Czy finanse publiczne uratuje prywatyzacja?

Prof. dr hab. Jan Czekaj
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Rada Polityki Pieniężnej
Dr Aleksander Kowalski
Wyższa Szkoła Ekonomii i Informatyki w Krakowie
Czy finanse publiczne uratuje prywatyzacja?
Przy okazji prac nad projektem budżetu na 2010 rok problematyka prywatyzacji zagościła znów w
szerszym zakresie na łamach środków masowego przekazu, stając się równocześnie przedmiotem polemiki i
dyskusji wśród ekonomistów, polityków, a zwłaszcza związkowców. W pewnym sensie wyłonił się więc nowy
obszar kontynuacji głębokiego sporu politycznego, zapoczątkowanego problematyką kryzysu gospodarczego. Na
jego skalę może wpływać m.in. ta okoliczność, że prywatyzacja okazuje się jedyną, ważną reformą gospodarczą,
wpływającą na sytuację w sferze finansów publicznych, którą rząd może przeprowadzić. Inne projekty reform
tego sektora, czy to dotyczące wydatków, czy podatków, mogą podlegać, jak wiadomo, wetu prezydenta, a w
każdym razie wymagają decyzji parlamentu. Choćby z tego pierwszego powodu szanse na ich wprowadzenie,
jak przynajmniej usprawiedliwia minister finansów, są w obecnej kadencji prezydenckiej znikome. Tym bardziej
więc projekty prywatyzacyjne wystawione będą na ataki ze strony opozycji politycznej i związkowej, zwłaszcza
w kontekście zbliżających się kampanii wyborczych. Wskazane wydaje się więc spojrzenie na problematykę
prywatyzacyjną „chłodnym okiem”, od strony argumentacji ekonomicznej.
Słabsze, wcześniejsze
zainteresowanie prywatyzacją ,zarówno kręgów politycznych, jak i środowisk
ekonomicznych spowodowane było, jak się wydaje,
mizernymi
rezultatami procesu przekształceń
własnościowych w ostatnich latach. Jak wynika z danych zamieszczonych na stronach Ministerstwa Skarbu
Państwa w roku 2006 procesem przekształceń własnościowych objęto 32; w roku 2007 – 62, natomiast w roku
2008 dokładnie 100 podmiotów.
Ponieważ do końca I połowy roku 2009 procesom
przekształceń
własnościowych poddano 38 podmiotów, można zakładać, że po niewielkim wzroście w roku 2008, sytuacja
normalizuje się na niezwykle niskim poziomie. Czasy, kiedy przekształceniami własnościowymi obejmowano
425 podmiotów (rok 1996), 347 (rok 1997), czy choćby 303 podmioty w roku 1999 zdaje się minęły
bezpowrotnie. Także osiągnięcia procesu prywatyzacji w ujęciu wartościowym nie są w ostatnich latach zbyt
oszałamiające. W roku 2006 przychody z prywatyzacji wyniosły zaledwie 621,9 mln zł, co stanowiło 11,3%
planu prywatyzacji na ten rok; l nieco lepszy wynik osiągnięto w roku 2007, bo 1947,1 mln zł, i 64,9% planu
rocznego oraz w roku 2008, kiedy wpływy z prywatyzacji wyniosły 2371,7 mln zł, a więc o 3,1% więcej niż
planowano. Pamiętać przy tym trzeba,, że ostatnie lata były okresem szczególnie wysokich cen aktywów –
osiągnięcie wysokich przychodów było w tych warunkach relatywnie łatwe. Żałować więc należy, że tak
dobrych warunków dla prywatyzacji, jakie były w roku 2007, a częściowo także w 2008, nie wykorzystano.
Analizując dynamikę procesów prywatyzacji musimy oczywiście mieć świadomość, że właśnie kończy
się druga dekada przekształceń własnościowych. W trakcie tych prawie dwudziestu lat zasób majątku
dostępnego do prywatyzacji zmniejszył się istotnie. To prawda, ale równocześnie trzeba mieć na uwadze, że
pozostało nadal sporo do zrobienia w tej kwestii – zasoby majątku państwowego, który może być przedmiotem
prywatyzacji są jeszcze spore. Według danych Ministerstwa Skarbu Państwa, na dzień 30.06.2009 roku, łącznie
Skarb Państwa posiadał udziały w 1165 spółkach, z czego 484 były spółkami jednoosobowymi (oraz był
właścicielem 70 przedsiębiorstw państwowych, które w tym rachunku pomijamy). Liczby te oczywiście nie
mogą stanowić same w sobie odpowiedniej wymowy, gdyż wymagają jakiegoś punktu odniesienia. W tym
kontekście można zauważyć, że na koniec 2004 roku Skarb Państwa posiadał udziały w 1534 spółkach, z tego
456 było spółkami jednoosobowymi, czyli de facto spółkami, w których proces przekształceń własnościowych
jeszcze się nie rozpoczął. Do 30 czerwca 2009 roku liczba jednoosobowych spółek Skarbu Państwa zwiększyła
się do 484. Nie wnikając w szczegółową analizę przyczyn tego stanu rzeczy można zauważyć, że przyrost liczby
jednoosobowych spółek skarbu państwa od końca 2004 roku wynika stąd, że szereg przedsiębiorstw
państwowych zostało w tym okresie skomercjalizowanych (przekształconych w spółki kapitałowe), a
jednocześnie nie rozpoczęto w stosunku do nich rzeczywistej prywatyzacji. To skłania nas do postawienia
hipotezy, że decydenci prywatyzacji niechętnie podejmują takie projekty, które oznaczałyby poddanie procesom
prywatyzacji przedsiębiorstw (spółek), w stosunku do których proces prywatyzacji nie został rozpoczęty.
Przychody z prywatyzacji w ostatnich latach były realizowane głównie w wyniku kontynuowania prywatyzacji
rozpoczętych w poprzednich latach. To nie musi brzmieć jak zarzut, gdyż trzeba mieć świadomość, że wśród
jednoosobowych spółek Skarbu Państwa znajdują się również takie, które są na granicy bankructwa – ich
prywatyzacja de facto oznaczałaby likwidację.
Sytuacja w zakresie dynamiki prywatyzacji oraz jej medialnego wymiaru uległa zmianie, jak już
zauważono wcześniej, dopiero ostatnio w związku z przedstawionym przez rząd projektem budżetu państwa
oraz planem prywatyzacji, który ma w znacznej mierze sfinansować deficyt budżetowy w latach 2009-2010.
Przewidywane przychody z prywatyzacji w latach 2009 – 2010 mają sięgać kwoty 36,7 mld zł. Ponieważ
według stanu na dzień 30 czerwca 2009 roku przychody z prywatyzacji wyniosły niecałe 650 mln zł, dlatego
można oczekiwać, że zdecydowana większość tych przychodów zostanie osiągnięta w roku 2010. Nie mając
szczegółowych informacji dotyczących negocjacji w sprawie projektów, które miałyby być zrealizowane w tym
czasie, jesteśmy jednak przekonani, że wykonanie planu prywatyzacji na lata 2009-2010 musiałoby oznaczać
przychody z prywatyzacji w roku przyszłym powyżej 30 mld zł. Byłaby to rekordowa kwota w całym okresie
prywatyzacji. Problem polega na tym czy jest to kwota realna.
Prywatyzacyjne zamierzenia rządu, obok niewątpliwie nadzwyczajnej skali, mają także inny ważny
aspekt. Jak nigdy dotąd plany prywatyzacji nie były w takim stopniu podporządkowane celom budżetowym, jak
obecnie. Wprawdzie nie jest to jakaś nowość, gdyż – o czym krytycy prywatyzacji zdają się zapominać –
przychody z prywatyzacji stanowią ustawowe źródło finansowania deficytu budżetowego. Kontrowersje, jakie
pojawiły się na tle przedstawionego przez rząd programu dotyczą jednak nie tyle przeznaczenia przychodów z
prywatyzacji, co
celowości
wyprzedaży rodowych sreber w ogóle, a także realności i ekonomicznej
efektywności procesu przekształceń na taką skalę w warunkach kryzysu finansowego.
Najczęściej pod adresem procesu prywatyzacji formułowany jest zarzut mówiący o pozbywaniu się
wartościowych aktywów narodowych, które mogą być źródłem przychodów w przyszłości, np. w postaci
dywidend z akcji posiadanych przez Skarb Państwa. Ten argument szczególnie dobrze przemawia do wyobraźni
zwłaszcza
w ostatnich latach, kiedy wysokie zyski przedsiębiorstw pozwalały także na wysokie wypłaty
dywidend dla akcjonariuszy, w tym Skarbu Państwa, który w wielu ważnych spółkach ma znaczące udziały.
Pojawiają się w związku z tym głosy kwestionujące w ogóle sens prywatyzacji - pozbywania się przysłowiowej
kury znoszącej złote jajka. Na pierwszy rzut oka ten argument wydaje się całkowicie racjonalny – wręcz nie
podlegający dyskusji. Zastanówmy się jednak czy rzeczywiście tak jest, a zwłaszcza czy zawsze tak jest.
Państwo może, uwzględniając oczywiście jego specyfikę, być traktowane jak każdy inny podmiot
gospodarujący, posiadający pewne aktywa i zobowiązania, osiągający określone dochody i ponoszący określone
wydatki. Jeżeli w danym roku dochody są niewystarczające do sfinansowania koniecznych wydatków, to
podmiot gospodarujący ma do wyboru dwie drogi: sprzedać aktywa, jeżeli je posiada, lub też zaciągnąć dług.
Aktywa państwa występują w różnych formach, np. przedsiębiorstw państwowych, jednoosobowych spółek
Skarbu Państwa, udziałów w spółkach kapitałowych, ziemi i innych dóbr. Z punktu widzenia tematu tego
artykułu istotne są oczywiście jednoosobowe spółki skarbu państwa, przedsiębiorstwa państwowe oraz udziały w
spółkach kapitałowych.
Zakładając zatem dla uproszczenia, że nie ma możliwości obniżania wydatków (co w praktyce
oczywiście nie musi być prawdziwe, a nawet rzadko jest) państwo musi w celu ich sfinansowania albo zaciągnąć
dług, albo sprzedać posiadane aktywa. Można w związku z tym postawić pytanie, czy te dwie formy
finansowania deficytu budżetowego (deficytu finansów publicznych) są równoważne, czy też którejś z nich
należy przyznać wyższość. Jak zwykle bywa w praktyce odpowiedź na to pytanie będzie uzależniona od
konkretnej sytuacji w danym czasie. Jeżeli jednak pominiemy, przynajmniej na razie, te konkretne
uwarunkowania, to możemy stwierdzić, że są to sposoby w pełni substytucyjne. Z punktu widzenia pozycji
majątkowej Skarbu Państwa obojętne jest, czy deficyt zostanie sfinansowany długiem, czy też sprzedażą
aktywów; pod jednym wszakże, a mianowicie pod warunkiem, że rynek kapitałowy wycenia aktywa finansowe i
rzeczowe w sposób prawidłowy, to znaczy odpowiadający ich rzeczywistej (wewnętrznej) wartości.
Według najprostszej, ale i intuicyjnie racjonalnej teorii, wartość aktywów rzeczowych i finansowych
uzależniona jest od wielkości strumienia dochodów, jakie aktywa tę będą generowały w przyszłości, z
uwzględnieniem ryzyka niesprawdzenia się oczekiwań, co do wielkości tych dochodów. Z ekonomicznego
punktu widzenia sprzedaż akcji określonych spółek (np. KGHM, PKO SA, itp.) oznacza sprzedaż prawa do
czerpania przyszłych dochodów. Oczywiście cena akcji będzie uzależniona od tego, jak inwestorzy oceniają
wielkość tych przyszłych dochodów, które wszakże zawsze obarczone są mniejszym lub większym ryzykiem.
Używając nieco sformalizowanego języka możemy stwierdzić, że o wartości akcji decyduje oczekiwany
strumień dochodów, jaki posiadacze (nabywcy) tych akcji mają nadzieję osiągnąć w przyszłości, zdyskontowany
stopą dyskontową uwzględniającą poziom ryzyka danej spółki. Jeżeli uczestnicy rynku prawidłowo szacują te
parametry, to cena akcji powinna dokładnie odpowiadać jej wartości, co oczywiście nie musi być prawdziwe, ale
w tym miejscu załóżmy, że jest. Z rozumowania tego wynika, że przyjmując, iż rynek kapitałowy prawidłowo
wycenia aktywa finansowe i rzeczowe,
sprzedając akcje, powiedzmy o wartości 1000 zł, otrzymujemy
dokładnie taką samą wartość, jaką te akcje posiadały Tak więc, sprzedając akcje nie możemy stracić –
dokonujemy jedynie zamiany jednej formy aktywów (akcje) na inną (gotówka) o dokładnie takiej samej
wartości.
Dla celów przeprowadzanej analizy konieczne jest w tym momencie „przejście”, na drugą stronę
bilansu. Powiedzmy, że Skarb Państwa zdecydował się nie sprzedawać „rodowych sreber”, lecz sfinansować
deficyt za pomocą dodatkowego długu, emitując w tym celu obligacje. Obligacje, jak każdy papier wartościowy
sprzedawany na rynku kapitałowym, mają swoją cenę. Od czego uzależniona będzie ta cena? Zgodnie z wyżej
użytym schematem, od wartości oczekiwanego strumienia dochodów, jakie nabywcy tych obligacji mają
nadzieję osiągnąć w okresie do ich umorzenia, zdyskontowanego za pomocą stopy dyskontowej,
odzwierciedlającej ryzyko inwestycyjne. Co to oznacza? Oznacza to, że skarb państwa otrzymując 1000 zł z
tytułu sprzedaży obligacji, sprzedaje swoje zobowiązanie do wypłacania określonego dochodu i zwrotu kwoty
nominalnej w przyszłości, których dzisiejsza wartość (zdyskontowana na dzień dzisiejszy) wynosi dokładnie
1000 zł.
Już na podstawie tej niezwykle uproszczonej analizy można sformułować następujący wniosek, jeżeli rynek kapitałowy prawidłowo wycenia aktywa finansowe, to sprzedaż aktywów lub zaciągnięcie długu
mogą być traktowane jako substytucyjne źródła finansowania deficytu budżetowego. Aby jednak wniosek taki
mógł stanowić podstawę polityki budżetowej, należało by uwzględnić szereg istotnych kwestii, przybliżających
ową uproszczoną analizę do rzeczywistości.
Po pierwsze, należy zauważyć, że w sytuacji gdy rynek nie wycenia prawidłowo różnego rodzaju
instrumentów finansowych i aktywów rzeczowych, ten mechanizm ulega zakłóceniu. Problem jednak w tym, że
nigdy nie wiemy czy w danym momencie instrumenty finansowe i inne aktywa są wycenione prawidłowo czy
nie. Weźmy na przykład obecną sytuację. Jak wiadomo ceny akcji w trakcie ostatnich kilkunastu miesięcy
spadły istotnie, nawet po ostatniej korekcie ich poziom nadal istotnie odbiega od poziomu ze szczytu hossy.
Problem w tym, że nikt z całkowitą pewnością nie jest w stanie stwierdzić, czy to dziś akcje są
niedowartościowane, czy raczej były przewartościowane kilkanaście miesięcy wcześniej. Wyłączając skrajne
przypadki (np. szczyt ostatniej hossy czy też dno ostatniej bessy) powinniśmy przyjąć, że rynek wycenia
instrumenty finansowe w zasadzie prawidłowo. Jeżeli tak, to oczywiście to wszystko, o czym pisaliśmy wyżej
obowiązuje.
Po drugie, oczekiwany strumień dochodów z tytułu posiadania akcji powinien być zasadniczo większy,
niż strumień dochodów z tytułu posiadania obligacji. W naszym przypadku oznaczałoby to, że emitując
obligacje i zachowując tym samym akcje, możemy liczyć że akcje przyniosą nam wyższy dochód (dywidendy)
niż odsetki wypłacane z tytułu emisji obligacji. Takie oczekiwania nie są pozbawione racjonalnych podstaw.
Trzeba jednak zaznaczyć, że dochody akcjonariuszy obarczone są ryzykiem – mogą być bardzo wysokie, ale
może ich również w ogóle nie być. Odsetki od obligacji oraz ich wykup w momencie umorzenia są
obowiązkowe. Może się zatem zdarzyć sytuacja kiedy skarb państwa nie uzyska dywidend a odsetki od obligacji
będzie musiał spłacić. Skąd weźmie potrzebne środki? Być może z szybkiej wyprzedaży posiadanego majątku,
zapewne po mało atrakcyjnych cenach.
Po trzecie, zadłużanie się podmiotów gospodarujących ma pewne, aczkolwiek trudne do sprecyzowania
granice, po przekroczeniu których dalsze zadłużanie staje się niemożliwe ze względu na brak chętnych do
udzielania długu, a jeżeli nawet tacy chętni się znajdą, to będą domagali się bardzo wysokich odsetek –
wyższych niż oczekiwane stopy dochodu z tytułu posiadania akcji. To w sposób oczywisty przemawia na rzecz
strategii finansowania deficytu opartej na sprzedaży aktywów będących własnością państwa.
Po czwarte, zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem istnieją granice zadłużenia sektora finansów
publicznych, których przekroczenie rodzi bardzo poważne skutki dla
tego sektora. Przekroczenie
konstytucyjnych limitów długu publicznego oznaczałoby w istocie paraliż państwa z trudnymi do przewidzenia
skutkami ekonomicznymi, społecznymi i politycznymi.
Przedstawiony wyżej tok rozumowania nie ma na celu udowodnienie, że prywatyzacja jest jedynym i
w pełni pożądanym sposobem finansowania deficytu sektora finansów publicznych. Chcieliśmy jedynie
pokazać, że często wysuwane zarzuty dotyczące sprzedaży „sreber rodowych” nie mają ekonomicznego
uzasadnienia, jeżeli oczywiście procesy prywatyzacji przebiegają w sposób nie narażający Skarbu Państwa na
straty. Trzeba jednak mieć na uwadze, że takie jednostronne podejście do funkcji, jakie ma spełnić przedłożony
przez rząd program prywatyzacji kładzie się w pewnym sensie w poprzek wieloletnich dyskusji na temat jej
celów, wśród których aspekt budżetowy był oczywiście, naszym zdaniem niesłusznie, stawiany raczej na końcu.
Mamy oczywiście świadomość, że rozpoczynanie w tej chwili dyskusji na temat celów, metod czy tempa
prywatyzacji mija się z celem. Naszym zdaniem problematykę prywatyzacji należy rozpatrywać obecnie w
innym kontekście. Chodzi nam mianowicie o strategię zarządzania długiem publicznym. Uważamy, że
wykorzystanie dostępnych nadal zasobów majątku państwowego dla celów zrównoważenia finansów
publicznych jest nie tylko możliwe, ale i uzasadnione. Nie może to jednak rodzić obaw, a takie niewątpliwie się
rodzą, że prywatyzacja jest traktowana jako ostatnia deska ratunku, która ma umożliwić uniknięcie katastrofy
budżetowej a nie jako element szerszej strategii gospodarczej, mającej na celu trwałe zrównoważenie sektora
finansów publicznych.
Wykorzystanie majątku państwowego do celów finansowania kosztów reform
ekonomicznych i społecznych przeprowadzanych w Polsce od 20 lat uważamy za pożądane. Trzeba jednak
pamiętać, że zasoby tego majątku
są już znacznie ograniczone. Nie
trzeba dysponować szczegółowym
szacunkiem jego wartości,by pokusić się o sformułowanie hipotezy, że wkrótce zasoby te zostaną wyczerpane.
Mamy być może ostatnią szansę wykorzystania prywatyzacji do przeprowadzenia ważnej reformy ustabilizowania finansów publicznych. Aby jednak reforma taka mogła zakończyć się sukcesem nie wystarczy
wskazać na przychody z prywatyzacji jako źródła finansowania deficytu. Potrzebny jest szerszy program
reformy sektora finansów publicznych, w których przychody te będą służyć przejściowemu uzupełnieniu
środków budżetowych przy równoczesnym podejmowaniu działań zapewniających długookresową stabilizację
tego sektora. Potencjalne przychody z prywatyzacji winny w tej strategii stanowić swego rodzaju ubezpieczenie
potrzebnych reform.
Takiej koncepcji ani w przedstawionych dokumentach, ani w wypowiedziach przedstawicieli rządu nie
widać. Nawet zakładana wartość przychodów z prywatyzacji rodzi raczej wrażenie kwoty, która ma za zadanie
uspokojenie opinii publicznej i pokazanie, że rząd w pełni panuje nad sytuacją. Chcielibyśmy mieć przekonanie,
że deklaracje rządu mają oparcie w rzeczywistym rozeznaniu możliwości prywatyzacji. W ostatnich latach
mieliśmy bowiem do czynienia z kilkoma ważnymi deklaracjami (np. w sprawie wejścia do ERM II, czy
deficytu na rok 2009), z których rząd, można powiedzieć, z wdziękiem się wycofał.