Bogdan Miedzinski, Polityka przemyslowa dla Polski a nowy lad

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 20, Nr 2/2016
Wydział Prawa, Administracji i Zarządzania
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Ewolucja gospodarki, społeczeństwa
i systemu prawno-instytucjonalnego
w kierunku budowy ładu zintegrowanego
Bogdan Miedziński1
POLITYKA PRZEMYSŁOWA DLA POLSKI
A NOWY ŁAD GOSPODARCZY
Streszczenie: Celem referatu jest wskazanie na potrzebę głębokiej modernizacji
polskiej polityki przemysłowej. Wskazano, że międzynarodowy ład gospodarczy
ustanowiony na bazie tak zwanego consensusu waszyngtońskiego nie służy dobrze
krajom dościgającym. Za główną niedomogę polskiej gospodarki te uznano nadmierną penetrację gospodarki przez kapitał zagraniczny. Określone zostały uwarunkowania zew prowadzenie skutecznej polityki przemysłowej. Wskazano na potrzebę
budowania polityki przemysłowej wokół ogniwa kluczowego. Uzasadniono tezę, że
w warunkach polskich takim ogniwem powinno być podwyższenie stopy inwestycji
w oparciu o krajowe zasoby kapitałowe.
Słowa kluczowe: polityka przemysłowa, kapitał zagraniczny, międzynarodowy ład
gospodarczy, rachunki narodowe
1. Wstęp
Zasadność prowadzenia przez państwo polityki przemysłowej2 została w ostatnich
dziesięcioleciach XX w. dosyć skutecznie zakwestionowana przez doktrynę neoli1
2
Dr hab. Bogdan Miedziński, profesor w Europejskiej Uczelni Ekonomiczno-Informatycznej.
Termin „polityka przemysłowa” w niniejszym opracowaniu używany jest w takim znaczeniu,
w jakim w literaturze anglojęzycznej używany jest termin „industrial policy” – jako „polityka
wspierająca” ‘przemysły raczkujące’, polityka wspierająca handel, badania naukowe, postęp
technologiczny, zamówienia publiczne, politykę dotyczącą bezpośrednich inwestycji zagranicznych ochronę własności intelektualnej, oraz alokację zasobów finansowych. W tym szerokim
znaczeniu polityka przemysłowa, wspólnie z ‘inżynierią instytucjonalną’, kształtuje zachowania
podmiotów gospodarczych, mechanizmu rynkowego oraz reguł ich funkcjonowania, a także granice pomiędzy tym, co podlega interwencji rynkowej, a co nie podlega tej interwencji (zob. Mario
Cimoli i in., “The Political Economy of Capabilities Accumulation: The Past and Future of Policies for Industrial Development”, w: M. Cimoli, G. Dosi, J. Stiglitz, Industrial Policy and Development (Oxford University Press, 2009), 1. Określenie powyższe zbliża treść pojęcia polityka
przemysłowa do treści nadanej w polskiej literaturze przedmiotu pojęciu „polityka gospodarcza”.
127
beralną. Dzisiaj, co prawda, sytuacja w tym zakresie, zwłaszcza w odniesieniu do
tak zwanych krajów dościgających3, uległa zmianie, jednakże reanimacja polityki
przemysłowej przebiega powoli i dzieje się raczej werbalnie4, aniżeli faktycznie.
Ponadto proces odzyskiwania prawa obywatelstwa przez politykę przemysłową
następuje w zupełnie innych realiach, aniżeli te, które istniały przed „wycofaniem
jej z użytku” kilkadziesiąt lat temu. Okoliczność ta powoduje, że dzisiaj, gdy świat
przeorany został przez dokonujące się we wszystkich dziedzinach przemiany cywilizacyjne, polityka przemysłowa musi być niejako „odkrywana” na nowo. Dotyczy to w szczególności krajów dościgających, do których zalicza się także Polska,
które bez aktywnej polityki przemysłowej nie będą w stanie zmiejszyć dystansu
dzielącego je do krajów zamożnych. Należy zarówno dokonać weryfikacji naszego dorobku w zakresie transformacji gospodarczej, jak i naszej strategii rozwoju
na najblizsze lata.
2. Uwarunkowania zewnętrzne
2.1. Zmiana układu sił w gospodarce światowej
2.1.1. Nowe ogniwa kształtujące międzynarodowy ład gospodarczy
Głównym czynnikiem powodującym konieczność ponownego zdefiniowania,
czym może (powinna być) polityka przemysłowa dzisiaj jest dokonana w ostatnich
dziesięcioleciach głęboka przebudowa ładu instytucjonalnego porządkującego
gospodarkę światową. Zasadnicze podstawy tego ładu były sukcesywnie tworzone
przez zawierane w omawianym okresie porozumienia liberalizujące międzynarodową współpracę gospodarczą. Były to zwłaszcza:
– traktaty liberalizujące handel towarami i usługami (zawierane najpierw pod
auspicjami GATT, a następnie WHO),
– Układ o Handlowych Aspektach Praw Własności Intelektualnej (TRIPS),
– Układ o Handlowych Aspektach Polityki Inwestycyjnej (TRIMS).
Wśród różnorodnych form współpracy międzynarodowej szczególnie wysokim
poziomem integracji gospodarek krajów członkowskich, poprzez ustanowienie nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym, wyróżnia się Unia Europejska5.
3
4
5
W literaturze przedmiotu kraje słabiej rozwinięte (mniej zamożne) określa się jako „emerging
markets” lub „catching up countries”. W niniejszym opracowaniu używany będzie ten drugi
termin, tłumaczony jako „kraje dościgające”.
Znaczącym symptomem ewolucji poglądów w tym względzie może być opinia Justina Yifu Lin,
byłego Wiceprezesa Banku Światowego wskazująca na potrzebę uwzględniania w toku
kształtowania mechanizmu funkcjonowania gospodarki danego kraju etapu jego rozwoju
gospodarczego (zob. Lin J., “New Structural Economics. A Framework for Rethinking Development”, Policy Research Working Paper 5197, The World Bank Development Economics Office
of the Vice President, February 2010).
Trybunał Sprawiedliwości UE ustanowił zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad
prawem krajowym w sprawie Costa przeciwko Enel z 15 lipca 1964 r. W wyroku tym Trybunał
orzekł, że prawa wydane przez instytucje europejskie włączają się do systemu prawnego państw
członkowskich, które zobowiązane są do ich przestrzegania. Prawo wspólnotowe jest więc
nadrzędne w stosunku do prawa krajowego.
128
Powiększa się stale liczba porozumień regionalnych: do funkcjonujących już
od dawna traktatów NAFTA i ASEAN dołączyły nowe: Niedawno weszło w życie
porozumienie o wolnym handlu miedzy Chinami i Australią oraz porozumienia
obejmujące kraje rejonu Pacyfiku (Trans-Pacific Partnership – TPP). Już wkrótce
dojdzie zapewne do zawarcia Transatlantyckiego Partnerstwa w Dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP), ustanawiającego strefą wolnego handlu Stany Zjednoczone, Kanadę i Unię Europejską.
Ważną instytucją reglamentującą zakres interwencji państw narodowych w gospodarkę, stał się Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Programy finansowe realizowane przez tę instytucję, dedykowane głównie krajom dościgającym uzależniają
oferowaną im pomoc finansową od przestrzegania pakietu zasad obejmujących:
– utrzymanie dyscypliny finansowej,
– obniżanie krańcowych stóp podatkowych,
– liberalizację rynków finansowych,
– utrzymanie jednolitego kursu walutowego,
– wolny przepływ towarów i kapitału,
– prywatyzację przedsiębiorstw państwowych,
– deregulację w zakresie wchodzenia na rynek i wspierania konkurencji,
– gwarancje praw własności.
Powyższe zasady towarzyszące pomocy finansowej świadczonej przez MFW
przetarły drogę nowemu, neoliberalnemu formatowi polityki przemysłowej, wyznaczającemu rządom krajów dościgających znacznie bardziej restrykcyjne ramy
ingerencji w gospodarkę, niż te, które obowiązywały do końca lat 70-tych XX w.
Relacje panujące między MFW a tymi krajami obrazowo opisuje Paul Volcker,
były szef nowojorskiego FED6: Kiedy Fundusz konsultuje się z biednym i słabym
krajem, to ów kraj staje na baczność. Kiedy konsultuje się z krajem wielkim i silnym, sam staje na baczność. Kiedy dochodzi do konfliktu między wielkimi krajami,
Fundusz usuwa się z linii ognia.
Nie ulega wątpliwości, że dla krajów wysoko rozwiniętych, przyjęcie neoliberalnego formatu polityki przemysłowej był bardzo korzystne. Zapewniło ono
otwarcie nowych rynków zbytu w krajach mniej zamożnych, co z kolei pozwalało
krajom wysoko rozwiniętym redukować lukę popytową coraz silniej ograniczającą
ich wzrost.
Inaczej ma się sprawa ze skutkami przyjęcie tego formatu przez kraje dościgające. Badania prowadzone w tym zakresie nie wskazują bynajmniej, że ten nowy
ład organizacyjny przyczynił się do awansu gospodarczego tych krajów. I tak,
z badań prowadzonych przez A.C. Harbergera wynika, że w latach 1975-2001
tempo wzrostu PKB na głowę w krajach zamożnych wynosiło 2,1% i przewyższało tempo wzrostu w krajach o niskich i średnich dochodach, które średnio biorąc,
wyniosło 1,6%7. Z kolei R. Wade, na próbce badawczej liczącej 130 krajów, po6
7
Paul Volcker, Toyoo Gyothen, Changing Fortunes: The World’s Money and the Threat to American Leadership, (New York: Times Books, 1992), 143.
Harberger Arnold C., “On the process of Growth and Economic Policy in Developing Countries”,
USAID, IPC Issue Papers No. 13, December 2005, 2.
129
dzielonych na cztery kategorie zamożności, wykazał, że w latach 1978-2000 większość spośród tych krajów pozostawała, zasadniczo biorąc, w tej samej kategorii na
początku i pod koniec powyższego okresu, przy czym największa stabilizacja była
w kategoriach skrajnych, a więc w grupie krajów najbogatszych i najbiedniejszych.
Natomiast największa dynamika przemieszczeń występowała pomiędzy dwiema
środkowymi kategoriami krajów, przy czym znacznie więcej było krajów, które
spadły do kategorii niższej, aniżeli krajów, które awansowały. Co więcej, w okresie
1978-2000, tendencje te uległy nasileniu w porównaniu do okresu 1960-19788.
Dane te wskazują, że w okresie, kiedy dominował neoliberalny format polityki
przemysłowej, luka rozwojowa pomiędzy światem bogatych a światem niezamożnych, jeżeli nie urosła, to na pewno, nie uległa zmniejszeniu.
Postęp technologiczny oraz globalizacja sprawiły, że głównymi ogniwami
(a poniekąd i beneficjentami) nowego ładu instytucjonalnego stały się wielkie
korporacje ponadnarodowe. Stanowią one obecnie centralne węzły ogromnej sieci
powiązań biznesowych oplatających dziś cały glob. Spektakularne badania struktury własnościowej tej grupy organizacji przeprowadził zespół Stefania Vitali,
James B. Glattfelder, Stefano Battiston9. W badaniu tym wykorzystana została
baza danych biznesowych Orbis 2007 obejmująca 37 mln podmiotów gospodarczych (firm oraz osób fizycznych) zlokalizowanych w 194 krajach, kreujących ca
13 mln powiązań własnościowych pomiędzy tymi firmami. Z bazy tej wyselekcjonowane zostały 43 060 firm międzynarodowych (określanych w terminologii
OECD jako transnational corporation – TNC), posiadających co najmniej 10%
akcji (udziałów) ulokowanych w większej niż jeden liczbie krajów.
Wzmiankowane badania pozwoliły zidentyfikować, jako ogniwa kontrolujące
całą analizowaną strukturę, 147 korporacji, spośród których ¾ stanowiły korporacje finansowe. Te ostatnie kontrolowały ca 40% całej populacji badanych korporacji10.
8
9
10
Robert Wade, “After the Crisis: Industrial Policy and the Developmental State in Low-Income
Countries”, Global Policy Volume 1. Issue 2. May 2010, 151-152.
Opracowana przez wymienionych powyżej badaczy typologia elementarnych konfiguracji
własnościowych (oparta na pomiarze wielkości udziału danego właściciela w kapitale danej
spółki) pozwoliła na skwantyfikowanie siły poszczególnych powiązań własnościowych, a w
konsekwencji ująć badaną zbiorowość jako sieć, w której powiązania między elementami
wyrażają siłę relacji kontrolowania danego elementu przez inny element (zob. Stefania Vitali,
James B. Glattfelder, Stefano Battiston: The network of global corporate control, Eidgenössische
Technische Hochschule, PLoS ONE, 6(10): e25995 (Zurich: 2011)).
W omawianym badaniu cecha kontrolowania podmiotu gospodarczego przez inny podmiot była
identyfikowana jedynie poprzez relacje własnościowe. Oznacza to, że w rzeczywistości zakres
kontrolowania podmiotów gospodarczych przez korporacje finansowe jest w badanej populacji
znacznie większy, niż wskazuje na to omawiane badanie, bowiem kontrola ta realizowana była
w znacznym stopniu także na bazie relacji kredytowych. W polskiej literaturze przedmiotu, jedną
z pierwszych pozycji omawiających kompleksowo problematykę sieci biznesowych jest praca Artura Śliwińskiego, Ekonomia sieci Jak sieci opętały świat (Warszawa: Wydawnictwo Iota Unum,
2015).
130
2.1.2. Finansjalizacja
Skupianiu kontroli nad kluczowymi światowymi procesami gospodarczymi w relatywnie małej grupie korporacji finansowych towarzyszy gwałtowny wzrost skali
operacji sektora finansowego. Tempo tego wzrostu wielokrotnie przekracza tempo
wzrostu sfery realnej11.
W ślad za ogólnym wzrostem skali operacji finansowych postępuje koncentracja obrotów w wybranych węzłach sektora finansowego. Węzłami tymi stały się
Stany Zjednoczone i Wielka Brytania12. W okresie 1999-2009 wartość transakcji
portfelowych realizowanych w USA wzrosła trzykrotnie, a w Wielkiej Brytanii –
pięć i pół razy13.
Przedstawiony powyżej stan rzeczy prowokuje rozliczne ryzyka. Wśród nich,
bodajże jako najgroźniejsze, wymienić należy natychmiastowe rozlewanie się
zakłóceń powstających w centralnym węźle sektora finansowego, na cały światowy system gospodarczy. W ostatnich latach tego rodzaju zakłóceń nie brakowało.
Ich głównym źródłem było wykorzystywanie przez Stany Zjednoczone pozycji
emitenta światowego pieniądza dla wspomagania własnej gospodarki – pierwsza
dekada XXI w. przyniosła jej poważne osłabienie, co skłoniło rząd USA do pokrywania pokaźnego deficyt obrotów handlowych gigantycznym dodrukiem dolarów, deprecjonując w ten sposób światowe rezerwy walutowe, z których 60%
utrzymywane jest w tej walucie14.
Nowym źródłem ryzyka stał się lawinowy rozrost operacji derywatami15, produktami finansowymi do niedawna praktycznie nieznanymi. To właśnie spekulacja nimi stała się impulsem, który uruchomił kryzys finansowy 2008 roku.
Znaczny, choć ciągle niedoszacowany, wpływ na zwiększenie ryzyka towarzyszącego procesom gospodarczym ma rozrost holdingowych form prowadzenia
11
12
13
14
15
P.H. Dembiński podaje, że w latach 1995-2005 relacja globalnej wartości operacji finansowych
(bez operacji wymiany walut) do światowego PKB wzrosła z 2,5 do 7, a więc dynamika wzrostu
sektora finansowego były prawie trzykrotnie wyższa, aniżeli dynamika wzrostu PKB (zob. P.H.
Dembiński, Finanse po zawale (Warszawa: Studio Emka, 2011), 125).
Badania prowadzone w oparciu o dane dotyczące 80% ogółu światowych inwestycji
portfelowych, pochodzące z sporządzanego przez MFW zestawienia CPIS (Coordinated
Portfiolio Investment Survey), wykazały, że w 2000 r. wartość transakcji portfelowych, których
gospodarzem były USA stanowiła 72% kapitalizacji wszystkich aktywów będących w obrocie
kapitałowym, a wartość transakcji portfelowych, których gospodarzem była Wielka Brytanii 35%
(zob. T. Oatley, S. Bauerle, A. Pennock, K.W. Winecoff, Political Economy of Global Finance: A
Network Approach. University North Carolina Political Economy Working Paper, 2011).
Podawane w tekście wartości procentowe nie sumują się do 100%, bowiem łączna wartość
wszystkich badanych transakcji inwestycyjnych przewyższa kapitalizację podmiotów, których
walory znajdują się w obrocie.
A. Keith, R. O’Brien, “The Geography of finance: after the storm”, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society Vol. 2 (2009), 245-265.
W. Szymański, Świat i Polska wobec wyzwań (Warszawa: Difin, 2015), 38.
Derywat, to rodzaj instrumentu finansowego, niebędącego papierem wartościowym, którego
wartość uzależniona jest od instrumentu bazowego, np. kursów akcji, rentowności obligacji,
wysokości stopy procentowej, wartości indeksu giełdowego, a także tak nietypowych
wskaźników, jak na przykład stan pogody mierzony temperaturą powietrza.
131
biznesu, powodujący wysmuklanie struktury instytucjonalnej gospodarki. Zjawisko to powoduje, że początkowe ogniwa niezliczonych łańcuchów powiązań właścicielskich, czyli osoby fizyczne będące ostatecznymi właścicielami kapitałów
krążących w gospodarce, dzieli coraz większy dystans od miejsc, w których kapitały będące ich własnością pracują efektywnie w sferze realnej. W konsekwencji,
preferencje właścicielskie tych osób, zanim dotrą do tych miejsc, „filtrowane” są
przez interesy (zasady wynagradzania) ich pełnomocników, czyli zarządy spółek
na poszczególnych szczeblach tej holdingowej struktury gospodarczej. A wynagrodzenia te są zazwyczaj określane w znacznym stopniu w formie opcji na akcje
zarządzanych przez te zarządy spółek, realizowanych po zakończeniu kadencji. To
powoduje z kolei, że horyzont czasowy interesów tych zarządów determinowany
jest z reguły długością ich kadencji.
Na przemieszczanie się realnej władzy nad kapitałem z właścicieli na zarządy
spółek, w podobny sposób, jak to dzieje się w przypadku struktur holdingowych,
oddziaływa rozproszenia akcjonariatu korporacji. Również i to zjawisko sprzyja
skracaniu horyzontu decyzji biznesowych.
2.1.2. Słabnięcie państwa narodowego
Dopełnieniem przemian instytucjonalnych towarzyszących postępowi technicznemu i globalizacji są głębokie przekształcenia całokształtu relacji zachodzących
pomiędzy państwem a gospodarką. Syntetycznie proces ten ujął H. James16
w sposób następujący: Nowy świat cechuje poczucie niemocy, będące wynikiem
zmiany oczekiwań co do możliwości polityki. Nasz niepokój w ogromnej mierze jest
tak duży dlatego, że asymetryczna internacjonalizacja (silniejsza w przypadku kapitału niż siły roboczej) radykalnie ogranicza rządom pole manewru. Globalizacja
podkopuje tradycyjną rolę państwa. Obawa przed „wyjściem” kapitału (według
określenia Alberta Hirschmana) radykalnie ogranicza zdolność państwa do opodatkowania kapitału. Rezultatem jest przekształcenie reguł gry politycznej oraz ograniczenie przestrzeni dla asertywności politycznej i uprzywilejowanych politycznie elit.
W toku tych przekształceń, państwo pozbawiane jest w coraz większych obszarach, dostępnych do tej pory, kompetencji władczych oraz narzędzi interwencji.
Znaczna część tych kompetencji przejmowana jest przez organizacje ponadnarodowe.
Jednocześnie, spadający od lat 70-tych XX wieku udział dochodów z pracy
w dochodzie narodowym na korzyść dochodów z kapitału17 prowokuje wzrost
obciążenia państwa coraz to nowymi świadczeniami, kompensującymi skutki zaburzonych relacji pomiędzy kapitałem a pracą, na niekorzyść tej ostatniej.
Zderzenie tych dwóch tendencji prowadzi do stopniowego uwiądu mechanizmu
demokratycznego sprawowania władzy. Nie wchodząc bliżej w analizę tego zjawiska, kluczowy dylemat z tym, że związany zwięźle ujmuje popularna w elitach
16
17
Harold James, Koniec globalizacji Czego nauczył nas wielki kryzys (Warszawa: Wydawnictwo
Naukowe Scholar, 2010), 278.
Thomas Piketty, Kapitał w XXI wieku (Warszawa: Wydawnictwo Krytyki Politycznej, 2015),
246-250.
132
politycznych sentencja głosząca: Wszyscy wiemy, co należy zrobić, aby uporać się
z kryzysem. Problem w tym, że nie wiemy, jak wygrać najbliższe wybory.
W praktyce, tak sformułowany problem rozwiązywany jest poprzez „kupowanie”
głosów wyborców obietnicami. Eskalacji obietnic wyborczych sprzyjają: proporcjonalny system wyborczy oraz parytety (wszystkie grupy, a nawet przekroje społeczne, niezależnie od tego, jak głosuje elektorat, muszą mieć reprezentację
w parlamencie), a także ewolucja samej doktryny, w rezultacie której pojęcie demokracji zmieniło częściowo sens – pierwotna treść tego pojęcia (rządy większości), w jej obecnej wersji (eksponującej poszanowanie praw mniejszości), ulega
kompletnemu zatarciu.
Ukształtowany w powyższy sposób mechanizm sprawowania władzy, w warunkach istniejącego międzynarodowego ładu gospodarczego, nieuchronnie prowadzi państwo do rosnącego zadłużania się. Rządzący, znajdując się pod presją
zaspokajania absurdalnie rozdmuchiwanych potrzeb, a zarazem spętani niemożnością bezpośredniej emisji pieniądza, środki na spełnienie obietnic wyborczych
zdobywają emitując obligacje skarbowe. Na zagrożenia tego rodzaju szczególnie
podatne są państwa dościgające.
Krytycznym parametrem sterującym działaniami rządów poddanych tym naciskom, staje się w tych warunkach rentowność emitowanych przez te rządy obligacji oraz tak, czy inaczej definiowana reguła wydatkowa dotycząca budżetu państwa. To powoduje, że państwo, staje zakładnikiem „rynków” i przyjmuje nieuchronnie ich kryteria oraz mierniki oceny zjawisk gospodarczych.
3. Zniekształcone rachunki narodowe
3.1. Dlaczego jest tak źle, skoro jest tak dobrze?
Ocena rzeczywistego stanu gospodarki polskiej wywołuje wiele kontrowersji.
Z jednej strony, na podstawie danych wskazujących na stosunkowo dobrą dynamikę PKB, na utrzymywanie w ryzach deficytu budżetowego, na wysoką dynamikę zarówno konsumpcji, jak i eksportu, budowane są pozytywne oceny sytuacji gospodarczej naszego kraju.
Z drugiej strony, Polacy alarmowani są licznymi niepokojącymi informacjami
o każących bić na alarm zjawiskach społeczno-gospodarczych, odczuwanych
przez wielu na własnej skórze: załamaniu kondycji materialnej wielu polskich
rodzin wskutek wysokiego bezrobocia (oraz jego alter ego – emigracji), skrajnej
biedy ogarniającej niemałą część ludności, ponad dwukrotnego – licząc od początku transformacji – wzrostu liczby zaburzeń psychotycznych, prawie dwukrotnego
wzrostu liczby samobójstw oraz katastrofalnego spadku dzietności.
Te niepokojące symptomy ujawniane na poziomie egzystencji indywidualnej
dotyczą nie tylko osób/grup tak, czy inaczej wykluczonych, ale także pokaźnych
grup osób pracujących. Nie ulega wątpliwości, że poczucie braku współmierności
pomiędzy rozmiarami ponoszonych wysiłków, a poziomem uzyskiwanej satysfakcją także i u tych osób, które mają stosunkowo stabilną pozycję zawodową ma
133
swoje źródła w spadającym udziale wynagrodzeń w wartości dodanej przedsiębiorstw (zob. tabela 1).
Tabela 1. Udział wynagrodzeń w wartości dodanej przedsiębiorstw w latach 20002010
Rok
Udział
wynagrodzeń
w wartości
dodanej w %
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
52,66 55,11 51,65 48,59 42,53 43,71 43,18 44,04 46,29 42,44 42,96
Źródło: Opracowanie własne na podstawie:
http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/rn_rach_narod_wg_sek_i_podsek_2007-2010.pdf
http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/rach_narod_wg_sek_i_podsek_2000-2006.pdf
http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/rn_rach_narod_wg_sek_i_podsek_2007-2010.pdf
Powstaje pytanie, skoro jest tak dobrze, to dlaczego jest tak źle? Skąd się bierze dysonans poznawczy pomiędzy sygnałami wynikającymi z krzepiących wartości głównych parametrów makroekonomicznych, a pogarszającym się samopoczuciem znacznych odłamów społeczeństwa?
Pytania powyższe mają niesłychanie ważny aspekt praktyczny. Jeżeli bowiem
przyczyną omawianego dysonansu jest wadliwość parametrów używanych do
sterowania gospodarką, to sytuacja taka oznaczałaby, iż obecny system rachunków
narodowych zniekształca rzeczywistość gospodarczą w takim stopniu, że utrudnia
on rządzenie państwem18.
3.1. Zniekształcona ocena eksportu
Eksport należy do dziedzin najczęściej przywoływanych jako udokumentowanie
sukcesu polskiej transformacji. Podstawą tej oceny jest kształtowanie się dynamiki
polskiego eksportu brutto. W okresie 1995-2009 wskaźnik ten osiągnął poziom
imponujący – eksport wzrósł 3,7 razy.
Ocena taka jest jednakże powierzchowna. Fakt, że dzisiaj znaczna część procesów wytwórczych przebiega w ramach globalnych łańcuchów wartości (global
value chains), których ogniwa zlokalizowane są w różnych krajach, znacznie
ogranicza użyteczność wskaźnika eksportu brutto jako podstawy oceny wkładu
eksportu w PKB. Elementy (półprodukty) powstające w toku wytwarzania wyrobu
finalnego w ramach łańcucha wartości, zanim ten wyrób trafi do ostatecznego
odbiorcy, są często wielokrotnie eksportowane i importowane. W rezultacie,
18
Problem miarodajności pomiaru zjawisk ekonomicznych dla potrzeb polityki gospodarczej nie
stanowi wyłącznie specyfiki polskiej. Krytyczną ocenę stosowanych obecnie mierników
makroekonomicznych potwierdza osoba bez wątpienia dobrze znająca kuchnię sprawowania
władzy, a mianowicie były prezydent Francji, Nicolas Sarkozy. Stwierdza on mianowicie:
„Jestem święcie przekonany, że nie jesteśmy w stanie zmienić naszego postępowania, jeśli nie
zmienimy metody mierzenia wyników gospodarczych” (zob. Joseph Stieglitz, Amartya Sen, JeanPaul Fitousi, Błąd pomiaru, dlaczego PKB nie wystarcza (Warszawa: PTE, 2013), XV).
134
wskaźnik eksportu brutto przestaje miarodajnie odzwierciedlać jego rzeczywisty
wpływ na krajowy PKB. Bardziej miarodajnie wpływ ten odzwierciedla wskaźnik
krajowej wartości dodanej w eksporcie. W analizie opartej o wskaźnik krajowej
wartości dodanej w eksporcie, wskaźnik eksportu brutto rozdzielony zostaje na:
– krajową wartość dodaną w eksporcie (Total Domestic Value-Added Embodied in Gross Export),
oraz na
– zagraniczną wartość dodaną (wytworzoną za granicą i wykorzystaną przez
krajowe przedsiębiorstwa eksportujące (Foreign Value Added Embodied in
Import).
Z kolei krajowa wartość dodana eksportu rozdzielana zostaje na:
– krajową bezpośrednią wartość dodaną – wytworzoną przez przedsiębiorstwa
eksportujące bezpośrednio (Domestic Direct Industry Value-Added),
– krajową pośrednią wartość dodaną – wytworzoną przez krajowych dostawców przedsiębiorstw eksportujących (Indirect Domestic Value-Added),
– reimportowaną krajową pośrednią wartość dodana – krajową wartość dodaną wyeksportowaną w postaci dóbr i usług wykorzystanych do produkcji
importu dóbr i usług pośrednich wykorzystanych następnie przez przedsiębiorstwa eksportujące (Re-Imported Domestic Value Added).
Na wykresach 1-2 przedstawiono porównanie kształtowania się struktury eksportu brutto przemysłu samochodowego Polski i Włoch w okresie 1995-200919.
Wykres 1 prezentuje strukturę eksportu przemysłu samochodowego Polski, a wykres 2 – Włoch.
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
1995
2000
2005
2009
Udział krajowej wartości
dodanej ogółem w eksporcie
brutto
Udział krajowej bezpośredniej
wartości dodanej w eksporcie
brutto
Udział krajowej pośredniej
wartości dodanej w eksporcie
brutto
Udział wartości dodanej z
importu w eksporcie brutto
Wykres 1. Zmiany struktury wartości dodanej eksportu przemysłu samochodowego Polski
Źródło: Opracowanie własne na podstawie [OECD-WTO: Statistics on Trade in Value Added].
19
Dane prezentowanej w niniejszym opracowaniu wykorzystane w analizie pochodzą z bazy danych TIVA (Trade In Value Added) opracowanej wspólnie przez WTO oraz OECD. W analizie
reimportowana pośrednia wartość dodana, ze względu na jej marginalne, zwłaszcza w przypadku
gospodarki polskiej, znaczenie, została inkorporowana do krajowej wartości dodanej eksportu.
135
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
1995
2000
2005
2009
Udział krajowej wartości
dodanej ogółem w eksporcie
brutto
Udział krajowej bezpośredniej
wartości dodanej w eksporcie
brutto
Udział krajowej pośredniej
wartości dodanej w eksporcie
brutto
Udział wartości dodanej z
importu w eksporcie brutto
Wykres 2: Zmiany struktury wartości dodanej w eksporcie przemysłu samochodowego Włoch
Źródło: Opracowanie własne na podstawie (OECD-WTO: Statistics on Trade in Value Added).
Na wykresie 1 widać wyraźnie, że w badanym okresie udział krajowego eksportu pośredniego i bezpośredniego w eksporcie brutto przemysłu samochodowego Polski spadł. W rezultacie nastąpił wyraźny wzrost udziału zagranicznej wartości dodanej w eksporcie brutto tego przemysłu.
Przedstawione na wykresie 1 tendencje nie tylko potwierdzają powszechne przekonanie, że wysoka dynamika eksportu przemysłu samochodowego Polski opiera
się na przyroście wykonywania stosunkowo prostych czynności montowania podzespołów/składników pochodzących z importu, ale także pokazują, że tendencja ta
pogłębia się. W rezultacie, obraz przemysłu motoryzacyjnego Polski rysuje się jako
swoista enklawa gospodarcza, dająca pracę znacznej, co prawda, liczbie Polaków,
ale poza tym, stosunkowo słabo wrośnięta w krwioobieg polskiej gospodarki.
Charakterystyczne jest, że w tym samym okresie, we Włoszech, tendencje
w tym zakresie, odzwierciedlone na wykresie 2, były dokładnie odwrotne: udział
krajowej wartości dodanej w eksporcie brutto przemysłu samochodowego wyraźnie wzrósł. Włochy, swój potencjał pracujący na rzecz „zaplecza” przemysłu samochodowego rozwijały szybciej od rozwojem produkcji finalnej20.
Podobne, jak w przemyśle samochodowym, tendencje w zakresie struktury
eksportu brutto występują w odniesieniu do całej gospodarki polskiej: W latach
1995-2009 udział krajowej wartości dodanej w eksporcie brutto spadł z poziomu
0,84 do 0,72.
Wyjaśnienie tego stanu rzeczy kryje się w strukturze własnościowej polskiej
gospodarki. Średnio biorąc, połowa polskiego przemysłu należy do zagranicznych
20
Stanowi to odzwierciedlenie znaczenia, jakie rząd Włoch przykłada do ochrony krajowego rynku
pracy. Spektakularnym tego przejawem było przesunięcie Fiata produkcji nowego modelu Panda
z Tychów w Polsce do Włoch. Przesunięcie to miało pozwolić na zwiększenie liczby wytwarzanych
w fabryce w Pomigliano d'Arco z 30 tys. do prawie 300 tys. (Fiat przenosi produkcję pandy z Tych
do zakładu Pomigliano d’Arco pod Neapolem, dostęp 9.08.2010 Forsal.pl).
136
korporacji międzynarodowych, zaś w działach high-tech., średnio biorąc – aż dwie
trzecie21. W przemyśle samochodowym wskaźnik ten przekroczył 80%. Kapitał
zagraniczny dominuje także w branży maszynowej, AGD, spożywczej, chemicznej i papierowej a także w handlu. Firmy o kapitale zagranicznym dominują także
w eksporcie. Szacuje się, że od nich pochodzi 70% polskiego eksportu22.
Trudno nie dostrzec związku pomiędzy rosnącą penetracją przez kapitał zagraniczny gospodarki polskiej a spadającym w niej udziałem krajowej wartości dodanej w eksporcie.
Wysoki udział kapitału zagranicznego w gospodarce skutkuje rosnącymi rozmiarami transferów zagranicznych. Szacuje się, że obciążenie gospodarki polskiej
transferami dochodów z inwestycji bezpośrednich wzrosło z 0,4% PKB w 2000 r.
do 2, 9% PKB w 2011 r.
3.1. Zniekształcona ocena przysporzeń tworzonych przez gospodarstwa
domowe
3.1.1. Marnotrawstwo zasobów pracy
Ekonomiczno-społeczne skutki bezrobocia to nie tylko obniżony status materialny
i społeczny osób pozbawionych pracy (ich rodzin) oraz koszt zasiłków wypłacanych na ich rzecz, ale także bezprzykładne marnotrawienie zainwestowanych
w tworzenie kapitału ludzkiego nakładów, nie dających oczekiwanego „zwrotu”
w postaci wartości dodanej, stanowiącej wkład każdego zatrudnionego w PKB. Do
skutków tych doliczyć należy utracone korzyści (brak dochodów Skarbu Państwa
z opodatkowania pracy), a także trudno wymierne, ale jakże dotkliwe skutki pośrednie bezrobocia (zaburzenia osobowości osób bezrobotnych, patologie społeczne).
Z punktu widzenia gospodarstwa domowego wytworzenie potencjału pracy jest
procesem analogicznym do inwestowania przez właściciela kapitału w środki
trwałe. Podobieństwo to wyraża się podobnymi celami obydwu działań: chodzi
w nich o osiągnięcie określonego przysporzenia w czasie oddalonym od momentu
inwestowania. W przypadku inwestowania w środki trwałe, inwestycja poniesiona
przez właściciela kapitału, zarówno trafiona, jak i nietrafiona, wchodzi do rachunków narodowych jako wartość dóbr zużytych przy wytwarzaniu PKB, a na poziomie rachunków mikroekonomicznych – jako koszty uzyskania przychodów
i z tego tytułu podlega odliczeniu od podstawy opodatkowania. Natomiast inwestycja poniesiona przez gospodarstwo domowe na wychowanie i wykształcenie
dziecka i uczynienie z niego osoby zdolnej do pracy, wchodzi do tych rachunków
o tyle, o ile jest inwestycją „trafioną”, to jest wówczas, gdy taka osoba świadczy
pracę. Wówczas do rachunków narodowych wchodzi zużyty kapitał ludzki w części odzwierciedlającej koszty pracy zarejestrowane w systemie ewidencyjnym
przedsiębiorstw. Natomiast inwestycje w kapitał ludzki „nie pracujący” (tkwiący
21
22
Mariusz Jan Radło, Oskar Kowalewski, „Wpływ globalizacji na polską gospodarkę”,
Materiały i studia, Zeszyt nr 230 (Warszawa: Wydawnictwo Narodowego Banku Polski,
Departament Komunikacji Społecznej, grudzień 2008), 94.
Zob. Piotr Mazurkiewicz, „Produkcja pod znakiem zagranicy”, Rzeczpospolita, 15.01.2016.
137
w osobie bezrobotnej) obciąża jedynie konto gospodarstwa domowego, a tylko
w znikomym zakresie ma odzwierciedlenie w rachunkach narodowych.
Rzeczywiste koszty bezrobocia występującego w okresie 1990-2010 i mierzone
nakładami na akumulację niewykorzystanego w toku wytwarzania PKB kapitału
ludzkiego oraz wydatkami na zasiłki wypłacane bezrobotnym z budżetu państwa
szacowane są na 462 mld zł23. Oparte o ten szacunek, przypisane do roku 2010,
pełne koszty bezrobocia, uwzględniające utracone korzyści (nieuzyskane dochody
publiczne) oraz powodowane przez bezrobocie koszty pośrednie sięgają łącznie na
gigantycznej kwoty 45 mld zł.
Biorąc pod uwagę, że w całym okresie transformacji stopa bezrobocia utrzymuje się w Polsce, prawie bez przerwy, na wysokim dwucyfrowym poziomie,
można szacować, że całkowite koszty bezrobocia w tym okresie były wyższe, niż
3% wytworzonego w tym roku PKB. Jest to więcej, niż przypadające statystycznie
na ten rok uzyskane przez Polskę wsparcie unijne liczone w kwotach brutto,
a także znacznie większa, aniżeli średnioroczna wartość inwestycji zagranicznych
wpływających do Polski w okresie transformacji.
Wskazanych powyżej skutków oficjalna rachunkowość gospodarcza w zasadzie nie liczy.
3.1.1. Wkład gospodarstwa domowego w tworzenie dóbr i usług
Bezpośredni wkład gospodarstwa domowego w konsumpcję produktów i usług
przez osoby żyjące w tym gospodarstwie, a poprzez nią w kształtowanie dobrobytu tych osób, nie podlega dyskusji. Pomimo to, wkład ten w żaden sposób nie
znajduje odzwierciedlenia w PKB. Tymczasem, w przypadku, gdy ekwiwalentny
produkt lub usługa są wytwarzane przez instytucję publiczną lub przedsiębiorstwo,
fakt ten znajduje odzwierciedlenie w PKB.
Pojawiające się w związku z tym zniekształcenie wartości PKB ilustruje przykład następujący: W przypadku, gdy osoba zajmująca się w gospodarstwie domowym opieką nad dziećmi i przygotowaniem posiłków podejmuje prace zarobkową
i wskutek tego dzieci idą do przedszkola, a cała rodzina zaczyna się stołować poza
domem, zmiana ta odzwierciedlona jest w PKB podwójnie: raz jako bezpośredni
wkład w tworzenie PKB przez osobę podejmującą pracę, a po wtóre – jako sprowokowanie wytworzenia usług przez jadłodajnię i przedszkole. Tymczasem rzeczywiste przysporzenie dokonywane jest wyłącznie wskutek podjęcia pracy zarobkowej przez tę osobę, natomiast przysporzenia wynikające ze sprzedaży posiłków oraz usług przedszkolnych stanowią jedynie kompensatę utraconych przysporzeń uzyskiwanych wcześniej bezpośrednio w gospodarstwie domowym24.
Przedstawione powyżej rozumowanie ma doniosłe znaczenie w analizie ważnego, ale niedostatecznie rozpoznanego pod względem ekonomicznym, zjawiska
23
24
Miedziński Bogdan, „Bezrobocie – konieczne nowe podejście”, Polityka Społeczna 2013, nr 7.
Zadziwiające jest pomijanie w rachunkach narodowych wskazanych powyżej przysporzeń
pochodzących z pracy w gospodarstwie domowym w kontekście skrupulatności, z jaką statystycy
unijni każą liczyć przychody z nierządu i handlu narkotykami.
138
społeczno-gospodarczego, jakim jest aktywizacja zawodowa kobiet. Wykazane
powyżej podwójne liczenie skutków zdarzeń tego rodzaju występuje tu w całej
rozciągłości. Mało tego, nietrudno wykazać, że aktywizacja zawodowa kobiet
PKB, jeszcze dodatkowo zniekształca wskaźnik PKB bowiem uwzględnia wytwarzanie usług niezbędnych dla rekompensowania negatywnych skutków pogorszenia standardu opieki nad dziećmi bezpośrednio na poziomie rodziny bez rzeczywistych przysporzeń w sferze realnej. Usługi te byłyby bowiem w znacznym stopniu
zbędne, gdyby kobieta nie podejmowała pracy zawodowej.
Brak odzwierciedlenia w rachunkach narodowych przysporzeń uzyskiwanych
przez osoby pracujące na rzecz rodziny w gospodarstwie domowym nie powoduje,
że przysporzenia te znikają. Nie bez powodu w krajach, w których świadomość
tego jest ugruntowana, okres pracy w gospodarstwie domowym na rzecz pozostałych członków rodziny zaliczany jest kobiecie do stażu pracy dającego uprawnienia emerytalne.
4. Perspektywy rozwojowe Polski
W debacie publicznej na temat wyzwań stojących w najbliższych latach przed
Polską coraz silniej przebija się przekonanie, że dalszy rozwój gospodarczy naszego kraju należy w większym, niż dotychczas stopniu oprzeć na potencjale wewnętrznym.
Szacuje się, że kapitał zagraniczny kontroluje ponad 50% potencjału przemysłowego Polski. W dziedzinach wysokiej techniki, takich jak przemysł samochodowy, elektronika, wskaźnik ten sięga 85%. Podobna sytuacja panuje w sektorze
bankowym oraz w kwalifikowanych rodzajach usług, takich jak usługi finansowe,
czy audytorskie.
Jeszcze do niedawna, zapewnienie jak największego dopływu kapitału zagranicznego do Polski traktowane było przez rządzących jako najwyższy priorytet,
a czołowa pozycja naszego kraju w rankingach atrakcyjności dla inwestorów zagranicznych – powód do wielkiej dumy.
Dziś pomału zaczynamy dostrzegać, że kapitał ma narodowość, a przyciąganie
go do kraju za wszelką cenę, mści się w postaci licznych negatywnych skutków
ubocznych. Intuicje te potwierdza w całej rozciągłości analiza pułapek rozwojowych, o których mowa w planie Morawieckiego25. Wskazuje ona, że u źródeł
większości spośród nich jest właśnie nadmierna gospodarka penetracja polskiej
gospodarki przez kapitał zagraniczny.
Pułapka średniego dochodu – jest powszechnie znanym faktem, że głównym
powodem obecności kapitału zagranicznego w Polsce są przede wszystkim relatywnie niskie koszty pracy. Wzrost koszt kosztów pracy, ceteris paribus, obniża tę
25
Specyfikacja przedstawionych w tabeli 3 pułapek rozwojowych pochodzi z przyjętego przez
polski rząd dniu 2016-02-16 Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. O ile część prospektywna planu wywołała liczne kontrowersje, o tyle ocena części diagnostycznej, ujętej właśnie
w postaci 5 pułapek rozwojowych przedstawionych spotkała się z powszechną akceptacją środowisk eksperckich, co upoważnia do posłużenia się nią w niniejszym opracowaniu.
139
atrakcyjność. Nie ulega wątpliwości, że utrzymywanie kosztów pracy na niskim
poziomie jest w żywotnym interesie kapitału zagranicznego. Spektakularnym tego
dowodem jest wskazany wcześniej jest spadający udział krajowej wartości dodanej w polskim eksporcie.
Pułapka braku równowagi – wysoki udział kapitału zagranicznego w gospodarce skutkuje rosnącymi rozmiarami transferów zagranicznych. Obciążenie gospodarki polskiej transferami dochodów z inwestycji bezpośrednich wzrosło
z 0,4% PKB w 2000 r. do 2, 9% PKB w 2011 r.26 Niezależnie od transferów mających odbicie w oficjalnych statystykach, przepływ dochodów z inwestycji zagranicznych odbywa się na wielką skalę w ramach procederu transfer pricing27. Uważa się, że Polska, obok Rosji, Białorusi, Turcji, Serbii, jest w Europie w czołówce
krajów, z których eksportuje się najwięcej kapitału28. Jeżeli prawdziwe byłyby
oszacowania Global Financial Integrity określające skalę nielegalnych transferów
z Polski na 90 mld zł29, to oznaczałoby, że za granicę, legalnie i nielegalnie, transferuje się około 8% polskiego PKB. Taka skala transferów zagranicznych wpływa
odczuwalnie na makroproporcje podziału PKB w Polsce.
Pułapka przeciętnego produktu – tylko 5% eksportu ma charakter innowacyjny; zarazem 2/3 polskiego eksportu pochodzi z firm kontrolowanych przez
kapitał zagraniczny; Jest to wymowny przykład tego, jakie miejsce firmy zlokalizowane w Polsce zajmują w globalnych łańcuchach wartości.
Konkluzje wynikające z powyższego wywodu są proste. Jeżeli główną przyczyną wpadnięcia Polski w pułapkę rozwojową stanowi dopuszczenie do nadmiernej penetracji gospodarki przeze kapitał zagraniczny, to jest zupełnie oczywiste, że
odblokowanie zdolności rozwojowych Polski wymaga przestawienia zwrotnic
polskiej polityki przemysłowej i na takie ich ustawienie, w którym rozwój opierałby się na wsparciu wewnętrznych sił rozwojowych.
5. Potrzeba oparcia polityki przemysłowej na fundament narodowym
Sztuka kreowania skutecznej polityki przemysłowej polega nie tyle na formułowaniu słusznych, poprawnych podręcznikowo priorytetów, celów i strategii, ale na
umiejętności odnalezienia w istniejącej realnie konfiguracji okoliczności kształtujących sytuację gospodarczą tego, co stanowić może ogniwo kluczowe dla różnorodnych łańcuchów pożądanych przekształceń. Tym ogniwem kluczowym wcale
nie musi być jakiś priorytet lub ważny cel strategii gospodarczej. Ogniwem kluczowym jest po prostu czynnik (impuls) rozwojowy oddziałujący jednocześnie na
różnorodne aspekty życia gospodarczego i multyplikujący w ten sposób „potencjał
26
27
28
29
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: http://www.nbp.pl/home.aspx?f=/statystyka/bilans_
platniczy/bilansplatniczy_kw.html.
Informacja o wynikach kontroli „Zwalczanie oszustw w podatku od towarów i usług”, Najwyższa
Izba Kontroli, 31.03.2014, 8-11.
Zob. Wywiad sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krzysztofa Winiarskiego, „Nie
każda firma to oszust, ale przepis jest konieczny”, Rzeczpospolita, 14.09.2015.
Zob. dostęp 8.02.2016, http://gf24.pl/zrobieni-na-szaro-zagraniczne-korporacje-wyprowadzajapieniadze-z-polski/.
140
startowy” zainwestowany w jego uruchomienie. W tym sensie za ogniwa kluczowe polityki przemysłowej można uznać dla Japonii – MITI, dla Niemiec – ideę
mitbestimmung, a dla Korei Płd. – umiejętne powiązanie inwestycji zagranicznych
z korzyściami spillover.
Ogniwo kluczowe – to w gospodarce rynkowej warunek konieczny prowadzenia efektywnej polityki przemysłowej. Bez niego polityka przemysłowa staje się
zbiorem pobożnych życzeń lub „oddzielnych” mozolnie realizowanych zadań,
przypominającym niesławnej pamięci, zbiurokratyzowany centralny system planowania gospodarczego.
W realiach współczesnej gospodarki polskiej rolę tak rozumianego ogniwa
kluczowego może odegrać działanie skierowane na intensyfikację akumulacji
rodzimego kapitału. Tezę powyższą uzasadniają następujące względy:
– warunkiem sine qua non powrotu Polski na ścieżkę dynamicznego rozwoju
jest wzrost stopy inwestycji w Polsce;
– wzrost stopy inwestycji w Polsce wymaga zwiększenia strumieni pieniężnych skierowanych na zasilanie procesów rozwojowych realizowanych
w przedsiębiorstwach;
– względny poziom penetracji naszej gospodarki przez kapitał zagraniczne nie
powinien wzrastać;
– istnieją duże możliwości akumulacji kapitału rodzimego drogą podwyższenia oszczędności gospodarstw domowych;
– poprzez wzrost stopy oszczędności gospodarstw domowych oraz umiejętną
transformację tych oszczędności w rodzimy kapitał produkcyjny, możliwe
jest uruchomienie łańcuchów przekształceń strukturalnych prowadzących
do aktywacji pozostałych sił napędowych gospodarki – pracy i postępu
technicznego.
Powstaje pytanie, jak powyższe postulaty wpisują się w obowiązujący format
polityki przemysłowej reglamentowany przez regulacje unijne obowiązujące
obecnie, a także i ten, który mógłby być skutkiem, coraz wyraźniej artykułowanego przez twarde jądro UE procesu federalizacji.
Pouczającym przyczynkiem do naświetlenia tej kwestii jest przypadek wdrażania przez Unię Europejską pakietu energetyczno-klimatycznego. Ze względu na
rozmiary zaangażowania finansowego, niezbędnego do jego realizacji, może być
ono uznane za wskaźnikowe z punktu widzenia przedmiotu prowadzonych tu rozważań30.
Założenia pakietu energetyczno-klimatycznego pokazują, że reżim unijnych
regulacji wprowadzanych w formacie neoliberalnym posiada swoje drugie dno.
Z jednej strony, w imię poprawy konkurencyjności, ogranicza on, co prawda, zakres protekcjonistycznych interwencji sektorowych państwa w gospodarkę, ale
30
Rozważanie wpływu pakietu klimatyczno-energetycznego UE w kontekście możliwości oparcia
rozwoju gospodarczego Polski na narodowej polityce przemysłowej ma uzasadnienie w tym, że
nakłady Polski na same inwestycje bezpośrednie związane z wdrażaniem tego pakietu (bez
kosztów towarzyszących) według NBP szacowane są na ponad bilion zł, to jest więcej, aniżeli
nakłady rozwojowe ujęte w Planie na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju.
141
z drugiej strony, wytwarza nowe regulacje (a jakże, „horyzontalne”), okrywające
dyskretnym negliżem kłopotliwy fakt, że pod zacnym celem ekologicznym, kryją
się jeszcze zupełnie przyziemne (w istocie także sektorowe) interesy tych wpływowych państw członkowskich, które wyczerpały już swoje możliwości rozwojowe w drodze interwencjonizmu „starego typu”, poprzez jawny protekcjonizm.
Co więcej, regulacje te, wbudowane pozornie harmonijnie, w grę rynkową, przyjmują taką postać, że jeszcze przed jej rozpoczęciem pozwalają przewidzieć, kto
wygrał, a kto przegrał tę grę.
Przykład powyższy pokazuje, że polityka przemysłowa, niezależnie od zaklęć
głoszących, że najlepszą polityką przemysłową jest brak takiej polityki, stanowi
nieusuwalny składnik realiów gospodarczych współczesnego świata. Stała się ona
formą, która przenosi mechanizm konkurencji rynkową prowadzonej pomiędzy
przedsiębiorstwami na poziom konkurencji pomiędzy państwami będącymi emanacją interesów narodowych, a także niekiedy wielonarodowych zgrupowań gospodarczych, a instytucje regulujące międzynarodową współpracę gospodarczą
stały się właśnie narzędziem prowadzenia tej polityki.
Tymczasem, chcąc doścignąć kraje wyżej rozwinięte, Polska musi prowadzić
własną, czyli narodową politykę przemysłową, która niekiedy z konieczności
znajdować się musi nawet na pewnej kontrze wobec potencjalnych kierunków
polityki przemysłowej UE, coraz silniej odzwierciedlającym partykularne interesy
krajów stanowiących twarde jądro UE. Kraje te, wobec silnych tendencji odśrodkowych, zagrażających wręcz trwaniu UE, próbują im przeciwdziałać per fas et
nefas31, poprzez dalszą centralizacją tej organizacji, także w drodze wchodzenia
przez instytucje unijne, ponad ramami traktatowymi, a więc metodą faktów dokonanych, w obszary zastrzeżone do kompetencji państw narodowych. Jest to tendencja dla Polski niekorzystna i z tego względu powinniśmy jej przeciwdziałać.
Narodowa polityka przemysłowa Polski, niezależnie od prowadzenia polityk
horyzontalnych, w pełni wpisujących się w regulacje unijne (wspieranie innowacji, rozwoju B+R, małych i średnich przedsiębiorstw), musi znaleźć narzędzia
prowadzenia skutecznej polityki sektorowej (energetyka węglowa, przemysł
obronny) oraz narzędzia skutecznego wsparcia rodzimego kapitału. Ponadto, polska polityka przemysłowa, przez wzgląd na dotychczasowe doświadczenia integracyjne (fiasko wspólnej polityki energetycznej) i na fakt, że dysponujemy
ogromnymi, nadal niewykorzystanymi jeszcze rezerwami rozwojowymi w postaci
potencjału ludzkiego, a zwłaszcza skumulowanej w ludziach przedsiębiorczości,
powinna zabezpieczać przed „wypłukiwaniem” tych zasobów z polskiego obszaru
gospodarczego. Wydaje się, że na obecnym etapie rozwoju jesteśmy w pełni zdolni do ich lepszego wykorzystania i co więcej, samodzielnego zdyskontowania.
Realizacja strategii przyśpieszonego wzrostu wymaga konsolidacji politycznej.
Sytuacja będzie wymagała od rządu podejmowanie decyzji regulacyjnych trudnych niekiedy do akceptacji społecznej. Wdrażanie tych decyzji nie może destabi31
Kleiber Michał, „Powstrzymać rozpad Unii”, Rzeczpospolita, 24.12.2015.
142
lizować sytuacji gospodarczej, gdyż ta natychmiast przekłada się na wzrost ryzyka
hamującego wzrost. Uzyskaniu minimum społecznej akceptacji dla takich trudnych decyzji, bez odwoływania się do rozwiązań autokratycznych, jest skuteczność w ograniczaniu korupcji i nierówności.
Warunkiem sprostania wyzwaniom stojącym przed państwem jest likwidacja
chaosu kompetencyjnego spowodowanego nieklarowną strukturą władzy na
szczeblu centralnym, ułatwiającego, a niekiedy wręcz prowokującego, prowadzenie wojny polsko-polskiej.
Nie bez powodu przypadki przyśpieszenia rozwojowego całych gospodarek narodowych są nieliczne i w zasadzie ograniczają się do tych krajów (Japonia, RFN,
Korea Płd., Taiwan), w których nastąpiła konsolidacja polityczna – i to zazwyczaj
wymuszona zewnętrznymi, dramatycznymi okolicznościami. Te zagraniczne, ale
także i rodzime, doświadczenia dowodzą, że zrealizowanie postulatu przyśpieszonego wzrostu należy traktować jako ważki argument w toczącej się obecnie debacie politycznej na temat reformy ustroju państwa. Wyzwania gospodarcze stojące
przed Polską przemawiają jednoznacznie za ukształtowaniem ośrodka władzy
państwowej mającego silniejszą, niż władza obecna, legitymację do podejmowania kluczowych decyzji – nie tylko formalną ale i społeczną. Cechy systemu władzy mogącej sprostać tym wymaganiom posiada ustrój prezydencki (model francuski), a w przypadku ustroju parlamentarnego – opcja oparta na ordynacji większościowej (model brytyjski).
Bibliografia
Chancel, Lucas, Piketty Thomas, Carbon and inequality: from Kyoto to Paris. Paris: Ecole
d’Economie de Paris, 2015.
Cimoli, Mario, Dosi Givanni, Stiglitz Joseph E., “The Political Economy of Capabilities
Accumulation: The Past and Future of Policies for Industrial Development”. W: Cimoli
M., Dosi G., Stiglitz J., Industrial Policy and Development. Oxford University Press,
2009.
Dembiński, Paul H., Finanse po zawale. Warszawa: Studio Emka, 2011.
Harberger, Arnold C., On the process of Growth and Economic Policy in Developing
Countries, USAID, IPC Issue Papers No. 13, December 2005.
Informacja o wynikach kontroli „Zwalczanie oszustw w podatku od towarów i usług”,
Najwyższa Izba Kontroli, 31.03.2014.
James Harold, Koniec globalizacji Czego nauczył nas wielki kryzys. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar, 2010.
Keith Alasdair, O’Brien Richard, “The Geography of finance: after the storm”, W: Cambridge Journal of Regions, Economy and Society Vol. 2 (2009).
Kleiber, Michał, „Powstrzymać rozpad Unii”. W: Rzeczpospolita, 24.12.2015.
Krótkookresowe skutki makroekonomiczne pakietu energetyczno-klimatycznego w gospodarce Polski. Warszawa: Narodowy Bank Polski, Instytut Ekonomiczny, marzec 2012.
Lin, Justin, “New Structural Economics. A Framework for Rethinking Development, Policy Research Working Paper 5197”, The World Bank Development Economics Office
of the Vice President, February 2010.
Mazurkiewicz, Piotr, „Produkcja pod znakiem zagranicy”. W: Rzeczpospolita, 15.01.2016.
143
Miedziński, Bogdan, „Bezrobocie – konieczne nowe podejście”. W: Polityka Społeczna
2013, nr 7.
„Nie każda firma to oszust, ale przepis jest konieczny, Wywiad z sędzią Naczelnego Sądu
Administracyjnego, Krzysztofem Winiarskim”, W: Rzeczpospolita, 14.09.2015.
Oatley, Thomas, Bauerle Sara, Pennock Andrew, Winecoff Kindred.W., “Political Economy of Global Finance: A Network Approach”. University North Carolina Political
Economy Working Paper, 2011.
Piketty, Thomas, Kapitał w XXI wieku. Warszawa: Wydawnictwo Krytyki Politycznej,
2015.
Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, Uchwała Rady Ministrów nr 14/2016 z dnia
2016-02-16.
Radło, Mariusz Jan, Kowalewski Oskar, „Wpływ globalizacji na polską gospodarkę”. W:
Materiały i studia, Zeszyt nr 230. Warszawa: Wydawnictwo Narodowego Banku
Polski, Departament Komunikacji Społecznej, grudzień 2008.
Stieglitz, Joseph, Sen Amartya, Fitousi Jean-Paul., Błąd pomiaru, dlaczego PKB nie
wystarcza. Warszawa: PTE, 2013.
Szymański, Władysław, Świat i Polska wobec wyzwań. Warszawa: Difin, 2015.
Śliwiński, Artur, Ekonomia sieci Jak sieci opętały świat. Warszawa: Wydawnictwo Iota
Unum, 2015.
Vitali, Stefanie, Glattfelder James B., Battiston Stefano, The network of global corporate
control, ETHZürich, PLoS ONE, 6(10): e25995, 2011.
Volcker, Paul, Gyothen Toyoo, Changing Fortunes: The World’s Money and the Threat to
American Leadership, New York: Times Books, 1992.
Wade, Robert, “After the Crisis: Industrial Policy and the Developmental State in LowIncome Countries”, Global Policy Volume 1. Issue 2. May 2010.
Abstract
Industrial Policy for Poland in New Global Economic Order
– towards a New Approach
The paper proves that deep modernization of Polish industrial policy is required. It was
pointed out that catching-up countries, under international economic order arranged on
so called Washington Consensus, can’t touch the developed countries. It means, that
each country should worked out a individual road map of economic development. As
major threat for security of Polish economy excessive penetration of Polish economy by
foreign capital was conceded. The recommendation for customizing Polish industrial
policy to the challenge borne by globalization were formulated.
As necessary condition of effective industrial policy the consolidation of political
system of the country was recognized. It was found out that identification of key link
in chains of interactions activated by industrial policy constitutes basic condition for
ensuring for success of the policy. For Polish economy as a key link of industrial
policy supporting of accumulation of domestic capital was conceded.
Keywords: Industrial policy, foreign capital, international economic order, national
accounts
144