docPolska prezydencja: szansa i wyzwanie
download 
Reklamacja Transkrypt
Polska prezydencja: szansa i wyzwanie
Polska prezydencja: szansa i wyzwanie Wielu współczesnych politologów, którzy zajmują się problemami bezpieczeństwa międzynarodowego, stoi przed dylematem zdefiniowania charakteru polityki międzynarodowej, jaką obecnie prowadzi Rosja. Autorzy artykułu ukazują czytelnikowi zderzenie poglądów prezentowanych przez przedstawicieli myśli filozoficznej z faktycznymi działaniami Federacji Rosyjskiej. kmdr JACEK OCHMAN koordynator merytoryczny grupy zadaniowej do spraw koordynacji przedsięwzięć Sztabu Generalnego WP wynikających z przewodnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w Radzie Unii Europejskiej, zastępca szefa Oddziału Planowania Strategicznego ZPS-P5. Absolwent, m.in., Wydziału Dowódczego Wyższej Szkoły Marynarki Wojennej oraz studiów podyplomowych z dziedziny integracji europejskiej na Uniwersytecie Warszawskim. During Operation Deny Flight, the activities of the UN peacekeeping forces involved theengagement of the NATO air force. It was tasked with providing support to the UN peacekeepingforces, which quite strongly limited the freedom of decision making at all NATO levels of command. The allied air force could only attack K olejne państwo członkowskie Unii Europejskiej (UE) co sześć miesięcy przewodniczy pracom Rady UE. W tym czasie staje się ono gospodarzem dużej części wydarzeń związanych ze wspólnotą i odgrywa istotną rolę na wszystkich polach jej aktywności. 1 lipca 2011 roku funkcję tę objęła Polska i będzie ją sprawować do końca roku. Ponieważ jednym z priorytetów prezydencji polskiej będą kwestie, związane z rozwojem wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO; ang. Common Security and Defence Policy – CSDP), zasadne jest przyjrzenie się zagadnieniom z tym związanym. Traktat lizboński Podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 roku traktat1 zmienił na- zwę europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony (European Security and Defence Policy – ESDP) na wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony. Podkreślono w ten sposób, że stanowi ona integralną część wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (Common Foreign and Security Policy – CFSP). Szczególny charakter wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony wynika bezpośrednio z zapisów Traktatu z Lizbony, który podporządkowuje jej wykonanie wysokiemu przedstawicielowi Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (obecnie funkcję tę pełni Catherine Ashton). Jednak mimo prerogatyw wykonawczych, jakie przypisano do tej funkcji, państwa członkowskie, za pomocą konkretnych inicjatyw, są nadal w stanie wpły- Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. DzU 2009 nr 203, poz. 1569; Dz. Urz. UE seria C nr 306 z 17.12.2007. Traktat wszedł w życie 1.12.2009 r. 1 Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo wać na wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony. Katalog misji ESDP, określony w traktacie nicejskim (1) (misje humanitarne i ratunkowe, utrzymywania pokoju, zbrojne służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym misje przywracania pokoju), w dokumencie podpisanym w Lizbonie został uzupełniony o wspólne działania rozbrojeniowe, misje doradztwa wojskowego i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom oraz operacje stabilizacji sytuacji po zakończeniu konfliktów. Ponadto podkreślono w nim, że zadania te mogą przyczyniać się do walki z terroryzmem, w tym poprzez wspieranie państw trzecich w zwalczaniu terroryzmu na ich terytoriach (art. 43). WYJAŚNIENIE NR 1 Traktat nicejski (oficjalnie: Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz niektóre związane z nimi akty prawne) – umowa międzynarodowa parafowana w grudniu 2000 r., podpisana 26 lutego 2001 r. w Nicei. Wszedł w życie 1 lutego 2003 r. i był pomyślany przede wszystkim jako mający zreformować Unię Europejską, by mogła sprawnie działać po przyjęciu dziesięciu nowych krajów z Europy Środkowej i Południowej. Traktat nicejski ustanowił oficjalnie Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (Political and Security Committee – PSC). Traktat lizboński jest pierwszym dokumentem wiążącym Unii Europejskiej, w którym jasno potwierdzono istniejącą praktykę oddawania do dyspozycji UE [narodowych] zdolności cywilnych i wojskowych oraz powierzania przez Radę przeprowadzenia misji grupie Państw Członkowskich, które wyrażą taką wolę i które dysponują zdolnościami wymaganymi dla tej misji (art. 44). Ponadto nałożono na państwa obowiązek rozwoju swych zdolności wojskowych tak, aby były w stanie wykonywać zadania wynikające z traktatu. Podkreślono także rolę Europejskiej Agencji Obrony (European Defence Agency – EDA), która uzyskała umocowanie traktatowe. 2 Do najważniejszych zapisów dokumentu lizbońskiego, mogących mieć implikacje dla sił zbrojnych, należy zaliczyć postanowienia dotyczące bezpieczeństwa energetycznego i solidarności obronnej. Po raz pierwszy wyraźnie odniesiono się do zagadnień bezpieczeństwa energetycznego. Unia otrzymała jasne i mocne kompetencje, które mają zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku energetycznego i dostaw surowców energetycznych. Traktat zawiera też w odniesieniu do tej dziedziny tak zwaną klauzulę solidarności. Zgodnie z zapisami dotyczącymi trudności z zapewnieniem dostaw pewnych produktów (energii): Rada, na wniosek Komisji, może podjąć decyzję, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi, co do środków właściwych ze względu na sytuację ekonomiczną, w szczególności gdy wystąpią poważne trudności w dostawie pewnych produktów, głównie w obszarze energii2. W podobnym tonie są utrzymane zapisy mówiące, że polityka energetyczna Unii Europejskiej, prowadzona w duchu solidarności między państwami członkowskimi, ma na celu, między innymi, zapewnienie sprawnego funkcjonowania rynku energetycznego oraz bezpieczeństwa dostaw energii dla Unii. Jednocześnie przewiduje się prawo państw członkowskich do podjęcia wszelkich kroków celem zapewnienia dostaw energii. Klauzule te mogą być wykorzystane do przeciwdziałania atakom terrorystycznym (w tym na instalacje energetyczne lub linie przesyłowe i szlaki transportowe surowców energetycznych), a także do ochrony instytucji demokratycznych i zapewnienia pomocy państwom członkowskim na wniosek ich władz politycznych (art. 222 traktatu lizbońskiego). Stwierdzenie to należy bezwzględnie łączyć z zapisami traktatu, ustanawiającymi Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej. Red. J. Barcz. Warszawa 2008, s. 48. Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo Fot. 1. 1 lipca 2011 roku odbyło się uroczyste zgromadzenie Parlamentu Rzeczypospolitej Polskiej, z udziałem prezydenta RP, z okazji objęcia przez Polskę przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej (fot. www.prezydent.pl) solidarność obronną Unii Europejskiej. Jest w nich mowa o tym, że jeżeli jedno z państw członkowskich stałoby się ofiarą agresji zbrojnej na jej terytorium, pozostałe państwa członkowskie mają obowiązek przyjść mu z pomocą, podejmując wszelkie środki, jakie są w ich dyspozycji: Unia i jej Państwa Członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka. Unia mobilizuje wszystkie będące w jej dyspozycji instrumenty, w tym środki wojskowe udostępnione jej przez Państwa Członkowskie (art. 222). Zaznacza się jednocześnie, że obowiązek ten nie wpływa jednak na specyficzny charakter polityki obronnej poszczególnych 3 państw członkowskich (np. neutralnych) lub rodzaj ich zobowiązań wobec NATO3. Rozwój wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony Po okresie pewnej euforii polityczno-medialnej, z którą mieliśmy do czynienia po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, rozwój wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony praktycznie się zatrzymał. Okazało się, że wiele bardzo ogólnych zapisów dokumentu niezwykle trudno zastosować w praktyce. Dotyczyło to przede wszystkim stałej współpracy strukturalnej (Permament Structured Cooperation – PeSCo), w której wypadku nie określono żadnych definicji ani punktów odniesienia czy kryteriów. W artykule 42.6 traktatu stwierdzono jedynie, że Państwa Członkowskie, które spełniają wyższe kryte- Art. 42.2 Traktatu o Unii Europejskiej. Dz. Urz. UE seria C nr 115 z 9.05.2008. Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo Fot. 2. 2 lipca 2011 roku w 3 Brygadzie Rakietowej Obrony Powietrznej odbyła się uroczystość związana z początkiem polskiej prezydencji (fot. Maciej Nędzyński) ria zdolności wojskowej i które zaciągnęły w tej dziedzinie dalej idące zobowiązania mając na względzie najbardziej wymagające misje, ustanawiają stałą współpracę strukturalną w ramach Unii. Dało się zauważyć ponadto odmienną optykę w postrzeganiu tych samych problemów przez państwa „starej” i „nowej” Unii. Najważniejszy jednak był praktyczny brak woli rezygnacji niektórych krajów członkowskich ze swej tożsamości narodowej. Poczęły się rodzić pytania, czy, na przykład, Brytyjczycy zgodziliby się na zmianę mundurów według wzorów francuskich i zrezygnowaliby ze swych tradycji wojskowych, sztandarów, regulaminów czy odznak? Na spowolnienie rozwoju WPBiO wpłynęły też: — niefunkcjonalność, nowych struktur Sekretariatu Rady UE, opartych jedynie na 10 woli politycznej, a nie na merytorycznych pracach studyjnych, a także późniejsza bierność wysokiego przedstawiciela w ukierunkowaniu rozwoju Departamentu Zarządzania Kryzysowego i Planowania (Crisis Management and Planning Department – CMPD) oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (European External Action Service – EEAS); — kryzys finansowy, który zmusił państwa członkowskie do szukania oszczędności, między innymi przez zmniejszenie aktywności operacyjnej, pośrednio obciążając rolą „ratowania świata” i ponoszeniem związanych z tym kosztów (w tym wizerunkowych) USA; — brak aktualizacji wytycznych politycznych, które zastąpiłyby obecną Europejską strategię bezpieczeństwa (European Security Strategy – ESS) oraz Cel operacyjny 2010 (Headline Goal 2010 – HLG 2010). Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo Pośrednio spowodowało to u niektórych bardziej aktywnych państw wzrost tendencji do zacieśniania współpracy bilateralnej i multilateralnej. Przykładem może być podpisanie 2 listopada 2010 roku dwóch porozumień francusko-brytyjskich dotyczących współpracy strategicznej w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa. — współpraca cywilno-wojskowa, w tym reforma struktur planistyczno-dowódczych Unii Europejskiej, między innymi kwestia utworzenia stałego unijnego Dowództwa Operacji o charakterze cywilno-wojskowym; — rozwój zdolności obronnych Unii Europejskiej. Założenia polskiej prezydencji Stosunki z sojuszem północnoatlantyckim 16 października 2009 roku Komitet Europejski Rady Ministrów przyjął dokument Priorytety i programowanie polskiej prezydencji w Unii Europejskiej w 2011 roku4. Zdefiniowano w nim cele, zadania i uwarunkowania przewodnictwa polskiego w Radzie. Problemy, na które zwrócono szczególną uwagę, to: — negocjacje nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej, — rynek wewnętrzny – nowe sposoby na ożywienie wzrostu gospodarczego, — stosunki z państwami Europy Wschodniej, — polityka energetyczna – bezpieczeństwo energetyczne, — kapitał intelektualny, — bezpieczeństwo europejskie, w tym wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony. Pierwsze zagadnienie zostało niezależnie od Polski ustalone i umieszczone w agendzie Unii Europejskiej. Pozostałe to problemy ważne z punktu widzenia Polski i stosunków zewnętrznych Unii. W ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony wyodrębniono cztery zagadnienia: — wzmocnienie relacji Unia Europejska – Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO); — relacje z partnerami, głównie wschodnimi sąsiadami Unii Europejskiej; 4 Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego jest głównym instrumentem bezpieczeństwa wspólnoty transatlantyckiej, zapewniającym bezpieczeństwo swoim członkom, a obrona kolektywna jest jej spoiwem i zadaniem podstawowym. Dysponuje ona wymiernymi zdolnościami wojskowymi, dlatego ich powielanie w dobie kryzysu finansowego jest wręcz szkodliwe i często nie ma poparcia społecznego. Jednak globalizacja zależności pomiędzy poszczególnymi podmiotami stosunków międzynarodowych i łatwość rozprzestrzeniania się zagrożeń sprawiają, że wartość bezpieczeństwa stała się niepodzielna i należy ją rozpatrywać we wszystkich możliwych wymiarach. Propozycje polskie koncentrują się na problemie zwiększenia intensywności i znaczenia współpracy na poziomie operacyjnym i taktycznym (na teatrze działań), między innymi, dzięki harmonizacji i synchronizacji rozwoju szerokiego wachlarza zdolności. Zakłada się, że żadne państwo lub instytucja nie są w stanie samodzielnie przeciwdziałać współczesnym i przyszłym zagrożeniom. Jest również rozważana idea inicjacji prac nad nowym porozumieniem regulującym kwestie wzajemnego wykorzystania posiadanych przez Unię i NATO zdolności planistycznych. Zastąpiłoby ono funkcjonujące Zostały one potwierdzone w przyjętym przez Radę Ministrów 31 maja 2011 r. Programie 6-miesięcznym polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej w II połowie 2011 r., przedłożonym przez pełnomocnika rządu ds. przygotowania organów administracji rządowej i sprawowania przez RP przewodnictwa w Radzie UE. Kwartalnik Bellona 3/2011 11 Bezpieczeństwo porozumienia Berlin plus, które umożliwiają wykorzystanie przez UE zdolności planistycznych sojuszu północnoatlantyckiego. Punktem wyjścia do określenia zadań szczegółowych NATO i Unii Europejskiej powinna więc być rzetelna i obiektywna ocena euroatlantyckiego środowiska bezpieczeństwa, w tym zdefiniowanie potencjalnych zagrożeń militarnych. Obie organizacje powinny się kierować jasną polityką przeciwdziałania zagrożeniom, których charakter wymusza zastosowanie kompleksowego podejścia do ich rozwiązywania. Reasumując, spojrzenie polskie zakłada racjonalne i długofalowe ustanowienie wzajemnych stosunków, które zapewniałyby efektywność wykorzystania posiadanych zasobów finansowych, dawałyby gwarancję, że podejmowane działania będą optymalne. Dalszy rozwój współpracy jest konieczny, zwłaszcza przy wykonywaniu zadań stabilizacyjnych po zakończeniu operacji czysto wojskowych. Stosunki z partnerami wschodnimi Polska w czasie przewodniczenia Radzie szczególną uwagę pragnie skupić na rozwoju relacji z państwami będącymi wschodnimi sąsiadami Unii Europejskiej. Dzięki promocji udziału państw zza wschodniej granicy w operacjach w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz ich udziałowi w przedsięwzięciach edukacyjnych, kraj nasz zamierza doprowadzić do zbliżenia i zacieśnienia stosunków, co w przyszłości będzie mogło wpływać pozytywnie na sytuację polityczną i bezpieczeństwa w regionie (mogłoby również przynieść wymierne korzyści finansowe w postaci, na przykład, rezygnacji z misji Air Policing jako niepotrzebnej) oraz zwiększenie wymiany ekonomicznej. Celem działań Polski powinno być też podkreślanie znaczenia Partnerstwa Wschodniego (2) oraz zrównoważenie „afrykocentrycznego” spojrzenia Unii 12 Europejskiej. Należy jednak zdawać sobie sprawę, że osiągnięcie sukcesu na tej płaszczyźnie jest mało prawdopodobne w wypadku utrzymania się niestabilnej sytuacji w państwach arabskich, co ukierunkuje uwagę Unii na ten region. Wysiłki Polski, wspierane działaniami kluczowych państw członkowskich i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, mogą jednak zainicjować określone procesy w strukturach UE, stymulować dyskusje na temat interesujących nas problemów oraz przygotowywać grunt pod przyszłe decyzje, dotyczące, między innymi, większej niż dotychczas „dywersyfikacji” polityki sąsiedztwa Unii Europejskiej. Pozostawianie jednak Afryki bez obecności polskiej jest niezasadne. Oprócz szeroko omawianych i znanych powodów takiego podejścia, należy zwrócić uwagę również na fakt, że państwa arabskie poważnie nadwyrężyły w ostatnim WYJAŚNIENIE NR 2 W czerwcu 2008 roku Rada Europejska przyjęła polsko-szwedzki projekt Partnerstwa Wschodniego (PW), obejmującego Ukrainę, Gruzję, Armenię, Azerbejdżan, Mołdowę i Białoruś. PW jest inicjatywą polityczną, mającą wzmocnić mechanizmy działania na linii UE–Wschód. Jej podstawą jest europejska polityka sąsiedztwa. Ideą PW jest zróżnicowanie podejścia UE w stosunku do jej wschodnich sąsiadów oraz zintensyfikowanie relacji pomiędzy nimi a Unią. PW ma również umożliwić poszczególnym państwom wschodnim osiągnięcie własnych celów integracyjnych, związanych z perspektywą europejską. Założenia przewidują pogłębienie współpracy dwustronnej oraz współpracę wielostronną. W ramach relacji dwustronnych proponuje się, między innymi, opracowanie nowych planów działania oraz umów między UE i poszczególnymi państwami wschodnimi (umowy wykraczające poza obecne umowy o partnerstwie i współpracy). Podstawą współpracy wielostronnej mają być konkretne projekty, komplementarne wobec projektów regionalnych. Głównym założeniem PW jest skoncentrowanie się na nowych inicjatywach multilateralnych, w których wykonanie zaangażuje się przynajmniej większość członków UE. Projekt PW nie obejmuje polityki bezpieczeństwa. Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo czasie swój stan posiadania (w tym, sprzętu wojskowego i uzbrojenia), co daje szansę na uzyskanie liczących się korzyści w trakcie ich odbudowy lub wzmacniania. Trzeba się również liczyć z tym, że charakter operacji, którą prowadzi koalicja w Libii, spowoduje duże zapotrzebowanie na systemy przeciwlotnicze oraz rywalizację w dziedzinie dostaw, na przykład, z Rosją i Chinami. Należy zaznaczyć, że Rosja jest postrzegana jako istotny partner Unii Europejskiej. W Europejskiej strategii bezpieczeństwa kraj ten określa się jako partnera kluczowego, który ma bezpośredni wpływ na globalną sytuację bezpieczeństwa, stabilność sytuacji w bezpośrednim sąsiedztwie UE, jak również w Azji Centralnej. Rosja jest ponadto jednym z najważniejszych dostawców produktów energetycznych dla państw członkowskich. Unia jest żywotnie zainteresowana we wspieraniu Rosji stabilnej pod względem politycznym, ekonomicznym i społecznym. Rosja nie wyklucza też uczestnictwa w unijnych operacjach reagowania kryzysowego5. Wszystko to stwarza naszemu państwu w czasie przewodniczenia Radzie duże możliwości kontynuacji procesu zbliżenia i wzajemnego zrozumienia między Rosją a państwami UE. Współpraca cywilno-wojskowa Jednym z najważniejszych zagadnień polskiej prezydencji w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony będzie uświadomienie państwom członkowskim, że konieczne jest zdefiniowanie i opracowanie całkowicie nowych metod, narzędzi i procedur współpracy cywilno-wojskowej między innymi dzięki przekonstruowaniu zasad osiągania zdolności cywilnych i woj- skowych oraz ujednoliceniu i harmonizacji działań. Unia nie może się bowiem ograniczać do dotychczasowych kierunków aktywności w sferze WPBiO, to znaczy: rozdzielania stron konfliktu (separation of parties by force operation), stabilizacji, odbudowy i doradztwa wojskowego w stosunku do państw trzecich (stabilization, reconstruction and military advice to third countries), misji zapobiegania konfliktom (conflict prevention), misji ewakuacyjnych (evacuation operations) oraz wsparcia dla misji humanitarnych (assistance to humanitarian operations). Powinny być one poszerzone, między innymi, o zagadnienia związane z bezpieczeństwem morskim, cybernetycznym i szeroko rozumianym bezpieczeństwem wewnętrznym. We wszystkich tych sferach jak najściślejsza koordynacja działań pełnego spectrum podmiotów cywilnych i wojskowych wewnątrz państw członkowskich, w ramach Unii oraz w jej stosunkach z państwami i organizacjami trzecimi będzie nieodzowna. Koordynacja ta powinna mieć charakter systemowy i obejmować wszystkie dziedziny działalności, włącznie ze zrozumieniem mentalności partnera (co będzie chyba najtrudniejsze). Pamiętać bowiem trzeba, że nawet gdy dane zadanie lub misja będą miały charakter całkowicie cywilny, jej członkowie mogą potrzebować ochrony. Dopiero po jasnym zdefiniowaniu nowych ram współpracy cywilno-wojskowej będzie można podejmować dalsze kroki w celu utworzenia organów, takich jak cywilno-wojskowe dowództwo operacyjne. Zakłada się, że byłoby ono zdolne do planowania i prowadzenia wszystkich typów operacji wielonarodowych i połączonych, w tym cywilno-wojskowych. Przeforsowanie tej inicjatywy Rosja oczekuje jednak zaproszenia do udziału w planowaniu operacji, dążąc, m.in., do opracowania koncepcji wspólnych operacji Rosja–UE, co wykraczałoby poza istniejące ramy współpracy z państwami trzecimi w zakresie reagowania kryzysowego (przyjęte na szczycie w Sewilli w grudniu 2002 r.). 5 Kwartalnik Bellona 3/2011 13 Bezpieczeństwo w trakcie prezydencji polskiej jest mało prawdopodobne, ponieważ część państw Unii Europejskiej sprzeciwia się tworzeniu nowych struktur planistyczno-decyzyjnych WPBiO. Nie zmienia to jednak faktu, że można ją promować etapowo, tworzyć klimat dla zwiększenia zdolności planistycznych przez integrację dotychczas istniejących podmiotów. Należy jednak pamiętać, że Unia Europejska nadal znajduje się w okresie przejściowym tworzenia nowych cywilnych planistyczno-decyzyjnych struktur zarządzania kryzysowego. W związku z tym, w pierwszej kolejności celowa będzie analiza dotychczasowych wyników ich działania, a dopiero następnie określenie koncepcji wdrażania przyjętych rozwiązań, biorąc pod uwagę współzależności wynikające z istnienia cywilnego i wojskowego lub cywilno-wojskowego łańcucha dowodzenia. Niezwykle ważne będzie tu zachowanie odpowiedniej metodyki działania, niepodlegającej wahaniom koniunkturalnym. Rozwój zdolności obronnych Główny nacisk w tej dziedzinie Polska zamierza położyć na kwestie związane z wykorzystaniem grup bojowych Unii Europejskiej, jako jednostek szybkiego reagowania, oraz uzupełnienie braków zdolności wojskowych. • Grupy bojowe Unii Europejskiej. Jest ważne, że siły zbrojne wielu państw są w trakcie procesu transformacji, której kołem napędowym jest operacja w Afganistanie. W konsekwencji często siły zbrojne są budowane pod kątem operacji kryzysowych o niższej intensywności6. Jednocześnie ich zdolność do przerzutu jest ograniczona do minimum poprzez chroniczny brak środków 6 transportu strategicznego, co stanowi niekonsekwencję działania. „Wyposażenie” grup bojowych UE w dodatkowe zdolności jest zatem logiczną konsekwencją stanowiska Polski, wskazującego na konieczność lepszego przystosowania tych formacji do potrzeb operacyjnych Unii. Należy założyć, że zwiększenie zdolności grup bojowych może nastąpić, między innymi, dzięki włączeniu do ich składu ograniczonego komponentu sił morskich, powietrznych oraz „elementu cywilnego”. Jest istotne, że w Koncepcji grup bojowych Unii Europejskiej7 mówi się o ich bezpośrednim wsparciu z poziomu operacyjnego i strategicznego (operational and strategic enablers), których elementy są niczym innym, jak komponentami sił morskich i powietrznych. W związku z tym możliwość koncepcyjna i prawna włączenia tych sił do operacji z udziałem unijnych grup bojowych jest już uwzględniona i możliwa do realizacji bez wywoływania problemu uzgodnienia tego faktu z pozostałymi państwami wspólnoty. W pierwszej kolejności należałoby zatem określić, jakie elementy sił powietrznych i morskich są nam faktycznie potrzebne w razie potencjalnej operacji i związanych z jej wykonaniem zadań. W wypadku planowania udziału komponentu powietrznego należy wziąć pod uwagę konieczność posiadania następujących elementów sił powietrznych (w wielkości zależnej od konkretnej operacji): rozpoznania i śledzenia celów, bezpośredniego wsparcia lotniczego, walki elektronicznej, transportu taktycznego i strategicznego, ewakuacji medycznej oraz środków poszukiwania i ratownictwa lotniczego. Wielkość każdego elementu powinna Osobnym zagadnieniem jest kwestia korekty terminologii. Według obecnych założeń, działania w Afganistanie należy klasyfikować jako działania o mniejszej intensywności, co pewnie spotkałoby się ze zdecydowanym sprzeciwem weteranów działań bojowych w tym rejonie. 7 Dok.1361/06 COSDP 775, z 5.10.2006 r. w ppkt. b i d pkt. 8 oraz w pkt. 1 i 3 załącznika A. 14 Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo być każdorazowo określona i wyodrębniona na podstawie konkretnego zadania powierzonego danej grupie. Przewidywany promień działania grupy bojowej UE to odległość do sześciu tysięcy kilometrów od Brukseli. W związku z tym, należy założyć następujące warianty wykorzystania komponentu powietrznego: 1. Jako lotnictwo wsparcia bezpośredniego (Close Air Support – CAS) operujące z lotnisk stałego bazowania. Rozwiązanie to, ze względu na rozlokowanie miejsc stałej dyslokacji lotnictwa większości państw UE i rejonów potencjalnych operacji, należy uważać za rezerwowe, jednak konieczne do wzięcia pod uwagę ze względów planistycznych. 2. Jako komponent lotniczy grupy bojowej przerzucony w rejon operacji. W wariancie tym należy uwzględnić, między innymi: — brak odpowiedniej infrastruktury lotniskowej; — konieczność zapewnienia tankowania w powietrzu; — problemy z obsługą samolotów, co implikuje konieczność przewidzenia odpowiednio wyekwipowanego i mobilnego rzutu naziemnego; — problemy z uzupełnieniem materiałów pędnych i smarów (mps), części zamiennych itd. 3. Jako komponent powietrzny przebazowany na najbliższe od rejonu operacji lotniska jednego z krajów Unii Europejskiej. W wariancie tym konieczne jest zapewnienie możliwości tankowania w powietrzu oraz posiadanie podpisanego porozumienia z krajami przyjmującymi samoloty. We wszystkich trzech wariantach należy rozstrzygnąć kwestie koordynacji działań Fot. 3. 5 lipca 2011 roku w Brukseli odbyło się seminarium, zorganizowane przez polskie Ministerstwo Obrony Narodowej, belgijski Instytut Badawczy Egmont i Ambasadę RP w Brukseli, na temat: Wzmacnianie zdolności grup bojowych Unii Europejskiej (fot. IWSZ) Kwartalnik Bellona 3/2011 15 Bezpieczeństwo w przestrzeni powietrznej (Airspace Management Systems – AMS). W wypadku planowania w składzie grupy bojowej komponentu morskiego należy wziąć pod uwagę następujące założenia planistyczne: 1. Dostępność sił. Państwa uczestniczące w danej grupie musiałyby dysponować siłami i środkami, umożliwiającymi jej transport na odległość zgodną z założeniami Koncepcji grup bojowych UE (6 tys. km od Brukseli) oraz ochrony tego transportu. 2. Gotowość sił. Należy przewidywać osiągnięcie gotowości w ciągu 5–10 dni oraz na przejście do rejonu operacji około 15 dni dla odległości 10 tysięcy kilometrów, co daje czas reakcji 2–3 tygodnie od chwili podjęcia decyzji o użyciu grupy. 3. Możliwość utrzymania sił morskich w rejonie operacji. Byłaby ona zależna w dużej mierze od samowystarczalności (autonomii) wykorzystanych jednostek. To z kolei implikuje wykorzystanie jednostek o dużym potencjale i/lub włączenie do składu zespołu jednostek zaopatrzeniowych. Wsparcie państwa gospodarza (Host Nation Support – HNS) nie powinno być brane pod uwagę. W każdym wypadku należy przewidzieć dostępność jednostek, dysponujących następującymi właściwościami: — możliwością transportu personelu grupy bojowej wraz z posiadanym sprzętem i uzbrojeniem. Liczba i wielkość takich jednostek będzie zależna od wielkości i wyposażenia grupy; — możliwością wykonywania zadania powietrznej komunikacji w relacji okręt – nieprzygotowany brzeg (np. desant wojsk, ewakuacja), czyli posiadania lotnictwa pokładowego o odpowiedniej wydajności; — zdolnością do prowadzenia operacji przeciwminowych w nierozpoznanych rejonach; — posiadaniem zabezpieczenia medycznego równego poziomowi 2; 16 — posiadaniem sił i środków zaopatrzenia i podtrzymania gotowości bojowej zespołu. Przy wyborze środka transportu dla grupy bojowej należy pamiętać, że transport morski, w porównaniu z powietrznym, jest znacznie tańszy i niekiedy korzystniejszy pod względem czasu (istnieje możliwość jednorazowego zabrania całej grupy na pokład, a nie kosztownego przerzucania jej elementów pojedynczymi samolotami) oraz pozbawiony ograniczeń, jeżeli chodzi o korzystanie z wód międzynarodowych. Ponadto jednostka pływająca jest łatwiejsza do ochrony, a na jej pokładzie podczas przejścia morzem można prowadzić szkolenie, szczepienia, zgrywanie itp. Z polskiego punktu widzenia rozważania te nabierają znaczenia również dlatego, że istotne staje się określenie dalszej perspektywy rozwoju grupy bojowej tworzonej przez państwa Trójkąta Weimarskiego. Ze względów politycznych i wojskowych korzystne byłoby nadanie jej charakteru stałego, przy założeniu, że funkcja państwa ramowego byłaby sprawowana rotacyjnie. (3) Realne wydaje się również dodanie do jej struktur niewielkiego komponentu cywilnego, choć wymagałoby to pokonania barier prawnych (w tym w odniesieniu do łańcucha dowodzenia) i znalezienia rozwiązań praktycznych, pozwalających na utrzymanie w gotowości specjalistów cywilnych przez cały okres dyżuru grupy. WYJAŚNIENIE NR 3 Rolą państwa ramowego jest wydzielenie dowództwa operacji, dowódcy operacji oraz sztabu wraz z elementami jego wsparcia, zasadniczych elementów systemu dowodzenia i łączności, a także znaczącej większości sił i środków elementów bojowych oraz zabezpieczenia logistycznego i medycznego, niezbędnych podczas operacji. Państwo ramowe jest również odpowiedzialne za zorganizowanie i przeprowadzenie procesu przygotowania grupy bojowej do pełnienia dyżuru bojowego, tzn. bycia w gotowości do działania w rejonie operacji w ciągu dziesięciu dni po podjęciu decyzji przez Radę UE o rozpoczęciu operacji zarządzania kryzysowego. Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo Problemem rzeczywistym zdecydowanej większości państw członkowskich Unii Europejskiej jest jednak brak woli politycznej użycia grup. Określenie perspektywy użycia danej grupy bojowej UE, wykraczającej poza ramy Koncepcji grup bojowych UE, podniosłoby wartość polityczną projektu. W związku z tym, nie należy wykluczać, że prace w tym wypadku skoncentrują się w pierwszym okresie na przeprowadzeniu dodatkowych konsultacji oraz prac koncepcyjno-analitycznych, dotyczących wykonalności propozycji modyfikacji Koncepcji…, które zmieniają przyjęte dotychczas ustalenia i uzgodnienia oraz będą wymagać zgłoszenia dodatkowych sił i środków.. W wypadku włączenia w skład grupy bojowej UE komponentu cywilnego konieczne będzie uwzględnienie faktu, że oddziały te z założenia stanowią siły szybkiego reagowania i pierwszorzutowe (entry forces) dla operacji o większej skali. W związku z tym, element cywilny mógłby zostać wykorzystany w pełni jedynie w razie prowadzenia przez grupę wsparcia operacji humanitarnych. Zasadne jest zatem podjęcie na forum Unii dyskusji na temat: — określenia warunków politycznych użycia grup bojowych w sytuacji ich wzmocnienia o element cywilny; — zdefiniowania potrzeb i warunków zaangażowania komponentu cywilnego grupy bojowej dla wszystkich scenariuszy działania (m.in. liczebności, charakteru, przeznaczenia, statusu, specjalizacji, sposobu finansowania); — wykorzystania do prac związanych z włączeniem do grup komponentu cywilnego wyników Międzynarodowego eksperymentu 6 (Multinational Experiment 6 – MNE 6) dotyczących operacji cywilno-wojskowych, w celu zacieśnienia relacji NATO– –UE. W ramach prac krajowych z kolei jest konieczne: Kwartalnik Bellona 3/2011 — dokonanie analizy możliwości prawnych wykorzystania na potrzeby grup bojowych UE personelu Narodowych Sił Rezerwowych (NSR); (4) WYJAŚNIENIE NR 4 Przy obecnym stanie prawnym, delegowanie członków Narodowych Sił Rezerwowych do misji poza granicami państwa może nastąpić jedynie po ich powołaniu do służby okresowej. Tym samym, w celu zachowania ściśle cywilnego charakteru danego komponentu grupy bojowej UE, należy dokonać stosownych korekt odpowiednich aktów prawnych. — rozpoznanie potrzeb, następnie określenie w stosunku do nich struktur etatowych oraz stopnia posiadanego potencjału ludzkiego NSR; — dokonanie analizy struktury zawodowej zasobów osobowych NSR pod kątem możliwości wyodrębnienia pożądanego personelu do wykorzystania na potrzeby cywilnego komponentu grupy bojowej UE (np. ratowników medycznych, geologów, geometrów, budowniczych) w ramach pododdziałów skonfigurowanych odpowiednio do zakładanych potrzeb; — przeprowadzenie rozmów kwalifikacyjnych ze wstępnie wyselekcjonowanym personelem NSR; — określenie procedury szybkiego powołania do służby okresowej; — wypracowanie krajowych rozwiązań we wszystkich wymienionych kwestiach w ramach międzyresortowych rozmów eksperckich, następnie skonsultowanie ich z partnerami z Unii na szczeblu politycznym i wojskowym. Istnieje jednocześnie możliwość rozwoju dyskusji na temat zwiększenia znaczenia operacji humanitarnych z użyciem grup bojowych UE. Należy jednak zauważyć, że problem ten jest ściśle powiązany z koniecznością dokładniejszego przyjrzenia się ich finansowaniu, w dużej części opartemu na zasadzie costs lay where they fall (ponosi się te koszty, które wynikają 17 Bezpieczeństwo Fot. 4. 5 lipca 2011 roku w Stałym Przedstawicielstwie RP przy Unii Europejskiej w Brukseli odbyła się ceremonia podpisania Porozumienia technicznego w sprawie utworzenia Weimarskiej Grupy Bojowej w 2013 r. Porozumienie w imieniu ministrów obrony podpisali wojskowi przedstawiciele przy KW NATO i UE Polski, Francji i Niemiec: gen. dyw. Janusz Bojarski, wiceadmirał Xavier Paďtard i gen. broni Roland Kather (fot. DPI MON) z bieżącej realizacji zadań; innymi słowy, kto się bardziej angażuje, ponosi większe koszty). Konieczne będzie zatem bliższe przyjrzenie się dotychczasowym zasadom finansowania misji i operacji w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. W Unii funkcjonuje mechanizm zarządzania finansowaniem wspólnych kosztów operacji, mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne (Athena), który pozwala łącznie finansować niektóre koszty operacji wojskowych podejmowanych przez wspólnotę. Koszty wspólne operacji są pokrywane przez wszystkie państwa UE, niezależnie od tego, czy uczestniczą one w konkretnej operacji. (5) W celu ograniczenia kosztów ponoszonych przez Polskę, związanych z udziałem w operacjach wojskowych UE, w tym szczególnie 18 z użyciem grup bojowych UE, zasadne jest objęcie kolejnych kategorii kosztów wspólnym finansowaniem. W trakcie polskiej prezydencji są podejmowane działania w celu zmiany decyzji Rady dotyczącej finansowania wspólnych kosztów operacji wojskowych, w szczególności trwałe objęcie wspólnym finansowaniem transportu strategicznego grup bojowych do miejsca operacji i z powrotem. Przyczyniłoby się to również do zwiększenia zdolności Unii Europejskiej do szybkiego reagowania dzięki usprawnieniu mechanizmu rozmieszczania sił na teatrze działań. Zagadnienie właściwego rozłożenia akcentów, dotyczących wspólnego finansowania, nabiera tym większego znaczenia, że proces planistyczny dla potencjalnej operacji w Libii wykazał, że około 75 procent jej kosztów wiązałoby się z przemieszczeniem sił i środKwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo WYJAŚNIENIE NR 5 Mechanizm Athena. Koszty operacji wojskowej Unii Europejskiej są dzielone na dwie zasadnicze kategorie: Nation Born Costs, tj. koszty własne ponoszone przez państwa wystawiające kontyngent, oraz tzw. koszty wspólne, ponoszone przez wszystkie państwa solidarnie, niezależnie od tego czy uczestniczą w operacji, według klucza opartego na PKB. Na potrzeby operacji wojskowych Unii Europejskiej w marcu 2004 r. stworzono mechanizm zarządzania finansowaniem wspólnych kosztów operacji UE (mechanizm Athena). Wynikało to z konieczności ujednolicenia stosowanych do tej pory na zasadzie ad hoc reguł i tym samym usprawnienia zdolności UE do szybkiego reagowania w sytuacjach kryzysowych. Na Polskę przypada 2,97% tych kosztów. Z budżetu Atheny są pokrywane wydatki związane z fazą przygotowawczą operacji, koszty infrastruktury, utworzenia i funkcjonowania dowództwa sił i operacji, ewakuacji medycznej i częściowo wspólnych usług medycznych oraz pozyskiwania informacji (obrazów satelitarnych). (http://www.msz.gov.pl/Operacje,UE,29518.html) ków w rejon operacji, co skutecznie ostudziło zapał wielu krajów. Problem finansowania mógłby być jednak zmniejszony, między innymi, dzięki wykorzystaniu niektórych elementów grup bojowych (np. współpracy cywilno-wojskowej – Civil-Military Cooperation – CIMIC, ppoż., morskiej służby poszukiwania i ratownictwa – Search and Rescue – SAR) w operacjach cywilnych finansowanych z budżetu przeznaczonego na wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony8. Należy jednak pamiętać, że doprowadzenie do „modularyzacji” grup bojowych może zmniejszyć ich wartość jako zwartych i zgranych jednostek wojskowych. • Niedobory zdolności wojskowych. Dyskusja na temat możliwości zacieśnienia współpracy państw UE w dziedzinie rozwoju zdolności obronnych nie jest nowa. Jej obecna faza została zapoczątkowana na początku 2010 roku na forum Europejskiej Agencji Obrony. Najważniejsze dokumenty, które się dotychczas w tej sprawie pojawiły, to przygotowany wspólnie przez Niemcy i Szwecję w listopadzie 2010 roku dokument non-paper zatytułowany Imperatyw europejski. Intensyfikacja współpracy wojskowej w Europie. Inicjatywa Ghent (European Imperative Intensifying Cooperation in Europe. The Ghent Initiative) oraz przedstawiony przez Francję w styczniu 2011 roku dokument tego samego typu pt. Rozwój zdolności wojskowych – Rada Mędrców (Capability development – Wise Pen Team). (6) WYJAŚNIENIE NR 6 Non-paper to dokument, który nie ma charakteru oficjalnej noty, lecz wymiany informacji. Ponadto 6 grudnia 2010 roku ministrowie spraw zagranicznych i obrony Polski, Francji i Niemiec skierowali do wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa list, w którym deklarują wolę wspierania Unii Europejskiej w działaniach na rzecz rozwoju wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony tak, by umożliwić osiągnięcie konkretnych rezultatów w czasie polskiej prezydencji w Radzie UE. Przedstawiono także zagadnienia, które, zdaniem sygnatariuszy, mają znaczenie pierwszoplanowe dla rozwoju WPBiO. Wskazano: — usprawnienie relacji UE–NATO, — utworzenie stałych cywilno-wojskowych struktur planowania i dowodzenia, — rozwój grup bojowych UE oraz jej zdolności obronnych, w tym również z wykorzystaniem EDA9. Dotychczasowe prace doprowadziły do prób wykonania analizy możliwości współpracy. Zdolności podzielono na trzy kategorie: Regulacje prawne Unii Europejskiej zabraniają wykorzystania budżetu operacyjnego WPBiO na prowadzenie operacji i misji mających implikacje wojskowe. 9 Jak widać, pokrywają się one z listą tematów preferowanych także przez Polskę w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. 8 Kwartalnik Bellona 3/2011 19 Bezpieczeństwo — pierwsza – zdolności żywotne dla bezpieczeństwa państwa i pozostające pod jego ścisłą kontrolą (np. jednostki bojowe wysokiej gotowości, wywiad, samoloty wielozadaniowe). W tym wypadku założono, że współpraca ograniczałaby się do zwiększenia interoperacyjności; — druga – umożliwiająca podjęcie współpracy polegającej na wspólnym wykorzystaniu zdolności narodowych tego samego rodzaju (pooling), na przykład transportu strategicznego lub logistyki; — trzecia – obejmująca ścisłą współpracę opartą na podziale ról i zadań (role and task sharing) w realizacji wspólnego projektu. Do najczęściej wymienianych dziedzin zacieśnienia współpracy zalicza się harmonizację planów rozwoju, prace badawczo-rozwojowe, zakupy wyposażenia i sprzętu wojskowego, szkolenia i ćwiczenia, ujednolicenie struktur dowodzenia i procedur oraz optymalizację kosztów operacyjnych. Jednocześnie uwidoczniły się dwie główne tendencje w debacie na temat współpracy w dziedzinie rozwoju zdolności. Pierwsza zakłada oddolny proces oparty na inicjatywach grup (lub pojedynczych) państw, wspieranych przez instytucje Unii Europejskiej. Druga przyjmuje podejście bardziej scentralizowane, co wiąże się z koniecznością ewolucji zawartej w traktacie lizbońskim idei współpracy strukturalnej. Wspomniana inicjatywa państw Trójkąta Weimarskiego była próbą uporządkowania dotychczasowych nieskoordynowanych działań w tej dziedzinie i z pewnością będzie stanowić istotny czynnik naszej aktywności w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony w okresie przewodniczenia Radzie Unii Europejskiej. Do chwili obecnej nikt jednak nie określił metodologii działań w sferze pooling and sharing (łączenie i udostępnianie zdolności wojskowych) ani nie uzgodnił podstawowych definicji z tym związanych. W konsekwen20 cji każde państwo członkowskie UE rozumie to hasło inaczej, co uniemożliwia koordynację wysiłków. Ponadto, ponieważ inicjatywa ta wkracza pośrednio w kompetencje Komisji Europejskiej (rynek wewnętrzny), należy przede wszystkim doprowadzić do ustanowienia linii podziału kompetencji między Komisją Europejską i EDA. Nie ma też jasnej odpowiedzi na pytanie, dlaczego w czasie, gdy znakomita większość państw UE jest również członkiem NATO, a sto procent z nich opowiada się za unikaniem dublowania działań, równolegle z unijną pooling and sharing jest rozwijana inicjatywa natowska Smart Defence, która praktycznie ma te same cele. Należy się wobec tego obawiać, że zarówno NATO, jak i Unia Europejska stracą wiele czasu, zanim oficjalnie pojawi się pomysł, by pracować wspólnie. Zagrożeniem dla rozwoju działań, mających na celu łączenie i udostępnianie zdolności wojskowych jest ponadto fakt, że w dobie oszczędności i problemów ekonomicznych wiele państw nie będzie się chciało (o czym już wspomniano) dzielić potencjalnymi zyskami z ewentualnych kontraktów na odbudowę potencjału militarnego państw arabskich. Pierwszym przykładem jest decyzja rządu niemieckiego z końca czerwca 2011 roku o sprzedaży Arabii Saudyjskiej 270 sztuk czołgów Leopard 2 za około 3 mld euro, mimo że wcześniej ostro krytykowano ten kraj za pomoc w tłumieniu protestów antyrządowych w Bahrajnie. Należy zatem uwzględnić, że ewentualna realizacja pooling and sharing będzie często wymuszona koniecznością łączenia się w konsorcja w celu wykonania danego kontraktu, a posiadanie lub brak danych zdolności będzie w stopniu mniejszym niż konieczny określane drogą analiz potrzeb operacyjnych. Trudne pytania i dylematy Z pewnością obecna sytuacja, która nie sprzyja rozwojowi WPBiO, nie jest trwała. Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo Wpływa jednak, wraz ze spadkiem znaczenia prezydencji, na możliwość realizacji polskich planów związanych z wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony. Jak wspomniano, osiągnięcie przełomu w promowanych przez nasze państwo inicjatywach będzie zadaniem niezwykle trudnym. Wysiłki Polski, wspierane działaniami kluczowych państw członkowskich i wysokiego przedstawiciela, mogą zainicjować jednak określone procesy w strukturach Unii Europejskiej, ukierunkowywać wysiłki oraz przygotowywać grunt pod przyszłe decyzje. Niezwykle istotne jest uświadomienie sobie faktu, że nadanie osobowości prawnej Unii Europejskiej oraz jej postępująca integracja polityczna i gospodarcza, są czynnikami przyczyniającymi się do wzrostu jej roli jako podmiotu mającego coraz większy wpływ na sytuację międzynarodową w wymiarze globalnym. Nie ma to bezpośredniego przełożenia w świadomości masowej, w której Unia nadal funkcjonuje jako gigant gospodarczy i jednocześnie karzeł militarny. Przyczyniają się do tego, z jednej strony, opinie osadzone w przeszłości, kiedy decydującą rolę odgrywał potencjał sił zbrojnych, będących w dyspozycji danego państwa lub koalicji, a nie zespół środków oddziaływania w celu osiągnięcia zamierzonego celu. Wychodząc z tego założenia, Unia Europejska stara się wykorzystywać siły zbrojne jej państw członkowskich jedynie jako jeden z wielu środków (narzędzi), zgodnie z zasadą, że wojna jest jedynie przedłużeniem dyplomacji, prowadzonej innymi środkami. Podejście takie przynosi wymierne rezultaty. Podczas, gdy operacje prowadzone przez USA z mandatu oraz przy wsparciu (czasami tylko moralnym) innych państw NATO lub Organizacji Narodów Zjednoczonych często grzęzną w rozważaniach nad uzasadnieniem zakończenia nie do końca przemyślanych operacji, Unia przy o wiele mniejszym rozgłosie i minimalnym możliwym nakładzie sił i środków odzyskuje dla własnych celów region świata, który jest nazywany Afryką, choć właściwa nazwa powinna brzmieć Tablica Mendelejewa. Należy przy tym pamiętać, że największe zyski długofalowe uzyskuje się nie z udziału w operacji zbrojnej, ale w wyniku procesu odbudowy i ekonomicznego uzależniania danego państw – regionu – od siebie. Unia Europejska jednocześnie w o wiele większym stopniu zwraca uwagę na konieczność uszanowania odrębności kulturowej narodów, zamieszkujących rejon danej misji lub operacji i nie stara się „nawrócić” w ciągu roku czy dwóch lat na swój styl myślenia ludzi, których tożsamość kształtowała się przez wieki. Ten właśnie błąd nadgorliwości popełniają często inni niż unijni planiści i to pomimo tego, że w sferze deklaratywnej zobowiązują się do innego postępowania. W tym kontekście należy zatem oddać hołd wstrzemięźliwości Unii Europejskiej w stosunku do kryzysu libijskiego10. Przy omawianiu problematyki tego regionu i jego relacji z państwami UE należy pamiętać, że grona decyzyjne Unii Afrykańskiej (nota bene złożone w dużej części z osobistości niekoniecznie uznających wartości demokratyczne w naszym znaczeniu) są bardzo niechętne ingerencji państw NATO i UE w sprawy wewnętrzne państw afrykańskich. Uwikłanie się zatem w ten konflikt na obecnym etapie (czego się często żąda, odwołując się do nie do końca określonych „wartości wyższych”) mogłoby doprowadzić, między innymi, do sytuacji, w której: Nierzadko Muammar al-Kaddafi jest traktowany jako zły brat, ale jednak brat – w odróżnieniu od „obcych” i dlatego tak często nazywa Koalicję „krzyżowcami”, co ma w tym regionie świata znaczenie wybitnie pejoratywne. 10 Kwartalnik Bellona 3/2011 21 Bezpieczeństwo — Unia Europejska nie byłaby w stanie udźwignąć ciężaru porządkowania sytuacji społeczno-gospodarczej na własnym terytorium; — nastąpiłby niekontrolowany wzrost cen ropy naftowej; — po unormowaniu się sytuacji kraje regionu zaczęłyby podpisywać kontrakty z tymi podmiotami państwowymi, które zachowały wstrzemięźliwość, unikając uzależnienia się ekonomicznego od państw, które potem co rusz grożą embargiem. Należy zauważyć jednocześnie, że Unia Europejska spotyka się na terytorium Afryki 18–19 lipca 2011 roku w Sopocie odbyło się nieformalne spotkanie dyrektorów ds. polityki obronnej państw członkowskich Unii Europejskiej. Celem było omówienie zamierzeń Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych oraz Polski w okresie sprawowania prezydencji, dotyczących głównych kierunków prac w ramach wojskowych aspektów wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. W spotkaniu udział wzięli także przedstawiciele struktur unijnych odpowiedzialnych za WPBiO, między innymi: Dyrektoriatu Zarządzania Kryzysowego UE (CMPD), Europejskiej Agencji Obrony (EDA), Komisji Europejskiej, Sztabu Wojskowego UE (EUMS). Omówiono na nim zagadnienia dotyczące zaangażowania operacyjnego Unii na Bałkanach (Bośnia i Hercegowina) oraz w Somalii. Podsekretarz ds. polityki obronnej w MON Zbigniew Włosowicz wskazał, że operacje Unii Europejskiej, między innymi „Atalanta” i „Althea”, stanowią najbardziej widoczny aspekt unijnego zarządzania kryzysowego. Dyskutowano także na temat kierunków rozwoju zdolności obronnych, zwłaszcza w ramach inicjatywy Trójkąta Weimarskiego oraz mechanizmu pooling and sharing. Tematyka spotkania objęła również relacje Unii z partnerami międzynarodowymi w ramach WPBiO: z państwami trzecimi i innymi organizacjami (NATO, ONZ), a także z partnerami wschodnimi UE. (http://www.mon.gov.pl/pl/artykul/11526) 22 z coraz większą konkurencją Chin, których polityka wejścia inwestycyjnego na warunkach preferencyjnych lub udzielania państwom afrykańskim niskooprocentowanych pożyczek z odroczoną datą płatności może być postrzegana jako zagrożenie dla szeroko pojętych interesów europejskich. Po latach, gdy przydzielone kredyty (wzorem Grecji) zostaną „przejedzone”, Państwo Środka zgłosi się z żądaniem spłaty należności i w ten prosty sposób będzie mogło korzystać do woli z zasobów naturalnych tego kontynentu, a tym samym dyktować światowe ceny surowców. To z kolei może doprowadzić do kolejnej rundy rywalizacji o zasoby surowców strategicznych. Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że istotnym argumentem za uczestnictwem Polski w wojskowych lub mających wojskowe implikacje operacjach i misjach Unii Europejskiej są nasze interesy ekonomiczne, które muszą być zagwarantowane jeszcze przed podjęciem decyzji o zainwestowaniu środków materiałowych i ludzkich w daną misję lub operację. Celnie wyraził to kanclerz Otto von Bismarck w maksymie, nakazującej unikanie angażowania się w jakiekolwiek sojusze, których jedynym rezultatem byłoby poczucie dobrze spełnionego obowiązku. Innymi słowy, uczestnictwo w operacjach ekspedycyjnych nie powinno implikować jedynie znaczącego wzrostu zakupów sprzętu i uzbrojenia, czyli (bardzo często) wypływu pieniędzy z kraju, ale w perspektywie średnio- i długoterminowej przynosić wymierne szeroko pojęte korzyści dla naszej gospodarki. To z kolei powinno stanowić podstawowe kryterium oceny przyjętej strategii zaangażowania międzynarodowego Sił Zbrojnych RP. Dalsza integracja (w tym militarna) państw Unii Europejskiej leży zatem również w interesie Polski. Należy dodać, że (czy chcemy to przyznać, czy nie) Unia podąża w przyspieszonym tempie mniej więcej tą samą ścieżką, którą pokonywały Stany Zjednoczone Kwartalnik Bellona 3/2011 Bezpieczeństwo przez cały czas swego istnienia. Kraj tworzony początkowo przez kilkanaście, a obecnie kilkadziesiąt stanów, ma wspólną politykę zagraniczną, monetę, prawo federalne, parlament, rząd centralny itp., a jednak każdy z nich ma własny rząd stanowy, parlament, prawo, podatki itp. – jednym słowem bardzo dużą autonomię. Coś podobnego można spotkać już teraz lub nastąpi w przewidywalnej przyszłości na obszarze Unii Europejskiej. Czy w takim razie można się spodziewać również europejskiej (zimnej) wojny secesyjnej? Scenariusza tego nie należy uważać za nieprawdopodobny po przeprowadzeniu analizy sytuacji wewnętrznej niektórych państw, będących członkami wspólnoty lub aspirujących do członkostwa w niej. Niejako sztandarowym przykładem są problemy wewnętrzne Belgii, w której dążenia odśrodkowe środowisk flamandzkich (w ostatnich wyborach parlamentarnych 13 czerwca 2010 r. nacjonaliści flamandzcy uzyskali 29% poparcia), stanowią już poważne zagrożenie dla niepodzielności kraju. Innym zagadnieniem, z którym trzeba się będzie zmierzyć na drodze do pełnej integracji (w tym obronnej), jest utrzymująca się presja Turcji na członkostwo w Unii Europejskiej. Kraj ten znajduje się w permanentnym konflikcie z Grecją, więc wejście Turcji do UE i utrzymanie zasady jednomyślności podejmowania decyzji w sferze wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, może skutkować paraliżem decyzyjnym odnośnie do misji i operacji wojskowych. Ponadto nie należy zapominać, że w wypadku akcesji Turcji, jej problemy graniczne (Kurdowie) stałyby się automatycznie problemami Unii, co zmusiłoby ją do skupienia się na własnych problemach wewnętrznych, przy jednoczesnym znacznym ograniczeniu aspiracji, jako gracza o zasięgu światowym11. Nie należy też wykluczać dalekosiężnych konsekwencji powstania niepodległego Kosowa. Obszar tego państwa jest kolebką państwowości serbskiej i jako taki w każdej chwili może stać się punktem zapalnym nowego konfliktu na Bałkanach. Im natomiast bardziej jest skomplikowana sytuacja ekonomiczna, tym owo prawdopodobieństwo jest większe. Jak pokazuje przykład Turcji i Grecji, jednoczesne członkostwo skonfliktowanych państw w NATO, Unii Europejskiej lub jakiejkolwiek innej organizacji nie gwarantuje wykluczenia takiego scenariusza. Znaczenie regionu zachodnich Bałkanów dla Europy jest więc nie do przecenienia. Mogą one, z jednej strony, stanowić przyczółek przestępczości, emanujący na resztę Europy, z drugiej – dowód, że Unia może odgrywać rolę gracza o zasięgu globalnym uporawszy się z problemami na „własnym podwórku”. Chiny i Indie to kolejne wyzwania dla wspólnoty europejskiej. Rosnący potencjał ekonomiczny tych państw zmusza je do szukania rynków zbytu i jednocześnie rynków pozyskiwania surowców. Stwierdzenie to dotyczy w większym stopniu Chin, których gospodarka ma charakter odtwórczy, a nie innowacyjny. Kraj ten lokuje swe zasoby, między innymi, w pożyczkach udzielanych państwom afrykańskim na zasadzie odroczonej płatności. Gdy przyjdzie owe wierzytelności spłacać – walutą będą surowce naturalne, których pozyskanie stanie się o tyle trudniejsze dla innych państw (np. członków UE). Jak zatem widać, zmieniające się bardzo dynamicznie środowisko międzynarodowe (kto przewidywał kilkanaście miesięcy temu tak poważne zmiany w świecie arabskim?) nakazuje pilną rewizję Europejskiej strategii bezpieczeństwa pod kątem nowych zagrożeń oraz zredefiniowania podejścia Unii Europej- Te i inne problemy są powodem, dla którego, pomimo katastrofalnej sytuacji ekonomicznej Grecji i jej zależności od pomocy zewnętrznej nikt poważnie nie naciska na ten kraj, w celu rozluźnienia stanowiska Aten w kwestii przynależności Turcji do UE. 11 Kwartalnik Bellona 3/2011 23 Bezpieczeństwo Najważniejsze problemy dla Polski w czasie sprawowania przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej: • negocjacje nowej perspektywy finansowej UE; • rynek wewnętrzny – nowe sposoby na ożywienie wzrostu gospodarczego; • stosunki z państwami Europy Wschodniej; • polityka energetyczna – bezpieczeństwo energetyczne; • wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony. skiej do jej zaangażowania w różnych regionach świata. Stworzy to okazję do wprowadzenia niezbędnych modyfikacji do założeń wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. W toku prac należałoby rozważyć możliwość stworzenia w ramach WPBiO kompleksowego mechanizmu partnerstwa, pozwalającego na właściwe łączenie dziedzin współpracy omówionych wcześniej (operacje i ćwiczenia, współpraca edukacyjna, wsparcie w reformie sił zbrojnych i administracji). To „partnerstwo WPBiO” (na wzór „Partnerstwa dla pokoju”, zawierającego jednak elementy cywilne) mogłoby stanowić uporządkowanie dotychczasowych form współpracy Unii Europejskiej z państwami trzecimi (Partnerstwo Wschodnie, Europejska Polityka Sąsiedztwa, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, wspólna strategia UE–Afryka itp.). Mogłoby także być samodzielnym instrumentem aktywności międzynarodowej Unii. Znowelizowana Europejska strategia bezpieczeństwa powinna także zawierać rozszerzone zapisy na temat bezpieczeństwa energetycznego. Chodzi o zagadnienia, do których Polska przywiązuje dużą wagę (dywersyfikacja źródeł dostaw, bezpieczeństwo szlaków przesyłowych). Powinien się w niej także znaleźć dezyderat opracowania, na podstawie zawartej w niej analizy, kompleksowej strategii bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej, zawierającej tak24 że propozycję ujednolicenia unijnej polityki energetycznej. Wynika to z faktu diametralnie innego rozumienia przez poszczególne państwa członkowskie określenia dywersyfikacja źródeł dostaw surowców energetycznych (zależnego od lokalizacji geograficznej i źródła dostaw). Sprawowanie przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej stanowi dla Polski ogromne wyzwanie, które wymaga wielu działań oraz ścisłej i skoordynowanej współpracy całej administracji. Chodzi o sprawy zarówno merytoryczne, kadrowe, kulturalno-promocyjne, jak i organizacyjno-logistyczne. Polskie inicjatywy dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony wpisują się w działania wzmacniające pozycję krajów członkowskich. Ich celem jest zwiększenie: — wydolności Unii Europejskiej w wypadku reagowania kryzysowego dzięki, między innymi, ulepszeniu mechanizmów instytucjonalnych i rozwojowi zdolności cywilno-wojskowych, a także zmniejszeniu lub likwidacji braków w zdolnościach wojskowych; — poziomu współpracy państw członkowskich UE w sferze obronności; — stopnia współpracy z NATO z uwzględnieniem nowych wyzwań i pojawiających się kryzysów w sferze bezpieczeństwa oraz wzrastających oczekiwań USA wobec Unii Europejskiej. Jednocześnie liczymy na konkretne efekty na poziomie unijnym, do których należałoby zaliczyć wzmocnienie strategicznej pozycji Polski, nawiązanie trwałej współpracy w dziedzinie obronności oraz dopełnienie politycznego procesu integracji europejskiej. Należy jednak pamiętać, że dziewięćdziesiąt procent działalności każdej prezydencji to realizacja „spuścizny” po poprzednikach, pięć procent to działania w odpowiedzi na kryzys, a jedynie pozostałe pięć procent to okienko, które pozwala na realizację inicjag tyw własnych. Kwartalnik Bellona 3/2011
