Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej

Przejrzystość pomocy
w krajach Grupy
Wyszehradzkiej
WSTĘP
B
rak informacji na temat działań pomocowych utrudnia dostarczanie pomocy w pełnym zakresie. Bez aktualnych, pełnych, porównywalnych i dostępnych informacji donatorzy
nie mogą koordynować swoich działań, by możliwie najskuteczniejszej wykorzystać swoje ograniczone zasoby; kraje partnerskie (kraje-biorcy pomocy) nie mogą planować zarządzania przepływem znacznych środków, zaś społeczeństwo obywatelskie, zarówno
w krajach będących donatorami, jak i beneficjentami, nie może właściwie monitorować przepływu dostarczanej pomocy ani rozliczać zaangażowanych podmiotów.
W Deklaracji Paryskiej z roku 2005 oraz w Planie Działania z Akry
z roku 2008 donatorzy zobowiązali się zapewniać więcej danych dotyczących udzielanej przez nich pomocy − dostarczając „pełnych i aktualnych informacji na temat rocznych zobowiązań i rzeczywistych
wydatków”. Pod koniec 2011 r., w trakcie IV Forum Wysokiego Szczebla ws. Skuteczności Pomocy (HLF-4), donatorzy wzmocnili to zobowiązanie, deklarując pełne wdrożenie przed 2015 r. wspólnego, ogólnodostępnego standardu dla publikowania informacji o zasobach
przekazanych w ramach współpracy rozwojowej.
Międzynarodowa Inicjatywa na rzecz
Przejrzystości Pomocy (International Aid
Transparency Initiative, IATI), czyli nowy,
globalny, wspólny standard publikowania
informacji o działaniach pomocowych,
jest najbardziej obiecującym sposobem
wypełniania przez donatorów ich
zobowiązań dotyczących przejrzystości
pomocy. W dokumencie końcowym
z HLF-4 znalazło się bezpośrednie
odwołanie do IATI.
Analiza | 2
Do tej pory pod inicjatywą IATI podpisało się 28 donatorów, odpowiadających za ponad 74 procent środków Oficjalnego Finansowania
Rozwoju (ODF)1 raportowanych do Komitetu Pomocy Rozwojowej
OECD (DAC OECD). Donatorzy, za którymi stoi ponad 40 procent
ODF, już publikują informacje o swojej pomocy według tego wspólnie uzgodnionego standardu.
Europejski raport AidWatch z roku 2011 wykazał, że istnieje znaczne zróżnicowanie w zakresie informacji, jakie udostępniają donatorzy
− zarówno wielcy, jak i mali, starzy i nowi. Sugeruje to, że wielkość
czy charakterystyka państwa-donatora nie ma wpływu na jego zdolność do wypełnienia zobowiązań w zakresie przejrzystości pomocy.
Wewnątrz Grupy Wyszehradzkiej również istnieje pewne zróżnicowanie. Dwa kraje − Czechy i Słowacja − są pod tym względem powyżej średniej europejskiej; dwa inne − Polska i Węgry − działają gorzej.
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej
Jednakże wszystkie cztery kraje mogą stać się liderami w dziedzinie przejrzystości pomocy, w miarę jak stopniowo zwiększają skalę
działań pomocowych. Wczesne doprowadzenie do kompatybilności
baz danych z IATI jest najtańszym i najbardziej efektywnym sposobem na dostarczanie skuteczniejszej pomocy, a tym samym osiąganie lepszego stosunku wartości do ceny i lepszego wykorzystania
ograniczonych zasobów.
Niniejszy dokument przedstawia obecny poziom przejrzystości pomocy w państwach Grupy Wyszehradzkiej, którymi są: Czechy, Węgry, Polska i Słowacja. Porównuje te cztery kraje w regionie i zawiera
zalecenia dotyczące usprawnień. Dowodzi, że najlepszą metodą na
wypełnienie zobowiązań donatorów dotyczących przejrzystości pomocy jest wdrożenie Międzynarodowej Inicjatywy na rzecz Przejrzystości Pomocy (IATI).
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej Społeczeństwo obywatelskie państw partnerskich ma prawo
wiedzieć, jaka pomoc napływa do kraju oraz na co jest przeznaczana. Ponieważ informacje na temat pomocy nie są łatwo
dostępne, obywatelom państw Południa trudno jest rozliczać
własne rządy. Powoduje to zwiększenie groźby marnotrawstwa
i korupcji. W Ugandzie publikacje prasowe oraz informacje przekazywane przez radio na temat comiesięcznych dotacji dla szkół
doprowadziły do radykalnego wzrostu kwot pomocy trafiającej
do placówek oświatowych − z 20 do 90 procent przyznanych
funduszy4. Przejrzystość może przyczynić się do znacznej poprawy w zakresie rozliczalności5, a tym samym skuteczności i wydajności środków publicznych.
Obszerniejsza i lepsza informacja
2. Przejrzystość pomocy
Przejrzystość – rozumiana jako publikowanie liczniejszych i lepszych
informacji na temat działań finansowanych przez donatorów − jest
niezbędna dla zwiększenia skuteczności pomocy. Obecnie brakuje łatwo dostępnych informacji na temat tych działań. Powoduje to poważne problemy dla wszystkich stron zaangażowanych w projekty
pomocowe − dla donatorów, beneficjentów, członków społeczeństwa obywatelskiego zarówno na Północy, jak i na Południu.
Agencje pomocowe donatorów nie są w stanie poprawić skuteczności w zakresie wykorzystania ograniczonych zasobów bez
wiedzy o tym, co robią inni donatorzy. Potrzebują więcej informacji na temat aktualnych i planowanych wydatków innych donatorów, żeby wiedzieć, gdzie najlepiej zainwestować dla osiągnięcia najlepszego skutku. To powoduje poważne problemy
z koordynacją. Powstają „sieroty” i „wybrańcy” − niektóre obszary otrzymują zbyt mało funduszy, a w innych angażuje się zbyt
wielu donatorów. Według pierwszej przeprowadzonej na dużą
skalę oceny pomocy dla terytoriów palestyńskich, dokonanej
przez UNDP w 2000 r. „(...) większość projektów pomocowych
dotyczyła obszarów miejskich. Obszary wiejskie i obozy dla
uchodźców, gdzie pomocy potrzebowano najbardziej, były zaniedbywane”2. Przejrzystość jest też szczególnie ważna dla rządów państw‑donatorów, które w dobie „zaciskania pasa” mogą
wykazać się wynikami swojej pomocy.
Rządy krajów partnerskich (państw-beneficjentów współpracy rozwojowej) muszą przezwyciężać trudności w zarządzaniu
dużą ilością przepływów pieniężnych pochodzących od donatorów. Usiłują dowiedzieć się, jaka jest wielkość środków pomocowych inwestowanych w ich kraju, nie mówiąc już o informacjach
na temat tego, jak i gdzie te środki są wydawane. Pozbawione
tych informacji, rządy krajów-beneficjentów nie mogą efektywnie wykorzystać własnych środków budżetowych, które powinny harmonijnie uzupełniać transfery ODA pochodzące od donatorów. Opracowanie wydatkowania środków pomocowych
w Ugandzie dowiodło, że w tym kraju wydano ich dwa razy więcej, niż to wcześniej raportowano3. W Afganistanie w rządowej
bazie danych środków pomocowych zarejestrowano mniej niż
20% z 32 mld dolarów amerykańskich deklarowanych przez
USA w latach 2001−2008. Afgańczycy nie mogą dowiedzieć się,
co się dzieje z pozostałymi 26 mld dolarów, jakie Stany Zjedno-
Przejrzystość pomocy nie zlikwiduje problemów z dnia na dzień, jednak bez niej trudno wyobrazić sobie ich rozwiązanie. Potrzebujemy
obszerniejszych i lepszych informacji, żeby z pomocy wydobyć zawarty w niej potencjał. Bez możliwości porównania przepływów i działań
różnych podmiotów nie sposób ocenić optymalnego wykorzystania
zasobów. Te informacje muszą być dostarczone w sposób przydatny
dla wszystkich podmiotów, które ich potrzebują: muszą być aktualne, dostępne, porównywalne i wyczerpujące.
„Począwszy od teraz, donatorzy będą
dostarczać pełne i aktualne informacje
na temat rocznych zobowiązań
i rzeczywistych wypłat, tak aby kraje
rozwijające się były w stanie dokładnie
rejestrować wszystkie przepływy
środków pomocowych w ich prognozach
budżetowych i w systemach księgowych”.
Plan Działań z Akry, § 26b7
Przegląd Deklaracji Paryskiej z maja 2011 r. mówi, że „w trakcie oceny przejrzystość pojawiała się wielokrotnie jako niezbędna podstawa
skuteczności i wzajemnej rozliczalności”8. Ocena ta sugeruje, że Międzynarodowa Inicjatywa na rzecz Przejrzystości Pomocy (ang. International Aid Transparency Initiative, IATI) daje okazję do wypełnienia
zobowiązań z Akry9.
Światowe Forum w Pusan (HLF-4) przyniosło cztery nowe kwestie
ważne w kontekście przejrzystości pomocy:
1.Donatorzy, kraje partnerskie oraz organizacje społeczeństwa
obywatelskiego uzgodniły, że przejrzystość stanowi wspólne źródło i fundament skutecznej współpracy na rzecz rozwoju (§ 11d).
Jeśli chcemy, żeby informacje wzmacniały rozliczalność, muszą być
publikowane regularnie i łatwo dostępne. W celu promowania skuteczniejszej pomocy wszyscy donatorzy powinni dostarczać informacje we wspólnym formacie, odpowiadającym potrzebom nie tylko
rządów i społeczeństwa obywatelskiego w krajach partnerskich, ale
także potrzebom innych donatorów. Wspólny format z pewnością
pomógłby donatorom lepiej koordynować pomoc. Porównywalność
jest tym czynnikiem, który sprawia, że ilość informacji przekłada się
na ich jakość, a rządom państw partnerskich pozwala widzieć pełny obraz i powiązać budżety z całkowitą pomocą, która trafia do ich
krajów.
czone zobowiązały się wydać w ich kraju.
Społeczeństwo obywatelskie państw-donatorów, w tym organizacje pozarządowe, ustawodawcy i obywatele, ma prawo znać
rezultaty pomocy rozwojowej i mieć pewność, że rządy właściwie wydają publiczne pieniądze. Większa przejrzystość będzie
większą zachętą do poprawy skuteczności pomocy i pokaże, że
pomoc trafia tam, gdzie jest najbardziej potrzebna.
3 | Analiza
Zgodnie z Planem Działań z Akry (AAA) z roku 2008 donatorzy
− w tym czwórka państw wyszehradzkich6 − zobowiązali się do bardziej przejrzystej pomocy:
2.W zakresie informowania o udzielanej pomocy donatorzy zobowiązali się do grudnia 2015 r. zacząć publikować pełne dane we
wspólnym standardzie – między innymi na bazie Międzynarodowej Inicjatywy na rzecz Przejrzystości Pomocy, IATI (§ 23c).
3.Donatorzy zobowiązali się wzmocnić zaangażowanie na rzecz poprawy przewidywalności pomocy do 2013 r. (§ 24).
4.Dokument końcowy wyraża poparcie dla Nowego porozumienia
na rzecz zaangażowania w państwach niestabilnych10, które kładzie nacisk na dobre praktyki odnośnie do przejrzystości, zgodne
ze standardem IATI (§ 26).
Trzeba powiedzieć, że w czasie negocjacji nad dokumentem końcowym z Pusan pierwotna wymowa tekstu została osłabiona. Mowa
tu zwłaszcza o włączeniu do dokumentu końcowego klauzuli, która
może zachęcać do rezygnacji z publikowania informacji o tych przepływach pomocy, które są realizowane za pośrednictwem podmiotów komercyjnych.
Analiza | 4
W ramach przygotowań do Forum w Pusan Komisja Europejska
oraz państwa członkowskie UE uzgodniły przyjęcie dokumentu
o nazwie EU Transparency Guarantee11, w którym deklarują:
1.Upubliczniać informacje o wielkości pomocy i jej przeznaczeniu
w sposób, który zapewnia porównywalność danych w skali międzynarodowej, a także pozwala na łatwy dostęp do danych, ich
wymianę oraz publikację.
2.Udostępniać zainteresowanym stronom – na poziomie krajowym, corocznie – orientacyjne informacje odnośnie przyszłej
pomocy.
3.Udostępniać krajom partnerskim informacje w taki sposób, by
kraje te mogły w swoich budżetach ująć dane dotyczące przepływów pomocy.
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej
UE zgodziła się również promować bardziej przejrzystą pomoc na
szczeblu międzynarodowym poprzez wspieranie DAC jako międzynarodowej „centrali przejrzystości”, zachęcanie do ściślejszej współpracy na rzecz wspólnych standardów sprawozdawczości i publikowania
na podstawie DAC CRS + + oraz IATI, a także promowanie zwiększonej przejrzystości wśród aktorów wielostronnej współpracy rozwojowej, w tym w odniesieniu do Systemu NZ i międzynarodowych banków rozwoju.
Wstępny wniosek Komisji Europejskiej w sprawie wspólnego stanowiska
UE na Pusan12 był bardziej ambitny, jako że uznawał przyjęcie i wdrożenie IATI za największe od Akry osiągnięcie w dziedzinie przejrzystości pomocy. Biorąc pod uwagę, że niektóre państwa członkowskie (zwłaszcza
Austria, Francja i Portugalia) starały się zablokować wprowadzenie IATI
do tekstu dokumentu, koniecznością stało się doprowadzenie do politycznego kompromisu w ramach Rady UE. Końcowe stanowisko UE na
Forum w Pusan ten kompromis odzwierciedla: w tekście uwzględniono,
obok IATI, DAC-owski System Sprawozdawczości Wierzycieli (CRS).
3. System Sprawozdawczości Wierzycieli
i Międzynarodowa Inicjatywa na rzecz
Przejrzystości Pomocy13
Kontekst
Komitet Pomocy Rozwojowej OECD (DAC) utrzymuje dwie odrębne bazy danych, które zapewniają wiarygodne informacje statystyczne na temat międzynarodowych przepływów środków
pomocowych:
1.Zbiorcze dane DAC zawierają zagregowane informacje zbiera-
2011 r. przez 18 donatorów. Do tej grupy państw dołączyło dziesięć
kolejnych, w tym USA w listopadzie 2011 r. To oznacza, że ponad
trzy czwarte globalnych transferów w ramach ODF pochodzi od
sygnatariuszy IATI. 12 donatorów zobowiązało się do opublikowania informacji przed HLF-414, co stanowi ponad 40 procent całości
zgłoszonego ODF. Ze strony państw partnerskich zapotrzebowanie
na ten wspólny, ogólnodostępny standard wyraziły już 22 rządy-sygnatariusze IATI.
ne od roku 1960, a pochodzące od 24 członków OECD-DAC
i 20 krajów nie będących członkami DAC (w tym od wszystkich
państw Grupy Wyszehradzkiej).
Komplementarność, nie konkurencja
2. System Sprawozdawczości Wierzycieli (ang. Creditor Reporting System, CRS) zbiera informacje o indywidualnych działaniach pomocowych jedynie od 24 członków OECD-DAC. Żadne
z państw Grupy Wyszehradzkiej nie przesyła obecnie raportów
do tej bazy danych.
CRS i IATI powinny być postrzegane jako wzajemnie komplementarne, ponieważ są przeznaczone do realizacji różnych celów. Co
szczególnie istotne, IATI jest również sposobem raportowania do
bazy CRS.
Międzynarodowa Inicjatywa na rzecz Przejrzystości Pomocy (ang. International Aid Transparency Initiative, IATI) nie jest
bazą danych, ale ogólnodostępnym standardem informacji. Standard ten, zainicjowany w Akrze w 2008 r., został przyjęty w lutym
CRS został opracowany z myślą o raportowaniu statystyk. Z końcem
każdego roku dane dotyczące działalności donatorów trafiają do Sekretariatu DAC, który bierze odpowiedzialność za oficjalną weryfikację tych danych.
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej Jednak dane znajdujące się w bazie CRS ukazują się z opóźnieniem
sięgającym od 11 do 23 miesięcy; na przykład najnowsze dostępne
tam dane projektowe pochodzą z roku 2009. Ponadto dane te nie są
wystarczająco obszerne, by zapewnić pełne zrozumienie charakteru
działań pomocowych, a także cechują się zróżnicowaną jakością. Jest
to częściowo spowodowane raportami spływającymi od członków
DAC − wielu z nich nie publikuje żadnych opisów dla konkretnych
działań, a kilku wciąż nie dostarcza długich opisów działań15. Na jakość danych ma również wpływ struktura CRS: dla danego działania
może być podany tylko jeden kod sektora oraz jeden kraj partnerski
czy jeden region – nawet jeśli dana działalność dotyczy kilku różnych
sektorów, krajów lub regionów.
DAC zniechęca członków do podawania obszerniejszych zdezagregowanych danych. W notatce w sprawie przesyłania przez członków
DAC danych statystycznych DAC i CRS w 2010 r. zwrócono uwagę,
że „(...) członkowie postanowili unikać sztucznego dzielenia projektów regionalnych na podstawie nominalnego przypisywania środków
do każdego państwowego odbiorcy w regionie”. Także wytyczne dotyczące sprawozdawczości CRS zniechęcają do „(...) sztucznego lub
systematycznego dzielenia poszczególnych działań na części składowe o różnych kodach celowych”16. Gdy dodać do tego liczbę państw
członkowskich DAC, które dużą część bilateralnej Oficjalnej Pomocy
Rozwojowej określają w sprawozdaniach jako „dwustronną, nieokreśloną” − w niektórych przypadkach17 chodzi nawet o ponad połowę
bilateralnej ODA – okazuje się, że przydatność CRS dla zrozumienia
poszczególnych działań jest dosyć niska.
CRS jest zatem użyteczny jako wiarygodny historyczny zapis o łącznych przepływach pomocy międzynarodowej, ale nie zapewnia szczegółowych i aktualnych informacji, a te mają zasadnicze znaczenie dla
podniesienia skuteczności pomocy.
Warto zauważyć, że żadne z nowych państw członkowskich UE nie
jest obecnie pełnym członkiem DAC OECD i dlatego nie ma obowiązku zgłaszania swojej ODA do DAC, chociaż na przykład Polska fakultatywnie raportuje dane sumaryczne. Kraje te składają sprawozdania
do Komisji Europejskiej w ramach corocznego kwestionariusza Monterrey. Wnioski Rady UE w sprawie wzajemnej rozliczalności i przejrzystości18 z grudnia 2010 r. umożliwiły krajom członkowskim UE,
które jeszcze nie należą do DAC OECD, bardziej elastyczne i zróżnicowane podejście, co zostało skrytykowane przez przedstawicieli lokalnych organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
5 | Analiza
Inicjatywa IATI została opracowana
specjalnie jako mechanizm zapewniający
przejrzystość
IATI zapewnia donatorom metodę raportowania o ich bieżącej i przyszłej działalności pomocowej, która odpowiada potrzebom wszystkich użytkowników tych danych – rządom oraz społeczeństwu
obywatelskiemu w krajach Północy i Południa. Dostarcza również informacje potrzebne w kontekście wypełniania zobowiązań podjętych
w Akrze i Pusanie.
Dane te mogą być przekazywane w czasie rzeczywistym i zawierają
szczegółowe informacje na temat działań pomocowych. Donatorzy
mogą zmieniać ich strukturę według własnych modeli biznesowych
oraz dostarczać zdezagregowanych informacji na temat programów,
projektów, poszczególnych działań i wszystkich transakcji. Dane te są
również porównywalne pomiędzy donatorami i dlatego umożliwiają
ocenę działań danego donatora na tle działalności innych.
Dane IATI mogą być podstawione bezpośrednio z baz danych projektów donatorów, co zmniejsza pracochłonność publikowania danych.
W najbliższej przyszłości Platformy Zarządzania Pomocą i opracowywany przez Komisję Europejską system TR-AID będą w stanie importować dane IATI, a Sekretariat IATI jest w trakcie pracy nad narzędziem
do konwersji danych z IATI do CRS. Należy podkreślić, że IATI zaprojektowano na podstawie CRS, dlatego wiele pól danych jest bardzo
podobnych. Powyższe inicjatywy powinny znacząco zmniejszyć wymagania wobec donatorów dotyczące raportowania i publikacji danych.
Chodzi o to, by „opublikować raz, wykorzystać wielokrotnie”19.
IATI nie dostarcza danych statystycznych – jako że nie są one zweryfikowane – jednak narzędzie konwersji CRS, które jest obecnie przygotowywane przez sekretariat IATI, umożliwi stronom IATI dostarczanie
swoich danych również do CRS.
Powstaje społeczność programistów zajmujących się używaniem i wizualizacją danych IATI. Przykładem jest szereg imprez odbywających
się w 2011 r., takich jak Open For Change (Amsterdam, maj), konferencja Open Knowledge (Berlin, czerwiec), zorganizowane w Berlinie i Pradze konferencje Open Aid Data (wrzesień i październik) czy
Open Government Data Camp (Warszawa, październik). Istnieje już
szereg wizualizacji i aplikacji komputerowych przeznaczonych do
edycji danych w formacie IATI20.
Zarówno IATI jak i CRS mają swoje zalety i powinny być postrzegane
jako komplementarne. Ale, co ważniejsze, IATI pomaga donatorom
w wypełnianiu zobowiązań z Akry przez zapewnienie aktualnych, pełnych, porównywalnych i dostępnych danych, a zweryfikowane dane
statystyczne w niedalekiej przyszłości będzie można konwertować
do CRS.
Analiza | 6
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej
4. Obecna sytuacja państw-donatorów z Grupy
Wyszehradzkiej: Europejski raport AidWatch21
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej 7 | Analiza
Przejrzystość pomocy państw Grupy Wyszehradzkiej
38
Metodologia26
Publish What You Fund wspólnie z AidWatch opracowały nową metodę monitorowania przejrzystości pomocy. Kryteria zastosowane do
oceny donatorów to (I) kryterium zaangażowania na rzecz przejrzystości oraz (II) kryterium dostępności 35 konkretnych rodzajów informacji, na podstawie rodzajów informacji IATI.
Dostępność informacji oceniono według tego, czy konkretna informacja była:
w odniesieniu do pytań na poziomie orZawsze publikowana
ganizacji i na szczeblu krajowym: konsekwentnie lub regularnie;
w odniesieniu do pytań na poziomie
działalności: dla wszystkich projektów
w kraju partnerskim.
Czasem publikowana
w odniesieniu do pytań na poziomie organizacji i na szczeblu krajowym: niekonsekwentnie lub nieregularnie;
w odniesieniu do pytań na poziomie
działalności: dla niektórych projektów
w kraju partnerskim.
Nie publikowana, ale gromadzona
Obie organizacje pozarządowe wzięły pod lupę strony internetowe
donatorów w poszukiwaniu tych informacji. Następnie poszczególni
donatorzy, po zapoznaniu się z wynikami, zostali poproszeni o weryfikację konkluzji raportu.
Ranking otrzymano na podstawie tego, jak wiele rodzajów informacji
donatorzy zawsze publikują, z dodaniem punktacji za zaangażowanie na rzecz przejrzystości (FOIA27 i IATI).
Wyniki
W sprawozdaniu stwierdzono znaczne zróżnicowanie wyników, przy
czym „dobre wyniki osiągnęli zarówno nowi, jak i starzy donatorzy;
zarówno wielkie, jak i małe państwa członkowskie UE”. Sugeruje się,
że wszyscy donatorzy powinni być w stanie wypełnić swoje zobowiązania dotyczące przejrzystości pomocy. Na przykład Estonia – jeden
z najmniejszych i najmłodszych donatorów – jest ze swoimi wynikami na czwartym miejscu, nieco w tyle za Szwecją, Danią i Wielką Brytanią. Estonia publikuje informacje o wszystkich swoich działaniach
w internetowej bazie danych, publicznie dostępnej i opisującej konkretne projekty.
Ogólna ocena (max. 38)
35
W europejskim raporcie AidWatch z 2011 r. zastosowano nową metodologię monitorowania przejrzystości pomocy. W 2010 r. opublikowano szereg ocen przejrzystości agencji pomocowych, w tym Raport na temat jakości ODA (Quality of ODA Report)22, opublikowany
przez ośrodek Brookings Ranking przejrzystości donatorów w pomocy zagranicznej (Brookings’ Ranking Donor Transparency in Foreign Aid)23, Roczne sprawozdanie AidWatch za rok 201024 i opublikowaną przez Publish What You Fund Ocenę przejrzystości pomocy
za 2010 r.25. Wspólnym problemem badawczym był brak porównywalnych i pierwotnych danych, co ograniczało możliwość dokładnej
i konkretnej oceny poziomów informacji.
30
25
20
15
10
5
0
Czechy
Wśród krajów Grupy Wyszehradzkiej również istnieje duże zróżnicowanie. Podczas gdy Czechy i Słowacja osiągają wyniki powyżej średniej, Polska pozostaje w tyle, publikując bardzo mało informacji na temat swoich działań pomocowych. Wyniki przedstawiono obok.
Dane ujęte w raporcie AidWatch wykorzystano także na potrzeby
Indeksu pilatożowego przejrzystości pomocy 2011 (Pilot Aid Transparency Index 2011), wydanego przez Publish What You Fund, który zawiera dane na temat pomocy udzielanej przez 58 największych
światowych donatorów. Mimo różnic w metodyce „ważenia” danych
indeks potwierdził wnioski raportu AidWatch: niektórzy donatorzy
publikują obszerne dane na temat wszystkich swoich projektów, podczas gdy inni publikują mało albo wcale. Jedynie garstka organizacji
udzielających pomocy rozwojowej publikuje więcej niż 50 procent
rodzajów informacji branych pod uwagę w analizie. Poza tym okazało
się, że częstym problemem są dostęp i wykorzystanie raz stworzonych informacji. Dzieje się tak z uwagi na utrudnioną nawigację na
stronach internetowych oraz powszechne stosowanie formatu PDF,
który nie nadaje się do maszynowego wydobywania informacji.
Indeks, jego wyniki i wnioski, w tym dział poświęcony sytuacji w poszczególnych państwach (country pages), jest dostępny na stronach
internetowych Publish What You Fund:
www.publishwhatyoufund.org/index.
Słowacja
Węgry
Zaangażowanie na rzecz przejrzystości
pomocy (FOIA i IATI)
Czechy i Słowacja
Czechy (CzDA) i Słowacja (SAIDC) publikują na państwowych stronach internetowych informacje o wszystkich bieżących działaniach.
Dlatego są dobrze przygotowane do publikowania tych informacji
w standardzie IATI.
Dla każdego rodzaju działalności:
Czechy publikują tytuł, sektory, których dotyczy pomoc, organizację wykonawczą, numer projektu, datę rozpoczęcia i zakończenia, całkowity koszt za każdy rok oraz szczegółowy opis
działalności28.
Słowacja publikuje tytuł, organizację wykonawczą, datę rozpoczęcia i zakończenia, całkowity koszt29.
Powyższe stanowi większość informacji niezbędnych do pełnego
zrozumienia charakteru działalności. Jednakże informacje te nie
są podawane w ustrukturyzowany sposób, co oznacza, że bardzo
trudno ich ponownie użyć i nie można ich porównywać na tle działań innych donatorów. Możemy się o tym przekonać, pokazując
kontrast między internetową bazą informacji projektowych brytyj-
Polska
Średnia UE + Komisji
Europejskiej
Systematycznie publikowane informacje
skiego Departamentu Rozwoju Międzynarodowego, a jego zapisanymi w pliku danymi IATI:
Strona internetowa DFID:
SARVA SHIKSHA ABHIYAN II (POWSZECHNE KSZTAŁCENIE
PODSTAWOWE)
Poprawa jakości kształcenia podstawowego dla wszystkich dzieci.
Plik danych DFID w standardzie IATI: te same informacje, ale bardziej użyteczne:
<title>SARVA SHIKSHA ABHIYAN II (POWSZECHNE KSZTAŁCENIE
PODSTAWOWE)</title>
<description>Poprawa jakości kształcenia
wszystkich dzieci.</description>
podstawowego
dla
Dostarczanie informacji w formacie ustrukturyzowanym i możliwym
do maszynowego odczytu oznacza, że informacje można łatwo przetwarzać i ponownie wykorzystywać. Dostarczanie informacji w formacie IATI oznacza też, że można je łatwo łączyć z danymi przekazywanymi przez innych donatorów.
Analiza | 8
Polska i Węgry
W przypadku Polski (Polska Pomoc) oraz Węgier (Ministerstwo
Spraw Zagranicznych) na stronach internetowych tych dwu donatorów nie można znaleźć informacji na poziomie bieżącej działalności.
Niemniej jednak te dane mogą być niedokładne, bo Polska nie miała
możliwości udzielić odpowiedzi − wyniki badań statystycznych zostały zebrane za późno − natomiast z Węgier przez cztery tygodnie nie
otrzymano żadnej odpowiedzi.
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej
Zważywszy, że zarówno Czechy, jak i Słowacja są dobrze przygotowane do publikowania dla IATI, można założyć, że także Polska
i Węgry są w stanie to robić. W przypadku Polski istnieje internetowa baza danych wszystkich działalności na poziomie projektów,
ale obecnie nie jest ona publicznie dostępna. Publikowanie w standardzie IATI nie powinno być trudne, gdyż jest to kwestia „dobudowania” elementu potrzebnego do eksportu danych w określonym
formacie.
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej Kraje Grupy Wyszehradzkiej mają dziś okazję i warunki sprzyjające zajęciu pozycji liderów w dziedzinie przejrzystości pomocy. Aby tak się
stało, powinny już teraz rozpocząć wdrażanie zobowiązań uzgodnionych w Pusan oraz zawartych w EU Transparency Guarantee poprzez:
Przystąpienie do Międzynarodowej Inicjatywy na rzecz Przejrzystości Pomocy;
Państwa deklarują wolę publikowania danych we wspólnym standardzie, przystępując do IATI oraz ogłaszając harmonogram wdro-
Wczesne włączenie IATI do wewnętrznych systemów celem
uniknięcia wyższych kosztów dostosowawczych w przyszłości.
Pierwotny tekst powstał na zamówienie organizacji Člověk v tísni
o.p.s. oraz V4 Aid i został zaprezentowany podczas międzynarodowej konferencji o przejrzystości pomocy V4Aid Transparency
w październiku 2011 r.
Ogłoszenie, do grudnia 2012 r., harmonogramu wdrażania IATI;
Podjęcie kroków mających na celu publikowanie informacji o pomocy zgodne z IATI i nakierowanych na pełne wdrożenie Inicjatywy do 2015 r.;
5. Publikowanie danych w standardzie iati
Raport AidWatch pokazuje, że wszyscy donatorzy − duzi i mali
− mogą publikować dane w standardzie IATI. Dodatkowa analiza aktualnego stanu przejrzystości pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej, przygotowana na podstawie raportu AidWatch, sugeruje, że te
cztery państwa także byłyby w stanie publikować informacje o swojej pomocy w uzgodnionym wspólnym standardzie.
9 | Analiza
żeniowy. Sekretariat IATI może następnie udzielić donatorom niezbędnego wsparcia. Należy jednak zauważyć, że IATI nie wymaga
doskonałych danych od samego początku. Sekretariat zachęca raczej donatorów, żeby najpierw opublikowali dane, jakimi dysponują, potem wyciągali wnioski z procesu publikacji i z czasem poprawiali wewnętrzne systemy i ich zgodność z IATI, aby gromadzić
więcej lepszej jakości danych. W efekcie donatorzy będą mogli
publikować dane lepszej jakości i sprostać wymaganiom wspólnego standardu.
Mark Brough
Akronimy i skróty
AAAPlan Działań z Akry (ang. Accra Agenda for Action)
CRSSystem Sprawozdawczości Wierzycieli (ang. Creditor Reporting System) dla DAC OECD
DACKomitet Pomocy Rozwojowej OECD (ang. Development Assistance Committee of the OECD-DAC)
HLF-4IV Forum Wysokiego Szczebla na temat Skuteczności Pomocy Rozwojowej (ang. Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness)
IATIMiędzynarodowa Inicjatywa na rzecz Przejrzystości Pomocy (ang. International Aid Transparency Initiative, IATI)
ODAOficjalna Pomoc Rozwojowa (ang. Official Development Assistance)
ODFOficjalne Finansowanie Rozwoju (ang. Official Development Finance)
OECDOrganizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organisation for Economic Cooperation and Development)
6. Wnioski i zalecenia
Raport AidWatch sugeruje, że wszyscy europejscy donatorzy gromadzą i publikują różną ilość informacji na temat pomocy, przy czym
wszyscy są w stanie spełnić swoje zobowiązania dotyczące przejrzystości − bez względu na wielkość i specyfikę danego państwa.
względzie kluczowe. Zgodnie z danymi przekazanymi do DAC OECD
sygnatariusze IATI reprezentują ponad 74 procent ODF, a informacje
dotyczące przeszło 40 procent ODF już są publikowane w uzgodnionym wspólnym standardzie.
Donatorzy potwierdzili i pogłębili zobowiązania dotyczące przejrzystości pomocy podczas IV Forum Wysokiego Szczebla na temat Skuteczności Pomocy, zgadzając się przyjąć na siebie szczegółowe zobowiązania wraz z terminem realizacji do 2015 r. W trakcie przygotowań
do Forum w Pusan (HLF‑4) wielu donatorów wykazało się rzeczywistym postępem – przystępując do Rejestru IATI albo rozpoczynając
proces wdrażania poprzez przekazywanie do niego danych. Przejrzystość pomocy była tą płaszczyzną, która dała donatorom możliwość
wykazania rzeczywistego postępu, a wdrożenie Międzynarodowej
Inicjatywy na rzecz Przejrzystości Pomocy może okazać się w tym
Na poziomie europejskim Komisja Europejska oraz wszystkie kraje członkowskie UE porozumiały się w sprawie EU Transparency
Guarantee. W tym dokumencie Komisja i rządy zobowiązują się upubliczniać informacje na temat wolumenu przekazywanej pomocy i jej
przeznaczenia, jednocześnie zapewniając porównywalność danych na
poziomie międzynarodowym, a także umożliwiając swobodny do nich
dostęp, ich wymianę oraz publikację. IATI stanowi najlepszy sposób,
by sprostać tym wyzwaniom; jest zorientowany na użytkownika i zapewnia najlepszy stosunek rezultatu do poniesionych przez donatorów kosztów inwestycji.
Pojęcie Oficjalnego Finansowania Rozwoju (Official Development Finance, ODF) stosuje się na określenie przepływów środków pomocowych do krajów partnerskich (krajów rozwijających się); jest terminem szerszym niż pomoc rozwojowa. Według definicji OECD Oficjalne
Finansowanie Rozwoju obejmuje dwustronną pomoc rządową (Official Development Assistance, ODA), darowizny i kredyty pochodzące od
wielostronnych instytucji finansowych, a także inne oficjalne przepływy (Other Official Flows, OOA), w tym kredyty komercyjne i te zawierające zbyt mały element darowizny, by mogły zost ać zgłoszone jako ODA.
1
Network for Integrity in Reconstruction, Integrity After War: Why Reconstruction Assistance Fails to Deliver to Expectations, and How Community Driven Accountability Can Help (Sieć na rzecz integralności w odbudowie, integralność w okresie powojennym: Dlaczego pomoc
w odbudowie nie spełnia oczekiwań oraz w jaki sposób może pomóc rozliczalność pobudzana przez społeczność), http://www.gsdrc.org/
docs/open/innovations-in-accountability/iA7.pdf, s. 8.
2
Overseas Development Institute, Interim Report of the Uganda Donor Division of Labour Exercise (Bieżące sprawozdanie na temat podziału
pracy donatorów w Ugandzie), marzec 2007 r.
3
Reinikka R., Svensson J., The Power of Information: Evidence from a Newspaper Campaign to Reduce Capture of Public Funds (Potęga informacji: dowody z kampanii prasowej mającej na celu zmniejszenie przechwytywania funduszy publicznych), Europejska Sieć Badań Naukowych (European Development Research Network, EUDN) − First Academic EUDN Conference: Economic Growth, Poverty Reduction, and
Institutions (Pierwsza akademicka konferencja EUDN: wzrost gospodarczy, zmniejszanie ubóstwa a instytucje), 14−15 listopada 2003, Paryż,
http://www.eudnet.net/workshops/afd_2003/svensson.pdf.
4
Analiza | 10
5
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej
Przejrzystość pomocy w krajach Grupy Wyszehradzkiej 11 | Analiza
Ang. accountability.
Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) – „kraje, terytoria i organizacje przestrzegające Deklaracji Paryskiej i AAA”; udostępniono 12.09.2011: http://www.oecd.org/document/22/0,3746,en_2649_3236398_36074966_1_1_1_1,00.html.
Publish What You Fund
7
OECD − Deklaracja Paryska w sprawie Skuteczności Pomocy i Plan Działań z Akry.
8
OECD − Ocena Deklaracji Paryskiej, sprawozdanie końcowe, maj 2011, s. 64.
9
Ibidem, s. 38.
Światowa kampania na rzecz przejrzystości pomocy rozwojowej zapoczątkowana w 2008 roku podczas Forum w Akrze (HLF-3). Ma na celu
doprowadzenie do sytuacji, w której donatorzy, regularnie i bez zwłoki, ujawniają informacje dotyczące udzielanej przez siebie pomocy, tak by
państwa miały swobodny dostęp do porównywalnych i ustandaryzowanych danych.
http://www.publishwhatyoufund.org/
6
Ang. New Deal for Engagement in Fragile States: międzynarodowa deklaracja przygotowana pod auspicjami organizacji International Dialogue for Peacebuilding and Statebuilding. Została przyjęta przez 39 państw podczas HLF-4. Obecnie (styczeń 2011) Polska nie jest jej
stroną.
10
11
Wnioski Rady z 14 listopada 2011 r. w sprawie Wspólnego stanowiska UE na IV Forum Wysokiego Szczebla w sprawie Skuteczności Pomocy.
12
Propozycja wspólnego stanowiska UE na IV Forum Wysokiego Szczebla w sprawie Skuteczności Pomocy, COM (2011) 541 final, 7 września 2011 r.
13
Ta część opiera się w znacznym stopniu na – zgodnie z opisem sekretariatu IATI – „uzupełniających się rolach systemu sprawozdawczości
wierzycieli dla OECD-DAC i Międzynarodowej Inicjatywy na rzecz Przejrzystości Pomocy” i zawiera szczegółowe informacje na temat konkretnych dziedzin objętych przez IATI i CRS: http://www.aidtransparency.net/wp-content/uploads/2009/06/the-relationship-between-iati-and-crs-plus.doc.
14
Międzynarodowa Inicjatywa na rzecz Przejrzystości Pomocy − harmonogramy realizacji: http://www.aidtransparency.net/implementation.
15
OECD-DAC, dostarczone przez członków DAC w 2010 r. raporty statystyczne DAC i CRS na temat przepływów finansowych w roku 2009,
lipiec 2010: http://www.oecd.org/dataoecd/47/5/48445471.pdf.
16
Ibidem.
17
Na przykład Holandia (55,6% zobowiązań i 55,9% wypłat) i Norwegia (50,9% zobowiązań i 46,0% wypłat). Pięciu członków przedstawia raporty na temat ponad jednej trzeciej ich dwustronnej ODA bez rozdzielenia według regionów.
18
Mutual Accountability and Transparency: A Fourth Chapter for the EU Operational Framework on Aid Effectiveness – Council Conclusions (Wzajemna rozliczalność i przejrzystość: czwarty rozdział ram operacyjnych UE na temat skuteczności pomocy − Wnioski Rady):
http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st17/st17769.en10.pdf.
19
Inicjatywy dotyczące rozwoju (2010), wdrożenie IATI: praktyczne propozycje, lipiec 2010 r., s. 13: http://www.aidtransparency.net/wp-content/uploads/2009/06/implementing-iATi-Jan-2010-v2.pdf.
20
Zobacz przykłady i aktualności na stronie internetowej Aid Info Labs: http://aidinfolabs.org/.
21
CONCORD AidWatch (2011), Challenging Self-Interest: http://aidwatch.concordeurope.org/.
22
Kharas and Birdsall (2010), Quality of official development Assistance Assessment, center for global development: http://www.cgdev.org/
section/topics/aid_effectiveness/quoda.
23
hosh and Kharas (2011), The Money Trail: Ranking Donor Transparency in Foreign Aid, Brookings: http://pedl.byu.edu/documents/The%20
G
Money%20Trail.pdf.
24
CONCORD AidWatch (2010), Penalty Against Poverty: http://www.concordeurope.org/public/page.php?id=25122&language=eng.
25
Publish What You Fund (2010), Ocena przejrzystości pomocy: http://www.publishwhatyoufund.org/resources/assessment/.
26
Pełna metodologia jest dostępna na stronie internetowej: http://aidwatch.concordeurope.org/static/files/assets/ec260f93/aid_transparency_methodology_full.pdf.
27
Freedom Of Information Act (FOIA), akt prawny gwarantujący obywatelom wolny dostęp do publicznych danych, przyjął w Polsce formę
ustawy o dostępie do informacji publicznej (2001).
28
http://www.czda.cz/czda/where-we-work.htm?lang=en oraz http://www.czda.cz/czda/en_126/en_132/en_142.htm.
29
http://www.slovakaid.sk/wp-content/uploads/2011/02/Ke%c5%88a_projekty.pdf.
People in Need (Člověk v tísni)
Czeska organizacja zaangażowana w niesienie pomocy humanitarnej i rozwojowej, działająca także na rzecz ochrony praw człowieka i swobód
demokratycznych. W Czechach i na Słowacji PIN prowadzi programy integracji społecznej oraz kampanie informacyjne i edukacyjne. PIN jest
jedną z największych organizacji tego rodzaju w Europie Środkowej i Wschodniej, która w ciągu ostatnich czternastu lat zarządzała projektami w trzydziestu siedmiu krajach świata.
http://www.clovekvtisni.cz/
Instytut Globalnej Odpowiedzialności
Niezależna, apolityczna organizacja pozarządowa zrzeszającą ludzi, którzy podzielają pogląd o współzależności świata. Głównym celem IGO
jest promowanie solidarności globalnej oraz podnoszenie świadomości na temat współodpowiedzialności za losy świata. Wierzymy, że każdy
z nas jest globalnym obywatelem, którego codzienne decyzje i wybory wpływają zarówno na ludzi w innych częściach świata, jak i na przyszły
kształt naszej planety.
http://www.igo.org.pl/
Polska Akcja Humanitarna
Jesteśmy organizacją pozarządową, działającą od 1992 roku. Prezesem Zarządu Fundacji jest Janina Ochojska. Nasze zadania realizujemy poprzez: udzielanie pomocy humanitarnej, rozwojowej, prowadzenie edukacji społeczeństwa. W pracy kierujemy się: humanitaryzmem (otwartość i szacunek dla ludzi różnych ras, narodowości i religii oraz wrażliwość na cierpienie ludzkie), bezstronnością (udzielamy pomocy według
potrzeb, bez rozróżnienia stron konfliktu), neutralnością (nie zajmujemy stanowiska w sporach religijnych oraz politycznych) i niezależnością
(nasze działania pomocowe są niezależne od państwa), oraz wartościami: solidarnością, sprawiedliwością, poszanowaniem godności człowieka, równością, pokojem i wolnością, tolerancją, pluralizmem. Pracujemy ze społecznościami dotkniętymi przez kataklizmy naturalne, konflikty zbrojne, prześladowania i ubóstwo aby zagwarantować im prawa do: życia i zdrowia, wody i należytych warunków sanitarnych, żywności,
edukacji, życia w godnych warunkach zabezpieczenia życia i zdrowia w trakcie katastrof naturalnych i konfliktów zbrojnych. Pomagamy społecznościom ze szczególnym uwzględnieniem „wrażliwych” grup: dzieci, kobiet, osób niepełnosprawnych, uchodźców i repatriantów oraz osób
wewnętrznie przesiedlonych.
www.pah.org.pl
Publikacja jest przygotowana w ramach projektu „Pomoc Rozwojowa Grupy Wyszehradzkiej - Zjednoczeni na rzecz Milenijnych Celów Rozwoju”.
Przy realizacji tego projektu Polska Akcja Humanitarna korzysta ze wsparcia Unii Europejskiej. Za przekazywane treści odpowiedzialna jest wyłącznie Polska Akcja Humanitarna i jej Partnerzy, w żadnym wypadku nie mogą one być postrzegane jako odzwierciedlenie stanowiska Unii Europejskiej.