Zasady weryfikacji przesłanek z art. 4.4, 4.5 i 4.6 RDW
Transkrypt
Zasady weryfikacji przesłanek z art. 4.4, 4.5 i 4.6 RDW
ZASADY WERYFIKACJI PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 4, ART. 4 UST. 5 ORAZ ART. 4 UST. 6 RAMOWEJ DYREKTYWY WODNEJ ORAZ ART. 38 USTAWY PRAWO WODNE WARSZAWA 2011 Spis treści 1. CEL OPRACOWANIA .................................................................................................................. 3 2. OGÓLNY KONTEKST PRAWNY (RDW, PW) .................................................................................... 3 3. 4. 2.1. WPROWADZENIE .............................................................................................................. 3 2.2. CELE ŚRODOWISKOWE ....................................................................................................... 4 2.3. ODSTĘPSTWA (DEROGACJE) OD CELÓW ŚRODOWISKOWYCH ...................................................... 7 2.4. PLANY GOSPODAROWANIA WODAMI NA OBSZARZE DORZECZA ................................................... 8 ZASTOSOWANIE ART. 4 UST. 4 RDW ......................................................................................... 11 3.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 4 RDW............................................................................................... 11 3.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4 UST. 4 RDW .................................................................... 12 3.3. ANALIZA PRAWNA PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 4 RDW............................................................ 16 ZASTOSOWANIE ART. 4 UST. 5 RDW ......................................................................................... 26 4.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 5 RDW ............................................................................................... 26 4.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4 UST. 5 RDW ................................................................... 27 4.3. ANALIZA PRAWNA PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 5 RDW............................................................ 30 5. POWIĄZANIA POMIĘDZY ART. 4 UST. 4 A 4 UST. 5 RDW................................................................ 37 6. ZASTOSOWANIE ART. 4 UST. 6 RDW ......................................................................................... 40 6.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 6 RDW............................................................................................... 40 6.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4. UST.6 RDW.................................................................... 41 6.3. ANALIZA PRAWNA PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 6 RDW............................................................ 43 7. ODSTĘPSTWA Z ART. 4 UST. 4, ART. 4 UST.5 I ART. 4 UST. 6 A CELE ŚRODOWISKOWE DLA OBSZARÓW CHRONIONYCH .............................................................................................................................. 47 8. 9. ROLA ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW................................................................................... 50 8.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW........................................................................... 50 8.2. ROLA ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW ........................................................................... 50 ZASADY UWZGLĘDNIENIA ODSTĘPSTW Z ART. 4 UST. 4-6 RDW W OBECNYM I KOLEJNYCH CYKLACH PLANOWANIA – PLANY GOSPODAROWANIA WODAMI NA OBSZARZE DORZECZA ........................................... 52 9.1. CYKL OBECNY ................................................................................................................. 52 9.2. AKTUALIZACJE PGW ....................................................................................................... 61 10. KONSULTACJE SPOŁECZNE ........................................................................................................ 62 11. PODSUMOWANIE ................................................................................................................... 73 2 1. CEL OPRACOWANIA Zmiana Prawa wodnego w marcu 2011 r. wprowadziła szereg nowych zapisów mających m.in. na celu pełną transpozycję Ramowej Dyrektywy Wodnej. Celem niniejszego opracowania jest wyjaśnienie i usystematyzowanie wiedzy w zakresie stosowania odstępstw od osiągnięcia celów środowiskowych z art. 4 ust. 4, art. 4 ust. 5 oraz art. 4 ust. 6 RDW. Zasady stosowania odstępstwa z art. 4 ust. 7 RDW zostały omówione w dokumencie „Zasady weryfikacji przesłanek z art. 4 ust. 7 Ramowej Dyrektywy Wodnej w odniesieniu do przedsięwzięć przeciwpowodziowych realizowanych w stanie prawnym obowiązującym przed i po 18 marca 2011 r.”. 2. OGÓLNY KONTEKST PRAWNY (RDW, PW) 2.1. WPROWADZENIE Ramowa Dyrektywa Wodna wprowadziła nowe spojrzenie na kwestie gospodarowania zasobami wodnymi w wielu płaszczyznach. Główne tory, jakie wytyczyła RDW w podejściu do wód to przede wszystkim cele środowiskowe dla jednolitych części wód, zarządzanie zlewniowe, udział społeczeństwa w planowaniu gospodarowaniem wodami oraz uwzględnienie analiz ekonomicznych w zarządzaniu wodami. Nadrzędnym strategicznym celem RDW w zakresie wód powierzchniowych jest osiągnięcie do roku 2015 dobrego stanu ekologicznego dla naturalnych części wód lub dobrego potencjału ekologicznego dla sztucznych i silnie zmienionych części wód oraz dobrego stanu chemicznego dla obu kategorii wód, natomiast w zakresie wód podziemnych osiągnięcie dobrego stanu tych wód w aspekcie ilościowym i chemicznym. Pojęcia te, jak i pozostałe główne definicje RDW zostały wyjaśnione w załączniku 1 do dokumentu „Zasady weryfikacji przesłanek z art. 4 ust. 7 Ramowej Dyrektywy Wodnej…”. Na początku opracowania konieczne będzie jednak opisanie podstawowych zagadnień czyli opis celów środowiskowych, podstawowych zagadnień związanych z planami gospodarowania wodami 3 na obszarze dorzecza (PGW) a także wyjaśnienie pojęcia samych derogacji (odstępstw od celów środowiskowych). 2.2. CELE ŚRODOWISKOWE Art. 4 RDW określa następujące cele środowiskowe w odniesieniu do wód: „ a) dla wód powierzchniowych i) Państwa Członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez naruszenia ust. 8; ii) Państwa Członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8; iii) Państwa Członkowskie chronią i poprawiają wszystkie sztuczne i silnie zmienione części wód w celu osiągnięcia dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8; iv) Państwa Członkowskie wdrażają konieczne środki zgodnie z art. 16 ust. 1 i 8 w celu stopniowego redukowania zanieczyszczenia substancjami priorytetowymi i zaprzestania lub stopniowego eliminowania emisji, zrzutów i strat niebezpiecznych substancji priorytetowych bez uszczerbku dla stosownych umów międzynarodowych określonych w art. 1 dla zainteresowanych stron; b) dla wód podziemnych i) Państwa Członkowskie wdrażają działania konieczne, aby zapobiec lub ograniczyć dopływ zanieczyszczeń do wód podziemnych i zapobiec pogarszaniu się stanu wszystkich części wód 4 podziemnych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez uszczerbku dla ust. 8 niniejszego artykułu oraz z zastrzeżeniem stosowania art. 11 ust. 3 lit. j); ii) Państwa Członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód podziemnych, zapewniają równowagę między poborami a zasilaniem wód podziemnych, w celu osiągnięcia dobrego stanu wód podziemnych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 bez uszczerbku dla ust. 8 niniejszego artykułu oraz z zastrzeżeniem stosowania art. 11 ust. 3 lit. j); iii) Państwa Członkowskie wdrażają środki konieczne, aby odwrócić każdą znaczącą i ciągłą tendencję wzrostu stężenia każdego zanieczyszczenia wynikającego z wpływu działalności człowieka w celu stopniowej redukcji zanieczyszczenia wód podziemnych. Środki dla osiągnięcia odwrócenia tendencji są wdrażane zgodnie z ust. 2, 4 i 5 art. 17, uwzględniając stosowne normy wymienione w odpowiednim prawodawstwie wspólnotowym, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez uszczerbku dla ust. 8 c) dla obszarów chronionych Państwa Członkowskie osiągają zgodność ze wszystkimi normami i celami najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w prawodawstwie wspólnotowym, w ramach którego zostały ustalone poszczególne obszary chronione.” Powyższe przepisy zostały transponowane do prawa polskiego w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) zmianą, która weszła w życie w marcu 2011 r. Zgodnie z ustawą: „Art. 38d. 1. Celem środowiskowym dla jednolitych części wód powierzchniowych niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione jest ochrona, poprawa oraz przywracanie stanu jednolitych części wód powierzchniowych, tak aby osiągnąć dobry stan tych wód. 2. Celem środowiskowym dla sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych jest ochrona tych wód oraz poprawa ich potencjału i stanu, tak aby 5 osiągnąć dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych. 3. Cele, o których mowa w ust. 1 i 2, realizuje się przez podejmowanie działań zawartych w programie wodno-środowiskowym kraju, w szczególności działań polegających na: 1) stopniowej redukcji zanieczyszczeń powodowanych przez substancje priorytetowe oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1; 2) zaniechaniu lub stopniowym eliminowaniu emisji do wód powierzchniowych substancji priorytetowych oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. 4. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wykaz substancji priorytetowych, o których mowa w ust. 3, uwzględniając przepisy prawa Unii Europejskiej dotyczące substancji priorytetowych w dziedzinie polityki wodnej.” „Art. 38e. 1. Celem środowiskowym dla jednolitych części wód podziemnych jest: 1) zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń; 2) zapobieganie pogorszeniu oraz poprawa ich stanu; 3) ochrona i podejmowanie działań naprawczych, a także zapewnianie równowagi między poborem a zasilaniem tych wód, tak aby osiągnąć ich dobry stan. 2. Realizując cele, o których mowa w ust. 1, podejmuje się w szczególności działania określone w programie wodno-środowiskowym kraju, polegające na stopniowym redukowaniu zanieczyszczenia wód podziemnych poprzez odwracanie znaczących i utrzymujących się tendencji wzrostowych zanieczyszczenia powstałego w wyniku działalności człowieka. „Art. 38f. 1. Celem środowiskowym dla obszarów chronionych, o których mowa w art. 113 ust. 4, jest osiągnięcie norm i celów wynikających z przepisów szczególnych na podstawie których te obszary zostały utworzone, o ile nie zawierają one w tym zakresie odmiennych postanowień. 6 2. Cele, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.” Jak wynika z powyższych przepisów, w określonych przypadkach może istnieć więcej niż jeden cel środowiskowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 4 ust. 2 RDW, zgodnie z którym: „Tam gdzie więcej niż jeden z celów na mocy ust. 1 odnosi się do danej części wód, stosuje się ten najbardziej restrykcyjny.” Powołany przepis został transponowany do prawa polskiego w art. 38g Prawa wodnego, stanowiącym: „1. Jeżeli dla określonej jednolitej części wód stosuje się większą liczbę celów środowiskowych, spośród wymienionych w art. 38d–38f, realizuje się cel formułujący bardziej rygorystyczne wymagania, z zastrzeżeniem art. 114a ust. 1. 2. Informację o celu, o którym mowa w ust. 1, zamieszcza się w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i weryfikuje co 6 lat.”. 2.3. ODSTĘPSTWA (DEROGACJE) OD CELÓW ŚRODOWISKOWYCH Jak wspomniano w powyższym rozdziale9 RDW przewiduje osiągnięcie określonych celów środowiskowych dla danych jednolitych części wód powierzchniowych lub podziemnych w odpowiednich terminach. W praktyce jednak pojawiają się sytuacje, w których wypełnienie tych zobowiązań jest z różnych względów niemożliwe. Z jednej strony w grę wchodzą aspekty czasowe związane z niemożnością osiągnięcia celów środowiskowych w określonym terminie. Z drugiej strony9 istnieje możliwość osiągnięcia mniej restrykcyjnych celów niż zakładane w art. 4 ust. 1 RDW, jeśli dana jednolita część wód jest zmieniona przez działalność człowieka lub osiągnięcie celów z art. 4 ust. 1 jest niemożliwe lub nieproporcjonalnie kosztowne. Jeszcze innym typem odstępstwa jest dopuszczenie przez prawodawcę wspólnotowego możliwości czasowego pogorszenia stanu części wód9 związanego z 7 naturalnymi katastrofami typu powódź czy susza lub awariami. W obu przypadkach kluczowy jest fakt, że okoliczności tych nie można było w racjonalny sposób przewidzieć. Z zastosowaniem powyższych odstępstw łączy się szereg warunków koniecznych do spełnienia. Szczegółowo kwestie te zostaną omówione w odniesieniu do każdego odstępstwa. Stosując derogacje należy pamiętać, że RDW jest dyrektywą środowiskową i odstępstwa nie powinny stanowić reguły, ale muszą być traktowane jako wyjątki od niej zwłaszcza w kontekście ustanowionych w art. 4 ust. 8-9 RDW wymogów przestrzegania pozostałych unijnych regulacji prawnych w zakresie ochrony wód. Niemniej jednak odstępstwa stanowią integralną część RDW w zakresie zastosowania celów środowiskowych i procesu planowania1 zatem mogą być stosowane kiedy jest to konieczne, przy spełnieniu odpowiednich przesłanek. W opracowaniach tematycznych z zakresu RDW w odniesieniu do odstępstw często używa się sformułowania „cele alternatywne”, jednak oficjalne wytyczne Unii Europejskiej dotyczące implementacji RDW posługują się wyrażeniem „exemption”, tłumaczonym bezpośrednio jako „zwolnienie”, „wyłączenie” natomiast funkcjonującym w polskim słowniku pojęć związanych z RDW jako „odstępstwo” lub „derogacja”. Odpowiada to bardziej charakterowi art. 4 ust. 4-7 RDW, stanowiących właśnie wyjątki od obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych, a nie alternatywne cele. 2.4. PLANY GOSPODAROWANIA WODAMI NA OBSZARZE DORZECZA W związku z wprowadzeniem zasady zarządzania zlewniowego, RDW zobowiązała Państwa Członkowskie do sporządzenia planów gospodarowania wodami dla obszarów dorzeczy (PGW). PGW muszą zawierać określone informacje; wyspecyfikowane w załączniku VII RDW. Muszą one zawierać m. in. wykaz celów środowiskowych oraz określenie przypadków, w których zastosowano odstępstwa od celów środowiskowych oraz informacje wymagane na podstawie odpowiednich artykułów związanych z tymi odstępstwami. Plany są 1 Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20. Guidance document on exemptions to the environmental objectives, European Communities, 2009. 8 sporządzane w cyklach sześcioletnich, co ma swoje odzwierciedlenie w wymogach związanych z terminami powstawania dokumentów (patrz rys. 1). Pierwsze PGW powstały w 2009 r., a ich aktualizacje mają powstać kolejno w 2015 r., w 2021 r. itd. Pierwsze oraz kolejne uaktualnienia PGW powinny zawierać wszelkie zmiany lub uaktualnienia w stosunku do pierwotnej wersji planu, w szczególności w zakresie celów środowiskowych. Wynika to z charakteru procesu planistycznego – jego ciągłość i iteracyjność niejako wymusza sekwencyjną realizację kolejnych etapów, którym towarzyszy systematyczna weryfikacja, aktualizacja i rozszerzanie bazy informacyjnej. Aktualizowane dane i informacje są stopniowo wprowadzane w celu sprawdzenia poprawności przyjmowanych ustaleń. W związku z tym, w procesie planowania konieczna jest: • identyfikacja celów, • rozważanie możliwych środków koniecznych do wdrożenia w celu osiągnięcia tych celów (patrz załączniki nr 1 i 2)0 • rozpatrzenie możliwości technicznych, • rozważenie kosztów i korzyści osiągnięcia tych celów (patrz rozdział 3.3 i załącznik nr 3) oraz • w świetle powyższych czynników - ponowna ocena celów i rozważenie zastosowania derogacji. Jak bowiem wskazują Wytyczne2 sporządzone na potrzeby opracowania PGW w Wielkiej Brytanii: „[…]RDW wymaga ustanowienia celów dla wszystkich części wód, z zapewnieniem zgodności ze standardami i celami ustanowionymi dla obszarów chronionych oraz wdrożenia programu środków, dzięki którym te cele mają zostać osiągnięte. Decyzje dotyczące użycia derogacji muszą bazować na czynnikach przedstawionych w artykule 4 RDW, włączając tu rozważania na temat technicznej wykonalności oraz kosztów i korzyści wdrożenia środków, które będą konieczne do osiągnięcia celów RDW”. 2 River Basin Planning Guidance vol.1. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2006. 9 Rys. 1 Schemat planowania w RDW związany z opracowaniem pierwszych PGW. [źródło: River Basin Planning Guidance vol.1. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2006; zmodyf.] 10 3. ZASTOSOWANIE ART. 4 UST. 4 RDW 3.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 4 RDW Artykuł 4 ust. 4 RDW stanowi: „Terminy ustalone na mocy ust. 1 mogą być przedłużone dla stopniowego osiągnięcia celów dla części wód, pod warunkiem że nie zachodzi dalsze pogarszanie się stanu zmienionej części wód, gdy wszystkie z następujących warunków są spełnione: a) Państwa Członkowskie ustalają, że wszystkie niezbędne poprawy stanu części wód nie mogą być w sposób racjonalny osiągnięte w okresie czasu wymienionym w tym ustępie ze względu na przynajmniej jedną z następujących przyczyn: i) ze względu na możliwości techniczne skala wymaganych popraw może być osiągnięta tylko w etapach przekraczających określony czas; ii) zakończenie poprawy w tej skali czasowej byłoby nieproporcjonalnie kosztowne; iii) naturalne warunki nie pozwalają na zgodne z czasem poprawienie się stanu części wód. b) Przedłużenie terminu oraz jego przyczyny są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13. c) Przedłużenie powinno być ograniczone do maksimum dwóch dalszych uaktualnień planu gospodarowania wodami w dorzeczu, z wyjątkiem przypadków gdy warunki naturalne uniemożliwiają osiągnięcie celów w tym okresie. d) Podsumowanie środków wymaganych na mocy art. 11, które są przewidywane jako konieczne do spowodowania, żeby część wód przywracana była stopniowo do wymaganego stanu w przedłużonym terminie, przyczyny dla każdego znacznego opóźnienia w czynieniu tych działań operacyjnymi, oraz oczekiwany harmonogram ich wdrożenia jest wymieniony w planie gospodarowania wodami w dorzeczu. Przegląd wdrożenia tych środków i podsumowanie każdych dodatkowych jest włączane w uaktualnienia planu gospodarowania wodami w dorzeczu.”. 11 3.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4 UST. 4 RDW Art. 4 ust. 4 znajduje zastosowanie, kiedy cel środowiskowy określony dla jednolitej części wód nie może zostać osiągnięty w przewidzianym terminie, tzn. w 2015 r. Kluczową rolę odgrywa tu czas i możliwości prowadzenia określonych działań w odniesieniu do czasu jaki jest do dyspozycji. Po pierwsze należy sobie zadać pytanie, czy osiągnięcie celu środowiskowego jest możliwe w wyznaczonym terminie? Jeśli nie jest możliwe w wyznaczonym terminie – czy jest to spowodowane brakiem wystarczająco długiego czasu na realizację odpowiednich środków służących osiągnięciu celu środowiskowego? Sformułowanie „brak wystarczająco długiego czasu” może być rozumiane w różny sposób, niejako z perspektywy różnych czynników, do których należą: brak możliwości technicznych, nieproporcjonalne koszty czy też warunki naturalne. Pojęcie „braku możliwości technicznych” może się odnosić do kilku sytuacji. Jedną z nich jest przypadek kiedy, aby rozwiązać dany problem od strony technicznej, potrzebna jest większa ilość czasu (np. procedury związane z dużą inwestycją mającą na celu renaturalizację rzeki lub z pozyskaniem gruntów na cele budowy przepławki dla ryb – patrz załącznik nr 2). Kolejna sytuacja to zupełny brak dostępnych aktualnie rozwiązań technicznych danego problemu, a ostatni przypadek dotyczy niedostatecznego rozpoznania problemu (np. brak szczegółowych czasochłonnych analiz), stąd też brak możliwości zaproponowania odpowiedniego rozwiązania technicznego. Czynnik związany z nieproporcjonalnymi kosztami dotyczy najogólniej sytuacji, kiedy wdrożenie odpowiednich środków służących osiągnięciu celu środowiskowego we właściwym terminie będzie na tyle kosztowne, że nie zrekompensuje osiągniętych korzyści. Trudno jest w praktyce nie łączyć kosztów z możliwościami technicznymi i przykładem może tu być sytuacja, kiedy dzięki zastosowaniu bardzo nowoczesnej, ale drogiej technologii istnieje możliwość poprawienia stanu jednolitej części wód z umiarkowanego do dobrego w przewidzianym terminie. Jeśli to samo można osiągnąć w kolejnym cyklu planowania (mając do dyspozycji więcej czasu) za o wiele niższe koszty, a zaoszczędzone tym samym środki finansowe przeznaczyć na poprawę stanu wód w odniesieniu do innych jednolitych części wód niewymagających tak dużych nakładów finansowych, to powinno się rozważyć zastosowanie derogacji z art. 4 ust. 4, przy spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek. 12 Z drugiej strony można sobie wyobrazić sytuację, kiedy istnieje możliwość renaturalizacji zupełnie zniszczonego przyrodniczo odcinka rzeki (o bardzo złym stanie ekologicznym i chemicznym) obejmująca również bardzo kosztowne prace. Po przeprowadzeniu tych prac jednak8 korzyści będą bardzo duże – uzyskanie stanu dobrego bądź bardzo dobrego we właściwym terminie. Taki projekt może być realizowany np. jako modelowy w jakiejś zlewni lub finansowany ze specjalnych funduszy. Wtedy pojęcie „nieproporcjonalnych kosztów” wygląda już zupełnie inaczej – mimo, że koszt realizacji projektu jest tak samo duży , jak w pierwszej rozważanej sytuacji, to jednak, ze względu na osiągane korzyści nie wydaje się on być już tak znacząco „nieproporcjonalny”. W tym przypadku korzystniejsze może się okazać podjęcie decyzji o realizacji projektu, a nie o zastosowaniu derogacji. Pojęcie „nieproporcjonalnych kosztów” jest więc dość względne i w rozumieniu Ramowej Dyrektywy Wodnej jest generalnie dość skomplikowanym i szeroko analizowanym pojęciem. Wyjaśnienia w kwestii zarówno nieproporcjonalnych kosztów jak i możliwości technicznych przedstawiono w części Wytycznych dotyczącej analizy poszczególnych przesłanek (rozdz. 3.3). Ostatnim z czynników wpływających na terminy osiągnięcia celów środowiskowych są warunki naturalne, a precyzując, naturalne procesy np. hydromorfologiczne. Stanowią one z reguły końcowy, choć już zupełnie niezależny od człowieka, etap przedsięwzięć mających na celu renaturalizację odcinka rzeki lub też po ustaniu presji antropogenicznej powodują samoistną renaturalizję rzeki. Na to jednak, jak długi czas jest potrzebny, aby procesy naturalne przyniosły na tyle duży efekt, by jednolita część wód osiągnęła dobry stan ekologicznych, człowiek nie ma wpływu. Dlatego ten czynnik uwzględnia się warunkowo, co jest dobrze widoczne na poniższym schemacie. Termin osiągnięcia celów środowiskowych może być przesunięty maksymalnie o dwa cykle planowania, zatem rok 2027 jest datą ostateczną, do której należy osiągnąć cel środowiskowy dla jednolitej części wód przy zastosowaniu derogacji z art. 4 ust. 4. Ostateczna data może być przesunięta poza rok 2027 tylko przy uwzględnieniu przesłanki dotyczącej warunków naturalnych, co zostało omówione zarówno powyżej, jak i w rozdziale dotyczącym przesłanek (rozdz. 3.3). 13 Należy w tym miejscu podkreślić, że pojęcie „cele środowiskowe” używane do tej pory w niniejszym podrozdziale odnosi się do celów środowiskowych dla wód powierzchniowych wymienionych w art. 4 ust.1 lit. (a), natomiast nieco inne zasady obowiązują w odniesieniu do celów środowiskowych ustanawianych na mocy art. 4 ust. 1, lit. (c) czyli celów środowiskowych dla obszarów chronionych. Szczegółowo zagadnienie to omówiono w rozdziale 7. Poniżej przedstawiono schemat zastosowania art. 4 ust. 4. 14 Rys.2. Schemat zastosowania art. 4.4. Dla sztucznych i silnie zmienionych części wód pojęcie „dobry stan” należy odnieść do pojęć „dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny [źródło: CIS for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20.] 15 3.3. ANALIZA PRAWNA PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 4 RDW Omawiany przepis dopuszcza przedłużenie terminu dla osiągnięcia celów środowiskowych jednak pod odpowiednimi warunkami – przesłankami, które muszą zostać spełnione aby możliwe było zastosowanie tego odstępstwa. Wszystkie przesłanki muszą być spełnione łącznie co oznacza, że brak wypełnienia którejkolwiek z nich stanowił będzie o braku możliwości zastosowania derogacji z art. 4 ust. 4 RDW. Przesłanka pierwsza: - nie zachodzi dalsze pogarszanie się stanu zmienionej części wód. Brak dalszego pogarszania się stanu zmienionej części wód to warunek konieczny zarówno przy stosowaniu odstępstwa z art. 4 ust. 4, jak i odstępstwa z art. 4 ust. 5 RDW. Warunek ten różnicuje derogacje na dwie grupy. Pierwsza z nich to derogacje z art. 4 ust. 4 i art. 4 ust. 5 RDW w uproszczeniu odnoszące się do niemożności osiągnięcia celu środowiskowego w przewidywanych przez RDW terminach lub też niemożności osiągnięcia celu odpowiednio restrykcyjnego. Druga grupa to odstępstwa z art. 4 ust. 6 i art. 4 ust. 7 RDW stanowiące niejako „obronę” na okoliczność pogorszenia się stanu wód (czasowego lub stałego) i związanej z tym pogorszeniem niemożności osiągnięcia celów środowiskowych RDW. Zatem przesłanka ta warunkuje jako pierwsza zastosowanie derogacji z art. 4 ust. 4 i stanowi jeden z koniecznych warunków zastosowania derogacji z art. 4 ust. 5 RDW. Przedmiotowa przesłanka odwołuje się do zasady przezorności. W procesie planowania wodami w dorzeczu może bowiem zaistnieć niepewność, której wyjaśnienie nie zawsze jest możliwe. Przykładowo może to być niepewność co do interakcji między poszczególnymi oddziaływaniami na środowisko wodne, aktualnej klasy poszczególnych części wód (np. wskutek braku rzetelnych danych z monitoringu), scenariusza polegającego na niepodejmowaniu działań dla osiągnięcia celów RDW oraz co do kosztów i efektywności wdrażania podejmowanych środków. Wszystkie te czynniki mogą bowiem wpływać na osiągnięcie podstawowego celu RDW, jakim jest zapobieżenie pogorszeniu się stanu wszystkich wód. Niepewność ulegnie zapewne zmniejszeniu na dalszych etapach planowania w gospodarowania wodami (przy wdrażaniu uaktualnień planu), jednak nie da 16 się jej całkowicie wykluczyć. W związku z tym w każdym cyklu planowania konieczne będzie przeprowadzenie ocen w oparciu o zasadę przezorności, czyli wyznaczenie dolnej granicy ryzyka pogorszenia się stanu części wód w procesie składającym się z następujących etapów: 1) identyfikacja niebezpieczeństw; 2) charakterystyka niebezpieczeństw; 3) ocena potencjalnego narażenia na czynniki, które mogą być niebezpieczne; 4) charakterystyka ryzyka. Identyfikacja niebezpieczeństw oznaczać ma wskazanie czynników biologicznych, chemicznych lub fizycznych mogących wywierać negatywny wpływ na środowisko. Charakterystyka niebezpieczeństw obejmuje ustalenie - w ujęciu ilościowym lub jakościowym - charakteru i dotkliwości negatywnego wpływu związanego z czynnikami bądź działaniami przyczynowymi. W trakcie oceny narażenia dokonuje się ilościowej lub jakościowej oceny prawdopodobieństwa narażenia na działanie analizowanego czynnika. Poza informacjami ściśle związanymi z czynnikiem (źródło, dystrybucja, skupiska, cechy charakterystyczne, itd.), istnieje zapotrzebowanie na dane dotyczące prawdopodobieństwa narażenia populacji bądź środowiska. Charakterystyka ryzyka odpowiada ocenie jakościowej lub ilościowej, przy uwzględnieniu związanych z nią niepewności, prawdopodobieństwa, częstotliwości i dotkliwości znanego lub potencjalnego negatywnego wpływu na zdrowie bądź środowisko. Wpływ jest oceniany na podstawie trzech wspomnianych etapów oraz w dużej mierze zależy od niepewności, wariantów, hipotez roboczych oraz przypuszczeń poczynionych na każdym etapie procesu oceny ryzyka. Ocena niepewności powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do środków koniecznych do wdrożenia w PGW. I tak w przypadku stwierdzenia wysokiego i średniego ryzyka pogorszenia się wód, należy wdrożyć odpowiednie działania minimalizujące. Będą one uwarunkowane kontekstem społeczno-ekonomicznym, a bilans korzyści i strat następować powinien na zasadzie oceny indywidualnych przypadków (np. w postanowieniu z dnia 20 czerwca 1999 r. w sprawie T-70/99 Alpharma Inc. przeciwko Radzie 17 Unii Europejskiej (niepubl.), Prezes Sądu Pierwszej Instancji stwierdził, iż w danych okolicznościach sprawy „wymogi związane z ochroną zdrowia publicznego niewątpliwie mają większą wagę niż kwes0 e ekonomiczne.”). Zatem niezależnie od zastosowania derogacji z art. 4 ust. 4 RDW, w przypadku dużego lub średniego ryzyka pogorszenia się stanu jednolitej części wód, pewne środki minimalizujące będą musiały zostać wdrożone. Będą to jednak środki inne (np. mniej kosztowne), niż środki konieczne do zastosowania w przypadku ustalenia bardziej restrykcyjnego celu środowiskowego. Przesłanka druga: - wszystkie niezbędne poprawy stanu części wód nie mogą być w sposób racjonalny osiągnięte w okresie czasu wymienionym w tym ustępie ze względu na przynajmniej jedną z następujących przyczyn: i) ze względu na możliwości techniczne skala wymaganych popraw może być osiągnięta tylko w etapach przekraczających określony czas; ii) zakończenie poprawy w tej skali czasowej byłoby nieproporcjonalnie kosztowne; iii) naturalne warunki nie pozwalają na zgodne z czasem poprawienie się stanu części wód. Aby osiągnąć cel środowiskowy czyli dobry stan części wód Państwa Członkowskie powinny wdrożyć niezbędne działania mające na celu poprawę stanu wód. Mogą jednak zaistnieć przyczyny powodujące, że nie można w racjonalny sposób, w założonym okresie czasu (dwa dalsze uaktualnienia PGW) osiągnąć tego celu. Pierwsza przyczyna dotyczy możliwości technicznych. Za brak możliwości technicznych można przyjąć sytuacje, kiedy: a) nie jest dostępne żadne techniczne rozwiązanie danego problemu, b) rozwiązanie danego problemu pod względem technicznym zajęłoby taką ilość czasu, która przekracza przewidziane w procedurze ramy czasowe8 c) nie można zgromadzić informacji o przyczynach zaistniałego problemu, stąd nie można znaleźć rozwiązania problemu. 18 Teoretycznie analizując ten punkt powinno się brać pod uwagę wyłącznie aspekty techniczne bez odnoszenia się do kwestii kosztów. W praktyce jednak kwestia możliwości technicznych jest ściśle powiązana z kosztami. Kluczową rolę odgrywają tutaj korzyści, jakie można osiągnąć wdrażając konkretne działania mające na celu poprawę stanu wód tak by osiągnąć cel środowiskowy. Jeśli te korzyści będą bardzo duże, to znaczy spodziewane jest uzyskanie naprawdę znaczącej poprawy stanu środowiska, to tym więcej wysiłku, a tym samym kosztów, można poświęcić na znalezienie odpowiednich, nawet drogich rozwiązań technicznych umożliwiających osiągnięcie zamierzonych efektów. Wtedy właśnie, jeżeli będzie wiadomo, że można osiągnąć znaczącą poprawę stanu środowiska, ale ze względu na możliwości techniczne potrzebny jest dłuższy okres realizacji konkretnych działań, można zastosować niniejszą przesłankę. Jeżeli natomiast spodziewany efekt będzie niewielki8 istnieje mniejsze prawdopodobieństwo angażowania kosztownych technologii. Podkreślić jednak należy, że z reguły im bardziej intensywnie i długo poszukuje się odpowiednich rozwiązań technicznych, tym większe prawdopodobieństwo rozwiązania zaistniałych na tym gruncie problemów3. River Basin Planning Guidance4 zaleca tutaj, że w razie trudności związanych z technicznymi możliwościami osiągnięcia celów środowiskowych RDW, jednostka wdrażająca powinna zapewnić podjęcie działań w celu poprawy technicznych możliwości służących osiągnięciu tych celów. Może to zrobić poprzez realizację monitoringu lub badań w celu lepszego zrozumienia problemu i znalezienia rozwiązania. Jednostka wdrażająca może również zlecić podjęcie takich działań innym podmiotom. Kolejna przyczyna to koszty, a dokładniej „nieproporcjonalne koszty”. Jak określają to Wytyczne5 „nieproporcjonalność” to ocena polityczna przekazana w formie informacji ekonomicznej, a analiza kosztów i korzyści działań jest konieczna do umożliwienia 3 Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20. Guidance document on exemptions to the environmental objectives, European Communities, 2009. 4 River Basin Planning Guidance vol.2. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2008 5 Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20. Guidance document on exemptions to the environmental objectives, European Communities, 2009. 19 przeprowadzenia oceny dla derogacji. Jak wspominano już w wytycznych WATECO, biorąc pod uwagę niepewność co do szacunków kosztów i korzyści8 należy pamiętać o tym, że: • O pojęciu nieproporcjonalności kosztów nie można zacząć mówić w momencie, kiedy obliczone koszty po prostu przekraczają policzalne korzyści Ocena kosztów i korzyści musi zawierać zarówno ilościowe, jak i jakościowe ujęcie kosztów i korzyści, • Nadwyżka, o którą koszty przekraczają korzyści, powinna być widoczna i mieć wysoki poziom pewności, • W kontekście nieproporcjonalności kosztów, decydent może również chcieć wziąć pod uwagę zdolność poniesienia kosztów związanych z tymi elementami, na które wpływają działania, a w związku z tym wymagane są pewne informacje w tym zakresie. Zgodnie z ideą RDW jest jasne, że ocena kosztów nieproporcjonalnych ma sens tylko po określeniu zestawienia najbardziej efektywnych kosztowo rozwiązań. Najistotniejszą rzeczą we wszystkich przypadkach, w których derogacje są stosowane, jest to, że wszystkie środki, które mogą zostać wdrożone bez pociągania za sobą nieproporcjonalnych kosztów powinny być wdrożone8 aby osiągnąć najlepszy możliwy stan. W przypadkach, kiedy rozważane jest zastosowanie derogacji, konsekwencje niepodjęcia działań (tj. zaprzepaszczone korzyści) wymagają wyważenia względem specyficznych kosztów wdrożenia środków. Nie można rozważać kosztów działań wymaganych przez obowiązujące prawodawstwo Wspólnotowe uzgodnione w czasie przyjmowania Dyrektywy przy decydowaniu o nieproporcjonalnych kosztach. Odnosi się to także do Państw Członkowskich, które dołączyły do UE w 2004 i 2007 roku, ale bez szkód dla rozwiązań tranzycyjnych zawartych w Traktatach Akcesyjnych. Przystępność ekonomiczna (lub zdolność płacenia za poszczególne działania) może być elementem dla uzasadnienia decyzji o derogacji czasowej (tj. zastosowanie z art. 4 ust.4.), jeśli będzie oparta o przejrzyste wyjaśnienie na temat: • braku dostępności odpowiednich alternatywnych mechanizmów finansujących, które nie powodują skutków dla przystępności ekonomicznej8 20 • konsekwencji niepodejmowania decyzji o przedłużeniu terminu8 • kroków podejmowanych w celu rozwiązania zagadnienia przystępności ekonomicznej w przyszłości. Brak działań jednego podmiotu nie powoduje automatycznie braku działań innych podmiotów w ramach tego samego czynnika. Co więcej, Państwa Członkowskie mogą etapować wdrażanie działań w celu rozproszenia kosztów implementacji, przy czym jest to ściśle uzależnione od działań podejmowanych w pierwszym cyklu. W chwili, gdy argumenty związane z przystępnością ekonomiczną są wykorzystywane w celu wydłużenia terminu, możliwość użycia odpowiednich alternatywnych mechanizmów finansujących powinna być w pełni wzięta pod uwagę. Alternatywne mechanizmy finansujące mogą uwzględniać dystrybucję kosztów pomiędzy zanieczyszczających i użytkowników, a przy tym wykorzystywać budżet publiczny (na różnych poziomach), prywatne inwestycje, fundusze UE i międzynarodowe itd. Alternatywne mechanizmy finansujące powinny rozważać odpowiednią skalę. W odniesieniu do roli przystępności ekonomicznej w ustalaniu mniej rygorystycznych celów, na tym etapie brak jest wytycznych. Z jednej strony, przystępność ekonomiczna może odgrywać rolę w ustalaniu mniej rygorystycznych celów, ponieważ art. 4 ust. 4 i 5 RDW wykorzystują tę samą terminologię, tj. „nieproporcjonalnie wysokie koszty”. W praktyce zapewne argument przystępności ekonomicznej będzie wykorzystywany częściej w przypadku derogacji z art. 4 ust. 4 RDW, niż w przypadku derogacji z art. 4 ust. 5. Należy jednak zwrócić uwagę na stanowisko, w świetle którego przystępność ekonomiczna nie może być wykorzystywana jako argument do ustanawiania mniej rygorystycznych celów, ponieważ kontekst użycia sformułowania „nieproporcjonalnie wysokie koszty” w art. 4 ust. 5 RDW różni się od kontekstu art. 4 ust. 4 RDW. Dlatego też wnioski płynące z tych postanowień wymagają jasnego wskazania, że koszty przewyższają korzyści z osiągnięcia celów. Na tym etapie nie można również przedstawić wytycznych dotyczących aspektu ograniczeń budżetu instytucji państwowych i samorządowych jako powodu zastosowania derogacji z art. 4 ust.4.. W świetle przeważającego poglądu w tym zakresie, ograniczenia budżetu publicznego instytucji państwowych i samorządowych mogą być wykorzystane jako powód dla wydłużenia terminu osiągnięcia celów środowiskowych, ze względu na to, że istnieją limity w dostępnym 21 budżecie na gospodarkę wodną. Jednakże Komisja wskazała, że z jej punktu widzenia przyjęcie RDW przez Radę i Parlament Europejski pociąga za sobą zobowiązania Państw Członkowskich do udostępnienia środków koniecznych dla jej wdrożenia. Odpowiedni wybór różnych analiz (analiza korzyści i kosztów, ocena korzyści, ocena konsekwencji niepodejmowania działań, dystrybucja kosztów, wpływ społeczny i sektorowy, przystępność ekonomiczna, efektywność kosztowa itd.) stanowi użyteczną informację na temat podjętych decyzji. Instrumentem przydatnym w ocenie nieproporcjonalności kosztów będzie analiza finansowo-środowiskowa oparta m.in. na analizie mini-budżetów obejmujących poszczególne zadania w zakresie realizacji celów RDW (więcej na ten temat w załączniku nr 3). Pierwsze kroki operacyjne w tym zakresie może stanowić podejście oparte na szeregowaniu działań, które są uważane za technicznie wykonalne, pod kątem ich priorytetu (priorytetyzacja). Jednakże uzasadnienie wydłużenia terminu spowodowane zastosowaniem takiego podejścia powinno brać pod uwagę odpowiednie zapisy RDW. Wyniki priorytetyzacji muszą być przygotowane w odniesieniu do poziomu jednolitej części wód lub, tam, gdzie jest to właściwe, przetransformowane na taki poziom. Podkreśla się, że priorytetyzacja ma miejsce na różnych poziomach geograficznych / administracyjnych (np. Państwo Członkowskie, dorzecze, region, zlewnia, jednolita część wód) i powinna obejmować różne podstawowe warunki na obszarze. Proces priorytetyzacji powinien brać pod uwagę zestaw właściwych kryteriów, np.: • synergię z innymi dyrektywami, np. dyrektywą siedliskową, dyrektywą powodziową8 • efektywność kosztową / korzyści z działań8 • konsekwencje niepodejmowania działań8 • pewność / niepewność („nie żałowanie za działania”8 8 • działania, które mogłyby być wdrażane krótkoterminowo8 • pilność problemów do rozwiązania (duże konsekwencje / wysokie koszty niepodejmowania działań, np. ochrona zapasów wody pitnej8 8 • istnienie dostępnych mechanizmów finansowania8 • akceptację społeczną. 22 Kryteria i wyniki priorytetyzacji powinny być przejrzyste i powinny zostać przedstawione społeczeństwu. Przy zastosowaniu podejścia opartego na piorytetyzacji powinna także zostać uwzględniona informacja o dalszej perspektywie czasowej osiągania celów środowiskowych6. Prawidłowe przeprowadzenie analizy nieproporcjonalności kosztów wymaga zgromadzenia danych o szczegółowości pozwalającej właściwym władzom na przeprowadzenie analizy w dopuszczalnych granicach ryzyka i niepewności. Co istotne, dane dotyczące kosztów wdrażania innego prawodawstwa wspólnotowego niż RDW mogą być rozważone w ramach analizy kosztów i korzyści wyłącznie jako element stanu wyjściowego i nie mogą zostać potraktowane jako koszty wdrażania RDW. Szczegółowe wytyczne co do sposobu prowadzenia analizy nieproporcjonalności kosztów zostały określone w ramach wspólnej strategii implementacji RDW (Common Implementation Strategy) przez grupę roboczą ds. ekonomicznych (working group on economics – WATECO). Natomiast jeżeli chodzi o argumenty, które mogą wskazywać na nieproporcjonalność kosztów, to w literaturze przedmiotu wymienia się tutaj następujące przyczyny7: - negatywne konsekwencje dla wrażliwych grup społecznych – obejmuje to sytuacje, gdy negatywne skutki podejmowanych działań mają znaczący wpływ na grupy społeczne lub sektory gospodarki (na poziomie krajowym lub regionalnym) podlegające szczególnej ochronie państwa. Przykładowo można tutaj wskazać na grupy etniczne, wiekowe, płciowe, niepełnosprawnych, określone regiony geograficzne, korzystające z funduszy strukturalnych UE, itp. W każdym wypadku wymagane będzie uzasadnienie zarówno w zakresie wpływu na dane grupy społeczne lub sektory, jak również w zakresie objęcia ich szczególną ochroną państwa; - odstępstwo od zasady zanieczyszczający płaci – obejmuje sytuacje, w których skutkiem podjętych działań może być niemożność zastosowania zasady zanieczyszczający płaci. Może 6 Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20. Guidance document on exemptions to the environmental objectives, European Communities, 2009. 7 Zob. River Basin Planning Guidance Volume 2, August 2008, Department for Environment, Food and Rural Affairs, http://defraweb/environment/water/wfd/management.htm, s. 36 i nast. 23 ono wystąpić wtedy, gdy jedna lub więcej grup społecznych poniosą większe koszty, niż byłoby to społecznie sprawiedliwe. Tutaj przedmiotem analizy powinna być kwestia podmiotu powodującego oddziaływanie i korzystającego z poprawy oraz podmiotu ponoszącego koszty realizacji poprawy. Wiąże się ona bowiem z problemem sprawiedliwości społecznej; - przystępność ekonomiczna poprawy z perspektywy dystrybucyjnej – może być ona jedną z przyczyn uzasadniających przedłużenie terminu do osiągnięcia celów środowiskowych, w szczególności jeżeli nie ma alternatywnych mechanizmów finansowania, które nie wywierałyby skutków w kwestii przystępności ekonomicznej. Zaleca się, aby przystępność ekonomiczną rozważać w odniesieniu do charakterystyki przedsiębiorstwa i sektora, w którym ono działa; - skala ostatnich inwestycji w poprawę ochrony środowiska już podejmowanych przez tych, którzy byliby zobowiązani do poniesienia kosztów – w przypadku przedsiębiorców już zobowiązanych do poniesienia znaczących inwestycji w ochronę środowiska, podejmowanie w tym celu dalszych środków w krótkim okresie czasu może zostać uznane za nieproporcjonalne z uwagi na niemożliwość ich sfinansowania lub ryzyko utraty płynności finansowej. Podsumowując, zagadnienia związane z „nieproporcjonalnymi kosztami” oraz w ogóle z kwestiami ekonomicznymi są one dość skomplikowane i wymagają tak naprawdę odrębnych analiz, co jednak nie jest przedmiotem niniejszych Wytycznych. Ostatnią z przesłanek określonych w przedmiotowym przepisie uzasadniającą zastosowanie derogacji jest uwzględnienie warunków naturalnych. Najłatwiej będzie to omówić na przykładzie, w którym zostały podjęte działania mające na celu przywrócenie dobrego stanu wód, np. renaturalizacja odcinka rzeki, i prace te zostaną zakończone do 2015 r. Jednak dany odcinek rzeki nie osiągnie od razu po zakończeniu tych prac dobrego stanu, ponieważ musi upłynąć odpowiednia ilość czasu tak, by mogły zadziałać naturalne procesy hydromorfologiczne i zostały odtworzone odpowiednie siedliska dla roślin i zwierząt. Po upływie czasu jaki jest potrzebny dla zaistnienia tych procesów, dobry stan w danej jednolitej części wód zostanie osiągnięty. W zakres tych rozważań wchodzą również kwestie związane ze zmianami klimatu, które mogą powodować zmiany warunków naturalnych. 24 Przesłanka trzecia: - przedłużenie terminu oraz jego przyczyny są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13 RDW. Obowiązek szczegółowego określenia i wyjaśnienia w PGW przyczyn zastosowania derogacji z art. 4 ust. 4 RDW ma z jednej strony pozwolić Komisji Europejskiej na ocenę zasadności zastosowania tej derogacji, a z drugiej strony zapewnić minimum informacji niezbędnych społeczeństwu w procesie konsultacji społecznych PGW prowadzonego na podstawie art. 14 RDW. Ponadto należy pamiętać, że kluczową kwestią zawartą w PGW jest określenie celów środowiskowych dla jednolitych części wód i wszelkich aspektów z tym związanych - w tym zastosowanych derogacji. W przypadku derogacji rzecz nie dotyczy tylko przypisania ich do danej jednolitej części wód, ale też wymagane jest wyjaśnienie przyczyn zastosowania danej derogacji. Oznacza to, że w PGW powinna zostać przedstawiona analiza wyszczególnionych w przesłance drugiej czynników – możliwości technicznych8 nieproporcjonalnych kosztów lub warunków naturalnych. Przesłanka czwarta: - przedłużenie powinno być ograniczone do maksimum dwóch dalszych uaktualnień planu gospodarowania wodami w dorzeczu, z wyjątkiem przypadków gdy warunki naturalne uniemożliwiają osiągnięcie celów w tym okresie. Przesłanka określa maksymalny termin przewidziany na przedłużanie terminu osiągnięcia celów środowiskowych dla danej jednolitej części wód. Jest to okres dwóch uaktualnień PGW, co oznacza, że jednolita część wód, dla której obecnie zastosowano derogację z art. 4 ust. 4 powinna osiągnąć dobry stan najdalej w 2027 r. lub tak szybko po roku 2027, jak pozwolą na to warunki naturalne. Przesłanka piąta: - podsumowanie środków wymaganych na mocy art. 11, które są przewidywane jako konieczne do spowodowania, żeby część wód przywracana była stopniowo do wymaganego 25 stanu w przedłużonym terminie, przyczyny dla każdego znacznego opóźnienia w czynieniu tych działań operacyjnymi, oraz oczekiwany harmonogram ich wdrożenia jest wymieniony w planie gospodarowania wodami w dorzeczu. Przegląd wdrożenia tych środków i podsumowanie każdych dodatkowych jest włączane w uaktualnienia planu gospodarowania wodami w dorzeczu. Przepis art. 11 RDW wymaga od państw członkowskich ustalenia programów środków mających na celu osiągnięcie celów środowiskowych RDW. Dokumentem wymaganym na mocy art. 11 jest w przypadku Polski program wodno- środowiskowy kraju. Samo opracowanie PGW nie kończy procesu planowania, który trwa dalej i wchodzi w fazę realizacji programu działań. Wdrażanie programu działań musi być powiązane z ciągłym procesem oceny jego efektywności. Ocena ta musi być postrzegana jako integralny element procesu planowania – narzędzie stałej kontroli faktycznych skutków zaplanowanych działań. W przypadku jakichkolwiek niezgodności z wcześniejszymi przewidywaniami co do tych skutków, przeprowadzone oceny stanowiły będą podstawę i uzasadnienie dla podejmowania działań korygujących. Powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w ustaleniach aktualizacji PGW. 4. ZASTOSOWANIE ART. 4 UST. 5 RDW 4.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 5 RDW Artykuł 4 ust. 5 RDW brzmi: „Państwa Członkowskie mogą zmierzać do osiągnięcia mniej restrykcyjnych celów środowiskowych niż te wymagane na mocy ust. 1, dla określonych części wód, w przypadku gdy są one tak zmienione przez działalność człowieka, jak ustalono zgodnie z art. 5 ust. 1, lub ich warunki naturalne są takie, że osiągnięcie tych celów byłoby niemożliwe lub nieproporcjonalnie kosztowne, a wszystkie z następujących warunków są spełnione: a) potrzeby ekologiczne lub społeczno-ekonomiczne zaspakajane przez taką działalność człowieka nie mogą być osiągnięte za pomocą innych środków, które są znacznie korzystniejszą opcją środowiskową, niepowodującą nieproporcjonalnych kosztów; 26 b) Państwa Członkowskie zapewniają, że: — dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia, — dla wód podziemnych, zachodzą możliwie najmniejsze zmiany dobrego stanu wód podziemnych, przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia; c) nie zachodzi dalsze pogorszenie stanu części wód; d) ustalenie mniej rygorystycznych celów środowiskowych i powody ich ustalenia są szczegółowo wymienione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13, a cele te poddawane są kontroli co sześć lat.”. 4.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4 UST. 5 RDW Derogacja z art. 4 ust. 5 dotyczy ustalenia mniej restrykcyjnych celów środowiskowych dla danej jednolitej części wód. Ponieważ celem Dyrektywy jest osiągnięcie dobrego stanu wód, sytuacja, w której dla danej jednolitej części wód zostanie ustalony mniej restrykcyjny cel jest obwarowana większymi wymogami niż odstępstwo z art. 4 ust. 4. Po pierwsze jednolita cześć wód musi być albo w takim stopniu przekształcona przez człowieka, albo warunki naturalne występujące w jej obrębie są takie, że osiągnięcie celu środowiskowego byłoby niemożliwe lub nieproporcjonalnie kosztowne. Kwestia oddziaływania antropogenicznego nie pozostawia wątpliwości, natomiast specyfika istniejących warunków naturalnych polega np. na obecności takiego tła geochemicznego, w którym stężenie danego pierwiastka będzie ponadnormatywne. Zagadnienia dotyczące „nieproporcjonalnych kosztów” zostały omówione szczegółowo w poprzednim rozdziale. Działalność człowieka, o której była mowa powyżej zaspakaja pewne potrzeby społeczno-ekonomiczne lub ekologiczne. Jeśli można znaleźć alternatywne rozwiązanie dla tej działalności człowieka, tzn. jeśli można znaleźć sposób (stanowiący tzw. korzystniejszą opcje środowiskową), dzięki któremu te same potrzeby będą zaspakajane, ale bez 27 konieczności tak silnych negatywnych oddziaływać na jednolitą część wód, to nie można wtedy ustanowić dla takiej jednolitej części wód derogacji z art.4 ust. 5. Oczywiście przy tego typu analizach znów konieczne jest uwzględnienie aspektu nieproporcjonalnych kosztów. Przez mniej restrykcyjny cel nie należy rozumieć pogorszenia wszystkich możliwych parametrów jednolitej części wód wedle zasady, że kiedy ustanowiono taką derogację, w danej jednolitej części wód nie ma już żadnych ograniczeń jakościowych. Jest wręcz przeciwnie – derogacja ustalona w powiązaniu z konkretną przyczyną daje możliwość osiągnięcia mniej restrykcyjnego celu tylko w odniesieniu do tych parametrów (wskaźników jakości wód) jednolitej części wód, które wynikają z oddziaływania tej przyczyny. W przypadku parametrów jednolitej części wód pozostających poza wpływem przyczyny, dla której ustalono derogację, musi zostać osiągnięte wartości odpowiadające właściwemu celowi środowiskowemu. Ustanowiona derogacja czyli mniej rygorystyczne cele poddawane są kontroli co 6 lat. Oznacza to, że w każdym cyklu planowania należy przeprowadzić odpowiednie analizy w zakresie weryfikacji przesłanek. Głównie dotyczyć będzie to możliwości pojawienia się nowych środków mogących stanowić lepszą opcję środowiskową – alternatywę dla działań prowadzących do negatywnych oddziaływań na jednolitą część wód i tym samym warunkujących ustanowienie mniej rygorystycznego celu. Poniżej przedstawiono schemat zastosowania art. 4 ust. 5. 28 Rys.3. Schemat zastosowania art. 4.5. Dla sztucznych i silnie zmienionych części wód „stan wód” należy zastąpić pojęciem „potencjał ekologiczny i stan chemiczny”. Schemat ten powinien być interpretowany łącznie z ze schematem zastosowania art. 4.4. Logika powyższego schematu zakłada, że zgodnie z podejściem „krok po kroku” wcześniej przeanalizowano schemat z art. 4.4. [źródło: CIS for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20.] Jak widać na powyższym schemacie ustalenie mniej restrykcyjnego celu musi zakładać dalsze niepogarszanie stanu wód, ale może zakładać stopniową poprawę tego stanu, jeżeli wprowadzenie odpowiednich działań nie będzie nieproporcjonalnie kosztowne. W odniesieniu do art. 4 ust. 5 również należy pamiętać, że pojęcie „celów środowiskowych” używane w niniejszym podrozdziale odnosi się do celów środowiskowych ustanowionych na mocy art. 4 ust. 1 lit. (a), natomiast zagadnienia związane z celami środowiskowymi dla obszarów chronionych (art. 4 ust. 1 lit. (c)) zostały opisane 29 w rozdziale 7. Zagadnienie powiązane jest z zastosowaniem art. 4 ust. 8 oraz art. 4 ust.9, co zostało przedstawione w rozdziale 8. 4.3. ANALIZA PRAWNA PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 5 RDW Przesłanka pierwsza: - określone części wód, dla których ustalane są mniej restrykcyjne cele środowiskowe są tak zmienione przez działalność człowieka, jak ustalono zgodnie z art. 5 ust. 1 RDW, lub ich warunki naturalne są takie, że osiągnięcie tych celów byłoby niemożliwe lub nieproporcjonalnie kosztowne (art. 4 ust. 5 RDW). Warunki naturalne w tym przypadku można zinterpretować również jako np. naturalny poziom tła określonych substancji w środowisku. Poziom ten jest tak wysoki, że nie da się go wystarczająco zredukować tak, aby jednolita cześć wód spełniała standardy RDW8. Jeżeli chodzi o dalsze wskazane w przepisie podstawy do wprowadzenia derogacji to są to niemożliwość lub nieproporcjonalna kosztowność osiągnięcia tych celów dla danych części wód. Co do pojęcia niemożliwości, to jest ono szersze niż „niewykonalność techniczna” stanowiąca przesłankę zastosowania derogacji z art. 4 ust. 4 RDW. Derogacja z art. 4 ust. 5 RDW może zatem znaleźć zastosowanie zarówno w przypadku niewykonalności technicznej, jak i w sytuacji gdy w celu rozwiązania problemu nie da się zastosować żadnego środka w ogóle. Dla osiągnięcia dobrego stanu mogłyby zostać bowiem podjęte różne działania, jednak mogą wystąpić problemy ze znalezieniem środka możliwego do wdrożenia w praktyce albo też dany środek dobrze funkcjonuje w kontrolowanych warunkach laboratoryjnych, jednak nie został on jeszcze na tyle rozwinięty, aby móc funkcjonować w praktyce. Oprócz sytuacji krajowej na niemożliwość osiągnięcia celów wpływać może również oddziaływanie transgraniczne. W tym drugim przypadku niemożność osiągnięcia wyższych celów środowiskowych z uwagi na oddziaływania z terytorium państw sąsiadujących powinna zostać określona jako zagadnienie, które wywiera wpływ na gospodarowanie 8 River Basin Planning Guidance vol.2. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2008 30 wodami w rozumieniu art. 12 RDW i przedłożona Komisji Europejskiej oraz zainteresowanym państwom członkowskim. Dopiero stwierdzenie, że dane zagadnienie jest niemożliwe do rozwiązania zgodnie z procedurą określoną w art. 12 RDW pozwala na stwierdzenie „niemożliwości” w rozumieniu art. 4 ust. 5 RDW i uzasadnia zastosowanie derogacji określonej w tym przepisie. Jeżeli chodzi natomiast o oddziaływanie pochodzące z terytorium państw-stron niebędących członkami UE, zastosowanie powinny znaleźć tutaj postanowienia Konwencji o ochronie i użytkowaniu cieków transgranicznych i jezior międzynarodowych, sporządzonej w Helsinkach dnia 17 marca 1992 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 702). Konwencja zobowiązuje strony m. in. do zapobiegania, kontrolowania i zmniejszania zanieczyszczenia wód, które powoduje lub może powodować oddziaływanie transgraniczne, a także do zapewnienia zachowania ekosystemów i, jeżeli to niezbędne – do ich restytuowania. W art. 22 wprowadza ona mechanizm mający zagwarantować przestrzeganie postanowień Konwencji. Mianowicie, w razie powstania sporu pomiędzy stronami Konwencji odnośnie do jej interpretacji lub stosowania, zainteresowane strony mają obowiązek dążenia do jego uregulowania w drodze negocjacji lub w każdy inny sposób możliwy do przyjęcia przez uczestniczące w sporze strony. Jeżeli spór nie zostanie rozstrzygnięty, strona może zażądać przekazania sporu do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości albo do arbitrażu zgodnie z procedurą zawartą w załączniku IV Konwencji. Dopiero wykorzystanie środków przewidzianych Konwencją dawało będzie podstawę do zastosowania derogacji z art. 4 ust. 5 RDW. W praktyce zatem zastosowanie derogacji z uwagi na niemożliwość osiągnięcia celów środowiskowych będzie znacznie ograniczone. Co się tyczy nieproporcjonalnych kosztów, to w przypadku przedmiotowej derogacji powinny być one odnoszone do wyników analizy kosztów i korzyści, której przeprowadzenie jest konieczną przesłanką zastosowania derogacji. O ile jednak podczas analizy przesłanki drugiej proporcjonalność kosztów ocenia się w stosunku do osiągania potrzeb ekologicznych lub społeczno-ekonomicznych, to w przypadku omawianej przesłanki proporcjonalność odnoszona jest do osiągania celów środowiskowych. Powinna ona zostać wykazana w przeprowadzanej na potrzeby PGW analizie kosztów i korzyści. Jednocześnie jednak dokonując ekonomicznej analizy proporcjonalności środków niezbędnych dla osiągania celów środowiskowych należy pamiętać, że pomimo wprowadzenia szeregu instrumentów o 31 charakterze ekonomicznym RDW jest dyrektywą środowiskową, której nadrzędnym celem jest osiągnięcie dobrego stanu wód. Ma to zapewnić długotrwałą ochronę i zrównoważone wykorzystanie zasobów wodnych, jak również zapobiec dalszemu pogarszaniu ich stanu. Osiągnięcie tych celów przyniesie wiele korzyści i zysków o charakterze społecznoekonomicznym dla obecnych i przyszłych pokoleń. Korzyści te mogą i powinny być uwzględniane przy ocenie proporcjonalności kosztów wynikających z osiągnięcia celów. Przykładowe korzyści to: • Ochrona i podniesienie jakości zdrowia i bioróżnorodności ekosystemów wodnych (w szczególności ze względu na fakt, że dobry stan ekologiczny wymaga dobrej jakości struktury i funkcjonowania danego ekosystemu); • Ochrona zdrowia ludzi poprzez ekspozycję związaną z wodą (np. przez picie wody, produkcję spożywczą, kąpiele, konsumpcję ryb, skorupiaków i owoców morza); • Niższe koszty korzystania z wód, np. zaopatrzenie w wodę lub rybołówstwo, oraz bardziej efektywne kosztowo udoskonalenia poprzez zmniejszenie kosztów oczyszczania i remediacji (np. zaopatrzenie w wodę pitną, zanieczyszczenia osadów); • Poprawa skuteczności i efektywności polityki wodnej opartej na zasadzie „zanieczyszczający płaci” (w szczególności poprzez odpowiednie kształtowanie polityki cenowej wody oraz oceny efektywności kosztowej środków, np. zmniejszenie ilości zużycia wody na mieszkańca); • Zwiększona efektywność kosztowa zarządzania wodą, w szczególności środków implementujących np. Dyrektywę Azotanową, Ściekową i IPPC. Zintegrowane zarządzanie obszarem dorzecza – zdefiniowane w RDW – powinno pomóc władzom w maksymalizacji korzyści gospodarczych i społecznych wynikających z zasobów wodnych w sprawiedliwy sposób zamiast powtarzać błędne, fragmentaryczne podejścia stosowane w przeszłości, które zakładały rozwiązywanie problemów na poziomie lokalnym i jedynie tymczasowo. Powinno to przekładać się, m.in. na planowanie bardziej kosztowo efektywnych środków celem osiągnięcia celów środowiskowych innych aktów prawa europejskiego; 32 • Poprawa jakości życia poprzez zwiększenie wartości estetycznej powierzchni wód (np. dla odwiedzających, turystów, uprawiających sporty wodne) oraz przez zwiększenie korzyści nieużytkowych i związanych z nimi korzyści pozarynkowych; • Łagodzenie wpływu zmian klimatu i bezpieczeństwa zasobów wodnych (np. poprzez uprzedniej planowanie w zakresie zarządzania wodami dorzecza, zarządzanie zapotrzebowaniem na wodę i jej dostawami, łagodzenie skutków powodzi i suszy); • Mechanizmy zapobiegające konfliktom i regionalnym niedogodnościom poprzez wyważenie interesów różnych grup korzystających z wód i stworzenie równych szans dla korzystających z całej UE (w szczególności poprzez zaspokojenie zapotrzebowania i zarządzenie zapotrzebowaniem na źródła wody w spójny sposób); • Promowanie zrównoważonych sposobów korzystania z wody i tworzenie w ten sposób miejsc pracy (np. w sektorze ekoturystyki, rybołówstwa, technologii środowiskowych oraz ochrony przyrody). W związku z tym konieczne jest odpowiednie dostosowanie metodyki analizy tak, aby uwzględnić nadrzędność celów środowiskowych i korzyści związane z ich osiągnięciem. Część kwestii związanych z pojęciem „nieproporcjonalnych kosztów” w odniesieniu do art. 4 ust.5 przedstawiono przy analizie tego pojęcia w odniesieniu do art. 4 ust. 4 w związku z wzajemnymi relacjami pomiędzy tymi artykułami. Przesłanka druga: - potrzeby ekologiczne lub społeczno-ekonomiczne zaspakajane przez taką działalność człowieka nie mogą być osiągnięte za pomocą innych środków, które są znacznie korzystniejszą opcją środowiskową, niepowodującą nieproporcjonalnych kosztów (art. 4 ust. 5 lit. a). Z omawianej przesłanki wynika nakaz przeprowadzenia analizy rozwiązań alternatywnych w zakresie rozważenia potrzeb ekologicznych lub społeczno-ekonomicznych stanowiących znacznie korzystniejszą opcję środowiskową. Wymaga to dokonania analizy opłacalności środków stosowanych do osiągnięcia celów RDW w określonym czasie. Analiza 33 ta powinna poprzedzać analizę proporcjonalności kosztów, jednak powinny one być procesem iteracyjnym. W praktyce9 podkreśla się rolę dokładnego opisu w projekcie PGW „wariantu zerowego”, polegającego na niepodejmowaniu żadnych działań w celu osiągnięcia dobrego stanu wód. Owemu wariantowi powinna towarzyszyć pewna liczba wariantów opisujących alternatywne środki konieczne do osiągnięcia dobrego stanu wód. Każdy z tych wariantów powinien określać inne zmienne wpływające na implementację celów RDW, jak poziom celów środowiskowych (chociaż wszystkie warianty będą musiały w tym zakresie być zgodne z art. 4 RDW), poziom pewności co do osiągnięcia celów środowiskowych w PGW oraz poziom równowagi pomiędzy opłacalnością, zrównoważonym rozwojem, a stopniem realizacji zasady „zanieczyszczający płaci”. Co istotne, rozstrzygnięcie w przedmiocie opłacalności środków wymagało będzie rozważenia wzajemnych relacji pomiędzy poszczególnymi proponowanymi środkami oraz w jaki sposób kombinacja tych środków wpływa na osiągnięcie celów RDW. Porównując opłacalność środków należy oszacować poziom niepewności związanej z ich stosowaniem oraz wziąć go pod uwagę w procesie planowania wodami na obszarze dorzecza. Przykładowo, niepewna skuteczność danego środka wpłynie na ocenę jego opłacalności. Tam bowiem, gdzie istnieje znaczna niepewność co do kosztów albo skuteczności środków, bardziej opłacalne może okazać się zastosowanie innych środków, które można łatwo zmienić lub zaadaptować do aktualnych informacji uzyskanych w procesie wdrażania PGW. Ponadto należy pamiętać, że niektóre środki podejmowane w celu osiągnięcia dobrego stanu wód mogą jednocześnie wspomagać osiągnięcie innych korzyści – środowiskowych (np. redukcja emisji dwutlenku węgla), społecznych czy ekonomicznych. W związku z tym przeprowadzając analizę opłacalności należy wziąć pod uwagę również te szersze korzyści, w szczególności uzasadniając wybór środka, który nie jest najbardziej opłacalny dla osiągania wyłącznie celów RDW. 9 Zob. River Basin Planning Guidance Volume 2 oraz Guidance document no 20 on exemptions to the environmental objectives. 34 Przesłanka trzecia: - zapewnienie, że dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia. — dla wód podziemnych, zachodzą możliwie najmniejsze zmiany dobrego stanu wód podziemnych, przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia; Z powyższej przesłanki wynika, że „mniej rygorystyczny cel” dotyczy tylko tych wskaźników jakości wód uwzględnianych w ramach poszczególnych elementów jakości wód, które podlegają oddziaływaniom wynikającym z konkretnej działalności człowieka lub konkretnego zanieczyszczenia będących powodem ustanowienia derogacji. Oznacza to, że jeśli jednolita cześć wód ma ustanowiony mniej rygorystyczny cel z danego, konkretnego powodu np. inwestycja (patrz przesłanka pierwsza i druga), to nie można doprowadzić do pogorszenia stanu ekologicznego lub potencjału ekologicznego jednolitej części wód wynikającego z innego powodu. Idąc dalej, należy doprowadzić do poprawy wszystkich wskaźników jakości wód nie będących pod wpływem czynników oddziaływania wynikających z powodu, przez który ustanowiono derogację. Ta sama logika postępowania ma miejsce w przypadku wód podziemnych. Mniej restrykcyjny cel odnosi się tylko do tych elementów składających się na stan wód podziemnych (stan ilościowy wód podziemnych lub wartości elementów fizykochemicznych), które wynikają z konkretnej przyczyny ustalenia derogacji (określona działalność człowieka lub wskazane zanieczyszczenie). Pozostałe parametry muszą spełnić wymogi wskazane dla osiągnięcia właściwego celu środowiskowego. Możliwość racjonalnego uniknięcia wpływu na stan ekologiczny i chemiczny wód powierzchniowych oraz stan ilościowy i chemiczny wód podziemnych powinna być rozpatrywana w odniesieniu do trzech zasad prawa ochrony środowiska: zasady prewencji i przezorności oraz zasady zanieczyszczający płaci. Jeżeli chodzi o zasadę prewencji wymaga od każdego podejmującego działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko zapobiegania temu oddziaływaniu na najwcześniejszym, a właściwie na każdym etapie podejmowania środków, o których mówią 35 przepisy traktatów i prawa pochodnego10 . W efekcie hierarchia minimalizacji oddziaływań jest następująca: - eliminowanie oddziaływań u źródła; - redukowanie oddziaływań u źródła; - zmniejszenie oddziaływań na obszarze; - zmniejszenie oddziaływań na poziomie receptorów. Hierarchia ta powinna zostać uwzględniona w procesie analizy ryzyka prowadzonym w związku ze stosowaniem zasady przezorności. Jeżeli chodzi o zasadę zanieczyszczający płaci, to nakłada ona obowiązek poniesienia kosztów usunięcia lub zapobieżenia zanieczyszczeniu środowiska przez podmiot, który powoduje lub może spowodować to zanieczyszczenie. Zasada ta stosowana bezpośrednio i konkretnie przyjmie postać obowiązków w zakresie minimalizacji czy kompensacji oddziaływań (orzekanych w postępowaniach administracyjnych), stosowana natomiast pośrednio i abstrakcyjnie przyjmie formę opłat/kar za korzystanie ze środowiska (instrumenty finansowo prawne), które zasilą budżety odpowiednich funduszy ochrony środowiska, po czym zostaną przeznaczone na działania na rzecz poprawy stanu wód. Jak już wskazano na początku, jeżeli pomimo zastosowania instrumentów zgodnych z opisanymi zasadami osiągnięcie poprawy stanu wód okaże się racjonalnie niemożliwe, państwa członkowskie powinny przynajmniej zapobiec pogorszeniu się stanu części wód. W tym celu konieczne jest podjęcie wszelkich możliwych środków, inaczej bowiem dojdzie do naruszenia RDW. Przesłanka czwarta: - nie zachodzi dalsze pogorszenie stanu części wód. Co do dalszego pogarszania stanu części wód zobacz komentarz do przesłanki pierwszej dla art. 4 ust. 4 RDW. 10 M.M. Kenig-Witkowska8 Prawo Środowiska Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 101. 36 Przesłanka piąta: - ustalenie mniej rygorystycznych celów środowiskowych i powody ich ustalenia są szczegółowo wymienione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13, a cele te poddawane są kontroli co sześć lat. Kwestia ta została już wyjaśniona w odniesieniu do art. 4 ust. 4. Art. 4 ust. 5 RDW został transponowany do prawa polskiego w art. 114a pr. wod. Ostatni ze wskazanych przepisów został przez ustawodawcę polskiego umieszczony w dziale VI „Zarządzanie zasobami wodnymi”, rozdziale 3 „Planowanie w gospodarowaniu wodami”, w odróżnieniu od innych przepisów transponujących derogacje z art. 4 ust. 5 i 6 RDW, umieszczonych w dziale III „Ochrona wód”, rozdziale 1 „Cele środowiskowe i zasady ochrony wód” Prawa wodnego. Taka systematyka jest ściśle związana z charakterem derogacji – o ile bowiem art. 4 ust. 5 RDW (i transponujący go art. 114a pr. wod.) pozwalają na określenie mniej rygorystycznych celów środowiskowych, to derogacje z art. 4 ust. 4 i 6 RDW nie wprowadzają zmian w zakresie rygorystyki tych celów. 5. POWIĄZANIA POMIĘDZY ART. 4 UST. 4 A 4 UST. 5 RDW Jeżeli wiadomo, że dla danej jednolitej części wód osiągnięcie celu środowiskowego nie będzie możliwe i nie jest to związane z realizacją nowej inwestycji11 (art. 4 ust. 7) istnieje możliwość wyboru pomiędzy derogacją z art. 4 ust. 4 oraz derogacją z art. 4 ust. 5. Oba artykuły nie są ze sobą powiązane w taki sposób, że należałoby najpierw wykluczyć możliwość zastosowania jednego z tych artykułów aby móc zastosować drugi. Istnieje pełna dowolność wyboru pomiędzy art. 4 ust. 4 a art. 4 ust. 5, jeśli oczywiście wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie tych derogacji zostaną spełnione. Ponieważ jednak zastosowanie art. 4 ust. 5 wymaga podania większej ilości informacji i szczegółowej oceny alternatyw, 11 Derogacje względem obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych w związku z realizacją nowych inwestycji wprowadza art. 4 ust. 7 RDW. 37 należałoby dokładnie przeanalizować, które odstępstwo będzie lepszą opcją w danym przypadku12. Należy jednak pamiętać, że ideą RDW jest osiągnięcie dobrego stanu wód. Sytuacja, kiedy można osiągnąć ten cel, ale nieco później, jest korzystniejszą środowiskowo opcją niż rezygnacja z określonego poziomu wymagań. Podkreślają to również wytyczne sporządzone na potrzeby opracowania planów gospodarowania wodami w Wielkiej Brytanii13. Poniżej zamieszczono schemat obrazujący procedurę wyboru pomiędzy derogacją z art. 4 ust. 4 i 4 ust. 5. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zaleca się w pierwszej kolejności uwzględnienie derogacji czasowych, jednak nie jest to wymóg obligatoryjny. Jeżeli tylko wszystkie przesłanki zostaną spełnione, można zastosować mniej restrykcyjny cel, który także podlega weryfikacji w każdym kolejnym cyklu planowania. Należy tu również pamiętać, że takie kwestie jak możliwości techniczne, technologia i związane z nimi koszty, a także możliwość pojawienia się wariantów alternatywnych, mogą ulec zmianie o okresie cyklu planowania. Stąd właśnie wprowadzono zasadę ciągłej weryfikacji przesłanek dla poszczególnych derogacji w kolejnych cyklach planowania. 12 Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20. Guidance document on exemptions to the environmental objectives, European Communities, 2009. 13 River Basin Planning Guidance vol.2. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2008 38 39 Rys. 4. Procedura wyboru pomiędzy derogacją z art. 4 ust. 4, a derogacją z art. 4 ust. 5 RDW. Żółte i pomarańczowe pola odnoszą się do art. 4 ust. 5, natomiast zielone pola, z wyjątkiem pierwszego, odnoszą się do art. 4 ust. 4. Dla części wód wyznaczonych jako silnie zmienione lub sztuczne, zamiast pojęcia „dobry stan” powinno zostać użyte odpowiednio pojęcie powierzchniowych”. „dobry potencjał i dobry stan chemiczny wód [źródło: CIS for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20.] 6. ZASTOSOWANIE ART. 4 UST. 6 RDW 6.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 6 RDW Artykuł 4 ust. 6 RDW stanowi, że: „Czasowe pogorszenie się stanu części wód nie jest naruszeniem wymogów niniejszej dyrektywy, jeśli jest ono wynikiem okoliczności charakteru naturalnego czy sił wyższych, które są wyjątkowe lub nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, w szczególności ekstremalnych powodzi i przedłużających się susz, czy wynikiem okoliczności na skutek awarii, które nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, jeśli spełnione są wszystkie następujące warunki: a) podjęte zostały wszystkie praktyczne kroki, aby zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu oraz, aby nie przeszkadzać osiągnięciu celów niniejszej dyrektywy w innych częściach wód, których takie okoliczności nie dotyczą; b) warunki, w których takie okoliczności wyjątkowe lub niedające się racjonalnie przewidzieć mogą być ogłoszone, włączając przyjęcie właściwych wskaźników, zawarte są w planie gospodarowania wodami w dorzeczu; c) działania, jakie powinny być podjęte w takich wyjątkowych okolicznościach, są włączone w program działań i nie zagrażają odzyskaniu jakości przez część wód po ustaniu tych okoliczności; 40 d) skutki okoliczności wyjątkowych lub takich, które nie mogły być przewidziane, podlegają corocznej ocenie i, z zastrzeżeniem dla przyczyn wymienionych w ust. 4 lit. a), podejmowane są tak szybko jak to możliwe wszystkie praktyczne działania w celu przywrócenia części wód do jej stanu przed zaistnieniem skutków tych okoliczności; oraz e) podsumowanie skutków tych okoliczności oraz działań podjętych lub które będą podjęte zgodnie z lit. a) oraz d), zawarte jest w następnym uaktualnieniu planu gospodarowania wodami w dorzeczu.”. 6.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4. UST.6 RDW Odstępstwo z art. 4 ust. 6 różni się charakterem od dwóch pozostałych odstępstw. Art. 4 ust. 4 oraz ust. 5 przewidują nieosiągnięcie wymaganych celów środowiskowych, ale nie dopuszczają dalszego pogorszenia się stanu wód. Natomiast art. 4 ust. 6 (podobnie jak art. 4 ust. 7, który jest przedmiotem odrębnych wytycznych) dopuszcza pogorszenie stanu wód, na skutek zaistnienia konkretnych okoliczności. Okoliczności te to albo katastrofa naturalna (np. powódź, susza), albo awaria, jednak w każdym przypadku jest to okoliczność nie dająca się racjonalnie przewidzieć. Derogacja ustanawiana na mocy art. 4 ust. 6 stanowi zatem niejako obronę, jeśli na skutek wymienionych przyczyn dana jednolita część wód nie osiągnie celu środowiskowego lub nastąpi pogorszenie stanu wód. Kiedy jednolita część wód zostanie objęta nieprzewidzianym zdarzeniem, np. powodzią, należy w pierwszej kolejności z jednej strony podjąć wszelkie możliwe kroki, aby zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu części wód dotkniętej zdarzeniem, a z drugiej strony zabezpieczyć inne, niepodlegające wpływom zdarzenia części wódC w ten sposób by nie zakłócić im osiągnięcia celów środowiskowych. Od strony formalnej wspomniane wyżej kroki (środki) należy ująć w program działań. Środki te powinny być tak dobrane, żeby nie zagrażały odzyskaniu jakości przez część wód po ustaniu oddziaływania związanego z wystąpieniem nadzwyczajnych zdarzeń. Następnie należy podjąć wszelkie możliwe działania mające na celu przywrócenie danej jednolitej części wód do stanu jaki miała przed wystąpieniem nieprzewidzianych zdarzeń. Poniżej przestawiono schemat postępowania wg założeń art. 4 ust. 6. 41 Rys. 5. Schemat zastosowania art. 4.6. 42 6.3. ANALIZA PRAWNA PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 6 RDW Przesłanka pierwsza - czasowe pogorszenie się stanu części wód jest wynikiem okoliczności charakteru naturalnego czy sił wyższych, które są wyjątkowe lub nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, w szczególności ekstremalnych powodzi i przedłużających się susz, czy wynikiem okoliczności na skutek awarii, które nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane. Formułując przedmiotową przesłankę prawodawca unijny wskazuje na przykłady okoliczności charakteru naturalnego i sił wyższych, które są wyjątkowe lub nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane. Należą do nich ekstremalne powodzie, przedłużające się susze raz okoliczności na skutek awarii. Do zastosowania tej przesłanki kluczowe znaczenie ma jednak możliwość racjonalnego przewidzenia wystąpienia danego zjawiska, przy czym w takcie oceny tej racjonalności zastosowanie znajdzie zasada przezorności. Z tego też względu prawodawca wspólnotowy za niemożliwe do przewidzenia uznał jedynie ekstremalne powodzie. Stosując derogację z art. 4 ust. 6 RDW trzeba jednak mieć na uwadze, że PGW wraz z planami zarządzania ryzykiem powodziowym stanowią część zintegrowanego systemu gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy. Jak wskazano w motywie 17 dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim14, proces planowania w gospodarowaniu wodami oraz proces planowania w zarządzaniu ryzykiem powodziowym powinny wykorzystać potencjał wzajemnego oddziaływania i wspólnych korzyści z uwzględnieniem celów środowiskowych RDW. W związku z tym zastosowanie derogacji z art. 4 ust. 6 RDW powinno zostać ograniczone wyłącznie do tych powodzi, które pomimo zastosowania wszelkich środków będą prowadziły do czasowego pogorszenia stanu wód. Co istotne, identyfikacja takiego zdarzenia może nastąpić dopiero po jego wystąpieniu, jednakże państwa członkowskie powinny dysponować strategiami oceny możliwości wystąpienia takich zjawisk w postaci wymaganych na mocy art. 6 Dyrektywy Powodziowej map zagrożenia powodziowego. 14 Dz. Urz. UE L 288 z 6.11.2007, str. 27—34; dalej jako Dyrektywa Powodziowa. 43 W mapach tych powinny zostać określone obszary geograficzne, na których może wystąpić powódź zgodnie z jednym z następujących scenariuszy: a) niskie prawdopodobieństwo powodzi lub scenariusze zdarzeń ekstremalnych; b) średnie prawdopodobieństwo powodzi (częstotliwość występowania ≥ 100 lat); c) wysokie prawdopodobieństwo powodzi, w odpowiednich przypadkach. Podstawą do wskazania tych obszarów będą wstępne oceny ryzyka powodziowego. Natomiast same mapy zagrożenia powodziowego, wraz z mapami ryzyka powodziowego stanowią podstawę do opracowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym, określających działania podejmowane w celu ograniczenia potencjalnych negatywnych konsekwencji powodzi dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego i działalności gospodarczej oraz działania zmierzające do zmniejszenia prawdopodobieństwa powodzi. Oznacza to, że dla możliwości prawidłowego zastosowania derogacji z art. 4 ust. 6 RDW w odniesieniu do pogorszenia wywołanego powodziami zasadnicze znaczenie będzie miało terminowe wypełnianie obowiązków wynikających z dyrektywy powodziowej tj. dokonanie wstępnej oceny ryzyka powodziowego (do dnia 22 grudnia 2011 r.B B a następnie – opracowanie map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego (do 22 grudnia 2013 r.) oraz opracowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym (do 22 grudnia 2015 r.). Jeżeli chodzi o suszę, to jest ona zjawiskiem niemożliwym do przewidzenia. Jak zwraca uwagę Komisja Europejska w „Common Implementa on Strategy for the Water Framework Direc ve. Guidance document no. 20 - Guidance document on exemp ons to the environmental objec ves”, występowanie susz – w odróżnieniu od niedoboru wody – nie jest spowodowane działalnością człowieka. Co przy tym istotne, RDW za podstawę do zastosowania derogacji z art. 4 ust. 6 RDW uznaje nie każdą suszę, ale jedynie przedłużającą się suszę. Owo przedłużenie powinno być przy tym efektem czynników naturalnych, nie zaś wadliwych praktyk zarządzania wodą. Normalne suche warunki hydrologiczne powinny być natomiast wskazane jako warunki referencyjne ustalone 44 na podstawie RDW i PGW powinien poradzić sobie z tymi warunkami bez uciekania się do stosowania zwolnień z art. 4 ust. 6 RDW. W odniesieniu do awarii, to w prawodawstwie wspólnotowym podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do tej materii jest dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi15. W art. 3 ust. 5 definiuje ona pojęcie „poważnych awarii”, uznając za takie każde zdarzenie, takie jak: poważne zanieczyszczenie, pożar lub wybuch, powstałe podczas pracy zakładu objętego tą dyrektywą i będące konsekwencją niekontrolowanych zdarzeń oraz stwarzające poważne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, natychmiastowe lub opóźnione, w którym istotną rolę odgrywają jedna lub kilka niebezpiecznych substancji i które powstało na terenie zakładu lub poza nim. Definicja zawarta w Dyrektywie Seveso II, chociaż zbyt wąska dla celów RDW pozwala na określenie kluczowych elementów stanowiących o tym, że dane zdarzenie stanowiło będzie awarię. Są to: niekontrolowany charakter zdarzenia oraz będące jego skutkiem niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego lub środowiska. Przesłanka druga: - podjęte zostały wszystkie praktyczne kroki, aby zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu oraz, aby nie przeszkadzać osiągnięciu celów RDW w innych częściach wód, których takie okoliczności nie dotyczą. Z uwagi na wyjątkowy charakter sił wyższych możliwe jest jedynie częściowe przewidzenie potencjalnych środków mogących zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu wód oraz zapobiegających zakłóceniom w osiąganiu celów RDW w innych częściach wód. W związku z tym wybór odpowiednich środków zapobiegawczych następował będzie w trakcie oraz bezpośrednio po ustaniu działania siły wyższej. 15 Dz. Urz. UE L 10 z 14.1.1997, str. 13—33 z późn. zm.; dalej jako Dyrektywa Seveso II. 45 Przesłanka trzecia: - warunki, w których takie okoliczności wyjątkowe lub niedające się racjonalnie przewidzieć mogą być ogłoszone, włączając przyjęcie właściwych wskaźników, zawarte są w planie gospodarowania wodami w dorzeczu. Z przedmiotowej przesłanki wynika obowiązek uwzględnienia w kolejnych PGW ustaleń planów zarządzania ryzykiem powodziowym. W PGW należało będzie także określić wskaźniki kwalifikowania suszy jako długotrwałej. Przesłanka czwarta: - działania, jakie powinny być podjęte w takich wyjątkowych okolicznościach, są włączone w program działań i nie zagrażają odzyskaniu jakości przez część wód po ustaniu tych okoliczności. Biorąc pod uwagę charakter zdarzeń stanowiących podstawę derogacji z art. 4 ust. 6 RDW, z przedmiotowej przesłanki wynika obowiązek zintegrowania z PGW planów zarządzania ryzykiem powodziowym, a także, sporządzanych na podstawie art. 88s Prawa wodnego planów przeciwdziałania skutkom suszy na obszarach dorzeczy oraz planów przeciwdziałania skutkom suszy w regionach wodnych. Ponadto, biorąc pod uwagę przesłankę pierwszą w odniesieniu do poważnych awarii, konieczne będzie również przeanalizowanie postanowień wymaganych Dyrektywą Seveso II planów operacyjnoratowniczych dla zakładów, dla których sporządzenie takich planów jest wymagane. Przesłanka piąta: - skutki okoliczności wyjątkowych lub takich, które nie mogły być przewidziane, podlegają corocznej ocenie i, z zastrzeżeniem dla przyczyn wymienionych w ust. 4 lit. a), podejmowane są tak szybko jak to możliwe wszystkie praktyczne działania w celu przywrócenia części wód do jej stanu przed zaistnieniem skutków tych okoliczności. Z uwagi na wyjątkowy i niemożliwy do przewidzenia charakter sił wyższych i awarii stanowiących podstawę derogacji z art. 4 ust. 6 RDW, stopień niepewności co do skutków działania tych sił oraz skuteczności środków zapobiegawczych dalszemu pogorszeniu się stanu wód oraz mających na celu poprawę tego stanu będzie stosunkowo wysoki. Z tego względu konieczne jest szczegółowe badanie w ramach monitoringu tak stanu wód, jak i 46 skuteczności wdrażanych środków. Takie podejście pozwala bowiem na adekwatną ocenę skutków działania siły wyższej pod kątem jej wpływu na stan wód oraz na ocenę efektywności zastosowanych środków. Przesłanka szósta - podsumowanie skutków tych okoliczności oraz działań podjętych lub które będą podjęte zgodnie z lit. a) oraz d), zawarte jest w następnym uaktualnieniu planu gospodarowania wodami w dorzeczu.”. Z uwagi na nieprzewidywalność zdarzeń będących efektem działania siły wyższej lub awarii niemożliwe jest wskazanie skutków okoliczności uzasadniających zastosowanie derogacji oraz działań podjętych w celu zapobiegania dalszemu pogorszeniu się części wód oraz zapobiegających zakłóceniom w osiąganiu celów środowiskowych dla innych części wód w aktualnym cyklu planowania. Z tego względu prawodawca wspólnotowy zobowiązał państwa członkowskie do podsumowania skutków działania siły wyższej lub awarii oraz do określenia działań już podjętych w poprzednim cyklu planowania, jak i działań dopiero planowanych do wdrożenia w kolejnym PGW. 7. ODSTĘPSTWA Z ART. 4 UST. 4, ART. 4 UST.5 I ART. 4 UST. 6 A CELE ŚRODOWISKOWE DLA OBSZARÓW CHRONIONYCH Specyficzną kwestią jest stosowanie derogacji względem celów środowiskowych ustalonych dla obszarów chronionych (patrz rozdz. 2.2). Z jednej strony odstępstwa są dopuszczone w odniesieniu do wszystkich celów środowiskowych wymienionych w art. 4.1 RDW. Z drugiej strony sposób postępowania wynikający z RDW nie może naruszać uwarunkowań pozostałych aktów europejskiego prawa ochrony środowiska (szerzej na ten temat w rozdz. 8) W wytycznych opracowanych na potrzeby przygotowania PGW w Wielkiej Brytanii16 kwestię stosowania odstępstw od celów środowiskowych dla obszarów chronionych uwzględniono w sposób następujący. Otóż derogacje wraz z ich uzasadnieniem mogą być stosowane tylko w odniesieniu do standardów i celów mających swe źródło wyłącznie w 16 River Basin Planning Guidance vol.2. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2008 47 procedurach swoistych dla samej RDW. Derogacje nie mogą wpływać na normy czy cele wynikające z pozostałego prawa unijnego. W związku z tym postawiono konkluzję, że jeśli obszar chroniony stanowi jednocześnie jednolitą część wódB istnieje możliwość zastosowania art. 4.4 lub 4.5 RDW, pod warunkiem oczywiście, że nie zostaną naruszone wymogi ustanowione dla poszczególnych obszarów chronionych. Jeśli natomiast obszar chroniony nie stanowi jednocześnie jednolitej części wód, ostatecznym terminem osiągnięcia celów środowiskowych dla takiego obszaru jest, zgodnie z RDW, 22 grudnia 2015 r., o ile prawo unijneB w zakresie którego dany obszar chroniony został powołany, nie stanowi inaczej. Sytuację taką obrazuje rys. 6. 48 Rys. 6. Zastosowanie derogacji w odniesieniu do celów środowiskowych dla obszarów chronionych. [źródło: River Basin Planning Guidance vol.2. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2008] 49 8. ROLA ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW 8.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW Zgodnie z art. 4 ust. 8 RDW: „Przy stosowaniu ust. 3, 4, 5, 6 i 7, Państwo Członkowskie zapewnia, że stosowanie to nie wyklucza lub nie przeszkadza w osiągnięciu celów niniejszej dyrektywy w innych częściach wód w tym samym obszarze dorzecza i jest zgodne z wdrażaniem innego prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego ochrony środowiska.”. Natomiast art. 4 ust. 9 RDW stanowi: „Należy podjąć kroki celem zapewnienia, że stosowanie nowych przepisów, włączając stosowanie ust. 3, 4, 5, 6 i 7 gwarantuje przynajmniej taki sam poziom bezpieczeństwa, jak istniejące prawodawstwo wspólnotowe.”. 8.2. ROLA ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW Celem przedmiotowych przepisów jest zapewnienie, aby zastosowanie derogacji z art. 4 ust. 4-6 RDW nie wpłynęło na możliwość osiągnięcia celów innych dyrektyw, w szczególności zaś: a) dyrektywy 2006/118/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu (Dz. Urz. UE L 372 z 27.12.2006, str. 19) – dyrektywa ta zawiera kryteria oceny dobrego stanu chemicznego wód podziemnych, kryteria służące identyfikacji i odwróceniu znaczących i utrzymujących się trendów wzrostowych oraz kryteria służące definiowaniu początkowych punktów odwrócenia takich trendów. Uzupełnia ona przepisy RDW dotyczące zapobiegania wprowadzaniu zanieczyszczeń do wód podziemnych i ma na celu zapobieganie pogarszaniu się stanu wszystkich jednolitych części wód podziemnych; 50 b) dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz. Urz. UE L 375 z 31.12.1991, str. 1 z późn. zm.) – określającej działania zmierzające do zmniejszenia zanieczyszczenia wód azotanami pochodzenia rolniczego. Dyrektywa nakazuje wyznaczenie stref zagrożenia, obejmujących wody podatne na zanieczyszczenie związkami azotu i obliguje do wprowadzenia w tych strefach programów działań obejmujących ograniczenia w stosowaniu wszelkich nawozów zawierających azot i ograniczenia stosowania odchodów zwierzęcych pochodzących od zwierząt gospodarskich; c) dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22.7.1992, str. 7 z późn. zm.) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z 26.1.2010, str. 7) obligujących państwa członkowskie do podejmowania wszelkich środków w celu zapobiegania pogorszeniom i zakłóceniom na obszarach Natura 2000 wyznaczonych dla ochrony ptaków, gatunków innych zwierząt i ich siedlisk oraz chronionych siedlisk przyrodniczych. Państwa członkowskie mają obowiązek utrzymywania i gospodarowania na tych obszarach zgodnie z potrzebami ekologicznymi chronionych siedlisk i gatunków; d) dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE L 330 z 5.12.1998, str. 32 z późn. zm.) – zobowiązującej państwa członkowskie do podjęcia środków w celu zapewnienia, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi jest zdatna do użycia i czysta. Dyrektywa ustala m. in. normy jakości dla wody pitnej oraz obliguje do podjęcia szczególnych środków w przypadku, gdy woda przeznaczona do spożycia przez ludzi nie spełnia ustalonych norm jakości. Analiza możliwości zastosowania poszczególnych derogacji powinna zatem zawsze mieć na względzie postanowienia tych artykułów. Brak zgodności w tym zakresie wyklucza możliwość zastosowania derogacji, np. jeżeli z innych przepisów wynikaB że cel środowiskowy 51 dla obszaru chronionego musi zostać osiągnięty w roku 2016, to nie można wprowadzić derogacji przedłużającej osiągnięcie celu środowiskowego do roku 2021. 9. ZASADY UWZGLĘDNIENIA ODSTĘPSTW Z ART. 4 UST. 4-6 RDW W OBECNYM I KOLEJNYCH CYKLACH PLANOWANIA – PLANY GOSPODAROWANIA WODAMI NA OBSZARZE DORZECZA 9.1. CYKL OBECNY Czym jest plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, jakie główne elementy powinien zawierać i ogólny schemat planowania w pierwszym cyklu przedstawiono w rozdziale 2.4. Na wstępie rozważań dotyczących planowania należałoby przypomnieć główny cel RDW tj. osiągnięcie dobrego stanu wód do roku 2015. Tego typu założenie wymaga starannego zaplanowania wszystkich działań mających prowadzić do tego celu, a także przewidzenia sytuacji, kiedy osiągnięcie tego celu może się okazać z różnych powodów niemożliwe. Ramowa Dyrektywa Wodna przewiduje odstępstwa od osiągnięcia celów środowiskowych, stawia jednak szereg warunków koniecznych do spełnienia, by zastosowanie tych odstępstw było możliwe i jednym z nich jest umieszczenie szczegółowych wyjaśnień dotyczących zastosowania odstępstw w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Z uwagi na specyfikę poszczególnych derogacji, sposób przedstawienia informacji i jej zakres różni się nieco w przypadku każdej derogacji, jednak za każdym razem w planie muszą być przedstawione konkretne i rzeczowe powody zastosowania danego odstępstwa. W przypadku derogacji z art.4 ust.4 przedłużenie terminu oraz jego przyczyny są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie. Oznacza to, że w planie powinna się znaleźć informacja o jednej z trzech przesłanek warunkujących zastosowanie derogacji tzn.: czy derogacja została wprowadzona ze względu na (a)brak możliwości technicznych osiągnięcia dobrego stanu wód w odpowiednim terminie, (b) nieproporcjonalne koszty osiągnięcia dobrego stanu wód w odpowiednim terminie lub (c) warunki naturalne. Jednak sama hasłowa informacja to za mało, ponieważ przyczyny powinny być nie tylko określone w planie, ale również szczegółowo wyjaśnione. 52 Należałoby zatem wyjaśnić, dlaczego w przypadku danej jednolitej części wód nie istnieją możliwości techniczne osiągnięcia celu środowiskowego? Czy jest to związane np. z brakiem aktualnie dostępnych technologii w określonym zakresie czy też technologia istnieje, ale jej zastosowanie wymaga znacznie dłuższego czasu niż jest dostępny. Podobnie jest w odniesieniu do informacji o nieproporcjonalnych kosztach – należałoby umieścić wnioski z analizy odpowiadającej np. na pytanie: na ile koszty przewyższają planowane do osiągnięcia korzyści i wyjaśnić przyczyny, dla których koszty określonych działań są akurat tak nieproporcjonalnie duże. Nie inaczej sytuacja wygląda w przypadku przesłanki dotyczącej warunków naturalnych. Jeżeli na danych odcinku rzeki planowana jest renaturalizacja i przedsięwzięcie zostanie zakończone np. w 2014 r., to nie należy spodziewać się osiągnięcia dobrego stanu wód w 2015 r. Naturalne procesy, dzięki którym odtworzą się odpowiednie ekosystemy charakterystyczne dla wód płynących, potrzebują dłuższego czasu na „działanie”, toteż planując tego typu przedsięwzięcia, należy ustanowić derogację na podstawie omawianego artykułu podając jako czynnik warunki naturalne, a w opisie przytoczyć odpowiednie wyjaśnienie. W PGW powinno się również znaleźć podsumowanie środków - które powinny zostać z kolei zawarte w Programie wodno-środowiskowym kraju (PWŚK) – zaplanowanych jako te, których realizacja pozwoli na osiągnięcie przez jednolitą cześć wód celu środowiskowego w przedłużonym terminie. Jeżeli wystąpią jakiekolwiek opóźnienia w realizacji tych działań, to musi to również zostać ujęte w PGW, podobnie jak harmonogram tych działań. W odniesieniu do derogacji z art. 4 ust. 5 również należy w PGW wymienić szczegółowo powody ustanowienia mniej rygorystycznych celów. Dotyczyć to będzie uwzględnienia takich zagadnień jak to, czy jednolita cześć wód jest poddana silnej antropopresji lub występują tu specyficzne warunki naturalne (np. wysokie naturalne stężenia określonych związków chemicznych lub pierwiastków tzw. tło). Następnie powinno się przeprowadzić analizę, czy w kontekście powyższych czynników osiągnięcie celów środowiskowych przez określoną jednolitą część wód będzie nieproporcjonalnie kosztowne, czy też wręcz niemożliwe (brak możliwości technicznych lub też niemożliwe z różnych innych względów). 53 Czytelnik czytający PGW powinien widzieć, że autorzy PGW prowadzili rzetelne rozważania na temat podjętych decyzji. Szczegółowe wyjaśnienia powinny służyć temu, by powody ustanowienia derogacji były jasne i przejrzyste, aby nie było wątpliwości, że zostały one ustanowione słusznie. W przeciwnym wypadku może zaistnieć obawa, że derogacje ustanowiono niejako na zasadzie wyboru łatwiejszej drogi – np. możliwości osiągnięcia celu środowiskowego w późniejszym terminie lub osiągnięcia mniej rygorystycznego celu – bez zaangażowania odpowiedniego wysiłku i środków w analizę przyczyn takiego stanu rzeczy. Brak odpowiednio szczegółowych analiz przyczyn nieosiągnięcia celów środowiskowych w jednym cyklu planowania może doprowadzić do sytuacji, że w kolejnych cyklach planowania będzie zbyt mało czasu na zaplanowanie i wprowadzenie odpowiednich środków mających na celu poprawę stanu wód. Poniżej przedstawiono przykłady wyjaśnień dla ustanowionych derogacji zamieszczonych w PGW sporządzonym w Wielkiej Brytanii dla obszaru dorzecza Tamizy.17 Warto tu zwrócić uwagę na opisy uzasadnienia derogacji, które nie ograniczają się tylko do podania powodu ustanowienia derogacji, ale zawierają również dodatkowe wyjaśnienia. 17 Water for life and livelihoods. River Basin Management Plan Thames River Basin District. Annex E: Actions appraisal and justifying objectives. Defra, Environmental Agency. December 2009. 54 Przykład nr 1 Odniesienie INNS2a Czynnik przewidywalnie nieosiągalny do Czynniki biologiczne 2015 r. Powód Potwierdzona obecność gatunków obcych Cel alternatywny Przedłużenie terminu Powód przyjęcia celu alternatywnego Niewykonalność techniczna dostępne żadne znane techniczne – nie jest rozwiązanie Uzasadnienie przyjęcia celu alternatywnego Nie istnieje żadna dostępna efektywna metoda kontroli lub wytępienia niektórych gatunków obcych, których obecność została stwierdzona. Obce gatunki inwazyjne, których obecność została stwierdzona, mogą powodować stan, w którym czynnik lub czynniki biologiczne osiągną stan poniżej dobrego, przy czym żadne znane rozwiązanie techniczne nie jest znane. Z powodu braku dostępności znanego rozwiązania technicznego, osiągnięcie dobrego stanu do roku 2015 jest technicznie niewykonalne. Przykładowo, obecność raka sygnałowego Pacifastacus leniusculus została potwierdzona w wielu częściach wód w Anglii i Walii; wykazano, że wpływa ona znacząco na obniżenie ilości wielu gatunków bezkręgowców i w ten sposób wywiera bezpośredni wpływ na stan ekologiczny. Intensywne odławianie raka sygnałowego w rzekach okazało się być nieefektywne, a nawet szkodliwe; efektywne lokalne wytępianie nowych populacji celem ograniczenia ich rozprzestrzeniania się można przeprowadzić przy użyciu biocydów, jednak ich zastosowanie jest ograniczone ze względów specyficznych dla obszaru, takich jak zasoby wody pitnej oraz pojenie zwierząt hodowlanych; jednostka badawczo-rozwojowa wskazuje, że wykorzystanie feromonów raka nie czyni odławiania bardziej efektywną metodą kontroli. Typ badania Zbadać wykonalne rozwiązania technicznie. Przykład badania Ustanowienie jednostki naukowo-badawczej celem opracowania zrównoważonych oraz kosztowo efektywnych metod gospodarowania gatunkami inwazyjnymi, których obecność została potwierdzona. Taki rodzaj badania zazwyczaj charakteryzuje się wysokim – umiarkowanym ryzykiem niepowodzenia. Ostatnie badania wykazały istnienie rodzimego czynnika biokontroli (gatunek robaka Aphalara itadori) dla rdestowca japońskiego (Fallopia japonicaB B który mógłby zmniejszyć wpływ rdestowca japońskiego po uzyskaniu zgody Rządu na jego wykorzystanie w tym celu. Podejmowane są badania celem zidentyfikowania i przetestowania innych czynników 55 biokontroli (np. dla niecierpka gruczołowatego (Impa ens glandulifera) i barszczu Mantegazziego (Heracleum mantegazzianum)) oraz wypróbowania mechanicznego usuwania wąkrotki jaskrowatej (Hydrocotyle ranunculoides). Środki możliwe do zastosowania w przyszłości Zrównoważone i kosztowo efektywne metody gospodarowania gatunkami inwazyjnymi, których obecność została potwierdzona. Środki konieczne do osiągnięcia 100% dobrego stanu/potencjału ekologicznego, które mogą być techniczne niewykonalne lub nieproporcjonalnie kosztowne Obecnie nie jest dostępne żadne znane rozwiązanie. 56 Przykład nr 2 Odniesienie INNS1a Czynnik przewidywalnie nieosiągalny do Czynniki biologiczne 2015 r. Powód Podejrzewana obecność gatunków obcych Cel alternatywny Przedłużenie terminu Powód przyjęcia celu alternatywnego Niewykonalność techniczna – przyczyna negatywnego wpływu nieznana Uzasadnienie przyjęcia celu alternatywnego Małe prawdopodobieństwo, że nie-rodzime gatunki wysokiego ryzyka obecne w zlewni mają wpływ na stan wód. Nie-rodzime gatunki wysokiego ryzyka są obecne w zlewni, nie wiadomo jednak, czy oraz w jakim stopniu mają one wpływ na stan wód oraz są przyczyną obniżenia stanu czynników biologicznych poniżej dobrego. Do momentu potwierdzenia wpływu nie-rodzimych gatunków inwazyjnych niemożliwe jest zidentyfikowanie i zastosowanie dodatkowych środków (wraz z określeniem podmiotu stosującego środki) dostosowanych do warunków lokalnych. Biologiczne narzędzia służące do oceny dobrego stanu ekologicznego zostały opracowane niedawno. Jak na razie niezbyt dobrze wiadomo, w jaki sposób i do jakiego stopnia obecność nie-rodzimych gatunków inwazyjnych w zlewni wpływa na biologiczne elementy dobrego stanu ekologicznego. Rozpoczęto prace naukowo-badawcze mające na celu poprawienie stanu naszej wiedzy oraz technik diagnostycznych (patrz niżej). Wymagane jest zatem przedłużenie terminu na osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego. W ten sposób pozyskany zostanie czas na podjęcie badań potwierdzających, że nie-rodzime gatunki inwazyjne, których obecność została potwierdzona powodują zaobserwowany wpływ, oraz na zidentyfikowanie i wdrożenie odpowiednich środków. Typ badania Badanie potwierdzające przyczynę wpływu. Przykład badania Początkowo, zostaną podjęte badania celem opracowania metody wykorzystania danych z istniejących programów monitorowania do scharakteryzowania wpływu nie-rodzimych gatunków inwazyjnych wysokiego ryzyka; w przypadku powodzenia pozwoli to na lepsze zdiagnozowanie problemu na poziomie lokalnym. Tym sposobem potwierdzono wpływ raka sygnałowego na rzekę Kennet. Jeśli takie podejście okaże się nieskuteczne, podjęty zostanie monitoring naukowy opracowany specjalnie w celu wykrycia wpływu poszczególnych gatunków; może one obejmować eksperymenty w terenie, łącznie z manipulowaniem zagęszczeniem nie57 rodzimych gatunków inwazyjnych lub ich wykluczeniem. Środki możliwe do zastosowania w przyszłości Istnieje tylko kilka technicznie wykonalnych metod usunięcia potwierdzonych populacji większości nie-rodzimych gatunków inwazyjnych. Zalicza się do nich zastosowanie biocydów, usuwanie mechaniczne oraz wykorzystanie biologicznych czynników kontroli. Wiele z tych technik ma ograniczoną efektywność, a niektóre z nich nie będą opłacalne ze względu na negatywny wpływ na inne gatunki, lub ich użycie nie jest akceptowalne z punktu widzenia zainteresowanych stron. Przeprowadzane są badania celem określenia bardziej opłacalnych technik kontroli, łącznie z identyfikacją i testowaniem biologicznych czynników kontroli (np. dla niecierpka gruczołowatego i barszczu Mantegazziego) oraz próby mechanicznego usuwania wąkrotki jaskrowatej. Środki konieczne do osiągnięcia 100% dobrego stanu/potencjału ekologicznego, które mogą być techniczne niewykonalne lub nieproporcjonalnie kosztowne Nieokreślone do momentu ustalenia przyczyny negatywnego wpływu. 58 Przykład nr 3 Odniesienie M2a i M2b Czynnik przewidywalnie nieosiągalny do Morfologia 2015 r. Powód M2a = podejrzewane modyfikacje fizyczne handlowe połowy ryb M2b = podejrzewane modyfikacje fizyczne handlowe połowy skorupiaków Cel alternatywny Przedłużenie terminu Powód przyjęcia celu alternatywnego Nieproporcjonalny koszt: znaczne ryzyko niekorzystnego bilansu kosztów i korzyści Uzasadnienie przyjęcia celu alternatywnego Małe prawdopodobieństwo, że presje morfologiczne mają negatywny wpływ na biologię. Istnieje znaczne ryzyko, że zastosowanie w tym momencie środków mających na celu poprawienie warunków hydromorfologicznych będzie niewspółmiernie kosztowne, ze względu na niepełne rozumienie związku pomiędzy presjami morfologicznymi a wpływami biologicznymi. W wodach przejściowych oraz przybrzeżnych w szczególności niezbyt dobrze wyjaśnione są wpływy ekologiczne, które mogą zostać bezpośrednio przypisane działaniom związanym z rybołówstwem handlowym. W niektórych przypadkach znane jest źródło presji morfologicznych wywieranych na środowisko wodne. Ponieważ różne presje mogą działać w połączeniu powodując nieosiągnięcie dobrego stanu lub potencjału ekologicznego, trudno jest przypisać indywidualne modyfikacje lub działania w zakresie zarządzania zidentyfikowanym wpływom ekologicznym. Tam, gdzie mamy małą pewność, że (oraz w jakim stopniu) presja powodowana przez połowy ryb lub skorupiaków negatywnie wpływa na biologię, wymagane są dalsze badania celem ustalenia związku pomiędzy presją a biologią poprzedzające przypisanie nieosiągnięcie stanu ekologicznego presjom morfologicznym. Zanim ta zależność zostanie wystarczająco udowodniona dla danej części wód, istnieje poważne ryzyko, że korzyści wynikające z podjęcia działań naprawczych mających na celu zredukowanie presji morfologicznej będą małe lub w ogóle nie wystąpią. W takich przypadkach poprawione zostanie rozumienie związków pomiędzy presją a wpływem. W ten sposób poprawi się zrozumienie tego, które środki przyniosą największe korzyści względem specyficznych elementów biologicznych, na które wywierany jest największy wpływ. Typ badania Badanie źródła niepowodzenia oraz związku z wpływem ekologicznym. 59 Przykład badania Podjęte zostało badanie mające na celu opracowanie metodyki oceny poziomu ryzyka morfologicznego jakie może powodować rybołówstwo handlowe. Badanie polegać będzie na zestawieniu informacji na temat działalności połowowej z informacjami dotyczącymi wrażliwości siedlisk. Badanie obejmie określenie presji w ujęciu ilościowym, ocenę wpływów pomiędzy poszczególnymi rodzajami siedlisk oraz rozmieszczenie przestrzenne efektów. Celem badania jest ustalenie poziomów lub rodzajów działalności połowowej, która mogłaby obniżyć dobry stan lub potencjał ekologiczny. Pozyskane informacje zostaną wykorzystane do określenia jakie są (i czy istnieją) najodpowiedniejsze środki redukujące lub łagodzące wpływy bieżących działań połowowych, lub najodpowiedniejsze środki poprawiające hydromorfologiczną lub biologiczną jakość wód. Środki możliwe do zastosowania w przyszłości Środki będą zależne od wyników badań, ale mogą obejmować opracowanie i wykorzystanie najlepszych wskazówek praktycznych. Środki konieczne do osiągnięcia 100% dobrego stanu/potencjału ekologicznego, które mogą być techniczne niewykonalne lub nieproporcjonalnie kosztowne Na tym etapie nie jest możliwe zidentyfikowanie odpowiednich środków. Inaczej sprawa wygląda w przypadku art. 4 ust. 6, który odnosi się do nieprzewidzianych katastrof naturalnych lub awarii. Artykuł ten nie służy więc zaplanowaniu działań przed wystąpieniem danego czynnika, ale wyjaśnienia przedstawione w PGW po wystąpieniu danego czynnika np. powodzi stanowią niejako usprawiedliwienie nieosiągnięcia celu środowiskowego dla określonej jednolitej części wód. W PGW sporządzanym przed zdarzeniem powinny zostać przedstawione warunki łącznie z odpowiednimi wskaźnikami, kiedy nieprzewidziane zdarzenia mogą być ogłoszone. Skutki nieprzewidzianych działań po nieprzewidzianym podlegają zdarzeniu, corocznej powinno się ocenie. W PGW sporządzonym znaleźć podsumowanie skutków nieprzewidzianych zdarzeń oraz podsumowanie działań wdrożonych w celu likwidacji skutków tych zdarzeń czyli działań mających na celu przywrócenie części wód do stanu sprzed wystąpienia awarii czy katastrofy naturalnej. 60 9.2. AKTUALIZACJE PGW Planowanie w Ramowej Dyrektywie Wodnej jest pewnym powtarzającym się cyklem. Celem tego procesu jest umożliwienie osiągnięcia celów RDW w jak najbardziej optymalny sposób. Warunki środowiskowe są zmienne, zatem proces planowania musi uwzględniać ciągłą weryfikację tych warunków, a także wszystkich innych przesłanek i okoliczności. Temu właśnie służą kolejne cykle planowania. Weryfikacji poddawane są również okoliczności związane z ustanowieniem derogacji. W odniesieniu do art. 4 ust. 4 w aktualizacji PGW należy przeanalizować skuteczność wdrożenia środków służących osiągnięciu celu środowiskowego przez jednolitą cześć wód w przedłużonym terminie, a także zawrzeć tu podsumowanie każdych dodatkowych środków służących temu celowi. Należy zweryfikować, czy przesłanki zastosowania art. 4 ust. 4 są nadal aktualne np. wcześniej wykazany brak możliwości technicznych może się okazać obecnie nieaktualny lub tez warunki naturalne pozwalają już na osiągnięcie przez jednolitą część wód celu środowiskowego. W takim wypadku zarówno derogacje jak i cele środowiskowe dla jednolitych części wód podlegają ponownej analizie według określonych schematów. W wyniku takiej analizy derogacja może zostać przedłużona na kolejny cykl planowania, przy czym należy pamiętać o roku 2027 jako ostatecznej dacie przedłużania terminu z wyjątkiem okoliczności związanych z warunkami naturalnymi. Może się również okazać, że nie ma potrzeby ustanawiania derogacji na kolejny cykl planowania. W przypadku derogacji z art. 4 ust. 5 w kolejnych cyklach planowania poddaje się kontroli ustanowione wcześniej mniej rygorystyczne cele. Tu również należy poddać analizie przesłanki zastosowania derogacji. Sytuacja mogła ulec zmianie np. poprzez ustanie oddziaływań antropogenicznych czy też pojawienie się nowych technologii, dzięki którym będzie można zastosować inne środki stanowiące lepszą środowiskowo opcję. W odniesieniu do derogacji z art. 4 ust. 6 w aktualizacji PGW musi się znaleźć podsumowanie skutków nieprzewidzianych zdarzeń oraz działań podjętych aby przywrócić jednolita część wód do stanu sprzed wystąpienia zdarzenia oraz działań podjętych w celu zapobieżenia nieosiągnięciu celów przez inne jednolite części wód, które nie podlegały wpływom nieprzewidzianego zdarzenia. 61 Należy pamiętać, że celem RDW jest osiągnięcie dobrego stanu wszystkich jednolitych części wód, a ustanawianie derogacji to wyjątki od reguły. Dlatego w kolejnych cyklach planowania powinno się zmierzać do wprowadzenia skutecznych środków służących zmniejszaniu ilości koniecznych do zastosowania derogacji, a nie traktować odstępstw jak „lekarstwo” na wszystkie braki w procesie planowania. 10. KONSULTACJE SPOŁECZNE Udział społeczeństwa w gospodarowaniu wodami na obszarze dorzecza uregulowany jest w art. 14 RDW, stanowiącym: „Artykuł 14 Informowanie społeczeństwa i konsultacje 1. Państwa Członkowskie zachęcają wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu niniejszej dyrektywy, w szczególności w opracowywaniu, przeglądzie i uaktualnianiu planów gospodarowania wodami w dorzeczach. Państwa Członkowskie zapewniają, że dla każdego obszaru dorzecza opublikują i udostępnią do zgłaszania uwag społeczeństwu, w tym użytkownikom: a) harmonogram i program prac dla tworzenia planu, w tym oświadczenie o konsultacjach do przeprowadzenia, co najmniej trzy lata przed rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi; b) tymczasowy przegląd istotnych zagadnień gospodarki wodnej określonych dorzeczu, co najmniej dwa lata przed rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi; c) kopie projektu planu gospodarowania wodami w dorzeczu, co najmniej rok przed rozpoczęciem okresu, którego plan dotyczy. Na wniosek udostępniane są dokumenty źródłowe i informacje wykorzystane do opracowania projektu planu gospodarowania wodami w dorzeczu. 2. Państwa Członkowskie przeznaczają co najmniej 6 miesięcy na składanie pisemnych uwag do tych dokumentów w celu zapewnienia aktywnego udziału i konsultacji. 3. Ustępy 1 i 2 są stosowane jednakowo do uaktualnionych planów gospodarowania wodami w dorzeczach.”. 62 Natomiast zgodnie z pkt 9 i 11 Załącznika VII RDW plan gospodarowania wodami dla obszaru dorzecza powinien obejmować podsumowanie środków na rzecz informowania społeczeństwa i konsultacji publicznych, ich wyników i dokonanych na tej podstawie zmian w planie oraz określać punkty kontaktowe i procedury niezbędne do otrzymania źródłowej dokumentacji i informacji określonych w art. 14 ust. 1 RDW. Na podstawie art. 14 RDW wyróżnić można dwie formy udziału społecznego we wdrażaniu RDW. Pierwszą z nich są konsultacje społeczne rozumiane jako proces opiniowania przez społeczeństwo dokumentów wypracowanych przez władzę. Forma taka nie daje uczestnikom konsultacji możliwości bezpośredniego udziału w podejmowaniu decyzji, a decydenci nie są formalnie zobowiązani do uwzględniania poglądów i uwag zgłaszanych w ich trakcie. Konsultacje są jednak dla przedstawicieli administracji publicznej bardzo ważnym sposobem poszukiwania rozwiązań opartych na wiedzy, spostrzeżeniach i pomysłach różnych grup interesu uczestniczących w konsultacjach. Bardziej zaawansowaną formą udziału społecznego jest druga z form udziału społecznego, tj. aktywne zaangażowanie społeczeństwa. Ma ona szczególne znaczenie w procesie wprowadzania derogacji, albowiem społeczeństwo uzyskuje tutaj możliwość wpływania na planowanie wdrażania dyrektywy i związane z tym procesy decyzyjne poprzez dyskutowanie poszczególnych zagadnień oraz proponowanie własnych rozwiązań (np. w zakresie możliwości osiągnięcia celów środowiskowych w ogóle, czy też planowania wykonalnych środków technicznych). Rozwiniętymi formami aktywnego udziału społeczeństwa jest wspólne podejmowanie decyzji oraz samostanowienie. To pierwsze zakłada nie tylko uczestnictwo zainteresowanych stron w procesie planowania, ale także współodpowiedzialność za jego wynik. Przykładem może być tutaj udział przedstawicieli sektorów gospodarki korzystających z wód w pracach organów zarządzających lub wspomagających zarządzanie dorzeczem lub jego części – np. poprzez udział w radach gospodarki wodnej regionów wodnych. Członkowie tych rad zgłaszani są m. in. przez organizacje gospodarcze, rolnicze, rybackie, a także przez zakłady korzystające z wód. Same rady natomiast wyrażają opinie w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w szczególności projektów planów zagospodarowania wodami na obszarze dorzeczy 63 i planowanych przedsięwzięć związanych z odbudową ekosystemów zdegradowanych przez eksploatację zasobów wodnych (art. 100 ust. 2 i 3 Prawa wodnego). Z kolei efektem samostanowienia jest przekazanie zainteresowanej stronie realizacji/koordynacji/nadzoru nad wybranym elementem systemu zarządzania gospodarką wodną poprzez np. powołanie stowarzyszeń użytkowników wód. Jeżeli chodzi o konsultacje społeczne, to wg art. 14 ust. 1 RDW podzielić je można na trzy etapy obejmujące składanie przez społeczeństwo uwag i wniosków dotyczących: 1) harmonogramu i programu prac dla tworzenia planu, 2) tymczasowego przeglądu istotnych zagadnień gospodarki wodnej w dorzeczu, 3) kopii projektu planu gospodarowania wodami dla obszaru dorzecza. Uwagi mogą być składane w formie pisemnej, przez co najmniej co najmniej 6 miesięcy (zob. art. 14 ust. 2 RDW). Wymóg przeprowadzenia pisemnych konsultacji ma stanowić gwarancję udziału społeczeństwa w gospodarowaniu wodami. Nie oznacza on jednak niedopuszczalności innych sposobów konsultacji, jak np. poprzez organizowanie debat publicznych. Te inne sposoby konsultacji stanowią jednak uzupełnienie ich podstawowej pisemnej formy i nie mogą być traktowane jako jej zastępstwo. Ponadto ich przebieg i wyniki powinny znaleźć swoje pisemne odzwierciedlenie w planie gospodarowania wodami (zob. Załącznik VII pkt 9 RDW). Jeżeli chodzi o 6-cio miesięczny termin konsultacji, to jego ustanowienie ma dać społeczeństwu możliwość realnego zapoznania się z opublikowanymi informacjami, a w efekcie skutecznej partycypacji w procesie planowania wodami dla obszaru dorzecza. Ów minimum 6-cio miesięczny okres na składanie uwag i wniosków odnosi się do każdego z przewidzianych w art. 14 ust. 1 RDW etapów i wydaje się być wystarczająco długi dla zapewnienia skutecznego udziału społeczeństwa. Wytyczne KE w zakresie udziału społeczeństwa we wdrażaniu RDW18 zwracają jednak uwagę, że wyznaczony w RDW termin 18 Zob. Guidance Document No 8 Public Participation in Relation to the Water Framework Directive, European Communities 2003. 64 zakończenia konsultacji powinien obejmować również opracowanie ich rezultatów. Szczególnie w przypadku opracowywania projektów planów gospodarowania wodami może to powodować problemy w zakresie sprawnego przeprowadzenia całej procedury konsultacji. W związku z tym Komisja zaleca udostępnienie dokumentów do konsultacji przed upływem ostatecznych terminów ich udostępniania, wskazanych w art. 14 ust. 1 RDW. Pozwoli to zaoszczędzić czas, który będzie mógł zostać wykorzystany w celu rzetelnego opracowania wyników konsultacji i terminowego zakończenia danego etapu prac. Co do samego pojęcia „społeczeństwa”, RDW nie zawiera tutaj żadnej definicji posługując się jedynie ogólnymi wyrażeniami jak „ogół społeczeństwa”, czy „społeczeństwo, włączając użytkowników”. Tymczasem odkodowanie tego pojęcia ma fundamentalne znaczenie dla określenia potencjalnego kręgu uczestników konsultacji społecznych. W związku z tym należy zauważyć, że pojęciem „społeczeństwa” posługują się inne akty prawa wspólnotowego, jak dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. UE L 197 z 21.7.2001, str. 30, dalej jako dyrektywa SEA), czy dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz. Urz. UE L 175 z 5.7.1985, str. 40 z późn. zm.). Z uwagi na to, że pierwsza z wymienionych dyrektyw dotyczy planowania strategicznego, a jej przepisom podlegają również plany gospodarowania wodami dla obszaru dorzecza19, zawarta w niej definicja może znaleźć zastosowanie dla zdefiniowania „społeczeństwa” na potrzeby art. 14 RDW. I tak, zgodnie z art. 2 lit. d dyrektywy SEA społeczeństwo oznacza „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z ustawodawstwem lub praktyką krajową, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy”. W oparciu o tę definicję wyróżnić można następujących potencjalnych uczestników konsultacji społecznych prowadzonych na podstawie art. 14 RDW: 19 Podkreślenia jednak wymaga, że realizacja obowiązku zapewnienia udziału społecznego w procesie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie zwalnia z obowiązku zapewnienia udziału społecznego na podstawie RDW. 65 • „profesjonalistów” – publiczne i prywatne organizacje sektorowe, „profesjonalne” organizacje pozarządowe (społeczne, ekonomiczne, ekologiczne), stowarzyszenia i związki zawodowe, jednostki naukowo-badawcze, firmy i organizacje konsultingowe, firmy ubezpieczeniowe, publiczne i prywatne podmioty gospodarcze (np. przedsiębiorstwa komunalne, przedsiębiorstwa użytkujące wodę w celach produkcyjnych, przedsiębiorstwa usługowe, itp.); • władze i decydenci – administracja rządowa centralna, wojewódzka i lokalna, administracja samorządowa (województwa, powiaty, gminy); • grupy lokalne – jednostki działające niezawodowo na poziomie lokalnym: o związane z określonym miejscem – stowarzyszenia i komitety lokalne, zgromadzenia wiejskie itp., o grupy wspólnego interesu – np. rolnicy, rybacy, ornitolodzy, • osoby indywidualne, w tym rolnicy i przedsiębiorstwa – np. mieszkańcy danego obszaru, właściciele gospodarstw rolnych, itp. Technika wyboru odpowiednich uczestników konsultacji społecznych powinna zostać oparta na tzw. analizie grup interesu, umożliwiającej uszeregowanie uczestników procesu pod względem ich potencjalnej efektywności oraz wkładu w planowane przedsięwzięcia. Utworzona w ten sposób lista zainteresowanych stron powinna zawierać pisemne uzasadnienie tak, aby mogła zostać wykorzystana na potrzeby planu gospodarowania wodami. Jeżeli chodzi o angażowanie społeczeństwa w proces wdrażania RDW, to jednym z jego celów jest odpowiednie przygotowanie planu gospodarowania wodami i zapewnienie sukcesu konsultacji społecznych. Dlatego też powinno ono rozpocząć się odpowiednio wcześnie – zanim jeszcze zostaną podjęte wiążące decyzje. Tylko wówczas władze będą mogły w optymalny sposób skorzystać z wiedzy, spostrzeżeń i uwag zainteresowanych stron, a także zapewnić ich maksymalne zaangażowanie i najwyższy poziom akceptacji przyszłych decyzji. Wczesne pobudzenie zaangażowania społeczeństwa ma też zapobiec sytuacji, w której władze będą miały przygotowany plan gospodarowania wodami budzący powszechny sprzeciw społeczny. W szczególności ma ono znaczenie w procesie stosowania 66 derogacji z art. 4 ust. 4-6 RDW. Wczesne zaangażowanie społeczeństwa pozwala bowiem nie tylko na lepsze oszacowanie np. proporcjonalności kosztów (w tym przystępności ekonomicznej), ale w niektórych wypadkach może zadecydować o wyborze rodzaju derogacji. Co znamienne, stosownie do art. 14 ust. 1 RDW obowiązek „zachęcania” zainteresowanych stron do aktywnego udziału we wdrażaniu RDW ciąży na państwach członkowskich. W związku z tym to nie społeczeństwo powinno szukać sposobów włączenia się w poszczególne etapy wdrażania RDW. Obowiązek pobudzania zaangażowania społecznego i zachęcania przedstawicieli zainteresowanych stron w procesie implementacji RDW obciąża organy administracji publicznej. Biorąc pod uwagę znaczenie udziału społeczeństwa we wdrażaniu RDWQ powinien on być organizowany na wszystkich poziomach, na których wdrażane będą poszczególne działania RDW (obszary dorzeczy, obszary dorzeczy międzynarodowych, dorzecza, regiony wodne, części wód). Formy tego udziału powinny być dobierane odpowiednio do danego poziomu. Ponadto, procesem angażowania społeczeństwa powinny być objęte nie tylko same obszary, na których wdrażane będą poszczególne zadania, ale również i te obszary, na których odczuwalne będą skutki realizacji poszczególnych przedsięwzięć. Na poziomie dorzecza wytyczne KE proponują następujący sposób organizacji procesu angażowania społeczeństwa w planowanie gospodarowania wodami: 1. Ustalenie schematu organizacyjnego działań na obszarze dorzecza. W ramach tego działania, we współpracy z głównymi grupami interesu, powinno nastąpić zidentyfikowanie kluczowych problemów na obszarze dorzecza oraz określenie ich zasięgu przestrzennego. Przy podziale odpowiedzialności za rozwiązywanie tych problemów pomiędzy administracją poszczególnych szczebli zarządzania gospodarką wodną powinna obowiązywać zasada subsydiarności, zgodnie z którą administracja wyższego szczebla realizowała będzie wyłącznie te zadania, które nie są możliwe do rozwiązania na szczeblu niższym. Określenie poziomu, na którym będzie rozwiązywany dany problem (skala międzynarodowa, regionalna, lokalna) wskaże jednocześnie zasięg przestrzenny organizacji procesu angażowania społeczeństwa. 67 2. Określenie zadań dla poszczególnych grup interesu oraz wybór form udziału właściwych dla charakteru tych grup oraz ich potencjalnego wkładu, a także optymalnych z uwagi na budżet całego projektu. 3. Wdrożenie form udziału społeczeństwa w miejscach najbliższych obszarowi działania/zamieszkania zidentyfikowanych grup interesu. 4. Zapewnienie sprawnego zwrotnego przepływu informacji o pierwszych rezultatach udziału społeczeństwa pomiędzy uczestnikami procesu oraz lokalnymi i wyższymi poziomami zarządzania gospodarką wodną (przepływ informacji w pierwszej kolejności z poziomu niższego na wyższy „od szczegółu do ogółu”, a następnie ze szczebla regionalnego i międzynarodowego na lokalny – „od ogółu do szczegółu”). 5. Zapewnienie sprawnej i dokładnej sprawozdawczości, ujmującej opisy rozwiązań proponowanych przez poszczególnych uczestników, celem zachowania istotnych lokalnie szczegółów. Zgodnie z powyższej przedstawionym tokiem postępowania, zainicjowanie procesu zaangażowania społeczeństwa powinno należeć do właściwej władzy działającej w skali obszaru dorzecza, natomiast sam proces konsultacji może być już prowadzony na niższych poziomach zarządzania gospodarką wodną, którymi w warunkach polskich są regiony wodne. Wyniki wszelkich inicjatyw dotyczących udziału społeczeństwa podejmowanych na niższych poziomach zawsze powinny być przekazywane na poziom dorzecza. Dla powodzenia i sprawnego przebiegu całego procesu angażowania społeczeństwa zasadnicze znaczenie ma komunikacja pomiędzy wszystkimi uczestnikami tego procesu, np. poprzez spotkania otwarte, badania opinii publicznej, warsztaty, portale internetowe, itp. Ponadto, w przypadku dużych dorzeczy dzięki sprawnej komunikacji i koordynacji pomiędzy poszczególnymi regionalnymi zarządami gospodarki wodnej jako jednostkami zarządzającymi wydzielonymi częściami dorzeczy, możliwe będzie określenie skali zasięgu organizacji procesu angażowania społeczeństwa. Wytyczne KE proponują w tym celu stworzenie w każdym obszarze dorzecza głównego punktu informacyjnego, którego funkcjonowanie pomogłoby w wymianie rezultatów i doświadczeń związanych z udziałem społeczeństwa. 68 Podkreślają one także wagę zbudowania i utrzymania sieci formalnych i nieformalnych kontaktów pomiędzy uczestnikami procesu angażowania społeczeństwa. Jak wskazuje RDW w pkt 46 preambuły „Dla zapewnienia udziału ogółu społeczeństwa, w tym użytkowników wód, w ustaleniu i aktualizacji planów gospodarowania wodami w dorzeczu konieczne jest dostarczenie odpowiedniej informacji o planowanych środkach oraz sprawozdawanie o postępach w ich wdrażaniu w celu włączenia ogółu społeczeństwa przed podjęciem ostatecznych decyzji w sprawie niezbędnych środków.”. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kluczem do sukcesu i aktywnego zaangażowania społeczeństwa w proces wdrażania RDW, a także w konsultacje społeczne planów gospodarowania wodami dla obszaru dorzecza jest dostarczenie odpowiednich informacji tak ogółowi społeczeństwa, jak i poszczególnym zainteresowanym stronom. Należy tutaj rozróżnić pomiędzy dwoma kwestiami. Pierwsza z nich, to obowiązek upublicznienia dokumentów wskazanych w art. 14 ust. 1 RDW. Publikacji podlegają wszystkie dokumenty określone w tym przepisie i państwa członkowskie nie dysponują tutaj uznaniem co do zakresu ich udostępniania. Muszą one zatem zostać udostępnione w całości, tak aby umożliwić społeczeństwu wyrażenie swoich uwag co do ich treści. Najbardziej odpowiednim medium do ich udostępnienia jest Internet; udostępnianie tych dokumentów w formie papierowej powinno być komplementarne względem udostępnienia ich w sieci. Drugą kwestią jest udostępnianie dokumentów źródłowych i informacji wykorzystanych do opracowania projektu planu gospodarowania wodami dla obszaru dorzecza, dotyczących szczegółowych zagadnień związanych z podejmowaniem określonego rodzaju decyzji. Ich udostępnienie ogółowi społeczeństwa, czy przedstawicielom wszystkich zainteresowanych stron nie jest ani możliwe, ani celowe – tak ze względów organizacyjnych, jak i finansowych. Jednocześnie jednak zaangażowanie społeczeństwa w proces wdrażania RDW wymaga określenia stron, których udział jest najbardziej zasadny i pożądany z punktu widzenia efektywności tego wdrażania i zapewnienia im odpowiedniej informacji, zgodnie z pkt 46 preambuły RDW. Dokonując wyboru uczestników procesu zaangażowania należy mieć na względzie ich różnorodność, reprezentatywność, złożoność zidentyfikowanych problemów gospodarki wodnej, a także rodzaj derogacji planowanej do zastosowania. Wyboru tego należy dokonać w oparciu o następujące kryteria: 69 a) związek uczestnika z rozpatrywanymi zagadnieniami dotyczącymi gospodarki wodnej, skala i warunki, w których uczestnicy zazwyczaj działają oraz kogo reprezentują, b) zainteresowanie uczestnika ewentualnym udziałem w zarządzaniu gospodarką wodną, c) zdolność uczestnika do zaangażowania się, d) polityczne, społeczne oraz środowiskowe (pro-/anty-) stanowisko uczestnika20. Z kolei za „odpowiednią” w rozumieniu RDW powinna zostać informacja, która dociera do możliwie najszerszego grona odbiorców, jest czytelna dla ogółu społeczeństwa, zaś zakres informacji dotyczących postępowania w procesie planowania gospodarki wodnej, rezultatów i końcowych wyników analiz oraz argumentów w procesie decyzyjnym jest pełny. Ponadto w międzynarodowych obszarach dorzeczy, obejmujących różne kraje, których ludność posługuje się różnymi językami informacje o problemach gospodarowania wodami, a także najważniejsze dokumenty powinny zostać przetłumaczone na języki używane w dorzeczu. Jeżeli chodzi o sposoby informacji, wyróżnić można tutaj sposoby stałe (portale i strony internetowe, newslettery, informacje radiowe i telewizyjne) oraz okazjonalne (spotkania, konferencje, warsztaty, sesje, publikacje broszur, wywiadów, artykułów prasowych). W praktyce najczęściej spotyka się kombinację obydwu tych sposobów. Ostatecznie dobór narzędzi informowania zależy od zakładanych celów (podniesienie poziomu świadomości społeczeństwa, promowanie zmian, czy zwykłe informowanie o planowanych działaniach) oraz od dostępnych środków finansowych. Trzeba zwrócić uwagę, że jeżeli chodzi o dokumenty źródłowe i informacje wykorzystane przy sporządzaniu planów gospodarowania wodami, to RDW obliguje do ich udostępniania wszystkim, którzy złożyli stosowne wnioski. Dyrektywa wskazuje przy tym miejsca, w których należy składać te wnioski: główne centrum danych i informacji utworzone na obszarze każdego dorzecza oraz centra państwowe i regionalne. W praktyce polskiej 20 Zob. E. Niemirycz, B. Niemirycz, E. Pastuszak, J. Gozdek, Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej w Polsce? Przewodnik, Warszawa 2004. 70 zasadniczą rolę odgrywały będą regionalne zarządy gospodarki wodnej oraz Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Informacja o punktach kontaktowych i procedurach niezbędnych do otrzymania danych powinna zostać zawarta w planach gospodarowania wodami. Co istotne, RDW nie określa szczegółowych procedur ani terminów udostępniania dokumentów źródłowych, pozostawiając uregulowanie tej kwestii ustawodawcy krajowemu. Prawodawca polski zawarł w tym zakresie stosowne regulacje w dwóch aktach prawnych: Prawie wodnym oraz ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Pierwsza ze wskazanych ustaw określa zawartość katastru wodnego – systemu informacyjnego o gospodarowaniu wodami. Natomiast druga określa zasady udostępniania danych z katastru wodnego oraz innych informacji o stanie wód, emisjach, środkach administracyjnych, raportach, analizach kosztów i korzyści i in., nie zawartych w katastrze wodnym. Zgodnie z art. 14 tej ustawy informacje powinny zostać udostępnione bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 1 miesiąca (w sprawach szczególnie skomplikowanych – 2 miesięcy) od dnia złożenia wniosku. Informacje znajdujące się w publicznie dostępnych wykazach danych, jak np. informacje o wynikach prac studialnych z zakresu ochrony środowiska powinny zostać udostępnione w dniu złożenia wniosku (art. 14 ust. 3 ustawy). Na koniec należy zauważyć, że poszczególne formy udziału społeczeństwa w procedurze wdrażania RDW nie wykluczają się – przeciwnie, uzupełniają się wzajemnie i mogą być stosowane na wszystkich etapach implementacji RDW. Konieczny jest jednak wybór właściwej formy udziału społeczeństwa i jej wyraźne wskazanie, a także określenie do kogo ta forma jest zaadresowana i w jakim celu została podjęta. Jako przykłady wskazać można: aktywny udział wszystkich grup interesu w publicznej debacie mającej na celu określenie problemów gospodarki wodnej, konsultacje z użytkownikami wód w celu wyboru optymalnego programu środków, czy w końcu informowanie społeczeństwa o przyjętych rozwiązaniach w celu podniesienia świadomości społecznej. Konieczne jest także dokonanie oceny udziału wszystkich zainteresowanych stron, a także efektywności zastosowanych metod i narzędzi komunikacji społecznej, co pozwoli na ich bieżącą modyfikację. Wreszcie, angażując społeczeństwo tak we wdrażanie RDW, jak i przeprowadzając konsultacje 71 społeczne na potrzeby planowania w gospodarowaniu wodami należy przestrzegać kilku podstawowych zasad: 1. Należy starać się zaangażować możliwie najszerszą reprezentację właściwych grup społecznych. 2. Przy wyborze oraz modyfikacji narzędzi i technik udziału społeczeństwa konieczne jest uwzględnienie uwarunkowań lokalnych. 3. Ogół społeczeństwa powinien być angażowany do działań z zakresu planowania gospodarki wodnej: a) w okresie wczesnego etapu planowania gospodarowania wodami dla obszaru dorzeczaQ tak aby zminimalizować ryzyko wydłużenia prac nad planem na skutek protestów społecznych i właściwie określić zasadność zastosowania danej derogacjiQ b) w terminach uzupełniających dostosowanych harmonogram do bieżących niezbędnych potrzeb planowania, konsultacji społecznych wymaganych przez art. 14 ust. 1 RDW, c) w nieprzekraczalnym terminie określonym w RDW dla konsultacji społecznych poszczególnych dokumentów. 4. Udział społeczeństwa powinien zostać zapewniony na obszarze odpowiadającym wielkości obszaru dorzecza, w granicach jednego lub kilku państw. 5. Konieczne jest wyraźne wskazanie tak zainteresowanym grupom, jak i ogółowi społeczeństwa jaka forma zaangażowania społeczeństwa jest stosowana i jaką rolę w niej pełnią. 6. Zainteresowanym stronom w trakcie procesu zaangażowania społeczeństwa, jak i po jego zakończeniu powinny zostać zapewnione odpowiednie informacje zwrotne. 7. Konieczne jest zgromadzenie i zachowanie dokumentacji poszczególnych etapów procesu zaangażowania społeczeństwa, a także jej publiczne udostępnienie i rozpowszechnienie. 72 11. PODSUMOWANIE Odstępstwa od celów środowiskowych należy traktować jak wyjątki od reguły, którą jest osiągnięcie dobrego stanu wód w 2015 r. lub tak szybko, jak będzie to możliwe ze względu na różne okoliczności związane z kwestiami technicznymi i ekonomicznymi, a czasami również z warunkami naturalnymi. Obecnie wiadomo już, że w przypadku wielu rzek tego celu nie uda się zrealizować – w pierwszym cyklu planowania wprowadzono już w planach gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy szereg derogacji. Należy jednak pamiętać, że najważniejsze jest zmierzanie do osiągnięcia założonego celu, stopniowo i metodycznie. Kolejne cykle planowania dają możliwość weryfikacji ustalonych wcześniej założeń i wprowadzania ciągłych zmian tak, aby osiągnięcie celów środowiskowych było bardziej efektywne. Ocenie skuteczności będą również podlegały środki, jakie Państwa Członkowskie wdrożyły w celu zapewnienia stopniowej poprawy stanu części wód, w przypadku których nie uda się osiągnąć celu środowiskowego w 2015 r. lub zostanie osiągnięty cel mniej rygorystyczny. To wszystko decyduje o dużej dynamice procesu decyzyjnego, który wraz z szerokim zaangażowaniem społeczeństwa, daje duże możliwości efektywnej pracy mającej na celu znaczącą poprawę stanu środowiska wodnego. 73 WYKORZYSTANE MATERIAŁY: Ramowa Dyrektywa Wodna (2000/60/EC) Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) Plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy Program wodno-środowiskowy kraju Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20. Guidance document on exemptions to the environmental objectives, European Communities, 2009. Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.1. Economics and the environment –The Implementation Challenge of the Water Framework Directive, European Communities, 2003. Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.11. Planning process, European Communities, 2003. Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.8. Public Participation in relation to the Water Framework Directive, European Communities, 2003. River Basin Planning Guidance vol.1. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2006. River Basin Planning Guidance vol.2. Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2008. Water for life and livelihoods. River Basin Management Plan Thames River Basin District. Defra, Environmental Agency. December 2009. Kenig-Witkowska M.M., Prawo Środowiska Unii Europejskiej, Warszawa 2005. Kiczyńska A., Engel J. (red.): Jak zaangażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej w Polsce? WWF Polska. Warszawa, 2004. 74