OPINIA

OPINIA
w sprawie niespójności legislacyjnej, która wystąpiła w regulacjach ustawowych
kwalifikujących działalność leczniczą organizacji pozarządowych jako działalność
gospodarczą
_____________________________________________________________________
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr. 112, poz. 654
ze zm.), dalej w skrócie u.d.l., określa w art. 16 ust. 1 działalność leczniczą, w tym także
prowadzoną na zasadach non profit przez podmioty lecznicze będące:
1) fundacjami i stowarzyszeniami, których celem statutowym jest wykonywanie zadań –
zakresie ochrony zdrowia i statut których dopuszcza prowadzenie działalności leczniczej,
2) kościołami, kościelnymi osobami prawnymi lub związkami wyznaniowymi w zakresie
wykonywanej przez nie działalności leczniczej,
jako działalność regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zwanej dalej w
skrócie u.s.d.g. W konsekwencji zostały one uznane za podmioty prowadzące działalność
gospodarczą, wobec których z art. 16 ust. 1 u.d.l. wynika obowiązek stosowania przepisów
art. 64-74 u.s.d.g. i zwłaszcza art. 64 ust. 2 oraz art. 70 (M. Dercz, uwaga 1 do art. 16, w: M.
Dercz i T. Rek, Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2012).
Z kolei przepis przejściowy art. 205 u.d.l. postanawia, iż z dniem wejścia w życie
ustawy, tj. z dniem 1 lipca 2011 r. niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej (NZOZ) stały się
przedsiębiorstwami podmiotów leczniczych. Ustawa definiuje „przedsiębiorstwo” przez
odesłanie do Kodeksu cywilnego (art. 2 pkt. 8 u.d.l. w zw. z art. 55¹ k.c.). Zgodnie z definicją
kodeksową przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników materialnych i
niematerialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej.
Powyższy stan prawny stworzony przez u.d.l. jest jednak niespójny zarówno z
u.s.d.g., jak i z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie (Dz. U. z 2010r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), zwaną dalej w skrócie u.d.p.p.i.w.
Przede wszystkim należy skonstatować, że statutowa działalność lecznicza ww. podmiotów
1
jako działalność społecznie użyteczna wykonywana nieodpłatnie w sferze zadań publicznych
(na zasadach non profit):
1) nie mieści się w definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 2 u.s.d.g., ponieważ nie
spełnia głównego kryterium polegającego na prowadzeniu takiej działalności w celu
zarobkowym,
2) jest działalnością pożytku publicznego w rozumieniu art. 7 u.d.p.p.i.w.
Wymienionym podmiotom, których cele statutowe przewidują prowadzenie
działalności pożytku publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.p.p.i.w.) i które faktycznie taką działalność
prowadzą, ustawa ta przyznaje prawo ubiegania się o przyznanie statusu organizacji pożytku
publicznego oraz wpisania do KRS informacji o posiadaniu takiego statusu, z czym wiążą się
określone zwolnienia podatkowe oraz prawo do 1% podatku od obywateli.
W świetle art. 8 i art. 9 ust. 1 u.d.p.p.i.w. działalnością gospodarczą jest tylko taka
odpłatna działalność wymienionych podmiotów w sferze zadań publicznych pożytku
publicznego (art. 4), w której:
1) wynagrodzenie, o którym mowa w art. 8 ust. 1, jest w odniesieniu do działalności danego
rodzaju wyższe od tego, jakie wynika z kosztów tej działalności, lub
2) przeciętne miesięczne wynagrodzenie osoby fizycznej z tytułu zatrudnienia przy
wykonywaniu statutowej działalności odpłatnej pożytku publicznego, za okres ostatnich
3 miesięcy, przekracza 3-krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze
przedsiębiorstw ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za rok
poprzedni.
Obligatoryjne kwalifikowanie przez u.d.l. działalności leczniczej wykonywanej w
interesie społecznym przez fundacje i stowarzyszenia oraz kościoły i kościelne osoby prawne
lub związki wyznaniowe, w tym działalności świadczonej nieodpłatnie, jest nie tylko
niespójne z u.s.d.g. i u.d.p.p.i.w., ale może być także uznane za niezgodne z gwarantowaną
konstytucyjnie wolnością działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), która już w
samym
założeniu
powinna
wykluczać
stosowanie
prawnego
nakazu
działalności
gospodarczej, na co trafnie zwrócił uwagę w swojej opinii w trakcie prac sejmowych nad
projektem wymienionej ustawy dr hab. Marek Szydło. Co więcej, w warstwie merytorycznej
jest społecznie szkodliwe.
Za nietrafne należy uznać również powołanie się w piśmie dyrektora Departamentu
Organizacji Ochrony Zdrowia Ministerstwa Zdrowia z dnia 14 grudnia 2011r. na wyrok
WSA we Wrocławiu z dnia 6 października 2009r. sygn. akt. III SA/Wr 333/09, stwierdzający
iż „prowadzona przez stowarzyszenia działalność w zakresie świadczenia usług zdrowotnych
2
(w postaci wyodrębnionego organizacyjnie NZOZ) jest działalnością gospodarczą w
rozumieniu art. 2 u.s.d.g.”, ponieważ wydany został na tle konkretnego stanu faktycznego, z
którego wynika, iż wymieniony w uzasadnieniu wyroku NZOZ pobierał od pacjentów opłaty
za świadczone usługi medyczne, które następnie były rejestrowane przez stowarzyszenie pod
pozycją „Przychody z odpłatnego świadczenia usług medycznych.” Działalność lecznicza
wymienionego NZOZ wykonywana była zatem przynajmniej częściowo w celach
zarobkowych i dlatego odpowiadała kryteriom „działalności gospodarczej” w rozumieniu art.
2 u.s.d.g. W przypadku uzyskania przez NZOZ statusu organizacji pożytku publicznego,
miałby on podstawę do zaliczenia jej na rachunek działalności gospodarczej pożytku
publicznego w rozumieniu art. 9 u.d.p.p.i.w. Nie powinno natomiast budzić żadnej
wątpliwości, iż działalność lecznicza wykonywana w celu zarobkowym w sposób
zorganizowany i ciągły jest działalnością gospodarczą.
Usunięcie opisanej wyżej niespójności między trzema wskazanymi ustawami
możliwe jest przez wprowadzenie minimalnych zmian w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011r. o
działalności leczniczej, które to zmiany, nie burząc podstawowych założeń ustawy, a w
szczególności nie zwalniając organizacji pozarządowych, kościołów i kościelnych osób
prawnych z obowiązku wykonywania działalności leczniczej zgodnie z kryteriami
wprowadzonymi przez tę ustawę,
wyłączałyby jednocześnie działalność leczniczą
wykonywaną nieodpłatnie lub odpłatnie, lecz w celach niezarobkowych (non profit, not for
profit) spod rygorów u.s.d.g., odblokowując tym możliwość uzyskiwania przez wymienione
podmioty statusu organizacji pożytku publicznego na warunkach, które zapewnia im
u.d.p.p.i.w. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 2 u.d.p.p.i.w. organizacja pożytku
publicznego może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie jako dodatkową w stosunku
do działalności pożytku publicznego.
Cel ten można osiągnąć przez przyjęcie następujących zmian w ustawie z dnia 15
kwietnia 2011r. o działalności leczniczej, a mianowicie:
1) w art. 16:
a) w ust. 1 na końcu zdania należałoby dodać wyrazy: „z zastrzeżeniem ust. 3”,
b) dodać ust. 3 w brzmieniu:
„3. Nie stanowi działalności gospodarczej działalność lecznicza organizacji
pozarządowych
oraz
kościelnych
osób
prawnych
i
kościelnych
jednostek
organizacyjnych wykonywana nieodpłatnie albo też odpłatnie, jeżeli uzyskiwane z tego
tytułu wynagrodzenie nie przekracza kwot ustalonych w art.9 ustawy z dnia 24
3
kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j. t. Dz. U. z
2010r., Nr. 234, poz. 1536).”
2) w art. 106 ust. 3 pkt. 1c wyrazy „rejestru przedsiębiorców” zastąpić wyrazami
„Krajowego Rejestru Sądowego”.
3) przepisowi art. 205 nadać następujące brzmienie: „Z dniem wejścia w życie ustawy
niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej stają się przedsiębiorstwami podmiotów
leczniczych, a w przypadku podmiotów leczniczych będących organizacjami pożytku
publicznego – ich jednostkami organizacyjnymi”.
Społeczną inicjatywę zmian legislacyjnych należałoby przekazać Ministrowi Zdrowia
celem włączenia do przygotowywanego aktualnie przez Ministerstwo projektu nowelizacji
ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej. Jeżeli projekt Ministra został już
przekazany do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – wymienione w niniejszej opinii
propozycje należałoby przekazać na ręce Prezesa Rady Ministrów, co uzasadnione jest
znaczną doniosłością społeczną zaistniałej sytuacji, wymagającej pilnej interwencji
ustawodawczej.
Biuro Prawno-Legislacyjne Uniwersytety warszawskiego
Dr Ryszard Tupin
Mec. B. Popielarski
Warszawa, 20 stycznia 2012r.
4