 5 r.w.o.t.d.d.e.
6
por. § 2 pkt 3 r.w.o.t.d.d.e. z § 2 pkt. 1 r.s.d.p.
7
§ 4 r.w.o.t.d.d.e.
8
Tagi XML, czyli elementy lub znaczniki XML, precyzują katalog dozwolonych
informacji wpisywanych w określonych polach (miejscach) dokumentu, np.
Imie>Mirosław</Imie>. Por. M. Januszewski, T. Rakoczy, A. Matejko,
Wszystko na temat dokumentu elektronicznego. Czym jest, kto go tworzy, kto
publikuje, kto może z niego skorzystać?, s. 3. Dokument dostępny na stronie:
http://www.podpiselektroniczny.pl/.
9
10
Por. §2 ust 6 pkt b i § 3 ust. 3 pkt 3 r.w.u.f.w.
Szerzej na ten temat: Analiza i studium przypadku dla ustalania rekomendacji
dla pierwotnych wzorów dokumentów elektronicznych przekazywanych przez
system e-PUAP oraz urzędowego potwierdzenia odbioru, Ministerstwo Spraw
Wewnętrznych, Departament Informatyzacji, s. 9-10.
11
Ibidem, s. 15.
12
Por. § 3 ust. 4 r.s.d.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 ust 1 r.w.u.f.w.
Adres strony internetowej Centralnego Repozytorium Pisma w Formie Elektronicznej (CRD): http://www.crd.gov.pl/ i link do adresu:
http://epuap.gov.pl/wps/portal/epuap/form Obecny adres internetowy to:
http://epuap.gov.pl/wps/portal/epuap/form.
13
Departament Informatyzacji MSWiA zdefiniował usługę o nazwie „Złożenie
wniosku o opublikowanie wzoru w Centralnym Repozytorium Wzorów Dokumentów”. Z usługi tej można skorzystać na platformie ePUAPhttp://epuap.gov.pl/, wybierając ją według następującej ścieżki: Strona
główna / Katalog usług / Lista usług / POLSKA / Centralne Repozytorium...
/ Złożenie wniosku o opu... / Opis usługi
14
art. 58 ust. 2 u.p.e.
15
§ 4 ust 2 r.w.u.f.w.
16
§ 4 ust. 6 r.w.u.f.w. w zw. z § 1 pkt 8 i 13.
17
Kwestią nierozstrzygniętą jest natomiast forma prawna odmowy. Por. § 4
ust. 8 r.w.u.f.w.
18
§ 4 ust. 7 r.w.u.f.w.
19
5 ust. 1 r.w.u.f.w.
20
http://bip.mswia.gov.pl/portal/bip/21/15847/Zasady_tworzenia_wyrozni
kow_dokumentow_elektronicznych.html.
21
22
wiosna 2010
M. Januszewski, T. Rakoczy, A. Matejko, op. cit., s. 5.
Por. § 2 pkt1 r.w.t.d.d.e. oraz § 5 ust. 7-9 r.s.d.p.
29
DZIAŁ NAUKOWY
23
§ 3 ust. 7 r.s.d.p.
24
30
Tytułem przykładu można wskazać format DOC; PDF. Por. załącznik do r.m.w.s.t.
25
§ 6 ust. 3 r.w.u.f.w.
31
W temperaturze 18-22 °C przy wilgotności względnej 40-50%. § 2 r.w.t.z.
26
§ 3 ust. 5 r.s.d.p. oraz § 6 ust. 2 r.w.u.f.w.
32
S. Kotecka, M. Kutyłowski, Archiwizacja dokumentów elektronicznych, „Prawo
27
Zasady nazewnictwa i projektowania XML zostały opracowane i popularyzowane przez organizacje międzynarodowe, np. UN/CEFACT (organ ONZ,
Techniczny sposób zapisu na nośniku określa załącznik do rozporządzenia. § 3 i 4 r.w.t.z.
Nowych Technologii” 2008, nr 2, s. 62.
33
zajmujący się wspomaganiem handlu i biznesu). Szerzej na ten temat: R. Bronowski, op. cit., s. 14-15.
28
J. Mojsiejuk, Bariery prawne i praktyczne wdrażania rozwiązań e-administracji. Księżycowe prawo, czyli o problemie znaczka skarbowego, „Elektroniczna Administracja” 2007, nr 5, s. 16.
Szerzej na ten temat: R.A. Grytner, M. Madejczyk, K. Radzimski. K. Schmidt,
34
K. Wojsyk, Odblokować e-administrację, „Elektroniczna Administracja” 2008,
J. Janowski, Elektroniczny obieg dokumentów w urzędzie, „Wspólnota”,
24.05.2008, s. 45.
nr 2, s. 2-15.
29
Por. § 3 ust.6 r.s.d.p.
O ADMINISTRACYJNOPRAWNEJ
ODPOWIEDZIALNOŚCI WYRÓWNAWCZEJ.
CZĘŚĆ CZWARTA:
INNE CECHY ODRÓŻNIAJĄCE ADMINISTRACYJNOPRAWNĄ
ODPOWIEDZIALNOŚĆ WYRÓWNAWCZĄ OD ODPOWIEDZIALNOŚCI
ODSZKODOWAWCZEJ W PRAWIE CYWILNYM
P R ZEMY SŁAW WSZO ŁEK
1. Prawo do wyrównania jako publiczne
prawo podmiotowe
Wśród cech odróżniających administracyjnoprawną odpowiedzialność wyrównawczą od cywilnoprawnych reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej na szczególną uwagę
zasługuje fakt, że prawo poszkodowanego do uzyskania wyrównania strat wyrządzonych przez zgodne z prawem działania
władzy publicznej jest publicznym prawem podmiotowym1.
Właściwy wywód na ten temat należy jednak poprzedzić pewnymi uwagami terminologicznymi, które skutkować będą wyznaczeniem określonego rozumienia pojęcia „publicznego
prawa podmiotowego”. Na potrzeby dalszych rozważań
przyjmę definicję sformułowaną w najobszerniejszym jak dotychczas opracowaniu omawianej kwestii w polskiej literaturze prawa administracyjnego, mianowicie w monografii
W. Jakimowicza Publiczne prawa podmiotowe2.
Autor, podając definicję realną pojęcia „publicznego prawa
podmiotowego” wskazuje, że jest to pochodna i prosta sytuacja
prawna podmiotu tego prawa, tj. sytuacja określona przez
normę prawa stanowionego, powszechnie obowiązującego i
powstająca bądź bezpośrednio na podstawie normy tego
prawa, bądź dodatkowo wymagająca dla swojego bytu wydania
właściwego aktu indywidualnego:
1. mająca w przypadku osób fizycznych swoje pierwotne
źródło w przyrodzonych prawach człowieka, zaś w przypadku
jednostek organizacyjnych wyłącznie w normach prawa przedmiotowego;
2. której podmiotem jest osoba fizyczna albo jednostka organizacyjna (państwo lub jednostka samorządowa);
3. wyposażająca ten podmiot w roszczenie, tj. instrument
umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu
żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone,
prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego – zbiorowego – podmiotu publicznego prawa podmiotowego3.
Kryterium treści publicznych praw podmiotowych pozwala
podzielić je na prawa o treści negatywnej i pozytywnej4. Publiczne prawa podmiotowe o treści negatywnej polegają na
możliwości kierowania względem administracji roszczenia o
zaniechanie ingerencji w sferę uznanej uprzednio wolności lub
przyznanego stanu prawnego5, natomiast istota praw o treści
pozytywnej sprowadza się do żądania od organu administracji
określonego, aktywnego zachowania się wynikającego z
normy prawnej6 i przyznania jednostce roszczenia wobec państwa (lub jednostki samorządowej), aby zapewniło ono jednostce korzystanie z przysługujących jej świadczeń7. Wśród tej
grupy praw podmiotowych rozróżnia się: roszczenia o wydanie aktu administracyjnego oznaczonej treści, roszczenia polegające na żądaniu od organu określonego prawem
zachowania się, na przykład wydania decyzji (bez względu na
jej treść), roszczenia polegające na domaganiu się od organu
administracyjnego określonych świadczeń pozytywnych, a nie
decyzji lub nie tylko decyzji, roszczenia polegające na żądaniu
współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych oraz roszczenia polegające na żądaniu udziału w
działaniach państwa8.
Konfrontując powyższe ustalenia pojęciowe z konstrukcją
prawa do odszkodowania na gruncie interesujących nas
wiosna 2010
30
DZIAŁ NAUKOWY
reżimów, należy stwierdzić, że rozpatrywane roszczenia o kompensatę straty wyrządzonej na mieniu legalnym działaniem
władzy publicznej odpowiadają przedstawionej charakterystyce
publicznych praw podmiotowych. Mamy tu wszak do czynienia
z sytuacjami prawnymi określonymi przez normy powszechnie obowiązującego prawa, co do zasady powstającymi bezpośrednio na podstawie normy tego prawa9, przy czym
pamiętać należy, iż pierwotnym źródłem prawa do wyrównania są przyrodzone prawa człowieka, obleczone w postać zasad
konstytucyjnych10 (np. zasady ochrony własności, równości
wobec ciężarów publicznych). Z istoty interesujących nas publicznych praw podmiotowych wynika, że podmiotami uprawnionymi z ich tytułu mogą być osoby fizyczne i prawne spoza
kręgu podmiotów władzy publicznej – te ostatnie są bowiem
podmiotami legitymowanymi biernie, chodzi tu przecież o
roszczenia służące nie podmiotom władzy publicznej, ale
wobec nich. Wprawdzie na przykład w przypadku odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jednostka samorządu
terytorialnego również może być podmiotem uprawnionym do
żądania odszkodowania, ale stwierdzić należy, iż w tej sytuacji
nie występuje ona jako podmiot władczy, ale podmiot, wobec
którego władcza ingerencja jest skierowana11. Uprawniony z
tytułu publicznego prawa do wyrównania straty jest wyposażony w roszczenie, które pozwala mu skutecznie żądać – odpowiadającego jego interesowi prawnemu – ściśle określonego
pozytywnego zachowania władzy publicznej, w postaci ustalenia i uiszczenia stosownego odszkodowania. Mamy tu zatem
coś więcej aniżeli interes prawny przejawiający się w oparciu,
odzwierciedleniu subiektywnego oczekiwania poszkodowanego w obowiązującym prawie12 i możliwości żądania podjęcia
działania przez właściwy organ, gdyż mianowicie treścią publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania jest
możność domagania się przez poszkodowanego wydania decyzji o konkretnej, pozytywnej (ustalającej odszkodowanie)
treści. Mało tego – uprawniony do indemnizacji może domagać się nie tylko decyzji, ale określonego świadczenia pozytywnego (materialnego) w postaci wyrównania szkody. Mając
na uwadze powyższe, podejmując próbę przyporządkowania
publicznego prawa do wyrównania straty na gruncie omawianych reżimów indemnizacji do którejś z kategorii wyróżnionych w doktrynie ze względu na kryterium treści prawa
podmiotowego, należy stwierdzić, że w analizowanych przez
nas sytuacjach powstaje na rzecz uprawnionego publiczne
prawo podmiotowe o treści pozytywnej, które da się zakwalifikować do grupy roszczeń polegających na możliwości żądania
od organu administracyjnego określonych świadczeń pozytywnych, a nie decyzji lub nie tylko decyzji13.
Jak wspomniano wyżej, poszczególne publiczne prawa podmiotowe do odszkodowania są określone przez normy materialnego prawa administracyjnego, aczkolwiek godzi się
podkreślić, że przepisy te stanowią leges speciales w stosunku
do ogólnego publicznego prawa podmiotowego do wyrównania
strat na mieniu powstałych w wyniku legalnych działań podmiotów władzy publicznej, którego źródłem jest art. 21 ust. 2
Konstytucji14. Abstrahując w tym miejscu od istniejącego w
doktrynie sporu na temat konstytucyjnego pojęcia „wywłaszczenia”, należy wskazać, iż gdyby przyjąć, że ustrojodawca
posługuje się w ustawie zasadniczej materialnym, szerokim rozumieniem tego terminu15 (obejmującym także tzw. wywłasz-
czenia faktyczne), nieodwołującym się do jego znaczenia formalnego, w jakim pojęcie to używane jest w ustawodawstwie
zwykłym (u.g.n.), można uznać omawiany przepis za lex generalis w stosunku do kreowanych w ustawach szczególnych
roszczeń wyrównawczych za straty na mieniu, powstałe w wyniku legalnych działań podmiotów władzy publiczne16.
W kontekście publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania powstaje jednak jedna problematyczna kwestia, mianowicie czy prawo to może być przedmiotem sukcesji17.
Zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego18 prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci
na jedną lub kilka osób [...]. Z drugiej strony § 2 cytowanego
artykułu stanowi, że nie należą do spadku prawa i obowiązki
zmarłego ściśle związane z jego osobą. Ponadto w doktrynie
prawa administracyjnego i w judykaturze podkreśla się, że
publiczne prawa podmiotowe mają charakter osobisty, są
ściśle związane z podmiotem uprawnionym i w zasadzie nie
podlegają sukcesji19. Analiza powołanych wyżej przepisów
k.c. oraz stanowiska doktryny w przedmiocie dziedziczenia
publicznych praw podmiotowych rodzi przeto wątpliwość,
trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której spadkobiercy osoby, na której mieniu władza publiczna wyrządziła
legalną szkodę, byliby pozbawieni prawa do odszkodowania.
Jakie jest zatem teoretyczne uzasadnienie dziedziczenia
prawa do odszkodowania za szkody powstałe na mieniu wskutek legalnego wykonywania władzy publicznej? Czy może
publiczne prawo podmiotowe do odszkodowania podlega sukcesji ze względu na wyjątkowy brak osobistego charakteru
tego prawa?
Szukając odpowiedzi na te pytania, należy na wstępie zauważyć, że przytoczone przepisy k.c. dotyczą dziedziczenia
praw cywilnych, natomiast publiczne prawo podmiotowe jest
kategorią stricte prawa publicznego. Nie można mu przypisać
majątkowego bądź niemajątkowego charakteru, gdyż termin
ten nie zasadza się na uprawnieniu (jak to jest w przypadku
cywilnych praw podmiotowych), lecz na pojęciu „interesu
prawnego”20. Trzeba więc poczynić rozróżnienie pomiędzy
publicznym prawem podmiotowym do odszkodowania a
uprawnieniem do odszkodowania już ustalonego (sui generis
„wierzytelnością publicznoprawną”).
Otóż przed wydaniem decyzji odszkodowawczej podmiot poszkodowany jest wyposażony w samo publiczne prawo podmiotowe do wyrównania. Zatem nie przysługuje mu jeszcze
wobec podmiotu władzy publicznej „wierzytelność publicznoprawna”, ponieważ jej powstanie jest efektem realizacji publicznego prawa podmiotowego do ustalenia wyrównania. Z
kolei, jak wcześniej wspomniano, publiczne prawo podmiotowe
do odszkodowania nie podlega sukcesji. Nie może być ono
przedmiotem następstwa ani obrotu gospodarczego z uwagi
na pewien subiektywny element, składający się na konstrukcję tego pojęcia, a który związany jest z celem, jakiemu to pojęcie ma służyć21. Mianowicie tym celem jest zapewnienie
konkretnemu podmiotowi, legitymującemu się publicznym
prawem podmiotowym, ochrony prawnej względem kierowanych wobec tego podmiotu działań lub zaniechań administracji publicznej. Innymi słowy - celem konstruowania
publicznych praw podmiotowych jest zapewnienie jednostce
ochrony jej interesów z punktu widzenia interesu publicznego22, „przedmiotem ochrony jest oparte na prawie material-
wiosna 2010
31
DZIAŁ NAUKOWY
nym subiektywne przekonanie podmiotu administrowanego, że
administracja powinna względem niego jakoś się zachować”23.
Każdy ma przeto swoje własne publiczne prawa podmiotowe,
tak jak każdy może mieć własny interes prawny, dlatego
trudno mówić o nabyciu publicznego prawa podmiotowego od
spadkobiercy, tak jak nie sposób mówić o dziedziczeniu interesów prawnych, na których pojęcie „publicznych praw podmiotowych” się opiera. Ponadto publiczne prawo podmiotowe
wynika bezpośrednio z normy prawa administracyjnego, co
oznacza, iż nie jest nigdy pochodne, tzn. nie może wynikać z innych praw podmiotowych24. Śmierć spadkodawcy powoduje, iż
wraz z nim jako podmiotem publicznego prawa podmiotowego
do odszkodowania przestaje istnieć i jego prawo, które było
gwarancją zaspokojenia indywidualnego interesu spadkodawcy, jako konkretnej jednostki25. Można zatem wskazać, że
w stosunku do każdego publiczne prawo podmiotowe powstaje
„od nowa”, po stronie spadkobiercy w rozumieniu prawa cywilnego powstaje zupełnie nowe, identyczne – aczkolwiek nie
to samo – publiczne prawo podmiotowe. Nabycie tego prawa
ma charakter pierwotny, natomiast samo jego nabycie jest
umożliwione, uruchomione przez śmierć spadkodawcy. Istotne jest również wcześniej zasygnalizowane spostrzeżenie,
że publiczne prawo podmiotowe jest kategorią stricte prawa
publicznego, dlatego wydaje się, że nie może być ono realizowane poprzez nawiązanie stosunku cywilnoprawnego, stąd w
grę wchodzić tu może jedynie stosunek administracyjnoprawny. Cel konstruowania publicznych praw podmiotowych
jest wszak zdeterminowany przez nierównorzędność podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, prawa te mają bowiem łagodzić tę nierównorzędność, równoważyć sytuację
prawną dwóch podmiotów stosunku administracyjnoprawnego w zakresie wyznaczonym przez prawo26 (ta konstatacja
wiąże się z innym elementem odróżniającym administracyjnoprawną odpowiedzialność wyrównawczą od cywilnoprawnych systemów odpowiedzialności majątkowej, mianowicie
godzi się stwierdzić, iż materialny stosunek wyrównania ma
postać stosunku administracyjnoprawnego, ale o tym później).
Nie byłoby uzasadnione tworzenie kategorii publicznego
prawa podmiotowego do odszkodowania dla ochrony interesu
indywidualnego podmiotu poszkodowanego, gdyby interes
ten był realizowany w drodze podjęcia zgodnej woli przez równorzędne podmioty, a stosunek odszkodowawczy był swobodnie kształtowany przez strony. W takim przypadku
wystarczyłoby poprzestać na kategorii prawa podmiotowego
konstruowanego na gruncie prawa prywatnego27.
Realizacja publicznego prawa podmiotowego do ustalenia odszkodowania polega na wydaniu przez właściwy organ decyzji
administracyjnej jednostronnie ustalającej wyrównanie28. Dopiero wydanie przedmiotowej decyzji powoduje powstanie
„publicznoprawnej wierzytelności odszkodowawczej”29, w
związku z tym trudno jest mówić o jakiejkolwiek zmianie podmiotu wierzytelności przed wydaniem decyzji, nie można
wszakże zbywać lub dziedziczyć prawa, które jeszcze nie istnieje. Natomiast w sytuacji śmierci osoby uprawnionej po przyznaniu odszkodowania decyzją administracyjną, a przed jego
wykonaniem (a więc kiedy jeszcze istniał materialnoprawny
stosunek odszkodowania) – także zagadnienie sukcesji wierzytelności odszkodowawczej może budzić spore problemy natury teoretycznej. Mianowicie w doktrynie ugruntowany jest
pogląd, iż stosunek administracyjnoprawny (którym jest w naszym przypadku stosunek odszkodowawczy) oraz prawa i obowiązki stanowiące jego treść mają charakter osobisty i co do
zasady nie przechodzą na następców prawnych30. Od tej zasady przyjmowane są jednak wyjątki. Przykładowo E. Ochendowski, omawiając dopuszczalność przechodzenia na
następców prawnych uprawnień i obowiązków wynikających
ze stosunku administracyjnoprawnego, wskazuje, że podatki i
roszczenia odszkodowawcze wobec państwa mogą podlegać
takiemu następstwu31. Generalnie należy stwierdzić, że
wyjątki, o których wspomina się w doktrynie, obejmują obowiązki i prawa wynikające z tzw. stosunków administracyjnoprawnych rzeczowych32, które to obowiązki lub prawa, w
związku z tym, że są w pewien sposób powiązane z „rzeczą”33 i
nie są ściśle osobiste, przechodzą na następców prawnych (np.
na każdorazowego właściciela danej rzeczy) także wtedy, gdy
przepisy prawne o tym expressis verbis nie stanowią34. Tak jest
również w analizowanych przez nas przypadkach. Wydaje się,
że stosunek prawny wyrównania stanowi stosunek typu mieszanego (rzeczowo-osobistego)35, ponieważ można w nim
wskazać zarówno wątek rzeczowy, jak i silny element osobisty.
Z jednej bowiem strony, stanowiące treść stosunku prawo do
wyrównania jest związane z faktem, że w wyniku legalnej,
władczej ingerencji podmiot administrowany został pozbawiony tytułu prawnego (najczęściej prawa własności) do rzeczy, prawo rzeczowe poszkodowanego uległo ograniczeniu
albo wprawdzie nadal mu przysługuje, ale rzecz została uszkodzona. Można zatem stwierdzić, że „rzeczowość” omawianego
prawa do rekompensaty przejawia się w tym, iż jego podstawą
jest uszczuplenie majątku podmiotu administrowanego, okoliczność, że na mieniu tego podmiotu została wyrządzona
strata. Istnienie prawa do odszkodowania jest przeto powiązane z cywilnoprawnym tytułem osoby poszkodowanej do
rzeczy (mienia), na której doszło do powstania straty. Prawo
do odszkodowania w ten sposób w pewnym sensie odrywa się
od osoby poszkodowanego i jest związane z istnieniem mienia, w którym doszło do powstania uszczerbku. Z drugiej
strony należy wskazać, że substrat osobisty da się zauważyć
w tym, iż obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych określonych w ustawach spoczywa na każdym członku społeczeństwa i odpowiednio każdemu – w myśl zasady równości wobec
ciężarów publicznych – przysługuje prawo do wyrównania,
jeżeli tylko na jego mieniu została wyrządzona strata w interesie publicznym w związku z legalnym wykonywaniem władzy
publicznej. W strukturze prawa do odszkodowania, ustalonego
w decyzji przyznającej wyrównanie, można więc wyróżnić zarówno motyw osobisty, jak i swoisty element rzeczowy, dlatego trzeba wskazać, iż prawo to (jako sui generis
wierzytelność publicznoprawna) podlega następstwu prawnemu36.
2. Charakter materialnoprawnego stosunku
odszkodowania
Innym z kolei elementem odróżniającym administracyjnoprawną odpowiedzialność wyrównawczą od cywilnoprawnych
systemów odpowiedzialności majątkowej jest konstrukcja materialnego stosunku wyrównania, który – jak już po części była
o tym mowa – ma postać stosunku administracyjnoprawnego.
wiosna 2010
32
DZIAŁ NAUKOWY
Należy podkreślić, że kwestia natury prawnej stosunku odszkodowawczego za straty na mieniu spowodowane przez legalne działania podmiotów władzy publicznej jest bardzo
kontrowersyjna zarówno wśród przedstawicieli doktryny, jak i
w orzecznictwie. Jest to problem doniosły, uważa się bowiem,
aczkolwiek niesłusznie, iż kryterium przynależności stosunku
prawnego wyrównania jest fundamentalną i wystarczającą determinantą uznania, że odszkodowanie za tego rodzaju straty
ma charakter cywilno- lub administracyjnoprawny37. Oczywiście, natura stosunku prawnego w przypadku wynagrodzenia
strat na mieniu spowodowanych przez legalne działania władzy
publicznej jest podstawowa i niezmiernie ważna dla określenia
charakteru prawnego całego wyrównania, jednakże nie jest decydująca, albowiem oparcie się tylko na niej powoduje pominięcie całej grupy argumentów, o których wspomniano do tej
pory w niniejszym opracowaniu. W dalszych rozważaniach
skupię się zatem na krótkim przedstawieniu pojęcia stosunku
administracyjnoprawnego i uchwyceniu jego specyficznych
cech.
Zgodnie z definicją zaproponowaną przez F. Longchampsa
stosunek administracyjnoprawny polega na tym, że prawo administracyjne ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w
określonych warunkach sytuacja prawna jednego podmiotu jest
„w pewien sposób” połączona z sytuacją podmiotu drugiego38. Z
treści przytoczonej definicji wynika, że stosunek administracyjnoprawny może powstać w „określonych warunkach”. Otóż
te warunki są zawsze określone przez normy obowiązującego
prawa, wiążącego skutki prawne z niektórymi tylko faktami
(zdarzeniami), innym odmawiając znaczenia prawnego. Stosunek administracyjnoprawny może zatem powstać tylko wtedy,
gdy wiąże się on z jakimś tłem faktycznym, mającym swoje odzwierciedlenie w obowiązującym prawie39. W definicji dalej czytamy, że sytuacje prawne podmiotów są połączone „w pewien
sposób”. To enigmatyczne sformułowanie F. Longchampsa wydaje się celowe, gdyż dzięki temu definicja jest bardziej pojemna. Mianowicie w prawie administracyjnym istnieje
bogactwo tychże „sposobów” powiązania ze sobą sytuacji prawnych podmiotów. Nie da się ich wyliczyć ani sprowadzić do
stosunkowo prostej relacji uprawnienia do obowiązku40. W
związku z różnorodnością prawa administracyjnego i regulowanych przez jego normy sytuacji czasem zdarza się, że stosunek administracyjnoprawny nieznacznie odbiega od swej
„klasycznej” postaci, a w ustawach regulujących systemy wyrównywania strat na mieniu spowodowanych przez legalne
działania władzy publicznej szczególnie wyraźnie widać jak
różnorodne mogą to być stosunki (nawet o konstrukcji
zbliżonej do stosunków cywilnoprawnych).
W doktrynie ponadto uważa się, że o swoistości stosunków
prawa administracyjnego decyduje przede wszystkim nierównorzędność ich podmiotów. Po jednej stronie zawsze bowiem
występuje podmiot administrowany, niewchodzący w skład
administracji publicznej, po drugiej – organ administracji
publicznej (administrujący), wyposażony we władztwo administracyjne, przez które rozumie się możliwość orzekania,
przesądzania o sprawie w sposób wiążący dla innych uczestników stosunku i narzucenia swojej woli w drodze przymusu41,
tj. zastosowania egzekucji administracyjnej42. Można zatem
stwierdzić, że organ administracyjny ma zawsze „przewagę”
nad drugą stroną w zewnętrznym stosunku administracyjnym
i dlatego stosunek taki ma charakter „pionowy”43. Z cechą nierównorzędności stron stosunku administracyjnoprawnego bezpośrednio łączy się jego jednostronność, w której wyraża się
możliwość władczego decydowania – bez udziału drugiej
strony – przez organ administracji publicznej o uprawnieniach
i obowiązkach, stanowiących treść stosunku administracyjnoprawnego44. Jako cechę omawianego stosunku często podaje
się również jego indywidualny charakter wynikający z osobistości będących treścią stosunku uprawnień i obowiązków adresata działań administracji.
Przedmiot stosunku administracyjnoprawnego leży zawsze w
sferze prawem określonych zadań administracji publicznej45,
składają się nań uprawnienia i obowiązki jego stron, przy czym
wynikają one z materialnego prawa administracyjnego, a nie
są kształtowane przez same strony stosunku46. Wiąże się to z
faktem, że normy prawa administracyjnego mają charakter
iuris cogentis, a zatem ich zastosowanie nie jest zależne od woli
stron stosunku, inaczej niż ma to miejsce w prawie cywilnym,
którego normy są co do zasady względnie wiążące. Równocześnie należy wskazać, że uprawnienia i obowiązki stanowiące
treść stosunku administracyjnoprawnego nie są ekwiwalentne,
gdyż uprawnienie jednego podmiotu nie jest odpowiednikiem
obowiązku drugiego. Organ administracyjny nie jest więc odbiorcą zachowania się drugiej strony stosunku, a zachowanie
podmiotu administrowanego nie jest skierowane do tego organu ani nie jest wykonywane na jego rzecz47. Jak zaznacza J.
Zimmermann, „rola organu polega tylko na wyznaczeniu danego
zachowania się i na jego kontroli – organ nie odnosi ze swych
uprawnień jakiejkolwiek korzyści i jego zachowania nie mogą
być mierzone miarą takiej korzyści. Z roli tej wynikają uprawnienia i obowiązki samego organu, które jednak nie są odpowiednikami uprawnień i obowiązków drugiej strony, a są
kompetencjami organu. W odniesieniu do uprawnienia drugiej
strony stosunku organ ma obowiązek zapewnienia jego realizacji, jednak nie musi niczego świadczyć ekwiwalentnie. Z kolei co
do obowiązku drugiej strony organ ma obowiązek wyznaczenia
jego granic i treści, a także obowiązek kontroli jego wykonania i
ewentualnie wymuszenia tego wykonania. Powinien on także
kontrolować zakres i jakość spełnienia obowiązku wynikającego
z samego prawa”48.
Natomiast z uwagi na prawidłowość, że każdy stosunek administracyjnoprawny – jak wspomniano – musi mieć swoją
podstawę w bezwzględnie obowiązującej normie prawa materialnego (zasada legalności działania administracji), ze
względu na sposób powstania wyróżnia się: stosunki wynikające bezpośrednio z normy prawa administracyjnego (w tym
przypadku normy prawne wiążą z zaistnieniem określonych
stanów faktycznych lub prawnych skutki prawne w postaci powstania po stronie podmiotu zewnętrznego obowiązków lub
uprawnień albo ich zmiany) i stosunki wynikające z jej konkretyzacji (dokonywanej poprzez działanie organu administracji publicznej, podejmowane w ramach istniejących
kompetencji i polegające zazwyczaj na wydaniu aktu administracyjnego, zawarciu porozumienia lub ugody).
Odnosząc powyższe ustalenia do konstrukcji stosunku wyrównania, należy wskazać, że posiada on wszystkie wymienione cechy, jest zatem stosunkiem administracyjnoprawnym,
kreuje samodzielną w sensie materialnoprawnym sprawę wyrównania straty. Administracyjnoprawny stosunek wyrówna-
wiosna 2010
33
DZIAŁ NAUKOWY
nia powstaje przeważnie w wyniku konkretyzacji normy prawa
materialnego w postaci wydania decyzji przyznającej odszkodowanie, ale – co jest oczywiste – koniecznym warunkiem powstania stosunku jest wydanie przez organ władzy publicznej
decyzji administracyjnej wyrządzającej uszczerbek (lub zajście innego zdarzenia skutkującego powstaniem legalnej
szkody). W takim przypadku decyzja powodująca stratę nie
jest podstawą wydania decyzji przyznającej odszkodowanie49,
ta ostatnia bowiem zostaje wydana na podstawie odpowiedniej
normy prawa administracyjnego, zgodnie z której dyspozycją
poszkodowanemu należy się odszkodowanie za poniesioną
szkodę. Wobec tego należy stwierdzić, że chociaż decyzja wyrządzająca uszczerbek nie jest podstawą decyzji przyznającej
wyrównanie, to jednak stanowi warunek sine qua non50 jej wydania, a tym samym warunek powstania administracyjnoprawnego stosunku wyrównania. Bez poniesienia straty nie
można wszak mówić o powstaniu roszczenia odszkodowawczego.
Choć w wielu przypadkach materialnoprawny stosunek wyrównania ma strukturę i przejawia cechy właściwe klasycznym
stosunkom administracyjnoprawnym, to jednak godzi się
wskazać, że czasem konstrukcja administracyjnoprawnego
stosunku wyrównania odbiega od tradycyjnej koncepcji uogólnionego stosunku administracyjnego, mianowicie może
przybrać postać tzw. „stosunków sprzężonych”51, które graficznie przedstawić można za pomocą trójkąta52. W relacji tej
oprócz materialnych i procesowych „pionowych” stosunków
między podmiotem, na którego rzecz nastąpiło odebranie lub
ograniczenie prawa, a organem orzekającym o wyrównaniu
oraz między podmiotem poszkodowanym a organem
orzekającym można wyróżnić także swoisty materialnoprawny
związek między podmiotami prawnie równorzędnymi,
uczestniczącymi w postępowaniu w charakterze stron53 (relacja „wierzytelności publicznoprawnej”). Owa relacja pomiędzy
podmiotami podporządkowanymi wynika stąd, że decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę odszkodowania konkretyzuje wzajemne uprawnienia i obowiązki tych podmiotów,
innymi słowy – rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnień
bądź obowiązków jednego podmiotu implikuje w treści uprawnień lub obowiązków podmiotu drugiego, dlatego można rzec,
że wynikające z decyzji uprawnienia i obowiązki podmiotów
administrowanych funkcjonują na zasadzie „naczyń połączonych”54. Istotne jest jednak spostrzeżenie, że wspomnianą relację pomiędzy podmiotami równorzędnymi trudno uznać za
odrębny stosunek administracyjnoprawny, skoro jej stroną nie
jest organ administracji55. Wydaje się, że w tym przypadku bardziej zasadne jest nazwanie rzeczonego związku sytuacją administracyjnoprawną, która stanowi konsekwencję i refleks dwóch
administracyjnych sprzężonych ze sobą stosunków materialnoprawnych, zachodzących pomiędzy organem orzekającym o wyrównaniu a podmiotem uprawnionym oraz pomiędzy organem a
podmiotem zobowiązanym. Należy także zaznaczyć, że chociaż
omawianą „poziomą” relację nie sposób uznać za odrębny stosunek administracyjnoprawny, to jednak jej natura bliska jest
stosunkowi administracyjnoprawnemu, albowiem składające
się na nią uprawnienia lub obowiązki administracyjnoprawne
zostały stronom narzucone w sposób władczy i jednostronny
przez organ orzekający o wyrównaniu, natomiast strony nie
miały wpływu na ich treść. Relacja pomiędzy podmiotami rów-
norzędnymi jest przeto niejako „rzutem, odwzorowaniem” – na
łączącej je płaszczyźnie – sprzężonych stosunków zachodzących między tymi podmiotami a organem, z których to
stosunków jeden konkretyzuje uprawnienie do rekompensaty,
a drugi – obowiązek indemnizacji. Wyróżnienie relacji „poziomej” ma znaczenie tylko w tym aspekcie, że obrazuje „rozszerzony skutek” obydwu sprzężonych ze sobą stosunków
administracyjnoprawnych. Każdy z nich oddziałuje wszak na
prawa i obowiązki nie tylko „swoich” stron (organu i podmiotu
„zewnętrznego”), lecz także drugiego podmiotu administrowanego będącego adresatem tej samej decyzji, który jest równocześnie stroną odrębnego stosunku sprzężonego, łączącego
ten podmiot z organem orzekającym o wyrównaniu.
Warto również zasygnalizować, że ostatnimi czasy w doktrynie podkreśla się, iż wszystkie wyróżnione w owej trójkątnej
strukturze relacje (zarówno stosunki sprzężone łączące organ
z podmiotami podporządkowanymi, jak i sytuację istniejącą pomiędzy podmiotami równorzędnymi – relację „wierzytelności
publicznoprawnej”) należy traktować jako jeden administracyjnoprawny stosunek wielopodmiotowy. Stosunek ten nie
stanowi sumy lub grupy poszczególnych stosunków dwubiegunowych, ale jest jednolitą, spójną całością56.
Wprawdzie taka struktura stosunku administracyjnoprawnego jest wyjątkiem od powszechnie przyjmowanej w doktrynie pionowej konstrukcji dwubiegunowej, jednakże trzeba
pamiętać, iż wynagradzanie strat na mieniu, wyrządzonych
przez legalne wykonywanie władzy publicznej stanowi kwestię
z pogranicza prawa administracyjnego i cywilnego. Problematyka ta demonstruje, iż normy prawa administracyjnego wykazują taką różnorodność, a regulacją tej gałęzi objęta jest tak
wielka liczba sytuacji życiowych, iż nie można się spodziewać,
że materialnoprawny stosunek administracyjny zawsze będzie
miał konstrukcję szablonową, zgodną z koncepcją klasycznego, uogólnionego stosunku administracyjnoprawnego.
Należy przeto, mówiąc o stosunkach administracyjnoprawnych, uwzględniać ich wielość i różnorodność, która właśnie
w obrębie prawa administracyjnego jest szczególnie duża57.
Wymaga także zaznaczenia, iż koncepcja klasycznego stosunku administracyjnoprawnego jest konstrukcją teoretyczną
wypracowaną przez doktrynę, a po bliższym przyjrzeniu się
przepisom prawa administracyjnego okazuje się, że kryterium
„pionowości” czy „dwubiegunowości” stosunku w niektórych
przypadkach zawodzi. W szczególności gdy w wyniku wydania
decyzji administracyjnej dochodzi do ukształtowania lub
zmiany sytuacji prawnej pomiędzy podmiotami równorzędnymi, konstrukcja stosunku klasycznego okazuje się niewystarczająca, obrazuje bowiem tylko relację jednego podmiotu
administrowanego z organem, pomija natomiast – często równie ważne – inne aspekty stosunku administracyjnoprawnego.
Innymi słowy - koncepcja klasycznego stosunku administracyjnoprawnego niejednokrotnie nie wyraża jego wpływu na
sferę prawną podmiotów, które wprawdzie nie są adresatami
decyzji i o ich uprawnieniach i obowiązkach organ nie rozstrzyga expressis verbis, jednakże rozstrzyga implicite, a podmioty te są materialnie zaangażowane i związane ze sprawą58.
Jak podkreśla A. Skóra, „dwubiegunowe postrzeganie stosunku
administracyjnego niewątpliwie sprawdza się jedynie przy
założeniu, że adresatem stosowanej normy prawnej jest
wyłącznie jeden podmiot. Budzi ono natomiast wątpliwości
wiosna 2010
34
DZIAŁ NAUKOWY
teoretyczne w przypadkach, w których mamy do czynienia z więcej niż jednym adresatem normy prawa administracyjnego, w
szczególności gdy nie jest on bezpośrednim adresatem uprawnień
i/lub obowiązków wynikających z decyzji”59. Z tych właśnie
względów sądzę, że polska nauka prawa administracyjnego
powinna – wzorem niemieckiej – zaaprobować koncepcję stosunku wielopodmiotowego (stosunków sprzężonych).
Warto w tym miejscu przytoczyć słowa E. Smoktunowicza,
który twierdził, że to, że „stosunek prawny [odszkodowania –
przyp. PW] różni się od klasycznego stosunku administracyjnoprawnego, nie może wyłączać przepisów regulujących go z prawa
administracyjnego, pojęcie „stosunku prawnego” jest bowiem
wtórne wobec norm prawnych – jest tylko konstrukcją teoretyczną, modelem budowanym z elementów norm prawnych czy
też w drodze ich uogólnienia. Pozwala on na klasyfikowanie
norm, ale nie może do niego należeć głos ostateczny”60. Należy
zatem wskazać, iż nie powinno się odmawiać administracyjnoprawnego charakteru wielopodmiotowemu stosunkowi wyrównania tylko dlatego, że nie odpowiada on szablonowi
opisanemu w literaturze przedmiotu lub kojarzy się ze stosunkiem cywilnoprawnym. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na
fakt, że wskutek przemian, jakie mają miejsce w Polsce w
ostatnich latach61, da się zauważyć swoistą ewolucję również na
gruncie prawa administracyjnego materialnego, przejawiającą
się w szczególności w sui generis „ucywilnianiu”62 instytucji i
pojęć tej gałęzi. Nie tyle mamy tu jednak do czynienia z wkraczaniem prawa cywilnego w sfery regulowane prawem administracyjnym, ile z wykształcaniem się w obrębie prawa
administracyjnego nowych pojęć i instytucji lub dostosowywaniem dotychczasowych do zmieniającej się rzeczywistości. W
związku z tymi okolicznościami słusznie w doktrynie postuluje
się rewizję siatki pojęciowej prawa administracyjnego63.
Podsumowując rozważania na temat materialnoprawnego
stosunku wyrównania, stwierdzić należy, że może on przybrać
postać stosunku klasycznego lub wielobiegunowego. W analizowanych przypadkach mamy do czynienia z jedną sprawą
administracyjną (odszkodowania) i wydawana jest jedna decyzja, której adresatami są podmiot zobowiązany do uiszczenia
wyrównania oraz podmiot uprawniony do indemnizacji. Stosunek odszkodowawczy charakteryzuje się wszystkimi właściwymi dla stosunku administracyjnoprawnego cechami, w
szczególności nie można odmówić mu cechy władczości, jednostronności czy nadrzędności organu władzy publicznej jako
strony stosunku.
3. Forma przyznania rekompensaty
Kolejną – wspomnianą już – cechą wyróżniającą administracyjnoprawną odpowiedzialność wyrównawczą jest przyznanie
odszkodowania w formie aktu stosowania prawa charakterystycznego dla prawa administracyjnego – decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę kryteria sformułowane w teorii
prawa administracyjnego, przez pojęcie „decyzji administracyjnej” należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu
sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji
publicznej), rozstrzygający sprawę administracyjną (w naszym
przypadku sprawę odszkodowania), a więc w sposób autorytatywny konkretyzujący stosunek administracyjnoprawny,
skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość
służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi norma prawna
powszechnie obowiązująca64.
4. Kwestia przedawnienia roszczenia
W kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego
stwierdzić należy, że roszczenie to nie przedawnia się, chyba
że przepis ustawy wyraźnie przedawnienie przewiduje65. Jest
to zrozumiałe ze względu na to, iż wszelkie obowiązki nałożone
decyzją administracyjną podlegają wykonaniu niezależnie od
upływu czasu, natomiast zasada równości wymaga, aby regułę
tę stosowano także do przyznanych decyzją uprawnień66.
Podsumowanie
Przedstawiony w tym opracowaniu zarys modelu administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej in genere
uwzględnia najczęściej powtarzające się elementy systemów
wyrównania straty, kreowanych w ustawach z zakresu prawa
administracyjnego, które łącznie wyznaczają samodzielny teoretycznie konglomerat dotyczący naprawiania szkód według
prawa administracyjnego. Na tle przedstawionych rozważań
pojawia się pytanie, czy w prawie administracyjnym istnieje
jeden czy też wiele systemów, administracyjnej odpowiedzialności wyrównawczej. Otóż należy stwierdzić, że można wyróżnić wiele systemów, rozpatrując in concreto mechanizmy
kreowane w poszczególnych ustawach. Natomiast dopuszczalna jest także mowa o jednym modelu in abstracto poprzez
wyeksponowanie – jak to uczyniono powyżej – pewnych cech
właściwych wszystkim omawianym reżimom.
Z kolei należy mocno podkreślić, iż „administracyjnoprawna
odpowiedzialność wyrównawcza” jest jedynie pojęciem umownym, przyjętym na potrzeby niniejszego opracowania i propozycją ujęcia tego tak istotnego z punktu widzenia ochrony
praw jednostki zagadnienia. Godzi się w tym miejscu odnotować, że przy analizie modelu administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej z perspektywy zastosowanej
terminologii może nasunąć się wątpliwość, czy nazywanie
przedmiotowego systemu „odpowiedzialnością” ma jakikolwiek sens. Z jednej bowiem strony takie określenie wywołuje
skojarzenie z pojęciem prawa cywilnego, a z drugiej – trudno
mówić tu o „odpowiedzialności” podmiotu władzy publicznej,
skoro wyrządzony przez niego uszczerbek na mieniu podmiotu
administrowanego był legalny, co więcej – nakazany przez
ustawę! Być może zatem lepiej nazwać rzeczony reżim „administracyjnoprawnym obowiązkiem wyrównawczym”? Uważam,
że tego typu zastrzeżenia oczywiście nie są pozbawione racji,
niemniej jednak termin „administracyjnoprawna odpowiedzialność wyrównawcza” jest w moim przekonaniu również odpowiedni, jeśli będziemy pamiętać, że oznacza on specyficzny –
bo administracyjnoprawny – rodzaj „odpowiedzialności”, którego w żadnym stopniu nie należy utożsamiać ze stanowiącą
zasadę w prawie cywilnym odpowiedzialnością sprawczą.
Parafrazując słowa W. Dawidowicza także w kontekście tego
pojęcia, można wskazać, że „sprawą wyboru jest jego uznanie,
w takim czy innym rozumieniu i w takim czy innym układzie
myślowym, albo też jego pominięcie. Można zbudować obraz
wiosna 2010
35
DZIAŁ NAUKOWY
życia prawnego z użyciem tego pojęcia, można i bez niego – spór
o to pozostanie nierozstrzygnięty”67.
Zaprezentowanemu systemowi administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej można także zarzucić, że w
znacznej mierze nawiązuje do wypracowanych w prawie cywilnym elementów konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej (np. wyróżnienie przesłanek, zasad czy funkcji
odpowiedzialności). Trzeba jednak podkreślić, że jeżeli można
mówić o jakimś korzystaniu z dorobku prawa cywilnego w
omawianych kwestiach, to tylko w takim znaczeniu, że w modelu odpowiedzialności wyrównawczej kreowanej w prawie administracyjnym dochodzi do wykorzystania niektórych pojęć
wykształconych wprawdzie w nauce prawa cywilnego, ale
które można odnieść do całego systemu prawa. Ponadto istotne jest stwierdzenie, że omawiane przesłanki, zasady czy
funkcje administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej znacząco różnią się od wypracowanych w doktrynie
prawa cywilnego. Można za J. S. Langrodem powtórzyć, że
„prawnik administracyjny (...) sięga wciąż do prawa cywilnego
i do jego nauki. Ale (...) jest to przejaw wyłuskiwania ze starszego i bardziej rozwiniętego działu prawa, konstrukcji ogólnoprawnych, wynikających ze zdrowego rozsądku, z doktryny lub z
tekstów, a mających zastosowanie nie partykularne, ale dla
całego systemu prawa. Ich zużytkowanie dla prawa administracyjnego (...) jest pracą odkrywczą, skombinowaną z samodzielną
budową zasad własnych: z zapasu gotowych „fabrykatów” instrumentacji cywilistycznej wydobywa się „surowiec” ogólnego
znaczenia, odrzucając materiał przydatny tylko dla prawa cywilnego, i „preparuje się” go dla zużytkowania w świecie pojęć
prawnoadministracyjnych”68.
Usystematyzowanie, chociaż w ograniczonym zakresie, problematyki wyrównania legalnych strat na mieniu, wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej było konieczne,
tym bardziej że kwestia niezwykle rzadko jest poruszana w literaturze. Jak wspomniano w pierwszej części niniejszego artykułu, nawet w monografiach poświęconych cywilnej
odpowiedzialności władzy publicznej temat odpowiedzialności za legalne szkody na mieniu napotyka swoiste odium
doktryny, pomimo że cywiliści na ogół zgodnie twierdzą, że
rzeczone reżimy mają cywilnoprawny charakter69. W zaprezentowanych rozważaniach dokonano próby wyodrębnienia –
metodą indukcji – tych cech, które świadczą o istnieniu administracyjnoprawnego systemu odpowiedzialności za szkody.
Jak jednak wiadomo, wyrównanie legalnych szkód powstałych
na mieniu w wyniku wykonywania władzy publicznej stanowi
zagadnienie niezwykle pojemne i wielowątkowe, którego zakres obejmuje nie tylko rozmaite kwestie z pogranicza prawa
administracyjnego i cywilnego, ale także dotyka materii wywołujących wiele kontrowersji w nauce samego prawa administracyjnego (począwszy od pojęcia wielopodmiotowych
stosunków administracyjnoprawnych po przedawnienie roszczeń w prawie administracyjnym). W związku z powyższym
ramy opracowania nie pozwoliły na dostatecznie wnikliwą analizę rzeczonej złożonej tematyki, a w rozważaniach ograniczono
się jedynie do zbadania paru typowych przypadków. Z pewnością kilkanaście przepisów ustaw poddanych ocenie nie obejmuje
wszystkich reżimów administracyjnoprawnej odpowiedzialności
wyrównawczej. Omawiana problematyka nie zamyka się więc
w zaprezentowanym artykule, celem publikacji nie było bowiem
wyczerpujące omówienie zagadnienia, ale zasygnalizowanie pojawiających się na jego tle kwestii teoretycznych, zaproponowanie ich rozwiązań tudzież inne ujęcie tematu.
Odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej za
uszczerbki spowodowane w ramach wykonywania funkcji w
sferze imperium możemy zatem podzielić na dwie zasadnicze
płaszczyzny, biorąc za fundamentum divisionis kryterium
prawnej oceny działania wywołującego stratę i rodzaju uszczerbku. Pierwszy z bloków stanowi cywilnoprawny system odpowiedzialności, obejmujący naprawianie szkód wywołanych
działaniem bezprawnym lub działaniem wprawdzie legalnym,
ale powodującym szczególnego rodzaju uszczerbek: uszkodzenie ciała lub wywołanie rozstroju zdrowia, czyli szkodę na
osobie. Natomiast na drugą płaszczyznę składa się reżim administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej, której elementy konstrukcyjne zawarte są w wielu ustawach z zakresu
materialnego prawa administracyjnego, przewidujących kompensację strat powstałych na mieniu, wywołanych przez legalne działania
podmiotów władzy publicznej. Należy jednak zaznaczyć, że przyjęte
kryterium bynajmniej nie jest jedynym momentem kładącym cezurę
pomiędzy omawianymi systemami. Do najistotniejszych odmienności administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej w stosunku do cywilnej odpowiedzialności
odszkodowawczej należy zaliczyć:
a) brak w k.c. – ustawie kompleksowo normującej zagadnienie odszkodowawczej odpowiedzialności cywilnej – jakiegokolwiek przepisu ogólnego regulującego odpowiedzialność
władzy publicznej za legalne szkody na mieniu (wyrządzając
tego rodzaju stratę władza publiczna nie działa dominialnie,
ale w sferze imperium, dlatego ewentualny przepis k.c. stanowiący lex generalis dla wyrównania szkód na mieniu wyrządzonych przez władcze, legalne działania podmiotów
władzy publicznej powinien znajdować się wśród innych artykułów regulujących odpowiedzialność władzy publicznej za
działania w sferze imperium: art. 417-421 k.c.);
b) modyfikację przesłanek odpowiedzialności (swego rodzaju
ich dekompletację w związku z brakiem wymogu adekwatnego związku przyczynowego);
c) brak typowego dla odpowiedzialności cywilnej sprawczego
charakteru administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej (co do zasady obowiązek wyrównania nie obciąża
tego, kto stratę spowodował, lecz podmiot realizujący (reprezentujący) interes publiczny, który został uznany za priorytetowy w starciu z interesem indywidualnym poszkodowanego);
d) odejście od zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej i odmienną rolę zasad administracyjnoprawnej odpowiedzialności
wyrównawczej;
e) realizację przez administracyjnoprawną odpowiedzialność
wyrównawczą charakterystycznych dla tego reżimu funkcji (z
wyjątkiem funkcji kompensacyjnej, która znana jest także odpowiedzialności cywilnej);
f) stanowiące wyjątek na gruncie odpowiedzialności cywilnej
ograniczenie wysokości należnego odszkodowania do damnum emergens (standaryzacja odpowiedzialności) i ustanowienie regułą pieniężnej formy wyrównania;
g) brak przedawnienia roszczenia odszkodowawczego o ile
ustawa nie stanowi inaczej.
Konstrukcja administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej przejawia z kolei cechy charakterystyczne dla
wiosna 2010
36
DZIAŁ NAUKOWY
innych instytucji prawa administracyjnego i może być opisana
za pomocą aparatury pojęciowej wykształconej przez naukę tej
gałęzi prawa. Do najjaskrawszych elementów przemawiających za uznaniem omawianego systemu za instytucję
prawa administracyjnego należą:
a) fakt regulacji przedmiotowej odpowiedzialności w aktach
normatywnych tradycyjnie zaliczanych do gałęzi prawa administracyjnego70;
b) charakter szkody, która jest wyrządzona legalnie (w warunkach i zasięgu ściśle wyznaczonym przez prawo administracyjne) przez organ, którego wiąże zasada legalności
działania administracji, w sposób władczy i w interesie publicznym. Działanie doprowadzające do powstania straty należy
do zadań leżących w sferze sprawowania administracji publicznej i ma specjalną postać prawną – z reguły decyzji administracyjnej;
c) obciążenie ujemnymi konsekwencjami majątkowymi podmiotu władzy publicznej;
d) ustawowe przypisanie odpowiedzialności podmiotowi
władzy publicznej może być opisane tak, jakby ustawodawca
kierował się swoistymi zasadami „interesu” i „kompetencji”;
e) uprawnionym do indemnizacji uszczerbku jest poszkodowany podmiot administrowany;
f) prawo do wyrównania jest publicznym prawem podmiotowym;
g) realizacja tego prawa następuje w drodze postępowania administracyjnego; przyznanie odszkodowania następuje w drodze decyzji administracyjnej;
h) sprawa odszkodowania stanowi sprawę administracyjną71;
i) materialny stosunek odszkodowawczy ma charakter
stosunku administracyjnego;
j) realizacja uprawnienia i obowiązku odszkodowawczego
jest zabezpieczona przez prawo w postaci możliwości zastosowania przymusu (egzekucji administracyjnej).
Jak wynika z przedstawionych rozważań, administracyjnoprawna odpowiedzialność wyrównawcza i cywilna odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody powstałe w wyniku
imperialnych działań i zaniechań władzy publicznej różnią się
od siebie w wielu miejscach, niejednokrotnie zasada na gruncie jednego reżimu stanowi wyjątek drugiego, niemniej niezależnie od swych różnych natur prawnych systemy te
dopełniają się wzajemnie, tworząc blok przepisów normujących odpowiedzialność podmiotów władzy publicznej.
Stąd nadal aktualne pozostają słowa E. Smoktunowicza, że
„wzajemne uzupełnianie się obu gałęzi prawa jest ewidentnym
faktem, z wyraźnej woli ustawodawcy odbywa się ono w szerokim zakresie, na styku zaś tych gałęzi można zaobserwować stapianie się norm prawa administracyjnego z normami prawa
cywilnego, co powoduje trudności klasyfikacyjne, ale świadczy
zarazem, że nie są to gałęzie prawa przeciwstawne sobie, jak
dawniej sądzono, i że granica między nimi nie jest ani wyraźna
i ostra ani też zamknięta. Przeciwnie – jest cały szereg kanałów
łączących obie gałęzie prawa [...]”72. Z drugiej strony dla uznania odrębności administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej w stosunku do systemów naprawiania szkód
kreowanych w prawie cywilnym konieczne było wyróżnienie
tych elementów, które świadczą o odmiennościach rzeczonych reżimów73. W związku z tym szczególnego znaczenia na
gruncie niniejszego opracowania nabrało zagadnienie rozgra-
niczenia sfer prawa administracyjnego i cywilnego. Jak zauważa J. Zimmermann, „praktyczny podział na gałęzie prawa
nie przebiega między poszczególnymi aktami prawnymi, ale pomiędzy ich normami. [...] Problem ten istniał zawsze, jednak
wydaje się, że ostatnio stał się on jeszcze bardziej skomplikowany.
Na nowo aktualne wydaje się rozgraniczenie prawa administracyjnego od prawa cywilnego. Jeżeli ta cezura traci na ostrości,
to chwiejne zaczynają być granice regulacji”74. Mając na względzie powyższe, byłoby dla mnie powodem do osobistej satysfakcji, gdyby przedstawione w tym i poprzednich numerach
kwartalnika „Casus” rozważania przyczyniły się w jakimś stopniu do sprecyzowania – w płaszczyźnie odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej za szkody powstałe w wyniku
działań władczych – sfer zastosowania prawa administracyjnego i cywilnego, wszak ten między innymi cel przyświecał
pracy nad artykułem.
Administracyjnoprawna odpowiedzialność wyrównawcza
razem z cywilną odpowiedzialnością za szkody wyrządzone
przez władzę publiczną stanowią niezmiernie ważny w państwie prawa konglomerat norm chroniących jednostkę przed
omnipotencją państwa i innych podmiotów publicznych.
Z tego też względu postrzeganie systemu administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej przez pryzmat
Hume’owskiej „Brzytwy Ockhama” jako instytucji zbędnej w
sensie prawno-ontologicznym wydaje się niesłuszne.
PRZEMYSŁAW WSZOŁEK
Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji
Uniwersytetu Jagiellońskiego
Przypisy:
1
Podobnie J. Boć, Wyrównanie strat wynikłych z legalnych działań administracji, Wrocław 1971, s. 114; J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 194 i n.
2
W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002.
3
W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 174, 246-247;
idem: O publicznych prawach podmiotowych, Państwo i Prawo z 1999 r., z. 1,
s. 38-39.
4
W. Jakimowicz, Publiczne…, op. cit., s. 223.
5
Ibidem.
6
Ibidem, s. 231, 317.
7
Ibidem, s. 231.
8
Por. J. Boć, A. Błaś, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2004,
s. 504-505; W. Jakimowicz, Publiczne..., op. cit., s. 223-238; J. Zimmermann,
Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 327-328; M. Kulesza (red.), Materiały do nauki prawa administracyjnego, Warszawa 1989, s. 128-138
9
Według W. Jakimowicza źródłem publicznych praw podmiotowych jest prawo
administracyjne powszechnie obowiązujące o „zewnętrznym” charakterze
oraz indywidualne akty administracyjne konstytutywne o charakterze uznaniowym. Por. W. Jakimowicz, Publiczne..., op. cit., s. 192. W analizowanych
przez nas przypadkach publiczne prawo podmiotowe do odszkodowania powstaje na podstawie normy prawa administracyjnego materialnego, natomiast decyzja administracyjna przyznająca wyrównanie jedynie konkretyzuje
prawo do naprawienia szkody wynikające z przepisów prawa, nie ma tu
miejsca na uznanie organu orzekającego – tak trafnie J. Parchomiuk, op. cit.,
s. 194.
10
Podobnie J. Parchomiuk, op.cit., s. 194.
11
J. Parchomiuk, op.cit., s. 194-195.
wiosna 2010
37
DZIAŁ NAUKOWY
12
Por. J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 319.
22
W. Jakimowicz, Publiczne..., op. cit., s. 239, 241.
13
Por. W. Jakimowicz, Publiczne..., op. cit., s. 237, 338-340.
23
E. Szczygłowska, op. cit., s. 55.
14
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78,
24
J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 327.
poz. 483 ze zm., cyt. dalej jako Konstytucja.
25
W. Jakimowicz, Publiczne..., op. cit., s. 246.
26
J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 326; W. Jakimowicz, Publiczne..., op. cit.,
15
Przedstawiciele opinio communis doctorum, opierając się na art. 21 ust. 2
ustawy zasadniczej, według którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedy-
s. 239.
nie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszko-
27
dowaniem, oraz na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok
28
TK z 14.3.2000 r., P 5/99, OTK z 2000r., nr 2, poz. 60; wyrok TK z 12.4.2000 r.,
K 8/98, OTK z 2000 r., nr 3, poz. 87; orzeczenie TK z 8 maja 1990 r., K 1/90,
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego,
OTK z 1990 r., nr 2, poz. 2) uznają, że termin „wywłaszczenie”, użyty w Kon-
(tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., cyt. dalej jako k.p.a.) na miejsce
malnego, odpowiadającego treści przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.
29
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze
zm., cyt. dalej jako u.g.n.). W konsekwencji odszkodowanie jest należne w
ustalająca wyrównanie, nie powinna być utożsamiana z podobnie określaną
wypadku każdej postaci wywłaszczenia, a nie tylko wówczas, gdy pozba-
instytucją prawa cywilnego. Trzeba mieć wszakże na uwadze fakt, że często
wienie bądź ograniczenie własności nastąpiło na podstawie przepisów mó-
terminy nawet tak samo brzmiące mogą na gruncie różnych gałęzi prawa
wiących expressis verbis o wywłaszczeniu (u.g.n.). Treści norm wyższego
opisywać zupełnie różne pojęcia. Wierzytelność odszkodowawcza na grun-
rzędu nie można bowiem ustalać przez odwołanie się do treści norm zawar-
cie omawianego reżimu odpowiedzialności nie musi stanowić odrębnego
tych w aktach umiejscowionych niżej w hierarchii źródeł prawa z art. 87 Kon-
stosunku prawnego, ale może być jedną z relacji materialnych składających
stytucji. Por. T. Dybowski, Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu
się na administracyjnoprawny wielopodmiotowy stosunek wyrównania. Jako
obowiązywania w 1996 r., [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania.
element treści administracyjnoprawnego stosunku odszkodowania wierzy-
Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996 r.,
telność nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjno-
s. 325; M. Szewczyk, Ingerencja publicznoprawna w prawo własności jedno-
prawny. O wyjątkowej w prawie administracyjnym koncepcji stosunku
stki w demokratycznym państwie prawnym, [w:] Jednostka w demokratycznym
wielopodmiotowego, odbiegającego od klasycznej, pionowej konstrukcji
państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 653; tenże: Konstytu-
dwubiegunowej, czyt. poniżej.
30
związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione. W zasadzie są nieprzeno-
cyjne w okresie transformacji ustrojowej, Kraków 1999, s. 432-434; B.
szalne i gasną razem ze śmiercią i nie ma co do nich następstwa prawnego.
Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196; F. Zoll, Prawo włas-
Zmiana osoby pociąga za sobą zmianę stosunku” - S. Kasznica, Polskie prawo
ności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, PS
administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze. Poznań 1947, s. 135; zob.
1998, nr 5, s. 31.
także: J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 300; E. Ochendowski, Prawo ad-
Z kolei J. Parchomiuk zaznacza, że wprawdzie nie budzi wątpliwości istnie-
ministracyjne – część ogólna, Toruń 2009, s. 47; J. Filipek, Stosunek admi-
nie publicznych praw podmiotowych do wyrównania w przypadku poszcze-
nistracyjnoprawny, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego, Prace
Prawnicze, z. 34, Kraków 1968, s. 95.
po stronie jednostki, niemniej jednak nie sposób stwierdzić istnienia takiego
31
E. Ochendowski, op. cit., s. 48.
prawa in genere, które miałoby zastosowanie w każdym przypadku ponie-
32
Stosunki takie wyróżnił J. Starościak, Stosunek administracyjno-prawny (w:)
System prawa administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław-
sienia szkody w interesie publicznym wskutek zgodnego z prawem wykonywania zadań przez organy władzy publicznej. O takim prawie można
Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 33-35; por. także G. Łaszczyca, A. Matan,
byłoby mówić w sytuacji, gdyby istniała norma prawna stanowiąca lex gene-
Następstwo w prawie administracyjnym, [w:] Koncepcja systemu prawa ad-
ralis dla roszczeń odszkodowawczych w każdym takim przypadku, zwłasz-
ministracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Ad-
cza nieuregulowanym w przepisach szczególnych. Konkludując, Autor
ministracyjnego Zakopane 24-27 września 2006 r., pod red. J. Zimmermanna,
stwierdza, iż „jak się wydaje, takiej normy w obecnie obowiązującym w Polsce
Wolters Kluwer 2007, s. 280; E. Szczygłowska, op. cit. s. 67 i n., 260; M. Mie-
porządku prawnym nie ma”, jednakże rozważa także możliwość wyprowa-
miec, Następstwo prawne w prawie administracyjnym, Acta Universitatis Wra-
dzenia takiego ogólnego publicznego prawa podmiotowego z normy art. 21
tislaviensis, nr 1093, Przegląd Prawa i Administracji XXVI, Wrocław 1990, s.
27 i n.
ust. 2 Konstytucji. Zob. J. Parchomiuk, op. cit., s. 195-198.
19
Np. zdaniem S. Kasznicy „publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale
zwykłym, [w:] E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Prawo administra-
gólnych legalnych i władczych ingerencji rodzących uszczerbek majątkowy
18
Nazwa „wierzytelność odszkodowawcza” użyta na określenie „poziomej” relacji zachodzącej między podmiotami, do których adresowana jest decyzja
cyjna zasada słusznego odszkodowania i jej realizacja w ustawodawstwie
17
W sytuacji śmierci uprawnionego do odszkodowania w toku postępowania
administracyjnego w sprawie przyznania wyrównania zgodnie z art. 30 § 4
stytucji, należy rozumieć szeroko, a nie ograniczać go do pojęcia czysto for-
16
W. Jakimowicz, Publiczne..., op. cit., s. 241.
W przedmiocie następstwa prawnego w prawie administracyjnym nieoce-
33
Jak stwierdza P. Przybysz, prawa, które wynikają z normy prawa admi-
nioną wartość posiada pierwsze monograficzne omówienie rzeczonej pro-
nistracyjnego, z reguły nie podlegają następstwu prawnemu, ale „do prze-
blematyki w polskiej literaturze prawa administracyjnego, mianowicie praca
niesienia uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym może dojść w
E. Szczygłowskiej, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, War-
sytuacjach wyjątkowych, w szczególności w sytuacji, gdy prawo to jest związane
szawa 2009.
z rzeczą”. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny, Dz.U. nr 16, poz. 93 ze
Warszawa 2006, s. 122. Z kolei poprzestawanie na wyróżnianiu stosunków
zm., cyt. dalej jako k.c.
osobistych (aktów adresowanych do osób) i stosunków rzeczowych (aktów
W. Jakimowicz, Publiczne..., op. cit., s. 246; J. Zimmermann, Prawo..., op.
skierowanych do rzeczy) w kontekście następstwa prawnego w zewnętrz-
cit., s. 327; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje
nych stosunkach administracyjnoprawnych poddaje słusznej krytyce E.
zasadnicze, Poznań 1947, s. 135; E. Szczygłowska, op. cit., s. 55; por. także
Szczygłowska. Według Autorki podział ten nie jest dychotomiczny, można
wyrok NSA z 28.8.1997 r., SA/Bk 1081/96, Glosa z 1998 r., nr 5, poz. 30.
bowiem wyróżnić stosunki ściśle osobiste, ściśle rzeczowe oraz stosunki za-
20
J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 325, E. Szczygłowska, op. cit., s. 37 przypis 42.
wierające jakiś substrat rzeczowy (stosunki rzeczowe sensu largo i stosunki
21
E. Szczygłowska, op. cit., s. 55.
mieszane rzeczowo-osobiste). W przypadku stosunków ściśle osobistych i
wiosna 2010
38
DZIAŁ NAUKOWY
34
35
ściśle rzeczowych o sukcesji administracyjnoprawnej w ogóle nie może być
warto wspomnieć pogląd prezentowany przez J. Łętowskiego, że nie ma
mowy, natomiast następstwu mogą podlegać uprawnienia i obowiązki sta-
spraw z „natury rzeczy” cywilnych ani administracyjnych. Jak twierdził, „nie
nowiące treść stosunków mieszanych i co do zasady stosunków rzeczowych
istnieje żadna materialnie nieprzekraczalna granica między prawem cywil-
sensu largo (z wyjątkiem tych, które powstają z mocy samego prawa). E.
nym a administracyjnym, a o każdorazowej kwalifikacji konkretnego stosunku
Szczygłowska (podobnie jak G. Łaszczyca i A. Matan, op. cit., s. 280) pod-
prawnego powinna decydować analiza jego treści i przyjętej przez ustawodawcę
kreśla, iż możliwość sukcesji na gruncie prawa administracyjnego wypływa
metody rozwiązywania powstających na jego tle konfliktów. Nie ma zatem
jednak nie z samego istnienia w ramach tych stosunków substratu rzeczo-
spraw »z natury rzeczy« cywilnych ani administracyjnych; więcej – nie ma żad-
wego, lecz z faktu, że ten substrat może stanowić przedmiot sukcesji cywil-
nej „natury” ani »istoty rzeczy«, które mogłyby mieć decydujące znaczenie dla
noprawnej. Por. E. Szczygłowska, op. cit., s. 93-94, 169, 219-220, 260-264.
kwalifikowania przynależności konkretnych stosunków prawnych. Trzeba więc
Podobnie: S. Krygier, Koncesja i zezwolenie – następstwo prawne. Glosa, Prze-
odrzucić przekonanie, że stosunek prawny musi być albo prywatno-, albo pub-
gląd Prawa Gospodarczego z 2003 r., nr 8, s. 26-27.
licznoprawny, nie może być natomiast nigdy publiczno- i prywatnoprawny
Klasyfikacja stosunku odszkodowawczego na gruncie omawianych reżimów
łącznie”. J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, War-
administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrównawczej jako stosunku
szawa 1990, s. 21. Por. także m.in.: F. Longchamps, Problemy pogranicza
sensu largo rzeczowego albo mieszanego (rzeczowo-osobistego) może na-
prawa administracyjnego, Studia Prawnicze 1967, nr 16, s. 5 i n.; tenże: Ko-
potkać pewne problemy, gdyż niejednokrotnie granica pomiędzy wyróżnio-
mentarz do orzeczenia SN z 29. VI. 1957 r. (2 CR 499/57), [w:] Funkcjono-
nymi kategoriami stosunków nie jest wyraźna. W swojej monografii
wanie administracji w świetle orzecznictwa, Warszawa 1967, s. 53, podaję za
poświęconej sukcesji w prawie administracyjnym E. Szczygłowska definiuje
E. Smoktunowiczem, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970,
stosunki rzeczowe sensu largo jako takie, które są w pewien sposób po-
s. 191; A. Wolter, Prawo cywilne – zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 22;
wiązane z rzeczą, a w których osobiste cechy adresata decyzji nie odgrywają
A. Szpunar, Recenzja książki A. Woltera: Prawo cywilne – zarys części ogólnej,
znaczącej roli. Z kolei stosunki mieszane to te, które oprócz aspektu rze-
Warszawa 1967, Nowe Prawo nr 4/1968, s. 638; J. Litwin, Projekt k.c. a prawo
czowego wykazują silny związek z osobą adresata aktu. W przypadku sto-
administracyjne, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego nr 1/1955, s. 1 i
sunków mieszanych można więc wyodrębnić podlegający następstwu
n.; tenże: Kodeks cywilny a prawo administracyjne, Przegląd Ustawodawstwa
substrat rzeczowy oraz substrat osobisty, który jest nieprzenoszalny i w
Gospodarczego nr 10/1964, s. 241; tenże: Z problematyki styku prawa cywil-
związku z tym następca prawny, chcąc zrobić użytek z uprawnienia (lub wy-
nego z administracyjnym, Państwo i Prawo 1965, nr 4; E. Iserzon, Rozgrani-
konać obowiązek), musi uzupełnić substrat osobisty stosunku.
36
czenie sfer prawa administracyjnego i cywilnego, Prawo i Życie z 1964, nr 4;
Taka konstatacja może się spotkać ze sprzeciwem, gdyż zawsze zmiana pod-
tenże: Uwagi o kryterium stosunku administracyjnoprawnego, Państwo i
miotu stosunku administracyjnoprawnego musi powodować wygaśnięcie
Prawo z 1965, nr 11, s. 699 i n.; J. Łętowski, Administracja. Prawo. Orzecz-
starego i powstanie nowego stosunku. Oczywiście w omawianych przypad-
nictwo sądowe, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1985, s. 123-130;
kach tak się dzieje, następstwo prawne nie dotyczy zatem stosunku, ale –
E. Smoktunowicz, O stosowaniu przepisów prawa cywilnego w prawie admi-
ogólnie rzecz biorąc – jednego z elementów jego treści. Przeto dziedzicze-
nistracyjnym, Studia Prawno-Ekonomiczne, t. III, 1969 r., s. 47 i n.; tenże:
nie należy rozumieć tu nie jako sukcesję stosunku administracyjnopraw-
Analogia..., op. cit., s. 176-191; J. Zimmermann, Granice regulacji material-
nego, ale jako sytuację, w której z uwagi na następstwo cywilnoprawne
noprawnej w prawie administracyjnym, [w:] Nowe problemy badawcze w teo-
istnieje możliwość nawiązania stosunku prawnego między organem admi-
rii prawa administracyjnego, pod red., J. Bocia i A. Chajbowicza, Kolonia
nistracji publicznej a spadkobiercą. Powstaje więc zupełnie nowy – niemniej
jednak o takiej samej treści – stosunek administracyjnoprawny (podobnie,
Limited 2009, s. 67-68.
38
nienia w drodze dziedziczenia przemysłowego, Nowa Palestra 1933, nr 9, s. 18 i
39
J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 298.
n., podaję za E. Szczygłowską, op. cit., s. 86-91). Istotą następstwa jest trwanie
40
Ibidem.
w czasie substratu rzeczowego prawa do odszkodowania w postaci uszczu-
41
stwo i Prawo z 1958 r., z. 1, s. 19.
prawa do rekompensaty jawi się więc jako konsekwencja cywilnoprawnego
dziedziczenia mienia (własności i innych praw majątkowych), z którym łączy
F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego..., op. cit., s. 51 i n.; idem, O
pojęciu stosunku administracyjno-prawnego w gospodarce państwowej, Pań-
plonego majątku czy też szkody na mieniu. Administracyjnoprawna sukcesja
42
się rzeczone administracyjnoprawne uprawnienie odszkodowawcze.
37
F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym,
Acta Universitatis Wratislaviensis z 1964 r., nr 19, Prawo XII, s. 45 i n.
aczkolwiek w innym kontekście S. Rosmarin, Istota prawna nabycia upraw-
J. Radwanowicz, Istota i znaczenie pojęcia przymusu administracyjnego, [w:]
Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administ-
Por. np. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007,
racyjnego i Postępowania Administracyjnego Zakopane 24-27 września 2006 r.,
s. 160 i n. Niniejszy problem dotyka również innej niezmiernie dyskusyjnej
pod red. J. Zimmermanna, Wolters Kluwer 2007, s. 138-139.
kwestii, mianowicie ustalenia kryterium rozgraniczenia sfer prawa admi-
43
J. Zimmermann, Prawo..., s. 299; E. Ochendowski, op. cit., s. 46.
nistracyjnego i cywilnego. W tej sprawie powstało już wiele różnych teorii
44
J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
teorią praw specjalnych – zob. J. Łętowski, Administracja. Prawo. Orzecz-
45
E. Ochendowski, op. cit., s. 46.
nictwo sądowe, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1985, s. 123-130;
46
J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 301.
E. Ochendowski, op. cit., s. 42-43). Należy jednak zaznaczyć, iż żadna z tych
47
Ibidem.
teorii nie jest doskonała, gdyż skupiają się one przeważnie tylko na jednym
48
Ibidem, s. 301-302.
elemencie, natomiast pomijają cały szereg innych, ważnych właściwości da-
49
Jagiellońskiego, Prace Prawnicze, z. 34, Kraków 1968, s. 94-95.
(np. teoria interesu, fiskusa, podporządkowania czy teoria podmiotu, zwana
Jak słusznie zauważa T. Woś „żadna decyzja administracyjna, akt administ-
nych instytucji. Właśnie charakter stosunku prawnego jest uznawany za taki
racyjny indywidualny nie może stanowić podstawy prawnej innej decyzji ad-
rozstrzygający probierz przez tzw. teorię podporządkowania. Teorii pod-
ministracyjnej. Byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa
porządkowania można także zarzucić to, iż nie obejmuje ona przypadków, w
prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wymogami działania administracji w pań-
których prawo publiczne reguluje stosunki oparte na zasadzie równości pod-
stwie prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.)”. T. Woś, Wywłaszczanie nie-
miotów stosunku prawnego, jak np. w przypadku umowy administracyjnej.
ruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, s. 163. Nie sposób jednak zgodzić się
Z kolei co do rozgraniczenia sfer prawa cywilnego i administracyjnego,
ze stanowiskiem Autora, jakoby stosunek odszkodowawczy z tytułu wywłasz-
wiosna 2010
39
DZIAŁ NAUKOWY
czenia powstawał bezpośrednio z samej normy art. 21 ust. 2 Konstytucji i
prawne, tj. normy postępowania (...), w których (...) w sposób jednoznaczny i bez-
art. 128 ust. 1 u.g.n. Bezpośrednio z samych wymienionych norm można
pośredni nakazuje się pewnym rodzajowo określonym podmiotom, aby w opisa-
bowiem wyprowadzić publiczne prawo podmiotowe do odszkodowania. Na-
nych okolicznościach zrealizowały określone zachowanie się”. Por. W.
tomiast samo powstanie stosunku odszkodowawczego wymaga konkretyzacji tychże norm dokonanej w drodze aktu administracyjnego. Ponadto,
50
51
Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 195-196.
56
jak podkreśla się w doktrynie, w sytuacji nawiązywania stosunków admi-
cepcja zasługuje na poparcie, to trzeba jednak wskazać, że ilustracja wielo-
nistracyjnoprawnych zewnętrznych z mocy prawa, mogą tym sposobem ro-
podmiotowego stosunku administracyjnego za pomocą wyróżnienia kilku
dzić się po stronie podmiotu stojącego „na zewnątrz” administracji wyłącznie
relacji („stosunków”) dwubiegunowych pozwala lepiej zrozumieć tę struk-
obowiązki, np. powstanie obowiązku szkolnego, obowiązku uczestniczenia
turę administratywistom wychowanym na konstrukcji klasycznego sto-
w akcji zwalczania pożaru itp. (por. J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 302;
sunku administracyjnoprawnego. W kwestii terminologii trafne wydaje się
J. Boć, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 374-375).
zaproponowane przez F. Longchampsa określenie „stosunki sprzężone”, czyli
W takich sytuacjach jednostka interpretuje prawo według swej wiedzy i woli,
złączone, stanowiące razem nierozerwalną całość. (Znaczenie wyrazu
a organ zachowuje jedynie rolę obserwatora i interweniuje tylko wówczas,
„sprzężony” przytaczam za Słownikiem języka polskiego, tom trzeci R–Ż, pod
gdy dojdzie do wniosku, że jednostka nie stosuje normy lub interpretuje ją
red. M. Szymczaka, Warszawa 1981, s. 309). Określenie to sugeruje, iż roz-
błędnie.
patrywanym oddzielnie poszczególnym stosunkom składającym się na sto-
Jest to przewidziany przez hipotezę normy stanowiącej podstawę indemni-
sunek wielopodmiotowy nie powinno się – z tej racji, że w omawianej
zacji warunek konieczny wyrównania. Sama decyzja wyrządzająca stratę jest
konstrukcji nie stanowią one relacji samodzielnych – przypisywać takiego
jednak warunkiem niewystarczającym, ponieważ przyznanie odszkodowa-
znaczenia jak pojedynczym klasycznym stosunkom administracyjnopraw-
nia musi być przewidziane przez stanowiący jego podstawę przepis prawa.
nym. Wszystkie sprzężone stosunki składające się na jeden administracyj-
Pojęcie „stosunku sprzężonego” wprowadził do polskiej nauki prawa admi-
noprawny stosunek wielopodmiotowy stanowią spójną całość, którą można
nistracyjnego F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego..., op. cit., s. 53
porównać do obrazu trójkąta.
i n. Zob. także: E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, War-
57
J. Zimmermann, Prawo..., op. cit., s. 303.
szawa 1970, s. 182-183; tenże: O stosowaniu przepisów prawa cywilnego w
58
A. Skóra, op. cit., s. 269.
prawie administracyjnym, Studia Prawno-Ekonomiczne, t. III, 1969 r., s. 76;
59
Ibidem, s. 269-270.
Podobną teorię przedstawia A. Skóra, Koncepcja wielopodmiotowych stosun-
60
nego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego
racyjnoprawnego” jest pochodne od pojęcia „prawa administracyjnego” i że
Zakopane 24-27 września 2006 r., pod red. J. Zimmermanna, Wolters Kluwer
należałoby je wiązać z poszczególnymi formami działania administracyj-
2007, s. 259 i n.
nego, a nie z całym prawem administracyjnym. W. Dawidowicz, Nauka
Niemiecką koncepcję takich „trójkątnych” stosunków administracyjno-
prawa administracyjnego. Zarys wykładu, t. 1, Zagadnienia podstawowe, War-
prawnych zaprezentowała A. Skóra. Por. A. Skóra, op. cit., s. 270-272 i po-
szawa 1965, s. 44.
61
wołana tam literatura.
53
Zbliżony do omawianej konstrukcji stosunku odszkodowawczego jest sto-
gruntów. Postępowanie obejmuje tu zazwyczaj kilka nieruchomości, dlatego
I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 288 i n.
62
uczestniczą w nim w charakterze stron przynajmniej dwa lub więcej pod-
55
Zob. np. rozdział autorstwa I. Lipowicz, Transformacja ustrojowa i jej skutki
dla nauki prawa administracyjnego, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Z. Cieślak,
sunek materialnoprawny, powstający w sprawach scalania lub wymiany
54
E. Smoktunowicz, Analogia..., op. cit., s. 189. Z powyższym sformułowaniem korespondują uwagi W. Dawidowicza, że pojęcie „stosunku administ-
ków administracyjnoprawnych, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyj-
52
A. Skóra, op. cit., s. 272. Jakkolwiek niniejsza niezwykle interesująca kon-
Zwrócił na to uwagę już pół wieku temu J. Starościak: „...normy prawa administracyjnego wkraczają w dziedzinę regulowaną przed ich wydaniem
mioty, pomiędzy którymi istnieją materialnoprawne związki wyrażające się
wyłącznie przez prawo cywilne, przekształcając instytucje tego prawa: z jednej
w tym, że rozstrzygnięcie o uprawnieniach i obowiązkach jednego podmiotu
strony «uadministracyjniają» te instytucje, a z drugiej same się «cywilizują».
rzutuje na uprawnienia lub obowiązki innego. Wyodrębnienie granic jed-
Powstaje w ten sposób cały szereg instytucji jak gdyby mieszanych”. J. Staroś-
nego obszaru gospodarstwa implikuje bowiem określenie granic następ-
ciak, [w:] J. Starościak, E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1959,
nych gospodarstw. Por. rozważania na ten temat [w:] J. Zimmermann,
s. 20. Podobnie P. Przybysz zauważa, że „do zjawisk spoza sfery prawa ad-
Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 72; A. Skóra, op. cit.,
ministracyjnego, ale mających fundamentalne znaczenie z punktu widzenia
s. 266.
teorii prawa administracyjnego, należy zaliczyć globalizację. [...] W wyniku
A. Skóra, op. cit., s. 266.
globalizacji uległa ograniczeniu sfera publiczna, prywatyzacja stała się bowiem
W polskiej doktrynie pojawiły się już poglądy, że można wyróżnić pewną
kluczową strategią globalizacji”. Por. P. Przybysz, Tradycyjne pojęcia prawa
kategorię stosunków administracyjnych, których podmiotem nie jest organ
administracyjnego – potrzeba i sposób ich dalszego używania, [w:] Koncepcja
administracji. Przykładowo J. Boć stwierdza, że sposób nawiązania stosun-
systemu prawa..., op. cit., s 49. Z kolei według H. Knysiak-Molczyk
ków z mocy samego prawa jest swoisty, ponieważ nie uczestniczą w nim or-
„pogłębiające się procesy decentralizacji i prywatyzacji oraz zmiany stosunków
gany
administracyjne.
(J.
Boć,
sytuacji
gospodarczych i własnościowych powodują, że administracja publiczna coraz
administracyjnoprawnych i nawiązywania stosunków administracyjnopraw-
Sposoby
powstawania
częściej sięga do różnorodnych form działań mieszczących się w sferze prawa
nych [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 381-382).
prywatnego (cywilnego)”. H. Knysiak-Molczyk, Umowa cywilnoprawna jako
Stanowisko to poddał krytyce W. Jakimowicz. W przekonaniu Autora nie
forma działania organów administracji publicznej, [w:] Koncepcja systemu
prawa..., op. cit., s. 493.
powinno się uznawać za stosunki administracyjnoprawne relacji, w których
jednym z podmiotów nie jest organ administracji, albowiem występowanie
63
Por. I. Lipowicz, Dylematy zmiany siatki pojęciowej w nauce prawa admi-
organu jako strony jest jednym z zasadniczych elementów charaktery-
nistracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego..., op. cit., s.
zujących stosunek administracyjnoprawny. W przypadku relacji, w których
21 i n.; P. Przybysz, Tradycyjne pojęcia prawa administracyjnego – potrzeba
jednym z podmiotów nie jest organ administracji, można przeto mówić co
i sposób ich dalszego używania, [w:] Koncepcja systemu..., op. cit., s. 43 i n.
najwyżej o ogólnie rozumianym stosunku prawnym albo o „kategorii sytua-
Stwierdzić należy, że podobne głosy o potrzebie szukania i tworzenia
cji prawnej rozumianej jako sytuacja wyznaczona przez obowiązujące normy
nowych „pojęć-narzędzi” tudzież przekształcania, uzupełniania nową treścią
wiosna 2010
40
DZIAŁ NAUKOWY
pojęć „z ubiegłego wieku” były podnoszone w doktrynie już wiele lat wcześ-
niem – niejednokrotnie obarczonych lukami – ustaw regulujących wyrów-
niej (por. literaturę przytoczoną w przypisie 9 i 10 pierwszej części niniej-
nywanie szkód na mieniu powstałych w wyniku legalnych działań podmio-
szego opracowania, opublikowanej w nr. 52 kwartalnika „Casus”). Oznacza
tów władzy publicznej. Niestety, jak dotychczas, kwestia ta jest przez
to, że również w nauce prawa administracyjnego nie aprobuje się stagnacji
projekty w ogóle pomijana. Prace nad nową wersją projektu zostały
dostrzegając potrzebę dostosowywania pojęć i poglądów do ciągle zmie-
zakończone w roku 2008 i jest on dostępny pod adresem internetowym:
niających się warunków społeczno-ekonomicznych, stąd tego typu postulaty
http://www.rpo.gov.pl/pliki/12118865140.pdf, a także w: Prawo do dobrej administracji, Biuletyn RPO. Materiały, Warszawa 2008, s. 53 i n.
zawsze pozostaną aktualne.
64
J. Świątkiewicz, Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego
71
Sądu Administracyjnego, Nowe Prawo 1985, nr 9, s. 31.
W ujęciu T. Wosia sprawę administracyjną stanowi „przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wza-
65
Tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1118/97, LEX nr 47350.
jemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego,
66
E. Mzyk, [w:] G. Bieniek (red.), S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gos-
którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządko-
podarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, s. 468-469.
wany organizacyjnie temu organowi”. T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach
W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawnoadministracyjnych, Warszawa 1974,
kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis
s. 131; cyt. za: A. Skórą, op. cit., s. 273. Słowa te nawiązują do wypowiedzi F.
1990, Prawo CLVIII, nr 1022, s. 334; tenże [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak–
67
68
69
Longchampsa [w:] O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym,
Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa
Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 19, Prawo XII, 1964 r., s. 44.
2004, s. 30. Podobnie zdaniem J. Jendrośki sprawa administracyjna to „kon-
J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kra-
kretna sytuacja życiowa, w której interes indywidualny i interes publiczny mają
ków 1948, s. 56.
znaleźć wyraz na podstawie prawa po przeprowadzeniu prawem określonego
Zajmując się w swych opracowaniach monograficznych cywilną odpowie-
postępowania”. J. Jendrośka, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne,
dzialnością odszkodowawczą władzy publicznej, problem wyrównania le-
Wrocław 1997, s. 39. Zob. także: T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna,
galnych szkód na mieniu pomijają: J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za
Kraków 2004.
szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005; P. Dzienis, Od-
72
E. Smoktunowicz, O stosowaniu..., op. cit., s. 56-57.
powiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa 2006; E. Bagińska, Od-
73
Wszak rozwój prawa administracyjnego w dużej mierze sprowadza się do
ciągłego wysiłku rozróżniania, „jest to konieczność praktyczna: nie można ina-
powiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa
2006. Z drugiej strony należy – za J. Bociem – zaznaczyć, że problematyka wy-
czej scharakteryzować systemu i uwydatnić jego oryginalności jak tylko w sto-
równania szkód wyrządzonych przez działalność administracji również nie-
sunku do innego”. J. Rivero, Existe-t-il un critére du droit administratif?,
zwykle rzadko bywa wyodrębniona w osobne rozdziały podręczników
„Revue du droit public et de la science politique en France et ŕ l’étranger”,
mających za przedmiot administrację. Przynależność zagadnienia do wielu
Paris 1953, s. 294, cyt. za J. Jeżewskim, Administracja pod rządem prawa cy-
dziedzin refleksji wpływa równocześnie na systematykę dokonywaną z po-
wilnego. Z badań porównawczych nauki prawa administracyjnego, Wrocław
zycji prawa administracyjnego. Zob. J. Boć, [w:] A. Błaś, J. Boć (red.), J.
1974, s. 59.
74
Jeżewski, Administracja publiczna, Kolonia Limited 2003, s. 338.
70
J. Zimmermann, Granice regulacji materialnoprawnej w prawie administra-
Wydaje się, że bardzo korzystnym rozwiązaniem byłoby umieszczenie roz-
cyjnym, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, pod
działu poświęconego administracyjnoprawnej odpowiedzialności wyrów-
red, J. Bocia i A. Chajbowicza, Kolonia Limited 2009, s. 67-68.
nawczej w projekcie ustawy „Przepisy ogólne prawa administracyjnego”.
Pozwoliłoby to na rozwiązanie wielu problemów związanych ze stosowa-
wiosna 2010
41
DZIAŁ NAUKOWY
PRAWO DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
W SPRAWACH Z ZAKRESU PRAWA PRACY
(zagadnienia wybrane)*
MACIEJ KOBAK
I
Podejmując problematykę prawa do sądu, nie sposób oprzeć
się wrażeniu, że jego treść nasycona jest pierwiastkiem prawnonaturalnym. Zostało już ono tak silnie odciśnięte
w kulturze prawnej państw współczesnych, że właściwie nie
można wyobrazić sobie, by mogły one funkcjonować z jego pominięciem, wszelkie zaś deklaracje normatywne w tym zakresie –
tj. jednoznacznie wyartykułowane wypowiedzi prawodawcze konstytuujące prawo do sądu – zdają się mieć charakter wyłącznie afirmatywny, a nie kreujący1. Nie oznacza to jednak, że każde
działanie legislacyjne w tym przedmiocie należy oceniać jako
zbędne. Niewątpliwie prawo do sądu zostało pomyślane jako
prawo uniwersalne i powszechne, rolą zaś ustawodawcy jest
dbać o to, by spod jego zakresu nie umknął żaden obszar, w
którym jednostka pozbawiona by była ochrony. Trzeba mieć
przy tym na uwadze, że sytuacje i stosunki, w jakie uwikłane
będą podmioty prawa, mogą mieć – i co do zasad będą mieć –
bardzo zróżnicowany charakter, a co za tym idzie - ich prawne
zakotwiczenie może sięgać zarówno do prawa cywilnego, karnego, jak i administracyjnego2.
Oczywiste jest, że w każdej z tych dziedzin ochrona sądowa
będzie miała inne cechy. O ile w sprawach cywilnych prawo
do sądu wyrażać się będzie w zagwarantowaniu możliwości zainicjowania postępowania sądowego mającego na celu rozstrzygnięcie o wzajemnych obowiązkach i uprawnieniach
podmiotów prawnie równorzędnych, o tyle już na gruncie
prawa karnego nie będzie chodzić o prerogatywę do wszczęcia
postępowania, lecz o prawo do rozstrzygnięcia o zasadności
oskarżenia przez niezawisły i bezstronny sąd3. Jeszcze inaczej
przedstawia się formuła prawa do sądu na gruncie prawa administracyjnego, gdzie wydając merytoryczne rozstrzygnięcie,
sąd nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów biorących udział
w postępowaniu, lecz wyłącznie orzeka, czy działania organów
administracji publicznej mające taki charakter są zgodne z prawem4. Konsekwencją wskazanych różnic jest ustrojowe zróżnicowanie władzy sądowniczej, tak by poszczególne stworzone
w ramach systemu piony były odpowiednio przystosowane do
rozstrzygania spraw właściwych ze względu na odpowiadającą
im gałąź prawa.
Problem może powstać wówczas, gdy konkretna sprawa ma
niejednorodny charakter jurydyczny – węzeł prawny stanowiący jej istotę łączy w sobie elementy z różnych dziedzin
prawa – i w konsekwencji ustalenie sądu właściwego do jej rozstrzygnięcia będzie nastręczać trudności. Dobrym przykładem
tego typu sytuacji są sprawy z zakresu prawa pracy, gdzie pra-
wodawca dokonał „rozszczepienia” drogi sądowej pomiędzy
sądy cywilne i sądy administracyjne. Z tej perspektywy kluczowe jest zatem ustalenie elementów, które determinują ów
podział, a więc czynników decydujących o tym, że pewne kategorie relacji wynikłych w ramach stosunków z zakresu
prawa pracy oddane zostały pod kognicję sądów powszechnych, inne zaś – do sądów administracyjnych. By tego dokonać, w pierwszej kolejności należy uściślić, jakiego rodzaju
więzi wchodzą w zakres pojęcia „stosunku z zakresu prawa
pracy” i jakie są ich podstawowe cechy. W dalszej kolejności
konieczne będzie podjęcie próby określenia, które relacje z
tak wyłonionej grupy podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne i czy dla ich wskazania można znaleźć jednoznaczne kryteria normatywne.
II
Przyjmując określony zakres znaczeniowy pojęcia „stosunku
z zakresu prawa pracy”, należy od razu zastrzec, że materia
tego zagadnienia jest w doktrynie postrzegana niejednolicie.
Dodać również trzeba, iż celem dalszych uwag nie jest poszukiwanie argumentów pozwalających opowiedzieć się za
słusznością jednego z przedstawionych w tym zakresie poglądów. Podjęcie problematyki prawa do sądu administracyjnego w sprawach z zakresu prawa pracy z przyczyn
metodologicznych wymusza jednak poczynienie pewnych
założeń, które w sensie operatywnym będą odpowiednie dla
starań o wyczerpanie tak ustalonego tematu.
Za stosunki z zakresu prawa pracy przyjęto zatem pięć kategorii relacji: 1) stosunki pośrednictwa pracy, 2) pracownicze
stosunki pracy, 3) niepracownicze stosunki zatrudnienia, 4)
stosunki organizacyjne podmiotów prawa pracy, 5) zbiorowe
stosunki pracy5.
Z zaproponowanego podziału wynika reguła, że stosunek
prawa pracy nie jest tożsamy ze stosunkiem pracy, zakresowo
jest od niego szerszy. Pozwala to na wtłoczenie w jego ramy
więzi, których podstawy prawne mają charakter cywilnoprawny, administracyjnoprawny bądź niejednorodny – mieszany6. Wyjście z takiego założenia uzasadnia tezę, że prawo
pracy nie stanowi zamkniętego systemu normatywnego funkcjonującego w pełnej izolacji od prawa administracyjnego. Nie
oznacza to jednak, że istnieją normy prawne o charakterze
„międzygałęziowym” – przeczyłoby to powszechnemu poglądowi o rozłączności systemów prawa administracyjnego i
prawa pracy – prowadzić natomiast może do wniosku, że na
wiosna 2010
42
DZIAŁ NAUKOWY
gruncie obu dyscyplin funkcjonują pewne wspólne konstrukcje pojęciowe, instytucje, które przenikają z jednej gałęzi do
drugiej7.
Uogólniając, można zatem przyjąć, że przedmiotem prawa
pracy w przedstawionym ujęciu będzie ogół stosunków związanych z pracą podporządkowaną, składających się na status pracowniczy8. Status ten nie jest przy tym wyznaczany wyłącznie
normami z zakresu prawa pracy, lecz również prawem
administracyjnym. To z kolei wymusza konkluzję, że
w niektórych sytuacjach prawa i obowiązki składające się na treść
stosunku z zakresu prawa pracy mogą być regulowane prawem publicznym. Z perspektywy prawa do sądu jest to kwestia o tyle istotna, że ustalenie, które z całej wiązki uprawnień i
obowiązków funkcjonujących w ramach tego stosunku mają
charakter cywilnoprawny, a które administracyjnoprawny, co
do zasady zdeterminuje właściwość pionu sądownictwa odpowiedniego do rozstrzygania powstałych na ich tle sporów.
Ta wstępna refleksja, by nie narazić się na zarzut ogólności i
braku normatywnego wsparcia, wymaga uściślenia poprzez analizę odpowiednich regulacji ustrojowych i to zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych.
III
Podstawową formułę prawa do sądu zawiera art. 45 ust. 1
Konstytucji9, zgodnie z którym „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej
zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”.
Co do zasady, jest ona zbieżna z odpowiednimi postanowieniami wiążących Polskę umów międzynarodowych, tj. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych10
oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności11. Odmienność sprowadza się do tego, że Konstytucja w odróżnieniu od powołanych aktów nie konkretyzuje, do
jakich dziedzin prawa należy odnosić prawo do sądu. Stosownie do art. 14 Paktu prawo do sądu przysługuje, gdy chodzi o zasadność oskarżenia w sprawach karnych bądź o prawa
i obowiązki o charakterze cywilnym. W analogiczny sposób
konstruuje prawo do sądu Konwencja w swym art. 6. W literaturze nie ma obecnie sporów co do tego, że na gruncie powołanych aktów prawa międzynarodowego pojęcia „sprawy
karnej” i „sprawy cywilnej” mają charakter autonomiczny, niezależny od treści nadawanych im przez prawo wewnętrzne i w
praktyce należy odnosić je również do spraw o charakterze
publicznym12. Z tych względów za emanację prawa do sądu
przyjęto uprawnienie do domagania się rozpoznania i ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy karnej, cywilnej i administracyjnej przez sąd niezależny od innych organów
państwowych i partii politycznych, podległy tylko Konstytucji
i ustawom13. Prawdziwą próbą dla państwa, które aspiruje do
miana prawnego, nie jest bowiem zagwarantowanie obywatelom drogi sądowej jedynie wówczas, gdy chcą się spierać między sobą, lecz także wtedy, gdy wolą ich jest podważenie
zasadności ingerencji działających w jego imieniu organów w
sferę ich praw i obowiązków14. Wypracowane na podstawie
prawa międzynarodowego standardy w zakresie elementów,
z jakich składa się prawo do sądu, pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu zrekonstruować jego treść na gruncie art. 45 ust.
1 Konstytucji. Obecnie nie ma wątpliwości, że jego zakres
przedmiotowy nie podlega limitacji z uwagi na rodzaj sądowej
ochrony prawnej: cywilnej, administracyjnej czy karnej.
„Sprawa”, o jakiej mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji, obejmuje
swym zakresem wszystkie interesy jednostki, których
ochronę gwarantują przepisy prawa, bez względu na ich ulokowanie w systemie prawa; dla samego bytu prawa do sądu
nie mają tu więc znaczenia przeprowadzone w oparciu o rozmaite kryteria, podziały i klasyfikacje wypowiedzi normatywnych15. Ograniczenie prawa do sądu może wystąpić jedynie
wyjątkowo i to wyłącznie w przypadkach wskazanych w Konstytucji16.
Podobnie jak w regulacjach prawnomiędzynarodowych w
Konstytucji, poza ogólnym zadekretowaniem, że każdy ma
prawo do rozpatrzenia swojej sprawy przez sąd, wskazano na
przymioty, jakie winien on posiadać, by realizacja tego prawa
odpowiadała standardom właściwym dla demokratycznego
państwa prawnego17. I tak sąd rozpoznający sprawę ma być
niezależny, niezawisły, bezstronny i właściwy. Z perspektywy
niniejszego opracowania istotna jest ostatnia ze wskazanych
cech, albowiem już samo jej ustanowienie dowodzi, że nie ma
sądów, które zdolne by były rozstrzygać wszelkie możliwe
spory prawne, a więc takich, które posiadałyby kognicję generalną. Prawodawca zdecydował się rozdysponować poszczególne kategorie spraw pomiędzy sądy, zaopatrując je
przy tym w odmienne procedury uwzględniające różnice charakterystyczne dla więzi powstałych w przestrzeni norm należących do różnych dziedzin prawa. Jest to więc naturalna
konsekwencja różnic w zakresie podmiotów, przedmiotu oraz
treści stosunków prawnych powstałych na gruncie prawa administracyjnego, cywilnego czy karnego, które wymuszają odpowiednie dostosowanie sądowego procesu rozstrzygania
wynikłych na ich tle sporów. Niniejsze ustalenie komponuje
się zatem z początkowym wnioskiem, że administracyjnocywilna dychotomia właściwości sądowej w sprawach z zakresu prawa pracy wynika z faktu, iż w sferze tej dochodzi do
wzajemnego przenikania się relacji o charakterze prywatno- i publicznoprawnym. Dalszego jego potwierdzenia
warto poszukiwać w regulacjach kształcących właściwość
rzeczową sądów cywilnych i administracyjnych.
IV
Struktura polskiego modelu sądownictwa, jaka wyłania się z
postanowień Konstytucji, pozwala przyjąć, iż w jego ramach
wyodrębniono dwa niezależne od siebie piony: pierwszy –
obejmujący sądy powszechne, sądy wojskowe z Sądem Najwyższym na czele oraz drugi – obejmujący sądy administracyjne z Naczelnym Sądem Administracyjnym, jako sądem
drugiej instancji18. W art. 177 Konstytucji ustanowiono przy
tym domniemanie, że sądy powszechne właściwe są we
wszystkich sprawach, z wyjątkiem tych, które zastrzeżono do
właściwości innych sądów19. Jednocześnie, jak stanowi art. 184
Konstytucji, wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy
administracyjne może sprowadzać się wyłącznie do kontroli
działalności administracji, przy czym jej zakres ma określać
ustawa20. Z zestawienia obu przepisów wynika, że domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla
właściwości innych sądów, należy rozumieć w ten sposób, że
wiosna 2010
43
DZIAŁ NAUKOWY
już regulacja konstytucyjna zastrzega dla sądów administracyjnych sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, wyłączając w tym zakresie właściwość sądów
powszechnych21. Przekazanie do sądu powszechnego sprawy,
która swój początek miała w postępowaniu administracyjnym,
nie może zatem oznaczać, że sąd ten w niedozwolony sposób ingeruje w kognicję sądu administracyjnego i w tym zakresie dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. W takiej
sytuacji dochodzi jedynie do przekazania sądowi powszechnemu do dalszego prowadzenia sprawy, która swoje źródło
miała w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym22.
Podsumowując, w rozumieniu Konstytucji wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne może polegać
wyłącznie na kontroli działalności administracji publicznej23.
Powyższe założenia budowy polskiego systemu wymiaru sprawiedliwości są oczywiście jedynie trzonem, którego obudowy
– uszczegółowienia – zgodnie z odesłaniem zawartym w art.
176 ust. 2 Konstytucji należy szukać w ustawach24.
Stosownie do treści art. 1 § 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych25 sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów
wojskowych oraz Sądu Najwyższego. Natomiast zgodnie z art.
1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych26 sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę
działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami
odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Fundamentalna jest przy tym regulacja art. 1
§ 2 Pusa, wprowadzająca jedyny wzorzec odniesienia – zgodność z prawem – w relacji do którego sądy administracyjne, w
ramach sprawowanej przez nie kontroli, formułują oceny
działań organów administracji publicznej. Porównanie regulacji konstytucyjnej z postanowieniami ustaw ustrojowych dowodzi, iż co do zasady są one zbieżne27.
By zbliżyć się do istoty stanowiącej o odrębności obu pionów
sądownictwa, niezbędne jest zejście o kolejny szczebel, a więc
sięgnięcie do ustaw procesowych, konstruujących pojęcia –
odpowiednio – sprawy cywilnej i sprawy sądowoadministracyjnej28.
Zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego29 jego
przepisy normują „(…) postępowanie sądowe w sprawach
ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego
i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orazstaw szczególnych (sprawy cywilne)”. Stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. „Do rozpoznawania spraw
cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy”.
Art. 2 § 3 k.p.c. stanowi zaś, że „Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne
przekazują je do właściwości innych organów”.
Z cytowanych przepisów wynikają dwie istotne zasady. Po
pierwsze – określenie sprawy cywilnej w k.p.c. ma charakter
mieszany, materialno-formalny. Z jednej strony do kategorii
tej należą bowiem sprawy z zakresu stosunków prawnych regulowanych normami należącymi do odpowiednich działów
prawa – cywilnego, rodzinnego, pracy i ubezpieczeń społecznych – z drugiej zaś sprawy, które w tym zbiorze się nie
mieszczą, ale z mocy przepisów szczególnych rozpoznawane
są w trybie regulowanym przepisami k.p.c.30. Po drugie – w
niektórych przypadkach sprawy cywilne, bez utraty tego charakteru, będą rozpoznawane przez Sąd Najwyższy, sądy szczególne – a więc w tym i sądy administracyjne – bądź przez inne
organy. Chodzi tu przy tym wyłącznie o sprawy cywilne
w sensie materialnym31. Podsumowując, sprawy wynikłe na
gruncie relacji, której można przypisać cechy stosunku z zakres prawa pracy, w sensie materialnym, będą miały charakter
cywilny i co do zasady będą rozpatrywane przez sądy powszechne. Mogą natomiast istnieć przepisy szczególne, które
sprawy te przekażą do właściwości sądów administracyjnych.
Trzeba mieć przy tym na uwadze, że pojęcie „sprawy z zakresu
prawa pracy” na gruncie k.p.c. ma charakter autonomiczny.
Zgodnie z art. 459 w zw. z art. 476 § 1 pkt 1-3 k.p.c. należy je
utożsamiać ze sprawami: 1) o roszczenia ze stosunku pracy
lub z nim związane, 2) o ustalenie istnienia stosunku pracy,
jeżeli łączący strony stosunek prawny, wbrew zawartej między
nimi umowie, ma cechy stosunku pracy, 3) o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z mocy odrębnych
przepisów stosuje się przepisy prawa pracy, 4) o odszkodowania dochodzone od zakładu pracy na podstawie przepisów o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób
zawodowych.
W pojęcie „sprawy z zakresu prawa pracy”, co do zasady,
wchodzą więc sprawy, które znajdują oparcie w stosunku
pracy (ujęcie materialne), a na zasadzie wyjątku również i te,
które konotacji takich nie mają, ale w odniesieniu do których
odrębna wypowiedź normatywna nakazuje stosować przepisy
prawa pracy (ujęcie formalne). Pozwala to przyjąć, że przez
użyty w art. 476 § 1 pkt 3 k.p.c. in fine zwrot „przepisy z zakresu
prawa pracy” należy rozumieć wyłącznie te regulacje, które odnoszą się do stosunku pracy.
Ustawową definicję sprawy sądowoadministracyjnej wyraża
art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi32. Zgodnie z jego treścią Ppsa normuje postępowanie
sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy
tego aktu stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Powołana
regulacja może rodzić wątpliwości, albowiem wbrew postanowieniom Konstytucji sugeruje, iż poza sprawami z zakresu
kontroli administracji publicznej sądy administracyjne rozstrzygają również inne sprawy, przekazane im na mocy szczególnych unormowań ustawowych. Taka rekonstrukcja treści
art. 1 Ppsa, jako sprzeczna z art. 184 Konstytucji byłaby jednak niedopuszczalna33. Odczytywać należy ją w ten sposób, że
poza zakresem sądowej kontroli administracji publicznej, jaki
wyznaczają przepisy Ppsa, istnieją także inne sprawy kategorialnie – a więc co do przedmiotu – z nimi tożsame i przekazane pod kognicję sądów administracyjnych na podstawie
odrębnych regulacji ustawowych34.
Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie jest nieograniczona. Jej zakres wyznaczają ustawy. Z jednej strony jest
to art. 1 § 2 Pusa, ustalający zgodność z prawem, jako jedyny
wzorzec kontroli35, z drugiej zaś przepisy art. 3-5 Ppsa, które
wskazują, jaką formę powinny mieć działania bądź bezczynność administracji publicznej, by można je było nią objąć (art.
3 § 2 pkt 1-8), przy czym z tak zakreślonego zbioru eliminują
określone kategorie spraw wyróżnione tym razem już z uwagi
na przedmiot (art. 5)36. W literaturze system właściwości
wiosna 2010
44
DZIAŁ NAUKOWY
sądów administracyjnych przewidziany w Ppsa określa się
jako zbudowany przy użyciu klauzuli generalnej z zastrzeżeniem negatywnej klauzuli enumeracyjnej37.
V
Poczynione dotychczas uwagi stwarzają możliwość podjęcia
próby ustalenia, jakie kryteria normatywne decydują o tym,
który sąd – powszechny czy administracyjny – jest właściwy
do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy z zakresu prawa pracy
w przyjętym na wstępie znaczeniu.
1. Za właściwością sądu powszechnego przemawiać będzie
wystąpienie jednej z następujących przesłanek:
Sprawa ma charakter cywilny w sensie materialnym i brak
jest przepisów odrębnych, które przekazywałyby ją do właściwości sądów szczególnych, Sądu Najwyższego bądź innego
organu (art. 1 in principio w zw. z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c.), przy
czym:
a) należy do kategorii spraw ze stosunku z zakresu prawa
pracy w ujęciu materialnym, o jakich mowa w art. 476 § 1 pkt
1, 11, 3 k.p.c.;
b) nie mieści się w kategorii spraw wymienionych w art. 476
§ 1 pkt 1, 11, 3 k.p.c., ale mimo to nie traci materialnego charakteru cywilnego;
2. Sprawa ma charakter cywilny w sensie formalnym, a więc
dotyczy stosunkunieobjętego normami prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy oraz prawa ubezpieczeń
społecznych lecz do jej rozstrzygnięcia, z mocy ustaw szczególnych, stosuje się przepisy k.p.c., przy czym:
a) należy do kategorii spraw ze stosunku z zakresu prawa
pracy w ujęciu formalnym, o jakich mowa w art. 476 § 1 pkt 2
k.p.c.;
b) nie mieści się w kategorii spraw wymienionych w art. 476
§ 1 pkt 2 k.p.c., ale mimo to nie traci formalnego charakteru
cywilnego;
3. Sprawa nie ma charakteru cywilnego w ujęciu materialnym
ani formalnym, jednakże z uwagi na brak właściwości innych
sądów do jej rozstrzygnięcia, z mocy art. 45 ust. 1, art. 77 ust.
2 i art. 177 Konstytucji, podlega kognicji sądu powszechnego.
Sąd administracyjny będzie natomiast właściwy, gdy łącznie
zostaną spełnione następujące warunki:
1. Sfera praw i obowiązków pracowniczych, a więc wchodzących
w treść stosunku z zakresu prawa pracy, podlega kształtowaniu
poprzez działania organów administracji publicznej;
2. Działania te, co do formy oraz treści, regulowane są przepisami prawa;
3. Działania te mają jedną z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt
1-8 Ppsa bądź mimo jej braku z mocy unormowań szczególnych i tak podlegają kontroli sądów administracyjnych (art. 3
§ 3 Ppsa);
4. Przedmiot sprawy nie należy do jednej z kategorii objętej
wyłączeniem z art. 5 Ppsa.
Powyższa propozycja normatywnych determinantów właściwości sądów do rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy
pozwala wywieść jeden wniosek o charakterze ogólnym: właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu prawa
pracy można rozważać jedynie wówczas, gdy zajdzie konieczność kontroli legalności takich działań administracji publicznej, które w jakiś sposób oddziałują na prawa i obowiązki
pracownicze. Kognicją sądów administracyjnych będą więc objęte
decyzje i inne czynności ingerujące w prawem regulowaną sferę
stosunków społecznych związanych z pracą, powstałych w relacji
organ administracji publicznej – jednostka. Będą to więc rozstrzygnięcia wydane w sprawach indywidualnych, kształtujące elementy sytuacji prawnej jednostki, w szczególności tworzące,
przekształcające, znoszące lub potwierdzające istnienie więzi
prawnej między zatrudnionym a podmiotem zatrudniającym38.
Wydaje się, że powyższy wniosek komponuje się z ogólną formułą prawa do sądu w prawie administracyjnym. Ochrona
sprawowana przez sądy administracyjne dotyczy sytuacji, gdy
w związku z zaistnieniem pewnych zdarzeń określonych w
dyspozycjach norm prawnych organy administracji publicznej
zobowiązane są skonkretyzować wynikające z ich dyspozycji
prawa i obowiązki poprzez wydanie aktów administracyjnych
lub podjęcie innych czynności. Zwracając się do sądu administracyjnego, podmiot, którego sytuacji prawnej dotyczy ów
akt bądź czynność, nie może żądać odmiennego jej uregulowania. Nie ma tu podobieństwa do innych dyscyplin sądowych, gdzie wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, sąd
kształtuje sferę prawną stron. Sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości działania w zastępstwie organów administracyjnych, a jego zadaniem jest wyłącznie zweryfikować
to, co wcześniej organy te „zdziałały”. Prawo do orzeczenia
sądowego, stanowiącego immanentny element prawa do sądu,
staje się zatem prawem do uzyskania rozstrzygnięcia o poprzednio wydanym akcie administracyjnym i o jego zgodności
z przyjętym wzorcem. Eliminując zaskarżony akt z obrotu
prawnego, sąd nie ustala układów uprawnień i obowiązków na
stałe, a stwierdza jedynie, że ten dotychczasowy układ był nieprawidłowy39. W relacji do stosunków z zakresu prawa pracy
ochrona sądu administracyjnego sprowadzać się więc będzie
do weryfikacji legalności aktywności40 organów administracji
publicznej, pozostającej w związku z prawami i obowiązkami
określonego podmiotu wynikającymi z więzi prawnych, które
dotyczą nawiązania lub rozwiązania stosunku pracowniczego
bądź odnoszą się do spraw wynikłych w jego toku. Wydając
merytoryczne orzeczenie, sąd wpłynie na sytuację prawną pracownika jedynie w sposób ograniczony; oddalając skargę, afirmuje działania organów administracji publicznej, a tym samym
i legalność ustalonego statusu pracowniczego, a w razie
uwzględnienia skargi wyrazi ocenę, iż działania te były niezgodne z prawem, co wiązać się będzie z koniecznością ich
ponowienia. Istotnym elementem w tym zakresie są wyrażone
w orzeczeniu uwzględniającym skargę oceny prawne oraz
wskazania co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153
Ppsa zobowiązanie do ich uwzględnienia nie kształtuje wprawdzie bezpośrednio stosunku pracowniczego, ale pro futuro
niewątpliwie stanowi element wpływający na jego ostateczną
treść.
VI
Przepisy Ppsa nie definiują pojęcia „sprawy z zakresu prawa
pracy”. Warto zwrócić uwagę, że w art. 239 pkt 1 Ppsa, gdzie
wymienia się sprawy, w których z uwagi na przedmiot nie ma
obowiązku uiszczania kosztów sądowych, jako jedną z kategorii ustalono sprawy ze stosunków pracy i stosunków służbowych (art. 239 pkt 1 lit. d). Ustawodawca nie posłużył się
zatem wprost pojęciem „sprawy z zakresu prawa pracy”,
wiosna 2010
45
DZIAŁ NAUKOWY
ale jedynie pewnymi jego subkategoriami. W przyjętym na
wstępie szerokim ujęciu tego terminu mieszczą się bowiem
zarówno sprawy ze stosunku pracy, jak i ze stosunków służbowych, które – jak przyjmuje się w nauce prawa pracy – są niczym innym, tylko zobowiązaniem do świadczenia pracy, tyle
że na innych niż pracownicze warunkach41. Oznacza to, iż operowanie na gruncie Ppsa pojęciem „sprawy z zakresu prawa
pracy” o ustalonym wcześniej zakresie jest dopuszczalne, albowiem ma ono charakter zbiorczy, obejmujący swymi desygnatami zarówno sprawy ze stosunków pracy, jak i ze
stosunków służbowych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawionym rozwiązaniem może być fakt, że
sprawy wynikłe na gruncie obu tych stosunków ustawodawca
sklasyfikował w jednej kategorii – w art. 239 pkt 1 lit. d Ppsa
wymienia się je łącznie. Należy więc domniemywać, że tym
samym przyjął zbieżność charakteru tworzących je elementów.
Przedstawione wnioski, by nie pozostały wyłącznie twierdzeniami o charakterze ogólnoteoretycznym, wymagają poparcia
w warstwie prawnej. Konieczne jest zatem wskazanie rozwiązań normatywnych, dających się wpleść w kontekst poczynionych rozważań. Uwzględnienie wcześniejszych ustaleń
odnośnie do istoty wymiaru sprawiedliwości sprawowanego
przez sądy administracyjne determinuje kierunek dalszych poszukiwań; punktem wyjścia musi bowiem pozostać założenie,
iż w obu wyróżnionych w art. 239 pkt 1 lit. d Ppsa kategoriach
występuje element publicznoprawny, podlegający kontroli
przez pryzmat zgodności z prawem. Pozostaje jedynie odszukać criterium divisionis pomiędzy sprawami, które swe źródło
mają w stosunku pracy, a tymi, które mają je w stosunku
służbowym. Przy uwzględnieniu niejednorodności charakteru
stosunków służbowych i przyjętych w związku z tym w doktrynie ich klasyfikacjach, można sformułować ostrożny pogląd,
że da się je wkomponować w obie ww. kategorie.
Stosunek służbowy kojarzony jest z zatrudnieniem w sektorze publicznym o szczególnym statusie prawnym, wyznaczonym przez pragmatyki służbowe wraz ze swoistą dlań
nominacyjną podstawą nawiązania. Administracyjnoprawny
charakter stosunku z mianowania wynika z doktrynalnej koncepcji służby państwowej, określanej jako stosunek prawny
danej osoby do państwa, polegający na zatrudnieniu jej w aparacie państwowym w celu wykonywania za wynagrodzeniem,
w sposób stały i ciągły funkcji państwowych, zwłaszcza czynności związanych bezpośrednio z realizacją władzy państwowej42. Osoba zatrudniona na takich warunkach pozostawała w
szczególnej relacji do państwa, wyrażającej się z jednej strony
obciążeniem specyficznego charakteru obowiązkami, których
niedochowanie rodziło odpowiedzialność dyscyplinarną, a z
drugiej, przyznaniem uprawnień, z których nie mogły korzystać inne podmioty43.
Zgodnie z art. 76 Kodeksu pracy44 w przypadkach określonych w przepisach odrębnych stosunek pracy może zostać nawiązany na podstawie mianowania. Osoba zatrudniona na
takiej podstawie jest pracownikiem w rozumieniu jego przepisów (art. 2 k.p.). Zasadniczo jej sytuacja prawna normowana
jest przepisami odpowiednich pragmatyk, a postanowienia k.p.
znajdą zastosowanie jedynie wtedy, gdy określona kwestia nie
będzie nimi uregulowana (art. 5 k.p.). O zakresie stosowania
k.p. do stosunków służbowych decyduje bowiem przede
wszystkim potrzeba tego stosowania, słabsza lub silniejsza w
zależności od stopnia odrębnych od k.p. regulacji, wynikających z treści konkretnych pragmatyk45. W poglądach
przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego tę grupę relacji określono jako pracownicze stosunki służbowe i przyjęto,
że są one właściwe dla osób zatrudnionych na podstawie mianowania między innymi w urzędach państwowych, służbie cywilnej, prokuraturze, sądownictwie, nauce, Najwyższej Izbie
Kontroli46.
Inny charakter mają z kolei te stosunki z mianowania, w odniesieniu do których odpowiadające im pragmatyki nie zawierają zastrzeżenia, o jakim mowa w art. 76 k.p., co też nie
pozwala nadać im pracowniczego charakteru47. Do tej grupy
zalicza się osoby zatrudnione w formacjach mundurowych; w
policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, Biurze Ochrony Rządu, służbie więziennej, straży
pożarnej, straży granicznej, służbie celnej i w wojsku. W judykaturze konsekwentnie utrzymywane jest stanowisko, że rozważany stosunek ma charakter administracyjny, stąd też
sprawy o roszczenia z niego wynikające rozpoznawane są na
drodze postępowania administracyjnego48. Trzeba tu jednak
zastrzec, że publicznoprawny charakter omawianego stosunku
nie wyłącza możliwość stosowania doń prawa pracy bądź
prawa cywilnego. Jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas,
gdy możliwość taką przewidują przepisy prawa materialnego.
W odniesieniu do takich relacji kognicja sądu administracyjnego będzie wyłączona49.
Uwzględnienie obu rodzajów stosunków służbowych uzasadnia twierdzenie, że właściwa im odmienność sprowadzająca
się do innego skutku kreującego je mianowania –
w pierwszej kategorii mianowanie prowadzi do nawiązania stosunku pracy, w drugiej zaś do powstania administracyjnego
stosunku zatrudnienia – będzie jednocześnie kryterium,
w oparciu o które można przyporządkować każdy z nich, albo
do spraw ze stosunków pracy, albo do spraw ze stosunków
służbowych. Przedstawiony podział nie wyczerpuje oczywiście właściwości sądów administracyjnych w sprawach z zakresu prawa pracy. Z uwagi na ramy oraz cel niniejszego
opracowania omówienie w tym miejscu wszystkich rodzajów
spraw z tej grupy byłoby niecelowe. Chodziło wyłącznie o
zwrócenie uwagi, że rozwiązania normatywne Ppsa mogą stanowić podstawę dyferencjacji stosunków służbowych, „nie
wyłączając” ich przy tym z kategorii spraw z zakresu prawa
pracy.
VII
Problematyka związana z prawem do sądu w sprawach z zakresu prawa pracy in genere nie należy do jednoznacznych i
wolnych od niejasności. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy
upatrywać w tym, że stosunki właściwe dla tej grupy są niejednorodne. Przeplatają się tu elementy publicznoprawne z
elementami zobowiązaniowymi, przy czym nie ma reguł określających wzajemne relacje tych kategorii. W ramach jednego
stosunku prawnego – stosunku prawa pracy – mogą funkcjonować całe wiązki praw i obowiązków, których zidentyfikowanie jako publiczno- bądź prywatnoprawnych nie będzie
łatwe. By uniknąć trudności związanych z ustaleniem sądu
właściwego dla spraw o takim charakterze, ustawodawca nie-
wiosna 2010
46
DZIAŁ NAUKOWY
jednokrotnie rozstrzyga tę kwestię arbitralnie poprzez stosowne zapisy ustawowe. Potrzeba zastanowienia się i analizy
wystąpi natomiast wtedy, gdy takich wypowiedzi zabraknie,
albowiem jedynie ostateczne sprecyzowanie tożsamości prawnej określonej relacji pozwoli ustalić, czy sąd administracyjny
będzie właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, której jest ona
źródłem.
ministracja publiczna w państwie prawa, Księga jubileuszowa dla prof. J. Jendrośki, Wrocław 1999 s. 340.
15
Szerzej zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Państwo i Prawo 1997, nr 11-12, s. 93-97.
16
Jako dopuszczalne oceniono ustawowe ograniczenie prawa do sądu w stosunku do cudzoziemców. Normatywną podstawę do jego wprowadzenia
upatruje się w art. 37 ust. 2 Konstytucji – por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. P. 12/99, publ. OTK ZU 2000,
MACIEJ KOBAK
nr 7, poz. 260. W literaturze przedmiotu sygnalizuje się również wątpliwości,
jakie rodzi zestawienie treści art. 45 ust. 1 Konstytucji z jej art. 77 ust. 2,
Autor jest asystentem w Wyższej Szkole Prawa i Administracji w Przemyślu,
także asystentem sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym
w Rzeszowie. Został uhonorowany wyróżnieniem
III Letnich Warsztatów Doktoranckich w Rzeszowie 1-3 lipca 2009 r.
który stanowi, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Powstaje zatem pytaniem, czy zakaz
ustawowego wyłączenia drogi sądowej dotyczy wyłącznie wolności i praw
gwarantowanych Konstytucją (sensu stricto), czy również ustawami (sensu
largo). Przyjęcie pierwszego rozwiązania byłoby naturalną konsekwencją
*artykuł został uhonorowany wyróżnieniem
III Letnich Warsztatów Doktoranckich w Rzeszowie 1-3 lipca 2009 r.
założenia, że ustawa nie może zamykać drogi sądowej w materii konstytucyjnej, co przemawiałoby z kolei za dopuszczalnością ograniczenia ochrony
Przypisy:
1
praw i wolności przyznanych ustawami. Kwestia ta jednak nie jest wolna od
Prawo do sądu stanowi immanentną cechę każdego demokratycznego pań-
kontrowersji – szerzej por. Z. Czeszejko-Sochacki, op. cit., s. 95, M. Bogusz,
stwa prawnego, stąd do pozytywnej konkluzji co do jego obowiązywania wy-
Granice przedmiotowe prawa do sądu w sprawach z zakresu administracji
starczy ustalenie, że dany system państwowy posiada cechy pozwalające
2
publicznej, Gdańskie Studia Prawnicze 2005, t. XIII, s. 356-364.
17
przypisać mu ten charakter.
W opracowaniu przyjęto klasyczne rozróżnienie gałęzi prawa, przeprowadzone ze względu na metodę oddziaływania norm prawnych na życie
18
poruka, S. Fundowicza, Lublin 2003, s. 144.
stwa, Warszawa 1980, s. 11.
Por. P. Hoffmański, Prawo do sądu w sprawach karnych jako gwarancja
19
ochrony praw człowieka [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa
5
Państwo i Prawo 1998, nr 7, s. 11.
administracji”, wskazuje natomiast, iż w jego zakres wchodzi także orzeka-
stracyjnego, Krakowskie Studia Prawnicze 1984, Rok XVII, s. 44 i 45.
nie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i
Podział taki zaproponował J. Jończyk [w:] Prawo pracy, Warszawa 1984, s.
aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
21
nistracyjnego, używa się terminu „zatrudnienie” – zob. T. Zieliński, Sądowa
22
Zob. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, Ruch Praw-
23
Odmiennie D. R. Kijowski w: Wymiar sprawiedliwości w sprawach administ-
niczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2004, Rok LXVI, z. 2, s. 25.
kontrola decyzji administracyjnych w sprawach zatrudnienia, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1981, nr 4, s. 2, a także art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia
8
9
Por. R. Hauser, Przekształcenia modelu polskiego sądownictwa administracyjnego, „Forum Iuridicum” 2002, nr 1, s. 97 i 98.
prawa pracy często, zarówno w literaturze, jak i w przepisach prawa admi-
7
Konstytucja nie określa wprost, co należy rozumieć przez pojęcie „kontroli
Szerzej zob. J. Filipek, Założenia strukturalne postępowania sądowoadmin-
148-151. Warto zwrócić uwagę, iż dla tak szerokiego ujęcia spraw z zakresu
6
Por. A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
20
ochrona, pod red. L. Wiśniewskiego, Warszawa 1997, s. 203.
4
Tak R. Hauser, Konstytucyjny model sądownictwa administracyjnego, [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, pod red. J. Stelmasiaka, J. Niczy-
społeczne – szerzej zob. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznaw-
3
Z uwagi na ramy opracowania pominięto tu cechy samego postępowania,
tj. jawność, sprawiedliwość i bezzwłoczność.
20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
racyjnych a sądowa kontrola administracji, [w:] Instytucje współczesnego
Dz.U. 2008 r. nr 69, poz. 415, ze zm. oraz art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 lis-
prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa prof. J. Filipka, Kraków 2001,
topada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. 2006 r. nr 139 poz.
s. 331-336. Jako jeden z alternatywnych sposobów rozumienia art. 184 Kon-
992, ze zm.
stytucji Autor przedstawia taki, w którym kontrola działalności administra-
J. Jończyk słusznie zauważa, że postrzeganie prawa pracy wyłącznie przez
cji jest czymś dodatkowym, realizowanym obok lub równocześnie z
pryzmat stosunku pracy prowadzi do niepotrzebnej delimitacji jego instytu-
wymierzaniem sprawiedliwości w sporach jednostki z władzą wykonawczą.
cji – op. cit., s. 147.
Odpierając zarzut, że merytoryczne orzekanie przez sądy administracyjne w
Do takiej konkluzji doszedł T. Zieliński w: Stosunek prawa pracy do prawa
sprawach zastrzeżonych dla administracji publicznej stanowiłoby naruszenie
administracyjnego, Warszawa 1977, s. 254.
wyrażonej w art. 10 Konstytucji zasady podziału i równoważenia władzy usta-
Ibidem, s. 251 i 252.
wodawczej wykonawczej i sądowniczej, wywiódł, że byłoby to niemożliwe,
Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz.U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm. i
gdyby sąd orzekał w procesie kontradyktoryjnym, bez włączania się w
sprost., powoływana dalej jako Konstytucja.
kształtowanie polityki administracyjnej i bez możliwości działania z urzędu.
10
Dz.U. 1977 r. nr 38, poz. 167.
W takiej sytuacji działania sądu należałoby postrzegać nie jako aktywność w
11
Dz.U. 1993 r. nr 61, poz. 284.
zastępstwie administracji publicznej, lecz jako czynnik równoważenia władzy
12
Zob. L. Garlicki, Prawo do sądu, [w:] Prawa człowieka, model prawny, pod
jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w obszarze wykonywania zadań
red. R. Wieruszewskiego, Ossolineum 1991, s. 544.
administracji publicznej, będące gwarantem ochrony i realizacji praw oraz
13
Tak L. Wiśniewski [w:] Gwarancja praw i wolności człowieka i obywatela w
przyszłej konstytucji, [w:] Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela
wolności jednostki.
24
[w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem praw i wolności obywatelskich
w nowej polskiej konstytucji, Poznań 1990, s. 81-96.
14
B. Adamiak, Rozgraniczenie właściwości sądów w polskim systemie prawnym,
Na ten aspekt państwa prawnego – choć wprawdzie wyłącznie w odniesieniu do możliwości skorzystania ze skargi konstytucyjnej – zwraca uwagę F.
E. Schnapp, Rozważania nad konstytucyjną zasadą państwa prawa, [w:] Ad-
1980-2005, Warszawa 2005, s. 9.
25
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r., Dz.U. 2001 r. nr 98, poz. 1070 ze zm., powoływana dalej w skrócie jako Pusp.
wiosna 2010
47
GŁOSY I GLOSY
26
27
określonych działań, jak i bezczynność.
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r., Dz.U. 2002 r. nr 153, poz. 1269, ze zm., zwana
dalej w skrócie Pusa.
41
W. Sanetra, Prawo pracy, Białystok 1994, s. 28, 54.
Warto zwrócić uwagę, że o ile art. 184 Konstytucji stanowi, że „sądy admi-
42
Por. np. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 88 i n.,
nistracyjne sprawują (…) kontrolę działalności administracji publicznej”, to
M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administra-
art. 1 § 1 Pusa określa już, iż „Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej”. Wydaje się,
cyjne, Warszawa 1956, s. 293 i n.
43
28
29
30
31
granic oraz treści wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy ad-
wości podejmowania dodatkowych zajęć, tajemnica urzędowa, dbałość o
ministracyjne.
dobro publiczne oraz bezinteresowność; odnośnie do uprawnień podaje na-
Z uwagi na temat opracowania w dalszej części pominięto tematykę związaną
tomiast: uprawnienie do z góry określonego co do wysokości uposażenia,
z sądownictwem karnym.
prawo do awansu, szczególnego charakteru ochrona, prawo do emerytury
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 roku, Dz.U. 1964 r. nr 43, poz. 296, ze zm.,
– zob. tegoż. Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947, s.
powoływana dalej jako k.p.c.
41 i 42. Z bardziej współczesnych publikacji dotyczących omawianej pro-
Szerzej zob. W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996,
blematyki zob. również M. Zdyb, Służba publiczna, [w:] Prawo i godność,
s. 23.
Księga pamiątkowa w 70. rocznicę urodzin prof. W. Łączkowskiego, Lublin
Nie jest bowiem możliwe, by sprawa „niecywilna” w sensie materialnym była
sprawą cywilną w sensie formalnym, a więc podlegała rozpoznaniu w trybie
2003, s. 349-375.
44
kazujący ją do rozpoznania sądowi szczególnemu, Sądowi Najwyższemu
33
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r., Dz.U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., po-
siłkujące się regulacją k.p., oraz „otwarte”, szerzej wykorzystujące instytu-
woływana dalej w skrócie jako Ppsa.
cje powszechnego prawa pracy – zob. Z. Sypniewski, Nawiązanie i zmiany
Szerzej zob. T. Woś, [w:] T, Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Po-
37
38
stosunku pracy na podstawie mianowania, Warszawa-Poznań 1976, s. 10.
46
Podobnie J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
T. Kuczyński, Rozgraniczenie dróg sadowych w sprawach stosunków służbowych,
[w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem praw…, op. cit., s. 289-292.
47
Z uwzględnieniem oczywiście tych przypadków, gdy ustawa na zasadzie
Stąd T. Kuczyński określa je jako niepracownicze stosunki służbowe, op.
cit., s. 285.
48
wyjątku wprowadza inne kryterium kontroli (art. 1 § 2 Pusa).
36
Z tej perspektywy pragmatyki można podzielić na pragmatyki „zamknięte”
(samodzielne), zawierające rozwiązania specyficzne i w wąskim zakresie po-
nymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 38 i 39.
35
45
bądź innemu organowi (art. 2 § 1 i § 3 k.p.c.).
stępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 27 i 28.
34
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 roku, Dz.U. 1998 r. nr 21, poz. 94, ze zm. powoływana dalej w skrócie jako k.p.
k.p.c. (art. 1 k.p.c. in fine) i jednocześnie by istniał przepis szczególny prze-
32
A. Peretiatkowicz jako obowiązki wymienia: wybór miejsca zamieszkania
umożliwiający prawidłowe wykonywanie powierzonych zadań, brak możli-
iż regulacja Pusa jest ściślejsza, albowiem nie pozostawia wątpliwości co do
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1991 r., sygn.
Pominięto w tym miejscu kwestie rozstrzygania sporów o właściwość i spo-
II SA 35/91, publ. OSP 1992/1 poz. 25, postanowienie Sądu Najwyższego -
rów kompetencyjnych jako nieistotne dla omawianego zagadnienia.
Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 kwietnia
Zob. E. Ochendowski, [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski,
1992 roku, sygn. III ARN 17/92, publ. OSP 1993/2 poz. 44, uchwała Sądu
Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 49-51.
Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z
Tak A. Świątkowski na gruncie poprzednio obowiązującego art. 196 § 2 pkt
19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 1980 r. nr 9, poz. 26, ze zm. [w:] Zakres kognicji sądu admi-
dnia 18 marca 2008 r., sygn. II PZP 3/08, publ. OSNP 2008/17-18 poz. 249.
49
Szerzej na ten temat zob. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego
w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 18 i 19.
nistracyjnego w sprawach zatrudnienia i socjalnych, Krakowskie Studia
Prawnicze 1984, Rok XVII, s. 156, 160.
39
J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2006, rok LXVIII, z. 2, s. 308 i 309, 320.
40
Przez pojęcie „aktywności” przyjęto w tym miejscu zarówno podejmowanie
wiosna 2010
48
GŁOSY I GLOSY
ARTYKUŁ 162 K.P.A. JAKO PODSTAWA
ZAMIESZCZENIA WARUNKU W DECYZJI
ADMINISTRACYJNEJ
Dr MARIUSZ KOTULSK I
Wydawałoby się, że stosowanie art. 162
k.p.a. nie powinno budzić większych
wątpliwości. Tymczasem w zakresie pomocy społecznej pojawiły się w obrocie
prawnym decyzje administracyjne, które
w podstawie prawnej przywołują m.in.
art. 162 k.p.a., jednak w swoim rozstrzygnięciu nie stwierdzają wygaśnięcia
lub uchylenia innej decyzji, lecz przyznają świadczeniobiorcom określone
świadczenia społeczne, jednocześnie
ustanawiając warunek ich realizacji –
zwiększenie przez wojewodę dotacji na
realizację specjalistycznych usług opiekuńczych. W przypadku niezwiększenia
środków finansowych przekazywanych
przez wojewodę na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z
zaburzeniami psychicznymi wydana decyzja ma wygasnąć z dniem wskazanym
w treści rozstrzygnięcia. Zatem przepisem 162 k.p.a. posłużono się w tych decyzjach jako podstawą prawną dla
wprowadzenia do rozstrzygnięcia decyzji warunku rozwiązującego. Takie zastosowanie tego przepisu budzi daleko
idące wątpliwości, a wręcz sprzeciw.
Po pierwsze art. 162 § 1 k.p.a. zawiera
konstrukcję trzech norm prawnych.
Otóż organ administracyjny, który wydał
decyzję w pierwszej instancji, stwierdza
jej wygaśniecie, jeżeli decyzja:
1. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa;
2. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w
interesie społecznym lub w interesie
strony;
3. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego
warunku.
Dwa pierwsze przypadki odnoszą się
do sytuacji bezprzedmiotowości decyzji,
która wynikać może „z ustania prawnego
bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji
administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień
przez stronę czy też na skutek zmiany w
stanie prawnym, ale tylko w przypadku,
gdy powoduje ona taki skutek; bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej
wydaniu”1.
Żadna z wyżej wskazanych przesłanek
nie miała zastosowania w przypadku
wspomnianych decyzji administracyjnych, gdyż nie orzekały one o wygaśnięciu lub uchyleniu innej decyzji, lecz
przyznawały stronom uprawnienia do
specjalistycznych usług opiekuńczych.
Rozstrzygnięcia tych decyzji są więc nieadekwatne do dyspozycji powołanego w
ich podstawie prawnej art. 162 k.p.a.
Dla pełności obrazu dodać jedynie należy, że w art. 162 § 2 k.p.a. przewidziano
możliwość uchylenia przez organ administracyjny decyzji, która została wydana
z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (zlecenie), a strona tych
czynności nie dopełniła w wyznaczonym
terminie.
Po drugie przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia
w treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej jakiegokolwiek warunku.
Wręcz przeciwnie - to właśnie niedopełnienie warunku zawartego w innej
decyzji stanowi przesłankę do zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia jej wygaśnięcia przez organ
administracyjny w odrębnej decyzji.
Możliwość wprowadzenia do decyzji administracyjnej warunku (zarówno zawieszającego, jak i rozwiązującego), jako
jej dodatkowego elementu, musi jasno
wynikać z brzmienia normy zawartej w
prawie materialnym2. Warunek jest dowiosna 2010
datkowym elementem decyzji, związanym z jej rozstrzygnięciem i mającym
wpływ na skutki prawne wywierane
przez decyzję3.
A zatem z postanowień zawartych w
art. 162 k.p.a. w żaden sposób nie wynika, aby zawierał on ogólną, ani tym
bardziej samodzielną podstawę do
ustanowienia w decyzji administracyjnej warunku (zawieszającego lub rozwiązującego) lub by odsyłał w tym
zakresie do szczegółowych unormowań
pozakodeksowych.
W konsekwencji stwierdzić należy, że
przytoczenie art. 162 k.p.a. w podstawie
prawnej decyzji administracyjnej, która
następnie w swojej osnowie nie stwierdza wygaśnięcia lub uchylenia innej decyzji (bezprzedmiotowej lub wydanej
pod warunkiem albo z zastrzeżeniem
zlecenia), nie ma sensu i nie spełnia swojej podstawowej roli - nie służy wskazaniu adresatom decyzji oraz podmiotom
dokonującym weryfikacji decyzji (organowi II instancji, sądom administracyjnym) przepisów prawa, na podstawie
których wydana została decyzja. Co więcej, można wręcz powiedzieć, że wprowadza czytelnika tej decyzji w błąd, gdyż
może on zasadnie oczekiwać, że w jej
rozstrzygnięciu stwierdzono wygaśnięcie lub uchylenie innej decyzji.
Ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w
tych decyzjach nie stwierdza wygaśnięcia lub uchylania innej decyzji, lecz
orzeka merytorycznie o przyznaniu konkretnych świadczeń z zakresu pomocy
społecznej, a ich realizację uzależnia od
warunku otrzymania dotacji od wojewody, pozostaje założyć, iż organ powołał w podstawie prawnej art. 162 w
celu wprowadzenia do decyzji wspomnianego warunku albo żeby wskazać adresatowi decyzji skutek nieziszczenia się
tego warunku. Jednak, jak już wyżej pod-
49
GŁOSY I GLOSY
niesiono, zastosowanie art. 162 k.p.a.
wiąże się ze stwierdzeniem wygaśnięcia
innej decyzji lub jej uchyleniem, ale na
pewno nie z wprowadzeniem warunku
do treści rozstrzygnięcia, jak również nie
może stanowić zapowiedzi przyszłego
zastosowania normy prawnej w innej decyzji.
Podkreślić należy, iż obowiązująca
ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej Dz.U. tekst jedn. z 2009 r., nr 175,
poz. 1362 ze zm. także nie przewiduje
podstawy prawnej do wprowadzenia w
treści decyzji jako warunku realizacji
specjalistycznych usług opiekuńczych
przekazania w określonym terminie dotacji na pokrycie kosztów tych świadczeń. W konsekwencji również ten akt
prawny nie daje podstawy prawnej do zamieszczenia w treści decyzji warunku
rozwiązującego. Zgodnie z brzmieniem
art. 50 cyt. ustawy osobie samotnej,
która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych
osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje
pomoc w formie usług opiekuńczych
lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być
przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina,
a także wspólnie niezamieszkujący
małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Wspomniane
usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą
przez lekarza pielęgnację oraz, w
miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Natomiast specjalistyczne usługi opiekuńcze są to
usługi dostosowane do szczególnych
potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone
przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Organ, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich
zakres, okres i miejsce świadczenia. Organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w
miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy (z wyłączeniem specjalistycznych
usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) należy do zadań
własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust.1 pkt 11 cyt.
ustawy). Natomiast specjalistyczne
usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicz-
nymi należą do zadań zleconych gminie
z zakresu administracji rządowej. Środki
na realizację i obsługę tych zadań zleconych zapewnia budżet państwa (art. 18
ust. 1 pkt 3 i ust. 2 cyt. ustawy).
Pomijając już kwestie prawne, które
mają oczywiście charakter wiodący w
tych rozważaniach, nie sposób pominąć
aspektu społecznego związanego z osobami korzystającymi z tych świadczeń i
ich rodzin. Zawarcie w rozstrzygnięciu
decyzji warunku rozwiązującego stawia
te osoby w sytuacji niepewności. Świadczeniobiorcy (ich opiekunowie, rodziny)
nie wiedzą, czy będą mieli zapewnione
specjalne usługi opiekuńcze przez cały
okres, na który zostały im przyznane,
czy też w przypadku ziszczenia się warunku i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji
po pewnym czasie usługi te przestaną
być świadczone. W działaniach tych widoczne jest usiłowanie przez organ pogodzenie potrzeb osób spełniających
kryterium otrzymania specjalnych świadczeń opiekuńczych z ograniczoną dostępnością środków finansowych na ich
realizację w pewnym interwale czasowym. Organ administracyjny, chcąc
objąć opieką jak największą grupę osób potrzebujących takich świadczeń, jednocześnie dysponując niezadowalającymi
środkami finansowymi i wobec braku pewności co do otrzymania ich w określonym
terminie, stara się poprzez wprowadzenie
do decyzji warunku rozwiązującego uchronić się przed wykonywaniem świadczeń
bez pokrycia finansowego. Oczywiście,
wprowadzenie takiego warunku nie
oznacza, że musi się on spełnić. Można
wręcz założyć, mając na uwadze ów
aspekt społeczny, że brak środków finansowych nie wystąpi albo jest to mało
prawdopodobne, a zawarty w decyzji warunek jest w zasadzie tylko formalnym
zabezpieczeniem w przypadku ziszczenia się tej negatywnej w skutkach sytuacji. Jeżeli przekazanie dotacji wojewody
nie nastąpiłoby w zakreślonym terminie,
to koszty usług opiekuńczych musiałaby
ponieść gmina (przynajmniej do czasu
przekazania przez wojewodę środków finansowych na wykonywanie tych
zadań). Zadania publiczne, a takimi są
zadania zlecone z zakresu administracji
publicznej, ze względu na ich rolę w zaspokajaniu potrzeb społecznych muszą
być wykonywane ze swej istoty w sposób
ciągły. Ich wykonywanie przez organ administracyjny nie może zostać przewiosna 2010
rwane ze względu na brak środków finansowych lub uzależnione od przekazania dotacji przez administrację rządową.
Mimo to ani art. 162 k.p.a. ani ustawa o
pomocy społecznej nie przewidują, a już
zwłaszcza potencjalne okoliczności faktyczne nie mogą determinować, wprowadzenia do treści decyzji przyznającej
świadczenie z zakresu pomocy społecznej warunku rozwiązującego.
Wreszcie podkreślić należy, że zamieszczenie w podstawie prawnej art.
162 k.p.a. w rozstrzygnięciu decyzji warunku nie wywołuje samo z siebie
skutku w postaci wygaśnięcia tego aktu
nawet w przypadku ziszczenia się warunku rozwiązującego. W konsekwencji
i tak musiałoby być wszczęte odrębne
postępowanie administracyjne, w toku
którego badane byłoby zaistnienie wymaganych prawem przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie
wyżej powołanego przepisu oraz wydana
stwierdzająca to decyzja administracyjna. Jednak w trybie art. 162 k.p.a., jak
to przytoczono na wstępie, można stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli została
ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia
przez stronę określonego warunku, a
strona nie dopełniła tego warunku. Tymczasem w decyzjach, które były przyczyną niniejszych rozważań, nie
zamieszczono obowiązku dopełnienia
przez stronę określonego warunku.
Wręcz przeciwnie - określony w tych decyzjach warunek ich wygaśnięcia w najmniejszym stopniu nie zależał od strony,
lecz od działania innego organu – przekazania przez wojewodę środków finansowych we wskazanym terminie. Zatem
nie są to przesłanki przewidziane w art.
162 § pkt 2 k.p.a. i umożliwiające jego zastosowanie.
Na koniec rozważyć należy, jakie skutki
niesie za sobą niepotrzebne wprowadzenie do podstawy prawnej art. 162 k.p.a. i
warunku do osnowy decyzji. Oczywiście,
podstawowej korekty we wskazaniu prawidłowej podstawy prawnej oraz treści
rozstrzygnięcia dokonać można w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji rozpatrujący odwołanie od takiej
decyzji powinien ją uchylić i orzec merytorycznie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), o ile
oczywiście nie ma jeszcze innych wad
postępowania powodujących przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w
50
GŁOSY I GLOSY
całości lub w znacznej części (art. 138 § 2
k.p.a.). Nie można także wykluczyć zastosowania autokorekty przez organ I instancji w trybie art. 132 k.p.a. pod
wskazanymi w tym przepisie warunkami.
Przede wszystkim jednak w stosunku
do takich decyzji, które uzyskały przymiot ostateczności, będzie miał zastosowanie tryb nadzwyczajny z art. 156
k.p.a. Jednak samo niewłaściwe przytoczenie w podstawie prawnej art. 162 nie
jest istotną wadą decyzji. Brak zamieszczenia w decyzji administracyjnej podstawy prawnej lub jej niewłaściwe
przytoczenie jest wadą istotną skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji tylko wtedy, gdy nie istnieje przepis
prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej4.
Teza ta ma natomiast istotne znaczenie
dla oceny zamieszczenia w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej wspomnianego warunku. Otóż zamieszczenie w
decyzji warunku o wygaśnięciu decyzji
w przypadku niezwiększenia przez wojewodę dotacji na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z
zaburzeniami psychicznymi w zakreślonym terminie nastąpiło właśnie bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji lub
zawarcie w jej osnowie rozstrzygnięć
bez podstawy prawnej oznacza, że albo
nie ma przepisu prawnego, który umo-
cowuje administrację publiczną do
działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia
wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na
wydaniu decyzji administracyjnej rozumianej jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, lub na zamieszczaniu
w osnowie decyzji władczych rozstrzygnięć5.
Jak wskazano wyżej, ani art. 162 k.p.a.,
ani inny przepis ustawy o pomocy społecznej nie zawierają umocowania dla organu
pomocy społecznej do umieszczenia w
treści decyzji takiego warunku. Dlatego
też zamieszczenie w decyzji administracyjnej wspomnianego warunku, bez stosownej do tego podstawy prawnej, należy
kwalifikować jako wadę istotną tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji zapis
osnowy decyzji dotyczący wprowadzenia
do jej treści warunku jest nieważny i w tej
części decyzja podlega stwierdzeniu nieważności (czy to przez organ administracyjny na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 w
zw. z art.157 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny za zasadzie art. 145 § 1 pkt
2 p.p.s.a.).
Przypisy:
1
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000,
s. 691.
2
„Możliwość dodania do decyzji warunku (wydania
jej »pod warunkiem«) nie jest kwestią uznania organu administracyjnego lub jego inicjatywy, ale
powinna wynikać każdorazowo z prawa materialnego. Zasada taka powinna być bezwzględnie
przestrzegana w państwie prawnym, w którym
ogólnie uważa się istnienie decyzji warunkowych
za problematyczne”, za J. Zimmermann, Prawo
administracyjne, Warszawa 2008, s. 315.
3
Zob. szerzej J. Borkowski, Zmiana i uchylenie
ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 173-174; T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP
1999 r., nr 6, s. 24-34.
4
Por. wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2007 r.,
sygn. akt IV SA/Wa 712/07
5
Por. wyrok WSA w Warszawie z 29.06.2007 r.,
sygn. akt VI SA/Wa 473/07. Podobnie w wyroku NSA w Gdańsku z 5.11.1996 r., sygn. akt
SA/Gd 264/95: „decyzją wydaną bez podstawy
prawnej jest decyzja nie mająca podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w
d r M A R I U S Z K O T U LS K I
ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego”.
Autor jest adiunktem na Wydziałe Prawa
i Administracji UJ oraz sędzią
Wojewódzkiego Sądu Administracji w Krakowie
NIEKOMERCYJNA DZIAŁALNOŚĆ
GOSPODARCZA GMINY
Dr DOROTA FLESZER
Problematyka prowadzenia działalności
gospodarczej samorządu gminnego jest
bardzo złożona i niewątpliwie wzbudza
wiele emocji. Podstawowym argumentem przemawiającym za dopuszczeniem
tej formy działalności gminy są finanse.
Uzyskane w ten sposób środki można
przeznaczyć na realizację szerokiego zakresu zadań publicznych określanych
jako zadania własne. Celem działalności
gospodarczej może być także wykonywanie zadań, które ustawodawca na ten
samorząd nałożył. Wobec tego sprawą
istotną jest określenie zasad i warunków, w jakich może być ona wykony-
wana. Kwestia ta budzi bowiem w praktyce wiele wątpliwości, głównie natury
formalnej.
Przedmiotem niniejszego opracowania
będzie analiza regulacji prawnych
określających zasady podejmowania
przez samorząd gminny działalności
gospodarczej w sferze ściśle związanej z
realizacją zadań mu przypisanych.
Już w toku prac legislacyjnych poprzedzających uchwalenie ustawy o samorządzie terytorialnym wykrystalizowały
się dwie przeciwstawne grupy poglądów1. „Z jednej strony postulowano
całkowite wyłączenie bądź znaczne ograwiosna 2010
niczenie prawa prowadzenia działalności
gospodarczej przez j.s.t., wskazując na następujące argumenty:
- brak możliwości wykonywania przez
związek publicznoprawny efektywnej
działalności tego rodzaju w gospodarce
rynkowej;
- prawdopodobieństwo niewłaściwego gospodarowania majątkiem komunalnym;
- możliwość bezprawnego wykorzystywania przez samorząd jego uprzywilejowanej
pozycji;
- niebezpieczeństwo wypaczania zasadniczej
roli samorządu terytorialnego (nadmierne
koncentrowanie się na prowadzeniu
51
GŁOSY I GLOSY
działalności gospodarczej może osłabić aktywność w wykonywaniu zdań mających
bezpośrednio na celu zaspokajanie potrzeb
społeczności lokalnej).
Z drugiej strony kwestionowano zasadność powyższych zarzutów, wskazując, iż
w istocie rzeczy dotyczą one obaw o skutek, który w ogóle nie wystąpi.
Podkreślano również:
- celowość bezpośredniego włączenia samorządu w proces pozyskiwania środków
pieniężnych niezbędnych do realizacji
zadań;
- możliwość urzeczywistniania przez samorząd określonych funkcji prac interwencyjnych, np. tworzenia miejsc pracy
dla bezrobotnych”2.
Pojęcie „działalność gospodarcza”
i „przedsiębiorca”
Termin „działalność gospodarcza” nie
jest traktowany jednolicie i może być rozmaicie interpretowany. W języku potocznym przez działalność gospodarczą
rozumie się działalność polegająca na wytwarzaniu dóbr i usług. Takie określenie
jest jednak zbyt ogólne i nie precyzuje
wielu istotnych cech3. Definicję legalną
tego terminu zawiera art. 2 ustawy z dnia
2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej4 (dalej u.s.d.g.). Zgodnie z
jego brzmieniem „działalność gospodarcza” to zarobkowa działalność wytwórcza,
budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność
zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zatem należy zgodzić
się z poglądem M. Zdyba, że działalność
gospodarczą trzeba rozumieć szeroko,
ponieważ jej formy mogą być nietypowe
i bardzo różnorodne5.
Zdaniem SN definicja legalna działalności gospodarczej, zamieszczona w
przepisie art. 2 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej, oznacza, że
działalność ta ma być z założenia działalnością wykonywaną w sposób zorganizowany i nastawioną na nieokreślony z
góry czas, zatem bez znaczenia dla charakteru takiej działalności są ewentualne
przerwy w faktycznym wykonywaniu tej
działalności, już po jej uruchomieniu6.
Według C. Kosikowskiego istota działalności gospodarczej opiera się na trzech
podstawowych przesłankach: kryterium
ekonomicznej klasyfikacji, zarobkowych
celach działalności, wykonywania działalności w sposób zorganizowany i ciągły7.
Działalność gospodarczą charakteryzuje
zatem profesjonalny (zawodowy) charakter, podporządkowanie regułom
opłacalności i zysku (zasada racjonalnego gospodarowania), powtarzalność
działań, uczestnictwo w obrocie gospodarczym8. Warto zaznaczyć, że działalność
gospodarcza
to
kategoria
obiektywna, niezależna od tego, jak
działalność ocenia sam prowadzący ją
podmiot i jak ją nazywa oraz czy dopełnia
ciążących na nim obowiązków z działalnością tą związanych, takich jak zgłoszenie działalności do ewidencji lub też
zgłoszenie obowiązku podatkowego8.
W polskim systemie prawnym najszerszą definicję terminu „przedsiębiorca” zawiera art. 4 u.s.d.g. Mianem
tym określa on osobę fizyczną, osobę
prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna
ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców
uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez
nich działalności gospodarczej. W sposób węższy ujmuje ten termin art. 431
kodeksu cywilnego wprowadzony
ustawą z 14 lutego 2003 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw9. Za przedsiębiorcę
traktuje on osobę fizyczną, osobę
prawną i jednostkę organizacyjną, której
ustawa przyznaje zdolność prawną, gdy
prowadzi we władnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową.
Działalność gospodarcza gminy
Możliwość podejmowania działalności
gospodarczej przez gminę przewidział
ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym10 (dalej u.s.g.). Jak wynika z
treści tej normy prawnej, gmina oraz
inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze
użyteczności publicznej wyłącznie w
przypadkach określonych w odrębnej
ustawie. Wobec powyższego, jak stwierdza NSA, gmina może więc prowadzić
działalność gospodarczą, wykonując zadania o charakterze użyteczności publicznej11. Art. 9 ust. 2 u.s.g. zakazał
wyraźnie gminom oraz innym komunalnym osobom prawnym prowadzenia
działalności gospodarczej wykraczającej
poza zadania o charakterze użyteczności
publicznej12.
Oznacza to tym samym, że wśród wielu
przejawów działalności gminy – jako
korporacji publicznoprawnej – mieści
się także prowadzenie działalności gospodarczej. W tych wypadkach gmina (a
ściślej powołane lub utworzone przez
nią jednostki) jest przedsiębiorcą (podmiotem gospodarczym)13. Podziela to
stanowisko M. Szydło. Uważa on, że jednym z dopuszczonych przez prawo przewiosna 2010
jawów aktywności jednostek samorządu
terytorialnego jest prowadzenie działalności gospodarczej, pojmowanej jako
uczestniczenie w obrocie gospodarczym
(tj. w rynkowej wymianę dóbr i usług), z
zamiarem osiągania zysków (choć akurat osiąganie zysków niekoniecznie musi
być głównym i podstawowym celem tej
działalności) oraz poprzez dokonywanie
stosownych czynności cywilnoprawnych. Jednostki samorządu terytorialnego nie są wprawdzie podmiotami
gwarantowanej konstytucyjnie wolności
działalności gospodarczej (zob. art. 20
Konstytucji RP) i nie mogą korzystać z
tych wszystkich gwarancji, jakie wolność
ta daje podmiotom prywatnym, niemniej
jednak w sytuacjach przez prawo przewidzianych, a więc gdy upoważnia je do
tego norma prawna (o różnym zresztą
stopniu szczegółowości), mogą one
podjąć działalność gospodarczą i stać
się przez to uczestnikami obrotu gospodarczego 14 . W konsekwencji, jako
przedsiębiorca, jednostka samorządu
terytorialnego ma obowiązek uwzględniać w swojej działalności zakazy wynikające z ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów nawet wtedy, gdy wydaje
akty prawa miejscowego lub decyzje administracyjne, związane z organizowaniem usług użyteczności publicznej15.
S. Czarnow formułuje twierdzenie, że
działalność gospodarcza gminy jest specyficzna. Jest ona specyficzną częścią
gospodarki komunalnej, mogącą przybierać charakter zarówno komercyjny,
jak i niekomercyjny16. Jest to pogląd uzasadniony. Potwierdza go SN, który wyróżnia działalność gospodarcza sensu
stricto, polegającą na uczestniczeniu w
obrocie gospodarczym, jak np. świadczenie usług dla ludności przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej
dotowane z budżetu gminy17, oraz sensu
largo, polegającą na gospodarowaniu
mieniem, jak np. wynajem lokali oraz pobieranie i egzekwowanie opłat z tego tytułu przez18 komunalne jednostki
organizacyjne. Z kolei w doktrynie wyróżniono rodzaj działalności gospodarczej właściwy dla podmiotów, które
same nie mogą prowadzić działalności
zarobkowej (non profit) lub poddane są
ograniczeniom w jej prowadzeniu (non
for profit), polegającym zazwyczaj na konieczności przeznaczenia całego zysku
na cele statutowe (bez możliwości podziału go między członków). Podmioty
te – jak np. izby rolnicze, samorząd terytorialny, fundacje, stowarzyszenia, organizacje charytatywne etc. – zarobkową
działalność gospodarczą realizują za pośrednictwem założonej przez siebie placówki, dysponującej własną osobowością
prawną lub co najmniej wyodrębnionej
52
GŁOSY I GLOSY
pod względem organizacyjnym i rachunkowym19.
Zasady prowadzenia niekomercyjnej
działalności gospodarczej, czyli działalności komunalnej, zawiera art. 1 ustawy
z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
komunalnej20 (dalej u.g.k.). Według jego
brzmienia gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego polega
„na wykonywaniu zadań własnych, w celu
zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty
samorządowej” (ust. 1) i „obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące
i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych
potrzeb ludności w drodze świadczenia
usług powszechnie dostępnych”. (ust. 2).
Jak stwierdza NSA, zasadnicza odmienność pomiędzy gospodarką komunalną a
działalnością gospodarczą polega głównie
na tym, że gospodarka komunalna nie ma
charakteru zarobkowego. Musi się ona
mieścić w ramach działalności komunalnej,
a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, a w tym
samym zaspokajanie zbiorowych potrzeb
wspólnoty (zadań użyteczności publicznej).
Gmina jest przede wszystkim organem
władzy publicznej, przez co, siłą rzeczy, musi
przejąć określone funkcje interwencyjne w
gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny
działalności społecznej niezbędnej, w których
podmioty prywatne nie są zainteresowane
podjęciem działalności (np. brak opłacalności), o tworzenie nowych miejsc pracy, o
podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i
kulturalnej (np. przemysł ludowy, uzdrowiska, centra turystyki itd.)21.
Bodaj najważniejsza częścią zadań gospodarczych gminy jest zorganizowanie,
w ramach zadań własnych, gospodarki
komunalnej w celu bieżącego zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej
obsługujących infrastrukturę gminną w
postaci dróg, mostów, placów, jak też
urządzeń służących do zaopatrywania
mieszkańców w wodę, odbiór ścieków,
ciepło, unieszkodliwianie odpadów, lokalny transport zbiorowy itp.22.
Realizacja zadań użyteczności
publicznej warunkiem prowadzenia
działalności gospodarczej gminy
Regulacja art. 1 u.g.k. w całej rozciągłości
„akcentuje w efekcie jako przedmiot i cel tej
działalności zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej (wspólnoty samorządowej)”23. Oczywiście, ujęcie to nie
wyznacza w sposób dokładny i precyzyjny
zakresu zadań z dziedziny użyteczności
publicznej, a tym samym – nie pozwala
na jednoznaczną kwalifikację poszczególnych rodzajów działalności z tejże sfery24.
Kluczowe dla analizy zagadnienie staje się
więc ustalenie zakresu terminu „użyteczność
publiczna”. Według art. 9 ust. 4 u.s.g. - zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy,
określone w art. 7 ust. 1, których celem jest
bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Zakres pojęciowy użyteczności publicznej
można rozpatrywać w oparciu o dwie płaszczyzny: społeczno-ekonomiczną i techniczną. Analizując pojęcie użyteczności
publicznej ze społeczno-ekonomicznego
punktu widzenia, można stwierdzić, że:
- działalność ta dotyczy potrzeb o charakterze zbiorowym wymagających określenia
odrębnej organizacji ich zaspokajania;
- oparta jest na bazie majątku publicznego;
- jej odbiorcy nie ponoszą pełnej odpłatności z tytułu korzystania z jej efektów;
- nie jest nastawiona na osiąganie zysku(co
nie zwalnia od prowadzenia jej w oparciu o
rachunek ekonomiczny;
- wymaga wsparcia finansowego ze środków publicznych25.
Rozpatrując natomiast pojęcie „użyteczności publicznej” z punktu widzenia kryteriów o charakterze technicznym, można
przyjąć, że gospodarka ta charakteryzować
się będzie:
- usługowym profilem;
- jednoczesnym wykonywaniem produkcji, dostawy i konsumpcji;
- brakiem możliwości magazynowania
większości świadczeń;
- zróżnicowaniem zapotrzebowania uzależnionym od pór roku, a nawet dnia;
- koniecznością ciągłego dostarczania
świadczeń, określona niepodzielnością
techniczną;
- stosunkowo wolnym tempem rozwoju
postępu technicznego;
- monopolem naturalnym (który to m.in.
polega na trwałym powiązaniu odbiorcy
z dostawcą)26.
Istotne w tej kwestii jest stanowisko RIO
we Wrocławiu, zgodnie którym zadania
określone w art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym wyznaczają zakres
pojęcia „zaspokajanie zbiorowych potrzeb
wspólnoty”27. Według R. Illinicza, samo
pojęcie „użyteczności publicznej” w ustawach samorządowych służy do zakwalifikowania działalności gospodarczej
polegającej na wytwarzaniu dóbr, którego istotą jest bieżące i nieprzerwane
zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zadania publiczne
o znaczeniu lokalnym, które dotyczą zbiorowych potrzeb wspólnoty, należą do
gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 164 Konstytucji)28. Natomiast P. Malinowski zauważa,
że dokonując próby charakterystyki
działalności mieszczącej się w sferze
wiosna 2010
użyteczności publicznej, można przyjąć,
że działalność ta stanowić będzie pewną
specyficzną, złożoną, kwalifikowaną
formę działalności gospodarczej, mającej
istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania i zaspokajania potrzeb danej
społeczności29.
Zatem podstaw do prowadzenia przez samorząd gospodarczy działalności gospodarczej należy poszukiwać w przepisach
prawa przedmiotowego, określających zadania samorządu terytorialnego oraz
formy ich realizacji. Uprawnienia samorządu w tym zakresie wiążą się bezpośrednio z treścią tych przepisów ustaw
prawa samorządowego, które zezwalają
na tworzenie przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego przedsiębiorstw, a więc jednostek organizacyjnych
powołanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawodawca, definiując zadania użyteczności publicznej,
nawiązuje wprost do regulacji art. 7 ust. 1
u.s.g. Przepis - jak zauważa się w doktrynie - podkreśla charakterystyczną cechę
zadań własnych gminy, jaką jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy
(ust. 1) i wymienia najważniejsze z nich
(ust. 2)30.
Jak wynika z treści art. 7 ust. 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty
należy do zadań własnych gminy. W
szczególności zadania własne obejmują
sprawy:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i
przyrody oraz gospodarki wodnej;
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę,
kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i
porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię
elektryczną i cieplną oraz gaz;
4) lokalnego transportu zbiorowego;
5) ochrony zdrowia;
6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;
7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;
8) edukacji publicznej;
9) kultury, w tym bibliotek gminnych i
innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;
10) kultury fizycznej i turystyki, w tym
terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;
11) targowisk i hal targowych;
12) zieleni gminnej i zadrzewień;
13) cmentarzy gminnych,
14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym
53
GŁOSY I GLOSY
wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;
15) utrzymania gminnych obiektów i
urządzeń użyteczności publicznej oraz
obiektów administracyjnych;
16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej,
medycznej i prawnej;
17) wspierania i upowszechniania idei
samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów
pobudzania aktywności obywatelskiej;
18) promocji gminy;
19) współpracy z organizacjami pozarządowymi;
20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Wobec powyższego zadania własne
gminy można zaliczyć do jednej z poniższych kategorii:
1. infrastruktury technicznej;
2. infrastruktury społecznej;
3. porządku i bezpieczeństwa publicznego;
4. ładu przestrzennego i ekologicznego31.
Wyliczenie to nie jest kompletne, o
czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności”. Zadania
własne gmin określone są bowiem również w innych ustawach33.
W praktyce ustalenie legalności podejmowania działalności gospodarczej przez
gminę w określonego rodzaju jest trudne.
O wadze problemu świadczy przede
wszystkim powstałe w tej materii orzecznictwo sądowe. I tak finansowanie budowy hotelu z restauracją i basenem nie
mieści się w katalogu zadań własnych
gminy, o którym mowa w art. 7 ustawy o
samorządzie gminnym. Działalność hotelarsko-restauracyjna, będąca działalnością gospodarczą, wykracza poza
zadania o charakterze użyteczności publicznej34. W obecnym stanie prawnym
brak podstaw do prowadzenia działalności w zakresie kultury fizycznej i
sportu w formie komunalnej instytucji
posiadającej osobowość prawną i finansowanie tych zadań poprzez dotację podmiotową35. Również realizacja zadań z
zakresu kultury fizycznej ukierunkowana
na sport profesjonalny nie jest zadaniem
o charakterze użyteczności publicznej i
w związku z tym nie należy do zadań
własnych gminy. Tylko zadanie publiczne można zaliczyć do kategorii zadań
o charakterze użyteczności publicznej, to
znaczy takich, które w odniesieniu do
gminy polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej36.
Także samo wniesienie udziałów do
spółki nie jest tożsame z realizacją zadania własnego gminy37. Natomiast w pojęciu „zadań o charakterze użyteczności
publicznej” mieszczą się usługi z zakresu
komunikacji miejskiej świadczone przez
gminę za pośrednictwem określonej jednostki organizacyjnej38.
Nie wszystkie zadania własne jednostek
samorządu terytorialnego mogą być
uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej. Działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i
kredytów zaciąganych przez jednostki
samorządu terytorialnego nie wykazuje
koniecznych elementów dla uznania takiej działalności za realizację zadania o
charakterze użyteczności publicznej.
Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań
mających na celu bieżące i nieprzerwane
zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty39.
Przy wykonywaniu zadań własnych
gmina może prowadzić działalność gospodarcza, występując w obrocie cywilnym na własny rachunek i organizować
przedsięwzięcia gospodarcze40. Pod pojęciem „organizowania usług o charakterze użyteczności publicznej” w rozumieniu
art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 16
lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i
konsumentów41 należy rozumieć działalność jednostek samorządu terytorialnego, która polega na tworzeniu
wszelkiego rodzaju ram świadczenia takich usług przez innych przedsiębiorców, w tym określaniu za pomocą aktów
prawa miejscowego normatywnych warunków ubiegania się o zezwolenie na
prowadzenie działalności z zakresu
usług użyteczności publicznej oraz
zasad wykonywania takiej działalności42.
Z punktu widzenia prawa z reguły nie
ma wymogu, aby gmina realizowała
swoje zadania tylko i wyłącznie przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych, i nie ma przeszkód prawnych ku
temu, by zadania gminy były realizowane również na podstawie umów prawa
cywilnego przez podmioty dotowane z
budżetu gminy. Wskazuje się, że dotacja
(dofinansowanie) jest w tej sytuacji
prawną formą realizacji zadania własnego gminy przy pomocy „innego” podmiotu43. Do zadań własnych gminy
należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb
wspólnoty i gmina w celu realizacji tych
zadań może zawierać umowy z innymi
podmiotami44. W zakresie dofinansowania innych podmiotów - tam gdzie prawo
nie stwarza wyraźnej możliwości przekazania środków finansowych w formie
dotacji budżetowej - gmina może się
posługiwać - na podstawie art. 9 ustawy
o samorządzie terytorialnym [gminnym
– przyp. autora] - formą właściwą dla
czynności cywilnoprawnych (umowy).
Forma ta jednak jest dopuszczalna
wyłącznie w sferze realizacji zadań pubwiosna 2010
licznych45. Ale już przystąpienie gminy
do spółki, której podstawowym celem
jest działalność komercyjna, wykracza
poza zadania o charakterze użyteczności
publicznej46. Niezależnie od wyboru sposobu realizowania zadań publicznych, a
więc także w razie ich zlecenia podmiotom zewnętrznym, gmina ponosi odpowiedzialność za realizację tych zadań,
tzn. za zaspokajanie zbiorowych potrzeb
wspólnoty samorządowej47.
W świetle dokonanych ustaleń działalnością gospodarczą gminy jest - prowadzona w formie komunalnych zakładów
budżetowych lub spółek prawa handlowego - działalność w zakresie zadań
własnych, określonych w art. 7 ust. 1
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z
1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), których
celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia
usług powszechnie dostępnych, a także
- w przypadkach określonych w odrębnej ustawie - działalność w zakresie wykraczającym poza te zadania48.
Podsumowując, należy uznać, że dopuszczenie przed ustawodawcę możliwości
prowadzenia działalności gospodarczej w sferze użyteczności publicznej jest rozwiązaniem trafnym i zasługującym na akceptację.
Warto jednak podkreślić, że szerokie i nieprecyzyjne określenie zadań własnych
gminy powoduje trudności w zaklasyfikowaniu danego zadania do kategorii
zadań własnych. W konsekwencji powoduje to wątpliwości co do dopuszczalności jego realizacji poprzez prowadzenie
działalności gospodarczej. Może to stanowić źródło poważnych nadużyć.
dr DOROTA FLESZER
Autorka jest wykładowcą w Wyższej Szkole
Handlowej w Piotrkowie Trybunalskim
Przypisy:
1
Z. Duniewska, Prowadzenie działalności gospodarczej przez gminę, [w:] M. Stahl (red.) Nowelizacje
i postulaty zmian ustawodawstwa samorządowego, Warszawa 1993 r., s. 22.
2
J. P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Polsce, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa
2004 r., s. 58 i podana tam literatura.
3
J. Adamiak, Samorząd terytorialny i jego rola w rozwoju regionalnym i lokalnym, [w:] (red.) J. Adamiak, W. Kosiedowski, A. Potoczek, B.
Słowińska, Zarządzanie rozwojem regionalnym i
lokalnym. Problemy teorii i praktyki, Dom Organizatora Toruń 2001 r., s. 100.
4
tekst jedn. z 2005 r. Dz.U. nr 155 poz.1095 z późn. zm.
5
M. Zdyb, Komentarz do ustawy o działalności gos-
6
Wyrok SN z 4.01.2008 r. I UK 208/07, LEX nr 442841.
podarczej, Bydgoszcz 1997 r., s. 35 i nast.
54
GŁOSY I GLOSY
7
C. Kosikowski, Prawo działalności gospodarczej.
22
Komentarz. Warszawa 2000 r., s. 11.
8
C. Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie
23
Współczesne problemy administracji publicznej,
OSNC 1992/2/17.
C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański,
Dz. U. nr 49 poz. 408.
przepisy towarzyszące, Warszawa 1997 r., s. 10.
tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. nr 142 poz.1591 z późn. zm.
12
J. P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wy-
podarczej samorządu powiatowego, [w:] (red.)
porska, Samorząd terytorialny w Polsce, Wydaw-
S. Dolaty, Problemy prawne w działalności sa-
nictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 60.
morządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwer-
Wyrok NSA w Warszawie z 11.08.1994 r, II SA
sytetu Opolskiego, Opole 2002 r., s. 375.
739/94, FK z 1994 nr 5 poz. 74.
14
25
26
Uchwała SN z 30.11.1992 r., III CZP 134/92,
OSNCP 1993 nr 5 poz. 79, uchwała SN z 9.03.1993 r.
M. Szydło, Ograniczenia działalności gospodarczej od-
16
17
20
38
uchwała RIO – we Wrocławiu z 26.01.1995 r.,
R. Illinicz, Rola administracji publicznej w gospo-
Wyrok NSA w Warszawie z 16.05.2006 r. , II
OSK 288/06, OwSS z 2006 nr 4, poz. 108.
40
Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Łodzi z
dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt I ACZ 335/96
OSA z 1997 r. nr 9, poz. 55.
41
Dz.U. nr 50 poz. 331 z 2007 r. z późn. zm.
42
Wyrok SN z 20.11.2008 r. III SK 12/08, Glosa z
2009 nr 3, s. 102.
43
38/96, OwSS z 1996 nr 2, s. 62.
29
Wyrok NSA W-wa z 19.07.2005 r., I OSK 130/05,
LEX nr 190697.
39
C. Kosikowski, Komentarz do ustawy o gospodarce ko-
C. Kosikowski, Komentarz do ustawy o gospo-
Uchwała RIO we Wrocławiu z 6.09.2006 r.
78/2006, OwSS z 2006 nr 4, poz. 111.
Uchwała RIO w Opolu z 28 X 1998 r., 16/97/98,
OwSS z 1999 nr 1, poz. 24.
44
Wyrok NSA w Rzeszowie z 20.05.1998 r. SA/Rz
wyrok SN z 20.11.2008 r. III SK 12/08, Glosa z
Współczesne problemy administracji publicznej,
2009 nr 3, poz. 102.
Piotrków Trybunalski 2009 r., s. 134.
38/96, OwSS z 1996 nr 2 poz. 62, uchwała RIO w
P. Malinowski, Prawne ujęcie działalności gospo-
Krakowie z 20.10.1993 r. XX/63/93,OwSS z
S. Czarnow, Cel i przedmiot przedsiębiorstwa spółki
30
gminy w świetle ustawy o gospodarce komunalnej,
darczej samorządu powiatowego, „Samorząd Te-
„Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1997 r.
rytorialny” 2000 nr 11, s. 31.
31
Uchwała SN z 30.11.1992 r., III CZP 134/92,
Komentarz, „Dom Wydawniczy ABC”, s. 79.
32
J. Boć, Prawo
1996/1997, s. 172-173; Z. Niewiadomski, Ustrój
samorządu terytorialnego i administracji rządo-
Dz.U. nr 9 poz.43 z 1997 r. z późn. zm.
OTWARCIE NOWEJ SIEDZIBY KOLEGIUM
W GORZOWIE WIELKOPOLSKIM
Dnia 22 czerwca 2009 r. dokonano uroczystego otwarcia nowej siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
wej po reformie, Warszawa 1998 r., s. 17.
33
45
A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd
Uchwała RIO we Wrocławiu z 26.01.1995 r.,
1994 nr 1, poz. 52.
46
Wyrok NSA w Warszawie z 11.08.1994 r. II SA
739/94, Wokanda z 1995 nr 1, poz. 33.
47
administracyjne, Wrocław
z 1994 nr 3, poz. 63.
A. Kidyba, Prawo handlowe, Warszawa 2002 r.,
355/98, Glosa z 1999 nr 5, s. 29.
A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny.
Uchwała SN z 9.09.1993 r., III AZP 12/93, OSNC
s. 564 i nast.
21
1977/99, FK z 2001 nr 3, poz. 78.
37
morząd Terytorialny z 2007 r., nr 6, s. 7
OSNC z 1993 nr 5, poz. 79.
19
LEX nr 144784.
darce, [w:] (red.) E. Olejniczak-Szałowska,
nr 11, s. 11
18
Wyrok NSA w Gdańsku z 6.12.2000 r., I SA/Gd
darce… op. cit., s. 22.
28
noszące się do przedsiębiorstw komunalnych a swobody
rynku wewnętrznego we Wspólnocie Europejskiej, Sa-
36
P. Malinowski, Istota i znaczenie działalności gos-
munalnej, Łódź-Zielona Góra 1997 r., s. 23.
27
IIICZP 156/93, OSNP 1993 nr 9, poz. 152.
15
Uchwała RIO w Łodzi z 2.04.2004 r., 10/30/2004,
Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i
11
13
35
Piotrków Trybunalski 2009 r., s. 134.
24
publ.
10
R. Illinicz, Rola administracji publicznej w gospo-
Uchwała RIO w Katowicach z 5.07.2005 r.,
65/XVII/2005, OwSS z 2006 nr 1, s. 14.
darce, [w:] (red.) E. Olejniczak-Szałowskiej,
uchwała SN z 18.06.1991 r., III CZP 40/91,
Wyrok NSA z 2.12.1994 r., SA/Łd 741/94, nie
34
1968/02 OSS z 2003 r. poz. 105.
polskim, Warszawa 1995 r., s. 49-58,
9
wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., SA/Gd
R. Szarek, Glosa do postanowienia SN z 19 X
1999 r., III CZ 112/99, Samorząd Terytorialny
z 2000 nr 11, s. 66.
48
Postanowienie SN – Izba Cywilna z 19 paździer
nika 1999 r. sygn. akt CZ 112/99 OSNC z 2000 r. nr 4,
poz. 78.
gminny…, op. cit. s. 80.
Gorzowie Wlkp. Na uroczystość przybyli
senatorowie RP: Henryk Maciej Woźniak,
Władysław Dajczak, posłowie i posłanki na
Sejm RP: Jan Kochanowski, Bożena
Sławiak, Elżbieta Rafalska, Witold Pahl,
Wojewoda Lubuski Helena Hatka, Wicewiosna 2010
wojewoda Lubuski Jan Świespo, mecenas
Krystyna Sieniawska, Przewodnicząca,
KRSKO, prezesi Samorządowych Kolegiów
Odwoławczych z całej Polski, a Prezes
Wiesław Drabik podziękował zacnym gościom za przybycie i docenienie trudu, jaki
został włożony w kreowanie wizerunku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Gorzowie Wlkp.
Inauguracja nowej siedziby SKO była
wspaniałą okazją zaprezentowania dorobku
gorzowskiego Kolegium oraz zachętą do
korzystania z dotychczasowych doświadczeń.
Szczególne podziękowania Prezes
Wiesław Drabik złożył Pani Krystynie
Sieniawskiej oraz wszystkim prezesom
SKO, którzy wspierali tutejsze kolegium
w staraniach o pozyskanie środków na
modernizację nowej siedziby.
Uroczystość zwieńczona została poświęceniem budynku i zaproszeniem na
poczęstunek.
55
GŁOSY I GLOSY
PRÓBA ZDEFINIOWANIA POJĘCIA
„WSPÓLNE WYCHOWYWANIE DZIECKA”
ZAWARTEGO W ART. 3 PKT 17A USTAWY
O ŚWIADCZENIACH RODZINNYCH
BARBARA ZYSK
Wedle treści art. 3 pkt 17a ustawy o
świadczeniach rodzinnych1 przez osobę
samotnie wychowującą dziecko rozumie
się pannę, kawalera, wdowę, wdowca,
osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu,
osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno
dziecko z jego rodzicem. Jak zatem wynika z powyższego, aby być uprawnionym do świadczeń rodzinnych, należy
być osobą wolnego stanu i nie wychowywać dziecka wspólnie z jego drugim
rodzicem. Jednakże stosowanie tego
przepisu w praktyce nastręczyło wiele
trudności, albowiem nie ma problemu w
zdefiniowaniu pojęcia „panna”, „kawaler”,
„wdowę”, „wdowiec”, osoba pozostająca w
separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, ale w
określeniu, co mieści się w pojęciu
„wspólne wychowywanie”.
Ustalenie zakresu tego pojęcia ma bardzo istotne znaczenie dla osób starających się o świadczenia rodzinne.
Pomóc może w tym art. 96 § 1 ustawy
kodeks rodzinny i opiekuńczy2, który
mówi, iż rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i
kierują nim. Obowiązani są troszczyć się
o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i
przygotowywać je należycie do pracy
dla dobra społeczeństwa odpowiednio
do jego uzdolnień. W literaturze panuje
pogląd, że dbanie rodziców o fizyczny
rozwój następuje poprzez dbanie o fizyczną kondycję dziecka, a także o jego
życie i zdrowie. Natomiast troska o duchowy rozwój oznacza „wpajanie dziecku
zasad moralnych oraz zasad współżycia
społecznego, kształtowanie prawego charakteru, wyrabianie w dziecku sumienności, pracowitości i poczucia obowiązku,
miłości do ojczyzny, nawyku poszanowania cudzej własności, a także własności
społecznej; wreszcie – zapewnienie
dziecku odpowiedniego do jego uzdolnień
wykształcenia i przygotowania do pracy
zawodowej”3.
Podsumowując, wychowanie dziecka
powinno zmierzać do takiego ukształtowania jego charakteru, aby stało się
osobą prawą oraz dobrym obywatelem.
Jednakże ten przepis prawa mówi o „wychowaniu”, więc nie desygnuje w pełni
zbioru mieszczącego się w pojęciu
„wspólne wychowywanie” i aby ocenić,
czy dana sytuacja mieści się lub nie w
tym zbiorze, należy się odwołać do ocen
pozaprawnych.
Niektóre organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego uznawały,
że przesłanką umożliwiającą przyjęcie, że
rodzice wspólnie wychowują dziecko, pozostaje przysługująca obojgu władza rodzicielska. Jest to oczywiście błędne
założenie, ponieważ wychowywanie
dziecka to m.in. dbanie o jego rozwój fizyczny i duchowy, mający na celu jego
usamodzielnienie poprzez dostarczanie
mu środków utrzymania, zapewnienie
mu właściwych warunków bytowych i
edukacyjnych, co moim zdaniem nie jest
równoznaczne z posiadaniem władzy rodzicielskiej. Nierzadkie są sytuacje, kiedy
jeden z rodziców po rozwodzie, pomimo
przysługującej mu władzy rodzicielskiej,
nie utrzymuje w ogóle lub jedynie sporadyczne kontakty z dzieckiem.
Mówienie o wychowywaniu, w świetle
wyżej przedstawionych definicji tego pojęcia, w takiej sytuacji byłoby kompletną
pomyłką. Ponadto rozumienie wspólnego wychowywania dziecka jako
przysługującej obojgu rodzicom władzy
wiosna 2010
rodzicielskiej prowadziłoby do konieczności pozbawienia jednego z rodziców
tejże władzy, aby drugi rodzic mógł
otrzymywać świadczenia rodzinne. Powodowałoby to krzywdzące konsekwencje zarówno dla dziecka, jak i dla rodzica
pozbawionego tych praw. Kontakt z obojgiem rodziców zapewnia prawidłowy rozwój psychiczny i emocjonalny dziecka,
natomiast rodzice posiadają prawo do osobistej styczności z dzieckiem i wedle art.
48 ust. 2 Konstytucji RP ograniczenie
praw rodziców do wychowywania dziecka
może nastąpić tylko w przypadkach
określonych w ustawie i na podstawie
prawomocnego wyroku. Wyżej przedstawione stanowisko znajduje również oparcie w orzecznictwie4.
Sytuacją, która dość często występuje
i wywołuje wiele wątpliwości, jest sytuacja, kiedy po rozwodzie rodzice dziecka
nadal zamieszkują pod wspólnym dachem. Zgodnie z obowiązującą linią
orzecznictwa wspólne zamieszkiwanie
nie świadczy jeszcze o wspólnym wychowywaniu dziecka. Sytuacja taka
niewątpliwie sprzyja wówczas realizacji
obowiązków rodzicielskich, na które
składa się również wychowywanie, ale
nie można wówczas automatycznie
stwierdzić, że rodzice wspólnie wychowują dziecko5. Co natomiast w sytuacji,
kiedy rodzice nie tylko mieszkają razem
po rozwodzie, ale rodzic, który nie sprawuje stałej pieczy nad dzieckiem, stara
się uczestniczyć w jego wychowywaniu
poprzez odwożenie do szkoły, uczestniczenie w wywiadówkach, wspólne spacery, zabawy? Czy wówczas można już
uznać, że rodzice wychowują wspólnie
dziecko?
Stanowisko w tej sprawie zajął Wojewódzki
Sąd Administracyjny we Wrocławiu,
56
GŁOSY I GLOSY
który stwierdził w uzasadnieniu swego
orzeczenia, że wychowywanie dziecka
jest „ciągłym procesem składającym się z
szeregu czynności faktycznych, poprzez
które rodzice mają możliwość wpływu na
dziecko, kształtowania jego osobowości,
decydowania o jego rozwoju między innymi intelektualnym i emocjonalnym.
Wychowanie nie może ograniczać się jedynie do kontaktów z dzieckiem”6. Zatem
wedle powyższego organ administracyjny decydujący o przyznaniu świadczenia rodzinnego czy też organ
odwoławczy rozpatrujący sprawę powinien zbadać, czy rodzic niesprawujący
stałej opieki nad dzieckiem utrzymuje z
nim sporadyczne kontakty i sporadycznie uczestniczy w jego wychowywaniu,
czy
też
dokonuje
czynności
składających się na proces wychowania
systematycznie i w sposób ciągły7.
Kolejnym problemem, który pojawił się
przy ustalaniu zakresu pojęcia „osoba samotnie wychowująca dziecko”, był fakt
pozostawania przez jednego z rodziców
(np. matkę dziecka) w konkubinacie z
innym mężczyzną niebędącym biologicznym
ojcem dziecka. Czy taką sytuację należy
uznać za wspólne wychowywanie dziecka z
drugim rodzicem? Art. 3 pkt. 17a ustawy z
dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych mówi o rodzicu, a zatem o osobie,
która w świetle prawa posiada taki status w
stosunku do wychowywanego dziecka.
Zatem przy ustalaniu, czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne wychowuje dziecko wspólnie z drugim
rodzicem, należy uwzględnić status
prawny, a nie faktyczny. Ponieważ
ustawa o świadczeniach rodzinnych nie
zawiera pojęcia „ojciec dziecka”, więc pojęcie to należy rozumieć zgodnie z ustawą
kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zakres
ww. pojęcia jest ujęty w sposób dość
wąski i nie ma tu znaczenia biologiczne
ojcostwo czy odczucia stron, dopóki okoliczność ta nie zostanie potwierdzona poprzez uznanie dziecka przez ojca,
prawomocne orzeczenie sądu powszechnego lub nie wynika z domniemania wynikającego z faktu zawarcia małżeństwa
z matką dziecka nie można mówić o istnieniu ojcostwa w sensie prawnym8. Tak
więc konkubent matki dziecka niebędący
jednocześnie jego ojcem w sensie prawnym nie ma żadnych praw i obowiązków
wobec tego dziecka, zatem nie można
mówić w takiej sytuacji o wspólnym wychowywaniu dziecka z jego rodzicem9.
Konkludując, organ administracyjny,
rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego, powinien w pierwszej
kolejności ustalić, czy rodzic posiadający
stałą pieczę nad dzieckiem jest osobą
stanu wolnego. Następnie organ powinien zbadać, czy dziecko jest wychowywane wspólnie przez oboje rodziców, tzn.
czy ma ono charakter ciągły, bieżący i
faktycznie wspólny, czy też jedno z rodziców sprawuje stałą opiekę, a kontakty
dziecka z drugim rodzicem są sporadyczne. Ponadto organ powinien wziąć
pod uwagę, że chodzi o rodziców w sensie prawnym, a nie faktycznym.
Tak więc ustalenie faktycznej sytuacji
rodziny jest jedną z ważniejszych
przesłanek, nie może się jednak opierać
na domniemaniach lub pozornych
założeniach. Każda sprawa wymaga
szczegółowej analizy i indywidualnej
oceny przez organ administracji publicznej.
Definicja „osoby samotnie wychowującej
dziecko”, zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych, została sformułowana
w sposób nieprecyzyjny i stwarzający
pole do nadużyć. Pomimo określenia, co
należy rozumieć przez pojęcie „wspólne
wychowywanie dziecka”, organowi prowadzącemu postępowanie dowodowe
jest niezwykle trudno ustalić, czy kontakty dziecka z rodzicem niesprawującym stałej pieczy nad nim mają
charakter ciągły oraz bieżący. Wiele
małżeństw wykorzystuje tę lukę i przeprowadza rozwód, po którym nadal
razem żyją i wspólnie wychowują dzieci,
a rodzic sprawujący teoretycznie stałą
opiekę nad dzieckiem pobiera świadczenia rodzinne z tytułu jego samotnego
wychowywania.
Wydaje się, że najbardziej obiektywne i
niestwarzające możliwości do nadużyć
byłoby rozwiązanie polegające na uzależnieniu przyznania prawa do świadczeń
rodzinnych od dwóch kryteriów: 1) stanu
wolnego rodzica wychowującego dziecko
oraz 2) wysokości jego dochodów.
B ARBA RA Z YSK
Autorka jest doktorantką w Katedrze
Postępowania Administracyjnego UJ
i asystentem sędziego w Sądzie Rejonowym
dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie,
Wydział I Cywilny
wiosna 2010
Przypisy:
1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003r. (t.j. Dz.U. 2006 r.,
2
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz.U. 1964 r.,
nr 139, poz. 992 z późn. zm.).
nr 9, poz. 59 z późn. zm.).
3
Helena Ciepła, Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Komentarz pod redakcją Kazimierza Piaseckiego, Warszawa 2009, s. 751.
4
Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w orzeczeniu z dnia
27 listopada 2007 r., IV Sa/GI 724/07, źródło
Lex Omega.
5
Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2005 r., I SA/Wa
1744/04, źródło Lex Omega.
6
Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2007 r., IV
SA/Wr 466/07, źródło Lex Omega.
7
Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny
w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2008 r. ,
I OSK 837/07 gdzie w uzasadnieniu podniósł, że
„można mówić o wspólnym wychowaniu jeżeli ma
ono miejsce w sposób ciągły, bieżący i faktycznie
wspólny, a nie sprowadza się jedynie do określonych kontaktów rodzica z dzieckiem” i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w
wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., II SA/Lu
918/07 „Pojęcie »wspólnego wychowywania«
zakłada pewną ciągłość dbania o zaspokajanie
różnorodnych potrzeb, wynikającą z samego pojęcia wychowanie. Ciągłość ta nie musi wprawdzie
wiązać się bezwzględnie ze wspólnym i nieprzerwanym mieszkaniem ze sobą i modelowym prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, to
jednak winna przekraczać cechy incydentalności
kontaktów z dziećmi, nawet jeżeli, co można stwierdzić w sprawie będącej przedmiotem kontrolowanego przez sąd administracyjny postępowania,
dałoby się im przypisać pewną regularność”.
8
Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu w Krakowie
z dnia 22 listopada 2007 r., II Sa/Kr 972/06,
źródło Lex Omega.
9
Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., I
OSK 1494/06, źródło Lex Omega.
WŁAŚCIWOŚĆ ORGANÓW
ADMINISTRACJI
57
GŁOSY I GLOSY
JO ANNA G OLENIOWSKA-GAŁGAN
Pojęcie „właściwości organu administracyjnego” nie budzi zasadniczych rozbieżności poglądów zarówno w literaturze,
jak i orzecznictwie sądowym. Przyjmuje
się, iż pod pojęciem należy rozumieć zdolność prawną organu do rozpoznawania i
rozstrzygania określonego rodzaju spraw
w postępowaniu administracyjnym1.
Aby dany organ był właściwy w sprawie, jego działanie musi być oparte na
normie prawnej dającej mu uprawnienie
lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w
formie decyzji administracyjnej, w trybie
określonym w k.p.a. Jednym zatem z warunków prawidłowości takiej decyzji jest
to, że musi być wydana z poszanowaniem przepisów o właściwości. Wynika
to z jednej z podstawowych zasad postępowania – zasady praworządności.
W tym miejscu wypada również wyjaśnić, iż używając terminu „organ administracji publicznej”, k.p.a. obejmuje jego
zakresem nie tylko organy administracji
rządowej, lecz także organy jednostek
samorządu terytorialnego oraz inne organy podmiotów wykonujących funkcje
zlecone administracji państwowej.
Pojęciem „organu administracji” zajmuje się prawo administracyjne. Należy
przypomnieć, że punktem wyjścia do
określenia zarówno organu administracji publicznej, jak i organu państwa, a
także organów różnego rodzaju jednostek organizacyjnych jest pojęcie „organu osoby prawnej” rozumiane jako
wewnętrzna jednostka organizacyjna
danej osoby, która jest wyposażona w
uprawnienie do wyrażenia woli podmiotu. Uprawnienie do wyrażenia woli
danego podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany
podmiot2. Uprawnienie do wyrażenia
woli za dany podmiot jest ujęte jako
kompetencja danego organu. Jak to się
w literaturze szeroko podkreśla, organem administracji jest minister, a ministerstwo stanowi jednostkę organizacyjną
aparatu państwowego, aparat pomocniczy ministra.
Wchodzące w skład ministerstwa wewnętrzne jednostki organizacyjne, takie
jak departamenty, nie są organami, lecz
wykonują kompetencje ministra.
Pracownicy organów administracji
często wydają decyzje administracyjne w
imieniu tych organów, opierając się na
upoważnieniu3. Art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego takie upoważnienie przewiduje :
,,Organ administracji publicznej może w
formie pisemnej upoważnić pracowników
kierowanej jednostki organizacyjnej do
załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień
i zaświadczeń”.
Podobny przepis zawiera ustawa o samorządzie gminnym (art. 39 ust 2 ) stanowiący, że wójt może upoważnić
swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego
imieniu decyzji administracyjnych. Pracownik lub organ jednostki upoważnionej nie staje się wskutek upoważnienia
organem administracji, a decyzje przez
niego wydawane są traktowane jako decyzje organu, który wydał upoważnienie.
Nie mamy tu do czynienia z delegacją
kompetencji, lecz z upoważnieniem do
ich wykonania.
Pracownik upoważniony do wykonania
kompetencji organu nie staje się przez
to organem administracji, wykonuje on
bowiem kompetencje organu, ale ich nie
posiada. Ponieważ działania podmiotu
upoważnionego zalicza się na rachunek
organu upoważniającego, traktowane są
jako jego rozstrzygnięcia4. W konsekwencji decyzje wydane przez upoważnione
osoby są w rzeczywistości decyzjami wywiosna 2010
danymi przez organ, który udzielił im
stosownego i wymaganego przepisami
upoważnienia5.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają wiele uprawnień
organom wyższego stopnia nad organami
administracji załatwiającymi sprawę, a
także organom naczelnym sprawującym
nadzór nad tymi organami.
Organami wyższego stopnia są :
1. w stosunku do organów jednostek
samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że
ustawy szczególne stanowią inaczej;
2. w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie;
3. w stosunku do innych organów administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy
nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w
razie ich braku – organy państwowe
sprawujące nadzór nad ich działalnością;
4. w stosunku do organów organizacji
społecznych – odpowiednie organy
wyższego stopnia tych organizacji, a w
razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Na podstawie analizy ustaw samorządowych i ustawy kompetencyjnej,
które weszły w życie 1.01.1999 r., można
odtworzyć administracyjny tok instancji
w następujący sposób:
1) od decyzji wydanych w i instancji
przez organy gmin w sprawach własnych przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego,
natomiast w sprawach zleconych – do
wojewody, jeżeli ustawy szczególne tak
stanowią, w przeciwnym razie także do
samorządowego kolegium odwoławczego;
2)
a) od decyzji wydawanych w I instancji
przez organy powiatu przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis
58
GŁOSY I GLOSY
szczególny stanowi inaczej, według których odwołania od wymienionych w
nich rozmaitych decyzji starosty
przysługują do wojewody;
b) od decyzji wydawanych w I instancji
przez związki powiatów (art. 65 ust. 1
SamPowiatU) przysługuje odwołanie do
samorządowego kolegium odwoławczego albo do wojewody – jeżeli przepis
szczególny tak stanowi (art. 38 w zw. z
art. 65 ust 4 SamPowiatU);
3) od wydawanych w I instancji przez
organy gminnego i powiatowego samorządu terytorialnego – w sprawach szkół
publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne oraz
w sprawach obowiązku szkolnego i
nauki – odwołanie przysługuje do kuratora oświaty (działającego w imieniu wojewody), jako do organu wyższego
stopnia w rozumieniu k.p.a. na podstawie art. 31 pkt 5 znowelizowanej ustawy
z 7.09.1991 r. o systemie oświaty;
4) od decyzji wydawanych w I instancji
przez marszałka województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej
przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, natomiast
w sprawach powierzonych na podstawie
porozumienia z wojewodą – do właściwego ministra ( art. 46 ust 1-3 ustawy z
5.06.1998 r. o samorządzie województwa);
5) od decyzji wydawanych w I instancji
przez wojewodę przysługuje odwołanie
do właściwego ministra działu administracji rządowej (art. 23 i 23 ust 3 AdmRzWU oraz art. 49 ust 1 i 2 SamWojU );
6) od decyzji wydawanych w I instancji
przez kierowników zespolonych służb,
inspekcji lub straży – działających z
mocy ustawy w imieniu wojewody albo
w imieniu własnym – przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia
danej służby, inspekcji lub straży , czyli
do Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, Komendanta Głównego Policji czy
ministra właściwego do spraw oświaty
(art. 23 ust 3 AdmRzWU ).
Kodeks postępowania administracyjnego wymienia również organy naczelne,
którymi są:
1) w stosunku do organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem
samorządowych kolegiów odwoławczych,
oraz organów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych – Prezes
Rady Ministrów lub właściwi ministrowie;
2) w stosunku do organów państwo-
wych innych niż określone w pkt 1 – odpowiednie organy o ogólnokrajowym zasięgu działania;
3) w stosunku do organów organizacji
społecznych – naczelne organy tych organizacji, a w razie braku takiego organu – prezes Rady Ministrów lub
właściwi ministrowie sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością.
W tym miejscu wypada wyjaśnić, iż pojęciem „organów naczelnych” posługiwała
się Konstytucja z 1952 r., ale terminu
tego nie używa Konstytucja RP6.
ZDOLNOŚĆ PRAWNA
ORGANÓW ADMINISTRACJI
– KOMPETENCJA OGÓLNA
I SZCZEGÓLNA
Kluczową sprawą dla określenia pozycji
prawnej organu administracji publicznej
w postępowaniu administracyjnym jest
ustalenie jego zdolności prawnej w tym
zakresie7. W literaturze zdolność prawna
organów określana jest jako zespół
przesłanek decydujących o zdolności do
podejmowania czynności procesowych
w postępowaniu administracyjnym, przy
czym zdolność ta może mieć charakter
zdolności ogólnej i szczególnej8.
Kompetencja ogólna organu administracyjnego mieści się w kręgu jego zadań
wyznaczonych danemu organowi przez
odpowiednie przepisy o charakterze organizacyjnym (ustrojowym), jednakże
przepisy te nie mogą stanowić wyłącznej
podstawy do uznania tego organu za
zdolnego do prowadzenia postępowania
w konkretnej sprawie. Trzeba posiadać
kompetencję szczególną, wynikającą z
konkretnej normy materialnego prawa
administracyjnego. Przykładem mogą
być tu ustawy samorządowe, w których
kompetencje do prowadzenia postępowania
administracyjnego na szczeblu poszczególnych samorządów posiada wiele podmiotów,
jednakże nie można wszystkim z nich przypisać kompetencji ogólnej. Art. 39 ust 1
SamGminU stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji
publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Początkowa
część przepisu wskazuje na ogólną
kompetencję wójta, natomiast możliwość orzekania przez inne organy samorządu gminnego przewiduje część
końcowa art. 39 ust 1 SamGminU.
Właściwość ogólna wskazuje na realną
możliwość rozstrzygnięcia sprawy admiwiosna 2010
nistracyjnej, nie może natomiast stanowić
podstawy do rozstrzygnięcia konkretnej
sprawy, konkretnego adresata. Potrzebna
jest do tego materialna podstawa legitymacji organu administracyjnego, zawarta
w powszechnie obowiązującym prawie.
Zdolność ogólna wojewody wynikająca
z art. 24 AdmRządWojU stanowi, że do
wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej niezastrzeżone na rzecz innych organów tej
administracji.
Zdolność ogólna może też wynikać z
zawartych porozumień, o których mowa
w art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz w licznych ustawach szczególnych i ustrojowych, zwłaszcza samorządowych. Należy podkreślić,
że w wyniku zawartego porozumienia
jeden z organów nabywa określone
uprawnienia, inny natomiast je traci.
Zmienia się podmiot wykonujący te
uprawnienia, źródłem nowych zaś może
być tylko powszechnie obowiązujące
prawo. Właściwość organu administracyjnego powstała w wyniku zawartego porozumienia jest w istocie swoistą
właściwością ustawową.
Kompetencje szczególną organów administracji publicznej określają dwie kategorie przepisów:
– przepisy, które wyznaczają ich właściwość (miejscową, rzeczową i instancyjną);
– przepisy o wyłączeniu organów (pracowników organu, członków organu kolegialnego od udziału w postępowaniu)9.
WŁAŚCIWOŚĆ MIEJSCOWA
ORGANU ADMINISTRACYJNEGO
W doktrynie prawa administracyjnego
„właściwość” jest definiowana jako zdolność prawna organu administracji do
rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym10.
Powierzenie organowi administracji
załatwienia określonego rodzaju spraw
administracyjnych może przybierać dwojaką postać:
1. albo ustawa wskazuje dany organ
jako właściwy;
2. albo ustawa przewiduje, że kompetencje innego organu mogą zostać przeniesione na dany organ. W tym
wypadku czasami mówimy o właściwości delegacyjnej11.
Z właściwością delegacyjną mamy do
czynienia w przypadku stałego delegowania kompetencji lub też delegowania
59
GŁOSY I GLOSY
organu do załatwienia jednostkowej
sprawy, np. w wypadku gdy organ właściwy został wyłączony stosownie do
przepisów k.p.a.
Właściwość miejscowa jest to właściwość organu do działania na określonym
fragmencie terytorium kraju, z reguły
będącym jednostką podziału administracyjnego - podstawowego lub specjalnego.
Według Dawidowicza „właściwość miejscowa organów administracji publicznej”
rozumiana jest jako prawna zdolność organu ( … ) do wiążącego realizowania
swojej właściwości rzeczowej na określonym obszarze12.
Każdy organ terenowy ma swój określony zasięg działania i może załatwić
sprawy tylko z tego obszaru.
K.p.a. w odróżnieniu od właściwości
rzeczowej określa zasady właściwości
miejscowej, wskazując, że :
1) w sprawach dotyczących nieruchomości i zakładów pracy - właściwy jest
organ miejsca położenia nieruchomości
czy prowadzenia zakładu;
2) w pozostałych sprawach – organ
miejsca zamieszkania (siedziby strony, w
braku miejsca zamieszkania, miejsce pobytu (siedziby) – ostatniego miejsca pobytu;
3) jeżeli nie można ustalić właściwości
miejscowej na podstawie powyższych
kryteriów. Sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło
zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w razie braku takiego miejsca
- do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy.
Zatem k.p.a. określa jedynie zasady
ustalenia właściwości miejscowej, które
mogą doznać ograniczeń w ustawach
szczególnych. Przykładowo art. 37 PomSpołU zawiera szczegółową regulację
dotyczącą właściwości miejscowej gminy
w sprawach świadczeń z zakresu pomocy
społecznej. Stosownie do art. 37 właściwość miejscowa gminy ustala się według
miejsca stałego pobytu lub ostatniego zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenia pomocy społecznej.
Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacja osobista osoby ubiegającej się o pomoc oraz w sprawach
niecierpiących zwłoki właściwą miejscowo
jest gmina miejsca pobytu tej osoby13.
Zatem rozróżnia się tutaj fakt zameldowania i pobytu, przy czym w miejscu
pobytu udziela się świadczeń szczegółowo określonych w ustawie.
W sprawach dotyczących nieruchomości zasadą ustalenia właściwości miejscowej jest ich położenie na określonym
terytorium. Zasada ta jest potwierdzona
przepisami ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 46 ust 4 ustawy z dnia 29 lipca
2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii
(Dz.U nr 179 poz. 1485 z późn. zm.) kontraktacje upraw maku lub konopi
włóknistych może prowadzić podmiot
posiadający zezwolenie wojewody właściwego dla miejsca położenia uprawy.
Na podobnej zasadzie jest uregulowana
problematyka wydawania zezwoleń na
uprawę maku lub konopi włóknistych;
decyzje w tej sprawie wydaje ten wójt,
burmistrz, prezydent miasta, który jest
właściwy ze względu na miejsce
położenia sprawy - art. 47 ustawy.
W art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje też
problematykę właściwości miejscowej w
przypadku usytuowania nieruchomości
np. na obszarze właściwości kilku organów. Wskazuje, że w takim przypadku właściwy jest organ, na którego obszarze
właściwości znajduje się największa jej część.
Również i ta zasada może zostać
zmieniona przepisami szczególnymi14.
Przykładem może tu być art. 382 ustawy
o ochronie środowiska, zgodnie z którym
jeżeli nieruchomość, na terenie której
ma być prowadzona działalność naruszająca środowisko, położna jest na terenie działania więcej niż jednego organu,
właściwy jest ten organ, na którego terenie działania znajduje się większa
część nieruchomości. Wówczas organ
ten wydaje przewidziane prawem decyzje w uzgodnieniu z pozostałymi właściwymi organami. W tym miejscu należy
wskazać, że organ, na terenie którego
leży największa część nieruchomości,
jest uprawniony do wydawania decyzji,
ale jego uprawnienie bywa ograniczone
koniecznością współdziałania z pozostałymi organami.
Natomiast dla ustalenia właściwości
miejscowej w sprawach dotyczących
prowadzenia zakładu pracy k.p.a. przyjmuje miejsce, gdzie jest, był lub ma być
prowadzony zakład.
Przepis art. 21 § 2 określa przesłanki,
które mogą być wykorzystane dla ustalenia właściwości miejscowej, wskazując
na miejsce zdarzenia powodujące wszczęcie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny za takie zdarzenie uznał wydanie
decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, wskutek czego wywiódł, że organem podatkowiosna 2010
wym właściwym dla podatku od środków
transportowych będących przedmiotem
współwłasności osób fizycznych jest
organ tej gminy, na której terenie
mieszka współwłaściciel - adresat decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, którego
nazwisko zostało wpisane do dowodu rejestracyjnego15.
WŁAŚCIWOŚĆ RZECZOWA
ORGANU ADMINISTRACYJNEGO
Właściwość rzeczowa oznacza powierzenie określonemu organowi lub organom załatwienia pewnego typu spraw
administracyjnych (np. wydawanie pozwoleń na budowę). Za Z. Janowiczem
pod pojęciem „właściwości rzeczowej” rozumie się upoważnienie i zobowiązanie
określonego organu lub rodzaju organów do załatwienia określonej kategorii
spraw administracyjnych, a ściślej – spraw
indywidualnych określonego rodzaju16.
Art 20 k.p.a. stanowi, że właściwość rzeczową ustala się na podstawie przepisów
o zakresie działania. Tak rozumiana
właściwość mieści się jednak wyłącznie
w ustawach prawa materialnego, nie ma
jej natomiast w ustawach o charakterze
ustrojowym, np. w ustawie o samorządzie
gminnym, powiatu, czy w ustawie o administracji rządowej województwa.
Ustawy te określają zadania gminy, powiatu czy wojewody jednakże nie da się z
ich treści wyprowadzić norm dających
wyłączną podstawę do wydawania decyzji
administracyjnej w konkretnej sprawie.
Oprócz norm ustawowych podstawą
prawną wydawania decyzji administracyjnych
mogą być przepisy prawa miejscowego stanowione przez organy uchwałodawcze samorządu, wojewodę, organy administracji
niezespolonej w zakresie posiadanego
przez nich upoważnienia ustawowego.
W większości wypadków określenie
ustawowej właściwości administracji
publicznej nie sprawia wiele trudności.
Zależy to jednak od metody ustalenia
właściwości organów administracyjnych
przyjętej w ustawach. Za B. Adamiak należy wyróżnić trzy podstawowe metody
tej regulacji:
1) metodę określenia wprost określonych kompetencji na rzecz danego organu;
2) metodę określającą właściwość z zastrzeżeniem pierwszeństwa przepisów
szczególnych;
3) metodę wymagającą dokonania
60
GŁOSY I GLOSY
wykładni w oparciu o pojęcia ustawowe17.
Niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych metodą przyznawania uprawnień
orzeczniczych jest przypisanie tych
uprawnień konkretnemu organowi administracyjnemu. Przykładem może tu być
art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca
1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U z
2003 nr 58 poz. 515 z późn. zm. Stanowi on,
że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w
przypadkach określonych w art. 135 ust 1
pkt 1 lit d i g wydaje starosta.
Druga metoda oparta jest na przyznaniu
pierwszeństwa norm szczególnych.
Zawarta jest np. w ustawie z dnia
15.02.1962 r. o obywatelstwie polskim
(Dz.U z 2000 r. nr 28 poz. 353 ze zm.).
Według art. 17 ust. 1 uznanie za obywatela polskiego należy do właściwości wojewody, o ile przepisy innych ustaw nie
stanowią inaczej. Ustawodawca zakłada
więc uznanie za obywatela także w innym
trybie, w którym do uznania za obywatela
będzie właściwy inny organ niż wojewoda.
Trzecia metoda wiąże się z legalnymi
definicjami ,,organu właściwego” w sprawie i wymaga zastosowania wykładni
tego pojęcia.
Zastosowanie trzeciej metody określenia właściwości organu może budzić
wątpliwości, gdy ustawodawca przyznaje
określoną kompetencję np. właściwemu
„organowi samorządu terytorialnego”,
,,organowi gminy” lub ,,gminie”. Może
dochodzić do sporów kompetencyjnych
pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi samorządu, a także pomiędzy nimi a organem monokratycznym18.
W takim przypadku dla ustalenia właściwości organu okazać się może pomocne określenie formy prawnej, jakiej
dana czynność ma być dokonana, oraz
dokonanie wykładni uwzględniającej
przepisy ustrojowe.
Analiza właściwości organów administracji publicznej może być przeprowadzona z punktu widzenia rodzaju spraw,
które na podstawie ustaw szczególnych
mają te organy uprawnienie lub obowiązek rozstrzygać w I instancji. Największą liczbę spraw indywidualnych
rozstrzygają w trybie k.p.a. w I instancji
organy samorządu terytorialnego, w tym
przede wszystkim samorządu gminnego.
Konstytucja w art. 164 uznała gminę za
podstawową jednostkę samorządu terytorialnego i z tego też względu zakres
zadań i kompetencji organów gmin został oparty na domniemaniu, iż do właści-
wości należą wszystkie sprawy o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów.
Zakres zadań samorządu powiatowego
obejmuje sferę administracji świadczącej,
jak i sferę porządkowo-reglamentacyjną19.
Organy powiatów w formie decyzji administracyjnych wykonują zadania z zakresu
administracji rządowej w zakresie prawa
wodnego, budowlanego, ochrony środowiska. Natomiast organy administracji
rządowej wykonują zadania ze sfery porządkowo-reglamentacyjnej. Sfera ta obejmuje działania w zakresie bezpieczeństwa
powszechnego, sanitarnego, budowlanego.
Uprawnienia ministrów do rozstrzygania spraw w I instancji są nieliczne i obejmują sprawy o podstawowym znaczeniu
dla państwa, np. sprzedaż nieruchomości
cudzoziemcom, zgodnie z art. 1 ust 1
ustawy z 24.03.1920 r. o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców;
decyzje taką wydaje minister właściwy do
spraw wewnętrznych za zgodą Ministra
Obrony Narodowej.
Ustawy powierzają także ministrom
prowadzenie niektórych spraw o charakterze materialno-technicznym, jak
np. nadawanie numeru PESEL, które to
sprawy leżą we właściwości ministra
właściwego do spraw administracji publicznej (art. 31 a ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych).
WŁAŚCIWOŚĆ INSTANCYJNA
Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają nie tylko to, jaki
pion organów jest odpowiedzialny za
dany rodzaj spraw, lecz dokładnie wskazują, jaki organ jest właściwy w I instancji.
Art. 17 i 18 k.p.a. określa właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym. Kontrolę decyzji administracyjnych
sprawują wymienione w tym zakresie organy wyższego stopnia. Organy te weryfikują decyzje ostateczne w nadzwyczajnych
trybach postępowania, uregulowanych w
art. 150 § 2, art. 154 § 1, art. 155, art. 157 §
1, art. 161 § 1 i § 2 k.p.a. Organami tymi są
w stosunku do wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze (chyba
że przepis szczególny stanowi inaczej)
oraz właściwi ministrowie w stosunku
do wojewodów.
Z kolei w stosunku do pozostałych organów administracji publicznej – odpowiedwiosna 2010
nie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich
działalnością. Wreszcie w stosunku do organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji,
a w razie ich braku – organ państwowy
sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Podsumowując, należy stwierdzić, że
dla ustalenia organów wyższego stopnia
ustawodawca stosuje dwie zasadnicze
metody oznaczenia tych organów. Pierwsza polega na oznaczeniu tego organu
jako organu wyższego stopnia w sprawach regulowanych w danej ustawie,
druga zaś metoda to klauzula generalna
określająca właściwość danego organu w
określonych sprawach, ze wskazaniem,
że właściwość ta może być wyłączona
przez przepis ustawy szczególnej, jak ma
to miejsce w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych20.
Każdy organ administracji publicznej
jest zobowiązany do przestrzegania swojej właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.).
Nie ma przy tym znaczenia, jakiego rodzaju jest to właściwość, gdyż k.p.a. nie
wiąże skutków naruszenia właściwości z
określonym jej rodzajem. Skutkiem nieprzestrzegania przepisów o właściwości
jest nieważność decyzji administracyjnej
(art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie jest przy
tym istotne, czy naruszono przepisy dotyczące właściwości rzeczowej, miejscowej czy instancyjnej.
Naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji powoduje
nieważność tej decyzji (wyrok z
7.10.1982 r. IISA 1119/82, ONSA 1982,
nr 2 poz. 95). Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości obciążona
jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1
k.p.a.). Co więcej, naruszenie każdego rodzaju właściwości, w tym także naruszenie właściwości instancyjnej, powoduje
nieważność decyzji (wyrok SN z dnia
27.03.2002 r., III RN 225/01).
Przed nowelizacją k.p.a. dokonaną
ustawą z dnia 31.01.1980 r. ówczesny
art. 137 § 1 k.p.a. uznawał za nieważną
decyzję, która została wydana przez
organ „niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji”. Przepis art. 101 ust. 1 pkt 1
k.p.a. (rozporządzenie prezydenta RP) stanowił zaś o uchyleniu z racji nieważności
decyzji, która wydana została przez
„władzę oczywiście niewłaściwą”.
Nałożenie sankcji nieważności za naruszenie przepisów o właściwości jest
61
GŁOSY I GLOSY
konsekwencją faktu, iż właściwość jest
jedynym z wyznaczników kompetencji
szczególnej organów administracji publicznej, która wraz z kompetencją ogólną
określa zdolność prawną organów 21 .
W przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wprowadził żadnego warunku
kwalifikującego naruszenie właściwości, wobec czego przyjąć należy, że
każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od
jej podstaw będzie przesłanką stwierdzającą nieważność. Wystąpienie pozytywnej wady powoduje konieczność
usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego
rozstrzygnięcia. Art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
spełnia zatem dwie funkcje: eliminuje z
obrotu prawnego decyzje wydane przez
organ, który nie jest właściwy w sprawie,
oraz gwarantuje obowiązek przestrzegania przez organ administracji swojej
właściwości miejscowej i rzeczowej22.
Rekapitulując, podkreślić należy, że
nałożenie sankcji nieważności za naruszenie przepisów o właściwość podyktowane jest faktem, iż w tymże przypadku
brakuje podmiotu legitymującego do zawiązania stosunku prawnego. Legityma-
cja jest zaś niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Tylko
organ administracji, działając w ramach
przyznanych kompetencji, może z
trwałym skutkiem regulować prawne
stosunki.
administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 212.
8
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski,
Polskie postępowanie, s. 59.
9
W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne.
Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 58.
10
B. Adamiak, [w:] Adamiak, J. Borkowski, op. cit.,
s. 73.
JOANNA GOLENIOWSKA-GAŁGAN
11
Ibidem, s. 82.
12
W. Dawidowicz, op. cit., s. 59.
Autorka jest członkiem etatowym
13
G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 223.
SKO w Bielsku-Białej,
14
doktorantką III roku Uniwersytetu Śląskiego
15
Ibidem
Wyrok NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Sz
737/98, ONSA 2000, nr 3 poz. 100.
Przypisy:
1
16
E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne
i postępowanie przed sądem administracyjnym,
17
Warszawa 1995, s. 68.
2
Komentarz, s. 126, 131, 134.
18
racyjnymi, Warszawa 2008, s. 35.
4
Ibidem.
J. Borkowski, Kodeks postępowania administra-
M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wikto-
G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie
Cz. Martysz, Komentarz k.p.a., Warszawa 2007,
s. 179.
21
rowska, op. cit., s. 39.
7
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja
1998, s. 87 i n.
20
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.11.2007r, IV
SA/Po 440/07.
6
19
publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa
cyjnego, Warszawa 1989, s. 886-887.
5
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP,
Warszawa 1998, s. 51-53.
podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administ-
3
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski,
Kodeks postępowania administracyjnego.
M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne,
Z. Janowicz, Komentarz do k.p.a., Warszawa
1995, s. 93.
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski,
op. cit., s.703.
22
Wyrok SN z dnia 29 maja 1991 (III AON 17/91)
PIP z.3, s.109 z aprobującą glosą J. Zimmermanna.
Z ORZECZNICTWA
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
Wyrok z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08, publ. Dz.U. nr 187, poz. 1456) w sprawie zbadania zgodności
1) art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.
1270, ze zm. dalej cyt. p.p.s.a.) w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi
dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w
sprawie tego podatku, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 50 § 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej
instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej
gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Opracowała:
dr MAŁGORZATA SZCZER BIŃSKA-BYRSKA
Trybunał Konstytucyjny orzekł:
art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z UZASADNIENIA
I
1. Rada Gminy i Miasta (…) wystąpiła
z wnioskiem o stwierdzenie, że wskazane powyżej przepisy prawa są nie-
zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W ocenie Rady Gminy i Miasta (…)
przyjęty model postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie podatków polega na kontradyktoryjnym
sporze pomiędzy organem administracji a podatnikiem. W wypadku podatków i opłat lokalnych w sporze przed
sądem administracyjnym stroną, w
razie zaskarżenia decyzji przez podatnika, będzie zawsze samorządowe kolegium odwoławcze oraz ten podatnik.
Uczestnictwo innych podmiotów reguwiosna 2010
lują przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., który
odwołuje się do kryterium interesu
prawnego. Obydwa przepisy są na tyle
ogólne, że ich interpretacja przy odrobinie dobrej woli oraz realnej ocenie interesu prawnego gminy powinna
pozwalać na przyjęcie, iż gmina może
być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest decyzja organu
odwoławczego wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wójta
wydanej przez niego jako organ podat-
62
GŁOSY I GLOSY
kowy pierwszej instancji, a podatek stanowi dochód tej gminy. Tymczasem sądy
administracyjne przyjmują, że w takiej sytuacji gmina nie może być uczestnikiem
postępowania sądowoadministracyjnego,
uznając, że stronami tego postępowania są
wyłącznie organ drugiej instancji oraz
strona z postępowania administracyjnego.
Orzecznictwo sądów administracyjnych
przed 1 stycznia 2004 r. było identyczne,
natomiast Sąd Najwyższy, rozpoznając rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajmował
stanowisko odmienne.
Zdaniem Rady Gminy i Miasta (…), w
ramach procedury przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego
oraz w ordynacji podatkowej decyzje i
postanowienia wydawane przez organy
samorządu terytorialnego mogą być weryfikowane przez organy wyższego stopnia. Możliwość zmiany lub uchylenia
przez organy wyższego stopnia decyzji
wydawanych przez organy gminy należy
traktować jako ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego, zwłaszcza jeżeli ma to wpływ na poziom
dochodów gminy. Skoro Konstytucja
gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego ochronę sądową ich samodzielności, to gwarancja ta musi mieć
charakter realny, a nie pozorny. Ustawa
powinna zagwarantować gminom ochronę
przed bezzasadnymi decyzjami organów
odwoławczych albo nietrafnymi wyrokami
sądu pierwszej instancji. Regulacje prawa
podatkowego kształtują właścicielskie
prawa gminy w zakresie dochodów publicznych. Jeżeli przepis prawa mówi, że
dany podatek stanowi dochód gminy, to
gmina powinna posiadać środki prawne,
aby bronić swojego prawa i dochodzić
określonego rozstrzygnięcia przed sądem.
2. W ocenie Sejmu art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.
jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim pozbawia
prawa do udziału na prawach strony w
postępowaniu sądowoadministracyjnym
gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy
pierwszej instancji decyzję podatkową, a
podatek stanowi dochód tej gminy, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania
sądowoadministracyjnego jest decyzja
organu odwoławczego w sprawie tego
podatku. Podobnie art. 50 § 1 p.p.s.a. jest
niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji w
zakresie, w jakim pozbawia gminę pra-
wa wniesienia skargi na decyzję organu
wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej
w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego
ma wpływ na prawa i obowiązki tej
gminy lub jej organów.
3. Prokurator Generalny wyraził pogląd, że:
1) art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., rozumiany w ten
sposób, że pozbawia prawa do udziału na
prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt
(burmistrz, prezydent) wydał jako organ
podatkowy pierwszej instancji decyzję
podatkową, a podatek stanowi dochód tej
gminy, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego
jest decyzja organu odwoławczego w
sprawie tego podatku, jest niezgodny z
art. 165 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumiany w ten
sposób, że pozbawia gminę prawa wniesienia do sądu administracyjnego skargi
na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania
od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta)
tej gminy, w sytuacji gdy decyzja organu
odwoławczego ma wpływ na prawa i
obowiązki tej gminy, jest niezgodny z
art. 165 ust. 2 Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Wniosek Rady Gminy i Miasta (…) dotyczy
przepisów określających krąg uczestników
postępowania sądowoadministracyjnego
oraz krąg podmiotów uprawnionych do
wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia wniosku wynika, że
wnioskodawca kwestionuje te przepisy
wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczą one
jednostek samorządu terytorialnego. W myśl
art. 191 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą występować z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności
aktu normatywnego, jeżeli akt normatywny
dotyczy spraw objętych ich zakresem
działania. Na tym tle może się nasuwać pytanie o dopuszczalność wniosku Rady
Gminy i Miasta Koziegłowy, ponieważ zaskarżone przepisy ustanawiają normy
wiosna 2010
prawne dotyczące wszelkich podmiotów
prawa i nie zawierają unormowań, które
odnosiłyby się w sposób specyficzny do jednostek samorządu terytorialnego. Należy
w związku z tym zauważyć, że zakwestionowane regulacje rozstrzygają m.in. o
możliwości udziału jednostki samorządu
terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której decyzja administracyjna została wydana w
pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nie ulega wątpliwości, że przepisy regulujące uprawnienia tych jednostek w
postępowaniu sądowoadministracyjnym
dotyczą spraw objętych ich zakresem
działania w rozumieniu art. 191 Konstytucji. Zaskarżone przepisy stanowią przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego
tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą
jednostek samorządu terytorialnego.
2. Art. 33 p.p.s.a., kwestionowany przez
Radę Gminy i Miasta (…), stanowi:
„§ 1. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła
skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest
uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
§ 2. Udział w charakterze uczestnika
może zgłosić również osoba, która nie
brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania
dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art.
25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli
sprawa dotyczy zakresu jej statutowej
działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie
przysługuje zażalenie”.
Z kolei art. 50 § 1 p.p.s.a. ma treść:
„Uprawnionym do wniesienia skargi jest
każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich
oraz organizacja społeczna w zakresie jej
statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych
osób, jeżeli brała udział w postępowaniu
administracyjnym”.
Zaskarżone przepisy, określając krąg
uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz krąg podmiotów
uprawnionych do wniesienia skargi do
sądu administracyjnego, posługują się
pojęciem „interesu prawnego”. Uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego jest podmiot, który brał udział w
postępowaniu administracyjnym, jeżeli
wynik postępowania sądowoadministra-
63
GŁOSY I GLOSY
cyjnego dotyczy jego interesu prawnego.
Uprawnionym do wniesienia skargi jest
podmiot, który ma w tym interes
prawny. W świetle poglądów doktryny i
orzecznictwa pojęcie „interesu prawnego”
odnoszone jest do interesów faktycznych
podlegających ochronie na podstawie
przepisów prawa.
Należy zwrócić uwagę, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we władztwo publiczne. W wielu
sprawach administracyjnych organem
właściwym do wydania decyzji w pierwszej
instancji jest organ jednostki samorządu terytorialnego. W takim wypadku strona postępowania administracyjnego może
wnieść odwołanie, które podlega rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji. W wypadku decyzji wydanej przez wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) organem
rozpatrującym odwołanie jest samorządowe
kolegium odwoławcze, chyba że przepis
szczególny stanowi inaczej. W niektórych
sprawach przepisy szczególne powierzają
rozpoznawanie odwołań wojewodzie.
Z reguły wydanie decyzji administracyjnej wymaga starannego wyważenia rozmaitych interesów ogólnospołecznych i
indywidualnych. Organy administracyjne
różnych instancji reprezentują w praktyce odmienne spojrzenia na daną
sprawę, a w szczególności na interes publiczny, i niejednokrotnie inaczej określają
ten interes, co może prowadzić do odmiennych rozstrzygnięć. Organ jednostki samorządu terytorialnego przy
określaniu interesu publicznego podlegającego uwzględnieniu w danej sprawie
z istoty rzeczy może być bardziej skłonny
do uwzględnienia interesów tej jednostki
niż samorządowe kolegium odwoławcze
czy wojewoda będący organem administracji rządowej.
Na tym tle pojawia się wątpliwość, czy
jednostka samorządu terytorialnego
może wnieść skargę do sądu na decyzję
administracyjną wydaną przez organ odwoławczy, jeżeli w danej sprawie organ
tej jednostki wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Pojawia się
też wątpliwość, czy jednostka samorządu
terytorialnego może być uczestnikiem
postępowania sądowoadministracyjnego
w sytuacji, w której w danej sprawie
organ tej jednostki wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, a jednostka ta nie wniosła skargi do sądu
administracyjnego na decyzję wydaną
przez organ odwoławczy. Przy poszuki-
waniu odpowiedzi na to pytanie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy jednostka
samorządu terytorialnego, której organ
wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, może mieć interes prawny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia w
sprawie.
Jednostka samorządu terytorialnego
może w różnych sprawach podlegać
kompetencjom władczym rozmaitych organów władzy publicznej. Bardzo często
kompetencje te wykonywane przy zastosowaniu procedury administracyjnej podlegają kontroli sądów administracyjnych.
W takich wypadkach jednostka samorządu terytorialnego może występować
jako strona postępowań administracyjnych prowadzonych przez te organy, a
także postępowań sądowoadministracyjnych prowadzonych w celu przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem
wydanych decyzji administracyjnych.
3. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że orzecznictwo to nie
jest w pełni jednolite, jednakże w praktyce orzeczniczej dominuje pogląd, iż
jednostka samorządu terytorialnego,
która wydała decyzję w określonej sprawie w pierwszej instancji, nie może być
uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na wydaną decyzję, nie ma też kompetencji do
wniesienia do sądu administracyjnego
skargi na decyzję organu odwoławczego.
Włączenie organów samorządowych
do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w
konkretnej sprawie znacznie ogranicza
zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w
zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on
uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes
osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez
samorząd terytorialny następuje zatem
kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.
Zgodnie z tą dominującą linią orzeczniczą ten sam podmiot nie może w tym
samym postępowaniu kumulować roli
organu prowadzącego postępowanie z
rolą strony postępowania.
Można jednak podać przykłady
orzeczeń, w których prezentowane były
wiosna 2010
poglądy przeciwne, w myśl których fakt
prowadzenia postępowania przez organ
jednostki samorządu terytorialnego nie
stoi na przeszkodzie, aby jednostka ta
uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym. Orzeczenia takie były wydawane
przez Naczelny Sąd Administracyjny,
niektóre wojewódzkie sądy administracyjne, a także przez Sąd Najwyższy w
okresie, w którym organ ten rozpoznawał rewizje nadzwyczajne od orzeczeń
Naczelnego Sądu Administracyjnego.
4. Przedstawione zagadnienie było szeroko dyskutowane w piśmiennictwie naukowym. Zdania przedstawicieli doktryny
w rozważanej tutaj kwestii są podzielone.
Zdaniem części autorów, jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić
skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w pierwszej
instancji; nie ma też podstaw do uznania,
że w takiej sytuacji jednostka samorządu
terytorialnego mogłaby być uczestnikiem
postępowania sądowoadministracyjnego
(zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka
samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, „Państwo i Prawo“ z.
4/2003).
Część badaczy broni poglądu przeciwnego, w myśl którego fakt, że decyzja
administracyjna została wydana przez
organ jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza, iż jednostka ta nie
może wnieść skargi na decyzję wydaną
przez organ odwoławczy i występować
jako uczestnik postępowania przed tym
sądem (tak np. L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu
sądowoadministracyjnym, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego”
nr 2-3/2005). Na poparcie takiego stanowiska powoływane są różne argumenty.
Według jego zwolenników, obowiązujące
ustawy nie stwarzają żadnych podstaw do
wyłączenia jednostek samorządu terytorialnego z kręgu podmiotów uprawnionych do
wniesienia skargi do sądu administracyjnego w opisanej sytuacji. Ustawowe pojęcie
„interesu prawnego” obejmuje również interes prawny tych jednostek, nie ma natomiast żadnych przepisów ustawowych
wyłączających w sposób generalny ich legitymację skargową. Zwraca się również
uwagę, że organy jednostki samorządu
64
GŁOSY I GLOSY
terytorialnego są z jednej strony organami administracji publicznej, z drugiej
pełnią jednocześnie funkcje organów
osób prawnych, które wykonują swoje
uprawnienia właścicielskie i powinny mieć
możliwość obrony swoich interesów także
wtedy, gdy decyzję administracyjną wydał
ich organ. Interes ten wynika z norm
prawa materialnego, a jego istnienie nie
może zależeć od tego, który organ jest
właściwy do wydania decyzji w pierwszej
instancji. Zdaniem niektórych autorów, należy rozróżnić dwa podmioty administracji
publicznej: jednostkę samorządu terytorialnego, która może być stroną postępowania
sądowoadministracyjnego w rozważanej sytuacji, oraz jej organ wykonawczy, który
prowadzi postępowanie administracyjne.
Właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego łączy w sobie dwie
różne funkcje i jest nie tylko organem jednostki samorządu terytorialnego, lecz także
samodzielnym organem administracji publicznej.
W literaturze przedmiotu zwraca się
uwagę na związek rozważanej tutaj
kwestii z zagadnieniem wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli jednostka samorządu
terytorialnego ma interes prawny w
określonej sprawie, to nasuwa się pytanie o bezstronność danego organu. Formułowane są w związku z tym poglądy,
że w takiej sytuacji dana sprawa administracyjna nie powinna być rozpatrywana przez organ tej jednostki, ale
organ ten powinien zostać wyłączony od
rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadami
obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.
5. Zarzuty przedstawione przez wnioskodawcę dotykają samej istoty samorządu
terytorialnego. Dlatego też oceniając ich
zasadność, należy przypomnieć zwięźle
unormowania konstytucyjne dotyczące samorządu terytorialnego.
Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z
mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą
mu w ramach ustaw istotną część zadań
publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorząd terytorialny wykonuje
zadania publiczne niezastrzeżone przez
Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Samorząd terytorialny stanowi jeden z
elementów struktury aparatu państwowego i wraz z administracją rządową bierze udział w realizacji zadań publicznych.
Jednocześnie samorząd terytorialny został wyposażony w samodzielność i określone uprawnienia w relacjach z organami
administracji rządowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje
prawo własności i inne prawa majątkowe,
a ich samodzielność podlega ochronie
sądowej. Konstytucja przyznaje ponadto
organom stanowiącym samorządu terytorialnego prawo do występowania z wnioskami o zbadanie konstytucyjności aktów
normatywnych regulujących sprawy należące do ich zakresu działania. Działalność jednostek samorządu terytorialnego
podlega nadzorowi organów administracji
rządowej, przy czym zakres i granice tego
nadzoru zostały wyznaczone w Konstytucji
i ustawach. Konstytucja uznaje zatem podmiotowość i samodzielność wspólnoty samorządowej w jej relacjach z naczelnymi
organami państwowymi oraz organami administracji rządowej.
Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego rozmaite uprawnienia wykonywane przez ich organy.
Uprawnienia te nie mogą jednak być wykorzystywane w sposób dowolny, ale stanowią jeden ze środków mających
zapewnić efektywną i prawidłową realizację zadań publicznych przez te jednostki. Wszelkie przepisy konstytucyjne
dotyczące uprawnień jednostek samorządu terytorialnego muszą być interpretowane przy uwzględnieniu tych
zasadniczych celów, dla których realizacji uprawnienia te zostały przyznane. Wyjaśniając pozycję jednostek samorządu
terytorialnego, Trybunał Konstytucyjny
zwracał uwagę na istotne różnice między konstytucyjnymi uprawnieniami jednostek samorządu terytorialnego a
wolnościami i prawami człowieka i obywatela. Trybunał podkreślał w tym kontekście, że „po pierwsze; status prawny
organów władzy publicznej jest wyraźnie
uregulowany w odrębnych rozdziałach
Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, po
drugie; organy władzy publicznej z istoty
rzeczy wykonują zadania wynikające z ich
kompetencji, a nie korzystają z praw i
wolności, po trzecie wreszcie; »sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika
się ze sferą kompetencji organów władzy
publicznej ”.
wiosna 2010
W demokratycznym państwie prawnym
uznającym zasadę subsydiarności dobro
wspólne musi być definiowane przy
uwzględnieniu i poszanowaniu uzasadnionych interesów każdego człowieka
oraz uzasadnionych interesów rozmaitych
wspólnot społecznych, w tym również
wspólnot samorządowych. Konstytucyjne
uprawnienia wspólnot samorządowych
mają na celu umożliwienie im artykułowania ich słusznych praw w procesie
definiowania i realizacji dobra wspólnego.
Na gruncie ustawy zasadniczej uzasadnione interesy poszczególnych wspólnot
samorządowych muszą być definiowane z
szerszej perspektywy dobra wspólnego i
nie powinny być przeciwstawiane temu
dobru. Zasada ta dotyczy również interesów jednostek samorządu terytorialnego
w zakresie zapewnienia odpowiedniego
poziomu dochodów. Jednostka samorządu terytorialnego ma interes faktyczny
w zapewnieniu możliwie najwyższego poziomu dochodów. Interes jednostki samorządu terytorialnego powinien być
rozumiany jako interes całej wspólnoty samorządowej, złożonej z ogółu mieszkańców danej jednostki. Interes ten musi
być jednak rozpatrywany z szerszej perspektywy dobra wspólnego i słusznych
interesów podatników.
Konstytucja poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność ta ma dwa
aspekty. Samodzielność w aspekcie negatywnym oznacza wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów
władzy publicznej. Wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostek samorządu terytorialnego muszą być
zgodne z Konstytucją, określone przez
ustawy i uzasadnione koniecznością zapewnienia ochrony wartości konstytucyjnych. Samodzielność w aspekcie
pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych,
przy czym granice tej swobody wyznacza
Konstytucja oraz ustawy ustanowione w
zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości
uchwalania statutu, wyboru organów,
stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu gospodarki finansowej.
Samodzielność jednostki samorządu
terytorialnego rozumiana jako wolność
od arbitralnej ingerencji zewnętrznej po-
65
GŁOSY I GLOSY
winna obejmować wszelkie dziedziny jej
działania, natomiast konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności w jej aspekcie pozytywnym kończy się tam, gdzie
zaczynają się konstytucyjnie chronione
prawa i interesy obywateli. Zakres swobody działania organów jednostek samorządu terytorialnego w sferze wydawania
decyzji administracyjnych odpowiada zakresowi uznania administracyjnego.
Konstytucja wyznacza ściśle granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw
obywateli i ogranicza zakres luzów decyzyjnych pozostawionych organom
władzy publicznej przez ustawodawcę. W
myśl art. 7 Konstytucji organy władzy
publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych,
organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem
tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i
wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne,
stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Z tych względów
wydawanie decyzji administracyjnych
jest działalnością odmienną od wymienionych wyżej sfer działania jednostek
samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, oznaczającą istotny zakres swobody decyzyjnej.
Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym nie
obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność
oznacza tu przede wszystkim samodzielne
stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz
wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
W literaturze przedmiotu podkreśla się,
że jednostki samorządu terytorialnego
zostały wyposażone przez ustawodawcę
w bardzo zróżnicowane instrumenty
działania. Mogą one nie tylko wykonywać
władztwo publiczne, stanowiąc prawo
miejscowe i wydając decyzje administracyjne, lecz także posiadają osobowość cywilnoprawną i mogą uczestniczyć w
obrocie cywilnoprawnym, podejmując
działania niewładcze. Wszelkie instrumenty działania, zarówno te o charakte-
rze administracyjnoprawnym, jak i te o
charakterze cywilnoprawnym, mogą być
wykorzystywane wyłącznie do realizacji
zadań publicznych określonych przez
prawo.
Jak wspomniano wyżej, jednostka samorządu terytorialnego występuje w dwojakiej roli. Z jednej strony podlega
kompetencji innych organów władzy publicznej, z drugiej - sama sprawuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów.
Z tego względu należy rozróżnić dwa rodzaje stosunków prawnych. Jednostka samorządu terytorialnego wchodzi w
stosunki prawne z innymi organami
władzy publicznej wykonującymi uprawnienia władcze wobec tych jednostek.
Jednocześnie powstają stosunki prawne
między jednostką samorządu terytorialnego a rozmaitymi podmiotami podlegającymi kompetencjom władczym
organów tej jednostki. W relacjach z naczelnymi organami państwowymi, z organami administracji rządowej, w których
organy te dysponują kompetencjami
władczymi wobec wspólnot samorządowych, te ostatnie zostały wyposażone w
odpowiednie uprawnienia umożliwiające
im artykułowanie ich uzasadnionych interesów, tak aby nie zostały one pominięte przy określaniu dobra wspólnego.
Odmienny charakter mają natomiast relacje między wspólnotami samorządowymi
a administrowanymi, podlegającymi władczym kompetencjom organów tych jednostek. Wydając decyzje administracyjne
rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą
bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji
do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu.
Wydawanie decyzji administracyjnych
przez organy samorządu terytorialnego nie
ma służyć realizacji praw podmiotowych
jednostek tego samorządu w relacjach z
administrowanymi. W szczególności w sferze prawa podatkowego celem kompetencji organów gminy do wydawania decyzji
administracyjnych w sprawach indywidualnych nie jest maksymalizacja dochodów gminy, ale zapewnienie realizacji
przepisów prawa podatkowego i uzyskiwanie wpływów z podatków w zakresie
przewidzianym przez to prawo.
Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunwiosna 2010
kowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec
obywatela, mają stać na straży prawa, w
procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom
samorządu terytorialnego artykułowania
swoich interesów.
Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniem wnioskodawcy, popieranym
przez sejm oraz prokuratora generalnego, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję
administracyjną w pierwszej instancji,
powinna mieć możliwość dochodzenia
swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego
założenia mogłyby podważać zaufanie
do organów władzy publicznej, że będą
one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego.
6. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżone
przepisy naruszają zasadę sądowej
ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażoną w art.
165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Wobec kontrowersji co do dopuszczalności orzekania w zakresie wszystkich
wzorców powołanych przez wnioskodawcę należy przypomnieć, że art. 165
Konstytucji stanowi:
„1. Jednostki samorządu terytorialnego
mają osobowość prawną. Przysługują im
prawo własności i inne prawa majątkowe.
2. Samodzielność jednostek samorządu
terytorialnego podlega ochronie sądowej”.
Trybunat Konstytucyjny podzielił pogląd wnioskodawcy, że zasada ogólna
samodzielności jednostek samorządu terytorialnego znajduje podstawę w obu
ustępach art. 165 Konstytucji.
Sens rozważanego artykułu Konstytucji
wyjaśniany był w bogatym orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego. Rozwijając
dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał
Konstytucyjny zwrócił uwagę na dwa zagadnienia. Po pierwsze, ochrona sądowa
obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność
działania. Ochrona sądowa ma na celu
zapewnienie tej samodzielności w jej relacjach z innymi organami władzy publicznej przed działaniami tych organów.
Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również
66
GŁOSY I GLOSY
dochodzić swoich praw w postępowaniu
sądowoadministracyjnym w sytuacjach
określonych w prawie o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, a więc
w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych
aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4
tej ustawy, a także gdy są adresatami
rozstrzygnięć nadzorczych. Po drugie,
pojęcie „ochrony sądowej” różni się od
pojęcia „prawa do sądu”. Prawo do sądu
jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do
samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do
wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie „sądowej ochrony samodzielności” akcentuje bardziej aspekt przedmiotowy
mechanizmów ochrony, ukierunkowanych w założeniu na zapewnienie
prawidłowego wykonywania zadań
publicznych i zakłada pozostawienie
szerszej swobody ustawodawcy co do
wyboru sposobów jej urzeczywistnienia.
W świetle tych ustaleń należy stwierdzić, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie
wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony
w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie
występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania
wobec innych podmiotów. Konstytucja
nie nakłada też obowiązku przyznania w
takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi
na decyzje organu odwoławczego.
Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że
jednostki te nie mają własnych praw ani
prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z
administrowanymi. Dotyczy to również
tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki
samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też
zgodzić się z poglądem, że przyznanie w
rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia
skargi na decyzje organu odwoławczego
i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez
nie zadań publicznych i zdolności do
funkcjonowania.
Należy ponadto zwrócić uwagę, że w
razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego
na decyzję organu jednostki samorządu
terytorialnego ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest
rozpoznawana przez organ władzy
sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem
działań organów władzy publicznej. W
sytuacjach, w których ustawa wymaga
uzasadnienia decyzji administracyjnej,
racje jednostki samorządu terytorialnego
mogą zostać wyczerpująco przedstawione w tym uzasadnieniu przez organ
tej jednostki właściwy do rozpatrzenia
sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie tu jest brane pod uwagę przez organ
odwoławczy, a w razie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego
– także przez sądy administracyjne.
Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły
skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja
wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do
prokuratury o wniesienie sprzeciwu na
podstawie art. 184 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego kodeksu lub
przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub
zmianę.
nicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy przez prawodawcę
konstytucyjnego i nie naruszają art. 165
ust. 1 i 2 Konstytucji, bez względu na
sposób rozstrzygania przedstawionej
wyżej kwestii ich rozumienia.
Są zatem zgodne z wymienionym
przepisem konstytucyjnym również
przy takiej interpretacji, która odmawia
jednostkom samorządu terytorialnego
prawa do uczestniczenia w postępowaniu
sądowoadministracyjnym oraz prawa do
wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej
jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną
w pierwszej instancji. Dotyczy to również
postępowań prowadzonych w sprawach z
dziedziny podatków lokalnych, na które
wnioskodawca kładzie szczególny nacisk.
W świetle przedstawionych argumentów
nie można się zgodzić z poglądem, że zaskarżone przepisy pozbawiają gminę instrumentów prawnych koniecznych do
zapewnienia środków finansowych w jej
budżecie, umożliwiających jej prawidłowe
funkcjonowanie.
Nie jest wykluczone, że ustawodawca w
odmienny sposób unormuje kwestię
udziału jednostek samorządowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Nie może jednak wykroczyć poza zakres
przysługującej mu z mocy Konstytucji
swobody regulacyjnej.
7. Jak stwierdzono wyżej, wykładnia zaskarżonych przepisów w orzecznictwie
sądowym nie jest w pełni jednolita. Zaskarżone przepisy pozostawiają sądom
administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników
postępowania sądowoadministracyjnego
oraz kręgu podmiotów uprawnionych do
wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego luz decyzyjny pozostawiony
przez ustawodawcę organom władzy
sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym
podmiotom prawa w sytuacjach, które
niejednokrotnie trudno byłoby z góry
przewidzieć, i może być wykorzystywany
do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych.
Przy badaniu konstytucyjności zakwestionowanych przepisów w rozpoznawanej
sprawie nie jest niezbędne rozstrzygnięcie sporu o ich prawidłową interpretację.
Zaskarżone przepisy mieszczą się w gra-
Opracowała:
wiosna 2010
dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA
Zamieszczony powyżej materiał informacyjny
nie jest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału
Konstytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem
informacji o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK
67
PRO DOMO SUA
JUBILEUSZ 20-LECIA PISMA
SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
„W SPÓLN OTA ”
Przyjaciele „Wspólnoty” udają się na uroczystości jubileuszowe do warszawskiego teatru „Roma”, 17 marca 2010 r.
Janusz Król, redaktor naczelny tygodnika „Wspólnota” wraz z żoną, i prof. Jerzy Regulski, Prezes FRDL
wiosna 2010
68
PRO DOMO SUA
Krystyna Sieniawska składa gratulacje redakcji „Wspólnoty”
Janusz Król, redaktor naczelny „Wspólnoty”, dziękuje przyjaciołom czasopisma
Prof. Michał Kulesza i Janusz Król – pierwszy i obecny redaktor naczelny „Wspólnoty”
wiosna 2010
69
PRO DOMO SUA
Kalendarium prac
KRAJOWEJ REPREZENTACJI
SAMORZĄDOWYCH
KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH
w 2009 r.
9 stycznia – Warszawa
Na zaproszenie Przewodniczącego Komisji sen. Mariusza Witczaka i z upoważnienia przewodniczącej KRSKO członek Zarządu prezes B. Muzyczuk reprezentował środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych na
posiedzeniu Senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji
Państwowej. Przedmiotem obrad Komisji było rozpatrzenie ustawy o zmianie
niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie
oraz ustawy o wojewodzie i administracji
rządowej w województwie.
14-16 stycznia
– Kraków-Niepołomice
Z okazji wydania jubileuszowego 50.
numeru kwartalnika KRSKO „Casus” na
Zamku Królewskim w Niepołomicach
odbyła się ogólnopolska konferencja
naukowa zatytułowana „Samorządowe
Kolegia Odwoławcze jako gwarant
prawa do dobrej administracji”, nad
którą honorowy patronat objął wiceprezes Rady Ministrów pan Grzegorz Schetyna. W konferencji liczny udział wzięli
znakomici przedstawiciele doktryny
prawa administracyjnego, m.in. prof. dr
hab. Janusz Borkowski, prof. dr hab.
Eugeniusz Ochendowski i prof. dr hab.
Jan Szreniawski, a także sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego,
przedstawiciele Sejmu RP, przedstawiciele lokalnej władzy rządowej i samorządowej, prezesi i sędziowie
wojewódzkich sądów administracyjnych, prezesi i członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych. Część
naukową konferencji poprzedziło poprowadzone przez prof. dr. hab. Andrzeja Zolla oraz ks. prof. dr. hab.
Franciszka Longchamps de Bériera
spotkanie zatytułowane „Nocne Polaków
rozmowy - kultura prawna”. W czterech
sesjach naukowych wygłoszonych zostało 16 referatów. W wystąpieniach poruszono m.in. tematykę prawa do dobrej
administracji, niezależności i bezstronności orzekania w postępowaniu administracyjnym, a także dwuinstancyjności
postępowania administracyjnego z
uwzględnieniem roli, jaką odgrywają samorządowe kolegia odwoławcze w realizacji tej zasady ogólnej postępowania
administracyjnego. Zaprezentowane w
trakcie konferencji referaty, zapisy dyskusji, a także artykuły uzupełniające
opublikowane zostały w przygotowanej
pod redakcją Krystyny Sieniawskiej
książce „Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej
administracji” wydanej nakładem wydawnictwa Municipium.
wiosna 2010
21 stycznia – Warszawa
Członek Zarządu L. Górny reprezentował środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych na posiedzeniu
Zespołu ds. Administracji Publicznej i
Bezpieczeństwa Obywateli Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu.
28 stycznia – Warszawa
Posiedzenie Komisji Wspólnej Rządu i
Samorządu, w trakcie którego samorządowe kolegia odwoławcze reprezentowała przewodnicząca K. Sieniawska.
Bogaty porządek posiedzenia obejmował m. in. rozpatrzenie projektu ustawy
o zmianie ustawy o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz
zmianie niektórych innych ustaw.
5 lutego – Kraków
Pierwsze w nowym roku posiedzenie
Zarządu KRSKO poświęcone m. in. przygotowaniu planu działania na 2009 r.
oraz omówieniu spraw finansowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych KRSKO.
Zebrani ustalili także datę, miejsce i porządek obrad najbliższego Zgromadzenia
Ogólnego KRSKO.
70
PRO DOMO SUA
9-11 lutego – Rogów
Zorganizowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi Konferencja
Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oraz Urzędów Marszałkowskich –
Departamentów Ochrony Środowiska i
Rolnictwa z udziałem prezesów i członków
samorządowych kolegiów odwoławczych
z całej Polski. Tematyka konferencji obejmowała m.in. kwestie związane z pozwoleniami na wprowadzanie do środowiska
substancji lub energii i środkami finansowo-prawnej ochrony środowiska, a
także omówienie i wymianę doświadczeń
w zakresie stosowania nowej ustawy z
dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wykłady poprowadzili: prof. dr hab. Marek Górski oraz
sędzia WSA w Bydgoszczy pan Krzysztof
Gruszecki.
13 lutego – Kraków
25-26 marca – Serock
Szkolenie z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami zorganizowane
przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie dla prezesów i
członków kolegiów z całej Polski. Gościem spotkania był sędzia WSA w Warszawie dr Mirosław Gdesz, który wygłosił
wykłady dotyczące opłat adiacenckich z
tytułu wzrostu wartości nieruchomości
oraz podziałów nieruchomości.
7 maja – Kraków
Zgromadzenie Ogólne KRSKO z
udziałem prezesa Zarządu Global Erisson Consulting Sp. z o.o. pana R. Siedlikowskiego, który – z rekomendacji
MSWiA – przeprowadził dla przedstawicieli kolegiów szkolenie z zakresu procedury przygotowywania projektów i
sporządzania wniosków o środki unijne
w związku z ogłoszonym konkursem.
8 maja – Kraków
23 kwietnia – Warszawa
Zorganizowane z inicjatywy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Departamentu Administracji Publicznej
– Instytucji Pośredniczącej II stopnia spotkanie informacyjne dla przedstawicieli
samorządowych kolegiów odwoławczych
oraz regionalnych izb obrachunkowych w
związku z planowaną organizacją konkursu dla RIO i SKO w ramach Działania
5.2.3 Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki. W spotkaniu uczestniczyli prezesi, członkowie oraz pracownicy biur
sko.
Spotkanie Zarządu KRSKO w całości
poświęcone problematyce pozyskiwania
dla sko środków unijnych. Gość spotkania pan R. Siedlikowski w skrócie przedstawił zebranym najważniejsze punkty w
procedurze opracowywania projektów i
sporządzania wniosków o dotacje, a następnie odpowiadał na pytania i wątpliwości dotyczące możliwości pozyskiwania
funduszy unijnych dla sko. Członkowie
Zarządu omówili także bieżące sprawy
KRSKO.
25 maja – Warszawa
Zgromadzenie Ogólne KRSKO, w trakcie którego zebrani m.in. powołali prezesa
M. Ciesielkę na Rzecznika Dyscyplinarnego KRSKO, omówili bieżące sprawy finansowe sko, zapoznali się z nową ustawą
o pracownikach samorządowych, a także
podsumowali konferencję naukową zorganizowaną z okazji wydania 50. numeru
kwartalnika „Casus”.
18 marca – Warszawa
W posiedzeniu Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej RiS uczestniczył
członek Zarządu L. Górny.
25 marca – Warszawa.
Członek Zarządu B. Muzyczuk brał
udział w posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorzadu
28 kwietnia – Kraków
Posiedzenie Zarządu KRSKO, w czasie
którego zebrani opracowali materiał do
sprawozdania z działalności Zarządu w
2008 r., omówili kwestie związane z przygotowaniem zbiorczej informacji rocznej
o działalności sko w 2008 r., ustalili termin i porządek obrad kolejnego Zgromadzenia Ogólnego KRSKO, wymienili
się informacjami na temat przebiegu prowadzonych przez NIK kontroli w sko, a
także przedyskutowali problematykę dotyczącą możliwości pozyskania przez sko
środków unijnych na szkolenia i dokształcanie pracowników w związku z ogłoszonym
przez MWSiA konkursem zamkniętym na
realizację projektów „Wzmocnienie potencjału RIO o SKO” współfinansowanych ze
środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Działania 5.2.3 Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki. Gościem tej
części spotkania był dyrektor Federacji Regionalnych Związków Gmin i Powiatów RP
pan P. Dziewitek, który przybliżył zebranym kwestie związane z przygotowaniem
projektu konkursowego.
wiosna 2010
Przedstawiciele samorządowych kolegiów odwoławczych wzięli udział w sesji
warsztatowej zatytułowanej „Warsztaty w
zakresie formułowania celów oraz doboru
mierników dla poszczególnych funkcji i
zadań państwa na przykładzie funkcji 16
– budżetu zadaniowy na rok 2010”. W
trakcie warsztatów uczestnicy opracowywali zestaw celów dla zadań i podzadań w ramach określonej funkcji oraz
pracowali nad doborem odpowiednich
mierników pozwalających na monitorowanie stopnia realizacji celu. Inicjatorem
spotkania było Ministerstwo Finansów
Fundacja Europejski Instytut Administracji Publicznej.
27 maja – Warszawa.
Posiedzenie Komisji Wspólnej Rządu i
Samorządu z udziałem przedstawicieli
KRSKO – przewodniczącej K. Sieniawskiej oraz członka Zarządu B. Muzyczuka.
71
PRO DOMO SUA
8 czerwca – Kraków
Kolejne posiedzenie Zarządu KRSKO.
Uczestnicy spotkania przyjęli sprawozdanie z działalności Zarządu w 2008 r.,
przyjęli zbiorczą informację o działalności sko w 2008 r., ustalili porządek
obrad Zgromadzenia Ogólnego KRSKO
w Mierzęcinie, a także omówili sprawy
finansowe sko, w tym szczególną uwagę
poświęcono konieczności pozyskania
dodatkowych środków na wydatki
bieżące i wyrównanie płac w biurach sko
w budżecie na 2010 r.
12 czerwca – Kraków
Przewodnicząca Krystyna Sieniawska
była gościem Wojewody Małopolskiego
pana Jerzego Millera, który udzielił wywiadu redaktor naczelnej „Casusa” do
52. (letniego) numeru pisma.
18 czerwca – Warszawa
Członkowie Zarządu KRSKO panowie
B. Muzyczuk i M. Żmuda wzięli udział w posiedzeniu sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, którego
tematem było rozpatrzenie i zaopiniowanie
dla Komisji Finansów Publicznych sprawozdania z wykonania budżetu państwa za 2008 r.
wraz z analizą NIK.
22-24 czerwca
– Mierzęcin k. Dobiegniewa
Uroczyste otwarcie nowej siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Gorzowie Wielkopolskim z udziałem
przedstawicieli władz lokalnych, posłów,
senatorów oraz prezesów sko. W tym
samym dniu, 22 czerwca 2009 r., w godzinach popołudniowych odbyło się posiedzenie Zarządu KRSKO połączone z
Radą Redakcyjną kwartalnika KRSKO
„Casus”. Uczestniczący w spotkaniu prezesi zapoznali się z informacją o wynikach kontroli wykonania w 2008 r.
budżetu państwa w części 86 – samorządowe kolegia odwoławcze, zaakceptowali kosztorys wydawniczy zbiorczej
informacji rocznej sko za 2008 r. i przygotowali projekt uchwały w sprawie finansowania druku informacji, omówili
problemy merytoryczne dotyczące opo-
datkowania podatkiem dochodowym
wynagrodzeń pozaetatowych członków
sko oraz sposoby wykorzystania informacji wojewodów o wynikach przeprowadzonych kontroli w organach jednostek
samorządu terytorialnego, zaplanowali jesienne Zgromadzenie Ogólne KRSKO, a
także zatwierdzili artykuły oraz inne materiały proponowane do publikacji w numerze 53. (jesiennym) kwartalnika i
omówili inne sprawy organizacyjne
związane z wydawaniem pisma.
Zebrani w dniu 23 czerwca 2009 r. na
Zgromadzeniu Ogólnym KRSKO prezesi przyjęli roczne „Sprawozdanie Zarządu KRSKO z wykonania powierzonych
zadań w roku 2008”, zapoznali się ze
zbiorczą informacją o działalności sko w
2008 r. i podjęli uchwałę w sprawie jej
publikacji, wysłuchali informacji kolegów o zakresie i wynikach przeprowadzonych w sko kontroli ze szczególnym
uwzględnieniem stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień, przedyskutowali
kwestie związane z finansami sko, a
zwłaszcza pozyskaniem środków na pokrycie skutków wzrostu wynagrodzeń
pracowników kolegiów w 2009 r. oraz na
podwyżki wynagrodzeń pracowników
biur sko. Zebrani wymienili się także
doświadczeniami w zakresie aktualnych
problemów orzeczniczych sko, wynikających m.in. z niejasnych przepisów
prawa oraz niejednolitego orzecznictwa
sądów administracyjnych.
3 września – Kraków
Posiedzenie Zarządu KRSKO, w trakcie którego zebrani przygotowali porządek obrad planowanego na koniec
września Zgromadzenia Ogólnego
KRSKO, a także dyskutowali nad projektem ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach
budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych.
18 września – Warszawa
Na zaproszenie prezesa Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej prof. dr. hab.
Jerzego Regulskiego – przewodnicząca
KRSKO K. Sieniawska uczestniczyła w
uroczystej Gali Jubileuszowej z okazji
XX-lecia Fundacji.
wiosna 2010
23 września – Warszawa
Kolejne posiedzenie Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa
Obywateli Komisji Wspólnej RiS z
udziałem przedstawiciela KRSKO –
członka Zarządu L. Górnego.
30 września – 3 października
– Regietów k. Gorlic
Zgromadzenie Ogólne KRSKO, którego gospodarzem i organizatorem był
prezes SKO w Nowym Sączu M. Ciesielka. Prezesi omówili projekt ustawy o
gospodarce nieruchomościami, zapoznali się z przygotowywanymi przez
MSWiA zmianami do ustawy - Kodeks
postępowania administracyjnego, a także
krótko dyskutowali na temat projektu
ustawy o racjonalizacji zatrudnienia. Poruszono również kwestie dotyczące problemów finansowych, orzeczniczych,
dyscyplinarnych i organizacyjnych sko.
22 października
– Warszawa
Prezes B. Muzyczuk reprezentował
KRSKO na posiedzeniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, którego tematem było rozpatrzenie i
zaopiniowanie dla Komisji Finansów Publicznych projektu ustawy budżetowej na
rok 2010.
12 listopada – Kraków
Ostatnie w 2009 r. posiedzenie Zarządu
KRSKO. Porządek obrad spotkania obejmował m.in. omówienie otrzymanego
przez KRSKO do zaopiniowania komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego
i ustawy - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, przygotowanie opinii na temat projektu systemowego „Dobre prawo – dobre rządzenie”,
przedyskutowanie kwestii związanych z
planowanymi na rok 2010 obchodami jubileuszu 20-lecia samorządowych kolegiów odwoławczych oraz sprawozdanie
Rzecznika Dyscyplinarnego KRSKO z
powierzonych zadań.
72
PRO DOMO SUA
13 listopada – Warszawa
W posiedzeniu Zespołu ds. Wzmocnienia Potencjału Administracji Samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i
Samorządu brał udział członek Zarządu
B. Muzyczuk.
17 listopada – Warszawa
Członek Zarządu KRSKO L. Górny reprezentował KRSKO na posiedzeniu Zespołu ds. Administracji Publicznej i
Bezpieczeństwa Obywateli Komisji
Wspólnej RiS.
24 listopada – Warszawa
Posiedzenie Komisji Finansów Publicznych, poświęcone rozpatrzeniu opinii komisji sejmowych o rządowym
projekcie ustawy budżetowej na 2010 r.
W posiedzeniu uczestniczył członek Zarządu KRSKO B. Muzyczuk.
26 listopada – Kraków
Przewodnicząca K. Sieniawska przeprowadziła wywiad z prof. dr. hab. Andrzejem Zollem, kierownikiem Katedry
Prawa Karnego UJ do 54. (zimowego)
numeru pisma.
1-3 grudnia – Spała
Zorganizowane z inicjatywy wiceprzewodniczącej KRSKO Z. Pabich szkolenie
z zakresu gospodarki finansami publicznym dedykowane głównym księgowym
sko. Program szkolenia obejmował m.in.
klasyfikację wydatków strukturalnych
oraz zasady sporządzania sprawozdania
Rb-WS, omówienie wybranych problemów dotyczących rachunkowości, dostosowanie polityki rachunkowości i
innych przepisów wewnętrznych jednostki budżetowej regulujących gospodarkę finansową, klasyfikację budżetową
wydatków sko, kwestie związane z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz kontrolą
zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych. Wykłady prowadziły
panie: S. Stonoga, Z. Sobieszkoda-Gołąbek oraz doświadczony praktyk i
szkoleniowiec oraz I. Bendorf-Bundorf,
członek Głównej Komisji Orzekającej
w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny
Finansów Publicznych.
ustawy o zmianie ustawy k.p.a. i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zapoznali się z założeniami i
zaopiniowali projekt systemowy „Dobre
prawo – dobre rządzenie” oraz omówili
sprawy finansowe sko, a także wysłuchali
wykładu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. dr. hab. Jerzego Stelmasiaka na temat aktualnych zagadnień z
zakresu ochrony środowiska.
Opracowała:
A N N A S Z A R E K - R ZE S Z O W S K A
14-16 grudnia
– Warszawa
Zgromadzenie Ogólne KRSKO, którego
gościem w pierwszym dniu spotkania
była pani minister E. Suchocka-Roguska.
Pani minister zapoznała się z przedstawionymi przez prezesów bieżącymi problemami sko, takimi jak pogłębiający się
z roku na rok niedobór środków na wydatki rzeczowe, wieloletni brak podwyżek
dla pracowników biur sko, niedostateczna
obsada kadrowa części kolegiów czy
kłopoty z pozyskaniem nowej siedziby
przez niektóre sko. Ze swej strony E. Suchocka-Roguska przedstawiła zebranym
problematykę związaną z konstruowaniem budżetu państwa na 2010 r.
W drugim dniu spotkania uczestnicy
Zgromadzenia m.in. zaopiniowali projekt
URSZUL A MAZI ARZ
Prezes Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Elblągu
– prawnik, absolwentka Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu,
swoje życie zawodowe związała z administracją, pełniąc obsługę prawną
w jednostkach samorządu terytorialnego, a wcześniej w administracji państwowej. Od 1995 r. członek etatowy
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu. Zainteresowania:
literatura, historia, podróże.
KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH.
WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30−048 Kraków,
tel./faks 0 12 632 91 34, 012 633 61 86 w. 25; [email protected]
www.kolegium.krakow.pl
Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA.
Rada redakcyjna: Beata Blankiewicz−Wóltańska, Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Andrzej Matan,
Zygmunt Markiewicz, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska−Nowak, Paweł Smoleń, Maria Szewczyk, Marek Żmuda.
Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres,
prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Stanisław Prutis, SNSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki (Przewodniczący),
prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski, dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz
Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: Maciej Malinowski.
Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik.
SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Juliusza Lea 118.
Nakład: 2500 egz.
wiosna 2010
KATYŃ
1 0 K WI E T N I A 2 0 1 0 R .
fot.: Maciej Wojciechowsk
i
BIAŁA PODLASKA
Prezes Zbigniew Jastrząb
ul. Brzeska 41,
21−500 Biała Podlaska
tel./faks 0 83 34 34 636
[email protected]
BIAŁYSTOK
Prezes Dariusz Kijowski
ul. Mickiewicza 3/5,
15−213 Białystok
tel./faks 0 85 732 46 00,
tel. 732 77 14, tel. 732 15 35
BYDGOSZCZ
Prezes Jacek Joachimowski
ul. Jagiellońska 3,
85−950 Bydgoszcz
tel. 0 52 339 59 10,
faks 0 52 339 59 22
sekretariat@sko−bydgoszcz.pl
[email protected]
CZĘSTOCHOWA
Prezes Andrzej Matan
al. Niepodległości 20/22,
42−200 Częstochowa
tel./faks 0 34 363 11 18,
tel. 0 34 363 13 39
[email protected]
GORZÓW WIELKOPOLSKI
Prezes Wiesław Drabik
ul. B. Chrobrego 31,
66−400 Gorzów Wielkopolski
tel. 0 95 735 81 00,
faks 0 95 735 81 11
[email protected]
KATOWICE
Prezes Czesław Martysz
ul. Dąbrowskiego 23,
40−032 Katowice
tel. 0 32 255 27 75,
faks 0 32 251 86 72
[email protected]
KONIN
Prezes Ryszard Knapkiewicz
ul. 1 Maja 7,
62−510 Konin
tel. 0 63 243 76 35,
tel./faks 0 63 243 76 36
[email protected]
LEGNICA
Prezes Elżbieta Szudrowicz
pl. Słowiański 1,
59−220 Legnica
tel. 0 76 86 29 881,
tel./faks 0 76 85 60 498
[email protected]
ŁOMŻA
Prezes Anna Sadowska
ul. Nowa 2,
18−400 Łomża
tel./faks 0 86 216 61 48
biuro@sko−lomza.pl
OLSZTYN
Prezes Bogdan Muzyczuk
ul. Kajki 10/12,
10−547 Olsztyn
tel./faks 0 89 527 49 37,
tel./faks 0 89 523 53 96
[email protected]
PIŁA
Prezes Barbara Kula
ul. Dzieci Polskich 26,
64−920 Piła
tel./faks 0 67 351 55 01,
tel./faks 0 67 351 55 10
[email protected]
[email protected]
POZNAŃ
Prezes Krzysztof Świderski
al. Niepodległości 16/18,
61−713 Poznań
tel. 0 61 852 54 41,
tel./faks 0 61 854 14 58
[email protected]
RZESZÓW
Prezes Krzysztof Heliniak
ul. Grunwaldzka 15,
35−068 Rzeszów
tel./faks 0 17 867 19 61,
tel. 867 12 20
[email protected]
SKIERNIEWICE
Prezes Ewa Susik
ul. Trzcińska 18,
96−100 Skierniewice
tel. 0 46 833 34 27,
tel./faks 0 46 833 22 43
[email protected]
SZCZECIN
Prezes Józef Naumiuk
ul. Wały Chrobrego 4,
70−502 Szczecin
tel. 091 430 33 33,
faks 0 91 430 33 32
[email protected]
TORUŃ
Prezes Marek Żmuda
ul. Targowa 13/15,
87−100 Toruń
tel. 0 56 659 16 39,
faks 0 56 655 34 17
[email protected]
WŁOCŁAWEK
Prezes Stanisław Brylski
ul. Kilińskiego 2,
87−800 Włocławek
tel. 0 54 411 52 64,
tel./faks 0 54 411 52 62
[email protected]
ZIELONA GÓRA
Prezes Robert Gwidon Makarowicz
al. Niepodległości 7,
65−048 Zielona Góra
tel. 0 68 327 14 50,
faks 0 68 324 80 26
[email protected]
CHEŁM
Prezes Leszek Górny
pl. Niepodległości 1,
22−100 Chełm
tel. 0 82 563 24 71,
tel./faks 0 82 563 2471
[email protected]
ELBLĄG
Prezes Urszula Maziarz
ul. Związku Jaszczurczego 14a,
82−300 Elbląg
tel. 0 55 611 45 00,
tel./faks 0 55 611 45 01
[email protected]
JELENIA GÓRA
Prezes Aleksandra Brylińska
ul. Obrońców Pokoju 26a,
58−500 Jelenia Góra
tel./faks 0 75 752 41 28,
tel. (0 75) 752 54 11
[email protected]
KOSZALIN
Prezes Jolanta Wyszyńska
ul. W. Andersa 34,
75−950 Koszalin
tel. 0 94 34 28 273,
faks 0 94 34 28 280
[email protected]
KRAKÓW
Prezes Krystyna Sieniawska
ul. J. Lea 10,
30−048 Kraków
tel. 0 12 633 61 86,
tel./faks 0 12 632 91 34
[email protected]
LESZNO
Prezes Wiesława Glinka
ul. Słowiańska 54,
64−100 Leszno
tel./faks (0 65) 520 15 50,
tel. (0 65) 528 81 61
[email protected]
ŁÓDŹ
Prezes Zygmunt Markiewicz
ul. Piotrkowska 86,
90−103 Łódź
tel./faks 0 42 630 72 14,
tel. 0 42 632 24 85
[email protected]
[email protected]
BIELSKO−BIAŁA
Prezes Józef Zimnal
ul. 3 Maja 1,
43−300 Bielsko−Biała
tel. 0 33 812 38 64,
812 37 35,
faks 0 33 812 38 26
[email protected]
CIECHANÓW
Prezes
Beata Blankiewicz−Wóltańska
ul. Rzeczkowska 6,
06−400 Ciechanów
tel. 0 23 672 68 25,
faks 0 23 673 77 56
[email protected]
GDAŃSK
Prezes Dorota Jurewicz
ul. Podwale Przedmiejskie 30,
80−824 Gdańsk
tel./faks 0 58 301 12 26,
tel./faks 0 58 346 26 11
[email protected]
KALISZ
Prezes Andrzej Kałużny
ul. Częstochowska 12,
62−800 Kalisz
tel./faks 0 62 757 63 61
[email protected]
KIELCE
Prezes Wanda Osińska−Nowak
al. IX Wieków Kielc 3,
25−955 Kielce
tel. 0 41 34 21 210,
faks 0 41 368 10 46
[email protected]
KROSNO
Prezes Zbigniew Ostafil
ul. Bieszczadzka 1,
38−400 Krosno
tel. 0 13 432 75 00,
tel./faks 0 13 432 03 14
[email protected]
LUBLIN
Prezes Paweł Smoleń
ul. Zana 38c,
20−601 Lublin
tel. 0 81 532 72 54,
tel./faks 0 81 743 62 14
[email protected],
[email protected]
NOWY SĄCZ
Prezes Maciej Ciesielka
ul. Gorzkowska 30,
33−300 Nowy Sącz
tel. 0 18 442 89 70,
faks 0 18 442 89 40
[email protected]
OPOLE
Prezes Barbara Brzezowska−Ryśnik
ul. Oleska 19a,
45−052 Opole
tel./faks 0 77 453 83 67,
tel. 453 86 35
[email protected]
OSTROŁĘKA
Prezes Halina Kwiatkowska
ul. Gorbatowa15,
07−400 Ostrołęka
tel./faks 0 29 760 27 69
[email protected]
PIOTRKÓW TRYBUNALSKI
Prezes Zofia Pabich
ul. Słowackiego 19,
97−300 Piotrków Trybunalski
tel./faks 0 44 649 79 20,
649 64 98, tel. 0 44 649 78 66
[email protected]
PŁOCK
Prezes Bogumił Kacprzak
ul. Królewiecka 27,
09−402 Płock
tel. 0 24 262 76 97,
tel./faks 0 24 262 75 02
sekretariat@sko–plock.pl
PRZEMYŚL
Prezes Jerzy Bober
ul. Borelowskiego 1,
37−700 Przemyśl
tel./faks 0 16 670 20 91
sko−[email protected]
RADOM
Prezes Grażyna Mazur
ul. Żeromskiego 53,
26−600 Radom
tel. 0 48 362 02 76,
faks 0 48 362 08 51
[email protected]
SIEDLCE
Prezes Andrzej Marek Dębiński
ul. Piłsudskiego 38,
08−110 Siedlce
tel./faks 0 25 632 73 53
[email protected]
SŁUPSK
Prezes Bogdan Nakonieczny
ul. Jana Pawła II nr 1,
76−200 Słupsk
tel./faks 0 59 842 73 05
[email protected]
TARNOBRZEG
Prezes Danuta Wydra
ul. Świętej Barbary 12,
39−400 Tarnobrzeg
tel. 0 15 822 25 25,
faks 0 15 823 22 32
[email protected]
WAŁBRZYCH
Prezes Zbigniew Rutecki
ul. Dmowskiego 22,
58−300 Wałbrzych
tel. 0 74 666 36 10,
faks 0 74 666 36 44
[email protected]
WROCŁAW
Prezes Stanisław Hojda
pl. Powstańców Warszawy 1,
50−951 Wrocław
tel. 0 71 340 64 84,
tel/faks 0 71 340 64 01
biuro@sko−wroc.org
SIERADZ
Prezes Zofia Kijankowa
pl. Wojewódzki 3,
98−200 Sieradz
tel. 0 43 822 64 50,
tel./faks 0 43 822 57 97
[email protected]
SUWAŁKI
Prezes Tadeusz F. Bujkowski
ul. Noniewicza 89,
16−400 Suwałki
tel./faks 0 87 566 36 61
[email protected]
TARNÓW
Prezes Irena Gargul
ul. Bema 17,
33−100 Tarnów
tel./faks 0 14 655 63 22 ,
tel./faks 0 14 655 19 21
[email protected]
WARSZAWA
Prezes Bożena Zembska−Sawicka
ul. Kielecka 44,
02−530 Warszawa
tel. 0 22 622 49 62 − 64,
tel./faks 0 22 625 21 66
[email protected]
ZAMOŚĆ
Prezes Stanisław Majewski
ul. Partyzantów 3,
22−400 Zamość
tel./faks 0 84 627 07 18
[email protected]
Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych
ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34
Redakcja: tel. 0 12 633 61 86 wew. 25
e−mail [email protected]; www.kolegium.krakow.pl
W numerze:
4 − Krystyna Sieniawska, Wstępniak
5 − NASI ROZMÓWCY - Polski samorząd
ma status porównywalny z rolą i siłą
samorządu na zachodzie Europy…
z prof. dr. hab. Michałem Kuleszą
DZIAŁ NAUKOWY:
9−
Dr hab. Robert Sawuła, „Audiatur et altera
pars” w procesie administracyjnym
i sądowoadministracyjnym
16 − Tomasz Dziuk, Klauzule dodatkowe decyzji
administracyjnej
24 − Adam Haręża, Postępowanie administracyjne
prowadzone za pomocą środków komunikacji
elektronicznej – część II
29 − Przemysław Wszołek, O administracyjno-prawnej odpowiedzialności wyrównawczej.
Część czwarta: Inne cechy odróżniające administracyjnoprawną odpowiedzialność wyrównawczą od odpowiedzialności odszkodowawczej w prawie cywilnym
41 − Maciej Kobak, Prawo do sądu administracyjnego w sprawach z zakresu prawa pracy
– zagadnienia wybrane
rozmawia Krystyna Sieniawska
GŁOSY I GLOSY:
48 − Dr Mariusz Kotulski, Artykuł 162 k.p.a. jako
podstawa zamieszczenia warunku w decyzji
administracyjnej
50 − Dr Dorota Fleszer, Niekomercyjna działalność
gospodarcza gminy
54 − Otwarcie nowej siedziby SKO w Gorzowie Wlk.
55 − Barbara Zysk, Próba zdefiniowania pojęcia
„wspólne wychowywanie dziecka” zawartego w
art. 3 pkt. 17a ustawy o świadczeniach ro dzinnych
57 − Joanna Goleniowska-Gałgan, Właściwość
organów administracji
61 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska,
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
PRO DOMO SUA:
67 − Jubileusz 20-lecia pisma samorządu terytorialnego „Wspólnota”
69 − Anna Rzeszowska, Kalendarium prac Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów
Odwoławczych w 2009 roku
72 − DODATEK: Ogólnopolska konferencja naukowa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego (Kraków, 23-24
marca 2010 r.) „Administracja wobec praw
majątkowych jednostki”
72 − Biogram Prezesa SKO w Elblągu
Pytania i wątpliwości prawne:
WYROK
z dnia 11 stycznia 2010 r. Sygn. akt I OPS 5/09
str. 1
WYROK
z dnia 7 października 2009 r. Sygn. akt II PSK 635/08 str. 6
Fotografia na pierwszej stronie okładki: PAP Paweł Kula