Odpowiedzialność prawna członków Rady Ministrów w świetle

Odpowiedzialność prawna członków Rady Ministrów w świetle

NR 82
Zeszyty Naukowe AKADEMII PODLASKIEJ w SIEDLCACH
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2009
prof. nzw. dr hab. Ryszard Mojak
Akademia Podlaska w Siedlcach
Odpowiedzialno ! prawna cz"onków Rady Ministrów
w wietle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku
Legal liability of members of the Council of Ministers in the light
of the Constitution of the Republic of Poland of 2nd April, 1997
Streszczenie: Funkcjonowanie w adzy publicznej w demokratycznym pa!stwie prawa zosta o "ci"le powi#zane z jej kontrol# i odpowiedzialno"ci#. Kontrola i odpowiedzialno"$ w adzy publicznej stanowi# zasadniczy element demokratycznej organizacji w adzy w nowoczesnym demokratycznym pa!stwie prawnym, a zarazem s#
fundamentem wspó czesnej demokracji. Nie ma bowiem wolno"ci tam, gdzie w adza
zosta a wy #czona spod kontroli oraz odpowiedzialno"ci za swoj# dzia alno"$. Kontrola i odpowiedzialno"$ w adzy publicznej bowiem s# zasadniczymi instytucjami
gwarancji suwerennej w adzy Narodu. Sygnalizowane powy%ej zagadnienie ma równie% wa%ne znaczenie, tak teoretyczne, jak i praktyczne dla konstrukcji ustrojowej
pa!stwa demokratycznego.
Abstract: Functioning of the official authority in the democratic law-governed state
closely was connected with her control and the responsibility. The control and the responsibility of the official authority constitute the fundamental element of the democratic organization of the power in the modern democratic legal state, and at the same time they are a basis of the contemporary democracy. There don't have the
freedom where the authority was excluded from the control and the responsibility for
its activity. Because the control and the responsibility of the official authority are fundamental institutions of the guarantee of the sovereign power of the Nation. The signaled above issue has also important meaning, so theoretical, as well as practical
for the political structure of the democracy.
Wprowadzenie
Kontrola organów w adzy publicznej oraz odpowiedzialno!" funkcjonariuszy w adzy publicznej stanowi# jeden z zasadniczych elementów konstytucyjnych regulacji systemu politycznoustrojowego sprawowania w adzy
we wspó czesnym demokratycznym pa$stwie prawnym. W wielu pa$stwach
przyjmuj# one rozbudowane formy prawnoustrojowe. Szczególne znaczenie
dla ukszta towania demokratycznych standardów sprawowania w adzy maj#
mechanizmy egzekwowania odpowiedzialno!ci funkcjonariuszy w adzy wykonawczej, które nie ograniczaj# si% jedynie do odpowiedzialno!ci politycz-
6
R. Mojak
nej, lecz obejmuj# równie& inne jej postacie – odpowiedzialno!" konstytucyjn# i karn#.
W!ród prawnoustrojowych instrumentów, które mia y zapewni" kontrol% parlamentu nad sprawowaniem w adzy wykonawczej w sposób zgodny
z prawem, szczególne znaczenie uzyska a odpowiedzialno!" konstytucyjna.
W rozwi#zaniach ustrojowych parlamentaryzmu angielskiego funkcjonowa a
ona jako po #czenie !rodka parlamentarnej kontroli nad dzia alno!ci# w adzy
wykonawczej oraz instytucji stoj#cej na stra&y przestrzegania prawa. Przybra a ona form% impeachmentu, która polega a na odpowiedzialno!ci doradców, a pó'niej ministrów królewskich za naruszenie prawa.1 Angielska
prawnoustrojowa koncepcja egzekwowania odpowiedzialno!ci prawnej funkcjonariuszy w adzy pa$stwowej, ukszta towana na drodze wielowiekowej
praktyki ustrojowej, zosta a inkorporowana do rozwi#za$ prawnoustrojowych
systemu prezydenckiego w Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki Pó nocnej z 1787 roku.2 Stanowi ona równie& pierwowzór konstrukcji odpowiedzialno!ci konstytucyjnej na kontynencie europejskim.3
Odpowiedzialno!" konstytucyjna funkcjonariuszy w adzy pa$stwowej
odgrywa w systemie politycznoustrojowym pa$stwa demokratycznego istotn# rol% w sprawowaniu kontroli i egzekwowaniu odpowiedzialno!ci prawnej.
Ukszta towana wspó cze!nie jej konstrukcja normatywna obejmuj#ca szczególny zakres podmiotowy i przes anki prawne, sposób egzekwowania odpowiedzialno!ci, a tak&e odr%bny od innych prawnych form odpowiedzialno!ci
katalog sankcji prawnych sprawiaj#, &e stanowi ona specyficzny instrument
kontroli sprawuj#cych w adz% publiczn#.4
Przedmiotem niniejszego opracowania nie b%dzie ca o!ciowa analiza konstrukcji ustrojowej odpowiedzialno!ci konstytucyjnej. Jest to materia
do odr%bnego obszernego omówienia monograficznego, a ponadto w nauce
prawa konstytucyjnego stanowi a ona ju& przedmiot wielu opracowa$ naukowych.5 Z oczywistych wi%c powodów tematem szczegó owych rozwi#za$
1
Por. M. Pietrzak, Odpowiedzialno"$ konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992, s. 32.
Por. R.M. Ma ajny, Ameryka!ski model odpowiedzialno"ci konstytucyjnej, „Studia Prawnicze”
1990, nr 3 (105), s. 45 i n.
3
Por. M. Pietrzak, Odpowiedzialno"$ konstytucyjna w Polsce w okresie przemian ustrojowych,
„Pa$stwo i Prawo” 1995, nr 3 (589), s. 33.
4
Specyfika tej formy odpowiedzialno!ci cz onków rz#du wynika w du&ej mierze równie& z relacji
pomi%dzy dwoma wyró&nionymi ustrojowo rodzajami odpowiedzialno!ci osób wchodz#cych
w sk ad rz#du – odpowiedzialno!ci parlamentarnej i konstytucyjnej. Odpowiedzialno!" konstytucyjna w swej istocie stanowi specyficzny, a jednocze!nie nadzwyczajny instrument kontroli i odpowiedzialno!ci w adzy w demokratycznym pa$stwie prawnym. W literaturze polskiego prawa
konstytucyjnego szerzej o relacjach mi%dzy dwiema klasycznymi formami odpowiedzialno!ci
ministrów pisze m.in. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 156, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001, s. 9-12 (uwaga 9).
5
Zob. m.in. cytowane wcze!niej publikacje naukowe autorstwa M. Pietrzaka i R.M. Ma ajnego
oraz G. L. Seidlera, Odpowiedzialno"$ parlamentarna a konstytucyjna, „Pa$stwo i Prawo: 1989,
z. 12; F. Siemie$ski, Odpowiedzialno"$ konstytucyjna osób pe ni#cych najwy%sze stanowiska
pa!stwowe w Polsce [w:] Wybrane zagadnienia prawa konstytucyjnego, Lublin 1995; J. Bartoszewski, Trybuna Stanu. Prawne podstawy odpowiedzialno"ci, „Epoka” 1983, z. 3; H. Groszak,
Trybuna Stanu. W a"ciwo"$ Trybuna u Stanu, „Epoka” 1983, s. 10; A. Gubi$ski, Trybuna Stanu, „Pa$stwo i Prawo” 1982, z. 5-6.
2
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Odpowiedzialno!" prawna cz#onków Rady Ministrów…
7
b%d# konkretne zagadnienia dotycz#ce normatywnej regulacji odnosz#cych
si% do odpowiedzialno!ci prawnej cz onków Rady Ministrów. W szczególno!ci b%d# one dotyczy y podstawowych kwestii prawnych zwi#zanych
z kszta tem prawnym i funkcjonowaniem na gruncie Konstytucji RP z 1997 r.
odpowiedzialno!ci prawnej cz onków rz#du przed Trybuna em Stanu, a tak&e procedury realizacji, z udzia em Sejmu, odpowiedzialno!ci konstytucyjnej
i karnej premiera i ministrów oraz pozosta ych cz onków Rady Ministrów.6
Szczegó owe wywody dotycz#ce zakre!lonej problematyki zostan# poprzedzone krótk# charakterystyk# przyj%tej na gruncie Konstytucji RP koncepcji
prawnoustrojowej odpowiedzialno!ci prawnej cz onków rz#du.
Ogólna charakterystyka konstytucyjnej koncepcji odpowiedzialno ci
prawnej cz"onków rz#du
Fundamentalne zmiany ustrojowe, które nast#pi y w Polsce po przeomie politycznym wywo anym konferencj# „Okr#g ego Sto u” i przyj%tymi
tam projektami politycznymi przekszta ce$ ustrojowych, spowodowa y potrzeb% nowego spojrzenia na koncepcje organizacji ustrojowej w adzy publicznej. W systemie politycznoustrojowym III Rzeczypospolitej, którego pocz#tki budowy si%gaj# do prze omu politycznego roku 1989, istotn# rol%
zacz%to przypisywa" kontroli w adzy publicznej, a zw aszcza dotyczy to
struktur naczelnych organów w adzy pa$stwowej. Wyrazem tego s# obecne
uregulowania konstytucyjne ustroju politycznego Rzeczypospolitej Polskiej.
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. ukszta towa a system politycznoustrojowy pa$stwa, w tym regu y dotycz#ce ustroju i funkcjonowania w adzy publicznej, który w pe ni odpowiada standardom wspó czesnej demokracji.
Wymiernym tego przyk adem s# unormowania konstytucyjne dotycz#ce kontroli i odpowiedzialno!ci cz onków egzekutywy.
Konstytucja RP z 1997 r. w art. 156 ust. 1 ustanowi a zasad% odpowiedzialno!ci konstytucyjnej oraz karnej cz onków Rady Ministrów przed
Trybuna em Stanu, uzupe niaj#c o ten szczególny rodzaj odpowiedzialno!ci
dotychczasowe unormowania w zakresie kontroli oraz odpowiedzialno!ci
parlamentarnej Rady Ministrów i jej cz onków. Zgodnie bowiem z tre!ci#
przepisu art. 156 ust. 1 Konstytucji RP „cz onkowie Rady Ministrów ponosz#
odpowiedzialno!" przed Trybuna em Stanu za naruszenie konstytucji lub
ustaw, a tak&e za przest%pstwa pope nione w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem”. Odpowiedzialno!" cz onków Rady Ministrów przed Trybuna em
6
W literaturze prawa przedmiotowe zagadnienia by y cz%!ciowo przedmiotem niektórych opracowa$ naukowych. Na ten temat pisali m.in. M. Filar, Niektóre w&z owe problemy orzecznictwa
Trybuna u Stanu III Rzeczypospolitej, [w:] Ze sztandarem prawa w "wiat (Ksi%ga Jubileuszowa
dedykowana profesorowi W.J. Wagnerowi von Igelgrund z okazji 85-lecia urodzin), pod red.
K. Motyki i R. Tokarczyka, Zakamycze 2002 oraz R. Kmiecik, Jurysdykcja s#dów powszechnych
w sprawach o przest&pstwa cz onków Rady Ministrów, „Pa$stwo i Prawo” 2000, nr 1(647).
Problematyka odpowiedzialno!ci prawnej cz onków Rady Ministrów przed Trybuna em Stanu
by a cz%!ci# szerszego opracowania mojego autorstwa pt. Parlament a rz#d w ustroju Trzeciej
Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007. Niniejszy artyku zosta opracowany na kanwie moich
wcze!niejszych studiów i stanowi syntez% dotychczasowych bada$ naukowych po!wi%conych
pozycji ustrojowej Rady Ministrów w systemie rz#dów parlamentarnych.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
8
R. Mojak
Stanu stanowi cz%!" regulacji normatywnej, dotycz#cej odpowiedzialno!ci
konstytucyjnej jako instytucjonalnoustrojowej formy kontroli przestrzegania
prawa przez rz#dz#cych pa$stwem.
W Polsce odpowiedzialno!" konstytucyjna posiada d uga tradycj%
ustrojow#.7 Wprowadzona w 1982 r. do systemu ustrojowego normatywna,
ustawowa i konstytucyjna regulacja odpowiedzialno!ci konstytucyjnej najwy&szych funkcjonariuszy pa$stwa by a wzorowana na rozwi#zaniach ustrojowych Drugiej Rzeczypospolitej, zawartych w Konstytucji marcowej oraz
wydanej w 1923 r. ustawie o Trybunale Stanu.8
Zbudowany obecnie w przepisach Konstytucji RP z 1997 r. oraz
w ustawie z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu9 normatywny model odpowiedzialno!ci konstytucyjnej nawi#zuje do wersji prawnoustrojowej odpowiedzialno!ci konstytucyjnej, powsta ej w okresie Drugiej Rzeczypospolitej.10
Przyj%ty w Konstytucji RP model normatywny odpowiedzialno!ci
prawnej cz onków rz#du stanowi pewn# odr%bno!" na tle rozwi#za$ prawnoustrojowych wyst%puj#cych we wspó czesnych pa$stwach demokratycznych.11 Nale&y jednak&e zauwa&y", &e obecna formu a odpowiedzialno!ci
prawnej cz onków Rady Ministrów w pewnym stopniu stanowi równie& odzwierciedlenie ogólnych tendencji ustrojowych wyst%puj#cych we wspó czesnych pa$stwach demokratycznych. W swojej istocie odpowiedzialno!"
cz onków rz#du przed Trybuna em Stanu stanowi nadzwyczajny instrument
kontroli rz#du.
Wspó cze!nie odpowiedzialno!" polityczna ministrów przed parlamentem uzyska a przewag% i pierwsze$stwo w systemie form instytucjonalnych odpowiedzialno!ci cz onków rz#du.12 W realiach wspó czesnej demokracji parlamentarnej odpowiedzialno!" konstytucyjna przyjmuje bardziej
komplementarny ni& konkurencyjny stosunek do odpowiedzialno!ci politycz7
Por. M. Pietrzak, Odpowiedzialno"$ konstytucyjna…, s. 51 i n.
Zob. ustaw% z 27 kwietnia 1923 r. o Trybunale Stanu, Dz.U. RP, Nr 59, poz. 415.
9
Dz.U. z 1982 r. Nr 11, poz. 84, tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925.
10
Wyra'ne nawi#zanie do modelu normatywnego odpowiedzialno!ci konstytucyjnej z okresu
Drugiej Rzeczypospolitej Polskiej stanowi# nowelizacje ustawy o Trybunale Stanu z 12 grudnia
1992 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 5, poz. 22) i z 6 wrze!nia 2001 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 1372). Szerzej
pisze na ten temat: M. Granat, Normatywny model odpowiedzialno"ci konstytucyjnej w praktyce, [w:] S#dy i trybuna y w Konstytucji i w praktyce, pod red. W. Skrzyd y, Warszawa 2005,
s. 125-126.
11
W literaturze wskazuje si%, ze w a!ciwie tylko we Francji zosta y przyj%te rozwi#zania zbli&one
do polskiego modelu normatywnego odpowiedzialno!ci prawnej ministrów. Na gruncie Konstytucji V Republiki Francuskiej z 1958 r. orzekanie w zakresie odpowiedzialno!ci karnej cz onków
rz#du nale&y do w a!ciwo!ci Wysokiego Trybuna u Sprawiedliwo!ci, sk adaj#cego si% z dwunastu cz onków, wybieranych w równej liczbie ze swojego grona przez Zgromadzenie Narodowe
i Senat oraz trzech s%dziów S#du Kasacyjnego (art. 68-2). Na podstawie art. 68-1 cz onkowie
rz#du s#dzeni s# przez Wysoki Trybuna Sprawiedliwo!ci za czyny, których dopu!cili si% w czasie wykonywania swych funkcji, okre!lone w momencie ich pope nienia, jak zbrodnie lub wyst%pki. Zob. szerzej: D. Zr%biec, Zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialno"ci konstytucyjnej w nowej Konstytucji RP (wybrane zagadnienia), „Annales Universitatis Marie Curie-Sk odowska”, Sectio G, vol. XLV, Lublin 1999, s. 212-213.
12
Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu, wyd. 8, Warszawa 2004, s. 300;
B. Nalezi$ski, Organy w adzy s#downiczej, [w:] Prawo konstytucyjne, red. P. Sarnecki, wyd. IV,
Warszawa 2002, s. 372.
8
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Odpowiedzialno!" prawna cz#onków Rady Ministrów…
9
nej ministrów. W literaturze trafnie okre!li t% sfer% relacji mi%dzy odpowiedzialno!ci# konstytucyjn# a polityczn# mi%dzy innymi profesor Micha Pietrzak. Stwierdzi on, &e „odpowiedzialno!" konstytucyjna jest stosowana
wówczas, gdy inne !rodki kontroli okazywa y si% zawodne albo by y uwa&ane za niewspó mierne w stosunku do rozmiaru szkód wyrz#dzanych przez
osoby piastuj#ce najwy&sze stanowiska w pa$stwie i stopnia ich winy”.13
Oczywi!cie nie oznacza to, &e nale&y ona do zupe nie martwych instytucji
ustrojowych, bez znaczenia ustrojowego. Obecnie instytucja odpowiedzialno!ci konstytucyjnej równie& realizuje wa&ne cele w systemie ustrojowym.14
Przed przyst#pieniem do omówienia w szerszym zakresie konstytucyjnych i ustawowych unormowa$ dotycz#cych odpowiedzialno!ci cz onków
rz#du przed Trybuna em Stanu, kilka uwag nale&y po!wi%ci" zagadnieniom
zwi#zanym z ogólnym uj%ciem zakresu i charakteru tej odpowiedzialno!ci.
Na podstawie art. 156 ust. 1 Konstytucji RP cz onkowie Rady Ministrów ponosz# odpowiedzialno!" przed Trybuna em Stanu za naruszenie
konstytucji i ustaw, a tak&e za przest%pstwa pope nione w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem. Odpowiedzialno!" cz onków rz#du przed Trybuna em
Stanu, unormowana w art. 156 ust. 1, ma charakter odpowiedzialno!ci
prawnej.15 Wyró&niaj# j# w!ród ró&nych form odpowiedzialno!ci dwie podstawowe cechy: 1) kwalifikacja prawna czynów pope nionych przez osoby
podlegaj#ce odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu, oraz 2) ponoszenie za nie konsekwencji prawnych.
Przedmiotem szczegó owej regulacji normatywnej odpowiedzialno!ci
prawnej cz onków Rady Ministrów jest okre!lenie odr%bnych przes anek poci#gni%cia do odpowiedzialno!ci konstytucyjnej i karnej tej kategorii podmiotów prawnych j# ponosz#cych, trybu jej egzekwowania oraz systemu sankcji
prawnych orzekanych w przypadku skazania przez Trybuna Stanu. Konstytucja okre!la ponadto sk ad i tryb powo ywania cz onków Trybuna u Stanu
oraz kwestie dotycz#ce statusu jego cz onków.
Ze wzgl%dów, o których ju& by a mowa wcze!niej, dalsza analiza
unormowa$ prawnych odpowiedzialno!ci cz onków rz#du przed Trybuna em
Stanu zostanie ukierunkowana na zagadnienia zwi#zane z prawn# procedur# poci#gania ich do tej odpowiedzialno!ci przez Sejm oraz na charakterystyk% zakresu podmiotowego i przedmiotowego odpowiedzialno!ci konstytucyjnej i karnej cz onków rz#du.
13
M. Pietrzak, Odpowiedzialno"$ konstytucyjna w Polsce w okresie przemian…, s. 17.
W literaturze W. Sokolewicz wskaza na dwie znacz#ce funkcje odpowiedzialno!ci konstytucyjnej: 1) zagwarantowanie realizacji konstytucji, 2) umocnienie konstytucyjnej zasady legalizmu
w dzia alno!ci organów w adzy publicznej. Zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 156,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 8-9 (uwaga 8).
15
W literaturze poj%cie odpowiedzialno!ci prawnej w szerokim znaczeniu zosta o zdefiniowane
w nast%puj#cy sposób: „odpowiedzialno!" prawna oznacza przypisanie podmiotowi ujemnych
nast%pstw prawnych zdarze$ lub stanów rzeczy podlegaj#cych ujemnej kwalifikacji prawnej”.
Zob. W. Lang, Poj&cia prawne i prawnicze, [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria
pa!stwa i prawa, Warszawa 1986, s. 385.
14
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
10
R. Mojak
Zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialno ci
cz"onków Rady Ministrów przed Trybuna"em Stanu
Zgodnie z art. 156 ust. 1 Konstytucji RP odpowiedzialno!" przed Trybuna em Stanu ponosz# cz onkowie Rady Ministrów. Jest to szczególna kategoria podmiotów, poza Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej, podlegaj#cych
w !wietle art. 198 ust. 1 i 2 Konstytucji RP odpowiedzialno!ci przed Trybunaem Stanu zarówno pod wzgl%dem podmiotowym, jak i przedmiotowym normatywnego uj%cia ich odpowiedzialno!ci. W aspekcie podmiotowym wyró&nikiem jest to, &e do cz onków Rady Ministrów ma zastosowanie szczególna
procedura poci#gania do odpowiedzialno!ci. Szczególnej procedurze poci#gania do odpowiedzialno!ci prawnej podlega jeszcze Prezydent RP.
Wskazana w art. 156 ust. 1 Konstytucji RP kategoria podmiotów
podlegaj#cych odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu obejmuje wszystkich cz onków Rady Ministrów w rozumieniu art. 147 Konstytucji RP z 1997 r.,
okre!laj#cego sk ad Rady Ministrów. W rozumieniu art. 147 ust. 1 cz onkiem
Rady Ministrów jest Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Stanowi on bowiem, &e podstawowy sk ad Rady Ministrów obejmuje Prezesa Rady Ministrów i ministrów W !wietle tych unormowa$ zatem nie ma sprzeczno!ci
pomi%dzy tre!ci# art. 156 ust. 1 i art. 198 ust. 1 Konstytucji RP.
Wskazani w art. 198 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 1 pkt 2
ustawy o Trybunale Stanu Prezes Rady Ministrów oraz cz onkowie Rady Ministrów jako podmioty podlegaj#ce odpowiedzialno!ci konstytucyjnej odpowiadaj# kategorii „cz onkowie Rady Ministrów”, okre!lonej w art. 156 ust. 1
Konstytucji RP. Wymienione wy&ej osoby wype niaj# wi%c dyspozycje art.
156 ust. 1, który okre!la zakres przedmiotowy ich odpowiedzialno!ci przed
Trybuna em Stanu.
Konstytucja w art. 198 ust. 1 w!ród podmiotów podlegaj#cych odpowiedzialno!ci konstytucyjnej wymienia odr%bn# kategori% osób teoretycznie tak&e wchodz#cych w sk ad rz#du – „osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzy kierowanie ministerstwem”. Formalnie oraz praktycznie jest
to kategoria osób, do których nie maj# zastosowania unormowania art. 156
ust. 1 i 2. Konstytucja z 1997 r. w art. 198 powtórzy a wcze!niejsze unormowania ustawy o Trybunale Stanu, która w art. 1 ust. 2 wymienia a w a!nie t%
kategori% osób podlegaj#cych kognicji Trybuna u Stanu w zakresie odpowiedzialno!ci konstytucyjnej.16 Ta regulacja ustawowa odpowiada a wcze!niejszej (do r. 1996) praktyce powierzenia tymczasowego kierowania ministerstwem – do czasu powo ania ministra – jednemu z sekretarzy
(podsekretarzy) stanu zatrudnionych w ministerstwie.
Na gruncie Konstytucji z 1997 r. odpowiedzialno!" przed Trybunaem Stanu tej kategorii osób jest problematyczna.17 Dawna praktyka i odpowiadaj#cy jej stan prawny powo ania tymczasowych kierowników ministerstw
16
Zob. art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o Trybunale Stanu w brzmieniu okre!lonym w tek!cie jednolitym z 1993 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 38, poz. 172 z pó'n. zm.
Por. szerzej: W. Sokolewicz, Komentarz do art. 156, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…,
s. 13-14 (uwaga 10).
17
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Odpowiedzialno!" prawna cz#onków Rady Ministrów…
11
obecnie uleg y dezaktualizacji. Zgodnie z art. 36 ustawy z 8 sierpnia 1996 r.
o Radzie Ministrów ministra zast%puje sam premier lub wskazany przez niego inny cz onek Rady Ministrów. Dotyczy to sytuacji, gdy stanowisko ministra
nie zosta o obsadzone w trybie art. 161 Konstytucji RP lub minister czasowo
nie mo&e wykonywa" swoich obowi#zków. Faktycznie zatem osoby, którym
Prezes Rady Ministrów powierzy kierowanie ministerstwem, nie stanowi#
odr%bnej grupy osób podlegaj#cych kognicji Trybuna u Stanu, lecz pokrywaj# si% z konstytucyjn# kategori# podmiotów podlegaj#cych odpowiedzialno!ci
w trybie art. 156 Konstytucji RP.
Normatywny kszta t odpowiedzialno!ci konstytucyjnej w Polsce
przes#dza, jak mo&na wnosi", o indywidualnym charakterze tej&e odpowiedzialno!ci. Dotyczy to oczywi!cie zarówno odpowiedzialno!ci konstytucyjnej,
jak te& odpowiedzialno!ci karnej cz onków Rady Ministrów. Indywidualny
charakter odpowiedzialno!ci karnej cz onków rz#du jest oczywisty i pozostaje poza jak#kolwiek dyskusj#. W doktrynie prawa zgodnie podkre!la si%, &e
odpowiedzialno!" konstytucyjna ma zawsze indywidualny charakter.18 Pogl#d ten jest w pe ni zasadny w odniesieniu do odpowiedzialno!ci za czyny
pope nione przez osoby zajmuj#ce monokratyczne stanowiska pa$stwowe,
w tym tak&e cz onków Rady Ministrów, zajmuj#cych stanowiska w administracji rz#dowej.
Indywidualny charakter odpowiedzialno!ci konstytucyjnej cz onków
rz#du wynika zasadniczo z postanowie$ konstytucyjnych. Przemawia za tym
sposób, w jaki unormowano w art. 198 ust. 1 odpowiedzialno!" cz onków
Rady Ministrów oraz cz onków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, czyli
osób wchodz#cych w sk ad organów kolegialnych. Zindywidualizowan# natur% tej prawnej formy odpowiedzialno!ci Konstytucja RP akcentuje w art. 198,
stanowi#c, &e odpowiedzialno!" przed Trybuna em Stanu ponosz# „cz onkowie Rady Ministrów” i „cz onkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji”,
a nie w a!ciwy organ pa$stwowy, tj. Rada Ministrów i Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.
Na rzecz koncepcji indywidualnego, a nie solidarnego charakteru
odpowiedzialno!ci cz onków Rady Ministrów przemawia równie& to, &e zarówno Konstytucja RP, jak i obecnie ustawa o Trybunale Stanu eksponuj#
stanowisko Prezesa Rady Ministrów w!ród cz onków Rady Ministrów ponosz#cych w trybie art. 156 odpowiedzialno!" konstytucyjn#. Odpowiedzialno!" przed Trybuna em Stanu ponosz# bowiem indywidualnie ministrowie
i inni cz onkowie Rady Ministrów oraz przewodnicz#cy tego organu kolegialnego – Prezes Rady Ministrów. Premier ponosi oczywi!cie odpowiedzialno!" nie za dzia alno!" Rady Ministrów, lecz za niedope nienie konstytucyjnych obowi#zków wynikaj#cych z jego kompetencji jako szefa rz#du.
Odr%bny zakres odpowiedzialno!ci Prezesa Rady Ministrów przed Trybunaem Stanu mo&e ponadto stanowi" naruszenie prawa dokonane w zwi#zku
z realizacj# kompetencji wyznaczonych jego pozycj# ustrojow# jako naczelnego organu administracji rz#dowej.
18
Por. W. Sokolewicz, tam&e, s. 18 oraz D. Zr%biec, Zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialno"ci…, s. 221.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
12
R. Mojak
Nale&y zauwa&y", &e trudno!ci praktyczne stwarza kwestia realizacji
odpowiedzialno!ci konstytucyjnej cz onków Rady Ministrów na naruszenie
przepisów konstytucyjnych lub ustawowych przez Rad% Ministrów jako organu kolegialnego. Chodzi o sytuacj% swoistego zbiegu odpowiedzialno!ci Rady Ministrów oraz odpowiedzialno!ci jej cz onków, w której dzia aniach oni
uczestniczyli b#d' te& uczestniczyli w podejmowaniu rz#dowego aktu wype niaj#cego kwalifikacje deliktu konstytucyjnego.19
Problematyka takiego zakresu odpowiedzialno!ci nie jest zagadnieniem jedynie teoretycznym. Jest to realny problem praktyki ustrojowej, wywo any mi%dzy innymi orzecznictwem S#du Najwy&szego. S#d Najwy&szy
w wyroku z 6 stycznia 1999 r. (syg. akt III RN 108/98) wyrazi pogl#d, &e odpowiedzialno!" konstytucyjna zakresem przedmiotowym mo&e obejmowa"
równie& odpowiedzialno!" kolegialnego organu pa$stwowego za niewywi#zywanie si% z obowi#zków konstytucyjnych lub ustawowych.20
S#d Najwy&szy w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzi , &e naruszenie prawa, polegaj#ce na bezczynno!ci Rady Ministrów w zakresie realizacji
konstytucyjnych kompetencji do wydawania rozporz#dzenia, mo&e stanowi"
delikt konstytucyjny, obj%ty odpowiedzialno!ci# przed Trybuna em Stanu
(art. 198 ust. 1 Konstytucji RP). Jednak zdaniem S#du Najwy&szego, kwalifikacja przedmiotowa odpowiedzialno!ci konstytucyjnej nie przes#dza jeszcze
automatycznie o odpowiedzialno!ci Rady Ministrów in gremio.21
W !wietle art. 156 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. podstawowym zakresem przedmiotowym odpowiedzialno!ci cz onków Rady Ministrów przed
Trybuna em Stanu jest odpowiedzialno!" za naruszenie Konstytucji RP lub
ustaw, okre!lana jako odpowiedzialno!" konstytucyjna.
Zgodnie z art. 198 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. odpowiedzialno!"
konstytucyjna polega na naruszeniu konstytucji lub ustawy w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urz%dowania.22 Okre!lony
19
Wyk adnia systemowa i celowo!ciowa przepisów konstytucyjnych i ustawowych w zakresie
dotycz#cym odpowiedzialno!ci funkcjonariuszy w adzy, opieraj#ca si% na uwzgl%dnieniu spoeczno-politycznego przeznaczenia instytucji odpowiedzialno!ci konstytucyjnej, prowadzi do
stwierdzenia, &e akcent zosta po o&ony na indywidualnym charakterze tej&e odpowiedzialno!ci
za dzia ania w asne. Poj%cie deliktu konstytucyjnego zapewne trudno by oby poszerzy" na odpowiedzialno!" solidarn# funkcjonariuszy organu kolegialnego w adzy publicznej. Wa&n# przes ank# tej konkluzji jest tu tak&e kwestia rozumienia winy w prawnej konstrukcji deliktu konstytucyjnego, o czym szeroko w literaturze pisze m.in. M. Filar, Niektóre w&z owe problemy
orzecznictwa…, s. 61-66.
20
S#d Najwy&szy w tezie cytowanego wyroku stwierdzi : Niewykonywanie przez Rad& Ministrów
obowi#zku wynikaj#cego z kompetencji do wydawania rozporz#dzenia zapewniaj#cego wykonanie ustawy (art. 146 ust. 4 pkt. 1 i 2 w zwi#zku z art. 92 Konstytucji RP) narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego pa!stwa prawnego (art. 2 i 7 Konstytucji RP),
a tym samym mo%e stanowi$ delikt konstytucyjny. Zob. szerzej na ten temat: A. Wasilewski, List
do Redakcji w sprawie glosy do wyroku S#du Najwy%szego z 6 stycznia 1999 r. (syg. akt III RN
108/98-OSNIAPiUS 1999, nr 20, poz. 639) opublikowany w „Przegl#dzie Sejmowym” z 1999 r.,
nr 4, „Przegl#d Sejmowy” 2000, nr 2 (37), s. 23-265.
21
Zob. tam&e, s. 265. Podstaw# odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu w wymiarze
przedmiotowym jest bowiem rozstrzygni%cie zagadnienia podmiotowych konsekwencji prawnych naruszenia porz#dku prawnego.
22
Por. znane w doktrynie prawa konstytucyjnego definicje odpowiedzialno!ci konstytucyjnej:
D. Zr%biec, Zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialno"ci…, s. 215-216.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Odpowiedzialno!" prawna cz#onków Rady Ministrów…
13
w art. 156 ust. 1 zakres odpowiedzialno!ci dotycz#cy naruszenia Konstytucji
RP lub ustaw nale&y rozpatrywa" w odniesieniu do konstytucyjnej i ustawowej konstrukcji deliktu konstytucyjnego.23
Osoby wskazane w art. 198 ust. 1 i 2 Konstytucji z 1997 r. ponosz#
odpowiedzialno!" konstytucyjn# za pope nienie deliktu konstytucyjnego. Artyku 198 ust. 1 Konstytucji RP nie zawiera w swojej tre!ci pe nej konstrukcji
deliktu konstytucyjnego, niemniej wskazuje on na dwa podstawowe jego
znamiona: 1) naruszenie Konstytucji lub ustaw, 2) naruszenie powinno by"
pope nione w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie urz%dowania.
Pe n# definicj% deliktu konstytucyjnego zawiera natomiast ustawa
o Trybunale Stanu. Tre!" przepisu art. 3 ustawy stanowi: „Odpowiedzialno!"
konstytucyjna obejmuje czyny, którymi osoby wymienione w art. 1 ust. 1
w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urz%dowania chocia&by nieumy!lnie naruszy y Konstytucj% lub ustaw%”.
Normatywna regulacja zakresu przedmiotowego odpowiedzialno!ci
konstytucyjnej opiera si% na formalnej koncepcji deliktu konstytucyjnego.
Podstaw# wszcz%cia post%powania jest sam fakt naruszenia konstytucji lub
ustawy, bez uwzgl%dnienia stopnia nara&enia pa$stwa na niebezpiecze$stwo i konsekwencji naruszenia prawa dla interesów pa$stwa w postaci
oczywistej i znacznej szkody.24
Poj%cie deliktu konstytucyjnego obejmuje nast%puj#ce jego formalne
elementy: 1) jest to czyn rozumiany w uj%ciu karnistycznym i cywilistycznym
niestanowi#cy przest%pstwa, 2) stanowi on naruszenie konstytucji lub ustaw,
3) musi on by" pope niony w zakresie urz%dowania albo w zwi#zku zajmowanym stanowiskiem, 4) czyn powinien by" pope niony w sposób zawiniony.25
Na szczególn# uwag% w charakterystyce instytucji odpowiedzialno!ci konstytucyjnej zas uguje zagadnienie winy stanowi#cej element prawnej
kwalifikacji deliktu konstytucyjnego. Jest to zasadniczy element, jak mo&na
wnosi" w kontek!cie normatywnej konstrukcji odpowiedzialno!ci konstytucyjnej, egzekwowania odpowiedzialno!ci o charakterze prawnym. Kontrowersje wokó tego zagadnienia ujawni y si% w praktyce w toku rozpatrywania
przez Trybuna Stanu sprawy tzw. afery alkoholowej. Wówczas na tle ówczesnych przedkonstytucyjnych unormowa$ instytucji odpowiedzialno!ci
konstytucyjnej pojawi si% problem ustalenia w !wietle ustawowego unormowania deliktu konstytucyjnego charakteru winy osób, które „w sposób zawiniony” dopu!ci y si% naruszenia konstytucji lub innych ustaw. Interpretowano
to w doktrynie mi%dzy innymi w ten sposób, &e sformu owanie to odnosi si%
23
Por. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 156, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 19 (uwaga 13).
24
W ustawie o Trybunale Stanu z 23 kwietnia 1923 r. uwzgl%dniono w konstrukcji deliktu konstytucyjnego – obok kryterium formalnego – tak&e materialne naruszenia porz#dku prawnego.
Zob. szerzej: M. Pietrzak, Odpowiedzialno"$ konstytucyjna…, s. 104.
25
Zob. charakterystyk% znamion deliktu konstytucyjnego, tam&e, s. 104-105 oraz J. Zale!ny,
Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialno"ci, [w:] Konstytucja RP z 1997 r. na tle zasad pa!stwa
prawnego. Zagadnienia wybrane, pod red. M. Kruk, Warszawa 2006, s. 187 i n.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
14
R. Mojak
do winy umy!lnej.26 Nie by a to jedyna interpretacja, bowiem w doktrynie
prawa przedstawiany by te& pogl#d, &e podstaw# odpowiedzialno!ci konstytucyjnej jest czyn pope niony zarówno z winy umy!lnej, jak i nieumy!lnej.27
W#tpliwo!ci interpretacyjne w kwestii rozumienia winy stanowi#cej
znami% podmiotowej strony deliktu konstytucyjnego rozstrzygn# Trybuna
Stanu w pe nym sk adzie s%dziów w uchwale podj%tej 10 czerwca 1998 r.
Trybuna Stanu zaj# nast%puj#ce stanowisko: „Odpowiedzialno!ci konstytucyjnej podlegaj# osoby wymienione w ustawie o Trybunale Stanu, które naruszy y konstytucyjn# lub inn# ustaw% zarówno umy!lnie, jak i nieumy!lnie,
to znaczy nie maj#c zamiaru naruszenia konstytucji lub ustawy, dokona y takiego naruszenia na skutek niezachowania ostro&no!ci wymaganej w danych okoliczno!ciach, mimo &e mo&liwo!" dokonania takiego naruszenia
przewidywa y albo mog y przewidzie" przy zachowaniu nale&ytej staranno!ci”.28
Uchwa a ta zasadniczo przyczyni a si% do unormowania tej kwestii
w ustawie o Trybunale Stanu, co nast#pi o w ustawie z 6 wrze!nia 2001 r.
o zmianie ustawy o Trybunale Stanu.29 Powy&sze uregulowanie ustawowe
wype ni o luk% prawn# w normatywnym modelu odpowiedzialno!ci konstytucyjnej w sytuacji, gdy ustrojodawca w Konstytucji RP z 1997 r. wprost nie
wypowiedzia si% w przedmiotowej kwestii. Tre!" normatywna pozosta ych
przes anek odpowiedzialno!ci konstytucyjnej, przyj%tych w Konstytucji RP
z 1997 r. oraz w ustawie o Trybunale Stanu po jej dostosowaniu do norm
konstytucyjnych, nie wywo uje istotnych w#tpliwo!ci interpretacyjnych. Ich
charakter zosta tak&e wyja!niony w licznych opracowaniach naukowych.
Odpowiedzialno!" karna stanowi odr%bny przedmiotowo zakres odpowiedzialno!ci cz onków Rady Ministrów przed Trybuna em Stanu. Stosownie do postanowie$ art. 156 ust. 1 Konstytucji RP ten zakres kognicji
Trybuna u Stanu wobec cz onków Rady Ministrów obejmuje tylko „przest%pstwa pope nione w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem”.30 Jurysdykcja
Trybuna u Stanu w sprawach karnych przeciwko cz onkom rz#du jest cz%!ciowa i materialnie ograniczona wy #cznie do przest%pstw pope nionych
„w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem”.31 Oznacza to, &e cz onkowie Rady Ministrów za przest%pstwa niepope nione w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem odpowiadaj# na zasadach ogólnych, tj. przed s#dami powszechnymi lub wojskowymi. Zatem ich odpowiedzialno!" karna przed Trybuna em
26
Por. D. Zr%biec, Zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialno"ci…, s. 225.
Zob. M. Pietrzak, Odpowiedzialno"$ konstytucyjna…, s. 106.
28
Zob. uchwa % pe nego sk adu s%dziów Trybuna u Stanu z 10 czerwca 1998 r., syg. akt TS ZP1/98 (urz%dowo niepublikowana). Cytuj% na podstawie publikacji w „Przegl#dzie Sejmowym”
1998, nr 4 (27), s. 167.
29
Zob. art. 1 pkt 1 ustawy z 6 wrze!nia 2001 r. o zmianie ustawy o Trybunale Stanu, Dz.U.
Nr 125, poz. 1372.
30
Zob. szerzej na temat znaczenia poj%cia „w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem”; W. Sokolewicz, Komentarz do art. 156, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 21-22 (uwaga 14) oraz
J. Zale!ny, Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialno"ci…, s. 191.
31
Zob. M. Laskowska, W. Sokolewicz, Odpowiedzialno"$ cz onków Rady Ministrów w Konstytucji RP na tle porównawczym, „Zeszyty Naukowe Wy&szej Szko y Handlu i Prawa im. Ryszarda
(azarskiego”, seria Prawo, 2002, nr 6, s. 7 oraz J. Zale!ny, tam&e, s. 201.
27
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Odpowiedzialno!" prawna cz#onków Rady Ministrów…
15
Stanu jest unormowana w w%&szym zakresie ni& dotyczy to osoby sprawuj#cej urz#d Prezydenta RP.
Sposób konstytucyjnego unormowania odpowiedzialno!ci karnej
cz onków Rady Ministrów przed Trybuna em Stanu wzbudzi pewne w#tpliwo!ci dotycz#ce relacji mi%dzy jurysdykcj# s#dów powszechnych i wojskowych a jurysdykcj# Trybuna u Stanu w sprawach o przest%pstwa cz onków
rz#du.
Tre!" przepisu art. 156 ust. 1 Konstytucji RP nie jest recepcj# rozwi#za$ prawnych znanych z okresu przedkonstytucyjnego. Wed ug wcze!niejszych unormowa$ jurysdykcja Trybuna u Stanu w sprawach odpowiedzialno!ci karnej by a !ci!le uzale&niona od woli Sejmu. Ponadto szczególn#
ustawow# przes ank# post%powania karnego przed Trybuna em Stanu, uzasadniaj#c# kumulacj% odpowiedzialno!ci karnej i konstytucyjnej, by materialny zwi#zek naruszenia przepisów Konstytucji RP lub innej ustawy, stanowi#cej delikt konstytucyjny, oraz ustawy karnej, kwalifikowanej jako
pope nienie przest%pstwa.32
Na gruncie unormowa$ art. 156 ust. 1 Konstytucji RP, jak zauwa&y
W. Sokolewicz, nast#pi o „rozlu'nienie substancjonalne wcze!niejszego
zwi#zku mi%dzy przest%pstwem pope nionym w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem a deliktem konstytucyjnym”.33
Na tle powy&szej regulacji konstytucyjnej pojawi y si% przeciwstawne
sobie interpretacje. Przedstawione by o stanowisko, &e tre!" art. 156 ust. 1
mo&e przemawia" na rzecz wy #cznej w a!ciwo!ci Trybuna u Stanu w zakresie przest%pstw pope nionych przez cz onków Rady Ministrów. Wskazywano przy tym, &e sposób po #czenia w tym przepisie obu zakresów przedmiotowych odpowiedzialno!ci cz onków rz#du przed Trybuna em Stanu
mo&e tak&e oznacza", &e odpowiedzialno!" karna stanowi samodzieln#
przes ank% poci#gni%cia do odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu,
a zarazem autonomiczn# wobec deliktu konstytucyjnego.34
W zwi#zku z podobie$stwem tre!ci art. 145 ust. 1 i art. 156 ust. 1
Konstytucji RP Rada Legislacyjna w 1999 r. sformu owa a tez% o mo&liwo!ci
rozci#gni%cia – w drodze wyk adni art. 156 ust. 1 – prezydenckiego immunitetu formalnego w zakresie wy #cznej odpowiedzialno!ci za przest%pstwa
przed Trybuna em Stanu tak&e na cz onków Rady Ministrów w zakresie
przest%pstw okre!lonych w art. 156 ust. 1.35 Wed ug jej opinii mo&liwo!" taka
wynika z tre!ci art. 156 ust. 1, który wprowadzi wy #czn# kompetencj% Trybuna u Stanu do egzekwowania odpowiedzialno!ci cz onków rz#du za przest%pstwa pope nione w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem. Omawiana tu
kwestia by a natomiast szczegó owo unormowana w ówczesnym art. 2 ust. 4
ustawy o Trybunale Stanu w kszta cie zasadniczo ró&ni#cym si% w stosunku
do przedstawionej wyk adni przepisów konstytucyjnych.
32
Por. R. Kmiecik, Jurysdykcja s#dów powszechnych…, s. 20.
W. Sokolewicz, Komentarz do art. 156, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 23 (uwaga
15).
34
Por. M. Filar, Niektóre w&z owe problemy orzecznictwa…, s. 73.
35
Zob. szerzej L. Gardocki, Tylko przed Trybuna em Stanu, „Rzeczpospolita” z 13 wrze!nia
1999 r. nr 214 (5379), s. C1-C2.
33
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
16
R. Mojak
W literaturze prawa pojawi y si% równie& opinie przeciwstawne stanowisku Rady Legislacyjnej i niektórych przedstawicieli ówczesnej doktryny.
Odmienn# interpretacj% unormowa$ konstytucyjnych w zakresie odpowiedzialno!ci cz onków rz#du przedstawi R. Kmiecik. Jego zdaniem, okre!lona
w art. 156 ust. 1 Konstytucji RP „mo&liwo!" poci#gania cz onków Rady Ministrów do odpowiedzialno!ci prawnej za przest%pstwo przed Trybuna em
Stanu nie wy #cza sama przez si% dopuszczalno!ci post%powania karnego
przed s#dem powszechnym […]. Dopiero postawienie w stan oskar&enia
przed Trybuna em Stanu stwarza stan zawis o!ci, która wy #cza post%powanie przed s#dem powszechnym (lub wojskowym)”.36
Zró&nicowane kra$cowo interpretacje art. 156 ust. 1 Konstytucji
z 1997 r. nie mia y jedynie charakteru sporu doktrynalnego, lecz tak&e okre!lony kontekst prawny i polityczny zwi#zany z praktyk# ustrojow#. Pojawi y
si% one na tle konkretnych spraw s#dowych.37 Problem ujawniony w sporach
interpretacyjnych mia w istocie fundamentalny charakter dla praktyki stosowania odpowiedzialno!ci cz onków rz#du. Dotyczy on w a!ciwo!ci rzeczowej Trybuna u Konstytucyjnego w sprawach karnych.
W oficjalnej wyk adni art. 156 ust. 1 uznano subsydiarny charakter
odpowiedzialno!ci karnej cz onków rz#du przed Trybuna em Stanu. Przes#dzi a o tym s#dowa interpretacja art. 156 ust. 1 dokonana przez Trybuna
Konstytucyjny. W wyroku z 21 lutego 2001 r. (syg. akt P12/00) stwierdzi on,
&e dopuszczalna jest odpowiedzialno!" cz onka rz#du przed s#dem powszechnym za przest%pstwo pope nione w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem w sytuacji, gdy Sejm nie podj# uchwa y o poci#gni%ciu do odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu.38 Zgodna jest zatem z art. 156 ust. 1
Konstytucji z 1997 r. ogólna ustawowa podstawa s#dowej jurysdykcji
w sprawach o przest%pstwa cz onków rz#du, a tak&e okre!lony w ustawie
o Trybunale Stanu tryb poci#gania ich do odpowiedzialno!ci karnej przed
Trybuna em Stanu.
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym w art. 2 ust. 5 stanowi obecne,
&e: „cz onkowie Rady Ministrów mog# by" poci#gni%ci do odpowiedzialno!ci
karnej przed Trybuna em Stanu za przest%pstwa pope nione w zwi#zku
z zajmowanym stanowiskiem, je&eli w uchwale Sejmu o poci#gni%ciu do odpowiedzialno!ci konstytucyjnej #czne poci#gni%cie tych osób do odpowiedzialno!ci konstytucyjnej i karnej uznano za celowe”. W takim przypadku
Trybuna Stanu przyjmuje do #cznego rozpoznania spraw%, która toczy a si%
ju& przed s#dem. W ustawie zosta y wi%c okre!lone warunki pods#dno!ci
oraz stan zawis o!ci spraw o przest%pstwa cz onków rz#du, rozpatrywanych
przez Trybuna Stanu. Warto zaznaczy" jeszcze jedne istotny aspekt odpo36
R. Kmiecik, Jurysdykcja s#dów powszechnych w sprawach…, s. 19.
Por. J. Zale!ny, Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialno"ci…, s. 202-203 oraz J.J. Wiatr,
Prawo i polityka: z dziejów odpowiedzialno"ci konstytucyjnej w III Rzeczypospolitej, [w:] Prawo –
w adza – spo ecze!stwo – polityka. Ksi&ga jubileuszowa Profesora Krzysztofa Pa eckiego, pod
red. M. Boruckiej-Arctowej (przewodnicz#ca Komitetu Redakcyjnego), Toru$ 2006, s. 391 i n.
38
Zob. wyrok Trybuna u Konstytucyjnego z 21 stycznia 2001 r., syg. akt P12/00, „Orzecznictwo
Trybuna u Konstytucyjnego. Zbiór Urz%dowy” 2000, nr 3, poz. 47. Szerzej tezy wyroku omawia
J. Zale!ny, Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialno"ci…, s. 203-205.
37
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Odpowiedzialno!" prawna cz#onków Rady Ministrów…
17
wiedzialno!ci cz onków rz#du przed Trybuna em Stanu. Z postanowie$ art. 2
ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu wynika, &e zbiegu odpowiedzialno!ci konstytucyjnej i karnej nie nale&y domniemywa". Rozstrzyga o nim autorytatywnie Sejm. Rozpoznanie przez Trybuna Stanu czynów wype niaj#cych znamiona deliktu konstytucyjnego oraz przest%pstwa musi zosta" w sposób
wyra'ny umocowane w stosownej uchwale Sejmu.
Ustalenia Sejmu w sprawie zbiegu odpowiedzialno!ci konstytucyjnej
i karnej nie wi#&# Trybuna u Stanu. Mo&e on stwierdzi", &e zarzucane cz onkowi rz#du przest%pstwo nie pozostaje w zwi#zku z zajmowanym stanowiskiem, a tym samym oznacza to wy #czenie pods#dno!ci Trybuna u Stanu.
Natomiast dana sprawa karna mo&e by" wówczas rozpoznana przez w a!ciwy s#d powszechny lub wojskowy.39
Tryb poci#gania przez Sejm cz"onków Rady Ministrów
do odpowiedzialno ci prawnej przed Trybuna"em Stanu
Szczególny charakter odpowiedzialno!ci cz onków Rady Ministrów
przed Trybuna em Stanu wyra&a si% nie tylko w charakterze zakresu przedmiotowego i podstaw normatywnych ich odpowiedzialno!ci, ale tak&e w specyficznym trybie jej dochodzenia.
Post%powanie w sprawie odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu sk ada si% z trzech stadiów procesowych: 1) przygotowawczego, 2) jurysdykcyjnego, 3) wykonawczego.40 Na pierwszym etapie post%powanie to
przeprowadzane jest w Sejmie. Oznacza to, &e parlament zosta w #czony
w procedury ustrojowe realizacji odpowiedzialno!ci konstytucyjnej, a w przypadku cz onków rz#du tak&e karnej, najwy&szych funkcjonariuszy w adzy
publicznej. Mo&na nawet postawi" tez%, &e jest to udzia przes#dzaj#cy
w rzeczywisto!ci ustrojowej o realnym kszta cie jej funkcjonowania.
Zgodnie z art. 156 ust. 2 Konstytucji RP i art. 5 ustawy o Trybunale
Stanu prawo do poci#gni%cia cz onków Rady Ministrów do odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu przys uguje wy #cznie Sejmowi. Szczegó owy
tryb post%powania w Sejmie w sprawie odpowiedzialno!ci przed Trybunaem Stanu zosta uregulowany w ustawie o Trybunale Stanu oraz w art. 127-130 regulaminu Sejmu.
Post%powanie przygotowawcze uruchamia z o&enie wniosku wst%pnego. Przys uguje ono tylko Prezydentowi RP lub grupie co najmniej 115 pos ów. Natomiast prawo to nie przys uguje komisji !ledczej, co jednoznacznie
wynika z postanowie$ art. 6 ust. 3 ustawy o Trybunale Stanu. Z o&enie wniosku wst%pnego jest warunkiem koniecznym uruchomienia post%powania
w Sejmie. Ustawa o Trybunale Stanu nie przewiduje mo&liwo!ci wszcz%cia
post%powania z urz%du z inicjatywy Marsza ka Sejmu lub sejmowej Komisji
39
Por. M. Filar, Niektóre w&z owe problemy orzecznictwa…, s. 102 oraz R. Kmiecik, Jurysdykcja s#dów powszechnych w sprawach…, s. 20.
40
Zob. M. Pietrzak, Odpowiedzialno"$ konstytucyjna…, s. 114, a tak&e J. Zale!ny, Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialno"ci…, s. 193.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
18
R. Mojak
Odpowiedzialno!ci Konstytucyjnej. Nie mo&e tego uczyni" tak&e Trybuna
Stanu.
Wniosek wst%pny o poci#gni%cie do odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu musi odpowiada" nast%puj#cym wymogom ustawowym:
1) spe nia" warunki wymagane przez przepisy Kodeksu post%powania karnego w stosunku do aktu oskar&enia, 2) zawiera" podpisy wszystkich wnioskodawców, 3) wskazywa" osob% upowa&nion# do wyst%powania przed organami Sejmu (art. 6 ust. 5 ustawy o TS).41
Warunki ustawowe, a tak&e poziom sformalizowania wniosku wst%pnego maj# istotne znaczenie dla praktyki, bowiem wymuszaj# sk adanie
wniosków w pe ni zasadnych i w rzeczywisto!ci zwi#zanych z realizacj# odpowiedzialno!ci prawnej, a nie politycznej cz onków rz#du.42 Nie bez znaczenia jest te& ustawowy wymóg sformu owania wniosku odpowiadaj#cego
formalnym warunkom aktu oskar&enia. Kszta t wniosku wst%pnego, jak te&
dalsze wymogi proceduralne powoduj#, &e post%powanie w kwestii odpowiedzialno!ci konstytucyjnej upodabnia si% do procedury karnej. Ma to istotne znaczenie w szczególno!ci w razie #cznego rozpoznawania przez
Trybuna Stanu odpowiedzialno!ci konstytucyjnej i karnej. Wówczas w post%powaniu ma zastosowanie znany w procedurze karnej tryb !ci#gania „na
wniosek” upowa&nionych ustawowo podmiotów w stosunku do przest%pstw
pope nionych przez cz onków rz#du.43 Generalnie mo&na wi%c przyj#", &e
post%powanie w sprawie odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu
wszczynane jest z oskar&enia publicznego.
Wniosek wst%pny sk ada si% na r%ce Marsza ka Sejmu. Ustawa
o Trybunale Stanu upowa&nia go do wst%pnego badania wniosku pod
wzgl%dem spe nienia przez wnioskodawc% wymogów formalnych (art. 6 ust.
6 ustawy o TS). Wniosek spe niaj#cy warunki ustawowe i wymogi formalne
Marsza ek Sejmu kieruje do Komisji Odpowiedzialno!ci Konstytucyjnej w celu wszcz%cia post%powania przygotowawczego. Komisja ta jest w a!ciw#
komisj# sejmow# do zbadania zasadno!ci wniosku w trybie post%powania
w a!ciwego procedurze karnej.44 W zwi#zku z tym przys uguj# jej !rodki
prawne konieczne do przeprowadzenia post%powania przygotowawczego
(art. 9 ust. 1-2 ustawy o TS).
Komisja Odpowiedzialno!ci Konstytucyjnej przedstawia Sejmowi
sprawozdanie z przeprowadzonego post%powania przygotowawczego wraz
z wnioskiem o poci#gni%cie okre!lonych osób do odpowiedzialno!ci konstytucyjnej (lub karnej) albo o umorzenie post%powania. Wniosek komisji o poci#gni%cie do odpowiedzialno!ci konstytucyjnej powinien spe nia" warunki
wymagane przez przepisy Kodeksu post%powania karnego w stosunku do
aktu oskar&enia, natomiast wniosek o umorzenie post%powania – uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 9 ust. 5 ustawy o TS). Komisja, zg aszaj#c
41
Zob. szerzej J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wst&pnego wniosku o poci#gni&cie do odpowiedzialno"ci konstytucyjnej przed Trybuna em Stanu, „Przegl#d Sejmowy”
2003, nr 1 (54), s. 9 i n.
42
Por. J. Zale!ny, Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialno"ci…, s. 194.
43
Por. J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wst&pnego wniosku…, s. 16.
44
Zob. szerzej: tam&e, s. 18-19.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Odpowiedzialno!" prawna cz#onków Rady Ministrów…
19
wniosek o poci#gni%ciu do dalszej odpowiedzialno!ci, w drugim stadium post%powania jurysdykcyjnego przed Trybuna em Stanu, wnioskuje tak&e co do
wyboru oskar&ycieli. Wnioski Komisji Odpowiedzialno!ci Konstytucyjnej nie
wi#&# Sejmu i jego organów kierowniczych. Zasadnicz# decyzj% w sprawie
poci#gni%cia do odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu podejmuje
Sejm. Uchwa a o poci#gni%ciu cz onków Rady Ministrów do odpowiedzialno!ci konstytucyjnej, a tak&e karnej jest podejmowana przez Sejm w specjalnym trybie, obwarowanym zachowaniem wymogu wi%kszo!ci 3/5 ustawowej
liczby g osów. Niespe nienie tego wymogu powoduje taki skutek, &e post%powanie w danej sprawie ulega umorzeniu. Fakt ten urz%dowo stwierdza
Marsza ek Sejmu (art. 13 ust. 3 ustawy o Trybunale Stanu).
W przypadku niepodj%cia przez Sejm uchwa y o poci#gni%ciu do odpowiedzialno!ci powstaje sytuacja prawna równorz%dna, lecz nie to&sama,
do stanu prawnego wynikaj#cego z uchwa y Sejmu o umorzeniu post%powania w sprawie. Ta druga uchwa a, tj. w sprawie umorzenia post%powania
w sprawie podejmowana mo&e by" w trybie okre!lonym w art. 120 regulaminu Sejmu RP.
Zgodnie z art. 13 ust. 3a ustawy o Trybunale Stanu Sejm mo&e podj#" uchwa % o poci#gni%ciu do odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu
przeciwn# do wniosku Komisji Odpowiedzialno!ci Konstytucyjnej, wyst%puj#cej o umorzenie post%powania w sprawie. W !wietle art. 129 ust. 1 regulaminu Sejmu oraz art. 12 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu Sejm mo&e równie& w drodze uchwa y zwróci" Komisji Odpowiedzialno!ci Konstytucyjnej
przed o&one mu do rozpatrzenia sprawozdanie z wnioskiem o uzupe nienie
post%powania przygotowawczego.
Uchwala Sejmu o poci#gni%ciu do odpowiedzialno!ci konstytucyjnej
powoduje, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu, zawieszenie
w czynno!ciach danego cz onka rz#du. Podobny skutek prawny wywo uje
tak&e uchwa a Sejmu dotycz#ca poci#gni%cia do odpowiedzialno!ci karnej
za pope nione przest%pstwo.
Podj%cie przez Sejm stosownych uchwa ko$czy formalnie post%powanie przygotowawcze. Przekazanie przez Marsza ka Sejmu Trybuna owi
Stanu uchwa y w sprawie poci#gni%cia do odpowiedzialno!ci otwiera nowy
etap post%powania. Post%powanie przechodzi do drugiego stadium – post%powania jurysdykcyjnego w Trybunale Stanu.
Zako$czenie
Odpowiedzialno!" cz onków Rady Ministrów przed Trybuna em Stanu jest unormowana konstytucyjnie w szczególny sposób. Ustrojodawca zastosowa szczególny re&im prawny poci#gania ich do odpowiedzialno!ci
przed Trybuna em Stanu. Wymogi dotycz#ce inicjowania procedury, jak te&
zwi#zane z podejmowaniem przez Sejm uchwa y nadmiernie utrudniaj#
– zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny – jej zastosowanie w praktyce. Formu owany jest nawet zarzut, &e warunki prawne podj%cia uchwa y
przez Sejm tworz# „barier% chroni#c# wi%kszo!" przed ryzykiem poniesienia
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
20
R. Mojak
odpowiedzialno!ci konstytucyjnej”. Wiele s ów krytyki skierowano tak&e pod
adresem unormowa$ konstytucyjnych dotycz#cych obj%cia jurysdykcj# Trybuna u Stanu odpowiedzialno!ci karnej cz onków Rady Ministrów. 45
Ustrojodawca, kszta tuj#c w Konstytucji RP istotnie du&e wymogi
prawne poci#gania cz onków rz#du do odpowiedzialno!ci przed Trybuna em
Stanu, kierowa si% zapewne ró&nymi racjami, godz#c ze sob# cz%sto
sprzeczne oczekiwania spo ecze$stwa i niektórych przedstawicieli doktryny
prawa pod adresem odpowiedzialno!ci prawnej funkcjonariuszy w adzy pa$stwowej. Powy&sza uwaga dotyczy tak&e kwestii wywa&enia ró&nych racji
ustrojowych, dotycz#cych z jednej strony standardów demokratycznego
pa$stwa prawnego, z drugiej za! warunków prawnoustrojowych i politycznych organizacji i funkcjonowania parlamentarnego systemu rz#dów. W mojej ocenie przyj%te w przepisach ustawy zasadniczej zasady i tryb poci#gania
cz onków Rady Ministrów do odpowiedzialno!ci przed Trybuna em Stanu
stabilizuj# parlamentarny system rz#dów. W szczególno!ci procedura parlamentarna poci#gania do odpowiedzialno!ci chroni niezale&no!" polityczn#
rz#du przed antyrz#dowymi dzia aniami opozycji w parlamencie. Brak stosownych zabezpiecze$ prawnych zach%ca oby zapewne opozycj% do stosowania procedury odpowiedzialno!ci konstytucyjnej jako substratu odpowiedzialno!ci politycznej ministrów przed Sejmem.
Odpowiedzialno!" prawna cz onków rz#du przed Trybuna em Stanu
jest elementem systemu konstytucyjnych !rodków ochrony praworz#dno!ci.
Ten charakter wyra'nie wyró&niaj# od odpowiedzialno!ci politycznej. W a!ciwy poziom jej jurydyzacji jest wskazany zw aszcza ze wzgl%du na realne
zagro&enia wykorzystywania instytucji odpowiedzialno!ci konstytucyjnej do
walki politycznej w parlamencie i poza parlamentem pomi%dzy partiami politycznymi z przeciwnych sobie obozów politycznych.
Literatura
1.
2.
3.
Filar M., Niektóre w&z owe problemy orzecznictwa Trybuna u Stanu
III Rzeczypospolitej, [w:] Ze sztandarem prawa w "wiat (Ksi%ga Jubileuszowa dedykowana profesorowi W.J. Wagnerowi von Igelgrund z okazji 85-lecia urodzin, pod red. K. Motyki i R. Tokarczyka, Zakamycze
2002.
Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu, wyd. 8, Warszawa 2004.
Grajewski J., Warunki ustawowe i wymogi formalne wst&pnego wniosku
o poci#gni&cie do odpowiedzialno"ci konstytucyjnej przed Trybuna em
Stanu, „Przegl#d Sejmowy 2003”, nr 1(54).
45
Por. Z. Szeliga, Sejm a odpowiedzialno"$ konstytucyjna cz onków Rz#du w latach 1989-1997, [w:] Pa!stwo – Ludowcy – My"l polityczna (Profesorowi Janowi Jachymkowi w sze"$dziesi#t# rocznic& urodzin i trzydziestopi&ciolecie pracy naukowej), „Annales Universitatis Marie
Curie-Sk odowska”, sectio K, vol. VI, Lublin 1999, s. 4.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82
Odpowiedzialno!" prawna cz#onków Rady Ministrów…
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
21
Granat M., Normatywny model odpowiedzialno"ci konstytucyjnej
w praktyce, [w:] S#dy i trybuna y w Konstytucji i w praktyce, pod red.
W. Skrzyd y, Warszawa 2005.
Kmiecik R., Jurysdykcja s#dów powszechnych w sprawach o przest&pstwa cz onków Rady Ministrów, „Pa$stwo i Prawo” 2000, nr 1(647).
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. nauk.
L. Garlickiego, t. II, Warszawa 2001.
Lang W., Poj&cia prawne i prawnicze, [w:] W. Lang, J. Wróblewski,
S. Zawadzki, Teoria pa!stwa i prawa, Warszawa 1986.
Laskowska M., Sokolewicz W., Odpowiedzialno"$ cz onków Rady Ministrów w Konstytucji RP na tle porównawczym, „Zeszyty Naukowe Wy&szej Szko y Handlu i Prawa im. Ryszarda (azarskiego”, seria Prawo,
2002, nr 6.
Ma ajny R.M., Ameryka!ski model odpowiedzialno"ci konstytucyjnej,
„Studia Prawnicze” 1990, nr 3(105).
Mojak R., Parlament a rz#d w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007.
Nalezi$ski B., Organy w adzy s#downiczej, [w:] Prawo konstytucyjne,
pod red. P. Sarneckiego, wyd. IV, Warszawa 2002.
Pietrzak M., Odpowiedzialno"$ konstytucyjna w Polsce, Warszawa
1992.
Pietrzak M., Odpowiedzialno"$ konstytucyjna w Polsce w okresie przemian ustrojowych, „Pa$stwo i Prawo” 1995, nr 3(589).
Szeliga Z., Sejm a odpowiedzialno"$ konstytucyjna cz onków rz#du
w latach 1989-1997, [w:] Pa!stwo – Ludowcy – My"l polityczna (profesorowi Janowi Jachymkowi w sze!"dziesi#t# rocznic% urodzin i trzydziestolecie pacy naukowej), Lublin 1999.
Wiatr J.J., Prawo i polityka: z dziejów odpowiedzialno"ci konstytucyjnej
w III Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo – w adza – spo ecze!stwo
(Ksi%ga Jubileuszowa Profesora Krzysztofa Pa eckiego), pod red.
M. Boruckiej-Arctowej, Toru$ 2006.
Zale!ny J., Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialno"ci, [w:] Konstytucja RP z 1997 r. na tle zasad pa!stwa prawnego. Zagadnienia wybrane,
pod red. M. Kruk, Warszawa 2006.
Zr%biec D., Zakres podmiotowy i przedmiotowy odpowiedzialno"ci konstytucyjnej w nowej Konstytucji RP (wybrane zagadnienia), „Annales
Universitatis Marie Curie-Sk odowska”, Sectio G, vol. XLV, 1999.
ZN nr 82
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (9)2009
22
R. Mojak
Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
ZN nr 82