Rozstrzygniecie nadzorcze Nr PN-II.4131.424.2014 z

WOJEWODA LUBELSKI
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.424.2014
Wojewody Lubelskiego
z dnia 2 grudnia 2014 r.
stwierdzające nieważności uchwały Nr w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady
Miejskiej w Rykach z dnia 27 października 2014 r.:
- Nr LIV/329/2014 w sprawie zniesienia osiedla Świerczewskiego i utworzenia
sołectwa Działki;
- Nr LIV/330/2014 w sprawie zniesienia osiedla XXX-lecia PRL i utworzenia
sołectwa Jana Pawła;
- Nr LIV/331/2014 w sprawie zniesienia osiedla Jarmołówka i utworzenia
sołectwa Jarmołówka;
- Nr LIV/332/2014 w sprawie zniesienia osiedla „Julin” i utworzenia sołectwa
Julin;
- Nr LIV/333/2014 w sprawie zniesienia osiedla Kolonia Swaty i utworzenia
Sołectwa Kolonia Swaty;
- Nr LIV/334/2014 w sprawie zniesienia osiedla Królewska i utworzenia
sołectwa Królewska;
- Nr LIV/335/2014 w sprawie zniesienia osiedla Jednorodzinne Słowackiego i
utworzenia sołectwa Słowackiego Jednorodzinne;
- Nr LIV/336/2014 w sprawie zniesienia osiedla Wielorodzinne Słowackiego i
utworzenia sołectwa Słowackiego Wielorodzinne;
- Nr LIV/337/2014 w sprawie zniesienia osiedla Stare Miasto i utworzenia
sołectwa Stare Miasto;
- Nr LIV/338/2014 w sprawie zniesienia osiedla Stawy-Karasiówka i
utworzenia sołectwa Stawy-Karasiówka;
- Nr LIV/341/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Bobrowniki;
- Nr LIV/342/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Brusów;
- Nr LIV/343/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Budki - Kruków;
- Nr LIV/344/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Chrustne;
- Nr LIV/345/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Edwardów;
- Nr LIV/346/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Janisze;
- Nr LIV/347/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Kleszczówka;
- Nr LIV/348/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Krasnogminy;
- Nr LIV/349/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Lasocin;
- Nr LIV/350/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Lasoń;
- Nr LIV/351/2014 w sprawie zniesienia sołectw: Nowiny – Chudów, Falentyn,
Karczmiska i utworzenia sołectw: Leopoldów Północ i Leopoldów Południe;
- Nr LIV/352/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Moszczanka;
- Nr LIV/353/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Niwa Babicka;
- Nr LIV/354/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Nowa Dąbia;
- Nr LIV/355/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Nowy Bazanów;
- Nr LIV/356/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Nowy Dęblin;
- Nr LIV/357/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Ogonów;
- Nr LIV/358/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Oszczywilk;
- Nr LIV/359/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Ownia;
- Nr LIV/360/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Podwierzbie;
- Nr LIV/361/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Potok;
- Nr LIV/362/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Rossosz;
- Nr LIV/363/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Sędowice;
Id: FB866E6C-9F93-4110-8980-6D839E61E562. Podpisany
Strona 1
- Nr LIV/364/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Sierskowola;
- Nr LIV/365/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Stara Dąbia;
- Nr LIV/366/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Stary Bazanów;
- Nr LIV/367/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Swaty;
- Nr LIV/368/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Zalesie,
w części obejmującej § 9 ust. 6 – 9, § 20 ust. 2, § 23 ust. 1 pkt 3, § 28 i § 30 ust. 1 załącznika nr 1 do ww.
uchwał.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2013 r., poz. 594 ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwał Rady Miejskiej w Rykach z dnia 27 października 2014 r.:
- Nr LIV/329/2014 w sprawie zniesienia osiedla Świerczewskiego i utworzenia
sołectwa Działki;
- Nr LIV/330/2014 w sprawie zniesienia osiedla XXX-lecia PRL i utworzenia
sołectwa Jana Pawła;
- Nr LIV/331/2014 w sprawie zniesienia osiedla Jarmołówka i utworzenia
sołectwa Jarmołówka;
- Nr LIV/332/2014 w sprawie zniesienia osiedla „Julin” i utworzenia sołectwa
Julin;
- Nr LIV/333/2014 w sprawie zniesienia osiedla Kolonia Swaty i utworzenia
Sołectwa Kolonia Swaty;
- Nr LIV/334/2014 w sprawie zniesienia osiedla Królewska i utworzenia
sołectwa Królewska;
- Nr LIV/335/2014 w sprawie zniesienia osiedla Jednorodzinne Słowackiego i
utworzenia sołectwa Słowackiego Jednorodzinne;
- Nr LIV/336/2014 w sprawie zniesienia osiedla Wielorodzinne Słowackiego i
utworzenia sołectwa Słowackiego Wielorodzinne;
- Nr LIV/337/2014 w sprawie zniesienia osiedla Stare Miasto i utworzenia
sołectwa Stare Miasto;
- Nr LIV/338/2014 w sprawie zniesienia osiedla Stawy-Karasiówka i
utworzenia sołectwa Stawy-Karasiówka;
- Nr LIV/341/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Bobrowniki;
- Nr LIV/342/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Brusów;
- Nr LIV/343/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Budki - Kruków;
- Nr LIV/344/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Chrustne;
- Nr LIV/345/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Edwardów;
- Nr LIV/346/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Janisze;
- Nr LIV/347/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Kleszczówka;
- Nr LIV/348/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Krasnogminy;
- Nr LIV/349/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Lasocin;
- Nr LIV/350/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Lasoń;
Id: FB866E6C-9F93-4110-8980-6D839E61E562. Podpisany
Strona 2
- Nr LIV/351/2014 w sprawie zniesienia sołectw: Nowiny – Chudów, Falentyn,
Karczmiska i utworzenia sołectw: Leopoldów Północ i Leopoldów Południe;
- Nr LIV/352/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Moszczanka;
- Nr LIV/353/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Niwa Babicka;
- Nr LIV/354/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Nowa Dąbia;
- Nr LIV/355/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Nowy Bazanów;
- Nr LIV/356/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Nowy Dęblin;
- Nr LIV/357/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Ogonów;
- Nr LIV/358/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Oszczywilk;
- Nr LIV/359/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Ownia;
- Nr LIV/360/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Podwierzbie;
- Nr LIV/361/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Potok;
- Nr LIV/362/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Rossosz;
- Nr LIV/363/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Sędowice;
- Nr LIV/364/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Sierskowola;
- Nr LIV/365/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Stara Dąbia;
- Nr LIV/366/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Stary Bazanów;
- Nr LIV/367/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Swaty;
- Nr LIV/368/2014 w sprawie nadania statutu sołectwu Zalesie,
w części obejmującej § 9 ust. 6 – 9, § 20 ust. 2, § 23 ust. 1 pkt 3, § 28 i § 30 ust. 1 załącznika nr 1 do
ww. uchwał.
Uzasadnienie
Uchwały Nr LIV/329/2014 - Nr LIV/338/2014 oraz Nr LIV/341/2014 - Nr LIV/368/2014 zostały
doręczone organowi nadzoru w dniu 3 listopada 2014 r.
Działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym,
przedmiotowymi uchwałami Rada Miejska w Rykach nadała poszczególnym sołectwom jednobrzmiące
statuty sołectw, stanowiące załączniki Nr 1 do uchwał.
Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym,
uchwała rady gminy w sprawie nadania statutu sołectwu, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie
z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze
działania organów, które je ustanowiły.
Odnosi się do niej zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa
miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis
art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki
pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji
rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych - w tym sołectw. Jednocześnie
w art. 35 ust. 3 ustawy ustawodawca ustalił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien
zawierać statut jednostki pomocniczej, wskazując, iż akt ten określa w szczególności: nazwę i obszar
jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację
i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz
sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad
działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5).
Id: FB866E6C-9F93-4110-8980-6D839E61E562. Podpisany
Strona 3
W § 9 ust. 6-9 statutów Rada wypowiedziała się w kwestii treści spisu wyborców - jego konstrukcji,
trybu udostępniania spisu do wglądu oraz możliwości składania reklamacji na nieprawidłowości w spisie
wyborców i ich rozpatrywania.
W związku z tym, że podstawową regulacją prawną w dziedzinie wyborów samorządowych jest
obecnie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), zdaniem
organu nadzoru regulacje § 9 ust. 6-9 statutów naruszają prawo w sposób istotny.
Udzielone Radzie upoważnienie ma charakter otwartego katalogu zagadnień powierzonych do
unormowania, jednakże przyznana norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała
innych przepisów ustawy. Samodzielność organu stanowiącego gminy jest zatem ograniczona koniecznością
respektowania granic wyznaczanych przez akty wyższej rangi. Określenie trybu wyborów to uregulowanie
kwestii „technicznych” związanych z wyborami - m.in. w jakim trybie i w jakiej formie powinny być
zgłaszane kandydatury, jaki powinien być tryb głosowania na kandydatów, itd. (por. wyrok WSA w Lublinie
z dnia 7 maja 2012 r., sygn. III SA/Lu 89/12).
Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, analizując kwestie zasad udziału mieszkańców
wspólnoty samorządowej (sołectwa) w sprawowaniu władzy należy mieć na względzie całokształt
unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
w szczególności należy odwołać się do stosownych przepisów Kodeksu wyborczego, z których wynika, że
precyzyjnie określony został krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów
stanowiących (por. m. in. wyrok z dnia 11 grudnia 2013 r., II OSK 2474/13). Przedstawiony kontekst
normatywny przemawia zatem za tym, aby mandat do udziału w wyborach organów osiedla był
przyznawany według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy.
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy zawiera powszechnie obowiązujące regulacje
w dziedzinie wyborów samorządowych.
W omawianej kwestii, o rejestrze wyborców służącym do sporządzania spisu wyborców dla wyborów
ustawodawca stanowi w Rozdziale 4 Kodeksu wyborczego zatytułowanym: „Rejestr wyborców”. Stosownie
do art. 18 § 1 Kodeksu wyborczego stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze
gminy, którym przysługuje prawo wybierania.
Rejestr wyborców służy do sporządzania spisów wyborców uprawnionych do udziału w wyborach,
a także do sporządzania spisów osób uprawnionych do udziału w referendum (art. 18 § 4).
Rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności (art. 18 § 5). Rejestr
wyborców dzieli się na część A i część B (art. 18 § 6). Część A rejestru wyborców obejmuje obywateli
polskich. W tej części rejestru wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia,
numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy (art. 18 § 7). Część B rejestru wyborców
obejmuje obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, stale zamieszkałych na obszarze
gminy i uprawnionych do korzystania z praw wyborczych w Rzeczypospolitej Polskiej. W tej części rejestru
wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, obywatelstwo państwa
członkowskiego Unii Europejskiej, numer paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość oraz
adres zamieszkania wyborcy (art. 18 § 9).
Rejestr wyborców prowadzi gmina jako zadanie zlecone (art. 18 § 11). Rejestr wyborców jest
udostępniany, na pisemny wniosek, do wglądu w urzędzie gminy (art. 18 § 12). Urząd gminy przekazuje
właściwym organom wyborczym okresowe informacje o liczbie wyborców objętych rejestrem wyborców
(art. 18 § 13).
Z kolei art. 22. Kodeksu wyborczego normując kwestię wnoszenia reklamacji w przypadku
nieprawidłowości w rejestrze wyborców stanowi, że:
„§ 1. Każdy może wnieść do wójta reklamację na nieprawidłowości w rejestrze wyborców,
w szczególności w sprawie: 1) pominięcia wyborcy w rejestrze wyborców; 2) wpisania do rejestru
wyborców osoby, która nie ma prawa wybierania; 3) niewłaściwych danych o osobach wpisanych do
rejestru wyborców; 4) ujęcia w rejestrze wyborców osoby, która nie zamieszkuje stale na obszarze
gminy.
§ 2. Reklamację wnosi się pisemnie lub ustnie do protokołu.
Id: FB866E6C-9F93-4110-8980-6D839E61E562. Podpisany
Strona 4
§ 3. Wójt obowiązany jest rozpatrzyć reklamację, w terminie 3 dni od dnia jej wniesienia, i wydać
decyzję w sprawie.
§ 4. Decyzję, wraz z uzasadnieniem, doręcza się niezwłocznie wnoszącemu reklamację, a gdy dotyczy
ona innych osób - również tym osobom.
§ 5. Na decyzję nieuwzględniającą reklamacji lub powodującą skreślenie z rejestru wyborców
wnoszący reklamację bądź osoba skreślona z rejestru wyborców może wnieść, w terminie 3 dni od
dnia doręczenia decyzji, skargę za pośrednictwem wójta do właściwego miejscowo sądu rejonowego.
Przepisy art. 20 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio”,
Zdaniem zatem organu nadzoru, unormowania § 9 ust. 6-9 statutów nie mieszczą się w zakresie
normy kompetencyjnej wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już
wskazywano wyżej - Rada obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej
przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może
wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Skoro sam ustawodawca unormował w Rozdziale 4 ustawy
Kodeks wyborczy rejestr wyborców i nie upoważnił rady gminy do stanowienia w tym zakresie, to Rada
Miejska w Rykach nie była uprawniona do stanowienia w powyższych sprawach.
Działanie Rady w tym zakresie, zdaniem organu nadzoru, narusza również art. 7 Konstytucji RP,
zobowiązujący organ stanowiący gminy do działania na podstawie i w granicach prawa. Nie można bowiem
uznać za takie odmiennego od przewidzianego przez ustawodawcę uregulowania kwestii dotyczących
wyborów sołtysa i rady sołeckiej.
W § 20 ust. 2 statutów sołectw Rada Miejska uznała, iż „Zebrane wiejskie może powołać stałe lub
doraźne komisje, określając zakres ich działania oraz kompetencj e”.
Powyższa regulacja w sposób istotny narusza postanowienia art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym.
Ze wskazanego wyżej przepisu wynika wprost, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest
zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje w strukturze
organów sołectwa innych, niż wymienione w art. 36 ust. 1.
Ponadto, żaden z przepisów ww. ustawy nie upoważnia rady gminy do tworzenia w drodze uchwały
innych organów (komisji) jednostki pomocniczej gminy, tym bardziej do możliwości ich stworzenia przez
zebranie wiejskie. Z tego też względu regulacje zawarte w statucie nie są prawidłowe i pozostają
w sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 178/08).
Zgodnie z brzmieniem § 23 ust. 1 pkt 3 statutów sołectw, „Zebranie wiejskie zwołuje sołtys na
pisemny wniosek członka rady sołeckiej”.
Powyższą regulacją Rada Miejska w Rykach naruszyła w sposób istotny art. 36 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym.
Stosownie
do
treści
powołanego
przepisu
organem
uchwałodawczym
w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.
Brzmienie cytowanego przepisu przesądza o tym, że kompetencje rady sołeckiej ograniczają się
jedynie do wspomagania działalności sołtysa. Rada sołecka nie ma samoistnych kompetencji i jest
podmiotem doradczym oraz opiniodawczym. Nie ma uprawnień do samodzielnego działania, a zatem
regulacje statutu sołectwa nie mogą zobowiązywać sołtysa do realizacji wniosków rady sołeckiej, z uwagi na
fakt, iż jej rola ma wobec sołtysa charakter służebny.
Rada w § 28 statutów sołectw ustaliła, iż „sołtys nie będący radnym uczestniczy w obradach Rady
Miejskiej bez prawa udziału w głosowaniu”.
Unormowanie to narusza przepis art. 37a ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż
przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na
zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest
każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego
organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy.
Id: FB866E6C-9F93-4110-8980-6D839E61E562. Podpisany
Strona 5
Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może, lecz nie musi, uczestniczyć
w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowiązek do udziału w sesjach rady oraz
w pracach wewnętrznych organów rady (zakres i zasady tego udziału powinien ustalić statut gminy).
Obowiązkiem przewodniczącego rady gminy jest każdorazowe zawiadamianie przewodniczącego organu
wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Zawiadomienia dokonuje się na tych samych
zasadach, jakie stosuje się wobec radnych (komentarz do art. 37a ustawy o samorządzie gminnym - A.
Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II).
Ustalenie zatem przez Radę Miejską obowiązku uczestniczenia sołtysa w sesjach Rady stanowi istotne
naruszenie prawa.
Zgodnie z § 30 ust. 1 statutów sołectw, „sołtys pełni funkcję przewodniczącego rady sołeckiej i kieruje
jej pracą”.
Jak już wspomniano, przepis art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że sołtys jest
organem wykonawczym sołectwa, a rada sołecka została powołana do wspierania działalności sołtysa.
Ustawa o samorządzie gminnym nie kwalifikuje w sposób jednoznaczny rady sołeckiej do kategorii organów
sołectwa, jednakże jest ona traktowana jako organ wspomagający i opiniodawczo - doradczy. Wobec
powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej. Wskazany przepis § 30 ust. 1 statutów
stanowi naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy
z 29 marca 2010 r., sygn. II SA/Bd 121/10).
W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwał Nr LIV/329/2014 - Nr LIV/338/2014 oraz Nr
LIV/341/2014 - Nr LIV/368/2014 we wskazanej części, jest uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
Otrzymują:
1) Burmistrz Ryk
2) Przewodniczący Rady Miejskiej w Rykach
Wojewoda Lubelski
Wojciech Wilk
Id: FB866E6C-9F93-4110-8980-6D839E61E562. Podpisany
Strona 6