uzasadnienie - Portal Samorządowy

UZASADNIENIE
Jednostki samorządu terytorialnego, zwane dalej „JST” oraz ich związki, zgodnie z art. 9 pkt
2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, z późn.
zm.), zwaną dalej „ustawą o finansach publicznych” tworzą sektor finansów publicznych.
Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty posiadające osobowość prawną mają
zagwarantowaną prawnie moŜliwość zaciągania długu1.
1. WPŁYW FINANSÓW JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA
SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH
1.1. Wzrost poziomu deficytów budŜetowych JST
Według danych ze sprawozdań za 2010 r. budŜety JST zamknęły się deficytem w kwocie
15 mld zł, tj. około 1% PKB. Z analizy danych ze sprawozdań wynika, Ŝe deficyt JST
systematycznie wzrasta. Podczas gdy w 2007 r. budŜety JST zamknęły się nadwyŜką 2,3 mld
zł, to w 2008 r. zanotowały deficyt w wysokości 2,6 mld zł, a w 2009 r. 13 mld zł.
Występowanie deficytu powoduje na ogół konieczność pozyskania środków zwrotnych na
rynku kapitałowym, co skutkuje przyrostem długu. Przyczyną wzrostu poziomu deficytów w
JST była przede wszystkim realizacja przez JST inwestycji, w tym związanych z rozbudową
infrastruktury publicznej.
1.2. Wzrost poziomu zadłuŜenia JST
ZadłuŜenie JST jest zaliczane do państwowego długu publicznego, zwanego dalej „PDP”.
W latach 2006 – 2010 państwowy dług publiczny (przed konsolidacją), w tym zadłuŜenie
JST, wykazuje tendencję wzrostową.
Od 2007 r. PDP wzrasta, w stosunku do roku poprzedniego, odpowiednio o 3,7%, 13,4%,
13,8%. W 2010 r., w stosunku do roku 2009, PDP wzrósł o 12,1%.
ZadłuŜenie JST w 2007 r. wzrosło o 3,7%, w 2008 r. o 11,2%, w 2009 r. o 40,0%, zaś w 2010
r. wzrosło o 36,8%. W 2010 r. przyrost długu JST, w stosunku do 2009 r., wyniósł
14,8 mld zł, co stanowi 1,05% PKB.
Wzrost zadłuŜenia JST następuje w tempie znacznie szybszym, niŜ wzrost zadłuŜenia
państwa, co obrazuje poniŜsza tabela.
1
Na moŜliwości dostępu JST do rynku kapitałowego wskazują, oprócz krajowych regulacji prawnych, takŜe
Europejska Karta Samorządu Lokalnego (EKSL) sporządzona dnia 15 października 1985 r. w Strasburgu (Dz.U.
z 1994 r., Nr 124, poz. 607), oraz Europejska Karta Samorządu Regionalnego (EKSR), uchwalona w czerwcu
1997 roku przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy.
Udział długu JST w PDP szybko rośnie, z 4,8% (2007 r.) do 5,8% (2009 r.), w 2010 r. wynosi
7,1%. Wzrost tego udziału stanowi zagroŜenie przekroczenia drugiego progu
ostroŜnościowego (powyŜej 55% PDP/PKB).
Tabela 1. Dynamika państwowego długu publicznego (przed konsolidacją) oraz dynamika
zadłuŜenia JST
Dynamika państwowego
długu publicznego
LATA
Dynamika zadłuŜenia
JST
%%
2007/2006
2008/2007
103,7
113,4
103,7
111,2
2009/2008
113,8
140,0
2010/2009
112,1
136,7
Źródło: Sprawozdania z wykonania budŜetów JST (Min.Fin).
dane z publikacji Departamentu Długu Publicznego Ministerstwa Finansów z 30 marca „ZadłuŜenie Sektora
Finansów Publicznych –IV kw./2010”
Wzrasta równieŜ zadłuŜenie JST w relacji do PKB, co prezentuje poniŜsze zestawienie.
Tabela 2. Udział zadłuŜenia JST w PKB
LATA
2006
Udział zadłuŜenie JST w PKB
2,4%
2007
2,2%
2008
2009
2,3%
3,0%
2010
3,9%
Źródło: Sprawozdania z wykonania budŜetów JST (Min.Fin)
dane GUS;
Ponadto, systematycznie wzrastają koszty nominalne obsługi długu (spłata odsetek) w
jednostkach samorządu terytorialnego.
Tabela 3. Dynamika obsługi długu wg typów JST
Typ JST
DYNAMIKA obsługi długu
2007/2006
2008/2007
2009/2008
2010/2009
GMINY
119,9%
133,4%
104,2%
139,2%
MIASTA NPP
112,5%
125,6%
105,4%
129,6%
POWIATY
132,5%
136,4%
98,3%
128,9%
WOJEWÓDZTWA
148,8%
188,1%
141,6%
121,0%
118,4%
132,4%
106,4%
132,2%
JST
Źródło: Sprawozdania z wykonania budŜetów JST (Min.Fin);
Deficyt i tempo przyrostu zadłuŜenia JST są tak duŜe, Ŝe potrzebne jest podjęcie działań
zapobiegających w tym zakresie i wzmocnienie obecnie funkcjonujących ograniczeń
dotyczących zadłuŜenia JST.
2. AKTUALNY STAN PRAWNY W DZIEDZINIE, KTÓREJ DOTYCZYĆ MA
PROJEKTOWANA USTAWA Z UWZGLĘDNIENIEM OBOWIĄZUJĄCYCH
USTAW, RATYFIKOWANYCH UMÓW MIĘDZYNARODOWYCH I PRAWA
UNII EUROPEJSKIEJ
Podstawowe uregulowania dotyczące deficytu budŜetowego JST oraz długu JST są
przedmiotem regulacji ustawowych.
W myśl art. 217 ustawy o finansach publicznych deficyt budŜetu jednostki samorządu
terytorialnego, rozumiany jako ujemna róŜnica między dochodami a wydatkami budŜetu
jednostki samorządu terytorialnego, moŜe być sfinansowany przychodami pochodzącymi z:
1) sprzedaŜy papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu
terytorialnego;
2) kredytów;
3) poŜyczek;
4) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego;
5) nadwyŜki budŜetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych;
6) wolnych środków jako nadwyŜki środków pienięŜnych na rachunku bieŜącym
budŜetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń
wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i poŜyczek z lat ubiegłych.
Wielkość deficytu budŜetu JST nie jest ograniczona przepisami prawa. Mając jednak na
względzie relacje między deficytem budŜetowym a długiem JST, przepisy ustawy o finansach
publicznych ograniczają obecnie spłatę zobowiązań i poziom długu JST.
2.1 Przejściowe regulacje ograniczające spłatę zobowiązań i dług JST (do 2013 r.
włącznie)
Zgodnie z art. 85 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o
finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.) przepisy art. 169-171 ustawy z
dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) tracą
moc z dniem 31 grudnia 2013 r. Oznacza to, Ŝe do końca 2013 r. obowiązują przepisy,
zgodnie z którymi kaŜda jednostka samorządu terytorialnego jest ograniczona regulacjami,
stosownie do których:
1) łączna kwota przypadających w danym roku budŜetowym:
a)
spłat rat kredytów i poŜyczek (na finansowanie planowanego deficytu budŜetu
jednostki samorządu terytorialnego oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z
tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych poŜyczek i kredytów) wraz
z naleŜnymi w danym roku odsetkami od kredytów i poŜyczek,
b)
wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu
terytorialnego (na finansowanie planowanego deficytu budŜetu jednostki samorządu
terytorialnego oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji
papierów wartościowych oraz zaciągniętych poŜyczek i kredytów) wraz z naleŜnymi
odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych,
c)
potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu
terytorialnego poręczeń oraz gwarancji
- nie moŜe przekroczyć 15% planowanych na dany rok budŜetowy dochodów jednostki
samorządu terytorialnego (jeŜeli relacja PDP do PKB przekroczy 55%, to łączna kwota spłat
nie moŜe przekroczyć 12% planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego,
chyba Ŝe obciąŜenia te w całości wynikają z zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia
tej relacji).
W wyŜej określonym limicie spłaty zobowiązań nie uwzględnia się:
a)
emitowanych papierów wartościowych, kredytów i poŜyczek zaciągniętych w
związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami
pochodzącymi z budŜetu Unii Europejskiej oraz niepodlegającymi zwrotowi
środkami z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego
Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
b)
poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym
realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem
wyŜej wymienionych środków;
2) łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budŜetowego nie
moŜe przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku
budŜetowym. W trakcie roku budŜetowego łączna kwota jej długu na koniec kwartału nie
moŜe przekraczać 60% planowanych w danym roku budŜetowym dochodów tej jednostki.
Ograniczeń tych nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i
poŜyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami
pochodzącymi z budŜetu Unii Europejskiej oraz niepodlegającymi zwrotowi środkami z
pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym
Handlu (EFTA), chyba Ŝe zakończono program, projekt lub zadanie realizowane z takich
środków oraz otrzymano refundację dokonanych wydatków. W przypadku gdy określone w
umowie środki nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot,
jednostka samorządu terytorialnego nie moŜe emitować papierów wartościowych, zaciągać
kredytów, poŜyczek i udzielać poręczeń i gwarancji do czasu ukształtowania się poniŜej 60%
relacji łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego do wykonanych jej dochodów
ogółem w roku budŜetowym, a takŜe przeznaczać na spłatę długu nie więcej niŜ 15% lub
odpowiednio 12% planowanych na dany rok budŜetowy dochodów jednostki samorządu
terytorialnego.
Omawiane limity i ograniczenia stosuje się odpowiednio do związków jednostek samorządu
terytorialnego.
2.2 Docelowe regulacje ograniczające spłatę zobowiązań JST (od 2014 roku)
W związku z utratą mocy art. 169-171 ustawy o finansach publicznych, począwszy od 2014 r.
będą miały zastosowanie art. 243 i art. 244 ustawy o finansach publicznych, które związane są
z tzw. nowym indywidualnym wskaźnikiem obsługi zadłuŜenia jednostki samorządu
terytorialnego.
Zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych
art. 243 i art. 244 obowiązującej ustawy o finansach publicznych mają zastosowanie po raz
pierwszy do uchwał budŜetowych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014.
Stosownie do art. 243 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący JST nie moŜe
uchwalić budŜetu, którego realizacja spowoduje, Ŝe w roku budŜetowym oraz w kaŜdym roku
następującym po roku budŜetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku
budŜetowym:
1) spłat rat kapitałowych kredytów i poŜyczek, wraz z naleŜnymi w danym roku
odsetkami od wszystkich kredytów i poŜyczek, wykupów papierów wartościowych
wraz z naleŜnymi od nich odsetkami i dyskontem,
2) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji
do planowanych dochodów ogółem budŜetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych
dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieŜących powiększonych o dochody ze
sprzedaŜy majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieŜące, do dochodów ogółem budŜetu.
Wskaźnik ten powinien być liczony indywidualnie dla kaŜdej JST na podstawie wielkości
wynikających ze sprawozdań z trzech ostatnich lat i przedstawiać moŜliwości danej JST w
zakresie spłaty zobowiązań.
PowyŜszego ograniczenia nie stosuje się do:
1) wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i poŜyczek zaciągniętych w
związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania
finansowanego z udziałem środków pochodzących z budŜetu Unii Europejskiej oraz
niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa
członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z
wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,
2) poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym
zadania jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z
udziałem środków wymienionych w pkt 1
- w terminie nie dłuŜszym niŜ 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i
otrzymaniu refundacji z tych środków. Celem tego rozwiązania jest zwiększenie zdolności
absorpcji środków unijnych i środków z pomocy udzielonej przez państwa Europejskiego
Porozumienia o Wolnym Handlu. W przypadku gdy określone w umowie ww. środki nie
zostaną przekazane lub po ich przekazaniu zostanie orzeczony ich zwrot, JST nie moŜe
emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, poŜyczek ani udzielać poręczeń i
gwarancji do czasu spełnienia relacji określonej wyŜej.
Łączna kwota spłat i wykupów JST nie obejmuje zobowiązań związku komunalnego
współtworzonego przez tę jednostkę, na które jednostka udzieliła gwarancji i poręczeń.
W celu utrzymania zobowiązań związków jednostek samorządu terytorialnego na
bezpiecznym poziomie wprowadzono w art. 244 ustawy o finansach publicznych obowiązek
uwzględniania w limicie spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego kwot
przypadających w danym roku budŜetowym spłat i wykupów zobowiązań związku
współtworzonego przez daną JST:
1) w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji
współfinansowanej kredytem, poŜyczką lub emisją obligacji spłacanych lub
wykupywanych w danym roku budŜetowym,
2) w pozostałych przypadkach - w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we
wpłatach wnoszonych na rzecz związku, którego jest członkiem.
Poza indywidualnym limitem spłaty zobowiązań przepisy obowiązującej ustawy o finansach
publicznych (art. 242) wprowadziły takŜe od 2011 r. zasadę zrównowaŜenia wydatków
bieŜących z bieŜącymi dochodami budŜetu. W świetle tej zasady, organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego nie moŜe uchwalić budŜetu na rok 2011, w którym planowane
wydatki bieŜące są wyŜsze niŜ planowane dochody bieŜące powiększone o nadwyŜkę
budŜetową z lat ubiegłych i wolne środki, wynikające z rozliczeń kredytów, poŜyczek i emisji
obligacji. Na koniec roku budŜetowego 2011 wykonane wydatki bieŜące nie mogą być
natomiast wyŜsze niŜ wykonane dochody bieŜące powiększone o nadwyŜkę budŜetową z lat
ubiegłych i wolne środki, z zastrzeŜeniem przypadku realizacji zadań bieŜących ze środków
UE i EFTA. Wówczas, wykonane wydatki bieŜące mogą być wyŜsze niŜ wykonane dochody
bieŜące powiększone o nadwyŜkę budŜetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę
związaną z realizacją wydatków bieŜących z udziałem środków UE, w przypadku gdy środki
te nie zostały przekazane w danym roku budŜetowym.
Stosownie do ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych (Dz.U. Nr 14, poz 144 z późn. zm.) niewykonywanie lub niewłaściwe
wykonywanie obowiązków w zakresie nadzoru nad realizacją, określonych uchwałą
budŜetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budŜetu jednostki samorządu
terytorialnego, w wyniku którego doszło do przekroczenia relacji dotyczącej poziomu długu
lub spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego nie stanowią naruszenia dyscypliny
finansów publicznych.
Jednocześnie na JST nałoŜony jest obowiązek sporządzenia prognozy kwoty długu,
stanowiącej część wieloletniej prognozy finansowej. Stosownie do art. 230 ust. 4 ustawy o
finansach publicznych, regionalna izba obrachunkowa jako organ nadzoru nad gospodarką
finansową JST przedstawia - na podstawie przyjętej przez JST wieloletniej prognozy
finansowej oraz uchwały budŜetowej - opinię w sprawie prawidłowości planowanej kwoty
długu jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z planowanych i zaciągniętych
zobowiązań. Opinia jest publikowana przez JST w terminie 7 dni od dnia otrzymania od
regionalnej izby obrachunkowej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001r.
o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).
POTRZEBA I CEL UCHWALENIA
O FINANSACH PUBLICZNYCH
USTAWY
O
ZMIANIE
USTAWY
CELE USTAWY
1. Ustalenie limitu deficytu sektora samorządowego;
2. Zwiększenie jakości i przewidywalności prognoz dotyczących poziomu
zadłuŜenia i deficytu JST;
3. Uelastycznienie gospodarki finansowej JST.
W dniu 7 lipca 2009 r. Rada Ecofin stwierdziła występowanie w Polsce nadmiernego deficytu
i wystosowała rekomendacje dotyczące jego redukcji na podstawie ówczesnego art. 104.7
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), poprzez m.in.:
1) zlikwidowanie nadmiernego deficytu najpóźniej do 2012 r.;
2) ograniczenie nadmiernego deficytu w wiarygodny i trwały sposób, poprzez podjęcie
działań średniookresowych;
3) zapewnienie średniorocznego wysiłku fiskalnego na poziomie przynajmniej 1,25
punktu procentowego PKB, począwszy od 2010 r.;
4) przedstawienie szczegółowych działań niezbędnych do zredukowania deficytu poniŜej
wartości referencyjnej do 2012 r., a takŜe reform ograniczających pierwotne wydatki
bieŜące w najbliŜszych latach.
W dniu 3 marca br. Ministerstwo Finansów przesłało Komisji Europejskiej formalną
odpowiedź zawierającą informacje istotne dla oceny działań podjętych przez Polskę w celu
zlikwidowania nadmiernego deficytu, zgodnie z rekomendacją Rady Ecofin z 7 lipca 2009 r.
Przekazana odpowiedź dotyczy juŜ ogłoszonych działań Rządu Polski oraz wyliczeń ich
skutków na 2011 r. i 2012 r. W przesłanym liście strona rządowa zapewniła KE o tym, iŜ
efekty zaprezentowanych działań dotyczących ograniczenia deficytu wystarczą do
zlikwidowania nadmiernego deficytu w 2012 r., tym niemniej, jeśli zajdzie potrzeba, Rząd
Polski jest gotów podjąć dodatkowe środki dla realizacji tego celu. Tym samym Rząd Polski
zobowiązał się do respektowania terminu oraz podjęcia dalszych środków, jeśli będzie to
konieczne. NaleŜy podkreślić, Ŝe konieczne jest jednak rozłoŜenie cięŜaru dostosowań
pomiędzy jednostki sektora finansów publicznych odpowiedzialne za deficyt. W związku z
powyŜszym wprowadzenie nowej reguły dla sektora samorządowego jest warunkiem
koniecznym dla redukcji deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniŜej 3%
w 2012 r.
Mając na uwadze powyŜsze oraz uwzględniając fakt szybkiego przyrostu zadłuŜenia i
deficytu budŜetowego JST zasadne jest podjęcie dodatkowych działań konsolidujących
finanse publiczne. Jedną z kluczowych propozycji działań w tym zakresie jest wprowadzenie
regulacji ograniczających deficyt w JST.
W dniu 25 maja 2011 r. na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego osiągnięto porozumienie strony rządowej i samorządowej zawierające
warunki brzegowe reguły wydatkowej, która słuŜyć ma ograniczeniu udziału sektora
samorządowego w deficycie sektora finansów publicznych o 0,4% PKB. Brzegowe warunki
reguły wydatkowej określone zostały w tym porozumieniu w ten sposób, Ŝe:
• łączny deficyt sektora samorządowego zostanie obniŜony w roku 2012 o 0,4% punktu
procentowego PKB.
• drugim warunkiem brzegowym, który został wypracowany w ramach tego
porozumienia jest to, Ŝe reguła będzie dotyczyła całego sektora samorządowego, a nie
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.
NaleŜy podkreślić, Ŝe rozwiązanie wynikające z porozumienia (0,4% PKB) zachowuje
proporcję wynikającą z udziału deficytów sektora samorządowego w deficycie finansów
publicznych. Przyjęto, Ŝe obniŜenie deficytu jednostek sektora samorządowego będzie
proporcjonalne do tego, jak bardzo trzeba obniŜyć deficyt sektora rządowego. Biorąc pod
uwagę o wiele większy udział deficytu sektora rządowego niŜ udział deficytu sektora
samorządowego w deficycie finansów publicznych ogółem, wypracowano taką regułę, Ŝe na
sektor rządowy przypada w roku 2012 obniŜenie deficytu budŜetowego o ponad 4 punkty
procentowe, a na sektor samorządowy – tylko 0,4 punktu procentowego.
Po to jednak, Ŝeby ta reguła w sposób prawidłowy funkcjonowała, konieczne jest
wypracowanie mechanizmów, które pozwolą na kontrolowanie pułapu deficytu osiąganego
przez sektor samorządowy tak, aby wspólny poziom tego deficytu nie przekroczył
uzgodnionej wielkości.
Przygotowane rozwiązania powinny:
• z jednej strony w sposób prawidłowy kontrolować poziom deficytu, który byłby
osiągany przez sektor samorządowy, a z drugiej strony,
• wypracować elastyczny mechanizm uwzględniający w miarę moŜliwości róŜne
sytuacje jednostek sektora samorządowego.
NaleŜy równieŜ zwrócić uwagę na jeden fakt dotyczący określenia tych brzegowych
warunków funkcjonowania reguły wydatkowej. Z przygotowanych przez poszczególne
jednostki samorządu terytorialnego danych przekazanych regionalnym izbom
obrachunkowym w wieloletnich prognozach finansowych, do których składania zobowiązane
są poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wynika, Ŝe planowany deficyt przez
stronę samorządową na 2012 r. przekracza 12 mld zł.
MOśLIWOŚCI PODJĘCIA ALTERNATYWNYCH W STOSUNKU DO
UCHWALENIA
PROJEKTOWANEJ
USTAWY
ŚRODKÓW
UMOśLIWIAJĄCYCH OSIĄGNIĘCIE CELU, ZE WSKAZANIEM, CZY
ŚRODKI TE ZOSTAŁY PODJĘTE, A W PRZYPADKU ICH PODJĘCIA
PRZEDSTAWIENIE OSIĄGNIĘTYCH SKUTKÓW
W opinii projektodawcy, brak jest alternatywnych rozwiązań dla proponowanych zmian. Z
uwagi na fakt, iŜ ograniczenie deficytu i przyrostu długu jednostek samorządu terytorialnego
wynika z potrzeby dbałości o prawidłowe relacje w całym sektorze finansów publicznych,
niezbędne są projektowane zmiany ustawowe.
PODMIOTY, NA KTÓRE ODDZIAŁYWAĆ BĘDZIE PROJEKTOWANA
USTAWA
Projektowana zmiana regulacji ustawowych będzie oddziaływać bezpośrednio na JST i ich
związki, samorządowe osoby prawne zaliczane do sektora finansów publicznych oraz
regionalne izby obrachunkowe sprawujące nadzór na tymi podmiotami w zakresie spraw
finansowych, jak równieŜ Ministra Finansów sprawującego nadzór nad deficytem i długiem
sektora finansów publicznych.
PRZEWIDYWANE SKUTKI FINANSOWE UCHWALENIA PROJEKTOWANEJ
USTAWY I ŹRÓDŁA ICH SFINANSOWANIA
Zgodnie z proponowaną nową regułą wydatkową dla sektora samorządowego, deficyt JST
zostanie ograniczony ustawowo.
Projektowana zmiana regulacji ustawowych nie wywołuje skutków dla budŜetu państwa.
Takie regulacje w odniesieniu do poszczególnych JST mogą powodować konieczność
ograniczenia wydatków.
Zmiany zaproponowane do ustaw szczególnych wpłyną na uelastycznienie gospodarki
finansowej JST i przyczynią się do bardziej racjonalnej gospodarki finansowej tych jednostek.
Tak więc projektowane przepisy nie spowodują trudności w prowadzeniu gospodarki
finansowej JST.
ZGODNOŚĆ Z PRAWEM WSPÓLNOTOWYM
Przedmiotowy projekt pozostaje w zgodzie z prawem wspólnotowym
CZĘŚĆ II – PRZEDSTAWIENIE NIEZBĘDNYCH DO OPRACOWANIA
PROJEKTU USTAWY PROPOZYCJI ROZSTRZYGNIĘĆ I ICH
UZASADNIENIE
1. PROPOZYCJE NOWYCH ROZSTRZYGNIĘĆ MERYTORYCZNYCH W
PROJEKCIE USTAWY W STOSUNKU DO OBECNIE OBOWIĄZUJĄCYCH
PRZEPISÓW
NajwaŜniejsze propozycje zmian do ustawy o finansach publicznych
1. Mechanizm ograniczania deficytu sektora samorządowego, który funkcjonowałby
począwszy od 2012
2. Utrzymanie limitu 60% długu JST, z tym, Ŝe wyłączenia dla kredytów unijnych tylko do
kwoty otrzymywanej refundacji. Analogiczne wyłączenia w art. 243 ustawy o finansach
publicznych (indywidualny limit spłaty zobowiązań)
3. Wprowadzenie regulacji nakładających odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny
finansów publicznych w przypadku przekroczenia przez JST poziomu długu, spłaty
zobowiązań lub niezachowania wyniku budŜetu.
4. Dodanie delegacji do wydania rozporządzenia przez Ministra Finansów, określającego
zakres danych i objaśnień ujętych w wieloletniej prognozie finansowej oraz częstotliwość
i formę przekazywania tych danych do Ministra Finansów.
5. Zwiększenie zakresu informacji o wynik prognozowany przez samorządowe osoby
prawne naleŜące do sektora finansów publicznych
6. Zmiany uelastyczniające
dotychczasowe przepisy:
gospodarkę
finansową
JST
bądź
doprecyzowujące
1) organ stanowiący JST zostanie uprawniony do podjęcia uchwały na podstawie, której
będzie moŜliwe odstąpienie od dochodzenia lub egzekucji naleŜności o charakterze
cywilnoprawnych oraz niepodatkowych naleŜności budŜetowych o charakterze
publiczno-prawnym od osób fizycznych i prawnych, jeŜeli nie są one związane z
prowadzoną działalnością gospodarczą.
2) rozszerzenie uprawnień Ministra Finansów do Ŝądania od jednostek sektora finansów
publicznych lub od organów nadzoru nad działalnością tych jednostek dodatkowych
informacji o bieŜącym i prognozowanym zadłuŜeniu nadzorowanych lub podległych
jednostek oraz o jego strukturze, jak równieŜ informacji o bieŜącym i prognozowanym
deficycie nadzorowanych lub podległych jednostek oraz o sposobie jego
sfinansowania.
3) wnioskodawca zgłaszając propozycje zmiany do projektu uchwały budŜetowej lub
uchwały budŜetowej będzie zobowiązany do przedstawienia przewidywanych
skutków finansowych propozycji oraz wskazać źródło sfinansowania, jeŜeli
propozycja pociąga za sobą obciąŜenie budŜetu JST;
4) wprowadzony będzie wymóg dla JST do przekazywania projektu uchwały budŜetowej
JST, projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej JST oraz uchwał i
zarządzeń podejmowanych przez organy JST w sprawach budŜetu, wieloletniej
prognozy finansowej JST i ich zmian - do regionalnych izb obrachunkowych;
5) obniŜona zostanie minimalna wymagana wysokość rezerwy celowej tworzonej w
budŜecie JST na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego;
6) zmianie ulegną regulacje ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w celu
ułatwienia zarządzania przedszkolami, szkołami i placówkami oświatowo-
wychowawczymi, jak równieŜ zmniejszenia wydatków ponoszonych przez jednostki
samorządu terytorialnego na ich administrowanie
7) zmianie ulegną regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne w
celu zracjonalizowania kosztów oświetlenia ulic.
Przepisy merytoryczne
Przepis art. 1 wprowadza zmiany do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240, z późn. zm.1)).
Art. 1 pkt 1
Przepis polegający na dodaniu ust. 5 do art. 30 uofp zobowiązuje samorządowe osoby prawne
zaliczane do sektora finansów publicznych do przedkładania podległej lub nadzorującej JST
informacji o prognozowanych dochodach, wydatkach i wyniku będącego róŜnicą między
tymi wielkościami do dnia 25 sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy. PowyŜsze
umoŜliwi JST spełnienie obowiązku, jakim jest przekazanie Ministrowi Finansów informacji
w przedmiotowym zakresie. Wprowadzany obowiązek podyktowany jest potrzebą posiadania
danych, w tym o prognozowanym wyniku samorządowych osób prawnych zaliczanych do
sektora finansów publicznych.
Art. 1 pkt 2
Regulacja potwierdza wymóg, Ŝe osoby prawne mogą dokonywać zmiany w ciągu roku w
planie finansowym, pod warunkiem, Ŝe nie spowoduje to pogorszenia wyniku finansowego.
Art. 1 pkt 3
Przewiduje się dodanie normy w ustawie o finansach publicznych, która daje organowi
stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do podjęcia uchwały, na
podstawie której będzie moŜliwe odstąpienie od dochodzenia lub egzekucji naleŜności o
charakterze cywilnoprawnym oraz niepodatkowych naleŜności budŜetowych o charakterze
publicznoprawnym od osób fizycznych i prawnych, których wysokość nie przekracza
trzykrotności wartości opłaty dodatkowej pobieranej przez „Pocztę Polską Spółkę Akcyjną”
za polecenie przesyłki listowej, jeŜeli naleŜności te nie są one związane z prowadzoną
działalnością gospodarczą.
Przepis nie będzie miał zastosowania do naleŜności powstałych w związku z realizacją zadań
z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami.
Proponowane rozwiązanie przyczyni się do uelastycznienia gospodarki finansowej jednostek
samorządu terytorialnego, a tym samym ograniczenia deficytu i zadłuŜenia, gdyŜ jednostki
będą mogły odstąpić od dochodzenia naleŜności, których wartość będzie niŜsza od wydatków
przeznaczonych na ich dochodzenie lub egzekucję.
1)
Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 146, Nr 96, poz. 620, Nr 123,
poz. 835, Nr 152, poz. 1020, Nr 238, poz. 1578 i Nr 257, poz. 1726.
Art. 1 pkt 4
Nowelizacja art. 74 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
doprecyzowuje obowiązki jednostek sektora finansów publicznych lub organów nadzoru nad
działalnością tych jednostek o przekazywanie do Ministra Finansów dodatkowych informacji
o bieŜącym i prognozowanym zadłuŜeniu nadzorowanych lub podległych jednostek oraz o
jego strukturze.
Rozszerzenie uprawnień Ministra Finansów w tym zakresie jest związane z tym, iŜ Minister
Finansów, zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi sprawuje kontrolę nad sektorem
finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, Ŝe państwowy dług
publiczny nie moŜe przekroczyć 60 % wartości rocznego produktu krajowego brutto, w tym
takŜe kontrolę nad stanem długu Skarbu Państwa w celu zapewnienia przestrzegania zasady, o
której mowa wyŜej (art. 74 ust. 1 i 2 ustawy)
Art. 1 pkt 5
Przepis obejmuje dodanie do ustawy nowych regulacji art. 87a-87h, stanowiących realizację
zasadniczego celu ustawy, a mianowicie ograniczenia deficytu sektora samorządowego.
Stosownie do propozycji art. 87a, których funkcją jest ustalenie limitu deficytu jednostek
samorządu terytorialnego i ich związków:
•
suma deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich
związków oraz wyników poszczególnych samorządowych osób prawnych
zaliczanych do sektora finansów publicznych na dany rok budŜetowy nie moŜe
być wyŜsza docelowo niŜ 8 mld zł, z tym, Ŝe w roku 2012 i 2013 limit ten będzie
wynosił odpowiednio 10 mld zł i 9 mld zł. Wielkość limitu deficytu wynika z
analiz dotyczących kształtowania się prognozowanego wyniku sektora finansów
publicznych, w tym podsektora samorządowego.
•
na limit deficytu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków przypada
część kwoty limitu deficytu określonego wyŜej, ustalona po pomniejszeniu limitu
o sumę planowanych wyników poszczególnych samorządowych osób prawnych
zaliczanych do sektora finansów publicznych, rozumianych jako róŜnica między
dochodami a wydatkami,
•
z limitu deficytu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, o którym
mowa wyŜej, wydziela się część w wysokości 0,5 mld zł, którą dzieli Minister
Finansów, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego
między jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności
wystąpienie zdarzeń losowych lub stopień planowego finansowania deficytu
przychodami z tytułu nadwyŜki budŜetowej z lat ubiegłych i prywatyzacji, a więc
deficytu niepowodującego przyrostu długu,
•
kwota wynikająca z limitu przewidzianego dla jednostek samorządu terytorialnego
i ich związków, pomniejszona o część określoną ww. punkcie (0,5 mld zł), jest
dzielona na:
1) kwotę gwarantowaną przeznaczoną dla wszystkich jednostek
samorządu terytorialnego jednostek ich związków, które w
uchwalonych wieloletnich prognozach finansowych lub ich zmianach
według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok
budŜetowy zaplanowały deficyt na rok budzetowy,
2) kwotę uzupełniającą z przeznaczeniem do podziału pomiędzy
jednostki
samorządu terytorialnego, które nie wykonały
planowanych w uchwałach na poprzedzający rok budŜetowy
wydatków inwestycyjnych
na skutek zmiany harmonogramu
realizacji inwestycji.
W ramach mechanizmu ograniczenia deficytu, w dodawanym art. 87a przewidziano
jednocześnie obowiązki informacyjne dla Ministra Finansów, który powinien podać w
Biuletynie Informacji Publicznej w terminie do dnia 15 września roku poprzedzającego rok
budŜetowy, wyraŜoną w złotych:
1)
kwotę będącą sumą planowanych na rok budŜetowy deficytów poszczególnych
jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, wynikającą z uchwalonych
wieloletnich prognozach finansowych lub ich zmian według stanu na dzień 31
sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy;
2)
kwotę będącą sumą planowanego na rok budŜetowy wyników poszczególnych
samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych,
3)
kwota wynikająca z limitu przewidzianego dla jednostek samorządu terytorialnego i
ich związków, pomniejszoną o 0,5 mld zl.
Po przedstawieniu ww. informacji przez Ministra Finansów reprezentacja jednostek
samorządu terytorialnego ustala w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok
budŜetowy podział kwoty deficytu dla jednostek samorządu terytorialnego i ich związków
na kwotę gwarantowaną i kwotę uzupełniającą. W przypadku braku jego podziału, udział
kwoty gwarantowanej i kwoty uzupełniającej w kwocie deficytu wynikającego z limitu
przewidzianego dla jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, pomniejszonego o
0,5 mld zl. wynosi odpowiednio po 50%.
Przepis art. 87b ma na celu określenie sposobu postępowania z JST planującymi nadwyŜkę
budŜetową w ramach procedury ograniczania deficytu wszystkich jednostek samorządu
terytorialnego i ich związków. W świetle projektu przepisu JST, która zaplanowała na rok
budŜetowy w wieloletniej prognozie finansowej lub jej zmianie według stanu na dzień 31
sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy dochody nie niŜsze niŜ wydatki, uchwala
budŜet, w którym planowane dochody ogółem nie mogą być niŜsze niŜ wydatki ogółem.
Rozwiązanie to ma charakter uniwersalny i nie zaleŜy od wysokości deficytów
planowanych przez wszystkie JST.
Kolejny przepis art. 87 c zmierza zaś do określenia procedury dotyczącej ustalenia
wysokości deficytu budŜetowego w poszczególnych JST w ramach limitu dla jednostek
samorządu terytorialnego i ich związków.
Procedura ta przewiduje zróŜnicowanie rozwiązania w zaleŜności od kształtowania sumy
deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na rok
budŜetowy wynikającej z uchwalonych wieloletnich prognoz finansowych lub ich zmian
według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy, w relacji do kwoty
gwarantowanej deficytu.
W przypadku, gdy, wynikająca z uchwalonych wieloletnich prognoz finansowych lub ich
zmian według stanu na dzień 30 sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy, suma
deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na rok
budŜetowy jest mniejsza niŜ kwota gwarantowana, to jednostka samorządu terytorialnego
planująca deficyt uchwala na dany rok budŜetowy budŜet z deficytem nie wyŜszym niŜ
zaplanowany w wieloletniej prognozie finansowej lub jej zmianie z dnia 31 sierpnia roku
poprzedzającego rok budŜetowy.
Przy czym, przez uchwaloną wieloletnią prognozę finansową lub jej zmianę, według stanu
na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy rozumie się ostatnia uchwałę w
sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany podjętą przez organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego, która na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok
budŜetowy ma pozytywne rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej.
W przypadku zaś, gdy zaplanowana w uchwalonych wieloletnich prognozach finansowych
lub jej zmianach według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy,
suma deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na rok
budŜetowy, jest większa niŜ kwota gwarantowana, to:
1)
JST, która zaplanowała na rok budŜetowy (n+1) w uchwalonej
wieloletniej prognozie finansowej lub jej zmianie, według stanu na
dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy, deficyt, który
w relacji do średniej arytmetycznej jej wykonanych dochodów
własnych, obliczonej dla ostatnich 3 lat (Kgi) jest nie większy niŜ
określony wzorem wskaźnik Kg, uchwala budŜet z deficytem
wynikającym z wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany.
Wskaźnik Kg ustalany jest jako iloraz kwoty gwarantowanej deficytu
dla wszystkich JST i ich związków do średniej arytmetycznej
wykonanych dochodów własnych wszystkich JST planujących
deficyt, obliczonej dla 3 lat tj. roku n-3, n –2, n-1. Minister Finansów
podaje w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie do dnia 5
października roku poprzedzającego rok budŜetowy wskaźnik Kg,
ustalony z dokładnością do trzech miejsc po przecinku
2)
JST, która zaplanowała na rok budŜetowy w uchwalonej wieloletniej
prognozie finansowej lub jej zmianie, według stanu na dzień 31
sierpnia roku poprzedzającego rok budŜetowy, deficyt, który w relacji
do średniej arytmetycznej jej wykonanych dochodów własnych,
obliczonej dla ostatnich 3 lat jest większy niŜ wskaźnik Kg zmniejsza
deficyt do wysokości gwarantującej uzyskanie relacji deficytu do
średniej arytmetycznej dochodów własnych nie większej niŜ
wskaźnik Kg.
Kwota uzupełniająca jest dzielona do dnia 31 stycznia roku budŜetowego przez Ministra
Finansów między jednostki samorządu terytorialnego, które na skutek zmiany
harmonogramu realizacji inwestycji spełniają łącznie następujące warunki:
1)
wykonały w roku poprzedzającym rok budŜetowym deficyt mniejszy
niŜ deficyt ustalony zgodnie z przepisami niniejszej ustawy,
2)
planują przenieść z roku poprzedzającego rok budŜetowy
niewykonaną część deficytu na rok budŜetowy, do wysokości
wydatków przenoszonych na skutek zmiany harmonogramu realizacji
inwestycji.
Suma kwot będących róŜnicą między planowanym w roku poprzedzającym rok budŜetowy
deficytem jednostek samorządu terytorialnego spełniających wymogi pkt 1 i 2, a deficytem
gwarantowanym wykonanym przez te jednostki w roku poprzedzającym rok budŜetowy
obniŜa dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego kwotę uzupełniającą deficytu na
rok budŜetowy. Oznacza to, Ŝe suma przeniesień niewykonanych części deficytów przez
JST spełniające wymogi pkt 1 i 2 nie moŜe być wyŜsza niŜ kwota uzupełniająca.
W przypadku jednak, gdy suma planowanych przeniesień deficytów jest większa niŜ kwota
uzupełniająca, podział kwoty uzupełniającej między poszczególne następuje
proporcjonalnie do planowanych przeniesień deficytów między wszystkie jednostki
samorządu terytorialnego spełniające wymogi pkt 1 i 2. Przeniesiona część deficytu
zwiększa dla JST jej gwarantowaną kwotę deficytu w roku budŜetowym.
Tryb postępowania w sytuacji przeniesienia niewykonanej części deficytu jednostki
samorządu terytorialnego, mając na względzie umoŜliwienie jednostce realizacji inwestycji,
w tym inwestycji finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2
ustawy o finansach publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, Minister Finansów.
Dodawany art. 87e określa, iŜ dla JST , które w uchwalonej wieloletniej prognozie
finansowej lub jej zmianie, według stanu na dzień 30 sierpnia roku poprzedzającego rok
budŜetowy zaplanowały:
dochody ogółem na poziomie niŜszym niŜ wydatki ogółem – planowane deficyty
ustalone według zasad określonych w proponowanych regulacjach stanowią
nieprzekraczalny limit,
dochody ogółem na poziomie nie niŜszym niŜ wydatki ogółem – planowane dochody
ogółem nie mogą być niŜsze niŜ wydatki ogółem, z wyłączeniem przypadku wystąpienia
deficytu wskutek zdarzenia losowego jednakŜe nie wyŜszego niŜ kwota otrzymanego
deficyt.
Dla zagwarantowania braku rozbieŜności między wynikami planowanymi przez JST a
wykonanymi na koniec roku, a tym samym niedotrzymania limitu deficytu, zasady
określone wyŜej stosuje się równieŜ do wykonania budŜetu jednostki samorządu
terytorialnego. Wymóg dostosowania wysokości deficytu budŜetu jednostki samorządu
terytorialnego do poziomu defciytu ma zastosowanie takŜe do uchwalonych budŜetów.
Przepis art. 87g reguluje z kolei kwestię deficytu związków JST. Stosownie do tej
regulacji, deficyt związku współtworzonego przez daną jednostkę pomniejsza wynik JST, o
którym mowa w przepisach dot. ustalenia deficytów poszczególnych JST
1)
w wysokości proporcjonalnej do udziału JST w wydatkach na finansowanie
wspólnej inwestycji przypadających na dany rok;
2)
w pozostałych przypadkach – w wysokości proporcjonalnej do udziału JST we
wpłatach wnoszonych na rzecz związku , którego jest członkiem.
W przepisie art. 87h uregulowane zostają natomiast zasady określenia deficytu oraz
ustalenia limitu spłaty zobowiązań, określonego w art. 243 ustawy o finansach publicznych
dla nowoutworzonych JST oraz jednostek, których granice uległy zmianie. Ze względu, Ŝe
wprowadzane przepisy dot. ograniczenia deficytów JST i ww. art. 243 odwołują się w
swojej konstrukcji do wykonanych z okresu 3 lat wielkości budŜetowych, proponowana
norma art. 87h wskazuje, iŜ określone w tych przepisach dochody i wydatki ustala się:
-
w przypadku utworzenia nowych jednostek samorządu terytorialnego, poprzez
rozdzielenie dochodów i wydatków jednostki, która uległa podziałowi, pomiędzy
jednostki samorządu terytorialnego jednostki powstałe w wyniku podziału,
proporcjonalnie do liczby ich mieszkańców;
-
w przypadku jednostki samorządu terytorialnego, której obszar uległ
zmniejszeniu, poprzez zmniejszenie dochodów i wydatki tej jednostki
proporcjonalnie do zmniejszonej liczby mieszkańców i zwiększenie o takie
kwoty odpowiednio dochodów i wydatków jednostki, której obszar został
powiększony.
Art. 1 pkt 6
Zmiana art. 88 określa wyjątki od stosowania mechanizmów zawartych w art. 86-87h.
Obejmują one sytuacje:
1) stanu wojennego;
2) stanu wyjątkowego na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
3) stanu klęski Ŝywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 1 pkt 7
Zakłada się dodanie w ustawie o finansach publicznych normy rozszerzającej obowiązki
jednostek sektora finansów publicznych lub organów nadzoru nad działalnością tych
jednostek o przekazywanie dodatkowych informacji o bieŜącym i prognozowanym deficycie
nadzorowanych lub podległych jednostek oraz o sposobie jego sfinansowania.
Rozszerzenie uprawnień Minister Finansów w tym zakresie jest związane z tym, iŜ Minister
Finansów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi sprawuje ogólną kontrolę
poziomu deficytu sektora finansów publicznych (art. 174 pkt 4 ustawy o finansach
publicznych).
Art. 1 pkt 8
Przewiduje się zmianę art. 212 w zakresie dotyczącym treści uchwały budŜetowej JST.
Zgodnie z proponowaną normą, uchwała budŜetowa powinna wyodrębniać w stosunku do
stanu obecnego w łącznej kwocie planowanych dochodów budŜetu jednostki samorządu
terytorialnego dochody własne, w tym dochody z podatku dochodowego od osób prawnych,
dochody z podatku dochodowego od osób fizycznych, oraz subwencję ogólną i dotacje
celowe.
Art. 1 pkt 9
Zakłada się modyfikację przepisów dotyczących wieloletniej prognozy finansowej, której
celem jest zwiększenie przejrzystości danych finansowych ujętych w tej prognozie, a takŜe
zapewnienie danych potrzebnych do działania mechanizmów ograniczających deficyt.
Zmiany te wprowadza się m.in. poprzez nowelizację art. 226 ustawy o finansach publicznych.
Stosownie do propozycji, wieloletnia prognoza finansowa powinna być sporządzona rzetelnie
i określać dla kaŜdego roku objętego prognozą najwaŜniejsze wielkości budŜetowe w
szczegółowości nie mniejszej niŜ określona w rozporządzeniu Ministra Finansów.
Przepis zawiera bowiem delegację dla Ministra Finansów do określenia w drodze
rozporządzenia:
1) minimalnego zakresu informacji ujętych w wieloletniej prognozie finansowej,
2) minimalnego zakresu objaśnień dołączanych do wieloletniej prognozy finansowej,
3) terminów, form i sposobu przekazywania Ministrowi Finansów wieloletnich prognoz
finansowych i informacji o prognozowanych dochodach, wydatkach i wyniku
samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych.
Celem zmiany art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jest równieŜ doprecyzowanie
zakresu przedsięwzięć wieloletnich załączanych do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy
finansowej JST poprzez wykreślenie z wykazu wieloletnich przedsięwzięć:
1) umów, których realizacja w roku budŜetowym i w latach następnych jest niezbędna do
zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają
poza rok budŜetowy;
2) gwarancji i poręczeń udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Umowy niezbędne do zapewnienia ciągłości działania JST słuŜą do zagwarantowania
bieŜącego funkcjonowania JST. W związku z tym, nie ma potrzeby obligatoryjnego
ujmowania tych umów w wykazie wieloletnich przedsięwzięć.
Uzasadnieniem dla wykreślenia gwarancji i poręczeń z wykazu wieloletnich przedsięwzięć
jest natomiast fakt, Ŝe kwoty poręczeń i gwarancji są ujmowane w prognozie kwoty długu
JST, stanowiącej część wieloletniej prognozy finansowej. Prognozę długu, zawierającą m.in.
potencjalny dług z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, sporządza się na okres, na który
zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Nie zachodzi więc konieczność
ujmowania tego typu zobowiązań w wykazie przedsięwzięć wieloletnich, gdyŜ dla celów
kontroli długu kwoty ewentualnego zadłuŜenia z tego tytułu będą znane na podstawie
prognozy kwoty długu JST.
Przepis ust. 5 zmienianego art. 226 zwiększa natomiast zakres informacyjny wieloletniej
prognozy finansowej. W załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
będą zawierane aktualne informacje o planowanym wyniku finansowym netto podległych lub
nadzorowanych, samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów
publicznych
Art. 1 pkt 10
Dokonujący zmian ust. 1 art. 229 ustawy o finansach publicznych, przepis art. 1 pkt 8 określa,
iŜ uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej moŜe zawierać upowaŜnienie dla
zarządu JST do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją zamieszczonych w niej
przedsięwzięć. Zmiana ma charakter porządkowy.
Art. 1 pkt 11
Proponuje się zmienić ust. 1 w art. 229 poprzez określenie, iŜ wartości przyjęte w wieloletniej
prognozie finansowej i budŜecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co
najmniej w zakresie wyniku budŜetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów.
Zaproponowane rozwiązanie dotyczy równieŜ projektu uchwały w sprawie wieloletniej
prognozy finansowej lub jej zmiany oraz projektu uchwały budŜetowej. Proponowane
rozwiązanie jest niezbędne dla zachowania jednolitości obliczania limitów ustawowych.
Art. 1 pkt 12
W celu zapewnienia racjonalnej gospodarki finansowej JST w ramach prac prowadzonych
przez organ stanowiący JST nad projektem uchwały budŜetowej oraz przyjętą juŜ uchwałą
budŜetową, koniecznym jest wprowadzenie zmiany do art. 240 ustawy o finansach
publicznych. Wnioskodawca zmiany zgłaszanej do projektu uchwały budŜetowej lub uchwały
budŜetowej będzie obowiązany do przedstawienia przewidywanych skutków finansowych tej
propozycji oraz wskazywać źródło sfinansowania, jeŜeli propozycja pociąga za sobą
obciąŜenie budŜetu JST. Regulacja powinna mieć zastosowanie takŜe do prac nad wieloletnią
prognozą finansową JST.
Art. 1 pkt 13
Planowane rozwiązania zmierzają do modyfikacji wyłączeń z limitu spłaty zobowiązań
określonego w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Obecne przepisy przewidują,
Ŝe wyłączenia z limitu spłaty zobowiązań JST dotyczą zarówno zobowiązań powstałych w
celu zapewnienia wkładu własnego jak i zobowiązań zaciągniętych na sfinansowanie
projektu/zadania w części podlegającej refundacji. Ze względu jednak na poziom zadłuŜenia,
konieczne jest objęcie ograniczeniem tej części zadłuŜenia, która wynika ze
współfinansowania krajowego. Tym samym wyłączeniu z ograniczenia spłaty zobowiązań
podlegałaby zobowiązania zaciągnięte na realizację „projektu unijnego” oraz projektu
realizowanego z innych środków zagranicznych niepodlegających zwrotowi – wyłącznie
jednak w kwocie odpowiadającej refundacji.
WyŜej określonego rozwiązania nie stosowałoby się po upływie 90 dni po zakończeniu
programu, projektu, zadania lub otrzymaniu refundacji ze środków, o których mowa w art. 5
ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, w zaleŜności od tego, które z tych zdarzeń
nastąpi wcześniej.
Zakaz emitowania papierów wartościowych, zaciągania kredytów, poŜyczek i udzielania
poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji zawartej w art. 243 powinien dotyczyć
przypadku, gdy określone w umowie środki, o których mowa nie tylko w art. 5 ust. 1 pkt 2 ale
takŜe w art. 5 ust. 1 pkt 3, nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu zostanie orzeczony
ich zwrot.
Art. 1 pkt 14
Przewiduje się dodanie regulacji art. 245a, wprowadzającej docelowe ograniczenie długu JST,
zgodnie z którym, łączna kwota długu JST na koniec roku budŜetowego nie będzie mogła
przekroczyć kwoty 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku
budŜetowym. W ust. 2 nowego artykułu, przewiduje się, iŜ w trakcie roku budŜetowego
łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie moŜe
przekraczać 60% planowanych w danym roku budŜetowym dochodów tej jednostki. Co do
zasady, przepis stanowi więc kontynuację ograniczenia poziomu zadłuŜenia, o którym mowa
w art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a które to ograniczenie
przestanie obowiązywać po dniu 31 grudnia 2013 r.
Dodawana regulacja, limitująca poziom długu JST, zawierałaby jednak analogiczne
wyłączenia z limitu, jakie planuje wprowadzić się do limitu spłaty zobowiązań JST.
NaleŜy podkreślić, iŜ wprowadzane do ustawy o finansach publicznych rozwiązania mają
umoŜliwić jednostkom samorządu terytorialnego zaciąganie zobowiązań w celu pozyskania
środków finansowych z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i innych środków
zagranicznych. W opinii projektodawcy, rozwiązania te nie powinny jednakŜe prowadzić do
nieograniczonego i niekontrolowanego zadłuŜania jednostek samorządu terytorialnego.
Upływ 90 dni od zakończenia programu, projektu, zadania lub otrzymania refundacji ze
środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych (w
zaleŜności od tego, które z tych zdarzeń nastąpi wcześniej) oznacza, iŜ brak jest przesłanek
uzasadniających niezaliczenie konkretnego zobowiązania do limitu długu JST.
Przepisy zmieniające
Art. 2, art. 6 i art. 7
Przewiduje się w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego: ustawie z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym, ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym, ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wprowadzenie
wymogu dla JST do przekazywania w formie elektronicznej projektu uchwały budŜetowej
JST, projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej JST oraz uchwał i
zarządzeń podejmowanych przez organy JST w sprawach budŜetu, wieloletniej prognozy
finansowej JST i ich zmian - do regionalnych izb obrachunkowych.
Art. 3
Proponowane zmiany w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z
2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), wynikają z postulatów jednostek samorządu
terytorialnego będących organami prowadzącymi szkoły i placówki. W ustawie o systemie
oświaty proponuje się:
1)
wprowadzenie moŜliwości łączenia przedszkoli, innych form wychowania
przedszkolnego, szkół, placówek oświatowo-wychowawczych odpowiednio w grupę
przedszkolno-podstawową, gimnazjalno-licealną. Grupa szkół będzie mogła składać
się z kilku szkół tego samego typu. Proponowana zmiana przyczyni się równieŜ do
ułatwienia zarządzania przedszkolami, szkołami i placówkami oświatowowychowawczymi, jak równieŜ do zmniejszenia wydatków ponoszonych przez
jednostki samorządu terytorialnego na ich administrowanie;
wyłączenie z wydatków bieŜących dla potrzeb ustalenia wysokości dotacji dla publicznych i
niepublicznych przedszkoli oraz publicznych i niepublicznych form wychowania
przedszkolnego wydatków odpowiadających wysokości opłat za świadczenia udzielane przez
publiczne przedszkola prowadzone przez gminę w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o
którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz opłat za korzystanie z
wyŜywienia w tych przedszkolach (art. 80 ust. 2e i 90 ust. 2f ustawy). Obecnie przedszkola
prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budŜetowymi. W
związku z tym, do podstawy wysokości dotacji przyjmuje się wszystkie wydatki bieŜące
ponoszone na prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego publiczne przedszkola..
Art. 4
Stosownie do zmian w art. 74 i 174 ustawy o finansach publicznych, dodaje się do ustawy z
dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych dodaje się przepis, w
myśl którego regionalne izby obrachunkowe będą przekazywać na Ŝądanie ministra
właściwego do spraw finansów publicznych, w formie elektronicznej, informacje o
gospodarce finansowej nadzorowanych podmiotów, czyli m.in. JST i ich związków.
Art. 5
Występując naprzeciw postulatom gmin, mających na celu zracjonalizowanie kosztów
oświetlenia ulic proponuje się nowelizację ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo
energetyczne. W obecnym stanie prawnym gminy są zobowiązane do ponoszenia kosztów
oświetlenia ulic, przy czym nie mają wpływu na ich wysokość, bowiem nie są właścicielami
urządzeń oświetleniowych. Faktycznie płacą więc za zbyt duŜe zuŜycie energii elektrycznej,
spowodowane np. wykorzystywaniem do oświetlenia często przestarzałych lamp, a nie za
rzeczywistą jakość oświetlenia. Celem zracjonalizowaniu kosztów oświetlenia, proponuje się
zmodyfikowanie pojęcia „finansowanie oświetlenia” poprzez określenie, iŜ jest to
finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich
budowy i utrzymania lub opłatę za ilość światła uzyskaną z punktu świetlnego.
Art. 8
W ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych projektuje się rozszerzenie katalogu czynów stanowiących naruszenie dyscypliny
finansów publicznych. Naruszeniem dyscypliny finansów będzie:
1) nieprawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego,
na skutek którego doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu wyniku budŜetu
jednostki, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych.
2) nieprawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego,
na skutek którego doszło do przekroczenia relacji dotyczącej poziomu długu lub spłaty
zobowiązań jednostki, określonej w przepisach ustawy o finansach publicznych.”.
Rozszerzenie katalogu naruszeń dyscypliny finansów publicznych jest uzasadnione potrzebą
zagwarantowania przestrzegania przez JST ustawowych ograniczeń dotyczących poziomu
długu lub spłaty zobowiązań JST.
Art. 9
Planuje się w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym wprowadzenie
regulacji ograniczającej wysokość tzw. rezerwy kryzysowej, co realizuje postulat strony
samorządowej W świetle proponowanej regulacji, art. 26 ust. 4 ww. ustawy, w budŜecie JST
tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego
w wysokości nie mniejszej niŜ 0,4% wydatków bieŜących, pomniejszonych o wydatki na
wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.
Art. 10
Propozycja zmiany art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o finansach publicznych zmierza do modyfikacji terminów obowiązywania przepisów
określających limity: spłaty zobowiązań i długu JST, w kształcie określonym w ustawie z
dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Przewiduje się, Ŝe art. 169 i art. 171 ustawy
z dnia 30 czerwca 2005 r., utraciłby moc z dniem 31 grudnia 2013 r., zaś art. 170 tej ustawy z dniem 31 grudnia 2011 r.
Przepisy przejściowe
Art. 11
Przepis przejściowy ustala, Ŝe suma deficytów poszczególnych jednostek samorządu
terytorialnego i ich związków oraz wyników poszczególnych samorządowych osób prawnych
zaliczanych do sektora finansów publicznych na dany rok budŜetowy nie moŜe być wyŜsza
niŜ 10 mld zł w roku 2012 oraz 9 mld zł w roku 2013.
Przepisy art. 87b-87f dotyczące ustalenia deficytów JST stosuje się odpowiednio w 2012 roku
do uchwalonych wieloletnich prognoz finansowych i budŜetów jednostek samorządu
terytorialnego według stanu na dzień 28 lutego 2012 r. przy czym:
•
przepis dot. doliczania do deficytów JST deficytów ich związków nie ma
zastosowania do ustalenia deficytów jednostek samorządu terytorialnego na
2012 r.;
•
na 2012 r. nie wydziela się kwoty uzupełniającej a kwota gwarantowana deficytu
dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego stanowi 100% maksymalnej
kwoty dopuszczalnego deficytu wszystkich jednostek samorządu terytorialnego;
•
Minister Finansów podaje do publicznej wiadomości w terminie do 15 marca
2012 r.,
a)
kwotę będącą sumą planowanych na rok budŜetowy deficytów
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, wynikającą z
uchwalonych wieloletnich prognozach finansowych lub ich zmian
według stanu na dzień 28 lutego 2012;
b)
kwotę będącą sumą planowanego na 2012 r. deficytu poszczególnych
związków jednostek samorządu terytorialnego oraz wyników
poszczególnych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora
finansów publicznych,
c)
kwotę wynikająca z limitu przewidzianego dla jednostek samorządu
terytorialnego, pomniejszoną o część określoną w art. 87a ust. 4 ustawy
zmienianej w art. 1, ustaloną jako róŜnicę między całkowitym limitem
10 mld zl a sumą deficytów poszczególnych związków jednostek
samorządu terytorialnego oraz wyników samorządowych
prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych,
d)
osób
wskaźnik Kg na 2012.
Jednostki samorządu terytorialnego w celu zachowania limitu określonego na 2012 r.
dostosują wieloletnie prognozy finansowe i budŜety w terminie do dnia 31 maja 2012 r.
Związki jednostek samorządu terytorialnego, które zaplanowały w wieloletnich prognozach
finansowych według stanu na dzień 28 lutego 2012 r.
1) deficyty - to w roku 2012 wykonają deficyty nie wyŜsze niŜ zaplanowane,
2) dochody ogółem na poziomie nie niŜszym niŜ wydatki ogółem – wykonają w roku 2012
dochody ogółem nie niŜsze niŜ wydatki ogółem.
Art. 12
Przewiduje się, Ŝe w przypadku umów dotyczących realizacji programu, projektu lub zadania
finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zawartych przed dniem wejścia w Ŝycie
projektowanej ustawy, art. 243 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., oraz art. 245a ust. 3
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. w brzmieniu określonym w projekcie załoŜeń stosuje się
takŜe do zobowiązań zaciągniętych na współfinansowanie programu, projektu lub zadania w
części nie podlegającej refundacji ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3. W
kontekście ograniczeń gospodarki finansowej JST jest dla nich korzystny, gdyŜ uwzględnia,
Ŝe JST przed datą wejścia w Ŝycie projektowanej ustawy zaciągały równieŜ zobowiązania
finansowe na wkład własny.
Art. 13
PoniewaŜ nowelizacja ustawy o finansach publicznych, jak równieŜ rozporządzenie, do
którego wydania przez Ministra Finansów delegację zawiera art. 226 ust. 7 ujednolici kształt
wieloletnich prognoz finansowych, jednostki samorządu terytorialnego zostały zobowiązane
do dostosowania treści uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowy do wymogów
wynikających z nowych przepisów. Zaproponowano, aby nastąpiło to nie później niŜ do dnia
31 maja 2012 r.
Ograniczenie wprowadzane do ustawy o finansach publicznych w nowym art. 245a
(przywracane ograniczenie 60%) będzie miało po raz pierwszy zastosowanie do uchwał
budŜetowych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013.
Art. 14
Przepis określa zasadę odpowiedniego stosowania do związków jednostek samorządu
terytorialnego przepisów przejściowy art. 12 i 13.
Art. 15
Z uwagi na wprowadzenie regulacji art. 245a, której odpowiednikiem jest art. 170 ustawy z
dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych niezbędne jest dodanie odpowiedniej
regulacji w przepisach przejściowych.
Art. 16
W projekcie ustawy proponuje się, aby weszła ona w Ŝycie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.