MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH

Transkrypt

Raport koocowy z badao, realizowanych w ramach projektu
„Modele polityki społecznej na Warmii i Mazurach - badania”
Projekt „Modele polityki społecznej na Warmii i Mazurach - badania” współfinansowany
przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ
NA WARMII I MAZURACH
Raport koocowy z realizacji projektu badawczego
opracowanie: Michał Żejmis
Warszawa
kwiecieo-czerwiec 2011
1
2
WPROWADZENIE ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5
STRESZCZENIE -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7
MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ; ZAŁOŻENIA TEORETYCZNE I ICH REALIZACJA W DOŚWIADCZENIU
WYBRANYCH PAOSTW EUROPY ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 16
1.1. WPROWADZENIE --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 17
1.2. CHARAKTERYSTYKA MODELI POLITYKI SPOŁECZNEJ---------------------------------------------------------------------------------- 19
1.2.1. Typologia modeli polityki społecznej Richarda Titmussa ----------------------------------------------------- 19
1.2.2. Trzy światy kapitalizmu opiekuoczego Gosty Espinga Andersena ----------------------------------------- 21
1.2.3. Czwarty świat reżimów opiekuoczych? --------------------------------------------------------------------------- 28
1.3. PRÓBA OCENY POLSKIEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ Z PERSPEKTYWY REŻIMÓW PAOSTW OPIEKUOCZYCH ---------------------------- 30
1.4. ZAPOTRZEBOWANIE NA PAOSTWO OPIEKUOCZE W SPOŁECZEOSTWIE POSTINDUSTRIALNYM; NOWE RYZYKA, NOWE WYZWANIA
DLA SYSTEMÓW POLITYKI SPOŁECZNEJ ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 33
1.5. ZAKOOCZENIE ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 40
MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH W PERSPEKTYWIE ZREALIZOWANEGO PROJEKTU
BADAWCZEGO ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 42
2.1. PODSTAWOWE INFORMACJE O ZREALIZOWANYCH BADANIACH-------------------------------------------------------------------- 43
2.2. SYTUACJA SPOŁECZNA W REGIONIE WARMII I MAZUR ----------------------------------------------------------------------------- 48
2.2.1. Ludnośd regionu --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 48
2.2.2. Uwarunkowania ekonomiczne -------------------------------------------------------------------------------------- 50
2.2.3. Problemy społeczne i obszary wykluczenia społecznego ----------------------------------------------------- 54
2.2.4. Bezrobocie jako główna kwestia społeczna w regionie ------------------------------------------------------- 66
2.3. REGIONALNA POLITYKA SPOŁECZNA W DOKUMENTACH STRATEGICZNYCH NA WARMII I MAZURACH --------------------------- 74
2.4. LOKALNE STRATEGIE ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW SPOŁECZNYCH NA WARMII I MAZURACH --------------------------------- 80
2.4.1. Lokalne dokumenty strategiczne wobec najważniejszych obszarów wykluczenia społecznego w
powiatach i wybranych gminach województwa warmiosko-mazurskiego -------------------------------------- 81
2.4.1.1. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie bartoszyckim ---- 87
2.4.1.2. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie braniewskim ---- 88
2.4.1.3. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie działdowskim --- 89
2.4.1.4. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w mieście Elbląg --------------- 90
2.4.1.5. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie elbląskim --------- 91
2.4.1.6. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie ełckim ------------- 93
2.4.1.7. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie giżyckim ---------- 94
2.4.1.8. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie gołdapskim ------ 96
2.4.1.9. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie iławskim ---------- 97
2.4.1.10. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie kętrzyoskim ---- 98
2.4.1.11. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie lidzbarskim ---- 99
2.4.1.12. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie mrągowskim 101
2.4.1.13. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie nidzickim ----- 102
2.4.1.14. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie nowomiejskim
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 103
2.4.1.15. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie oleckim ------- 104
2.4.1.16. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w mieście Olsztyn ---------- 105
2.4.1.17. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie olsztyoskim -- 106
2.4.1.18. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie ostródzkim --- 108
2.4.1.19. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie piskim --------- 109
3
2.4.1.20. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie szczycieoskim 110
2.4.1.21. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie węgorzewskim
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 112
2.5. POWIATOWE I GMINNE STRATEGIE ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW SPOŁECZNYCH WOBEC NAJWAŻNIEJSZYCH PROBLEMÓW
SPOŁECZNYCH WARMII I MAZUR WEDŁUG PRACOWNIKÓW OŚRODKÓW POMOCY SPOŁECZNEJ ------------------------------------ 113
2.5.1. Powiatowe strategie rozwiązywania problemów społecznych w lokalnej polityce społecznej na
Warmii i Mazurach ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 116
2.5.2. Gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych w lokalnej polityce społecznej na
Warmii i Mazurach ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 122
2.5.3. Tworzenie lokalnych strategii rozwiązywania problemów społecznych ------------------------------- 127
2.5.4. Procesy decyzyjne w wyznaczaniu priorytetów działalności lokalnych podmiotów polityki
społecznej ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 131
2.6. PODMIOTY LOKALNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH --------------------------------------------------------- 135
2.6.1. Aktywnośd instytucji polityki społecznej w środowiskach lokalnych ------------------------------------ 136
2.6.2. Osoby zagrożone wykluczeniem społecznym korzystające z działao prowadzonych przez
instytucje lokalne-------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 138
2.7. SKUTECZNOŚD I EFEKTYWNOŚD DZIAŁAO LOKALNYCH INSTYTUCJI POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH---------- 142
2.8. WSPÓŁPRACA LOKALNYCH INSTYTUCJI POLITYKI SPOŁECZNEJ -------------------------------------------------------------------- 149
2.8.1. Ograniczenia współpracy lokalnych instytucji polityki społecznej --------------------------------------- 154
2.8.2. Pracodawcy w lokalnej polityce społecznej -------------------------------------------------------------------- 158
2.8.3. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w lokalnej polityce społecznej -------------------------------- 160
2.8.4. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w lokalnej polityce społecznej ------------------------------- 161
2.9. AKTYWNOŚD SPOŁECZNOŚCI LOKALNYCH NA WARMII I MAZURACH ------------------------------------------------------------ 162
2.10. OGRANICZENIA LOKALNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH --------------------------------------------------- 165
2.11. MONITORING DZIAŁAO LOKALNYCH INSTYTUCJI POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH --------------------------- 168
2.12. CHARAKTERYSTYKA LOKALNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH ---------------------------------------------- 176
2.13. WNIOSKI I REKOMENDACJE------------------------------------------------------------------------------------------------------- 182
METODY PROWADZENIA MONITORINGU I EWALUACJI DZIAŁAO W ZAKRESIE REALIZACJI POLITYKI
SPOŁECZNEJ (SPOSÓB I NARZĘDZIA MONITORINGU LOKALNYCH POLITYK SPOŁECZNYCH) ----------------------- 197
3.1. WSKAŹNIKI ILOŚCIOWE JAKO PODSTAWA OCENY EFEKTYWNOŚCI DZIAŁAO ----------------------------------------------------- 198
3.2. PROPOZYCJA NARZĘDZIA EWALUACJI GMINNEJ I POWIATOWEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ ------------------------------------------ 217
LITERATURA -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 228
MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 230
4
Wprowadzenie
Zasadnicze cele realizacji projektu obejmują dokonanie charakterystyki polityki
społecznej na Warmii i Mazurach1 i odpowiedź na pytanie „czy w regionie istnieje jeden
model polityki społecznej?, czy polityka społeczna w założeniach i fazie realizacji jest lokalnie
zróżnicowana?”. Model jest tu rozumiany jako obowiązujący wzorzec, dotyczący
m.in. realizowanych zasad wyznaczania priorytetów w zakresie rozwiązywania problemów
społecznych i przeciwdziałania zagrożeniom wykluczenia społecznego na danym terenie,
procesów
decyzyjnych
w
obszarze
realizacji
celów
polityki
społecznej,
relacji
instytucjonalnych, roli wojewódzkich, powiatowych i gminnych dokumentów strategicznych.
Zgodnie z przyjętym założeniem projektu lokalny model polityki społecznej kształtowany jest
przez strategię rozwiązywania problemów społecznych. Strategia wyznacza kierunki działania
lokalnej polityki społecznej. Ważnym celem realizacji projektu była identyfikacja czynników
skuteczności i efektywności lokalnej polityki społecznej. Wyniki przeprowadzonych badao
posłużą wsparciu instytucji polityki społecznej oraz samorządu terytorialnego poprzez
wielostronną analizę lokalnych polityk społecznych, uwzględniającą kwestie związane
z wykluczeniem społecznym i integracją społeczną w województwie warmiosko-mazurskim.
Niniejsze
opracowanie
dostarcza
kompleksowej
informacji
o
najważniejszych
problemach społecznych i działaniach na rzecz ograniczania marginalizacji społecznej,
o stanie lokalnej polityki społecznej w regionie oraz dostarcza użytecznych rekomendacji dla
regionalnej i lokalnej polityki społecznej, w tym informacji użytecznych dla opracowania
metod i narzędzi prowadzenia monitoringu skuteczności i efektywności działao w zakresie
realizacji celów polityki społecznej w regionie oraz środowiskach lokalnych na terenie
wszystkich powiatów województwa.
1
W dalszej części opracowania terminy „region” i „województwo” stosuje się zamiennie, odnosząc
je do obszaru Warmii i Mazur w granicach administracyjnych województwa warmiosko-mazurskiego.
5
W pierwszej części mieści opracowanie autorstwa prof. Grażyny Firlit-Fesnak (Instytut
Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego), który stanowi teoretyczne ujęcie
problematyki modeli polityki społecznej w perspektywie doświadczeo rozwiniętych
ekonomicznie paostw europejskich, z odniesieniem do krajowych uwarunkowao
kształtowania reżimu polityki społecznej po upadku paostwa realnego socjalizmu.
Opracowanie ilustruje zróżnicowanie wzorców założeo i realizacji polityki społecznej
w charakterystyce wybranych krajów. Jest to znakomite wprowadzenie do sfery polityki
społecznej w jej wielowymiarowym obrazie.
Częśd druga stanowi podsumowanie wyników badao przeprowadzonych w ramach
realizacji projektu „Modele polityki społecznej na Warmii i Mazurach - badania” i zgodnie
z przyjętą formułą zawiera syntetyczny zbiór danych, opisy kluczowych zjawisk oraz
wniosków i rekomendacji. Wykorzystane w tej części opracowania dane statystyczne,
informacje o zjawiskach społecznych, uwarunkowaniach lokalnych i regionalnych pochodzą
z raportów cząstkowych i materiałów źródłowych powstałych w toku realizacji projektu.
Stosowne rekomendacje zawarto w koocowym fragmencie części drugiej. Częśd trzecia
autorstwa Ewy Kulesza zawiera informacje nt. metod prowadzenia monitoringu i ewaluacji
działao w zakresie realizacji polityki społecznej tj. sposobu i narzędzi monitoringu lokalnych
polityk społecznych. Czytelnikom zainteresowanym poszerzeniem wiedzy o prezentowanych
zagadnieniach polecam lekturę powyższych opracowao (pozycje 1-3).
Raport stanowi zbiorcze opracowanie rezultatów projektu badawczego „Modele polityki
społecznej na Warmii i Mazurach - badania”, realizowanego w latach 2009-2011 przez
Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej w Olsztynie, dofinansowanego ze środków
Europejskiego Funduszu Społecznego, w ramach priorytetu: promocja integracji społecznej
(działanie 7.2. przeciwdziałanie wykluczeniu i wzmocnienie sektora ekonomii; poddziałanie
7.2.1. aktywizacja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym)
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Partnerem w realizacji projektu był Uniwersytet
Warmiosko-Mazurski w Olsztynie.
6
Streszczenie
Raport koocowy z badao, przeprowadzonych w ramach projektu „Modele polityki
społecznej na Warmii i Mazurach – badania”, realizowanego w latach 2009-2011, został
przygotowany w celu dokonania charakterystyki polityki społecznej na Warmii i Mazurach
oraz odpowiedzi na pytanie czy w regionie istnieje jeden model polityki społecznej, czy
polityka społeczna w założeniach i fazie realizacji jest lokalnie zróżnicowana? Ważnym celem
realizacji projektu jest identyfikacja czynników skuteczności i efektywności lokalnej polityki
społecznej, mająca posłużyd wsparciem instytucjom polityki społecznej oraz jednostkom
samorządu terytorialnego poprzez wielostronną analizę lokalnych polityk społecznych,
uwzględniającą kwestie związane z wykluczeniem społecznym i integracją społeczną
w województwie warmiosko-mazurskim.
Istotną częśd raportu stanowią kompleksowe informacje o najważniejszych problemach
społecznych i działaniach na rzecz ograniczania marginalizacji społecznej, o stanie lokalnej
polityki społecznej w regionie oraz użytecznych rekomendacjach dla regionalnej
i lokalnej polityki społecznej, w zakresie realizacji celów polityki społecznej w regionie oraz
środowiskach lokalnych na terenie wszystkich powiatów województwa.
Raport składa się z trzech części obejmujących: teoretyczne ujęcie problematyki modeli
polityki społecznej w perspektywie doświadczeo rozwiniętych ekonomicznie paostw
europejskich, z odniesieniem do krajowych uwarunkowao kształtowania reżimu polityki
społecznej po upadku paostwa realnego socjalizmu; podsumowanie wyników badao
przeprowadzonych w ramach realizacji projektu „Modele polityki społecznej na Warmii
i Mazurach - badania” oraz informacje nt. metod prowadzenia monitoringu i ewaluacji
działao w zakresie realizacji polityki społecznej.
7
Badania
zawarte
w
Raporcie
obejmują
perspektywę
czasową,
przestrzenną
i tematyczną. Wykorzystano metody badawcze w postaci analizy danych: zastanych;
jakościowych; wyników badao ilościowych – ankietowych; wyników ankiety internetowej dla
przedstawicieli Ośrodków Pomocy Społecznej i Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie
(materiał roboczy); wyników ankiety telefonicznej dla przedstawicieli Ośrodków Pomocy
Społecznej, Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie i sekretarzy starostw powiatowych,
starostów oraz sekretarzy urzędów gmin, burmistrzów, wójtów (materiał roboczy) oraz
powiatowych i wybranych gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych
w województwie warmiosko-mazurskim (materiał roboczy).
Wyniki badao, przeprowadzonych w ramach realizacji projektu, jednoznacznie wskazują
bezrobocie jako utrzymujący się najpoważniejszy problem społeczny w regionie
determinujący kluczowe obszary wykluczenia społecznego, pomimo znacznego w ostatnich
latach spadku skali tego zjawiska (w 2010 r. liczba osób zarejestrowanych jako bezrobotne
zmniejszyła się o 56 419 w porównaniu do roku 2004). Kwestia tego zjawiska została
wyraźnie wyeksponowana przez uczestników zogniskowanych wywiadów grupowych –
przedstawicieli OPS i PCPR na terenie całego województwa.
Pomimo wyraźnego wzrostu udziału osób z wyższym wykształceniem w ogóle
bezrobotnych zarejestrowanych w województwie (z 3,43% do 7,35%) tendencje te nie
zostały dostrzeżone przez uczestników zogniskowanych wywiadów grupowych, którzy brak
zatrudnienia łączyli przede wszystkim z niskim poziomem wykształcenia i młodym wiekiem,
uzależnieniami.
Bezrobocie jest problemem zdecydowanie najsilniej powiązanym z pozostałymi
zidentyfikowanymi w raporcie problemami społecznymi. W trakcie wywiadów grupowych
z bezrobociem kojarzono rozmaite problemy uznawane przez respondentów za pochodne:
patologie w rodzinach, problemy wychowawcze, uzależnienia, ubóstwo.
Kolejnym równie ważnym jak bezrobocie problemem społecznym został uznany
alkoholizm. Przez przedstawicieli instytucji lokalnych jest on postrzegany jako zdecydowanie
8
silniej występujący niż narkomania. W pięciu powiatach co najmniej 1/5 respondentów
określiła alkoholizm jako główny obszar wykluczenia społecznego, natomiast narkomanię
wskazano w jedynie trzech powiatach.
Zwracano również uwagę na pojawiający się problem załamania wzorców rodziny,
co stanowi częstą bezpośrednią przyczynę patologii, szczególnie w wychowywaniu i opiece
nad dziedmi.
Pracownicy szkół za problem stanowiący najpoważniejsze zagrożenie marginalizacją dla
młodzieży uznali alkoholizm (16%).
Respondenci dostrzegli również narastający problem bezdomności, jednak jako istotny
obszar wykluczenia społecznego został wskazany tylko w jednym powiecie (iławskim).
Analityków niepokoi spadek liczby indywidualnych programów wychodzenia z bezdomności,
a co za tym idzie mniejsza liczba bezdomnych kooczących te programy.
Przemoc domowa pojawia się w relacjach respondentów głównie jako wynik kumulacji
innych problemów - bezrobocia i alkoholizmu. Podczas zogniskowanych wywiadów
grupowych respondenci skupili swoją uwagę także nad wzrastającym w ostatnim czasie
problemem opieki nad ludźmi starymi. W opinii badanych problem ten wiąże się
z migracjami zarobkowymi.
W kolejnej części Raport skupia się na głównych dokumentach strategicznych
opracowanych dla województwa warmiosko–mazurskiego. Należą do nich:
-
Strategia polityki społecznej województwa warmiosko-mazurskiego do 2015 roku;
-
Wojewódzki
program
profilaktyki
i
rozwiązywania
problemów
alkoholowych
w województwie warmiosko-mazurskim na lata 2008-2011;
-
Wojewódzki program na rzecz osób starszych na lata 2009-2013 „Pogodna i bezpieczna
jesieo życia na Warmii i Mazurach”;
-
Wojewódzki program polityki prorodzinnej na lata 2008-2011;
-
Wojewódzki program przeciwdziałania narkomanii na lata 2009-2012;
9
-
Wojewódzki Program Wyrównywania Szans i Przeciwdziałania Wykluczeniu Społecznemu
oraz Pomocy w Realizacji Zadao na Rzecz Zatrudniania Osób Niepełnosprawnych na lata
2008-2011.
Największe znaczenie w kontekście ogółu zidentyfikowanych problemów regionu
odgrywa Strategia polityki społecznej województwa warmiosko-mazurskiego, która stanowi
kierunkowy dokument w zakresie regionalnej polityki społecznej. Skupia się ona
na działaniach podejmowanych w walce z problemem jakim jest zagrożenie wykluczeniem
społecznym. Pozostałe dokumenty dotyczą wybranych kwestii społecznych tj.:
-
profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;
-
przeciwdziałania narkomanii;
-
osób starszych;
-
polityki prorodzinnej;
-
wykluczenia społecznego oraz osób niepełnosprawnych.
Istotna z punktu widzenia lokalnej polityki społecznej oraz aktywności podmiotów
lokalnych w zakresie przeciwdziałania zjawisku wykluczenia społecznego jest zarówno
wiedza pracowników ogółu instytucji o dokumentach strategicznych, znajomośd kluczowych
obszarów zagrożeo oraz przyjęte metody tworzenia dokumentów. Dlatego też niniejszy
Raport zawiera omówienie obszarów problemowych wszystkich powiatowych strategii
rozwiązywania problemów społecznych oraz wybranych strategii gminnych (dwóch
z każdego powiatu). Powiatowe strategie określają model polityki społecznej na poziomie
lokalnym.
Analiza dokonana przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej dostarcza porównania
zgodności obszarów problemowych strategii gminnych ze strategiami powiatowymi.
Zestawienie porównawcze opisów obszarów priorytetowych strategii i najważniejszych
obszarów wykluczenia społecznego dla poszczególnych powiatów zostało opracowane
w oparciu o analizę powiatowych i gminnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych przygotowaną w czerwcu 2011 r.; wyniki kwestionariuszowego badania
telefonicznego (CATI) zrealizowanego w maju i czerwcu 2011 r. wśród 110 pracowników
10
prawie wszystkich Ośrodków Pomocy Społecznej i Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie w
województwie (na pytania nie odpowiedzieli przedstawiciele wyłącznie 8 OPS i 1 PCPR); oraz
„Analizę wyników badao ankietowych” opracowaną w kwietniu 2011 r., stanowiącą raport
cząstkowy
z realizacji projektu „Modele polityki społecznej na Warmii i Mazurach”.
Uzupełnienie stanowią wyniki ankiety internetowej przeprowadzonej wśród pracowników
ośrodków pomocy społecznej.
W przeprowadzonym w maju i czerwcu 2011 r. przez badaniu internetowym, pozyskano
informacje od respondentów reprezentujących 102 lokalne jednostki pomocy społecznej
(85 OPS i 17 PCPR). Według 85 osobowej grupy badanych pracowników Ośrodków Pomocy
Społecznej głównym obszarem zainteresowania gminnych strategii rozwiązywania
problemów społecznych jest bezrobocie (97%) uznawane powszechnie za najpoważniejszy
problem społeczny całego regionu. Pozostałe z najczęściej identyfikowanych to: uzależnienia
(67%), osoby niepełnosprawne (67%), ludzie starzy (57%), kryzys rodziny (55%) oraz przemoc
domowa (51%). Wśród innych obszarów gminnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych respondenci wymieniali ponadto: ubóstwo, patologie społeczne, ochronę
zdrowia, edukację społeczną.
Według 17 przedstawicieli Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie główne obszary
zainteresowania powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych dotyczą osób
niepełnosprawnych (100%), kryzysu rodziny (94%), bezrobocia (65%), a także uzależnieo
i przemocy domowej (53%). Wśród pozostałych obszarów respondenci wymieniali
następujące obszary: patologie społeczne, służba zdrowia i promocja zdrowia, zapewnienie
równych szans życia społecznego uchodźcom, udzielanie pomocy usamodzielniającym
się wychowankom, bezdomnośd.
Przedstawiciele instytucji lokalnych wypowiedzieli się także na temat własnej wiedzy
o istnieniu strategii rozwiązywania problemów społecznych opracowanych dla potrzeb
powiatu i gminy. Ponad 1/3 z nich (36,6%) nie posiada wiedzy o istnieniu powiatowej
strategii rozwiązywania problemów społecznych. Natomiast prawie 3/4 respondentów
11
(73,7%) stwierdziło, że w ich gminie została opracowana i obowiązuje gminna strategia
rozwiązywania problemów społecznych.
Wypowiedzi
uczestników
badania
terenowego
wskazują
również,
że
udział
w opracowywaniu strategii rozwiązywania problemów społecznych najczęściej biorą
pracownicy jednostek samorządu terytorialnego oraz pracownicy pomocy społecznej,
natomiast rzadziej dotyczy to partnerów lokalnych.
Przedstawiciele lokalnych instytucji polityki społecznej ocenili także najskuteczniejsze
działania
prowadzone
przeciw
wykluczeniu
społecznemu.
Należą
do
nich:
niepełnosprawnośd, bezdomnośd, brak opieki nad ludźmi starymi, sieroctwo, przestępczośd
nieletnich, przemoc domowa i narkomania. Jako mniej skuteczne wymienione zostały
działania na rzecz problemów takich jak: bezrobocie (ze wskazaniem na długotrwałe),
alkoholizm, ubóstwo, brak aktywności społecznej, zawodowej i edukacyjnej młodzieży.
Respondenci podkreślali, że poważnym ograniczeniem skuteczności i efektywności
działao lokalnych instytucji jest niechęd osób korzystających ze wsparcia zarówno
do współpracy, jak też do jakichkolwiek docelowych zmian ich sytuacji życiowej. Z analizy
wynika, że zdarzają się osoby, które mimo kompleksowych działao pracowników pomocy
społecznej pozostają bezrobotnymi z wyboru.
W opinii badanych pracowników i działaczy lokalnych instytucji polityki społecznej
współpraca w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom wykluczenia społecznego układa
się dobrze bądź poprawnie.
Do najważniejszych ograniczeo współpracy pomiędzy podmiotami lokalnymi w zakresie
działao na rzecz rozwiązywania problemów społecznych i przeciwdziałania zjawisku
wykluczenia społecznego w województwie warmiosko – mazurskim, według respondentów,
zaliczyd należy przede wszystkim: brak lub ograniczone środki finansowe (86,6% odpowiedzi
respondentów badania statystycznego), brak motywacji beneficjentów podejmowanych
działao (68,9%), niedostateczną aktywnośd społeczności lokalnej (64,3%) oraz ograniczoną
12
liczebnośd specjalistycznej kadry. Rzadziej wymienianymi ograniczeniami były: przepisy
prawa (31,6%), peryferyjne położenie (29,9%), infrastruktura instytucji (20,1%), formalizm
lokalnych organów samorządowych (19,6%) a także brak informacji o problemach (15,5%).
Jedynie 1,6% respondentów nie zauważa ograniczenia współpracy instytucjonalnej
w środowisku lokalnym.
Przedstawiciele lokalnych instytucji we wszystkich powiatach województwa wyrażają
negatywne opinie nt. partycypacji społeczności lokalnych w rozwiązywaniu problemów
społecznych. Bezwzględna większośd ankietowanych albo dostrzega niską aktywnośd
społeczności lokalnej w rozwiązywaniu problemów społecznych (72,5%) albo dostrzega
średnią aktywnośd (21,6%). Pozostała niespełna 1/20 respondentów przeprowadzonego
badania dostrzega brak aktywności społeczności lokalnej (3,9%) lub dostrzega wysoką
aktywnośd (2%).
W trakcie badania zwrócono również uwagę na monitoring działao lokalnych instytucji
polityki społecznej na terenie województwa warmiosko – mazurskiego. Bezwzględna
większośd ankietowanych instytucji lokalnych w regionie w ogóle nie prowadzi monitoringu
skuteczności i efektywności własnych działao na rzecz rozwiązywania problemów
społecznych
i
przeciwdziałania
wykluczeniu
społecznemu
–
52,9%.
Kwestie
te weryfikuje 44,2% ankietowanych podmiotów. 2,9% respondentów w tym się nie orientuje.
Pracownicy i działacze lokalnych instytucji polityki społecznej dostrzegają potrzebę
udziału kadry reprezentowanych podmiotów w szkoleniach z zakresu monitoringu i ewaluacji
podejmowanych działao. Twierdzi tak 92,8% respondentów badania telefonicznego (CATI)
reprezentujących jednostki pomocy społecznej. Jednakże pracownicy instytucji lokalnych nie
są szkoleni w tym zakresie i reprezentują ogólnie niski stan wiedzy o narzędziach i metodach
diagnozowania stanu polityki społecznej.
Najwyższy odsetek (powyżej 50%) respondentów twierdzących, że pracownicy
reprezentowanej przez nich instytucji posiadają wiedzę o narzędziach i metodach
13
diagnozowania stanu polityki społecznej, odnotowano dla pomocy społecznej, Klubów
Integracji Społecznej, samorządu terytorialnego i Powiatowych Urzędów Pracy.
Uczestnicy badania terenowego dokonali także oceny polityki społecznej na Warmii
i Mazurach. Niemniej jednak ocena ta jest zróżnicowana. Większośd z ankietowanych
respondentów oceniła zachodzące przemiany pozytywnie. Jako korzystną zmianę
wskazywano wzrost współpracy między instytucjami. Bardzo pozytywną tendencją
dostrzeżoną przez badanych jest powolne, ale stopniowe odchodzenie od świadczeo
finansowych na rzecz działao aktywizacyjno-integracyjnych.
W opinii uczestników zogniskowanych wywiadów grupowych, w województwie
warmiosko-mazurskim istnieje wzorzec (model) polityki społecznej kreowanej w znacznej
mierze przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej. Wzorzec ten ma zdaniem
respondentów dwie postacie: idealną i rzeczywistą.
W postaci idealnej, zdaniem zwolenników tego wzorca, to ROPS powinien kształtowad
regionalną politykę społeczną na podstawie kierunków wyznaczonych przez szczebel
centralny oraz w oparciu o dane lokalne zawarte w strategiach powiatowych
konstruowanych w oparciu o strategie gminne. Ale w zgodnej opinii respondentów,
w województwie warmiosko-mazurskim funkcjonuje inna postad tego wzorca (modelu) –
polityka społeczna jest kreowana przez ROPS odgórnie.
Podsumowując sytuację w regionie Warmii i Mazur z punktu widzenia sfery polityki
społecznej, należałoby stwierdzid, że kluczowymi problemami implikującymi ograniczony
margines realizacji celów integracji społecznej są: wysokie bezrobocie wraz z towarzyszącymi
zjawiskami obejmującymi warmiosko-mazurską rodzinę oraz brak środków finansowych
na konieczną rozbudowę zakresu działao i infrastruktury instytucji lokalnych.
Uwzględniając tematykę Raportu podejmującego systematyczny i syntetyczny
w założeniu zbiór wyników badao przeprowadzonych w ramach realizacji projektu „Modele
polityki społecznej na Warmii i Mazurach” zamieszczono również wnioski i rekomendacje.
14
W zestawieniu wniosków i rekomendacji w szczególnym świetle postawiono pomoc
społeczną, której rola nadal jest kluczowa w obszarze eliminowania skutków realnej
marginalizacji społecznej w regionie.
W ostatniej części Raportu, w której mowa o metodach prowadzenia monitoringu
i ewaluacji działao w zakresie realizacji polityki społecznej autorka zwraca szczególną uwagę
na potrzebę systematycznego prowadzenia tych działao. Zauważony jest również problem
trudności związanych z opracowywaniem wskaźników diagnozujących politykę społeczną.
Owskaźnikowanie strategii nie jest bowiem celem samym w sobie. Celem przede wszystkim
jest właściwa ocena efektywności podejmowanych działao oraz ich ocena. Bowiem
nie wszystkie wskaźniki opracowywane przez instytucje pomocy społecznej charakteryzują
się zadawalającą wysoką trafnością zewnętrzna (kryterialną), a do monitoringu należy
wybierad tylko spełniając ten warunek (innymi słowy wskazują dobrze postęp w danej
dziedzinie). Określenie stopnia trafności zewnętrznej poszczególnych wskaźników wymaga
kompetencji i odpowiednich badao analitycznych (arbitralne decyzje urzędników
są niewystarczające).
15
Częśd Pierwsza
Grażyna Firlit-Fesnak
MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ; ZAŁOŻENIA TEORETYCZNE I ICH
REALIZACJA W DOŚWIADCZENIU WYBRANYCH PAOSTW EUROPY
16
1.1. Wprowadzenie
Wraz z pierwszymi reformami socjalnymi w drugiej połowie XIX w.2, stanowiącymi
początek rozwoju polityki społecznej, ujawniły się różnice pomiędzy paostwami
w rozumieniu zakresu odpowiedzialności paostwa za zaspokajanie różnorodnych potrzeb
bytowych obywateli, kształtowanie bezpieczeostwa socjalnego i dobrobytu. Różnice
te są widoczne nadal, mimo powszechności uznania - szczególnie w drugiej połowie XX w. odpowiedzialności paostwa za tworzenie systemu polityki społecznej, gwarantującego
realizację podstawowego katalogu praw społecznych jednostki.
Po II wojnie światowej, pod wpływem koncepcji radykalnych reform społecznych
ogłoszonej w 1942 r. przez Williama Beveridge’a3, jednego z najbardziej wpływowych
ekonomistów brytyjskich w tamtym okresie, wydawało się, że powszechny rozwój systemów
zabezpieczenia społecznego, jako kluczowy filar idei paostwa opiekuoczego (welfare state),
przyczyni się do zmniejszenia,a nawet całkowitego wyeliminowania różnic w sposobie
i zakresie realizacji praw społecznych i stopniu zaspokojenia minimalnych potrzeb bytowych
obywateli paostw szybko rozwijających się krajów Europy Zachodniej.
2
Różnice te widad wyraźnie już w systemie reform socjalnych podjętych w latach 70. i 80. XIX w. przez
prekursorskie w tej dziedzinie kraje: Anglię i Niemcy.
3
William Beveridge (1897-1963), jeden z najbardziej wpływowych ekonomistów swej epoki, w 1942
opublikował dzieło pt. 'Social Insurance and Allied Services', zwane również Raportem Beveridge'a. William
Beveridge w swojej pracy postulował, aby doraźne działania socjalne rządu zastąpid działaniami
redystrybucyjnymi paostwa. Paostwo (nazywane paostwem opiekuoczym) gwarantowałoby ochronę socjalną
poprzez gwarancję bezpieczeostwa dochodów, ochronę przed zdarzeniami losowymi. Zgodnie z Raportem
paostwo miało zapewniad, na podstawie jednolitych składek świadczenia na poziomie niezbędnym
do egzystencji, opiekę zdrowotną, emerytury i renty, dostateczne warunki mieszkaniowe i indywidualne usługi
socjalne.
17
Mimo wypracowania licznych dokumentów międzynarodowych4 określających zakres
ryzyk socjalnych, minimalne standardy w zakresie zabezpieczenia społecznego, katalog praw
społecznych i ekonomicznych obywateli oraz akceptacji przez paostwa europejskie
wynikających z nich zobowiązao, rozwój systemów polityki społecznej przebiegał
w paostwach Europy według różnych scenariuszy. Kluczowe czynniki różnicujące, przyjęte
w systemach polityki społecznej rozwiązania, to zarówno doświadczenia historyczne
we wdrażaniu reform socjalnych, jak też odmienne założenia doktrynalne rozwoju
społeczno-ekonomicznego paostw europejskich oraz niejednakowa wizja paostwa jako
gwaranta praw społecznych.
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie kluczowych założeo głównych
modeli polityki społecznej charakterystycznych po II wojnie światowej w paostwach
rozwiniętego kapitalizmu (głównie Europy Zachodniej) oraz istotnych różnic w sposobie
reagowania tych systemów na kluczowe ryzyka socjalne, charakterystyczne dla różnych
faz rozwoju gospodarki tych krajów. Zakres i sposób realizacji oraz transformacji systemów
polityki społecznej w krajach wysoko rozwiniętego kapitalizmu ma różną dynamikę, strukturę
organizacyjną, podstawy finansowania oraz uzasadnienia teoretyczne. Warto zwrócid uwagę,
że typologie modeli polityki społecznej stanowią na ogół konstrukcje idealne, natomiast
w praktyce realizowanych w poszczególnych paostwach strategiach polityk społecznych
rzadko możemy znaleźd rozwiązania mieszczące się w ramach jednego modelu. Tym niemniej
większośd paostwowych systemów polityki społecznej umożliwia ich przyporządkowanie
do określonego modelu, w oparciu o ocenę zakresu i sposobu odpowiedzialności paostwa
za bezpieczeostwo socjalne i standard życia obywateli. Nie ma żadnej wątpliwości,
że powojenny rozwój polityki społecznej wysoko rozwiniętych paostw jest świadectwem
„różnorodności kapitalizmu opiekuoczego”5. Ewolucja kapitalizmu od fazy industrialnej
4
Kluczowe w tej dziedzinie dokumenty to: Konwencja nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy z 1952 r.,
Powszechna Deklaracja Praw Człowieka ONZ 1948, Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych
i Kulturalnych 1966, Konwencja w sprawie eliminacji Wszelkich Form Dyskryminacji Kobiet 1989 r., Europejska
Karta Społeczna Rady Europy 1961 r., Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego, Rada Europy 1964 r.
5
Gosta Esping-Andersen, Społeczne podstawy gospodarki postindustrialnej, Dom Wydawniczy ELIPSA,
Warszawa 2010,
s. 25.
18
do postindustrialnej wymaga stałych badao i działao dostosowawczych modeli polityk
społecznych do zmieniających się profili ryzyk socjalnych, ich skali i sposobu podziału
odpowiedzialności za przeciwdziałanie ich skutkom pomiędzy rynek, paostwo i rodzinę.
Zaproponowana w niniejszym tekście analiza modeli polityki społecznej uwzględnia
perspektywę historyczną, ukazuje zmiennośd ryzyk socjalnych i różnorodnośd udziału
paostwa w wyrównywaniu szans bądź pogłębieniu nierówności społecznych.
1.2. Charakterystyka modeli polityki społecznej
Wyodrębnienie modeli polityki społecznej przypada na okres „złotego wieku” rozwoju
różnych wariantów europejskich paostw opiekuoczych w latach 70. i 80. XX wieku.
Zastosowane klasyfikacje paostw opiekuoczych stały się użyteczne zarówno w aspekcie
teoretycznym, jak też analityczno-porównawczym i prognostycznym. Stworzyły w miarę
statyczną bazę, uwzględniającą historyczne i metodologiczne przesłanki wyodrębnienia
zbieżności i różnic „reżimów” paostw opiekuoczych. Odwołując się do konkretnego czasu
i charakterystycznych dla tego okresu kryteriów wyodrębnienia modeli, stanowi punkt
wyjścia dla dalszych analiz zmiennych atrybutów paostwa opiekuoczego w kolejnych
dekadach rozwoju społeczno - ekonomicznego paostw wysoko rozwiniętego kapitalizmu pod
koniec XX i na początku XXI stulecia.
1.2.1. Typologia modeli polityki społecznej Richarda Titmussa
W połowie lat 70., przyjmując za kryterium typologii relacje pomiędzy polityką
a gospodarką rynkową, Richard Titmuss6 wyróżnił trzy modele polityki społecznej:
-
model marginalny (rezydualny); podstawowymi źródłami zaspokojenia potrzeb
indywidualnych jest rynek oraz rodzina. Jednostka jest zasadniczo odpowiedzialna
6
R. Titmuss, Social Policy. An Introduction, London 1974.
19
za występowanie oraz rozwiązywanie problemów socjalnych (społecznych) i jest w stanie
zaspokoid swoje potrzeby dzięki własnym staraniom, skutecznemu konkurowaniu
na wolnym rynku, przezorności, pomocy rodziny i organizacji charytatywnych. Wolny
rynek (jego gwarantem jest paostwo) jest najlepszym mechanizmem gwarantującym
sprawiedliwy,
uzależniony
od
indywidualnego
wysiłku
podział
dóbr.
Jedynie
w przypadkach, gdy jednostka - po wyczerpaniu wszystkich swoich możliwości
i wsparcia rodzinnego - nie jest w stanie zaspokoid swoich podstawowych potrzeb,
interweniuje paostwo, którego polityka społeczna ma charakter działao doraźnych,
selektywnych, zależnych od sytuacji materialnej danej osoby. Równocześnie w tym
systemie rolą polityki społecznej paostwa jest stymulowanie podmiotów prywatnych
do rozwoju prywatnych systemów usług i świadczeo społecznych. Model rezydualny
opiera się na założeniach liberalnej doktryny paostwa, zgodnie z którą paostwo powinno
zajmowad się głównie ochroną własności prywatnej i stwarzad warunki do rozwoju
działalności gospodarczej opartej na zasadzie wolnej konkurencji;
-
model motywacyjny (służebny lub wydajnościowy); zakłada znacznie szerszą ingerencję
paostwa w rozwiązywanie problemów społecznych niż w modelu marginalnym, jednak
granice tej ingerencji wyznacza służebnośd działao polityki społecznej w stosunku
do mechanizmów gospodarki rynkowej. Programy socjalne powinny w jak najmniejszym
stopniu zakłócad funkcjonowanie wolnego rynku, zaś potrzeby jednostki powinny byd
zaspokajane według jej „zasług” na rynku pracy: stażu pracy, wydajności i uzyskiwanych
dochodów. Jest to koncepcja wynikająca z doktryny socjalliberalnej, powstałej na bazie
krytyki liberalizmu, optującej za potrzebą interwencjonizmu paostwa także w tworzenie
podstaw bezpieczeostwa socjalnego na wypadek wystąpienia ryzyk socjalnych (choroba,
starośd, bezrobocie, utrata żywiciela rodziny, zdarzenia losowe). W tym modelu
występują obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, uzupełnione publiczną pomocą
społeczną, są one na ogół odrębne dla różnych grup społecznych i ryzyk socjalnych,
są głównie uwarunkowane statusem pracownika, zobowiązanego do płacenia składek
na ubezpieczenie społeczne. Szczególnie rozwinięte są świadczenia pieniężne oparte
na systemie ubezpieczeniowym, słabiej rozwija się sektor usług społecznych, przy czym
istotna jest w jego organizacji rola sektora non-profit;
20
-
model instytucjonalno-redystrybucyjny; paostwo jest gwarantem bezpieczeostwa
socjalnego jego obywateli, prowadzona przez nie polityka społeczna przyjmuje za główne
kryterium jej działao kategorię potrzeb, tworząc adekwatny do struktury potrzeb
i powszechnie dostępny system świadczeo i usług społecznych. W opozycji
do poprzednich modeli, gdzie miejsce jednostki na wolnym rynku wydaje się mied
znaczenie rozstrzygające dla stopnia zaspokojenia jej społecznych potrzeb, w modelu
instytucjonalno-redystrybucyjnym kluczową rolę w tym zakresie przypisuje się planowym
działaniom paostwa, prowadzącego politykę społeczną, adresowaną do wszystkich
obywateli, bowiem wszyscy - bez względu na ich pozycję na rynku i własny wkład pracy są uprawnieni do godziwego standardu życia. Model ten opiera się na założeniach
doktryny socjaldemokratycznej, opowiadającej się za równowagą między rynkiem
a paostwem oraz między jednostką a społeczeostwem, czyli kompromisem między
uznaniem systemu kapitalistycznego jako mechanizmu bogacenia się jednostki
a dystrybucją dochodu narodowego w sposób możliwie najbardziej sprawiedliwy.
Zgodnie z założeniami doktrynalnymi tego modelu, mechanizmy rynkowe nie dają
gwarancji zaspokojenia potrzeb wszystkich obywateli na godziwym poziomie, dlatego
niezbędna jest polityka społeczna paostwa oparta na kryterium potrzeb7.
1.2.2. Trzy światy kapitalizmu opiekuoczego Gosty Espinga Andersena
Ogromnie popularna, użyteczna w praktyce i przydatna w analizach porównawczych
okazała się sformułowana na początku lat 90. typologia systemów polityki społecznej
duoskiego naukowca Gosty Espinga-Andersena8. Co więcej, jego typologia, mimo wielu
głosów krytycznych, pozostaje nadal kluczowym punktem odniesienia w analizach
współczesnych „światów opiekuoczego kapitalizmu”9. W stosunku do omówionej wcześniej
7
Szerzej na temat modeli polityki społecznej m. in. M. Księżopolski, Polityka społeczna, Wybrane problemy
porównao międzynarodowych, Biblioteka Pracownika Socjalnego, Katowice 1999.; M. Księżopolski, Polityka
społeczna w różnych krajach i modele polityki społecznej, [w:]: Polityka społeczna. Podręcznik akademicki, [red:]
G. Firlit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
8
G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton, New Jersey, 1990.
9
G. Esping-Andersen, Społeczne podstawy…op. cit. s. 96.
21
triady systemów polityki społecznej w paostwach kapitalistycznych R. Titmussa,
nowatorskośd ujęcia G. Espinga-Andersena wynikała z oparcia jego koncepcji na mocnej
bazie empirycznych badao porównawczych, jak też na przyjęciu nowych kryteriów przyjętej
typologii, wychodzących daleko poza wcześniejsze dominujące kryterium klasyfikacji modeli
polityki społecznej, to jest ocenę polityki społecznej paostw europejskich według udziału
wydatków społecznych w ich dochodzie narodowym. Podstawowym elementem typologii
G. Espinga-Andersena są reżimy opiekuocze, a nie paostwa opiekuocze lub konkretne
przykłady polityki społecznej. „Reżim opiekuoczy” można zdefiniowad jako połączony,
współzależny sposób wytwarzania świadczeo socjalnych i ich alokacji między paostwo, rynek
i rodzinę (gospodarstwo domowe)10. Dokonując typologii tak rozumianych reżimów
za główne kryterium G. Esping-Andersen przyjął relacje pomiędzy sferą prywatną i publiczną
w odniesieniu do następujących wymiarów analizy:
-
stopieo odtowarowienia (de-comodification) dostępu do świadczeo i usług;
-
wpływ świadczeo i usług socjalnych na zachowanie lub zmianę istniejących podziałów
społecznych;
-
relacje pomiędzy paostwem, rynkiem a rodziną w zabezpieczeniu społecznym.
Punktem wyjścia rozważao G. Espinga-Andersena jest konstatacja, iż zależnośd ludzi
od pracy najemnej prowadzi do ich „utowarowienia”, tj. uzależnienia od rynku. Jednym
z głównych atrybutów paostwa opiekuoczego jest zmniejszenie zależności obywateli
od rynku poprzez różnorakie instrumenty polityki społecznej. „Odtowarowienie” oznacza
zatem uniezależnienie losu ludzi od praw rynku, osłabienie logiki pieniądza, przyznanie
uprawnieo niezależnie od uczestnictwa w rynku11.
Reżimy paostw opiekuoczych różnią się istotnie stopniem „odtowarowienia” dostępu
do świadczeo i usług, inaczej mówiąc różnicuje je istotnie to na ile ten dostęp ma charakter
bezwarunkowy, a w jakiej mierze jest uwarunkowany uprzednim opłacaniem składek,
świadczeniem pracy czy sytuacją osoby zainteresowanej 12.
10
Tamże, s. 50.
Tamże, s. 61
12
M. Księżopolski, Polityka społeczna; wybrane problemy porównao międzynarodowych, Katowice 1999, s. 94
11
22
Kolejne kryterium analizy reżimów polityki społecznej dotyczy ich funkcji stratyfikacyjnej,
tj. wpływu świadczeo i usług socjalnych na zachowanie lub zmianę istniejących podziałów
społecznych. Zdaniem G. Espinga-Andersena, paostwo opiekuocze jest w swoich
wewnętrznych prawach systemem stratyfikacji (…), jest aktywną siłą w porządkowaniu
stosunków społecznych13. Autor zwraca uwagę, iż poszczególne paostwa opiekuocze
przyjmują w swoich rozwiązaniach socjalnych skrajnie odmienne koncepcje równości, różnią
się także istotnie w kwestii zakresu działao na rzecz równości – jak stwierdza: skandynawscy
socjaldemokraci dziesięciolecia temu uznali za swój cel wyrównanie zasobów społecznych,
wielowymiarowy, powszechny program ujednolicenia kapitału społecznego, natomiast
liberalne podejście anglosaskie jest selektywne i polega na uznawaniu grup upośledzonych
za przedmiot „sponsorowanego awansu”14. Kształtowanie mniej lub bardziej egalitarnych
stosunków społecznych stanowi wyraz podejścia polityk społecznych poszczególnych paostw
do zabezpieczenia ludzi przed ryzykiem socjalnym. To klasyczne i najstarsze zadanie polityki
społecznej jest realizowane w różny sposób i w różnym zakresie w reżimach opiekuoczych mimo wypracowania minimalnych standardów w tej dziedzinie chociażby w konwencji
nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy z 1952 r. o minimalnych normach zabezpieczenia
społecznego. Jak stwierdza G. Esping-Andersen, to, w jaki sposób, do jakiego stopnia i jakim
ryzykom społeczeostwo wspólnie stawia czoło, będzie miało niezaprzeczalnie wpływ
bezpośredni - lecz również pośredni - na poziom biedy, dystrybucję dochodu, szanse
ekonomiczne, a bardziej ogólnie - solidarnośd społeczną i stratyfikację15.
Trzecie kryterium rozróżnienia reżimów socjalnych stanowią relacje pomiędzy
paostwem, rynkiem a rodziną - paostwo opiekuocze jest bowiem (obok rodziny i rynku)
jednym z trzech źródeł zarządzania ryzykiem społecznym16. Te trzy filary socjalne stanowią
swe funkcjonalne odpowiedniki, są wzajemnie wymienne - na poziomie makro wytwarzanie
świadczeo socjalnych przez
jeden z tych składników jest
wyraźnie
powiązane
z funkcjonowaniem dwóch pozostałych, na poziomie mikro dobrobyt jednostki zależy od tego,
13
G. Esping-Andersen, The Three Worlds… op. cit. s. 23
G. Esping-Andersen, Społeczne podstawy… op. cit. s. 47.
15
Tamże, s. 47.
16
Tamże, s. 48.
14
23
w jaki sposób korzysta ona z tych wkładów17. Z tą kwestią wiąże się refleksja nad wpływem
reżimów
opiekuoczych
na
podtrzymywanie
bądź
osłabianie
znaczenia
rodziny
w zaspokajaniu potrzeb jednostki. Familizm i defamilizacja to ważne terminy wprowadzone
do refleksji nad modelami polityki społecznej przez Esping-Andersena. Jeżeli polityka
społeczna zmniejsza zależnośd jednostki od rodziny, maksymalizuje jej kontrolę nad
własnymi zasobami materialnymi, uniezależnia od wzajemnych zobowiązao rodzinnych
czy małżeoskich, to taka polityka społeczna ma charakter defamilizacyjny (np. rozwój
placówek opieki nad dzieckiem, umożliwiający pracę zawodową kobiet, czy osłabienie
znaczenia „płacy rodzinnej”). Z kolei reżim opiekuoczy, nadający rodzinie kluczową rangę, nie
dąży do rozwoju instrumentów polityki społecznej odciążających rodzinę od jej licznych
zobowiązao opiekuoczych czy alimentacyjnych, nie wyręcza rodziny i gospodarstwa
domowego w realizacji zadao i funkcji przypisanych rodzinie. Taki reżim opiekuoczy
ma charakter familistyczny, konstytuuje rodzinę jako kluczowego aktora w „triadzie”
opiekuoczej; rozłożenie ryzyka pomiędzy paostwo, rynek i rodzinę ma ogromne znaczenie
w kreowaniu reżimów opiekuoczych i sposobie funkcjonowania społeczeostw współczesnych
paostw.
W oparciu o powyżej scharakteryzowane kryteria, G. Esping-Andersen wyodrębnił trzy
reżimy paostw opiekuoczych, takie jak:
-
liberalny reżim opiekuoczy;
-
socjaldemokratyczny reżim opiekuoczy;
-
konserwatywny reżim opiekuoczy.
Liberalny reżim opiekuoczy ma swoje korzenie w dziewiętnastowiecznej angielskiej
ekonomii politycznej, w koncepcjach mniejszych uprawnieo osób korzystających z systemów
pomocowych paostwa, samopomocy i wierze w suwerennośd praw rynku. Liberalne reżimy
opiekuocze są wyrazem programu politycznego opowiadającego się za minimalizacją
socjalnej funkcji paostwa, indywidualizacją ryzyka oraz wspieraniem rozwiązao rynkowych
dotyczących tworzenia świadczeo na wypadek ryzyk socjalnych (osobiste plany emerytalne,
17
Tamże, s. 52.
24
ubezpieczenia
grupowe,
ubezpieczenia
na
życie
i
tym
podobne).
Odwołując
się do syntetycznej analizy M. Księżopolskiego, za reżimy liberalne uważamy takie, w których
dominują świadczenia o charakterze opiekuoczym, skromne transfery uniwersalne
lub umiarkowane programy ubezpieczeo społecznych. Świadczenia z tych tytułów przysługują
głównie osobom o niskich dochodach, zwykle pracobiorcom (…), wysokośd świadczeo jest
zwykle umiarkowana, dostęp do świadczeo ograniczony, a korzystanie z nich połączone jest
z obniżeniem statusu społecznego (…), paostwo stymuluje rynek prywatny zarówno pasywnie
- przez gwarantowanie jedynie poziomu minimum - jak i aktywnie - przez subsydiowanie
prywatnych programów świadczeo (…)18. Na pierwszy rzut oka, reżim liberalny stwarza
wszystkim jednakowe możliwości, poddając ich wolnej grze sił rynkowych, w myśl reguły,
która w polskim języku dobrze oddaje powiedzenie „kowalem swego losu każdy bywa sam”.
Nadaje specyficzne znaczenie pojęciu „równości”, utożsamiając je z pojęciem „identyczny”;
wszyscy w jednakowym stopniu są skazani na rynkowe formy zabezpieczenia egzystencji,
każdy jest wolny i równy w wyborze między pracą zawodową a życiem w ubóstwie,
a to czy są to kobiety czy mężczyźni, matki czy ojcowie odnosi się jedynie do sfery życia
prywatnego
i publicznego. Jednak mobilne,
dobrze
wykształcone,
dyspozycyjne,
nieobarczone powinnościami rodzinnymi jednostki są „równiejsze wśród równych”, rynek
stwarza dla nich znacznie większe szanse zarówno w obszarze zatrudnienia, jak i dochodów.
Także
te
jednostki
są
adresatem
prywatnych
programów
ubezpieczeniowych,
subsydiowanych nierzadko przez paostwo. Liberalny reżim opiekuoczy tworzą prawie
wyłącznie paostwa anglosaskie: Stany Zjednoczone, Kanada, Australia, Irlandia, Nowa
Zelandia i Wielka Brytania.
Socjaldemokratyczny reżim opiekuoczy ogranicza się do krajów skandynawskich.
W Danii, Norwegii i Szwecji jego podwaliny położyły stabilne rządy socjaldemokratyczne
w latach 30. i 40. XX w., w Finlandii jego powstanie przypada na lata 50. Cechami tego
modelu są: wszechstronnośd - programy socjalne obejmują wszystkie rodzaje ryzyk
socjalnych - duży stopieo instytucjonalizacji świadczeo socjalnych - uprawnienia do świadczeo
z tytułu obywatelstwa, niezależnych od zatrudnienia czy składek ubezpieczeniowych,
18
M. Księżopolski, Polityka społeczna… op. cit. s.96.
25
przewaga rozwiązao o charakterze uniwersalnym – powszechny charakter świadczeo, małe
znaczenie
świadczeo
selektywnych,
mały
związek
pomiędzy
wkładem
jednostki
a otrzymywanymi świadczeniami19. Reżimy socjaldemokratyczne zbudowały najbardziej
skuteczny system instytucjonalno-redystrybucyjny z punktu widzenia bezpieczeostwa
socjalnego jednostki i uniezależnienia jej bytu od czynników kreujących nierówności
społeczne. Jak pisze G. Esping-Andersen tym, co rzeczywiście odróżnia kraje skandynawskie
od innych systemów skłaniających się ku uniwersalizmowi, jest celowe dążenie
do zmarginalizowania roli pomocy uzależnionej od potrzeb (…), reżim socjaldemokratyczny
wyróżnia aktywne i w pewnym sensie bezpośrednie dążenie do odtowarowienia dobrobytu,
do
zminimalizowania
lub
całkowitej
likwidacji
uzależnienia
od
rynku20.
Model
socjaldemokratyczny oznacza dominację paostwa, jako podmiotu odpowiedzialnego
za sprawiedliwy podział dochodu narodowego, dokonywany w imię zasady egalitaryzmu
i uniwersalizmu, gdzie wszyscy - bogaci czy biedni - mają takie same prawa, a aktywne
wspieranie szans życiowych każdej jednostki prowadzi skutecznie do eliminacji biedy.
Konserwatywny reżim opiekuoczy jest charakterystyczny dla paostw, w których rozwój
polityki społecznej inspirowały takie nurty teoretyczne jak etatyzm monarchistyczny,
tradycyjny korporacjonizm lub społeczna nauka Kościoła (ogromny wpływ encykliki Leona XIII
Rerum Novarum - 1891 r.). Tworzenie powojennego konserwatywnego reżimu opiekuoczego
przypadło głównie rządom tworzonym przez koalicje chrześcijaosko-demokratyczne
lub konserwatywne. Reżimy konserwatywne są charakterystyczne dla paostw Europy
kontynentalnej - Niemcy, Francja, Austria, Belgia, Włochy - a ich prawzorem były reformy
ubezpieczeo społecznych wprowadzone w 1889 r. przez Otto Von Bismarcka w cesarskich
Niemczech. Charakteryzując korporacyjne reżimy opiekuocze, cytowany wcześniej polski
badacz modeli polityki społecznej Mirosław Księżopolski, pisze co następuje: w polityce
społecznej reżimów konserwatywno-korporacyjnych (…) dominuje dążenie do zachowania
istniejących różnic w statusie społecznym wykształconym na rynku. W krajach tych (…)
sprawa zapewnienia gwarancji socjalnych nie była nigdy poważnie kwestionowana. Władze
publiczne były gotowe do zastąpienia rynku jako dostarczyciela określonych świadczeo, stąd
19
20
Tamże, s. 97.
G. Esping-Andersen, Społeczne podstawy…, op. cit. s. 101.
26
też marginalne znaczenie ubezpieczeo prywatnych i świadczeo przyznawanych przez
pracodawcę (…) reżimy korporacyjne pozostają pod silnym wpływem Kościoła, dlatego
są mocno przywiązane do tradycyjnych wartości rodzinnych. Ubezpieczenia społeczne zwykle
nie obejmują niepracujących żon, a świadczenia rodzinne stymulują macierzyostwo. Opieka
nad dzieckiem i inne usługi dla rodziny są celowo słabo rozwinięte, a władze publiczne
decydują się na interwencje dopiero w razie wyczerpania zdolności rodziny do pomocy samej
sobie21. Cechą reżimów konserwatywnych jest zatem połączenie segmentacji statusu
i familizmu. Np. w większości paostw Europy kontynentalnej występuje silne
uprzywilejowanie administracji paostwowej, korzystającej z własnego systemu emerytalnego
i innych – znacznie korzystniejszych w stosunku do innych grup zawodowych – przywilejów
socjalnych. Systemy zabezpieczenia społecznego są istotnie zróżnicowane ze względu
na status korporatystyczny. Silny nacisk na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne oraz
programy ubezpieczeniowe adresowane do osób słabiej związanych z rynkiem pracy oznacza
minimalizowanie rynkowych rozwiązao w dziedzinie ubezpieczeo. Istotnym atrybutem
konserwatywnych reżimów jest rodzina; familizm korporacyjnej polityki społecznej opiera
się na zasadzie subsydiarności, przypisującej rodzinie kluczową rolę w zaspokajaniu potrzeb kształtowaniu dobrobytu i udzielaniu pomocy jej członkom. Prawo nakłada odpowiedzialnośd
na rodziców (lub dzieci) za dzieci (lub rodziców). Najpierw solidarnośd i odpowiedzialnośd
rodziny, a dopiero po wyczerpaniu jej możliwości pomocy udziela paostwo; jak stwierdza
G. Esping-Andersen konserwatyzm jest w głównej mierze reakcją na niewydolnośd rodziny22.
Na zakooczenie charakterystyki reżimów opiekuoczych warto zestawid ich główne cechy.
21
22
M. Księżopolski, Polityka społeczna… op. cit. s. 96-97.
G. Esping-Andersen, Społeczne podstawy… op. cit. s. 107.
27
Tabela 1. Zbiorcze podsumowanie cech reżimów opiekuoczych
Wyszczególnienie
liberalny
socjaldemokratyczny
Konserwatywny
Rola rodziny
marginalna
marginalna
Centralna
Rola rynku
centralna
marginalna
Marginalna
Rola paostwa
marginalna
centralna
Pomocnicza
Paostwo opiekuocze
Dominujący model
solidarności
indywidualny
uniwersalny
pokrewieostwo
korporatyzm
etatyzm
Dominujące miejsce
ulokowania solidarności
rynek
paostwo
Rodzina
Poziom odtowarowienia
minimalny
maksymalny
wysoki dla żywiciela
rodziny
Przykład
Stany Zjednoczone,
Wielka Brytania
Szwecja, Dania, Finlandia
Niemcy
Włochy
Źródło: Gosta Esping-Andersen, Społeczne podstawy gospodarki postindustrialnej, Dom Wydawniczy ELIPSA,
Warszawa 2010, s. 108.
1.2.3. Czwarty świat reżimów opiekuoczych?
W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na zasadnośd wyodrębnienia „czwartego
świata” reżimów opiekuoczych obejmującego antypody, kraje śródziemnomorskie oraz
Japonię.
Antypodowy reżim opiekuoczy dotyczy Australii i Nowej Zelandii23. Mamy tu z jednej
strony silne ukierunkowanie świadczeo paostwowych na potrzeby – np. zasiłki dla rodzin
z dziedmi są dwukrotnie wyższe niż zasiłki dla osób samotnych, a górny poziom dochodu
uprawniający do otrzymania zasiłku jest oparty na poziomie średnich dochodów, a nie
na progu ubóstwa, co stwarza większą ich dostępnośd. Ale działania paostwa zbliżone raczej
do modelu liberalnego są uzupełnione gwarancjami socjalnymi przysługującymi pracującym
na mocy systemu arbitrażu płacowego, głównie dla męskiego żywiciela rodziny. W ostatnich
23
F. Castles, Working Class and Welfare, London 1986., Needs-based Strategies of Social Protection in Australia
and New Zealand, [w:] G. Esping –Andersen, Welfare States in Transition, London 1996.
28
dekadach model antypodowy ewoluuje raczej w kierunku wzorcowego liberalizmu, gdzie
rola paostwa jest minimalna, a alokacja ryzyka dokonuje się głównie za pośrednictwem
rynku.
Argument za wyodrębnieniem jako „czwartego świata” krajów śródziemnomorskich
i ich wyraźnego odróżnienia od reżimów Europy kontynentalnej odnosi się do minimalnego
znaczenia pomocy społecznej i silnego w tych krajach familizmu24, jak też silnego wpływu
nauki
społecznej
kościoła
katolickiego,
w
tym
głównie
zasady
pomocniczości
(subsydiarności), zgodnie z którą problemy społeczne powinny byd rozwiązywane przede
wszystkim przez same jednostki i rodziny, wspólnoty lokalne, sąsiedzkie i religijne 25.
Maurizzo Ferrera proponuje model ten nazwad południowoeuropejskim, a za główne cechy
tego modelu uważa m. in. takie, jak: wynaturzenie programów gwarantowania dochodów,
(szczodre świadczenia dla jednych grup, przy niewystarczającym poziomie ochrony innych
grup), odejście od rozwiązao typowo korporacyjnych na rzecz częściowego uniwersalizmu
w ochronie zdrowia, utrzymywanie się klientelizmu – dobrze rozwinięte systemy patronackie
w selektywnej dystrybucji świadczeo pieniężnych, słabośd instytucji paostwa, umocnienie
się partii politycznych jako głównych wyrazicieli interesów społecznych26.
Także
Japonia
oferuje
ciekawe
połączenie
cech
liberalnego
rezydualizmu
z konserwatywnym korporacjonizmem. Ubezpieczenia społeczne – podobnie jak w Europie –
są podzielone zgodnie z liniami zawodowymi, jednak świadczenia z ubezpieczeo są dośd
skromne i obwarowane licznymi warunkami. Paostwo zakłada, że kluczowa (męska) częśd
siły roboczej ma dostęp do prywatnych świadczeo uzyskiwanych dzięki stosunkowi pracy, jak
również do istotnego wsparcia rodziny. Pracodawca zapewnia nie tylko standardowe
ubezpieczenia zdrowotne i emerytalne, lecz również wiele usług. Jest to czynnik nierówności,
powiązanych z tym, gdzie jest się zatrudnionym, czy jest to wielka korporacja, bo w niej
występuje najwyższy dostęp do świadczeo i ich wysoki poziom. System pomocy paostwa jest
uzależniony od wysokości dochodów, jest wysoce ukierunkowany i stygmatyzujący.
24
S. Leibfried, Towards a European Welfare State: On Integrating Poverty Regimes in the European Community,
[w:] Z. Ferge, J. E. Kolberg, Social Policy in Changing Europe, Campus Verlag Frankfurt 1992.
25
S. Bislev, H. Hansen, The nordic welfare states and the single european market, Kopenhaga 1991.
26
podaję za M. Księżopolski, Polityka społeczna… op. cit. s. 115.
29
Wymienione powyżej kraje charakteryzują się cechami, które nie do kooca wpisują
się w trójdzielny podział reżimów opiekuoczych. Zdaniem G. Espinga-Andersena, autora
trójdzielnego podziału reżimów opiekuoczych, hybrydycznośd systemu japooskiego i jego
powiązanie z atrybutami reżimów „trzech” światów, ewolucja systemu Australii i Nowej
Zelandii
w
kierunku
reżimu
liberalnego
oraz
brak
istotnych
różnic
pomiędzy
defamilizacyjnym charakterem polityki krajów śródziemnomorskich i krajów Europy
kontynentalnej, nie uzasadniają tworzenia kolejnych reżimów paostw opiekuoczych 27.
1.3. Próba oceny polskiej polityki społecznej z perspektywy reżimów paostw opiekuoczych
Rozwój polityki społecznej w Polsce w okresie powojennym – podobnie jak w innych
krajach tzw. realnego socjalizmu - podporządkowany był socjalistycznej koncepcji rozwoju
społecznego, gdzie pewnośd pracy i płacy stanowiła kluczową gwarancję bezpieczeostwa
socjalnego obywateli. Centralna rola paostwa w ustalaniu wysokości płac gwarantowała niski
poziom ich zróżnicowania i wykluczała korygowanie pierwotnego podziału dochodów przez
świadczenia socjalne. Funkcja redystrybucyjna świadczeo socjalnych – stosunkowo szeroko
rozbudowanych, bezpłatnych lub niskopłatnych - była zatem mniej widoczna niż w krajach
gospodarki rynkowej, natomiast ich rolą było gwarantowanie wsparcia (świadczenia
rzeczowe i usługi) i pomocy materialnej na wypadek zdarzeo losowych i określonych sytuacji
życiowych jednostek i rodzin. Można wskazad na pewne podobieostwa polityki społecznej
realnego
socjalizmu
do
modelu
instytucjonalno-redystrybucyjnego
(reżimu
socjaldemokratycznego) w odniesieniu do centralnej roli paostwa jako niemal wyłącznego
podmiotu polityki społecznej w sferze normatywnej, organizacyjnej, instytucjonalnej
i finansowej oraz powszechności systemu polityki społecznej, wyrażającym się w prawie
wszystkich obywateli do otrzymania pomocy. Pewne elementy socjalistycznej polityki
społecznej w Polsce wskazują także na jego powiązanie z modelem konserwatywnym; chodzi
27
G. Esping-Andersen, Społeczne podstawy…, op. cit. s. 117.
30
głównie o powiązanie uprawnieo do większości świadczeo socjalnych ze statusem
pracowniczym jednostki (wiele świadczeo socjalnych i usług społecznych mieściło się
w gestii świadczeo socjalnych zakładu pracy) oraz dominującej roli techniki ubezpieczeniowej
w konstrukcji systemu zabezpieczenia społecznego.
Przemiany polityki społecznej w okresie transformacji ustrojowej po 1990 r. nie miały
jasno
określonego
scenariusza
i
nie
przebiegały
według
zasad
pozwalających
na formułowanie opinii o przyjęciu rozwiązao zbliżonych do jednego z ukształtowanych
w paostwach kapitalistycznych reżimów paostwa opiekuoczego. Wprawdzie pierwszy
premier demokratycznie wybranego rządu, Tadeusz Mazowiecki w swoim expose
w 1989 r. zadeklarował podporządkowanie reform społecznych wizji rozwoju społecznej
gospodarki rynkowej28, ale linia polityki, którą prowadziły kolejne rządy stanowiła odejście
od próby poszukiwania sposobów stworzenia ustroju opartego na koncepcji społecznej
gospodarki rynkowej. W praktyce koncepcja społecznej gospodarki rynkowej, na którą
zgodzili się wszyscy uczestnicy obrad Okrągłego Stołu, nigdy po roku 1990 w Polsce
nie została jasno sprecyzowana. Tak, jak nie zostało zdefiniowane pojęcie kluczowe
dla modelu gospodarki rynkowej, mianowicie pojęcie sprawiedliwości. Wprawdzie oba
pojęcia znalazły swoje miejsce w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej29, ale w praktyce
pozostały martwym zapisem. Oceniając rozwój polityki społecznej w Polsce w ostatnich
dwóch dekadach, nie sposób nie zgodzid się z opinią Grzegorza Kołodki, który stwierdza
iż w praktyce i w ustawodawstwie służącym tej praktyce, a przede wszystkim w polityce
uprawianej w ramach takich regulacji, jakie wtedy były i jakie wówczas tworzono, poszliśmy
28
Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej po części wprowadzona w praktyce w Republice Federalnej
Niemiec w latach 60. i 70. kiedy poszukiwano tam teoretycznego i praktycznego sposobu połączenia
neoklasycznej myśli ekonomicznej, wyrosłej na gruncie anglosaskim, z myślą tak zwanej historycznej szkoły
niemieckiej. Celem społecznej gospodarki rynkowej nie jest znalezienie złotego środka pomiędzy kapitalizmem
a socjalizmem, ale takie gospodarowanie w ramach wolnorynkowego systemu gospodarczego, aby utrzymad
wysoki wzrost gospodarczy, niski wskaźnik inflacji oraz niski poziom bezrobocia przy jednoczesnym
zapewnieniu dobrych warunków pracy, systemie zabezpieczeo socjalnych i dostarczania dóbr publicznych
na wysokim poziomie. W celu realizacji tej koncepcji paostwo ingeruje w gospodarkę odpowiednią polityką
konkurencji i uzupełniania rynku, aby przeciwdziaład nieefektywności wolnego rynku oraz tworzy politykę
socjalną i podziałową w celu wyeliminowania jego niehumanitarności.
29
Art.. 2 Konstytucji RP potwierdza, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym paostwem prawa
urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, artykuł 20. zaś deklaruje, że społeczna gospodarka
rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu
i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997r., nr 78, poz. 483.
31
w kierunku neoliberalnego modelu gospodarki rynkowej. W nim sytuacja społeczna jest
bardziej pochodną pogoni za zyskiem niż autentycznej troskliwości o społeczeostwo.
Z zachłanności uczyniono zaletę, która ma byd siłą napędową agresywnej przedsiębiorczości,
a na dobrą, a raczej na złą sprawę na spójnośd społeczną nie ma w takim systemie miejsca.
A jeśli potem pojawia się o nią troska, to bardziej na zasadzie zabiegu politycznego czy
socjotechnicznego niż szczerej dbałości o spójnośd, której sprawiedliwośd społeczna jest
niezbywalnym elementem30.
W pierwszych latach transformacji politykę społeczną zdominowały działania doraźne,
stanowiące reakcję na głęboką recesję gospodarczą, kryzys finansów publicznych paostwa,
mające charakter selektywny i osłonowy, chroniący grupy najbardziej zagrożone – osoby
bezrobotne i ubogie. Cechą charakterystyczną reform w polityce społecznej była ich
niespójnośd, brak ciągłości, podporządkowanie ich przebiegu priorytetom reform
gospodarczych i politycznych, niekonsekwencja w realizacji reform, częste korekty w trakcie
realizacji31. Nastąpiła decentralizacja polityki społecznej i przekazanie wielu zadao
samorządowi lokalnemu. Jak pisze Cezary Żołędowski, w latach 1991-1999 samorządy
przejęły niemal całośd urządzeo infrastrukturalnych w edukacji, kulturze, ochronie zdrowia,
pomocy społecznej i opiece nad dzieckiem. Równocześnie odbywał się proces częściowego
odpaostwowienia polityki społecznej, związany z rozwojem niepublicznych (społecznych
i rynkowych) podmiotów zaspokajania potrzeb społecznych i ochrony przed różnego rodzaju
ryzykiem socjalnym32. Sposób reformowania polityki społecznej w Polsce po 1990 r.
określany jest w literaturze jako „paternalistyczno-rynkowa hybryda”33, nie mająca
w zasadzie nic wspólnego z modelami polityki społecznej rozwiniętych paostw
kapitalistycznych, a także z koncepcją społecznej gospodarki rynkowej. Nie sprzyja
zaspokajaniu potrzeb społecznych obywateli na godziwym poziomie, nie tworzy gwarancji
30
G. W. Kołodko, Świat na wyciągnięcie myśli, Wydawnictwo Prószyoski i S-ka, Warszawa 2010.
por. M. Księżopolski, Polityka społeczna… op. cit. s. 265.
32
C. Żołędowski, Uwarunkowania polityki społecznej, [w:] Polityka społeczna. podręcznik akademicki.
(red.) G. Firlit-Fesnak, M. Szylko - Skoczny, Wydawnictwo Naukowe PWN 2007 r.
33
M. Księżopolski, Co dalej z polityką społeczną w Polsce? od socjalistycznych gwarancji do paternalistycznorynkowej hybrydy, [w:] M. Rymsza (red.) Reformy społeczne. Bilans dekady. Instytut Spraw Publicznych,
Warszawa 2004.
31
32
bezpieczeostwa socjalnego, nie przeciwdziała marginalizacji i wykluczeniu społecznemu,
nie racjonalizuje wydatków publicznych, nie sprzyja rozwojowi, a także wykorzystaniu
istniejącego kapitału ludzkiego, prowadzi do dalszej polaryzacji społeczeostwa na biednych
i bogatych i poszukiwania perspektyw życiowych - szczególnie przez młode pokolenie poza
granicami Polski.
1.4. Zapotrzebowanie na paostwo opiekuocze w społeczeostwie postindustrialnym; nowe
ryzyka, nowe wyzwania dla systemów polityki społecznej
Przedstawione w powyższej analizie modele czy reżimy polityki społecznej
w rozwiniętych krajach kapitalistycznych kształtowały się przez kilka dekad powojennego
ładu ekonomicznego w oparciu o wypracowane w tych krajach w epoce industrialnej
odmienne wzorce rozwiązao instytucjonalnych bazujące na doktrynach przystających
do świata wartości i norm preferowanych w danym społeczeostwie oraz wynikającej stąd
wizji rozwoju społecznego. Sukcesy reżimów opiekuoczych i szerzej koncepcji welfare state
legitymizowały słusznośd wypracowanego podziału powinności socjalnych i przeciwdziałania
ryzykom społecznym pomiędzy sferę publiczną, prywatną i rodzinę aż do kooca lat 70., kiedy
to osłabło tempo wzrostu gospodarczego, załamała się polityka pełnego zatrudnienia,
a tradycyjna rodzina epoki industrialnej oparta na trwałym małżeostwie, pracy zawodowej
mężczyzny i pracy domowej kobiety utraciła swoją stabilnośd. Postindustrialny etap rozwoju
gospodarczego i przemiany rodziny stworzyły nowe ryzyka socjalne, stawiając przed
reżimami opiekuoczymi wyzwania transformacji dotychczasowych rozwiązao i dostosowania
działao do postindustrialnej gospodarki i niestabilnej rodziny. Wypracowane przez kilka
dziesięcioleci mechanizmy funkcjonowania reżimów opiekuoczych i charakterystyczne
dla
nich
różnice
w
interpretacji
odpowiedzialności
paostwa,
rynku
i
rodziny
za bezpieczeostwo socjalne obywateli, znalazło także odzwierciedlenie w przyjętych przez
paostwa o różnych modelach (reżimach polityki społecznej) strategiach dostosowawczych.
W poniższej analizie chciałabym zwrócid uwagę na kluczowe uwarunkowania nowych ryzyk
socjalnych płynące z postindustrialnego rynku pracy i przemian rodziny, wskazując
33
równocześnie na sposoby reakcji reżimów opiekuoczych na inny wymiar współczesnego
ryzyka socjalnego.
Gwałtowny rozwój technologii w drugiej połowie XX w., a w ostatnich dwóch dekadach
procesy globalizacji skutecznie przeniosły erę industrialną do historii, zmieniając radykalnie
świat pracy i stosunki pracy. Oparty na drugim sektorze (przemysł) kapitalizm ery
industrialnej, dający zatrudnienie szerokim rzeszom nisko wykwalifikowanych pracowników,
zastąpił rosnący w siłę sektor usług wymagający pracownika lepiej wykształconego, z dużym
doświadczeniem i wysokimi kwalifikacjami zawodowymi. Efektem tej kluczowej zmiany jest
głęboka polaryzacja świata pracy, niosąca nierówności zawodowe i płacowe, bezrobocie
ludzi słabo wykształconych o niskim stażu pracy (brak doświadczenia), niestabilnośd
zatrudnienia pracowników „stanowiących zaplecze gospodarki opartej na wiedzy”, łatwo
zastępowalnych ze względu na dostatek osób o podobnych, niskich kwalifikacjach. Coraz
węższa jest kategoria pracowników na trwale związanych z rynkiem pracy - insiders –
wysokiej klasy specjalistów, menedżerów, specjalistów od wiedzy, osiągających wysokie
zarobki, z drugiej strony rośnie liczebnośd tych, którzy pozostają przez większośd życia „poza”
rynkiem pracy - outsiders - długotrwale bezrobotni, młodzież bez doświadczenia
zawodowego, jedyni żywiciele rodzin niepełnych - głównie kobiety, słabo wykształceni,
wcześni emeryci (nierzadko zasilający kategorie biednych, wyizolowanych i wykluczonych
społecznie). Co więcej, szanse outsiderów na poprawę ich statusu ekonomicznego poprzez
integrację z rynkiem pracy są mocno ograniczone. Przy szybkich zmianach technologicznych
nadal kurczy się obszar pracy dla słabiej wykwalifikowanych i pracowników bez
doświadczenia zawodowego, rosną natomiast wymagania pod adresem kapitału
zawodowego wysokiej klasy specjalistów pracujących w branżach usług o wysokim poziomie
technologii. Jeżeli zaistnieją na rynku pracy, to będzie to na ogół krótki epizod w ich biografii,
charakteryzujący się zatrudnieniem krótkotrwałym - na czas określony, na ogół
w tzw. zawodach śmieciowych, nie zwiększających ich kwalifikacji zawodowych i dających
groszowy dochód. Nadal większośd z nich - nawet pracując - pozostaje biedna. Pracujący
biedni
to
coraz
liczniejsza
kategoria
pracowników,
szacowana
w
paostwach
UE na 7% pracujących (ok. 14 mln).
34
Postindustrialny świat stoi przed dylematem sprowadzającym się do dwóch scenariuszy;
postawid na profesjonalizację, której towarzyszyd będzie masowe wykluczenie z rynku pracy,
czy też postawid na masowy rozwój usług, oferujący wszelako mnóstwo nędznej pracy.
Obydwa scenariusze wymagają głębokich przemian dotychczasowych instrumentów
w polityce społecznej realizowanej w oparciu o założenia modelowe. Przemiany te dotyczą
zarówno strategii zatrudnienia, systemu kształcenia i kwalifikacji, kalkulacji kosztów rozwoju
usług, stopnia samowystarczalności gospodarstw domowych w zakresie usług związanych
z opieką i prowadzeniem domu, ram prawnych rynku pracy (stosunki pracy, regulacje
socjalne, elastycznośd zatrudnienia), regulacji płac, programów emerytalnych w zarządzaniu
dezindustrializacją. Każdy z reżimów, zachowując wiernośd kluczowym założeniom
teoretycznym, proponuje odrębne instrumenty osłabienia konsekwencji gospodarki
ery postindustrialnej w sferze zagrożenia bezpieczeostwa socjalnego obywateli, uzyskuje
także inne efekty swoich działao. I tak odnosząc się do rynku pracy, w krajach Europy
kontynentalnej występuje wysokie ryzyko bezrobocia kobiet oraz niskie szanse bezrobotnych
na ponowne zatrudnienie, w krajach śródziemnomorskich bezrobocie dotyka przede
wszystkim ludzi młodych i zatrudnionych na własny rachunek, w paostwach skandynawskich
mamy do czynienia ze skutecznością instrumentów aktywizacji bezrobotnych i relatywnie
wysokim odsetkiem powrotu bezrobotnych na rynek pracy, przy niskim motywowaniu
do podejmowania zatrudnienia na własny rachunek. W paostwach reżimu liberalnego
relatywnie dobre są rezultaty aktywizacji zawodowej bezrobotnych kobiet. Najlepszym
antidotum na niepewnośd zatrudnienia i głęboką segmentację zatrudnienia wydają
się byd reżimy socjaldemokratyczne, gdzie stosunkowo dobrze rozwiniętym elastycznym
rynkom pracy towarzyszą wysokie i powszechne gwarancje socjalne, zapewniając także
w przypadku problemów na rynku pracy, bezpieczeostwo socjalne i godziwe świadczenia
socjalne dla gospodarstw domowych. Reżim konserwatywny zapobiega dezorganizacji
tradycyjnego świata pracy, jest wstrzemięźliwy w popieraniu elastycznych form zatrudnienia,
większośd powinności socjalnych spoczywa na rodzinie. Najmniejszy poziom bezpieczeostwa,
a zarazem wysokie ryzyko niepewności, nierówności i ubóstwa gwarantuje reżim liberalny,
stroniący od regulacji rynku pracy i rodzinnych zobowiązao socjalnych.
35
Poza polaryzacją świata pracy, implikującą nierównośd w dostępie do pracy, wzrost
bezrobocia, pracujących biednych, ryzyka biedy i wykluczenia społecznego, współczesne
reżimy opiekuocze muszą zmierzyd się z nową strukturą wiekową bezrobotnych. Wysokie
bezrobocie ludzi młodych do 25 roku życia stało się nasilającą cechą struktury wiekowej
bezrobotnych. Według danych Eurostatu za 2010 r. stopa bezrobocia ludzi młodych
w 27 paostwach UE wynosiła 19,6%. A zatem co piąty młody człowiek w UE jest bez pracy
i możliwości samodzielnego budowania własnej egzystencji, w tym założenia i utrzymania
rodziny. W wielu krajach to młodzież ponosi ciężar pogłębiających się nierówności na rynku
pracy. Sytuacja poszczególnych krajów jest mocno zróżnicowana. Najmniej bezrobotnych
młodych jest w Holandii – 8,1%, najwięcej w Hiszpanii – 40,3%, gdzie ponadto 90% młodych
Hiszpanów jest zatrudnionych na umowach czasowych. We Francji stopa bezrobocia
młodzieży do 25 lat wynosi 30%, w Wielkiej Brytanii 16,78%. To zróżnicowanie ma związek
ze sposobem oddziaływania reżimów opiekuoczych na bezrobocie młodzieży i ich aktywnych
polityk rynku pracy. W krajach skandynawskich w programach aktywizujących zawodowo
młodych bezrobotnych uczestniczy 2 – 2,5% młodzieży, w krajach Europy kontynentalnej
1,2%. Bezrobocie ma przełożenie na ryzyko biedy wśród młodzieży - najniższe w krajach
skandynawskich , gdzie występuje hojny poziom wsparcia socjalnego ze strony paostwa oraz
wysoki w Wielkiej Brytanii i Francji, gdzie wsparcie socjalne jest znikome. Ale równocześnie
w krajach o najwyższym poziomie bezrobocia młodzieży, takich jak Hiszpania i Włochy, gdzie
poziom wsparcia socjalnego dla bezrobotnych młodych obywateli jest nieznaczny, ryzyko
biedy w tej populacji nie jest wysokie, bowiem tutaj przed biedą chroni ich dalsze
zamieszkiwanie i utrzymywanie przez rodzinę. Tam gdzie niewydolnośd absorpcji młodych
ludzi przez rynek pracy jest wspomagana przez reżim opiekuoczy paostwa (kraje
skandynawskie) lub usankcjonowaną przez reżim opiekuoczy familizacją ryzyka socjalnego
(familizacyjne
reżimy
konserwatywne),
egzystencja
bezrobotnej
młodzieży
nie jest naznaczona biedą. Najgorsza sytuacja dla młodzieży bez pracy występuje w tych
krajach, gdzie ani paostwo, ani rodzina nie zapewniają dostatecznej pomocy (reżimy
liberalne).
Kolejną kluczową kwestią implikującą koniecznośd nowego spojrzenia na możliwośd
dzielenia odpowiedzialności za ryzyka socjalne pomiędzy paostwo, rynek i rodzinę,
36
są głębokie przeobrażenia rodziny. Rodzina oparta na pracy zawodowej jednego żywiciela
odeszła do historii wraz ze wzrostem wykształcenia kobiet i deprecjacją wartości płacy
rodzinnej. Aktywnośd zawodowa obojga rodziców stała się warunkiem zapewnienia rodzinie
godziwych dochodów, zmieniając zasadniczo sposób realizacji wielu funkcji rodziny i podział
ról kobiet i mężczyzn. Aktywnośd obojga rodziców zmniejszyła zasoby czasu pozostającego
do dyspozycji rodziny, wprowadziła podwójne obciążenie pracą (zawodową i domową)
kobiet, osłabiła opiekuoczą funkcję rodziny i spowodowała wzrost zapotrzebowania na usługi
opiekuocze oraz usługi związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wzrost
zatrudnienia kobiet nastąpił przede wszystkim w sektorze usług (np. w Szwecji
87% zatrudnionych w sektorze usług stanowią kobiety), charakteryzującym się wprawdzie
niższym poziomem płac, ale mniej podatnym na wahania koniunktury gospodarczej. Wzrost
rodzin z dwojgiem zarabiających rodziców stanowi nie tylko większą gwarancję
zadawalających dochodów, ale także chroni przed ryzykiem biedy w przypadku utraty pracy
przez jednego z rodziców. Równocześnie takie rodziny są liczącym się konsumentem usług,
stanowią zatem źródło tworzenia miejsc pracy. W literaturze przedmiotu można znaleźd
określenie
”uniwersalna
kobieca
ekonomia
usług
opiekuoczych”,
odnoszące
się
do wysokiego rozwoju sektora usług zatrudniających kobiety, oznaczające, że opłacane
kobiety służą innym kobietom w wyręczaniu ich w świadczeniu usług (domowych
i opiekuoczych), aby te mogły pracowad zawodowo także w większości w sektorze usług 34.
Ale taka sytuacja ma miejsce w krajach, gdzie silne reżimy socjaldemokratyczne dokonały
dalekiej defamilizacji obowiązków opiekuoczych, oferując szeroki dostęp do publicznych,
bezpłatnych i o wysokiej jakości placówek opieki nad dzieckiem, wprowadziły hojne
świadczenia urlopowe dla obojga pracujących rodziców, umożliwiające mężczyznom szerokie
włączenie się w proces sprawowania opieki nad dziedmi. W Europie kontynentalnej, głównie
w Niemczech oraz w krajach śródziemnomorskich – Hiszpania i Włochy - nie odstąpiono od
koncepcji familizmu, w niewielkim stopniu organizując publiczne formy opieki nad dzieckiem
i zachowując preferencje socjalne dla rodzin z jednym (męskim) żywicielem. Reżimy liberalne
ukierunkowały działania na konkretne grupy np. matki samotnie wychowujące dzieci.
34
M. Langan, I. Ostner, Geschlechterpolitik im Wohlfahrtsstaat, Aspekte im internationalen Vergleich,
[w:] K. Braun, G. Fuchs, Ch. Lemke, K. Toens, Feministische Perspektiven der Politikwissenschaft, Muenschen,
Wien, Oldenburg 2000.
37
Głębokim zmianom uległa także struktura rodziny i jej stabilnośd. Tradycyjna rodzina
rozumiana jako nuklearny związek oparty na małżeostwie i biologicznym rodzicielstwie stała
się jedną z form rodziny, współwystępując z alternatywnymi formami życia rodzinnego
takimi jak kohabitacje, małżeostwa bezdzietne z wyboru, samotne rodzicielstwo, zastępcze
rodzicielstwo, rodziny zrekonstruowane. Wzrosło także zagrożenie rozpadem dla rodziny
opartej na sformalizowanym małżeostwie, do czego w pewnym zakresie przyczynia się praca
zawodowa obojga rodziców. Wprawdzie ci rodzice mają większe szanse na dostatnie życie
i sprostanie jakże często nadużywanemu przez badaczy, ale także podmioty publiczne
oczekiwaniu zapewnienia przez rodziców warunków do dostarczenia „odpowiedniej jakości
potomstwa”, ale cierpiąc na chroniczny brak czasu i wymiennośd sprawowania opieki
nad dzieckiem, a także jego wychowania, są bardziej narażeni na utratę więzi i bliskości
emocjonalnej. Tym bardziej, że wraz z przemianami rynku pracy pogłębiają się sprzeczności
pomiędzy oczekiwaniami pracodawców a potrzebami rodziny. Np. elastycznośd zatrudnienia,
dyspozycyjnośd, wymóg ciągłego doskonalenia kwalifikacji zawodowych kłóci się nierzadko
z koniecznością zapewnienia rodzinie stabilnego rytmu życia i okrada życie rodzinne
ze wspólnie spędzanego czasu. Te sprzeczności wymagają włączenia się „trzeciej siły”
w postaci paostwa i jego rozwiązao normatywnych i socjalnych, bowiem pozostawienie
ich sferze prywatnej pogłębia niestabilnośd rodziny. Na ten aspekt zwraca uwagę Ulrich Beck
pisząc m. in. ludzie, wbrew temu co sami sądzą, i co sobie zarzucają, nie są bezpośrednią
przyczyną wielu problemów w rodzinie(…). Prawie wszystkie konflikty mają także aspekt
instytucjonalny (…), wszystko to co z zewnątrz uderza w rodzinę – za sprawą rynku pracy,
systemu zatrudnienia, prawa itp. - jest niesłusznie sprowadzane i minimalizowane do sfery
prywatnej (…), ten kto domaga się mobilności na rynku pracy, bez względu na prywatne
interesy, ten przyczynia się – właśnie jako apostoł rynku – do rozkładu rodziny35. Rosnąca
liczba rozwodów oznacza wzrost liczby rodzin niepełnych, na których wysoką dynamikę
wzrostu wpływa także wysoki odsetek urodzeo pozamałżeoskich sięgający w krajach
skandynawskich nawet powyżej 50% urodzeo. Rodziny niepełne to przede wszystkim
rodziny, gdzie głową rodziny jest na ogół kobieta (90% rodzin niepełnych to rodziny kobiet
z dzieckiem lub dziedmi). Wysokie ryzyko pozostawania tej kategorii kobiet poza rynkiem
35
U. Beck, Społeczeostwo ryzyka, W drodze do innej nowoczesności. Warszawa 2002. s. 180.
38
pracy wynika po części z niskiego poziomu kwalifikacji – w ogólnej liczbie rodzin niepełnych
rośnie liczba bardzo młodych matek, które nie zdążyły przed macierzyostwem ukooczyd
szkoły i zdobyd kwalifikacji, ale także z faktu trudności zorganizowania opieki nad dzieckiem.
Ich status ekonomiczny – zagrożenie ryzykiem biedy lub wejście na rynek pracy – jest
szczególnie mocno uzależniony od transferów socjalnych, dostępności usług opiekuoczych
i działao aktywizujących do pracy. W tej mierze reżimy polityki społecznej istotnie się różnią.
Największe wsparcie oferuje reżim socjaldemokratyczny. Kraje skandynawskie zachęcają
samotne matki do pracy, mimo, że instrumenty tych zachęt są kosztowne, bowiem nie chcą
dopuścid, aby ta kategoria kobiet (i ich dzieci) stała się długoterminowymi klientami pomocy
socjalnej paostwa. Te działania wspiera szeroko dostępna sied usług opiekuoczych,
a w przypadku utraty pracy świadczenia materialne minimalizują ryzyko ubóstwa (w Szwecji
ryzyko ubóstwa matek samotnie wychowujących dzieci nie odbiega od przeciętnej dla ogółu
ludności). Aktywna polityka na rzecz rodzin – i dotyczy to w zasadzie każdego typu rodziny w paostwach skandynawskich jest nastawiona na szerokie wsparcie publiczne rodzin
w realizacji ich funkcji oraz podtrzymywaniu rynku pracy jako głównej bazy dobrobytu; są to
w zasadzie skuteczne inwestycje przeciwdziałające niewydolności obu tych sfer – rodziny
i rynku, co więcej ta polityka przynosi najlepsze rezultaty w obszarze przyrostu naturalnego,
którego załamanie jest widoczne w większości paostw Europy. Jest to także inwestycja
w przyszłe szanse na samodzielnośd coraz liczniejszej zbiorowości dzieci wychowujących się
w rodzinach niepełnych. We Włoszech i Niemczech (reżimy konserwatywne) szanse
samotnych matek na pracę zawodową są znacznie mniejsze, bowiem występuje tu deficyt
instytucji opieki nad dzieckiem i nie są też one grupą docelową w programach aktywizacji
zawodowej. Przy niskich świadczeniach socjalnych z pomocy społecznej ryzyko biedy tej
kategorii rodzin jest wysokie. W Wielkiej Brytanii, charakteryzującej się wysokim odsetkiem
rodzin niepełnych, wśród których ponad 1/3 stanowią matki do 24 roku życia, ta kategoria
rodzin zagrożona jest bardzo wysokim ryzykiem biedy (reżim liberalny).
39
1.5. Zakooczenie
Podsumowując powyższe rozważania można powiedzied, że paostwa opiekuocze i ich reżimy
polityki społecznej w różny sposób reagują na nowe ryzyka socjalne, powstające w erze
postindustrialnego rozwoju kapitalizmu. Zdaniem G. Espinga-Andersena wewnętrzna logika
reżimów opiekuoczych nadal się reprodukuje. Paostwa socjaldemokratyczne zareagowały
aktywnie (…), położyły większy nacisk na usługi i przesunęły zasoby na rzecz młodszych
gospodarstw domowych w celu podtrzymania ich dochodu i maksymalizacji ich zatrudnienia.
Reżimy konserwatywne zareagowały pasywnie (…), utrzymały dotychczasowe transfery
(…), pasywne podtrzymywanie dochodu stało się ich główną bronią w walce z nowymi
formami ryzyka (…), nowe ryzyka i nowe obowiązki zostały przerzucone na rodzinę. Podejście
liberalne (…) jest także pasywne – umocniła się wiara, że rynek zapewni rozwiązania socjalne
(…) poza bezpośrednią prywatyzacją… jest nacisk na workfare oraz przejście do negatywnych
podatków dochodowych…36. Uwidoczniają się natomiast coraz większe różnice pomiędzy
paostwami - także paostwami zaklasyfikowanymi do tych samych reżimów opiekuoczych
- w kwestii ich polityki wobec ludzi młodych. Np. Australię i Irlandię i Nowa Zelandię cechuje
większy stopieo aktywności na rzecz poprawy sytuacji ludzi młodych w porównaniu
do Wielkiej Brytanii czy Stanów Zjednoczonych. W tej pierwszej grupie paostw
zaklasyfikowanych do reżimu liberalnego mamy też do czynienia ze wzrostem usług,
w porównaniu do drugiej grupy pozostającej przy transferach socjalnych.
Pytanie o przyszłośd paostwa opiekuoczego to właściwie pytanie o sposób zarządzania
starymi i nowymi ryzykami socjalnymi, o obecnośd paostwa w łagodzeniu skutków coraz
większej niewydolności rynku jako czynnika umożliwiającego jednostce i jej rodzinie
budowad swoją egzystencję. Paostwo wydaje się byd w obecnej sytuacji załamania rynku
i osłabienia rodziny jedyną stabilną stroną tego wielkiego trójkąta, ponoszącego wspólnie
odpowiedzialnośd za dobrobyt i bezpieczeostwo socjalne obywateli. Konieczna jest zmiana
36
G. Esping –Andersen, Społeczne podstawy…, s. 203-204.
40
relacji zarówno pomiędzy paostwem a rynkiem, jak i paostwem a rodziną. Czy jednak
wszystkie paostwa są gotowe na przebudowę struktur i zmianę priorytetów swoich reżimów
polityki społecznej? Jak na razie największą zdolnośd adaptacyjną wykazały paostwa
skandynawskie. Wydaje się zatem, że duch socjaldemokracji stwarza więcej nadziei
na osłabienie skutków nowych ryzyk społecznych; proponuje bowiem zrównoważony rozwój
społeczno-ekonomiczny, gdzie reformy – i dotyczące rynku i świadczeo socjalnych – opierają
się na dążeniu do zapewnienia dobrobytu wszystkim, zgodnie z priorytetem równych szans
Johna Rawlsa, który stwierdza, że musimy odwoład się do szans danych tym, którzy mają
mniejsze możliwości. Musimy uznad, że otwiera się przed nimi szerszy wachlarz bardziej
pożądanych alternatyw, niż byłoby to w innym przypadku37.
37
J. Rawls, Teoria sprawiedliwości, PWN, Warszawa 1994, s. 413.
41
Częśd Druga
Michał Żejmis
MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH
W PERSPEKTYWIE ZREALIZOWANEGO PROJEKTU BADAWCZEGO
42
2.1. Podstawowe informacje o zrealizowanych badaniach
Raport prezentuje wyniki badao przeprowadzonych w ramach realizacji projektu
„Modele polityki społecznej na Warmii i Mazurach”. Przeprowadzono: badania empiryczne w oparciu o technikę zogniskowanych wywiadów grupowych (ang. Focus Group Interview FGI) oraz ilościowe badania ankietowe z wykorzystaniem kwestionariusza ankiety.
Uzupełnienie stanowiły: ankieta internetowa oraz kwestionariuszowe wywiady telefoniczne
(ang. Computer Assisted Telephone Interview - CATI), kierowane do przedstawicieli
jednostek pomocy społecznej
i samorządu terytorialnego. Poniżej
zamieszczono
podstawowe informacje dotyczące zrealizowanych badao, które powinny ułatwid przegląd
prezentowanych dalej wyników.
Niniejszy raport wskazuje zjawiska i tendencje występujące w środowiskach lokalnych
lub powszechnie na obszarze województwa, które są ilustrowane danymi statystycznymi
w zestawieniach tabelarycznych oraz cytatami. Źródłem wszystkich cytowanych treści jest
„Analiza badao jakościowych” oparta na materiałach źródłowych stanowiących transkrypcje
zogniskowanych wywiadów grupowych (tzw. FGI - ang. Focus Group Interview)
zarejestrowanych w trakcie realizacji badania terenowego (sierpieo 2010 - styczeo 2011).
Ze względu na przyjętą formułę opracowania, cytaty zawierają odnośniki źródłowe
wskazujące jedynie na grupę objętą badaniem (JST, OPS, partnerzy społeczni) bez podania
powiatu, nazwy instytucji. Analizowany materiał został opracowany na podstawie
wypowiedzi pochodzących z dyskusji w grupach pracowników instytucji pomocy społecznej,
jednostek samorządu terytorialnego lub przedstawicieli podmiotów będących lokalnymi
partnerami w rozwiązywaniu problemów społecznych. Podjęcie badania terenowego
techniką
FGI
służyło
przede
wszystkim
konfrontowaniu
i
zebraniu
informacji
od przedstawicieli zróżnicowanych typów instytucji posiadających wiedzę i perspektywę
sytuacji
lokalnej
i
regionalnej
o
różnym
zakresie.
Łącznie
przeprowadzono
61 zogniskowanych wywiadów grupowych we wszystkich 21 powiatach województwa
43
warmiosko-mazurskiego. W 19 powiatach przeprowadzono wywiady w 3 grupach
pracowników i działaczy instytucji lokalnych: 1) instytucje pomocy społecznej (gminne
i miejskie Ośrodki Pomocy Społecznej, Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie); 2) jednostki
samorządu terytorialnego (urzędy gmin i powiatów); 3) lokalni partnerzy społeczni
i gospodarczy (Powiatowe Urzędy Pracy, organizacje pozarządowe, Policja i Straż Miejska,
pracodawcy, placówki ochrony zdrowia, inne kategorie w zależności od odpowiedzi
na zaproszenie do udziału w spotkaniach). W dwóch powiatach - miasto Elbląg oraz miasto
Olsztyn - grupy przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego oraz lokalnych
partnerów społecznych i gospodarczych zostały połączone (za zgodą Regionalnego Ośrodka
Polityki Społecznej), stąd w powiatach tych przeprowadzono po 2 spotkania obejmujące
3 badane typy instytucji. Łącznie we wszystkich zrealizowanych zogniskowanych wywiadach
grupowych w całym województwie uczestniczyło 207 osób, w tym najwięcej przedstawicieli
instytucji pomocy społecznej (80 osób), nieco mniej przedstawicieli jednostek samorządu
terytorialnego (70) i najmniej lokalnych partnerów społeczno-gospodarczych (57). Liczba
uczestników poszczególnych grup fokusowych uwidacznia zainteresowanie kwestiami
rozwiązywania problemów społecznych i przeciwdziałania zagrożeniom wykluczenia
społecznego. Można zauważyd asymetrię w tym względzie pomiędzy aktywnością pomocy
społecznej i instytucji stanowiących naturalne wsparcie tych działao w środowiskach
lokalnych.
Realizacja projektu objęła badania ankietowe (w 21 powiatach), w których łącznie wzięło
udział 574 lokalnych instytucji sfery społecznej. Badanie przeprowadzono w dwóch
komplementarnych formach (z wykorzystaniem drukowanego kwestionariusza ankiety oraz
w drodze ankiety elektronicznej). Badaniem zostało objętych 10 typów instytucji.
Dla każdego typu instytucji opracowano oddzielny kwestionariusz ankiety. Większośd pytao
kwestionariuszy różnego typu była tożsama, ze względu na potrzebę uchwycenia
statystycznego obrazu poszczególnych zagadnieo dla całej zbiorowości instytucjonalnej.
Częśd pytao została opracowana dla poszczególnych lub kilku typów instytucji z uwagi
na specyfikę badanych zagadnieo. W toku realizacji badania kwestionariusze ankiety
dystrybuowano w formie papierowego formularza lub przy wykorzystaniu ankiety
elektronicznej. Ankieta internetowa stanowi integralną częśd statystycznego badania
44
ankietowego, przeprowadzonego z zastosowaniem wydrukowanego kwestionariusza.
Dla potrzeb realizacji ankiety wykorzystano formularz elektroniczny w okresie realizacji
badania implementowany i udostępniony przez realizatora badao w sieci www.
Respondentami ankiety byli wyłącznie przedstawiciele badanych podmiotów (pracownicy lub
działacze).
Obszary badanych zagadnieo w toku realizacji badania ilościowego i jakościowego były
tożsame. Zogniskowane wywiady grupowe, prowadzone z przedstawicielami podmiotów
lokalnych w ramach realizacji badania empirycznego skupiały się wokół dyskusji
moderowanej z uwzględnieniem następujących części: kilkuminutowe wprowadzenie;
poznanie kontekstu działania instytucji; zdobycie wiedzy na temat istniejących
strategii/modeli (wzorców) polityki społecznej w województwie warmiosko-mazurskim;
zidentyfikowanie czynników zwiększających efektywnośd i skutecznośd prowadzonej polityki
społecznej; wnioski i rekomendacje; krótkie zakooczenie. Wywiady realizowane według
przygotowanego scenariusza trwały ok. 1,5-2 godziny każdy. Zostały opracowane
i wykorzystane 3 warianty scenariusza wywiadu dla każdej z 3 typów grup fokusowych.
W
badaniu
ilościowym
zastosowano
10
rodzajów
kwestionariuszy
ankiety
dla poszczególnych typów badanych instytucji lokalnych (tabela 2 i 3).
Tabela 2. Typy instytucji lokalnych w badaniu ankietowym (N=574)
Typ instytucji
Liczba instytucji danego typu
w badanej próbie (N)
Udział instytucji danego typu
w badanej próbie (%)
instytucje pomocy społecznej
115
20,0%
szkoły
106
18,5%
instytucje samorządu
terytorialnego
66
11,5%
organizacje pozarządowe
79
13,8%
komendy policji i straży miejskiej
27
4,7%
kluby integracji społecznej
41
7,1%
powiatowe urzędy pracy
20
3,5%
instytucje kultury
45
7,8%
parafie kościoła
rzymskokatolickiego
48
8,4%
placówki ochrony zdrowia
27
4,7%
Źródło: Zestawienie na podstawie – Analiza wyników badao ankietowych
45
Tabela 3. Instytucje lokalne w badaniu ankietowym według powiatów województwa warmiosko-mazurskiego
Typ instytucji
Szkoły
JST
Jednostki pomocy
społecznej
KIS
Komendy Policji lub
Straży Miejskiej
PUP
NGO
Parafie kościoła
rzymskokatolickiego
Lokalne instytucje
kultury
Placówki ochrony
zdrowia
Ogółem
bartoszycki
7
1
3
3
1
1
1
3
2
1
23
braniewski
6
3
8
1
1
2
4
2
2
1
30
działdowski
6
4
6
1
1
1
2
3
3
1
28
miasto Elbląg
1
2
3
1
2
1
5
1
1
17
elbląski
5
4
7
1
4
2
1
ełcki
7
3
6
1
1
2
2
3
1
28
giżycki
5
2
6
1
1
5
3
2
1
26
gołdapski
3
2
4
2
2
1
2
2
3
1
22
iławski
8
7
7
3
1
2
3
2
2
2
37
kętrzyoski
3
1
7
3
1
1
3
2
1
2
24
lidzbarski
4
5
6
1
1
1
3
1
1
1
24
mrągowski
6
2
3
4
1
2
4
3
2
1
28
nidzicki
1
4
5
1
3
1
4
2
2
1
24
nowomiejski
9
3
8
4
1
1
3
2
2
2
35
olecki
5
4
4
3
1
3
2
3
miasto Olsztyn
1
1
3
3
2
5
3
1
5
24
olsztyoski
7
3
13
1
1
5
4
2
2
38
ostródzki
4
3
10
3
3
1
3
4
2
1
34
piski
7
3
2
3
1
3
2
1
2
24
szczycieoski
4
4
7
1
1
3
2
5
1
28
węgorzewski
4
2
4
2
1
2
3
3
1
22
103
62
120
27
23
69
50
43
28
565*
ogółem
40
2
24
25
*w przypadku 9 ankiet nie podano informacji o powiecie
46
W przeprowadzonym badaniu najwyższy zwrot kwestionariuszy ankiety odnotowano
w przypadku instytucji pomocy społecznej. Może to świadczyd o proporcjonalnie najwyższym
zainteresowaniu pracowników tego typu instytucji w rozwiązywaniu problemów
społecznych. Wszyscy adresaci ankiety otrzymali bowiem te same kwestionariusze wraz
z kopertami zwrotnymi i analogiczną prośbą o wypełnienie kwestionariusza.
Informacje pozyskane w badaniu ankietowym i badaniu jakościowym prowadzonym
techniką zogniskowanych wywiadów grupowych, zostały w maju i czerwcu uzupełnione
przez zespół Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej o zrealizowane w tym okresie badania:
-
odrębną
ankietę
internetową
adresowaną
do
Ośrodków
Pomocy
Społecznej
i Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie, dotyczącą powiatowych i gminnych strategii
rozwiązywania problemów społecznych na Warmii i Mazurach (w badaniu udział wzięli
przedstawiciele 102 jednostek pomocy społecznej - 85 OPS i 17 PCPR);
-
badanie CATI skierowane do jednostek pomocy społecznej i jednostek samorządu
terytorialnego (w badaniu wzięli łącznie udział 142 respondenci, w tym przedstawiciele
6 powiatów – sekretarze starostw, starostowie; 26 gmin – sekretarze urzędów gmin,
burmistrzowie, wójtowie; 8 Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie; 102 Ośrodków
Pomocy Społecznej ze wszystkich powiatów województwa).
Rezultaty obydwu powyższych badao są prezentowane w dalszych rozdziałach niniejszego
raportu.
W dalszej części opisu sytuacji społecznej i stanu polityki społecznej w regionie
w szerokim zakresie ujęto informacje dostarczone w „Analizie danych zastanych” (listopad
2010). Analiza prezentuje w znacznej części dynamikę zjawisk na przestrzeni 5 lat
(2004-2009). Niniejsze opracowanie odnosi się głównie do danych ilustrujących stan obecny,
tzn. aktualny w chwili opracowania analizy (większośd zawartych w niej danych pochodzi
z zestawieo za 2009 r.).
47
W grudniu 2010 oraz marcu 2011 r. w ramach realizacji projektu w Olsztynie,
zostały przeprowadzone debaty nt. pomocy społecznej w regionie. W debatach uczestniczyli
przedstawiciele lokalnych instytucji pomocy społecznej z różnych powiatów województwa.
2.2. Sytuacja społeczna w regionie Warmii i Mazur
Rozpoczynając tą krótką podróż po polityce społecznej w regionie, czytelnik powinien
zapoznad się z podstawowymi informacjami o obszarze wędrówki. Województwo
warmiosko-mazurskie o powierzchni 24 203 km² jest czwartym (po województwach:
mazowieckim, wielkopolskim i lubelskim) pod względem obszaru w Polsce. Region
charakteryzuje niska gęstośd zaludnienia, a w okresie 5 lat poprzedzających realizację
projektu badawczego „Modele polityki społecznej na Warmii i Mazurach - badania”
odnotowano spadek liczby ludności województwa o 0,11%, z 1 428 714 osób w 2004 r.
do 1 427 118 osób w 2009 r. Liczba ludności w analizowanym okresie zmniejszyła
się w 16 z 21 powiatów, natomiast wzrosła w 5 powiatach: ełckim, iławskim, nowomiejskim,
olsztyoskim oraz w mieście Olsztynie.
2.2.1. Ludnośd regionu
Województwo warmiosko-mazurskie dzieli się na 21 powiatów, w tym 2 miasta
na prawach powiatu: Olsztyn i Elbląg, zamieszkiwane przez największą liczbę ludności
(odpowiednio 176,4 tys. i 126,4 tys. mieszkaoców). Tabela 4 przedstawia powiaty regionu
i określa ich wielkośd celem zachowania pełniejszego obrazu sytuacji społecznej regionu
prezentowanej czytelnikowi w dalszej części niniejszego opracowania.
48
Tabela 4. Powiaty województwa warmiosko-mazurskiego według liczby ludności (2009)
Powiat
Liczba mieszkaoców (os.)
miasto Olsztyn
176 457
miasto Elbląg
126 419
Olsztyoski
116 766
Ostródzki
104 506
Iławski
90 442
Ełcki
86 238
Szczycieoski
69 286
Działdowski
65 188
Kętrzyoski
64 814
Bartoszycki
60 128
Piski
57 093
Giżycki
56 522
Elbląski
56 389
Mrągowski
50 169
Nowomiejski
43 749
Braniewski
42 927
Lidzbarski
42 501
Olecki
34 111
Nidzicki
33 444
Gołdapski
26 624
Węgorzewski
23 327
województwo warmiosko-mazurskie
1 427 118
Źródło: Zestawienie na podstawie danych GUS
Społeczeostwo Warmii i Mazur powoli się starzeje, na co wpływ wywiera odpływ ludzi
młodych poszukujących pracy i szans rozwoju w innych regionach kraju i za granicą oraz
zmiany wskaźników demograficznych. Na terenie województwa warmiosko-mazurskiego,
w okresie ujętym w analizie danych zastanych, nastąpił wzrost wskaźnika urodzeo na 1000
ludności z 10 osób (2004) do 12 osób (2009). Większą liczbę urodzeo w roku 2009,
w porównaniu z rokiem 2004, odnotowano we wszystkich powiatach. Jednocześnie w latach
2004-2009 odnotowano wzrost wskaźnika zgonów na 1000 ludności z 8,6 do 9,2 osób.
Wzrósł również wskaźnik zgonów niemowląt na każde 1000 urodzeo żywych
w województwie z 4,6 osób (2004) do 5,0 osób (2009), chociaż w 9 powiatach odnotowano
spadek wartości tego wskaźnika. Równocześnie obserwuje się odpływ ludzi młodych
w poszukiwaniu szans życiowych poza regionem.
49
2.2.2. Uwarunkowania ekonomiczne
Dane społeczno-ekonomiczne województwa warmiosko-mazurskiego ukazują region
o stosunkowo niskich dochodach ludności, z wysokimi wskaźnikami bezrobocia. Sytuacja
społeczno-ekonomiczna jest wyraźnie najkorzystniejsza w Olsztynie i wyróżnia to miasto
na tle województwa. W niniejszym podrozdziale prezentuję czytelnikowi wskaźniki dostępne
w przeprowadzonej analizie danych zastanych, które obrazują wpływ uwarunkowao
ekonomicznych na stan i perspektywę polityki społecznej w regionie.
W latach 2004-2009 w województwie warmiosko-mazurskim liczba podmiotów
gospodarczych zarejestrowanych w systemie REGON wzrosła o 5,52%. Tylko w jednym
z powiatów (piskim) liczba podmiotów gospodarczych zmniejszyła się w tym okresie.
We
wszystkich
zarejestrowanych
powiatach,
z
wyjątkiem
mikroprzedsiębiorstw.
Olsztyna,
Liczba
nieznacznie
małych
wzrosła
przedsiębiorstw
liczba
wzrosła
o 12,02% (z wyjątkiem dwóch powiatów: lidzbarskiego i szczycieoskiego). Liczba średnich
przedsiębiorstw wzrosła o 6,28% (wzrost nie nastąpił w 8 powiatach). Nastąpił natomiast
spadek o 6,21% liczby dużych przedsiębiorstw funkcjonujących na terenie województwa
(wzrost odnotowano tylko w 4 powiatach).
Na zmieniającą się strukturę podmiotów gospodarczych w regionie zwrócili uwagę
uczestnicy badania terenowego (FGI) zrealizowanego w ramach projektu „Modele polityki
społecznej na Warmii i Mazurach”. Na podstawie własnych obserwacji wskazali na wzrost
liczby małych firm, co negatywnie wpływa na rynek pracy, gdyż małe, często rodzinne firmy
nie zatrudniają dużej liczby pracowników.
Jak wspomniano w poprzednim podrozdziale (2.2.1. Ludnośd regionu Warmii i Mazur),
społeczeostwo regionu powoli się starzeje. W latach 2004-2009 w regionie nastąpił wzrost
50
liczby mieszkaoców w wieku produkcyjnym (65,2% w 2009 r.) oraz wzrost liczby
mieszkaoców w wieku poprodukcyjnym (14,4% w 2009 r.). Równocześnie nastąpił spadek
liczby mieszkaoców w wieku przedprodukcyjnym (20,4% w 2009 r.). Największy udział ogółu
mieszkaoców w wieku poprodukcyjnym jest w powiecie węgorzewskim (16,5%),
a najmniejszy w powiecie bartoszyckim (6,5%). W ostatnich latach we wszystkich powiatach
województwa zmniejszył się udział zarejestrowanych bezrobotnych w grupie mieszkaoców
w wieku produkcyjnym. Obecny poziom bezrobocia rejestrowanego wśród ludności w wieku
produkcyjnym dla poszczególnych powiatów przedstawia tabela 5.
Tabela 5. Bezrobocie rejestrowane wśród ludności w wieku produkcyjnym powiatów
województwa warmiosko-mazurskiego (2009)
Powiat
Udział zarejestrowanych osób bezrobotnych w ogóle
mieszkaoców powiatu w wieku produkcyjnym (%)
miasto Olsztyn
5,1
iławski
6,9
miasto Elbląg
8,3
olsztyoski
9,9
nidzicki
10,4
giżycki
10,8
nowomiejski
11,2
mrągowski
12,7
ostródzki
13,2
ełcki
13,6
kętrzyoski
14,3
szczycieoski
14,3
gołdapski
14,4
olecki
14,4
elbląski
14,6
węgorzewski
14,6
działdowski
14,9
lidzbarski
15,8
piski
16,8
braniewski
16,9
bartoszycki
19,3
11,7%
51
Średnia dochodów z pracy mieszkaoców regionu, podobnie jak w pozostałych częściach
kraju, w ostatnich latach wzrastała. Średnie zarobki ludności Warmii i Mazur w latach
2004-2009 wzrosły o 34,25% i wynosiły odpowiednio: 2050,21 PLN i 2752,41 PLN. Najwyższe
średnie zarobki w 2009 r. odnotowano w mieście Olsztyn - 3322,34 PLN, a najniższe
w powiecie nowomiejskim - 2308,70 PLN. Zaledwie w 3 powiatach średnie zarobki stanowią
kwoty wyższe od średniej w województwie (powiat olsztyoski oraz miasta Olsztyn i Elbląg).
W 9 powiatach średnie zarobki stanowią poniżej 2500 PLN (elbląski, giżycki, gołdapski,
iławski, kętrzyoski, lidzbarski, nidzicki, nowomiejski, węgorzewski).
W latach 2004-2009 nastąpił spadek wskaźnika stosunku średnich zarobków
w województwie warmiosko-mazurskim do średniej krajowej zarobków ludności
(odpowiednio: 85,1% i 83,0%). Najwyższy spadek wartości wskaźnika odnotowano
dla powiatu piskiego (-9,4%). Wskaźnik ten - najlepiej pośród analizowanych - odzwierciedla
zróżnicowanie sytuacji ekonomicznej ludności w poszczególnych powiatach województwa
(tabela 6). Zaledwie w 3 powiatach wskaźnik przekracza 80%, a wyłącznie w mieście
Olsztynie średnie zarobki są nieznacznie wyższe od średniej krajowej.
52
Tabela 6. Stosunek średniej zarobków w powiatach województwa warmiosko-mazurskiego
do średniej krajowej zarobków
Powiat
Stosunek średniej zarobków w powiecie do średniej
krajowej zarobków (%)
miasto Olsztyn
100,2
miasto Elbląg
85,6
Olsztyoski
83,3
Szczycieoski
79,3
Bartoszycki
79,2
Mrągowski
78,8
Piski
78,3
Ełcki
77,9
Braniewski
76,9
Olecki
76,9
Działdowski
76,8
Ostródzki
76,5
Giżycki
75,0
Elbląski
74,6
Lidzbarski
74,4
Węgorzewski
73,8
Nidzicki
73,2
Kętrzyoski
73,1
Gołdapski
71,2
Iławski
70,5
Nowomiejski
69,6
83,0
W okresie objętym analizą danych zastanych (2004-2009) w 8 powiatach województwa
nastąpił wzrost wskaźnika stosunku średniej zarobków w powiecie do średniej krajowej
zarobków (bartoszycki, działdowski, elbląski, lidzbarski, mrągowski, nidzicki, olsztyoski,
węgorzewski). Najwyższy wzrost wskaźnika zanotowano w powiecie mrągowskim (+3,5%).
Uczestnicy badania terenowego podnosili kwestię grupy zatrudnionych na lokalnym
rynku tzw. „biednych pracujących” – osób, które pozostając w zatrudnieniu otrzymują
wynagrodzenie na poziomie krajowego minimum. Ta grupa nie otrzymuje wsparcia,
ponieważ ich zarobki przekraczają limity dochodów. Respondenci uważają, że osobom
w takiej sytuacji pomoc w stosownym zakresie powinna byd udzielana. Zdaniem
53
respondentów brak wsparcia skutkuje dezaktywizacją zawodową w tej grupie: „Osoby
te czasami się zniechęcają do aktywności zawodowej gdyż, jak mówią, nie opłaca
im się pracowad, bo ten, co siedzi w domu i pracuje na czarno ma lepiej i więcej niż ja38”.
W trakcie realizacji zogniskowanych wywiadów grupowych, przedstawiciele instytucji
lokalnych prowadzili dyskusje dotyczące związku wysokiego poziomu bezrobocia
i sytuacji na regionalnym rynku pracy ze słabym rozwojem gospodarczym regionu, brakiem
znaczących zakładów produkcyjnych. Zdania uczestników przeprowadzonego badania były
podzielone. Częśd z nich stała w opozycji, twierdząc na podstawie własnych doświadczeo,
że brak miejsc pracy jest w dużo wyższym stopniu związany z:
-
postawami roszczeniowymi klientów pomocy społecznej;
-
brakiem motywacji do pracy i uzależnieniem od pomocy społecznej;
-
niechęcią do podejmowania zobowiązao w ramach zawieranej umowy z pracodawcą
(np. przestrzegania zakazu przebywania w miejscu pracy w stanie nietrzeźwym);
-
braku świadomości długofalowych korzyści z podejmowanego zatrudnienia (np. prawa
do emerytury, zdobywania kwalifikacji, przekazywania pozytywnych wzorców własnym
dzieciom).
2.2.3. Problemy społeczne i obszary wykluczenia społecznego
Ocena skali poszczególnych problemów społecznych i ich oddziaływania na powstawanie
lub rozszerzanie obszarów wykluczenia społecznego w regionie, której dostarczają wyniki
przeprowadzonych badao – jest subiektywnym zwierciadłem doświadczeo pracowników
i działaczy lokalnych instytucji polityki społecznej. Uzyskana panorama problemów
i wyrażane przez uczestników badao opinie wskazują kluczowe obszary zadao dla wdrażania
rozwiązao systemowych i monitoringu lokalnej polityki społecznej.
38
Cytat pochodzi z FGI przeprowadzonego wśród partnerów społecznych.
54
Ocena nasilenia poszczególnych problemów społecznych w lokalnych społecznościach
regionu oraz problemów stanowiących najważniejsze obszary zagrożenia wykluczeniem
społecznym wskazuje zdecydowanie na bezrobocie, jako kluczową kwestię społeczną Warmii
i Mazur. Respondenci, których poproszono w badaniu ankietowym o określenie nasilenia
problemów poprzez rangowanie (0 - brak problemu; 1 - niskie nasilenie problemu;
6 - najwyższe nasilenie problemu) - jedynie bezrobociu ogółem przyznali średnio powyżej
5 pkt., uznając przy tym bezrobocie długookresowe za problem o nasileniu nieco niższym.
Prawie 2/3 respondentów uznaje bezrobocie za najważniejszy obszar zagrożenia
wykluczeniem społecznym (tabela 7).
Bezrobocie jest problemem społecznym zdecydowanie najsilniej wiązanym z pozostałymi
problemami przez uczestników zogniskowanych wywiadów grupowych. W trakcie dyskusji
z bezrobociem kojarzono rozmaite problemy uznawane przez respondentów za pochodne:
patologie w rodzinach, problemy wychowawcze, uzależnienia, ubóstwo.
55
Tabela 7. Problemy społeczne, które ze względu na skalę i dotkliwośd stanowią
najważniejsze obszary zagrożenia wykluczeniem społecznym w województwie warmioskomazurskim (N=545)
Rodzaj problemu
Średnia ocen
nasilenia problemu
Liczba wskazao problemu jako
najważniejszego obszaru zagrożenia
wykluczeniem społecznym
bezrobocie (w tym bezrobocie długookresowe)
58,4 (9,8)
61,2% (10,3%)
alkoholizm
11,2
11,7%
ubóstwo
9,8
10,3%
wzorce wyuczonej bezradności w rodzinach
8,0
8,4%
brak aktywności społecznej, zawodowej
i edukacyjnej młodzieży
3,5
3,7%
niepełnosprawnośd
1,4
1,5%
brak opieki nad ludźmi starymi
0,7
0,7%
narkomania
0,7
0,7%
przestępczośd (w tym przestępczośd nieletnich)
1,0 (0,7)
1,1% (0,7%)
bezdomnośd
0,3
0,4%
przemoc domowa
0,3
0,4%
sieroctwo
1,53
0,0%
Źródło: Zestawienie własne na podstawie – Analiza wyników badao ankietowych
W dyskusjach poświęconych identyfikacji grup społecznych, które są w najwyższym
stopniu zagrożone wykluczeniem społecznym w środowiskach lokalnych, przedstawiciele
instytucji pomocy społecznej, na podstawie własnych doświadczeo pracy z osobami
znajdującymi się w trudnej sytuacji życiowej, wskazywali przytaczając uzasadnienia:
1. osoby stare, których liczba przybywa i dla których należy już dziś tworzyd infrastrukturę
opiekuoczą (zwłaszcza osoby, które ze względu na wiek lub chorobę tracą samodzielnośd
w poruszaniu się);
2. osoby niepełnosprawne, których marginalizacja jest dostrzegalna zwłaszcza na obszarach
wiejskich ze względu na ograniczenia mobilności i brak infrastruktury;
3. rodziny wielodzietne, ze szczególnym uwzględnieniem rodzin patologicznych oraz dzieci
i młodzieży (negatywne wzorce w rodzinach, brak infrastruktury dla dzieci i młodzieży:
kina, domy kultury, ośrodki sportowe, brak wyspecjalizowanej kadry do pracy z dziedmi,
brak animatorów kultury);
56
4. osoby bezrobotne (jako główne problemy wskazywano: brak miejsc pracy, brak
motywacji do pracy, uzależnienie od pomocy społecznej oraz brak mobilności
i utrudnienia komunikacyjne np. brak możliwości dojazdu do miejsca pracy ze względu na
brak połączeo autobusowych w określonych godzinach);
5. osoby uzależnione, przede wszystkim od alkoholu, których dotykają dodatkowe
problemy (bezrobocie, patologie w rodzinach), respondenci wskazywali brak
instrumentów pomocy społecznej służących przyśpieszeniu leczenia uzależnieo.
Respondenci zwrócili również uwagę na wzrost skali uzależnieo wśród kobiet, zwłaszcza
kobiet w młodym wieku i ogólny wzrost wśród młodzieży (częściowy skutek negatywnych
wzorców w rodzinach).
Dominującym problemem regionu jest bezrobocie. We wszystkich powiatach
województwa przedstawiciele instytucji lokalnych uznają ten problem za kluczowy w sferze
zagrożeo wykluczeniem społecznym, dlatego kwestii bezrobocia poświęcono odrębny
rozdział raportu.
Alkoholizm został uznany przez ankietowanych za najważniejszy problem społeczny
po bezrobociu, chociaż średnia ocen nasilenia problemu jest niższa i według respondentów
nasilenie ubóstwa i wzorców wyuczonej bezradności jest większe. Uczestnicy spotkao
zrealizowanych w ramach badania terenowego dyskutowali wokół kwestii alkoholizmu
przede wszystkim jako implikującego stan kryzysowy rodziny (współuzależnienie, zjawiska
patologiczne, zaburzenia funkcjonowania w życiu codziennym). Zdaniem respondentów
problem jest ważny, ponieważ „czyli nie jest to już problem takich pijaczków, którzy
są na ulicach i nie wiadomo co z nimi zrobid, tylko jest to problem który przechodzi wręcz
na całe rodziny39”. Po alkohol coraz częściej zaczynają sięgad kobiety. Respondenci wiążą
z alkoholizmem wzrost bezdomności.
39
Cytat pochodzi z FGI przeprowadzonego wśród przedstawicieli JST.
57
W ocenie uczestników przeprowadzonego badania ważną grupę w kontekście zagrożeo
spychających na margines życia w społeczeostwie stanowi młodzież w wieku szkolnym.
Dlatego w badaniu ankietowym ujęto ten problem stanowiący ważny wątek poruszany
podczas wywiadów grupowych. Pracownicy szkół za problem stanowiący najpoważniejsze
zagrożenie marginalizacją dla młodzieży uznali alkoholizm (16%). Jako niemal równie ważny
problem uznali wzorce wyuczonej bezradności w rodzinach (15%), o których powszechnym
występowaniu w zdecydowanej większości powiatów wspominali pracownicy ośrodków
pomocy społecznej oraz powiatowych centrów pomocy rodzinie. Respondenci nadawali
zbliżoną rangę problemom: braku aktywności młodzieży (14,1%), braku organizacji czasu
wolnego (13,7%), ubóstwu (12,4%) i drobnej przestępczości (10,1%).
Wzorce wyuczonej bezradności w rodzinach zostały uznane przez 8,4% respondentów
za najważniejszy problem środowisk lokalnych. Obserwacje badawcze wskazują wysokie
znaczenie tej kwestii, która w dyskusjach uczestników zogniskowanych wywiadów
grupowych była poruszana w odniesieniu do przeważającej części pozostałych problemów:
„… większośd podopiecznych u nas to dziedziczy cechy swoich rodziców” 40.
Respondenci w badaniu terenowym, podkreślając związek bezrobocia z długotrwałym
korzystaniem z pomocy społecznej, wskazywali niezmiennośd sytuacji na przestrzeni
ostatnich dekad oraz ciągłośd roszczenia świadczeo: „Można powiedzied, że korzystanie
z pomocy to jest kryzys, ale zwrócid trzeba uwagę, że u niektórych ten kryzys trwa
po kilkanaście lat”41.
Zwracano uwagę na pojawiający się problem załamania wzorców rodziny, co stanowi
częstą bezpośrednią przyczynę patologii, szczególnie w wychowywaniu i opiece nad dziedmi.
Pojawiła się znaczna liczba rodzin niewydolnych wychowawczo. Stwierdzono, że problem
wzrostu skali patologii w rodzinach szczególnie zagraża rodzinom wielodzietnym. W tym
40
Cytat pochodzi z FGI przeprowadzonego wśród pracowników OPS/PCPR.
41
Cytat pochodzi z FGI przeprowadzonego wśród pracowników OPS/PCPR,
58
kontekście zwraca również, wskazywany przez wielu respondentów, uwagę problem braku
możliwości umieszczania dzieci w rodzinach zastępczych.
Uczestnicy badania zwracali uwagę na koniecznośd inicjowania działao wobec młodzieży,
podając przykład „orlików”, które poprzez samo zaistnienie kierunkują młodzież i spełniają
funkcje profilaktyczne. |Dzięki temu młodzież zaczęła interesowad się sportem i spędzad
aktywnie czas. Przystanek autobusowy przestał byd jedynym miejscem spędzania wolnego
czasu.
W trakcie rozmów o problemie wyuczonej bezradności w rodzinach i związanym
z tą kwestią uzależnieniu od świadczeo pomocy społecznej, respondenci zwrócili uwagę
na kwestię mieszkao komunalnych. W regionie występuje znaczący niedostatek mieszkao
komunalnych. Istnieje zderzenie potrzeb grup zagrożonych marginalizacją (przede wszystkim
osoby ubogie) z opinią społeczności lokalnych kształtowaną w pryzmacie wizerunku części
beneficjentów wsparcia nadużywających rozwiązao systemowych: „Osoby, które ciężko
pracują, żeby mied swoje mieszkanie biorą kredyty, nie oceniają dobrze takiego zjawiska,
zwłaszcza w małych miejscowościach gdzie jest to mocno zauważalne. Pokazuje to, że lepiej
nie pracowad, byd sprytnym i dostad mieszkanie, zasiłki, chodzid lepiej ubranym…” 42.
Wizerunek osób korzystających ze świadczeo pomocy społecznej jest negatywny,
a uczestniczący w badaniu terenowym przedstawiciele instytucji będących partnerami
lokalnymi w działaniach na rzecz rozwiązywania problemów społecznych zwrócili uwagę
na podłoże tej sytuacji. Frustracja i niezadowolenie społeczeostwa budzi stan mieszkao
socjalnych. Osoby, które dostają mieszkanie często o nie dbają.
Skala problemu bezdomności w województwie zwiększyła się w ostatnich latach
i dotyczy przede wszystkim ośrodków miejskich. Wśród 1250 osób bezdomnych
ok. 60% (743 osoby) przebywa w zaledwie 9 miejscowościach - Elblągu (aż 31,1% ogółu),
42
59
Olsztynie, Ostródzie, Bartoszycach, Giżycku, Ełku, Lidzbarku Warmioskim, Mrągowie, Morągu
(wg szacunkowych danych Ośrodków Pomocy Społecznej z dn. 15.09.2010 r.). Analityków
niepokoi spadek liczby indywidualnych programów wychodzenia z bezdomności i coraz
mniejsza liczba bezdomnych sukcesywnie kooczących programy wychodzenia z bezdomności
- rejestrowane wg danych ROPS otrzymywanych z ośrodków gminnych. Uwagę zwraca
również bezdomnośd dzieci stanowiących 1,7% ogółu bezdomnych (21). Wśród 1229
dorosłych osób bezdomnych zdecydowanie przeważają mężczyźni (88,4%); osoby w wieku
powyżej 40 roku życia (83%), w tym większośd bezwzględną stanowią osoby w wieku
powyżej 50 roku życia (51,3%); osoby z wykształceniem podstawowym lub zasadniczym
zawodowym (85,92%), w tym większośd bezwzględną stanowią osoby z wykształceniem
podstawowym (53,4%).
Kwestią, która zdaje się mied w perspektywie następnych lat wzrastające znaczenie, jest
problem opieki nad osobami starymi. W dyskusjach skupili się na tym problemie przede
wszystkim pracownicy jednostek samorządu terytorialnego i pomocy społecznej. W zgodnej
opinii respondentów problem starzenia się społeczności lokalnych wiąże się z migracjami
zarobkowymi: „Bardzo dużo osób takich w wieku produkcyjnym wyjechało i zostały same
starsze osoby, które potrzebują pomocy, a system pomocą na taką dużą skalę
nie dysponuje”43.
Funkcjonujące formy aktywizacji osób w podeszłym wieku są dostępne tylko
dla ograniczonej części tej grupy. W opinii respondentów problem dotyczy przede wszystkim
osób schorowanych, które nie mają możliwości wyjścia z domu i mogą liczyd wyłącznie
na pielęgnacyjną opiekę domową lub pobyt w zakładzie opiekuoczo-leczniczym.
Przemoc domowa pojawia się w relacjach respondentów głównie jako wynik kumulacji
innych problemów - bezrobocia i alkoholizmu. Przemocą domową przeważnie dotknięte
są kobiety lub dzieci, najczęściej ze strony dorosłych mężczyzn. Natomiast przestępczośd
43
60
pojawia się w relacjach respondentów głównie w odniesieniu do kradzieży, które uczestnicy
wywiadów grupowych (m.in. policjanci w grupach partnerów społeczno-gospodarczych)
wiążą z ogólną sytuacją ekonomiczną i wysokim bezrobociem w środowiskach lokalnych:
„Dużo osób, które są notowane, są to osoby no z tego kręgu osób bezrobotnych”44.
Zdaniem większości rozmówców w dyskusjach grupowych – uzależnienie od narkotyków
nie stanowi poważnego zagrożenia w powiatach regionu Warmii i Mazur.
Opracowanie wyników badania terenowego podkreśla powszechne dla całego regionu
kumulowanie problemów społecznych w rodzinach. Respondenci wymieniali również kryzys
rodziny jako autonomiczny problem społeczny, ale większośd opinii kładzie szczególny ciężar
na przekazywanie z pokolenia na pokolenie poszczególnych problemów i na wzajemne
implikacje kwestii społecznych: „Często w rodzinach występuje dziedziczenie problemów.
Bezradnośd, bieda, uzależnienia, bezrobocie przechodzą z pokolenia na pokolenie. Młode
osoby czerpią wzorce ze swoich dziadków, rodziców dotkniętych patologiami i powielają
te negatywne wzorce w swoim życiu. Żyjąc w „takim małym piekiełku”, często nie wiedząc,
że można inaczej, przyzwyczajają się do swojego stanu i nie widzą innych możliwości, innego
sposobu na życie. W takich rodzinach występuje bezrobocie, niepełnosprawnośd,
uzależnienia, przemoc”45.
Wyniki przeprowadzonego
badania
terenowego
wskazują
brak rozbudowanej
infrastruktury społecznej, w większości powiatów, jako dodatkowy czynnik kumulacji
problemów społecznych. W tym kontekście ważne niedostatki dotyczą systemu ochrony
zdrowia. Dostępnośd do świadczeo zdrowotnych w powiatach jest ograniczona (brak
specjalistów, ograniczona infrastruktura).
44
45
61
Panorama
najważniejszych
problemów
społecznych
i
zagrożeo
wykluczeniem
społecznym w miastach regionu i na obszarach wiejskich stanowi obraz zbliżony,
ale uczestnicy badania podkreślali, że niektóre kwestie bardziej zauważa się na wsi,
ze względu na: dojazdy do miejsca pracy, utrudniony kontakt ze specjalistami (wymieniano
przykłady: psycholog, doradca zawodowy, pedagog) i ogólnie dostęp do instytucji.
62
Tabela 8. Problemy społeczne, które ze względu na skalę i dotkliwośd stanowią najważniejsze obszary zagrożenia wykluczeniem społecznym w powiatach województwa warmiosko-mazurskiego (N=545)
Powiat
alkoholizm
bezdomnośd
bezrobocie
długookresowe
bezrobocie ogółem
Problem najważniejszy
brak aktywności
społecznej,
zawodowej
i edukacyjnej
młodzieży
brak opieki nad
ludźmi starymi
narkomania
niepełnosprawnośd
przemoc domowa
Ogółem
ełcki
działdowski
lidzbarski
olecki
braniewski
bartoszycki
węgorzewski
kętrzyoski
iławski
piski
gołdapski
ostródzki
nowomiejski
szczycieoski
mrągowski
nidzicki
giżycki
olsztyoski
m. Olsztyn
elbląski
m. Elbląg
(N)
4
3
2
5
7
4
2
2
4
1
5
6
12
3
4
4
1
7
7
1
2
86
(%)
14,30%
13,60%
8,70%
19,20%
26,90%
17,40%
11,10%
7,10%
12,10%
4,80%
27,80%
18,20%
35,30%
10,70%
20,00%
16,00%
3,80%
15,20%
25,00%
4,30%
12,50%
15,80%
(N)
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
(%)
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
3,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,20%
(N)
3
0
2
2
3
5
1
6
0
1
2
1
3
2
0
3
2
6
3
4
0
49
(%)
10,70%
0,00%
8,70%
7,70%
11,50%
21,70%
5,60%
21,40%
0,00%
4,80%
11,10%
3,00%
8,80%
7,10%
0,00%
12,00%
7,70%
13,00%
10,70%
17,40%
0,00%
9,00%
(N)
8
13
14
13
13
9
11
13
13
16
8
18
13
16
9
12
17
17
12
12
11
268
(%)
28,60%
59,10%
60,90%
50,00%
50,00%
39,10%
61,10%
46,40%
39,40%
76,20%
44,40%
54,50%
38,20%
57,10%
45,00%
48,00%
65,40%
37,00%
42,90%
52,20%
68,80%
49,20%
(N)
3
1
0
0
0
0
0
2
3
0
0
2
0
0
1
0
1
3
2
1
0
19
(%)
10,70%
4,50%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
7,10%
9,10%
0,00%
0,00%
6,10%
0,00%
0,00%
5,00%
0,00%
3,80%
6,50%
7,10%
4,30%
0,00%
3,50%
(N)
1
0
0
0
2
0
1
0
1
0
0
0
1
0
0
0
1
0
1
0
0
8
(%)
3,60%
0,00%
0,00%
0,00%
7,70%
0,00%
5,60%
0,00%
3,00%
0,00%
0,00%
0,00%
2,90%
0,00%
0,00%
0,00%
3,80%
0,00%
3,60%
0,00%
0,00%
1,50%
(N)
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
(%)
0,00%
4,50%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
3,60%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,40%
(N)
0
0
0
1
0
0
0
1
4
0
0
2
0
1
1
0
0
0
0
0
0
10
(%)
0,00%
0,00%
0,00%
3,80%
0,00%
0,00%
0,00%
3,60%
12,10%
0,00%
0,00%
6,10%
0,00%
3,60%
5,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
1,80%
(N)
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
(%)
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
6,30%
0,20%
przestępczośd
nieletnich
(N)
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
1
0
0
4
(%)
0,00%
0,00%
0,00%
7,70%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
4,00%
0,00%
0,00%
3,60%
0,00%
0,00%
0,70%
przestępczośd
ogółem
(N)
0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
1
1
0
0
0
0
5
(%)
0,00%
4,50%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
3,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
3,60%
0,00%
4,00%
3,80%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,90%
(N)
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
(%)
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
3,80%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,20%
(N)
4
0
4
1
1
3
3
0
3
2
2
1
2
1
3
3
1
6
2
3
2
47
(%)
14,30%
0,00%
17,40%
3,80%
3,80%
13,00%
16,70%
0,00%
9,10%
9,50%
11,10%
3,00%
5,90%
3,60%
15,00%
12,00%
3,80%
13,00%
7,10%
13,00%
12,50%
8,60%
(N)
5
3
1
2
0
2
0
3
3
1
1
3
3
4
2
1
1
7
0
2
0
44
(%)
17,90%
13,60%
4,30%
7,70%
0,00%
8,70%
0,00%
10,70%
9,10%
4,80%
5,60%
9,10%
8,80%
14,30%
10,00%
4,00%
3,80%
15,20%
0,00%
8,70%
0,00%
8,10%
(N)
28
22
23
26
26
23
18
28
33
21
18
33
34
28
20
25
26
46
28
23
16
545
(%)
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
sieroctwo
ubóstwo
wzorce wyuczonej
bezradności
w rodzinach
ogółem
63
Najwyższy udział wskazao dla dominującego w regionie problemu bezrobocia, włączając
wskazania bezrobocia długookresowego, odnotowano w powiatach: piskim (76,2%), miasto
Elbląg (68,8%), giżyckim (65,4%), węgorzewskim (61,1%) i lidzbarskim (60,9%). Przy tym
najwyższy udział wskazao bezrobocia długookresowego jako zasadniczego obszaru
wykluczenia społecznego odnotowano w powiatach: bartoszyckim (21,7%) i kętrzyoskim
(21,4%). Problem bezrobocia jest na tyle silnie eksponowany w uzyskanych rezultatach
badao zrealizowanych w ramach projektu, że wymaga oddzielnego, bardziej szczegółowego
rozpatrzenia. Dlatego kwestii bezrobocia na Warmii i Mazurach poświęcono kolejny
podrozdział (2.2.4.). W dwóch powiatach niemalże 1/5 respondentów wskazała ubóstwo
jako najważniejszy obszar wykluczenia społecznego: lidzbarskim (17,4%), i węgorzewskim
(16,7%).
Problemy uzależnieo są wyraźnie zróżnicowane pod względem rodzaju i terytorialnego
natężenia w podziale na powiaty. Alkoholizm jest postrzegany przez przedstawicieli instytucji
lokalnych jako wyraźnie silniej występujący w lokalnych społecznościach regionu
niż narkomania. W pięciu powiatach uzależnienie od alkoholu zostało wskazane jako
najważniejszy obszar wykluczenia społecznego przez co najmniej 1/5 respondentów:
nowomiejski
(35,3%),
gołdapski
(27,8%),
braniewski
(26,9%),
miasto
Olsztyn
(25,0%) i mrągowski (20,0%). Natomiast uzależnienie od narkotyków, jako kategorię
najważniejszego problemu, wskazano tylko w trzech powiatach: działdowskim, kętrzyoskim
i oleckim.
Analizowane wyniki przeprowadzonych badao pokazują szereg zjawisk związanych
z kryzysem rodziny. Wzorce wyuczonej bezradności są dostrzegane w rodzinach jako ważny
obszar wykluczenia społecznego przez przedstawicieli lokalnych instytucji polityki społecznej
w zdecydowanej większości powiatów województwa warmiosko-mazurskiego. Ale tylko
w dwóch powiatach dotyczy to blisko 1/5 udziału wskazao: ełckim (17,9%) i olsztyoskim
(15,2%).
64
Problemy braku opieki nad ludźmi starymi wskazywano jako najważniejszy obszar
wykluczenia w 8 powiatach, w tym wskazujący ten problem respondenci stanowili najwyższy
odsetek w powiatach: braniewskim i oleckim (7,7%). Natomiast niepełnosprawnośd
wskazano w powiatach: iławskim, kętrzyoskim, mrągowskim, ostródzkim i szczycieoskim.
Należy zauważyd, że w powiecie iławskim niepełnosprawnośd, jako najważniejszy obszar
wykluczenia społecznego, wskazała ponad 1/10 respondentów (12,1%). Problem sieroctwa,
jako najważniejszy obszar zagrożenia wykluczeniem społecznym, został wskazany jedynie
w powiecie giżyckim.
Problem bezdomności został zauważony przez respondentów badania ankietowego jako
najważniejszy obszar wykluczenia społecznego i wskazany tylko w jednym powiecie:
iławskim. Respondenci w ogóle nie dostrzegali tego problemu w kategorii najważniejszego
zagrożenia wykluczeniem społecznym w miastach na prawach powiatu, w których problem
ewidentnie narasta w ostatnich latach. Problem przemocy domowej został wskazany tylko
w jednym powiecie (miasto Elbląg).
Przestępczośd nie jest postrzegana przez respondentów jako ważny obszar wykluczenia
społecznego. W badaniu ankietowym problem został wskazany jako najważniejszy
w 7 powiatach, z czego w trzech wskazania dotyczyły przestępczości nieletnich (powiat
olecki, nidzicki i miasto Olsztyn). Brak społecznej, zawodowej, edukacyjnej aktywności
młodzieży wskazywano w 10 powiatach jako kategorię zasadniczego obszaru wykluczenia
społecznego, w tym wskazujący ten problem respondenci stanowili najwyższy odsetek
w powiatach: ełckim (10,7%) i iławskim (9,1%).
W
w
dalszej
części
poszczególnych
niniejszego
powiatach,
w
raportu
kontekście
przedstawiono
obszarów
problemy
problemowych
społeczne
i
celów
wyodrębnionych w lokalnych dokumentach strategicznych.
65
2.2.4. Bezrobocie jako główna kwestia społeczna w regionie
Wyniki badao przeprowadzonych w ramach realizacji projektu „Modele polityki
społecznej na Warmii i Mazurach” jednoznacznie wskazują bezrobocie jako utrzymujący
się najpoważniejszy problem społeczny w regionie, determinujący kluczowe obszary ekskluzji
społecznej. Analiza dynamiki bezrobocia w latach 2004-2010 pokazuje następujące kluczowe
tendencje:
na terenie wszystkich powiatów województwa zanotowano spadek liczby bezrobotnych
-
w analizowanym okresie i spadek stopy bezrobocia;
na terenie wszystkich powiatów województwa zanotowano również spadek udziału osób
-
bezrobotnych w ogóle ludności w wieku produkcyjnym;
niemal
-
dwukrotnie
wzrosła
liczba
osób
bezrobotnych
posiadających
wyższe
wykształcenie;
nastąpił spadek liczby osób bezrobotnych posiadających wykształcenie zasadnicze
-
zawodowe, gimnazjalne lub niższe;
nastąpił spadek liczby osób długotrwale bezrobotnych (pozostających bez zatrudnienia
-
ponad 12 miesięcy oraz osób pozostających bez zatrudnienia ponad 24 miesiące).
Województwo warmiosko-mazurskie pozostaje jednym z regionów o najwyższych
wskaźnikach bezrobocia rejestrowanego pomimo, że skala tego zjawiska znacznie
się zmniejszyła w ostatnich latach. W analizowanym okresie liczba zarejestrowanych
bezrobotnych spadła o 56 419 osób i w roku 2010 stanowiła 65,25% stanu
z 2004 r. wynosząc 105 942 osób. Przy tym znacznie zmniejszył się udział osób pozostających
bez
zatrudnienia
w
ogóle
mieszkaoców
województwa
w
wieku
produkcyjnym
z 17,9% w 2004 r. do 11,7% w 2009 r.46 (dane dla poszczególnych powiatów prezentuje
tabela 5 w podrozdziale 2.2.2.).
46
Brak danych w US dla roku 2010.
66
Wskaźnik stopy bezrobocia w województwie nadal pozostaje na bardzo wysokim
poziomie, pomimo dynamicznego spadku w latach 2004-2010 z 29,2% do 20,0%. Obecną
stopę bezrobocia w poszczególnych powiatach prezentuje tabela 9.
Tabela 9. Stopa bezrobocia w powiatach województwa warmiosko-mazurskiego (2010)
Powiat
Stopa bezrobocia (%)
miasto Olsztyn
6,9
iławski
11,2
miasto Elbląg
16,6
nowomiejski
19,3
olsztyoski
19,5
giżycki
20,0
nidzicki
20,2
olecki
21,1
ostródzki
21,8
gołdapski
22,0
mrągowski
22,1
działdowski
23,8
ełcki
24,5
elbląski
25,4
lidzbarski
26,1
szczycieoski
26,3
węgorzewski
26,9
kętrzyoski
28,3
braniewski
30,9
bartoszycki
31,0
piski
31,5
20,0%
67
Tabela 10. Stopa bezrobocia w powiatach województwa warmiosko-mazurskiego w latach
2006-2010
Ogółem
powiat
2006
2007
2008
2009
2010
[%]
[%]
[%]
[%]
[%]
braniewski
36,7
33,6
30,1
32,9
30,9
działdowski
23,3
19,0
20,3
25,3
23,8
elbląski
29,3
22,5
21,0
25,1
25,4
iławski
20,1
12,8
9,8
11,4
11,2
nowomiejski
25,8
20,0
13,8
19,7
20,0
ostródzki
28,0
22,1
18,9
24,2
21,8
miasto Elbląg
17,9
12,8
11,7
15,7
16,6
ełcki
25,8
21,4
19,6
24,4
24,5
giżycki
29,1
23,1
16,0
19,8
18,9
olecki
24,2
17,6
20,9
22,2
21,1
piski
32,7
28,8
27,3
31,7
31,5
gołdapski
31,1
24,3
23,3
25,1
22,0
węgorzewski
35,8
30,8
26,3
27,8
26,9
bartoszycki
34,7
31,6
31,2
33,8
31,0
kętrzyoski
30,6
25,0
23,1
28,7
28,3
lidzbarski
32,4
27,4
23,5
28,1
26,1
mrągowski
25,4
22,4
19,9
22,4
22,1
nidzicki
25,3
20,4
18,9
20,2
19,5
olsztyoski
23,8
18,8
15,1
20,7
20,3
szczycieoski
27,7
23,2
21,0
25,8
26,3
miasto Olsztyn
6,8
4,4
4,3
7,3
6,9
Analizując stopę bezrobocia na przełomie lat 2006-2010 r. powiatów województwa
warmiosko-mazurskiego można stwierdzid, że liczba ta ulegała znacznemu spadkowi do roku
2008, jednak kolejne dwa lata obrazują ponowny wzrost stopy bezrobocia. Jak wynika
z analizy największa stopa bezrobocia na przełomie tych lat utrzymuje się w powiecie
braniewskim, najmniejsza w mieście Olsztyn i mieście Elbląg. Największą różnicę w spadku
bezrobocia w przeciągu ostatnich pięciu lat można zaobserwowad w powiecie giżyckim, gdzie
spadek ten wyniósł aż 35%, natomiast najsłabiej wypada powiat działdowski gdzie
bezrobocie wzrosło o 2,1 %.
68
Kwestia bezrobocia została wyeksponowana przez uczestników zogniskowanych
wywiadów grupowych we wszystkich powiatach. Przedstawiciele OPS i PCPR prawie
we wszystkich przeprowadzonych wywiadach zwracali uwagę na ścisły związek poziomu
bezrobocia z liczebnością klientów pomocy społecznej.
Ważną tendencją, z punktu widzenia prezentowanych w niniejszym opracowaniu
zagadnieo, jest zmniejszenie skali długotrwałego bezrobocia w regionie. W latach 2004-2010
wśród ogółu zarejestrowanych bezrobotnych zdecydowanie zmniejszył się zarówno udział
osób pozostających bez pracy powyżej 12 miesięcy (z 52,26% do 28,1%), jak też udział osób
pozostających bez pracy powyżej 24 miesięcy (z 26,14% do 11,53%). Przy tym skala
rejestrowanego bezrobocia długookresowego zmniejszyła się we wszystkich powiatach
województwa. Liczebnośd osób długotrwale bezrobotnych w poszczególnych powiatach
prezentuje tabela 11.
69
Tabela 11. Długotrwałe bezrobocie w powiatach województwa warmiosko-mazurskiego
(2010)
Powiat
Liczba zarejestrowanych osób
bezrobotnych pozostających bez
zatrudnienia powyżej 12 miesięcy
Liczba zarejestrowanych osób
bezrobotnych pozostających bez
zatrudnienia powyżej 24 miesięcy
bartoszycki
2 579
1 397
braniewski
1 335
663
działdowski
2 228
1 316
elbląski
1 503
523
ełcki
2 155
827
giżycki
761
211
gołdapski
451
173
iławski
455
132
kętrzyoski
1 449
493
lidzbarski
1 191
563
mrągowski
772
309
nidzicki
356
103
nowomiejski
996
332
olecki
933
479
olsztyoski
1 613
390
ostródzki
2 934
1 324
piski
1 831
751
szczycieoski
2 474
1129
węgorzewski
589
266
miasto Olsztyn
1009
205
miasto Elbląg
2 012
632
województwo warmioskomazurskie
29 726
12 218
Najwięcej zarejestrowanych długotrwale bezrobotnych jest w powiecie bartoszyckim,
a najmniej w powiecie nidzickim. W latach 2004-2010 nastąpiły znaczne zmiany w strukturze
wykształcenia rejestrowanego bezrobocia. Nastąpił wyraźny wzrost udziału osób z wyższym
wykształceniem
w
ogóle
bezrobotnych
zarejestrowanych
w
województwie
z 3,43% do 7,35%. Wzrost tego wskaźnika odnotowano we wszystkich 21 powiatach.
Pomimo spadku wartości wskaźnika, udział osób z wyższym wykształceniem w ogóle
zarejestrowanych bezrobotnych w powiecie miasto Olsztyn jest nadal bardzo wysoki,
a ich liczba jest najwyższa w województwie - 1423. Najmniej bezrobotnych posiadających
70
wyższe wykształcenie jest zarejestrowanych w powiecie gołdapskim i węgorzewskim
– 111 (2010).
Na prawie niezmiennym poziomie kształtuje się odsetek osób bezrobotnych
z wykształceniem policealnym, średnim i zasadniczym zawodowym (19,24% ogółu
bezrobotnych w 2010 r.). Od 2004 r. odsetek zmniejszył się zaledwie o -0,02%. Najwięcej
zarejestrowanych osób bezrobotnych posiadających wykształcenie policealne, średnie
lub zasadnicze zawodowe jest w powiecie ełckim – 1724, a najmniej w powiecie nidzickim
– 340 (2010).
Zwraca uwagę znaczny wzrost odsetka zarejestrowanych osób bezrobotnych
posiadających wykształcenie średnie ogólnokształcące. W latach 2004-2010 ich udział
w ogóle bezrobotnych w województwie wzrósł z 6,65% do 10,67%, ponieważ przy ogólnym
wyraźnym zmniejszeniu skali zjawiska bezrobocia w regionie, bezwzględna liczba osób
z wykształceniem średnim ogólnokształcącym zarejestrowanych jako bezrobotni zwiększyła
się w tym okresie z 10 802 do 11 299. Wzrost nastąpił w 13 powiatach (miasto Elbląg,
bartoszycki, braniewski, działdowski, elbląski, ełcki, kętrzyoski, nidzicki, nowomiejski, olecki,
olsztyoski, piski, szczycieoski). Najwięcej bezrobotnych osób z wykształceniem średnim
ogólnokształcącym jest zarejestrowanych w powiecie ełckim – 912, a najmniej w powiecie
węgorzewskim – 178 (2010).
We wszystkich powiatach zmniejszył się odsetek osób z wykształceniem zasadniczym
zawodowym wśród zarejestrowanych bezrobotnych, łącznie na terenie całego województwa
warmiosko-mazurskiego z 32,35% w 2004 r. do 28,63% w 2010 r. Najwięcej
zarejestrowanych osób bezrobotnych posiadających wykształcenie zasadnicze zawodowe
jest w powiecie bartoszyckim – 2330, a najmniej w powiecie nidzickim – 544 (2010).
We wszystkich powiatach województwa warmiosko-mazurskiego w latach 2004-2010
zmniejszyła się liczba zarejestrowanych osób bezrobotnych z wykształceniem gimnazjalnym
i niższym, stanowiąc odpowiednio 38,30% i 34,12% w ogóle zarejestrowanych osób
71
bezrobotnych w całym województwie. Najwięcej osób bezrobotnych z wykształceniem
gimnazjalnym lub niższym jest zarejestrowanych w powiecie ostródzkim – 2 902, a najmniej
w powiecie węgorzewskim – 694 (2010).
Powyższe tendencje nie zostały dostrzeżone przez uczestników zogniskowanych
wywiadów grupowych, którzy przede wszystkim łączyli brak zatrudnienia z niskim poziomem
wykształcenia i młodym wiekiem, związanym z brakiem doświadczenia zawodowego.
W wypowiedziach respondentów nie wskazywano wzrostu poziomu bezrobocia wśród osób
z wyższym wykształceniem i średnim ogólnokształcącym.
Należy zwrócid uwagę na bardzo wyraźne zmniejszenie liczby bezrobotnych pośród ludzi
młodych, w wieku do 24 roku życia. W latach 2004-2010 ich liczebnośd obniżyła
się o 39,38%, obecnie w całym regionie wynosi 22 922 osób (2010) i jest najwyższa
w powiecie ostródzkim (1734), a najniższa w powiecie węgorzewskim (438). Ponad ¾ ogółu
zarejestrowanych osób bezrobotnych w regionie stanowią osoby, które ukooczyły
25 rok życia (78,30%). We wszystkich powiatach regionu zarejestrowano spadek ich liczby
w latach 2004-2010, łącznie o 41 481 osoby. W koocu analizowanego okresu
w województwie warmiosko-mazurskim zarejestrowanych jest 82 950 osób, które ukooczyły
25 rok życia. Wśród nich 9 870 osób ukooczyło 55 rok życia.
Udział osób powyżej 55 roku życia w ogóle bezrobotnych w regionie wzrósł przeszło
dwukrotnie w latach 2004-2010 (odpowiednio: 3,46% i 9,32%). Starzeniu się ludności
regionu Warmii i Mazur towarzyszy szybciej postępujące starzenie się grupy bezrobotnych
na tym obszarze. W analizowanym okresie wzrost odsetka osób, które ukooczyły
55 lat nastąpił we wszystkich powiatach województwa. Najwięcej osób bezrobotnych
w wieku powyżej 55 roku życia jest zarejestrowanych w mieście Elbląg - 909, a najmniej
w powiecie nidzickim – 166 (2010).
Wyniki badania terenowego wskazują występowanie zjawiska dziedziczenia statusu
w rodzinach osób bezrobotnych. Uczestnicy zogniskowanych wywiadów grupowych zgłaszali
72
własne obserwacje wskazujące przekazywanie wzorców bezradności z pokolenia
na pokolenie: „Ludzie już od najmłodszych lat mają nieodpowiednie wzorce wśród rodziny,
znajomych i po zakooczeniu szkoły, nie widzą innej możliwości funkcjonowania jak zgłoszenie
się do pomocy społecznej o zasiłek. To znaczy, rodzice korzystali wcześniej z pomocy
społecznej i dzieci automatycznie przyjmują tą zasadę. Dziecko ukooczy osiemnaście,
dziewiętnaście lat, już składa podanie do pomocy społecznej. Twierdzi, że dla niego
nie ma pracy, dla niego jest rynek zamknięty i jemu się należy pomoc społeczna.
Niejednokrotnie nawet nie podejmując próby znalezienia czy podjęcia pracy”47.
Odnotowuje się przypadki, sygnalizowane przez respondentów jako stosunkowo częste ukrywania zatrudnienia przez świadczeniobiorców i usługobiorców pomocy społecznej.
Beneficjenci pomocy społecznej zasilają szarą strefę rynku, szczególnie w okresie letnim,
podejmując się wykonywania prac sezonowych (rolnictwo, budownictwo). W tym okresie
w części powiatów respondenci dostrzegają spadek bezrobocia (odnotowywany również
w
statystykach
Powiatowych
Urzędów
Pracy).
Pracodawcy
dodatkowo
angażują
zarejestrowanych bezrobotnych do prac interwencyjnych, którzy po zakooczeniu pracy
powracają do pobierania świadczeo.
Respondenci uczestniczący w FGI wymieniali grupy wymagające szczególnego wsparcia
na rynku pracy:
1. osoby długotrwale bezrobotne;
2. kobiety powracające na rynek pracy po wychowaniu dzieci;
3. młodzież w wieku od 15 do 24 lat, która w najbliższym czasie osiągnie dojrzałośd
zawodową;
4. osoby opuszczające zakłady karne;
5. uchodźcy;
6. osoby z terenów, na których funkcjonowały paostwowe gospodarstwa rolne.
47
73
2.3. Regionalna polityka społeczna w dokumentach strategicznych na Warmii i Mazurach
Dla województwa warmiosko-mazurskiego zostały opracowane następujące regionalne
dokumenty strategiczne:
-
Strategia polityki społecznej województwa warmiosko-mazurskiego do 2015 roku;
-
Wojewódzki
program
profilaktyki
i
rozwiązywania
problemów
alkoholowych
w województwie warmiosko-mazurskim na lata 2008-2011;
-
Wojewódzki program na rzecz osób starszych na lata 2009-2013 „Pogodna i bezpieczna
jesieo życia na Warmii i Mazurach”;
-
Wojewódzki program polityki prorodzinnej na lata 2008-2011;
-
Wojewódzki program przeciwdziałania narkomanii na lata 2009-2012;
-
Wojewódzki program wyrównywania szans i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu
oraz pomocy w realizacji zadao na rzecz zatrudniania osób niepełnosprawnych na lata
2008-2011.
Dokumenty opracowano w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w Olsztynie.
Stanowią one kontynuację programów opracowywanych od roku 1999 r. Największe
znaczenie w kontekście ogółu zidentyfikowanych problemów regionu odgrywa strategia
polityki społecznej województwa warmiosko-mazurskiego. Pozostałe dokumenty dotyczą
wybranych kwestii społecznych. Wśród nich, jako stosunkowo najbardziej dotkliwe,
występują: alkoholizm i kwestia opieki nad ludźmi starymi.
Należy zwrócid uwagę, że większośd wymienionych powyżej dokumentów przewiduje
propozycje rozwiązywania konkretnych problemów tylko do roku 2011 lub 2012. Założenia
działao we wskazywanych są obecnie aktualizowane.
Strategia polityki społecznej województwa warmiosko-mazurskiego stanowi kierunkowy
dokument w zakresie regionalnej polityki społecznej, podejmujący przeciwdziałanie
74
zagrożeniom wykluczenia społecznego. Strategią objęte zostały szczegółowe obszary
ekskluzji społecznej: ubóstwo, sieroctwo, bezdomnośd, potrzeba ochrony macierzyostwa,
bezrobocie, niepełnosprawnośd, długotrwała choroba, bezradnośd w sprawach opiekuoczowychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego (zwłaszcza w rodzinach niepełnych
lub wielodzietnych), alkoholizm, narkomania, trudności w przystosowaniu do życia
po opuszczeniu zakładu karnego. Wysoka stopa bezrobocia, zwłaszcza bezrobocia
długookresowego, zastój gospodarczy i stagnacja na rynku pracy oraz towarzyszący temu
wzrost skali ubóstwa – stanowiły podstawę opracowania zasadniczych kierunków regionalnej
polityki społecznej do roku 2015. Obecnie w tym właśnie okresie dostrzega się tendencje,
które powinny wpływad na korektę zasadniczych kierunków działao:
-
zdecydowane obniżenie skali bezrobocia długookresowego;
-
starzenie się społeczeostwa regionu;
-
wzrastająca dotkliwośd problemu alkoholowego;
-
brak aktywności młodzieży, problemy opiekuoczo-wychowawcze i przekazywanie
wzorców wyuczonej bezradności w rodzinach;
-
skumulowane oddziaływanie kwestii społecznych w rodzinach.
W ostatnich latach istotnie zmieniła się struktura zasadniczej grupy osób zagrożonych
wykluczeniem społecznym – bezrobotnych. Przede wszystkim pod względem wykształcenia.
Zagrożenie ekskluzją obejmuje w coraz szerszej skali osoby dobrze wykształcone. Wyniki
badao wskazują również szereg zagrożeo dotykających najmłodsze roczniki w wieku
produkcyjnym i osoby w wieku poprodukcyjnym. Stanowi to o ciężarze kwestii
spoczywającym na ustalonych priorytetach regionalnej polityki społecznej. Zasadnicze
znaczenie
zachowuje
zinstytucjonalizowana
pomoc
społeczna.
Obszary
obecnie
obowiązującej strategii, które zostały uznane za priorytetowe w oparciu o identyfikację
głównych problemów regionu w okresie tworzenia dokumentu:
-
kryzys rodziny;
-
marginalizacja grup społecznych;
-
długotrwałe bezrobocie;
-
wykorzystanie potencjału partnerów społecznych;
75
-
kształtowanie świadomości w sferze pomocy społecznej.
Podstawowe założenia strategiczne dotyczące sfery pomocy społecznej w regionie
obowiązujące obecnie:
-
wypracowanie stabilnych podstaw i zasad współpracy administracji rządowej
i samorządowej z partnerami społecznymi i innymi podmiotami lokalnymi;
-
opracowanie lokalnych i wojewódzkich programów przeciwdziałania najbardziej istotnym
kwestiom społecznym, przy udziale partnerów społecznych;
-
zmiany ustawowe w zakresie pomocy społecznej m.in. w celu zmniejszania rozbieżności
między zadaniami wynikającymi z obowiązującej ustawy o pomocy społecznej
a finansowymi możliwościami ich realizacji;
-
podnoszenie społecznej i zawodowej aktywności mieszkaoców Warmii i Mazur;
-
zaspokajanie potrzeb socjalnych wszystkich mieszkaoców regionu, ze szczególnym
uwzględnieniem grup społecznych narażonych na zjawiska marginalizacji;
-
kształtowanie postaw tolerancji i zrozumienia wobec sytuacji marginalizowanych grup
społecznych;
-
zmiany mentalności mieszkaoców Warmii i Mazur odnośnie roli i zadao pomocy
społecznej oraz kształtowanie świadomości w tej sferze.
Ważna rola, jaką pełni zinstytucjonalizowana pomoc społeczna w polityce regionalnej,
leży w znacznej mierze w pozaustawowym koordynowaniu działao wszelkich podmiotów
współtworzących system społecznego wsparcia. Od tego, w jakim zakresie pomoc społeczna
koordynuje lub kierunkuje działania lokalnych partnerów w zakresie wsparcia grup
zagrożonych marginalizacją, w znacznej mierze zależy stopieo realizacji najważniejszych
celów w tej sferze.
Ważne miejsce wśród najpoważniejszych problemów społecznych w powiatach
województwa warmiosko-mazurskiego zajmuje problem alkoholizmu, który w opinii
lokalnych działaczy i pracowników instytucji polityki społecznej dominuje zdecydowanie
wśród problemów uzależnieo w środowiskach lokalnych. Podstawowym dokumentem
76
strategicznym w polityce regionalnej, mającym na celu przeciwdziałanie problemom
alkoholowym w województwie warmiosko-mazurskim, jest Wojewódzki program profilaktyki
i rozwiązywania problemów alkoholowych.
W zakresie profilaktyki uzależnienia od alkoholu program przewiduje zintensyfikowanie
działao społeczności lokalnych na rzecz zapobiegania nadużywaniu alkoholu oraz innych
środków psychoaktywnych; podniesienie wiedzy społeczeostwa na temat problemów
związanych z używaniem środków psychoaktywnych i możliwości zapobiegania temu
zjawisku.
W zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych program zakłada zwiększenie
dostępności świadczeo w zakresie leczenia, rehabilitacji i reintegracji; modernizację
placówek zapewniających leczenie, rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych
od alkoholu i współuzależnionych; zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej
dla uzależnionych od alkoholu osadzonych w zakładach karnych, aresztach śledczych
oraz opuszczających te placówki; wdrażanie metod wczesnej diagnozy i krótkich interwencji
wobec pacjentów podstawowej opieki zdrowotnej nadużywających alkoholu.
W zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie program przewiduje rozwój systemu
przeciwdziałania temu zjawisku; zapewnienie profesjonalnej pomocy interwencyjnej
i terapeutycznej dzieciom, ofiarom przemocy oraz ich rodzinom. Program przewiduje
również stały monitoring problemów alkoholowych na terenie województwa i w wybranych
gminach.
W zwiększającym się obszarze problemu zapewnienia należytej opieki i zabezpieczenia
osób w starszym wieku, najważniejszym dokumentem wyznaczającym kierunki działao
w regionie jest Wojewódzki Program na Rzecz Osób Starszych na lata 2009-2013 „Pogodna
i bezpieczna jesieo życia na Warmii i Mazurach”. Program ma służyd przede wszystkim
poprawie jakości życia i funkcjonowania osób starszych oraz kształtowaniu pozytywnego
77
obrazu starości w świadomości społecznej, współpracy międzypokoleniowej i rzecznictwu
interesów.
W obszarze zdrowia grupy docelowej program zakłada działanie na rzecz ułatwienia
osobom starszym dostępu do opieki medycznej; poprawy jakości opieki i usług medycznych;
zwiększenia świadomości i wiedzy na temat starzenia i schorzeo wieku starszego.
W obszarze systemu wsparcia – infrastruktury i usług socjalnych - program przewiduje
wspieranie osób starszych funkcjonujących samodzielnie w swoim środowisku; rozwój
systemu opieki nad osobami starszymi nie mogącymi samodzielnie funkcjonowad w swoim
środowisku; zapewnienie odpowiedniego poziomu usług socjalnych; stworzenie systemu
diagnozowania i monitorowania potrzeb osób starszych; rozwój systemu informacji,
poradnictwa i doradztwa; zwiększenie roli organizacji pozarządowych w realizacji usług
z zakresu pomocy społecznej.
W obszarze aktywności, zainteresowao i potrzeb duchowych osób starszych program
zakłada podniesienie aktywności osób starszych i działających na ich rzecz organizacji;
zwiększenie aktywności zawodowej osób w wieku powyżej 50 roku życia; wzmocnienie
integracji międzypokoleniowej; rozwój wolontariatu osób w wieku powyżej 50 roku życia;
zaspokajanie potrzeb duchowych i religijnych osób starszych.
W obszarze wizerunku osoby starszej w społeczeostwie program zakłada podnoszenie
zakresu wiedzy na temat osób starszych; ograniczanie przejawów dyskryminacji osób
starszych; promowanie aktywności osób starszych; zwiększanie zainteresowania mediów
tematyką osób starszych; rzecznictwo interesów osób starszych.
W celu poprawy funkcjonowania rodzin w regionie przyjęto Wojewódzki program
polityki prorodzinnej na lata 2008-2011. W zakresie tworzenia systemu wspierania
i promowania prawidłowego funkcjonowania rodzin program przewiduje powstanie
lobbingu działao prorodzinnych; uaktywnienie społeczeostwa obywatelskiego do działao na
78
rzecz rodziny; wspieranie działao na rzecz sytuacji społecznej, ekonomicznej i prawnej
rodzin.
W obszarze tworzenia systemu wspierania rodzin w sytuacjach problemowych,
kryzysowych, program przewiduje rozwój infrastruktury i usług w zakresie opieki oraz
poradnictwa specjalistycznego, w tym rodzinnego; rozwój rodzinnych form opieki nad
dzieckiem z rodzin znajdujących się w sytuacjach problemowych, kryzysowych;
upowszechnianie informacji o instytucjach i formach pomocy wspierających rodzinę.
Wśród
szczegółowych
kwestii
społecznych
objętych
istniejącymi
programami
opracowanymi przez samorząd terytorialny województwa warmiosko-mazurskiego najmniej
dotkliwy problem według opinii działaczy i pracowników lokalnych instytucji polityki
społecznej stanowi narkomania. Wojewódzki Program Przeciwdziałania Narkomanii jest
jednocześnie dokumentem opracowanym w oparciu o najbardziej aktualne założenia
spośród obowiązujących programów, ponieważ został opracowany w 2009 roku do roku
2012. Program zawiera priorytety: profilaktyka; leczenie, rehabilitacja, postrehabilitacja,
a także ograniczenie szkód zdrowotnych; badania, monitoring i ewaluacja zjawiska
narkomanii
w regionie.
Osoby niepełnosprawne i ich problemy zajmują szczególne miejsce w dokumentach
strategicznych powiatów województwa warmiosko-mazurskiego. Zwraca bowiem uwagę
znaczny udział tej problematyki w sformułowanych obszarach problemowych strategii
powiatowych, zwłaszcza w stosunku do proporcjonalnie niższego udziału opinii
przedstawicieli lokalnych instytucji polityki społecznej o wysokiej wadze problemu
w hierarchii zagrożeo ekskluzją społeczną. Na szczeblu regionalnym kluczowym dokumentem
strategicznym, podejmującym problem zagrożenia wykluczeniem społecznym z przyczyny
niepełnosprawności, jest uchwalony przez Sejmik Województwa 28.12.2007 r. Wojewódzki
program wyrównywania szans i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu oraz pomocy
w realizacji zadao na rzecz zatrudniania osób niepełnosprawnych na lata 2008-2011. Cel
79
główny przyjętego Programu sformułowano jako: równe szanse, aktywne postawy osób
niepełnosprawnych w województwie warmiosko-mazurskim. Współzależne z głównym
celem strategicznym Programu priorytety, to:
-
profilaktyka i ograniczanie skutków niepełnosprawności;
-
integracja społeczna osób niepełnosprawnych;
-
integracja zawodowa osób niepełnosprawnych;
-
rodzina wobec niepełnosprawności;
-
partnerstwo społeczne na rzecz wyrównywania szans i przeciwdziałania wykluczeniu
społecznemu osób niepełnosprawnych.
Zdefiniowane w dokumencie cele ogólne i związane z nimi działania są spójne z innymi
regionalnymi dokumentami strategicznymi: Strategią rozwoju społeczno-gospodarczego
województwa warmiosko-mazurskiego do roku 2020 i Strategią polityki społecznej
województwa warmiosko-mazurskiego do 2015 roku.
2.4. Lokalne strategie rozwiązywania problemów społecznych na Warmii i Mazurach
Opracowane i dostępne strategie rozwiązywania problemów społecznych w powiatach
i gminach województwa warmiosko-mazurskiego w przewadze obejmują okres realizacji
do 2013 lub 2015 roku. Wyniki zrealizowanych badao terenowych wskazują trzy zasadnicze
motywacje tworzenia tych dokumentów:
1. wymóg ustawowy;
2. chęd pozyskania środków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL);
3. uczestnictwo w projektach objętych Poakcesyjnym Programem Wsparcia Obszarów
Wiejskich (PPWOW) lub innych projektach, w których ramach planowano opracowanie
dokumentów strategicznych.
80
Zdecydowana większośd respondentów (osób indywidualnych) badania terenowego (FGI)
nie uczestniczyła w tworzeniu lokalnych dokumentów strategicznych i nie jest dobrze
zorientowana w ich strukturze oraz treści. Niektórzy uczestnicy zogniskowanych wywiadów
grupowych zostali uprzedzeni przez pracowników instytucji lokalnych o przedmiocie
rozmowy. Było to możliwe poprzez nieformalne kontakty respondentów z osobami, które
brały udział w badaniu w terminach lub porach wcześniejszych w stosunku
do poinformowanych. W grupach pracowników jednostek samorządu terytorialnego
zaobserwowano uczestników spotkao, którzy przynosili ze sobą teksty dokumentów
strategicznych. Z ich relacji wynika, że kierowali się chęcią okazania wiedzy na temat
dokumentów.
2.4.1. Lokalne dokumenty strategiczne wobec najważniejszych obszarów wykluczenia
społecznego w powiatach i wybranych gminach województwa warmiosko-mazurskiego
Istotna z punktu widzenia lokalnej polityki społecznej oraz aktywności podmiotów
lokalnych w zakresie przeciwdziałania zjawisku wykluczenia społecznego jest zarówno
wiedza pracowników ogółu instytucji o dokumentach strategicznych, znajomośd kluczowych
obszarów zagrożeo, przyjęte metody tworzenia dokumentów, przebieg procesów
decyzyjnych w zakresie wyznaczania priorytetów podejmowanych działao, jak również
zgodnośd obszarów priorytetowych z aktualnymi rzeczywistymi potrzebami występującymi
w środowisku lokalnym. Dlatego niniejszy podrozdział zawiera omówienie obszarów
problemowych wszystkich powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych
oraz wybranych strategii gminnych (po 2 w powiecie).
Analiza dokonana przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej dostarcza porównania
zgodności obszarów problemowych strategii gminnych ze strategiami powiatowymi.
Ponadto poniższe podrozdziały opisują obszary problemowe i cele powiatowych strategii
rozwiązywania problemów społecznych w odniesieniu do aktualnie najważniejszych
obszarów wykluczenia społecznego identyfikowanych przez przedstawicieli podmiotów
81
polityki społecznej w poszczególnych społecznościach lokalnych. Zestawienie porównawcze
opisów obszarów priorytetowych strategii i najważniejszych obszarów wykluczenia
społecznego dla poszczególnych powiatów zostało opracowane w oparciu o analizę
powiatowych i gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych, przygotowaną
w czerwcu 2011 r. przez Martę Nejfelt (FRDL); wyniki kwestionariuszowego badania
telefonicznego (CATI) zrealizowanego w maju i czerwcu 2011 r. przez zespół Fundacji
Rozwoju Demokracji Lokalnej wśród 110 pracowników prawie wszystkich Ośrodków Pomocy
Społecznej i Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie w województwie (na pytania
nie odpowiedzieli przedstawiciele 8 OPS i 1 PCPR), opracowane przez Małgorzatę
Kopertowską (FRDL); „Analizę wyników badao ankietowych” opracowaną w kwietniu 2011 r.
przez dr Łukasza Łotockiego (IPS UW), stanowiącą raport cząstkowy z realizacji projektu
„Modele polityki społecznej na Warmii i Mazurach”.
Wymienione badanie CATI obejmowało również przedstawicieli samorządu lokalnego,
których opinie zostały ujęte w wynikach badania prezentowanych dalej. Poniższe opisy
wskazują zgodnośd i rozbieżności ustalonych obszarów problemowych z obecną sytuacją
społeczną w oczach obserwatorów będących stosunkowo najbliżej podejmowanych
problemów. Wybór dwóch gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych
w powiatach został dokonany celem weryfikacji zgodności tych dokumentów ze strategiami
powiatowymi.
Uzupełnieniem rozdziału są wyniki ankiety internetowej przeprowadzonej przez zespół
Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej wśród pracowników ośrodków pomocy społecznej.
Ankieta dotyczyła powiatowych i gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych.
Wzięło w niej udział 85 przedstawicieli Ośrodków Pomocy Społecznej, którzy odpowiedzieli
na pytania dotyczące gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych
oraz 17 przedstawicieli Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie, którzy odpowiedzieli
na pytania dotyczące powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych.
Zawarte w niniejszym opracowaniu wyniki ankiety internetowej zostały przytoczone na
82
podstawie analizy wykonanej przez Dariusza Koszuba (FRDL). W dalszych częściach
opracowania omówiono pozostałe wyniki prezentowanych badao.
83
Tabela 12. Zgodnośd lokalnych dokumentów strategicznych wobec problemów społecznych w powiatach województwa warmioskomazurskiego w opinii respondentów
Zgodnośd badanych gminnych
strategii rozwiązywania
problemów społecznych ze
strategią powiatową
Aktualnośd gminnej strategii
rozwiązywania problemów
społecznych w opinii
pracowników OPS i PCPR
Zgodnośd obszarów problemowych
oraz celów powiatowej strategii
społecznych z deklarowanymi
najważniejszymi obszarami zagrożeo
wykluczenia społecznego w powiecie
Aktualnośd powiatowej strategii
społecznych w opinii pracowników
OPS i PCPR
duża zgodnośd
100% pozytywnych opinii;
2/3 ogółu respondentów zastrzega
koniecznośd częściowej weryfikacji
dokumentu
duża zgodnośd
2/3 pozytywnych opinii
duża zgodnośd
15% ogółu respondentów
zastrzega koniecznośd częściowej
weryfikacji dokumentu
duża zgodnośd
16% ogółu respondentów zastrzega
dokumentu
działdowski
duża zgodnośd
średnia zgodnośd
elbląski i miasto
Elbląg
duża zgodnośd
90% pozytywnych opinii (elbląski)
średnia zgodnośd (elbląski) i duża
zgodnośd (miasto Elbląg)
1/3 pozytywnych opinii (elbląski i
miasto Elbląg)
Powiat
bartoszycki
braniewski
ełcki
duża zgodnośd
80% pozytywnych opinii
duża zgodnośd
2/3 pozytywnych opinii;
dokumentu
giżycki
średnia zgodnośd
średnia zgodnośd
100% pozytywnych opinii:
84
dokumentu
gołdapski
średnia zgodnośd
dokumentu
dokumentu
duża zgodnośd
duża zgodnośd
dokumentu
średnia zgodnośd
nieliczna częśd ogółu respondentów
kętrzyoski
średnia zgodnośd
dokumentu
średnia zgodnośd
¾ pozytywnych opinii
lidzbarski
średnia zgodnośd
średnia zgodnośd
duża zgodnośd
dokumentu
iławski
mrągowski
duża zgodnośd
duża zgodnośd
średnia zgodnośd
80% pozytywnych odpowiedzi;
większośd ogółu respondentów
nowomiejski
średnia zgodnośd
duża zgodnośd
olecki
mała zgodnośd
średnia zgodnośd
nidzicki
85
dokumentu
duża zgodnośd (olsztyoski)
¼ ogółu respondentów zastrzega
dokumentu
średnia zgodnośd
¾ pozytywnych opinii;
¼ ogółu respondentów zastrzega
dokumentu
ostródzki
duża zgodnośd
duża zgodnośd
piski
średnia zgodnośd (ogólne obszary
problemowe)
średnia zgodnośd (ogólne obszary
problemowe)
szczycieoski
średnia zgodnośd
średnia zgodnośd
brak pozytywnych opinii – całkowity
brak wiedzy ogółu respondentów
duża zgodnośd
duża zgodnośd
olsztyoski i
miasto Olsztyn
węgorzewski
Źródło: zestawienie na podstawie „Analizy wyników badao ankietowych” oraz roboczych analiz wyników badania telefonicznego CATI (M. Kopertowska, FRDL, czerwiec
2011) lokalnych dokumentów strategicznych dla województwa warmiosko-mazurskiego (M. Nejfelt, FRDL, czerwiec 2011).
86
2.4.1.1. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w powiecie
bartoszyckim
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w powiecie bartoszyckim obejmuje
następujące obszary problemowe: patologie społeczne, dysfunkcja rodziny, marginalizacja
grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, długotrwałe bezrobocie. Strategie gminy
Bartoszyce i gminy Bisztynek we wszystkich obszarach problemowych pokrywają
się z problemami wyznaczonymi przez strategię powiatową. Z faktu, iż obszary problemowe
w strategii powiatowej są takie same jak w strategiach gminnych wynika, że cele strategiczne
również są tożsame. Wyróżnione cele strategiczne to: ograniczenie zjawiska patologii
społecznych, wspieranie prawidłowego funkcjonowania rodziny, ograniczenie zjawiska
marginalizacji społecznej osób i grup społecznych, pomoc osobom niepełnosprawnym
w funkcjonowaniu w środowisku lokalnym, wzmocnienie kwalifikacji kadr pomocy
społecznej. Podobnie jak w całym województwie warmiosko-mazurskim, w powiecie
bartoszyckim jako problem najpoważniejszy postrzegane jest bezrobocie (60% wskazao
w badaniu ankietowym), w tym bezrobocie długookresowe (10% wskazao). Zarówno
ten problem, jak pozostałe wskazywane jako aktualnie najważniejsze problemy społeczne
(wzorce
wyuczonej
bezradności
w
rodzinach,
ubóstwo
i
alkoholizm),
znajdują
odzwierciedlenie w lokalnych dokumentach strategicznych. Zdecydowana większośd
biorących udział w wywiadach telefonicznych (CATI) pracowników OPS i PCPR
(2/3 respondentów) stwierdziła, że obowiązująca powiatowa strategia rozwiązywania
problemów
społecznych
jest
dziś
aktualna,
tzn.
odpowiada
zmieniającym
się uwarunkowaniom lokalnym, w szczególności problemom społecznym i potrzebom
marginalizowanych grup ludności powiatu. Reszta respondentów odpowiedziała, że tego
nie wie. Również 2/3 respondentów badania telefonicznego stwierdziła, że gminna strategia
rozwiązywania problemów społecznych w gminie właściwej dla reprezentowanej przez nich
jednostki
pomocy
społecznej
jest
aktualna,
tzn.
odpowiada
zmieniającym
się uwarunkowaniom lokalnym, w szczególności problemom społecznym i potrzebom
87
marginalizowanych grup ludności danej gminy w powiecie bartoszyckim. Pozostali
respondenci stwierdzili, że obowiązująca w ich gminie strategia jest aktualna, ale wymaga
częściowej weryfikacji.
braniewskim
Strategia
Rozwiązywania
Problemów
Społecznych
w
powiecie
braniewskim
wyszczególnia następujące obszary strategiczne: pomoc rodzinie i dziecku, wspieranie osób
niepełnosprawnych, zapobieganie bezdomności oraz profilaktyka i przeciwdziałanie
uzależnieniom, przeciwdziałanie długotrwałemu bezrobociu, współpraca z organizacjami
pozarządowymi. Obszary te w części pokrywają się z obszarami problemowymi strategii
gminy Braniewo i Pieniężno. Oprócz wyżej wymienionych obszarów problemowych, strategia
gminy Braniewo zakłada również takie problemy, jak: budownictwo socjalne, edukacja
publiczna, transport, pomoc społeczna i polityka prorodzinna, ochrona zdrowia.
Z kolei w strategii gminy Pieniężno do obszarów problemowych należą: bezrobocie,
patologia i dysfunkcje rodziny, edukacja społeczeostwa i zajęcia pozaszkolne dzieci,
integracja społeczna i problemy osób starszych oraz niepełnosprawnych. Cele strategiczne
w powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych są zbliżone do celów
umieszczonych w strategiach gminnych. Do celów strategii powiatowej należą:
zmodernizowanie istniejącego systemu pomocy dziecku, zapobieganie niepełnosprawności
i ograniczanie jej skutków, problematyka rozwiązywania problemów uzależnienia, tworzenie
systemu wsparcia osób długotrwale bezrobotnych, sprawny system współpracy samorządu
powiatowego z organizacjami pozarządowymi. Cele w gminnych strategiach rozwiązywania
problemów społecznych w niektórych obszarach są zbliżone do celów strategii powiatowej.
Oprócz wymienionych powyżej celów strategicznych, dokumenty gminne uwzględniają
także: ograniczenie patologii i dysfunkcji rodziny, aktywizowanie i integrowanie społeczne,
gospodarkę mieszkaniową zapewniającą mieszkaocom gminy podstawowe potrzeby
88
mieszkaniowe.
Główne
obszary
problemowe
powiatowej
strategii
rozwiązywania
problemów społecznych zachowują zgodnośd z najważniejszymi obszarami zagrożeo
wykluczeniem społecznym identyfikowanymi w badaniu ankietowym. ¾ ankietowanych
w powiecie braniewskim wskazało bezrobocie jako problem najważniejszy, w tym
¼ respondentów wskazała bezrobocie długookresowe. Pozostali wskazali alkoholizm
i ubóstwo. Aktualnośd Powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych
dla powiatu braniewskiego, czyli zgodnośd ze zmieniającymi się uwarunkowaniami lokalnymi,
w szczególności z problemami społecznymi i potrzebami marginalizowanych grup ludności
powiatu – w przeprowadzonym badaniu telefonicznym wskazywało 70% pracowników
lokalnych OPS i PCPR. Wśród nich tylko 16% respondentów dostrzega potrzebę częściowej
weryfikacji strategii. Niespełna co trzeci ankietowany odpowiedział, że tego nie wie.
Zdecydowana większośd badanych telefonicznie pracowników ośrodków pomocy społecznej
(85%) postrzega jako aktualną i zgodną z bieżącymi potrzebami gminną strategię
rozwiązywania problemów społecznych w swoim środowisku lokalnym, w tym odosobniony
głos o potrzebie częściowej weryfikacji strategii gminnych (15%).
działdowskim
W powiecie działdowskim Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych uwzględnia
obszary problemowe: kryzys rodziny, marginalizacja grup społecznych, bezrobocie,
współpraca partnerów społecznych z administracją publiczną, kształtowanie świadomości
w sferze pomocy społecznej. Obszary problemowe strategii gmin Działdowo i Płośnica
są zbliżone do obszarów problemowych strategii powiatowej. Dodatkowymi obszarami
problemowymi uwzględnianymi w strategiach gminnych są: bezproduktywne spędzanie
czasu przez dzieci i młodzież, biernośd społeczna, izolacja osób niepełnosprawnych
i starszych, uzależnienia. Celami jakie stawia powiatowa strategia są: prawidłowo
funkcjonująca rodzina, zmniejszanie zjawiska marginalizacji, niwelowanie skutków
89
bezrobocia, opracowanie standardów usług, które muszą spełniad organizacje pozarządowe
ubiegające się o realizację działao związanych z pomocą społeczną. Z kolei do celów
strategicznych gmin zaliczamy: aktywizację młodzieży i dzieci, prawidłowo funkcjonującą
rodzinę,
zwiększenie
aktywności
społecznej,
wzrost
integracji
osób
starszych
i niepełnosprawnych, zwiększenie poczucia bezpieczeostwa. Bezrobocie postrzegane jako
najpoważniejszy problem społeczny (61,5% respondentów badania ankietowego) znajduje
miejsce wśród obszarów problemowych dokumentów strategicznych. Natomiast problem
uzależnieo (alkoholizm i narkomania) dostrzegane przez ok. 1/4 ankietowanych w powiecie
działdowskim, znajdują odzwierciedlenie tylko w strategiach gminnych. To samo dotyczy
problemu braku aktywności społecznej, zawodowej, edukacyjnej młodzieży, chociaż ten
problem częściowo mieści się w obszarze – kryzys rodziny, podobnie jak wskazywane wzorce
wyuczonej bezradności. Niespełna 2/3 badanych telefonicznie pracowników lokalnych
OPS i PCPR uważa, że powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych jest
aktualna, tzn. odpowiada zmieniającym się uwarunkowaniom lokalnym, w szczególności
problemom społecznym i potrzebom marginalizowanych grup ludności powiatu. Pozostali
respondenci odpowiedzieli, że tego nie wiedzą. Wyższy jest udział respondentów, którzy jako
aktualną postrzegają strategię gminną obowiązującą we właściwej miejscowo, swojej gminie
(85%). Przy tym pojawił się głos o konieczności częściowej weryfikacji strategii gminnej
(15%).
2.4.1.4. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w mieście Elbląg
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych miasta Elbląga jako jedno ze swoich
najważniejszych założeo zakłada przede wszystkim wskazanie i określenie kierunków
rozwiązywania najistotniejszych problemów w obszarze pomocy społecznej.
Skupia się ona na osobach niepełnosprawnych, ale poza tym uwzględnia rodziny, dzieci
i młodzież, osoby bezdomne oraz osoby zagrożone marginalizacją i wykluczeniem
90
społecznym. Jej celem jest także zapewnienie osobom niepełnosprawnym godnego życia
oraz poprawy jakości życia, jak również wspieranie osób bezrobotnych w procesie
aktywizacji zawodowej. Strategia ta kładzie nacisk na zapewnienie mieszkaocom miasta
wysokiej jakości usług społecznych, zapobieganie rozszerzaniu się zjawiska bezdomności,
profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych oraz zmniejszanie zagrożenia
narkomanią. Obszary problemowe w Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych
dla miasta Elbląga są zgodne z wynikami badania ankietowego, w którym poza najczęściej
wskazywanym problemem bezrobocia (ok. 2/3 wskazao) respondenci postrzegają jako
najważniejsze problemy: ubóstwo (1/4 wskazao) i przemoc domową.
Przygotowana przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej analiza wyników badania
telefonicznego (CATI) ukazuje opinie pracowników ośrodków pomocy społecznej w zakresie
aktualności lokalnych dokumentów strategicznych.
Większośd
respondentów
uważa,
że
obowiązująca
strategia
gminna
(ok. 90% odpowiedzi) jest aktualna, tzn. odpowiada zmieniającym się uwarunkowaniom
lokalnym, w szczególności problemom społecznym i potrzebom marginalizowanych grup
ludności gminy. Pojawił się jednakże też głos zaprzeczający aktualności gminnej strategii
rozwiązywania problemów społecznych.
elbląskim
W powiecie elbląskim Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych wyróżnia
następujące
problemy:
profilaktyka
niepełnosprawności,
rehabilitacja
społeczna,
rehabilitacja zawodowa, wspomaganie rodziny wobec niepełnosprawności, stwarzanie
warunków dla rozwoju partnerstwa społecznego. Strategie gmin Pasłęk i Markusy
przedstawiają zbliżone obszary problemowe, ale oprócz nich skupiają się również na:
91
budownictwie socjalnym, edukacji publicznej, pomocy społecznej i polityce prorodzinnej,
ochronie zdrowia, edukacji. Do celów strategicznych powiatowej strategii rozwiązywania
problemów społecznych należy: zapewnienie osobom niepełnosprawnym godnego życia
od urodzenia do wieku starczego, podnoszenie jakości życia rodziny i jej bezpieczeostwa
socjalnego, oddziaływanie na aktywizację zawodową bezrobotnych oraz łagodzenie skutków
bezrobocia. Oprócz wymienionych celów strategie gminne wyznaczają następujące cele:
fachowa pomoc społeczna mobilizująca lokalną społecznośd do efektywnych działao
zmierzających do polepszenia jakości życia, skuteczne rozwiązywanie problemów
alkoholowych i zahamowanie tempa wzrostu popytu na narkotyki, wzrost świadomości
edukacyjnej, poprawa infrastruktury społeczno – kulturalnej. Rozwiązanie problemu
uważanego za najważniejszy przez ok. 2/3 respondentów badania ankietowego w powiecie
elbląskim – bezrobocie znajduje miejsce w celach obowiązujących dokumentów
strategicznych. Obszary problemowe obowiązujących strategii gminnych w większym stopniu
odpowiadają pozostałym problemom społecznym wskazywanym przez respondentów
badania ankietowego – ubóstwo (ok. 1/5 wskazao), wzorce wyuczonej bezradności
w rodzinach i brak aktywności społecznej, zawodowej, edukacyjnej młodzieży.
telefonicznego (CATI) ujmuje obydwa powiaty: elbląski i miasto Elbląg. Aktualnośd
powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych łącznie nie została pozytywnie
zweryfikowana
w
przeprowadzonym
badaniu
telefonicznym.
Przeszło
połowa
ankietowanych pracowników ośrodków pomocy społecznej oznajmiła swoją niewiedzę
w zakresie zgodności strategii z bieżącymi potrzebami reprezentowanych społeczności
lokalnych.
Dokonane porównanie Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych dla powiatu
elbląskiego i miasta Elbląga wskazuje zbliżone obszary problemowe. Dostrzeżone różnice
skupiają się głównie w: profilaktyce niepełnosprawności, rehabilitacji społecznej, rehabilitacji
zawodowej, wspomaganiu rodziny wobec niepełnosprawności oraz stworzeniu warunków
dla
partnerstwa
społecznego.
Strategia
Rozwiązywania
Problemów
Społecznych
92
przygotowana dla Elbląga również skupia się na osobach niepełnosprawnych, ale poza tym
uwzględnia rodziny, dzieci i młodzież, osoby bezdomne oraz osoby zagrożone marginalizacją
i wykluczeniem społecznym. Wspólnymi celami obu strategii jest zapewnienie osobom
niepełnosprawnym godnego życia oraz poprawy jakości życia, jak również wspieranie osób
bezrobotnych w procesie aktywizacji zawodowej. Oprócz tego, strategia dla powiatu
elbląskiego za cel uznała podnoszenie jakości życia rodziny i jej bezpieczeostwa socjalnego.
Natomiast strategia dla miasta Elbląga kładzie nacisk na zapewnienie mieszkaocom miasta
wysokiej jakości usług społecznych, zapobieganie rozszerzaniu się zjawiska bezdomności,
profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych oraz zmniejszanie zagrożenia
narkomanią. Obszary problemowe w Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych
dla miasta Elbląga są zgodne z wynikami badania ankietowego, w którym poza najczęściej
wskazywanym problemem bezrobocia (ok. 2/3 wskazao) respondenci postrzegają jako
najważniejsze problemy: ubóstwo (1/4 wskazao) i przemoc domową.
ełckim
W powiecie ełckim Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych uwzględnia
obszary problemowe dotyczące: niepełnosprawności i osób w starszym wieku, bezrobocia,
osób uzależnionych od alkoholu i narkotyków, dzieci i młodzieży, bezdomności. Problem
niepełnosprawności i osób starych pojawia się w strategii powiatowej, jak również
w strategiach gmin Kalinowo i Stare Juchy. Innymi problemami poruszanymi w gminnych
strategiach są: marginalizacja grup społecznych, a także patologie społeczne, przestępczośd,
uzależnienia; dysfunkcje i osłabienie roli rodziny; pomoc społeczna. Cele strategiczne
gminnych strategii niewiele różnią się od celów w strategii powiatu ełckiego. Powiatowe, jak
i gminne cele strategiczne to: przeciwdziałanie kryzysowi rodziny, przeciwdziałanie
marginalizacji społecznej, przeciwdziałanie długotrwałemu i strukturalnemu bezrobociu,
poprawa bezpieczeostwa socjalnego oraz współpraca jednostek pomocy społecznej
93
z organizacjami pozarządowymi. Zatem w lokalnych dokumentach strategicznych znajduje
odzwierciedlenie problem społeczny uznany przez ponad połowę respondentów badania
ankietowego
za
najważniejszy
obszar
wykluczenia
społecznego
-
bezrobocie,
w tym bezrobocie długookresowe. Drugi z najczęściej wskazywanych przez respondentów
problem ubóstwa znajduje miejsce w kilku obszarach problemowych, ale konkretne
odniesienie znajduje dopiero w celach strategii powiatowej. W stosunku do pozostałych
obszarów zagrożenia wykluczeniem społecznym wskazywanych przez respondentów (wzorce
wyuczonej bezradności w rodzinach, brak społecznej, zawodowej, edukacyjnej aktywności
młodzieży i alkoholizm) powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych
zachowuje
zgodnośd
enumerowanych
obszarów.
Zrealizowane
badanie
oparte
na kwestionariuszowych wywiadach telefonicznych dostarcza niejednoznaczne opinie
pracowników ośrodków pomocy społecznej. 2/3 ankietowanych uważa, że strategia
powiatowa jest aktualna, tzn. odpowiadająca zmieniającym się uwarunkowaniom lokalnym,
w szczególności bieżącym problemom społecznym i potrzebom marginalizowanych grup
ludności powiatu, w tym 1/3 respondentów uwzględnia koniecznośd częściowej weryfikacji
strategii. 1/3 respondentów zgłasza niewiedzę w tym zakresie. Natomiast respondenci
badania telefonicznego w zdecydowanej większości stwierdzili aktualnośd gminnych strategii
rozwiązywania problemów społecznych (ponad 80%).
giżyckim
W Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych w powiecie giżyckim wyróżniono
następujące obszary problemowe: rozwój systemu wsparcia grup zagrożonych wykluczeniem
lub wykluczonych społecznie, aktywizacja i integracja grup szczególnego ryzyka w tym osób
niepełnosprawnych, rozwój form współpracy środowisk działających w sferze pomocy
społecznej oraz ochrony zdrowia, utrzymanie standardów placówek/jednostek infrastruktury
socjalnej i zdrowotnej w powiecie giżyckim. Obszary problemowe w strategii gminy Ryn oraz
94
Kruklanki są tożsame z obszarami strategii powiatowej w zakresie marginalizacji grup
społecznych oraz kształtowania świadomości w sferze pomocy społecznej. Innymi obszarami
wyróżnionymi w gminnych strategiach rozwiązywania problemów społecznych są: kryzys
rodziny, długotrwałe bezrobocie, wykorzystanie potencjału partnerów społecznych. Z uwagi
na to, że obszary problemowe strategii powiatowej w pewnym zakresie różnią
się od obszarów problemowych w strategiach gminnych, to również cele strategiczne
są częściowo różne. Strategia powiatowa wyznacza następujące cele: ograniczenie
wykluczenia społecznego wśród rodzin powiatu giżyckiego poprzez zwiększenie skuteczności
działao w ramach pomocy społecznej, działania koordynujące, konsultacyjne i doradcze
dla kadry pomocy społecznej, opracowywanie i realizacja lokalnych programów
aktywizujących, rozwój współpraca samorządów z NGO, inicjowanie tworzenia lokalnych
grup wsparcia i samopomocowych. Natomiast w strategiach gminnych przyjęto cele:
prawidłowo funkcjonującą rodzinę, sprawny i skuteczny system zapobiegania marginalizacji
grup społecznych, wysoką świadomośd mieszkaoców województwa. Problem bezrobocia,
uznany przez ok. ¾ respondentów badania ankietowego za najważniejszy obszar wykluczenia
społecznego, znajduje odpowiednie obszary problemowe i cele w lokalnych dokumentach
strategicznych. Analiza wykonana przez FRDL wskazuje, że podobnie problem ubóstwa, który
również był wskazywany przez respondentów. Natomiast trzeci ze wskazanych w badaniu
ankietowym problemów społecznych – alkoholizm - nie został wyróżniony w powiatowych
i gminnych dokumentach strategicznych. Zdaniem uczestniczących w badaniu telefonicznym
przedstawicieli OPS i PCPR powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych jest
aktualna, tzn. odpowiada dzisiejszym, zmieniającym się uwarunkowaniom lokalnym,
w szczególności problemom społecznym i potrzebom marginalizowanych grup ludności
powiatu giżyckiego (wszystkie odpowiedzi). Przy tym pojawił się głos, że strategia wymaga
częściowej weryfikacji (15%). Natomiast zdania respondentów dotyczące gminnych strategii
rozwiązywania problemów społecznych są podzielone. Niespełna połowa respondentów
uważa, że strategia gminna obowiązująca w reprezentowanych przez nich gminach
są aktualne, niespełna 1/3 respondentów podziela to zdanie z zastrzeżeniem, że strategie
wymagają częściowej weryfikacji, natomiast niespełna 1/3 respondentów twierdzi,
że strategie gminne są nieaktualne.
95
gołdapskim
W powiecie gołdapskim Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych wyszczególnia
obszary problemowe: wspieranie osób niepełnosprawnych; zapobieganie niedostosowaniu
społecznemu, uzależnieniom i przestępczości; zbudowanie systemu opieki nad dzieckiem
i rodziną w sytuacji kryzysowej oraz podejmowanie działao zapobiegających wykluczeniu
społecznemu różnych grup. Gmina Dubeninki w swojej Gminnej Strategii Rozwiązywania
Problemów Społecznych skupia powyższe obszary problemów i oprócz tego zwraca również
uwagę na problem dotyczący samotności osób niepełnosprawnych oraz przewlekle chorych.
W
celach
strategicznych
powiatowa
strategia
wyszczególnia:
preferowanie
firm
przystosowujących miejsca pracy dla osób niepełnosprawnych, pomoc psychologiczną,
pedagogiczną i prawną ofiarom przemocy, propagowanie wzorca prawidłowo funkcjonującej
rodziny oraz utworzenie bazy informacji o miejscach czasowego schronienia dla ofiar
przemocy. Cele strategiczne znajdujące się w strategii gminy Dubeninki i Banie Mazurskie
w niewielkim stopniu odpowiadają celom powiatowej strategii rozwiązywania problemów
społecznych. Gminne strategie za cele strategiczne obierają m.in. stworzenie perspektyw
dla dzieci i młodzieży, zmniejszenie rozmiarów aktualnie istniejących problemów,
zwiększenie
aktywności
społecznej,
pobudzenie
aktywności
i
integracji
osób
niepełnosprawnych oraz osób starszych ze strony społeczności lokalnej, ograniczenie
bezrobocia do poziomu średniej krajowej. Obszary problemowe wyszczególnione
w powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych są zgodne z najważniejszymi
obszarami
wykluczenia
społecznego
wskazywanymi
przez
respondentów
badania
ankietowego. Jako problem najważniejszy przede wszystkim wskazywano bezrobocie
(55%), w tym bezrobocie długookresowe (11%). Ważnym problemem z punktu widzenia
obserwacji respondentów jest alkoholizm (1/3 wskazao) i nieco mniej ważnym,
ale
też
dostrzeżonym
-
wzorce
wyuczonej
bezradności
w
rodzinach
(11%).
96
Tylko 1/3 respondentów telefonicznego badania (CATI) stwierdziła, że powiatowa strategia
rozwiązywania problemów społecznych jest aktualna, 2/3 wyraziło niewiedzę w tej kwestii.
Natomiast wszyscy badani uznali za aktualne gminne strategie rozwiązywania problemów
społecznych, w 1/3 z zastrzeżeniem, że strategia gminna wymaga weryfikacji.
iławskim
W powiecie iławskim Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych obejmuje
następujące obszary problemowe: trudności w funkcjonowaniu osób niepełnosprawnych
w środowisku lokalnym, długotrwałe bezrobocie, dysfunkcje rodziny, marginalizacja grup
społecznych szczególnego ryzyka. Oprócz wyżej wymienionych problemów strategie gmin
Iława i Zalewo obejmują następujące obszary problemowe: profilaktykę niepełnosprawności,
rehabilitację
społeczną,
patologie
społeczne,
marginalizację
grup
społecznych.
Do postawionych celów strategicznych powiatowej strategii zaliczamy: aktywizację
zawodową
bezrobotnych
z
grup
szczególnego
ryzyka,
wspieranie
prawidłowego
funkcjonowania rodziny, ograniczenie zjawiska wykluczenia społecznego szczególnego
ryzyka, wzmocnienie kwalifikacji kadr pomocy społecznej. Strategie gmin Iława i Zalewo
wyznaczyły następujące cele strategiczne: przeciwdziałanie marginalizacji grup zagrożonych
wykluczeniem społecznym, zmniejszanie zjawiska patologii wśród mieszkaoców gminy,
prowadzenie działao na rzecz prawidłowo funkcjonującej rodziny, wspieranie rozwoju
organizacji pozarządowych na terenie gminy. Podobnie, jak w pozostałych powiatach
województwa
problemem
warmiosko-mazurskiego,
społecznym
jest
najczęściej
bezrobocie
(1/3
wskazywanym
respondentów),
najważniejszym
które
znajduje
odzwierciedlenie w obszarach problemowych strategii powiatowej. Drugim najczęściej
wskazywanym problemem jest niepełnosprawnośd (1/5 respondentów), która również
znajduje odzwierciedlenie w strategii powiatowej. Obszary problemowe tego dokumentu,
jak również strategii gminnych, są również zasadniczo zgodne ze wskazaniami respondentów
97
badania
ankietowego
dotyczącymi
większości
pozostałych
obszarów
wykluczenia
społecznego, dotykającymi głównie kwestii marginalizacji społecznej oraz sytuacji rodziny:
ubóstwo, wzorce wyuczonej bezradności w rodzinach, brak aktywności społecznej,
zawodowej,
edukacyjnej
młodzieży.
W
lokalnych
dokumentach
strategicznych
nie wyróżniono problemów: braku opieki nad ludźmi starymi oraz bezdomności, które
również były wskazywane w badaniu ankietowym jako problemy najważniejsze. W opinii
2/3 spośród respondentów przeprowadzonego badania telefonicznego powiatowa strategia
rozwiązywania problemów społecznych jest aktualna tzn. odpowiada dzisiejszym
zmieniającym się uwarunkowaniom lokalnym, problemom społecznym i potrzebom
marginalizowanych grup ludności powiatu iławskiego. Przy tym pojawił się odosobniony głos
o konieczności weryfikacji części strategii. Wśród pozostałych respondentów zdania
są podzielone na głosy: przeczący oraz wyrażający niewiedzę w tym zakresie. Zdecydowana
większośd respondentów stwierdziła natomiast aktualnośd gminnych strategii rozwiązywania
problemów społecznych (ok. 85%), przy tym 1/3 badanych wskazała koniecznośd częściowej
weryfikacji dokumentu. Pojawił się odosobniony głos przeczący aktualności strategii
gminnych.
kętrzyoskim
W powiecie kętrzyoskim Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych uwzględnia
następujące obszary problemowe: dziecko i rodzina, osoby niepełnosprawne, długotrwale
bezrobotni, organizacje pozarządowe działające w sferze pomocy społecznej. Strategie gmin
Reszel i Kętrzyn wyznaczają problemy: wykluczenie społeczne – indywidualne i grupowe,
kryzys rodziny, długotrwałe bezrobocie, wykorzystanie potencjału partnerów społecznych,
mała aktywnośd społeczna. Celami strategicznymi, jakie wyznacza powiatowa strategia
są: wielofunkcyjny i sprawnie działający system rodzin zastępczych i placówek opiekuoczowychowawczych, przyjazny system wsparcia dla osób niepełnosprawnych, zmniejszenie skali
98
zjawiska długotrwałego bezrobocia, dobrze poinformowane i sprawnie działające instytucje
wspierające politykę społeczną. Gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych
wyznaczają cele strategiczne: stworzenie warunków dla wzrostu aktywizacji gospodarczej,
rozbudowa infrastruktury turystycznej powiatu, zapewnienie mieszkaocom bezpieczeostwa
publicznego i socjalnego oraz poprawa stanu oświaty, kultury, opieki społecznej
i zdrowotnej, użytkowanie warunków środowiska naturalnego zgodnie z zasadami
ekorozwoju, profilaktyka i likwidowanie zjawiska wykluczenia społecznego. Najważniejszy
problem społeczny powiatu, za który ok. 60% respondentów badania ankietowego uznała
bezrobocie
w
(w
odpowiednio
tym
10%
bezrobocie
sformułowanych
długookresowe),
obszarach
znajduje
problemowych
odzwierciedlenie
powiatowej
strategii
rozwiązywania problemów społecznych. Natomiast zgodnośd obszarów problemowych
strategii powiatowej z pozostałymi wskazywanymi przez respondentów obszarami
wykluczenia społecznego nie jest pełna. Do tychże należą: alkoholizm i narkomania (łącznie
1/5 wskazao), brak społecznej, zawodowej, edukacyjnej aktywności młodzieży oraz wzorce
wyuczonej
bezradności
w
rodzinach.
Jednakże
zdecydowana
większośd
(ok. ¾) respondentów wywiadów telefonicznych stwierdziła, że powiatowa strategia
rozwiązywania problemów społecznych jest aktualna i odpowiada bieżącym problemom
społecznym oraz potrzebom marginalizowanych grup ludności powiatu kętrzyoskiego.
Pozostała ok. ¼ respondentów stwierdziła, że tego nie wie. Zdecydowana większośd
respondentów uznała również za aktualną właściwą dla siebie strategię gminną (ok. 85%),
przy tym częśd respondentów wskazała koniecznośd częściowej weryfikacji strategii
(niespełna 1/3).
lidzbarskim
Wyniki analizy dokumentów strategicznych przeprowadzonej przez FRDL wskazują,
że w powiecie lidzbarskim Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych wyznacza takie
99
same obszary problemowe, jak strategia gminy Lidzbark Warmioski, a są to: kryzys funkcji
rodziny, marginalizacja osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, niewłaściwe warunki
do prawidłowego funkcjonowania osób niepełnosprawnych w społeczeostwie. Natomiast
różnią się obszary problemowe strategii gminy Orneta. W strategii rozwiązywania
problemów społecznych dla tej gminy wyróżniono: budownictwo socjalne, edukację
publiczną, ochronę zdrowia, pomoc społeczną i politykę prorodzinną oraz rozwiązywanie
problemów alkoholowych i narkomanii. Obszary problemowe strategii powiatowej
pokrywają się z obszarami strategii gminy Lidzbark Warmioski, w związku z czym cele
strategiczne obydwu strategii są tożsame. Należą do nich: prawidłowo funkcjonująca
rodzina, bezpieczny system wsparcia społecznego, środowisko przyjazne osobom
niepełnosprawnym. Z kolei cele strategiczne gminy Orneta to: prężna gospodarka
mieszkaniowa zapewniająca mieszkaocom gminy bezpieczne zamieszkiwanie, świadome
i aktywne społeczeostwo, kapitał ludzki oparty na wiedzy, zdrowe społeczeostwo, świadome
zagrożeo,
profesjonalna
pomoc
społeczna,
wzmacniająca
świadomośd
społeczną,
rozwiązywanie problemów alkoholowych i narkomanii. Obszary problemowe dokumentów
strategicznych w ograniczonym stopniu odpowiadają obszarom wykluczenia społecznego
uznanym za najważniejsze przez respondentów badania ankietowego: bezrobocie
(ok. 80%), w tym bezrobocie długookresowe, a także alkoholizm i ubóstwo. Jednakże
2/3 respondentów przeprowadzonego badania telefonicznego uznała strategię powiatową
za aktualną, odpowiadającą dzisiejszym, zmieniającym się uwarunkowaniom lokalnym,
w szczególności problemom społecznym i potrzebom zmarginalizowanych grup ludności
powiatu. Pozostała 1/3 respondentów stwierdziła swoją o tym niewiedzę. Wszyscy
uczestnicy tego samego badania telefonicznego uznali, że gminne strategie rozwiązywania
problemów społecznych zachowują zupełną aktualnośd.
100
mrągowskim
Strategia powiatu mrągowskiego swym zakresem obejmuje następujące obszary
problemowe: marginalizacja grup społecznych - uzależnienia i patologie, bezpieczeostwo
socjalne - system świadczeo i placówki opiekuoczo – wychowawcze, bezrobocie i jego skutki,
kryzys rodziny, patologie, dzieci i młodzież, osoby niepełnosprawne i osoby starsze,
współpraca z organizacjami pozarządowymi. Z kolei strategie gmin Mrągowo i Mikołajki
wyznaczają takie obszary problemowe, jak: edukacja publiczna, ochrona zdrowia, pomoc
społeczna, polityka prorodzinna, rozwiązywanie problemów alkoholowych i narkomanii,
bezrobocie. Do celów strategicznych powiatowej strategii należą: przeciwdziałanie
długotrwałym skutkom bezrobocia, zabezpieczenie potrzeb socjalnych poprzez stworzenie
sprawnego systemu świadczeo i opieki, sprawny system zapobiegania marginalizacji
społecznej, zapobieganie patologiom i uzależnieniom, sprawny system zapobiegania
kryzysowi rodziny oraz kompleksowe wsparcie rodziny. Natomiast do celów strategii
gminnych należą: świadome i aktywne społeczeostwo, kapitał ludzki oparty na wiedzy,
zdrowe społeczeostwo, świadome zagrożeo, efektywne rozwiązywanie problemów
alkoholowych i narkomanii. Obszary problemowe strategii powiatowej są zgodne
z najważniejszymi obszarami wykluczenia społecznego wskazanymi przez respondentów
badania ankietowego: bezrobocie (50% wskazao), ubóstwo (30% wskazao) oraz wzorce
wyuczonej bezradności w rodzinach i brak społecznej, zawodowej, edukacyjnej aktywności
młodzieży. Zdecydowana większośd (2/3 respondentów) przedstawicieli OPS i PCPR, którzy
wzięli udział w badaniu telefonicznym uznała, że powiatowa strategia zachowuje aktualnośd
względem bieżących problemów społecznych oraz potrzeb marginalizowanych grup ludności
powiatu, ale wymaga przy tym częściowej weryfikacji. Pojawiły się odosobnione głosy
respondentów, że: strategia jest całkowicie aktualna oraz wyrażający niewiedzę w tej
kwestii. Zdecydowana większośd ankietowanych uważa również za aktualne gminne
strategie rozwiązywania problemów społecznych (ok. 85%).
101
nidzickim
W Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych powiatu nidzickiego wyróżniono
obszary problemowe: pomoc osobom i rodzinom dotkniętym bezrobociem, wspieranie osób
niepełnosprawnych, starych, chorych i ich rodzin, opieka nad dzieckiem i rodziną,
zapobieganie marginalizacji grup społecznych, wykorzystanie potencjału partnerów
społecznych. Strategie gmin Kozłowo i Nidzica wyznaczają następujące obszary problemowe:
marginalizacja grup społecznych, osoby niepełnosprawne, stare i przewlekle chore, kryzys
rodziny, osoby długotrwale bezrobotne i bierne zawodowo. Powiatowa strategia przyjęła
następujące cele strategiczne: ograniczenie zjawiska bezrobocia, integracja ze społecznością
środowisk wykluczonych i zagrożonych wykluczeniem społecznym, wzmocnienie systemu
działającego na rzecz prawidłowego funkcjonowania rodzin, usprawnienie systemu pomocy
społecznej. Gminne strategie zakładają zbliżone cele strategiczne, ale do nich włączono
również: organizacje pozarządowe jako partnerów w realizacji zadao pomocy społecznej,
sprawny i skuteczny system zapobiegania marginalizacji grup społecznych. Powiatowa
strategia
rozwiązywania
problemów
społecznych
obejmuje
obszary
problemowe
zachowujące względną zgodnośd z najważniejszymi problemami społecznymi wskazywanymi
przez respondentów w badaniu ankietowym – bezrobocie (ponad 50% wskazao), ubóstwo
i wzorce wyuczonej bezradności w rodzinach. W strategii powiatowej nie wyróżniono
obszarów uzależnieo, a problem alkoholizmu, jako najważniejszy obszar wykluczenia
społecznego, wskazała ¼ respondentów w badaniu ankietowym. Większośd pracowników
OPS i PCPR uczestniczących w przeprowadzonym badaniu telefonicznym stwierdziła,
że powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych jest aktualna, czyli
odpowiada bieżącym problemom społecznym i potrzebom marginalizowanych grup ludności
powiatu (80% odpowiedzi respondentów). Przy tym, większośd uznała, że strategia powinna
zostad koniecznie poddana częściowej weryfikacji. Również większośd respondentów
102
stwierdziła, że gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych są aktualne (80%
odpowiedzi).
nowomiejskim
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych
w powiecie nowomiejskim
uwzględnia następujące obszary problemowe: kryzys wartości i funkcji rodziny,
brak integracji działao na rzecz osób niepełnosprawnych, poprawę funkcjonowania rodziny
w powiecie nowomiejskim, marginalizację grup społecznych, narastające zjawisko
uzależnieo. Częśd obszarów problemowych strategii powiatowej jest tożsama z obszarami
strategii gminnych. Oprócz wymienionych obszarów gminy Kurzętnik i Nowe Miasto
Lubawskie w swoich strategiach uwzględniły: marginalizację grup społecznych, rehabilitację
społeczną, rehabilitację zawodową, rodzinę wobec niepełnosprawności, stwarzanie
warunków dla rozwoju partnerstwa społecznego. Do celów strategicznych dokumentu
należą: poprawa funkcjonowania rodziny w powiecie nowomiejskim, zintegrowanie działao
na rzecz osób niepełnosprawnych w zakresie rehabilitacji zawodowej i społecznej,
ograniczenie skutków bezrobocia, ograniczenie zjawiska marginalizacji grup społecznych,
zmniejszenie skali zjawiska uzależnieo w powiecie nowomiejskim. Z kolei gminne strategie
wyznaczają następujące cele: ograniczenie zjawiska marginalizacji grup szczególnego ryzyka,
wspieranie prawidłowego funkcjonowania rodziny, zmniejszenie liczby osób i rodzin
zagrożonych patologiami społecznymi, zmniejszenie zjawiska wykluczenia społecznego osób
bezrobotnych. Obszary problemowe powiatowej strategii rozwiązywania problemów
społecznych są zasadniczo zgodne z najważniejszymi obszarami wykluczenia społecznego
wskazanymi przez respondentów badania ankietowego. Problemem społecznym uznanym
za najważniejszy jest bezrobocie (2/3 wskazao). Poza tym, do wskazywanych najważniejszych
problemów społecznych należą: wzorce wyuczonej bezradności w rodzinach, alkoholizm
i ubóstwo. Aktualnośd, czyli zgodnośd strategii powiatowej z bieżącą sytuacją w zakresie
103
problemów społecznych oraz potrzeb marginalizowanych grup ludności potwierdzają opinie
pracowników lokalnych OPS i PCPR uzyskane w ramach realizacji wywiadów telefonicznych
(CATI). Zdecydowana większośd stwierdziła, że strategia powiatowa jest całkowicie aktualna
(ok. 85%). Ich opinie dotyczące gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych
nie są tak jednoznaczne. Wprawdzie wszyscy respondenci twierdzą, że strategie gminne
są aktualne, ale połowa respondentów z zastrzeżeniem, że wymagają częściowej weryfikacji.
oleckim
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w powiecie oleckim uwzględnia
następujące obszary problemowe: bezrobocie i ubóstwo, niepełnosprawnośd i długotrwała
choroba, alkoholizm i narkomania, kryzys rodziny oraz bezdomnośd. Strategie gminy Kowale
Oleckie i Świętajno uwzględniają trochę inny zakres problemowy, a mianowicie gmina
Świętajno w opracowanej strategii głównie skupia się na infrastrukturze, promocji gminy,
rozwoju turystyki, poziomie edukacji i rozwoju przedsiębiorczości. Z uwagi na różne obszary
problemowe, cele strategiczne powiatowej strategii różnią się od celów strategii gminnej.
Strategia powiatu oleckiego wyróżnia cele: zmniejszanie rozmiarów ubóstwa i bezrobocia,
poprawę warunków uczestnictwa w życiu społecznym, ograniczenie zjawiska patologii
społecznych, prawidłowo funkcjonującą rodzinę. Do celów gminnych strategii zaliczyd
możemy: zwiększenie działao inwestycyjnych gminy, wsparcie rozwoju przedsiębiorczości,
wspieranie rozwoju działalności gospodarstw rolnych, wspieranie rozwoju turystyki
w gminie, integracja rodziny oraz zmniejszenie obszarów wykluczenia. Powiatowa strategia
rozwiązywania problemów społecznych odzwierciedla najważniejsze obszary wykluczenia
społecznego najczęściej wskazywane przez respondentów badania ankietowego: bezrobocie
(2/3 wskazao) i alkoholizm. Ze wskazanych także przez respondentów obszarów wykluczenia
strategia powiatowa nie wyodrębnia braku opieki nad ludźmi starymi i przestępczości
nieletnich. Uczestniczący w wywiadach telefonicznych pracownicy ośrodków pomocy
104
społecznej zgodnie twierdzą, że zarówno strategia powiatowa, jak też strategie gminne
są aktualne wobec dzisiejszych, zmieniających się stale, uwarunkowao lokalnych, problemów
społecznych, w szczególności potrzeb marginalizowanych grup ludności powiatu. Przy tym
pojawił się też głos o konieczności częściowej weryfikacji strategii powiatowej
(1/5 odpowiedzi).
2.4.1.16. Lokalne dokumenty strategiczne wobec problemów społecznych w mieście
Olsztyn
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych miasta Olsztyn stawia sobie
za priorytet opracowanie rzetelnej diagnozy i analizy potrzeb, z udziałem różnych partnerów
społecznych, stanowiącą szansę na zwiększenie skuteczności i efektywności dotychczas
podejmowanych działao.
Według autorów tej strategii skuteczna pomoc charakteryzuje się usunięciem
lub ograniczeniem dysfunkcji poprzez wspomaganie osób i rodzin w przezwyciężaniu
trudnych sytuacji życiowych.
Niniejsza strategia zawiera w sobie następujące obszary problemowe: ubóstwo,
bezrobocie, niepełnosprawnośd i choroby przewlekłe, bezradnośd w sprawach rodzin z
problemami opiekuoczo wychowawczymi, alkoholizm i inne uzależnienia oraz przemoc
w rodzinie.
Kierunkiem wytyczonym w Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych miasta
Olsztyn jest przede wszystkim: zabezpieczenie miejsc w placówkach opieki społecznej
ludziom starszym, grupom osób o ograniczonej zdolności radzenia sobie samemu oraz
wspierania instytucji zajmujących się działalnością społeczną, doradczą opieką społeczną,
105
doskonalenie działao ośrodka pomocy społecznej w zakresie pomocy środowiskowej, a także
zabezpieczenie opieki socjalnej dla bezrobotnych, bez szansy uzyskania pracy.
telefonicznego (CATI) ukazuje opinie pracowników ośrodków pomocy społecznej w zakresie
aktualności lokalnych dokumentów strategicznych.
Miasto Olsztyn wyróżnia się pod względem wskazao respondentów badania
ankietowego dotyczących najważniejszych obszarów wykluczenia społecznego. Według
pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dominują tu dwa problemy
wskazywane jako najważniejsze: bezrobocie i alkoholizm. Trzecim ze wskazywanych
problemów jest przestępczośd nieletnich, która znajduje częściowe odzwierciedlenie w kilku
obszarach i celach strategicznych tego miasta.
olsztyoskim
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w powiecie olsztyoskim jest jednym
z podstawowych dokumentów strategicznych dotyczących przyszłych działao władz
samorządowych. Zawiera ona następujące obszary problemowe: rodziny dysfunkcyjne,
wyrównywanie szans życiowych osób niepełnosprawnych i ich rodzin; pomoc osobom
starszym,
przewlekle,
psychicznie
chorym
oraz
niepełnosprawnym
intelektualnie;
wykrywanie zagrożeo i interweniowanie w rodzinach.
Powyższe obszary w większości są tożsame z obszarami problemowymi strategii gminy
Barczewo. Oprócz wyżej wymienionych problemów w strategii gminy Barczewo dostrzega
się również problem marginalizacji grup społecznych oraz różnego rodzaju uzależnienia.
Z kolei w strategii gminy Stawiguda wyróżnianymi problemami społecznymi są: bezrobocie,
ubóstwo, alkoholizm i narkomania. Obszary problemowe gminnej strategii pokrywają
106
się z powiatową strategią w zakresie dotyczącym problematyki osób niepełnosprawnych,
chorych oraz w starszym wieku. Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych
za cele strategiczne przyjmuje: sprawne funkcjonowanie ośrodków pomocy społecznej,
skuteczną współpracę jednostek pomocy społecznej oraz wystarczające wsparcie
specjalistyczne w pomocy społecznej. Strategie gminy Barczewo oraz gminy Stawiguda także
uwzględniają powyższe cele strategiczne, ale oprócz nich za cel stawiają również sprawny
i skuteczny system przeciwdziałania i zapobiegania skutkom długotrwałego bezrobocia,
prawidłowo funkcjonującą rodzinę, poprawę sytuacji osób niepełnosprawnych, długotrwale
chorych i w starszym wieku, zapobieganie marginalizacji grup społecznych oraz ograniczenie
patologii społecznych.
Najważniejsze obszary wykluczenia społecznego wskazywane przez respondentów
badania ankietowego w powiecie olsztyoskim ukazują, że zdecydowanie dominuje
tu problem bezrobocia (ok. 90% odpowiedzi). Obszary problemowe strategii powiatowej
w części są zgodne ze wskazaniami najważniejszych problemów społecznych. Wspomniana
kwestia bezrobocia i jej skutki – zawarta jest w kilku obszarach problemowych. W strategii
powiatu olsztyoskiego nie wyróżniono obszaru problemowego dotyczącego braku
społecznej, zawodowej, edukacyjnej aktywności młodzieży. Równie często wskazywane jako
najważniejsze są dwa problemy: bezrobocie i alkoholizm. Pracownicy ośrodków pomocy
społecznej, którzy wzięli udział w przeprowadzonym badaniu telefonicznym w zdecydowanej
większości uznają Powiatowe Strategie Rozwiązywania Problemów Społecznych dla powiatu
olsztyoskiego
się
i
miasta
uwarunkowaniom
Olsztyn
lokalnym,
za
aktualne,
bieżącym
czyli
odpowiadające
problemom
społecznym
zmieniającym
i
potrzebom
marginalizowanych grup ludności (ok. ¾ respondentów). Przy tym niektórzy zastrzegają
koniecznośd weryfikacji części strategii (ok. ¼ respondentów). Również niespełna
¼ respondentów wyraża swoją niewiedzę na ten temat. Respondenci badania telefonicznego
wyrażają opinię o aktualności strategii rozwiązywania problemów społecznych gminy, którą
reprezentują (ponad 90% respondentów), przy tym częśd wyraża koniecznośd weryfikacji
jej części (ok. ¼ respondentów).
107
W analizie dokumentów strategicznych dokonanej przez Fundację Rozwoju Demokracji
Lokalnej dostrzeżono, że obszary problemowe Strategii Rozwiązywania Problemów
Społecznych powiatu olsztyoskiego i Strategii miasta Olsztyn są zbliżone. W strategiach
obydwu
powiatów
wyróżniono
problemy
dotyczące:
sytuacji
rodziny,
osób
niepełnosprawnych, osób starszych oraz przewlekle chorych. W strategii miasta Olsztyn
wyróżniono również problem bezrobocia oraz marginalizacji grup społecznych. Zbliżone
są także cele zawarte w obydwu strategiach. Różnice dotyczą przede wszystkim koncentracji
strategii powiatu olsztyoskiego na funkcjonowaniu, współpracy, wsparciu i doskonaleniu
jednostek pomocy społecznej. Z kolei strategia Olsztyna została skoncentrowana
na zapobieganiu i zwalczaniu kryzysów rodziny, bezdomności, bezrobocia, problemu
uzależnieo, marginalizacji oraz dyskryminacji. Zgodnośd obszarów problemowych strategii
dotyczy również wskazywanych przez respondentów problemów ubóstwa (18,5% wskazao)
oraz wzorców wyuczonej bezradności w rodzinach (11%).
ostródzkim
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w powiecie ostródzkim wyznacza
zróżnicowane obszary problemowe, są to: bezrobocie, alkoholizm, narkomania, kryzys
rodziny,
niepełnosprawnośd,
problemy
wieku
podeszłego,
problemy
mniejszości
społecznych. Są one zbliżone do obszarów problemowych strategii gmin Ostróda i Morąg,
które za takie przyjmują: budownictwo socjalne, edukację publiczną, pomoc społeczną
i przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, rozwiązywanie problemów alkoholowych
i narkomanii. Celami strategicznymi powiatowej strategii jest: przeciwdziałanie skutkom
długotrwałego
bezrobocia,
prawidłowo
funkcjonująca
rodzina,
przeciwdziałanie
marginalizacji społecznej, ograniczanie alienacji ludzi starszych i niepełnosprawnych,
sprawny system współpracy jednostek pomocy społecznej z organizacjami pozarządowymi.
Cele strategiczne zawarte w strategiach gmin Ostróda i Morąg są takie same i zakładają:
108
prężną
gospodarkę
mieszkaniową,
zapewniającą
mieszkaocom
gminy
bezpieczne
zamieszkiwanie; świadome i aktywne społeczeostwo; kapitał ludzki oparty na wiedzy;
zdrowe społeczeostwo, świadome zagrożeo, efektywne rozwiązywanie problemów
alkoholowych i narkomanii. Obszary problemowe strategii powiatowej odpowiadają
najważniejszym obszarom wykluczenia wskazywanym przez respondentów badania
ankietowego.
Najczęściej
wskazywane
to:
bezrobocie
(niespełna
60%
wskazao)
oraz alkoholizm (niespełna ¼ wskazao). Pozostałe wskazane przez respondentów problemy
to: niepełnosprawnośd, wzorce wyuczonej bezradności w rodzinach oraz brak społecznej,
zawodowej, edukacyjnej aktywności młodzieży. Większośd respondentów badania
telefonicznego przeprowadzonego z pracownikami ośrodków pomocy społecznej uważa,
że powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych jest całkowicie aktualna,
tzn. odpowiada dziś zmieniającym się uwarunkowaniom lokalnym, w szczególności
problemom
społecznym
i
potrzebom
marginalizowanych
grup
ludności
powiatu
(ok. 60% respondentów). Reszta ankietowanych wyraża swoją niewiedzę w tym zakresie.
Przekonanie o aktualności strategii gminnej jest jeszcze wyraźniejsze, wyrażone przez
ok. 85% respondentów. Przy tym pojawił się odosobniony głos o konieczności weryfikacji
części strategii (15%).
piskim
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w powiecie piskim uwzględnia ogólne
obszary problemów takie, jak: rynek pracy, edukacja, pomoc społeczna, opieka zdrowotna,
kultura i sport, bezpieczeostwo socjalne, ochrona środowiska. Z faktu, że obszary
problemowe strategii powiatowej są sformułowane ogólnie wynika, że zakres problemów
gminnych strategii mieści się w powiatowych kategoriach problemowych. Gminy Orzysz
i Ruciane-Nida wyszczególniają w swoich strategiach takie problemy jak: bezrobocie,
uzależnienia, przemoc w rodzinie, problemy osób starszych i niepełnosprawnych. Do celów
109
strategicznych dokumentu w powiecie piskim zaliczamy: zintegrowany system wsparcia
rodziny ze szczególnym uwzględnieniem pozycji dzieci i młodzieży, aktywizacja i integracja
grup zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz partnerstwo na rzecz aktywności
obywatelskiej. Gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych wyznaczają bardziej
szczegółowe cele, aniżeli strategia powiatowa. Do strategicznych celów w gminach
zaliczamy: promowanie zatrudnienia oraz wsparcie osób bezrobotnych, zapobieganie
powstawaniu nowych problemów związanych z uzależnieniami, przeciwdziałanie przemocy
w gminie, wyrównanie szans życiowych osób niepełnosprawnych, prawidłowo funkcjonująca
rodzina, promowanie wśród dzieci i młodzieży prawidłowych nawyków żywieniowych.
Specyfiką powiatu piskiego jest identyfikacja przez przedstawicieli instytucji lokalnych
w badaniu ankietowym bezrobocia jako niemal wyłącznego obszaru wykluczenia
społecznego w powiecie (90% wskazao respondentów). Przy tym respondenci nie wskazywali
w ogóle bezrobocia długookresowego. Jedynym problemem społecznym dostrzeżonym
w badaniu ankietowym jako najważniejszy, poza bezrobociem, jest ubóstwo (10%). Trudno
zatem
stwierdzid
zgodnośd
lub
niezgodnośd
obszarów
problemowych
strategii
ze wskazywanymi problemami społecznymi. Można jedynie stwierdzid, że powiatowa
strategia rozwiązywania problemów społecznych może zawierad bardziej skonkretyzowane
obszary problemowe. W opinii pracowników OPS i PCPR z trenu powiatu, którzy wzięli udział
w badaniu telefonicznym strategia powiatowa jest całkowicie aktualna (2/3 respondentów).
1/3 respondentów wyraziła swoją o tym niewiedzę. Podobne zdanie respondenci wyrażali
o strategiach gminnych, w większości stwierdzając ich aktualnośd (80%) - w części
zastrzegając koniecznośd weryfikacji części strategii (20%).
szczycieoskim
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w powiecie szczycieoskim wyznacza
obszary problemowe: opieka nad rodziną, program wspierania niepełnosprawnych,
110
długotrwałe bezrobocie, współpraca z organizacjami pozarządowymi, opieka nad starszymi
ludźmi. Strategie gmin Szczytno i Świętajno wyznaczają podobne obszary problemowe tyle,
że wyróżniają jeszcze: pomoc społeczną w Szczytnie, profilaktykę i rozwiązywanie
problemów alkoholowych, mieszkalnictwo, zły stan infrastruktury technicznej, zbyt słabą
promocję gminy, słaby rozwój turystyki, niski poziom edukacji (wykształcenie; kwalifikacje).
Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych wyznacza cele: rozwój
infrastruktury umożliwiającej utworzenie kompleksowego systemu wsparcia rodzin i dziecka
w środowisku życia, zapobieganie niepełnosprawności i ograniczanie jej skutków, zwalczanie
bezrobocia, nawiązanie współpracy z organizacjami pozarządowymi. Cele strategii gminnych
w niektórych obszarach są tożsame, a w części wyznaczają inne cele. Należą do nich:
sprawna i efektywna pomoc społeczna gwarantem poprawy jakości życia mieszkaoców
Szczytna, zahamowanie wzrostu używania substancji psychoaktywnych przez mieszkaoców
miasta Szczytno, budownictwo komunalne, zwiększenie działao inwestycyjnych gminy,
poprawa stanu infrastruktury technicznej, zapewnienie dostępu mieszkaocom obszaru gminy
do usług, wsparcie rozwoju przedsiębiorczości, wspieranie rozwoju działalności gospodarstw
rolnych. Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych zawiera obszary
problemowe zgodne z najczęściej wskazywanymi przez respondentów badania ankietowego
obszarami wykluczenia społecznego: bezrobociem (połowa wskazao respondentów) oraz
wzorce wyuczonej bezradności w rodzinach (ok. 1/5 wskazao respondentów). Strategia może
zostad skonkretyzowana w odniesieniu do pozostałych wskazywanych przez respondentów
obszarów wykluczenia społecznego: ubóstwo, przestępczośd, alkoholizm, brak społecznej,
zawodowej, edukacyjnej aktywności młodzieży. Przedstawiciele ośrodków pomocy
społecznej uczestniczący w przeprowadzonym badaniu telefonicznym nie posiadają wiedzy
o
aktualności
powiatowej
strategii
rozwiązywania
problemów
społecznych
(100% odpowiedzi – nie wiem). Całkowicie przeciwnie odpowiadali natomiast na pytanie
dotyczące aktualności strategii gminnych – wszyscy respondenci stwierdzili ich zupełną
aktualnośd. Wykazana asymetria bardzo wyraźnie potwierdza znacznie większą wiedzę
i oparcie w działaniach o strategię gminną niż strategię powiatową.
111
węgorzewskim
Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w powiecie węgorzewskim uwzględnia
następujące obszary problemowe: kryzys rodziny, wykluczenie społeczne, długotrwałe
bezrobocie, kształtowanie świadomości w sferze pomocy społecznej. Gmina Węgorzewo
oraz Burdy w swoich strategiach zakładają powyższe obszary problemowe, a także
wykorzystanie potencjału partnerów społecznych. Do celów strategicznych zarówno
powiatowej strategii, jak i gminnych strategii zaliczyd można: prawidłowo funkcjonującą
rodzinę, profilaktykę i likwidowanie lub co najmniej minimalizowanie zjawiska wykluczenia
społecznego, sprawny i skuteczny system przeciwdziałania i zapobiegania skutkom
długotrwałego bezrobocia, świadomośd roli i zadao pomocy społecznej. Obszary
problemowe powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych są zasadniczo
zgodne z najważniejszymi obszarami wykluczenia społecznego wskazywanymi przez
respondentów
badania
ankietowego.
¾
respondentów
wskazało
bezrobocie,
w tym bezrobocie długookresowe. Respondenci wskazali również wzorce wyuczonej
bezradności
w
rodzinach
oraz
alkoholizm.
Ten
ostatni
problem
może
zostad
skonkretyzowany w obszarach i celach strategii powiatowej. Większośd przedstawicieli
OPS i PCPR biorących udział w przeprowadzonym badaniu telefonicznym (CATI) stwierdziła,
że Powiatowa Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych powiatu węgorzewskiego
jest całkowicie aktualna, tzn. odpowiada bieżącym problemom społecznym i potrzebom
społeczności
lokalnej
(60%).
Pozostała
częśd
respondentów
wyraziła
swoją
o tym niewiedzę (40%). Natomiast wszyscy respondenci wyrazili przekonanie o aktualności
strategii gminnej, przy czym połowa z nich zastrzegła, że strategia gminna wymaga
częściowej weryfikacji.
112
2.5. Powiatowe i Gminne Strategie Rozwiązywania Problemów Społecznych wobec
najważniejszych problemów społecznych Warmii i Mazur według pracowników ośrodków
pomocy społecznej
W przeprowadzonym w maju i czerwcu 2011 r. przez zespół Fundacji Rozwoju
Demokracji
Lokalnej
badaniu
internetowym
z
wykorzystaniem
elektronicznego
kwestionariusza ankiety pozyskano informacje od respondentów reprezentujących
102 lokalne jednostki pomocy społecznej (85 OPS i 17 PCPR). Według deklaracji
ankietowanych pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej zidentyfikowano główne obszary
zainteresowania gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych, wśród których
zdecydowanie dominuje bezrobocie (97%) uznawane powszechnie za najpoważniejszy
problem społeczny całego regionu. Pozostałe z najczęściej identyfikowanych to: uzależnienia
(67%), osoby niepełnosprawne (67%), ludzie starzy (57%), kryzys rodziny (55%) oraz przemoc
domowa (51%). Wśród innych obszarów gminnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych respondenci wymieniali ponadto: ubóstwo, patologie społeczne, ochronę
zdrowia, edukację społeczną.
Tabela 13. Główne obszary Gminnych Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych
identyfikowane przez pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej (N=85)
Obszary zainteresowania strategii gminnej
%
bezrobocie
97%
kryzys rodziny
55%
osoby niepełnosprawne
67%
uzależnienia
67%
przemoc domowa
51%
przestępczośd
14%
marginalizacja
35%
ludzie starzy
57%
brak aktywności społecznej, zawodowej i edukacyjnej młodzieży
39%
Inne
11%
Źródło: Analiza wyników ankiety internetowej dla pracowników jednostek pomocy społecznej, FRDL Olsztyn
2011
113
Wykres 1. Główne obszary Gminnych Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych
identyfikowane przez pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej (N=85)
Marginalizacja
7%
Osoby starsze
11%
Przestępczośd
3%
Przemoc
domowa
10%
Brak akceptacji
społecznej,
zawodowej i
edukacyjnej
młodzieży
8%
Inne
2%
Bezrobocie
20%
Uzależnienia
14%
Kryzys w rodzinie
11%
Osoby
niepełnosprawne
14%
2011
Według przedstawicieli Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie główne obszary
zainteresowania 17 powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych dotyczą
osób niepełnosprawnych (100%), kryzysu rodziny (94%), bezrobocia (65%), a także
uzależnieo i przemocy domowej (53%). Wśród innych obszarów zainteresowania wyrażanego
w powiatowych dokumentach strategicznych respondenci wymieniali następujące obszary:
patologie społeczne, służba zdrowia i promocja zdrowia, zapewnienie równych szans życia
społecznego uchodźcom, udzielanie pomocy usamodzielniającym się wychowankom,
bezdomnośd.
114
Tabela 14. Główne obszary Powiatowych Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych
identyfikowane przez pracowników Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie (N=17)
Obszary powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych
%
bezrobocie
65%
kryzys rodziny
94%
osoby niepełnosprawne
100%
uzależnienia
53%
przemoc domowa
53%
przestępczośd
24%
marginalizacja
35%
osoby starsze
24%
brak aktywności społecznej, zawodowej i edukacyjnej młodzieży
12%
inne
29%
2011
Wykres 2. Główne obszary Powiatowych Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych
identyfikowane przez pracowników Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie (N=17)
Przestępczośd;
5%
Marginalizacja;
7%
Osoby starsze;
5%
Przemoc domowa;
11%
Brak aktywności
społecznej,
zawodowej i
edukacyjnej
młodzieży;
3%
Uzależnienia;
11%
Osoby
niepełnosprawne;
20%
Bezrobocie;
13%
Inne;
6%
Kryzys w rodzinie;
19%
2011
115
2.5.1. Powiatowe strategie rozwiązywania problemów społecznych w lokalnej polityce
społecznej na Warmii i Mazurach
Uczestnicy zogniskowanych wywiadów grupowych, którzy w ramach przeprowadzonego
badania terenowego podejmowali dyskusję nt. dokumentów dotyczących reprezentowanych
powiatów – zwrócili uwagę na dobiegający kooca okres realizacji i wąski zakres znacznej
ich części. Realizatorów badania zaniepokoił stan wiedzy uczestników wywiadów grupowych
o konkretnych informacjach i rozwiązaniach zapisanych w strategiach powiatowych. Brak
wiedzy w tym zakresie dotyczy przede wszystkim przedstawicieli urzędów samorządu
terytorialnego oraz podmiotów będących lokalnymi partnerami (m.in. organizacje
pozarządowe, pracodawcy). Uczestniczący w przeprowadzonym badaniu pracownicy
i działacze tych instytucji zostali określeni jako „najmniej zorientowani” w odniesieniu
do bardziej zorientowanych przedstawicieli ośrodków pomocy społecznej („Analiza badao
jakościowych”).
Przeszło 1/3 (36,6%) ankietowanych przedstawicieli instytucji lokalnych nie posiada
wiedzy o istnieniu strategii rozwiązywania problemów społecznych w powiecie.
W opracowaniu wyników przeprowadzonego badania statystycznego zwrócono uwagę
na trudnośd w spójnym planowaniu działao przez zróżnicowane instytucje lokalne przy
zidentyfikowanym bardzo niskim poziomie znajomości priorytetów przeciwdziałania
wykluczeniu społecznemu w środowisku lokalnym.
116
Tabela
15.
Wiedza
pracowników
i
działaczy
instytucji
lokalnych
o
istnieniu
i funkcjonowaniu powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych (N=561)
Czy dla powiatu została opracowana i obowiązuje
powiatowa strategia rozwiązywania problemów
społecznych?
Tak
Powiat
Nie
Nie wiem
Ogółem
N
%
N
%
N
%
N
%
bartoszycki
11
50,0%
1
4,5%
10
45,5%
22
100,0%
braniewski
17
63,0%
1
3,7%
9
33,3%
27
100,0%
działdowski
11
50,0%
11
50,0%
22
100,0%
miasto Elbląg
12
66,7%
5
27,8%
18
100,0%
elbląski
13
52,0%
12
48,0%
25
100,0%
ełcki
13
44,8%
1
3,4%
15
51,7%
29
100,0%
giżycki
17
63,0%
1
3,7%
9
33,3%
27
100,0%
gołdapski
11
61,1%
7
38,9%
18
100,0%
Iławski
25
71,4%
10
28,6%
35
100,0%
kętrzyoski
18
62,1%
11
37,9%
29
100,0%
lidzbarski
19
76,0%
1
4,0%
5
20,0%
25
100,0%
mrągowski
12
57,1%
4
19,0%
5
23,8%
21
100,0%
nidzicki
19
73,1%
7
26,9%
26
100,0%
nowomiejski
23
67,6%
2
5,9%
9
26,5%
34
100,0%
olecki
15
57,7%
1
3,8%
10
38,5%
26
100,0%
miasto Olsztyn
16
57,1%
1
3,6%
11
39,3%
28
100,0%
olsztyoski
31
67,4%
1
2,2%
14
30,4%
46
100,0%
ostródzki
19
61,3%
2
6,5%
10
32,3%
31
100,0%
piski
14
60,9%
2
8,7%
7
30,4%
23
100,0%
szczycieoski
19
63,3%
11
36,7%
30
100,0%
węgorzewski
9
47,4%
1
5,3%
9
47,4%
19
100,0%
344
61,3%
20
3,6%
197
35,1%
561
100,0%
ogółem
1
5,6%
Źródło: Analiza wyników badao ankietowych
Respondenci w umiarkowanej większości deklarowali wiedzę o istnieniu powiatowej
strategii rozwiązywania problemów społecznych. Ogółem tylko 2/3 respondentów
stwierdziło, że dla reprezentowanych przez nich powiatów została opracowana powiatowa
strategia rozwiązywania problemów społecznych. Aż 1/3 respondentów przyznaje, że tego
117
nie wie. Zachodzą w tym względzie znaczące różnice pomiędzy poszczególnymi powiatami.
W dwóch powiatach niewiedzę o powiatowej strategii rozwiązywania problemów
społecznych zadeklarowała ponad połowa respondentów: ełckim (51,7%) i działdowskim
(50%). Wyniki ogólnego zestawienia prezentuje wykres 3.
Wykres
3.
Wiedza
pracowników
i
działaczy
instytucji
lokalnych
o
istnieniu
i funkcjonowaniu powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych (N=561)
Nie wiem
35,1%
Tak
61,3%
Nie
3,6%
Uczestnicy badania terenowego w dyskusjach poświęconych strategiom powiatowym
w większości nie potrafili określid, czy reprezentowana przez nich instytucja brała udział
w pracach nad stworzeniem strategii powiatowej. Respondenci nie byli też w stanie
stwierdzid, czy dokumenty strategiczne na poszczególnych szczeblach samorządu
terytorialnego na danym terenie są ze sobą zgodne. Przeprowadzona analiza danych
zastanych potwierdza, że strategie rozwiązywania problemów społecznych w poszczególnych
powiatach nawiązują do Wojewódzkiej Strategii Polityki Społecznej, w czym dokumentują
obowiązujący wzorzec polityki społecznej dla całego regionu.
118
Uczestnicy zogniskowanych wywiadów grupowych mieli trudności z określeniem
zawartości merytorycznej strategii powiatowych. Częśd z nich zna jedynie zapisane w
dokumencie główne kierunki. Wskazywano problem tworzenia strategii o zbliżonej treści
(patrz także podrozdziały 2.5.3. i 2.5.4.). Jako przyczynę wymieniano:
-
metodę pracy autorów strategii („kopiuj / wklej”);
-
ustawę, w myśl której na pomoc społeczną są nakładane stosunkowo liczne obowiązki
(ograniczone możliwości koncentracji pracy nad strategiami);
-
odzwierciedlenie kierunków strategii wojewódzkiej;
-
ograniczona wiedza dotycząca nowych metod i form pracy w obszarze polityki
społecznej.
Zdaniem uczestników badania terenowego – strategie powiatowe nie zawsze stanowią
rzeczywisty element polityki społecznej. W części gmin i powiatów powiatowa strategia
rozwiązywania problemów społecznych jest realnym elementem wyznaczającym kierunki
postępowania. Częśd respondentów przyznała, że strategie lokalne bywają „półkownikami”,
czyli dokumentami zalegającymi bezczynnie na półkach. Naszym życzeniem jest, by niniejszy
raport nie stał się „półkownikiem” w Paostwa biurze.
W zrealizowanym w maju i czerwcu br. badaniu internetowym przedstawiciele
Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie stwierdzili, że w 100% strategii powiatowych,
właściwych dla terenu działao reprezentowanej jednostki, brak zapisanych kwestii
budżetowych, a niemal połowa (41%) nie zawiera harmonogramu realizacji. Okres ewaluacji/
monitoringu powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych wynosi średnio
1 rok.
119
Tabela 16. Okres ewaluacji / monitoringu powiatowych strategii rozwiązywania
problemów społecznych (N=17)
Okres ewaluacji / monitoringu przewidziany
w powiatowych strategii rozwiązywania problemów
społecznych
Udział regulacji zawartych w powiatowych
strategiach rozwiązywania problemów
społecznych według deklaracji respondentów (%)
raz w roku
70%
raz na dwa lata
0%
raz na trzy lata
6%
inny okres
12%
brak regulacji w treści dokumentu
12%
2011
Wykres 4. Okres ewaluacji / monitoringu powiatowych strategii rozwiązywania
problemów społecznych (N=17)
Brak zapisów w
dokumencie na
ten temat
12%
Raz na rok
70%
Inny okres
12%
Raz na trzy lata
6%
2011
Powiatowe strategie rozwiązywania problemów społecznych w zdecydowanej większości
zawierają regulacje dotyczące ewaluacji i monitoringu. Najczęściej strategie przewidują
koniecznośd dokonywania działao objętych tymi regulacjami raz do roku (70%).
W 12% przypadków respondenci stwierdzili brak w treści strategii regulacji zobowiązujących
do wykonywania ewaluacji i monitoringu.
120
Według
przedstawicieli
PCPR
tylko
30%
strategii
powiatowych
właściwych
dla reprezentowanych powiatów posiada wypracowane i zawarte w treści strategii
wskaźniki. Dla pozostałych 70% dokumentów nie opracowano żadnych wskaźników. Przy
tym zaledwie w ok. 17% badanych przypadków opracowano wartości docelowe wskaźników.
Tabela 17. Formy udostępniania powiatowych strategii rozwiązywania problemów
społecznych mieszkaocom powiatu (N=17)
Forma udostępniania
Powiatowe strategie rozwiązywania problemów
społecznych udostępnione w badanych
powiatach
strona internetowa starostwa powiatowego
71%
strona internetowa PCPR
59%
dostępna w siedzibie starostwa powiatowego do wglądu
18%
dostępna w siedzibie PCPR do wglądu
71%
inne formy udostępniania
0%
2011
Wykres 5. Formy udostępniania powiatowych strategii rozwiązywania problemów
Strona
internetowa
PCPR;
59%
Strona
internetowa
Starostwa
Powiatowego;
71%
Dostępna w
siedzibie
Starostwa
Powiatowego;
18%
Dostępna w
siedzibie PCPR do
wglądu;
71%
2011
121
W przypadku 71% badanych powiatów powiatowe strategie rozwiązywania problemów
społecznych są dostępne do wglądu w siedzibie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie.
71% strategii zamieszczonych jest na stronach internetowych Starostw Powiatowych.
59% strategii zamieszczonych jest na stronach internetowych Powiatowych Centrów Pomocy
Rodzinie. 18% Strategii dostępnych jest w siedzibie Starostw Powiatowych do wglądu.
2.5.2. Gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych w lokalnej polityce
społecznej na Warmii i Mazurach
Prawie ¾ spośród respondentów, którzy odpowiedzieli w badaniu ankietowym
na pytanie o istnienie w ich gminie strategii rozwiązywania problemów społecznych
stwierdziło, że gminna strategia rozwiązywania problemów społecznych została opracowana
i obowiązuje w gminie (73,7%). Zatem wyraźnie więcej przedstawicieli instytucji lokalnych
deklaruje wiedzę o istnieniu i obowiązywaniu strategii gminnej, niż o strategii powiatowej.
Ponad połowa respondentów twierdzi, że reprezentowana przez nich instytucja brała udział
w pracach nad przygotowaniem strategii gminnej (54%). 37% respondentów temu zaprzecza.
Ponad 8% respondentów nie potrafiło udzielid odpowiedzi na to pytanie. Największy udział
wśród deklarujących uczestnictwo reprezentowanej instytucji w pracach nad strategią
gminną odnotowano dla podmiotów pomocy społecznej (94,3%) oraz samorządu
terytorialnego (80%).
122
Tabela
18.
Wiedza
pracowników
i
działaczy
instytucji
lokalnych
o
istnieniu
i funkcjonowaniu gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych (N=441)
Czy dla gminy została opracowana i obowiązuje obecnie gminna
strategia rozwiązywania problemów społecznych?
Tak
Nie
(N)
(%)
bartoszycki
13
(N)
Ogółem
Nie wiem
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
65%
7
35%
20
100%
braniewski
19
73%
7
27%
26
100%
działdowski
17
74%
6
26%
23
100%
miasto Elbląg
8
89%
1
11%
9
100%
elbląski
21
84%
2
8%
25
100%
ełcki
21
88%
3
13%
24
100%
5
22%
23
100%
2
13%
15
100%
2
3
8%
giżycki
15
65%
gołdapski
13
87%
iławski
24
80%
2
7%
4
13%
30
100%
kętrzyoski
17
81%
2
10%
2
10%
21
100%
lidzbarski
14
74%
1
5%
4
21%
19
100%
mrągowski
13
59%
9
41%
22
100%
nidzicki
19
83%
4
17%
23
100%
nowomiejski
21
81%
1
4%
4
15%
26
100%
olecki
20
80%
2
8%
3
12%
25
100%
miasto Olsztyn
5
42%
7
58%
12
100%
olsztyoski
29
81%
3
8%
4
11%
36
100%
ostródzki
19
70%
8
30%
27
100%
piski
13
72%
5
28%
18
100%
szczycieoski
25
81%
6
19%
31
100%
węgorzewski
13
81%
3
19%
16
100%
ogółem
327
100%
96
100%
441
100%
wysoki
poziom
wiedzy
16
13%
100%
Wyniki
badania
ankietowego
wskazują
stosunkowo
przedstawicieli instytucji lokalnych o gminnej strategii rozwiązywania problemów
społecznych właściwej dla danego obszaru. Zaledwie w 9 powiatach udział respondentów
stwierdzających własną niewiedzę nt. strategii gminnej przekracza 20%, w tym najwyższy jest
w następujących: miasto Olsztyn (58%), mrągowskim (41%), bartoszyckim (35%), ostródzkim
(30%), piskim (28%), braniewskim (27%), działdowskim (26%), giżyckim (22%) i lidzbarskim
(21%). Wysoki odsetek odpowiedzi „nie wiem” w Olsztynie wiąże się ze statusem miasta na
prawach powiatu.
123
Gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych są dokumentami stosunkowo
dobrze znanymi pracownikom i działaczom instytucji lokalnych, m.in. dlatego, że stanowią
instrumenty projektowania społecznego w środowisku lokalnym. Uczestnicy zogniskowanych
wywiadów grupowych postawili tezę, że: „…gdyby nie było w ustawie o pomocy społecznej
wymogu posiadania strategii, ani w innych dokumentach, gdzie człowiek stara się o środki,
to by tych dokumentów na poziomie gminy nigdy nie było”48. Wyniki ogólnego zestawienia
prezentuje wykres 6.
Wykres
6.
Wiedza
pracowników
i
działaczy
instytucji
lokalnych
o
istnieniu
i funkcjonowaniu gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych (N=85)
Nie wiem;
17,1%
Nie;
8,8%
Tak;
73,7%
W zrealizowanym w maju i czerwcu br. badaniu internetowym przedstawiciele
OPS stwierdzili w 86% przypadków, że w strategii gminnej właściwej dla terenu działao danej
jednostki, brak zapisanych kwestii budżetowych. Ich obecnośd w treści strategii potwierdziło
6% respondentów, a 8% stwierdziło własną o tym niewiedzę. Można przypuszczad, że częśd
spośród 94% respondentów wykazujących znajomośd strategii mogła zajrzed do treści
48
124
dokumentu, odpowiadając na pytanie w formularzu on-line. Według 61% respondentów
gminne
w
strategie
reprezentowanych
rozwiązywania
przez
nich
problemów
gminach,
społecznych,
zawierają
obowiązujące
harmonogram
realizacji,
a 35% nie zawiera. Najczęściej strategie gminne nie zawierają regulacji zobowiązujących
do prowadzenia ewaluacji lub monitoringu.
Tabela 19. Okres ewaluacji / monitoringu gminnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych (N=85)
Okres wykonywania ewaluacji / monitoringu
przewidywany w treści gminnej strategii
rozwiązywania problemów społecznych
Udział regulacji zawartych w gminnych strategiach
rozwiązywania problemów społecznych według
deklaracji respondentów (%)
raz w roku
26%
raz na dwa lata
17%
raz na trzy lata
15%
inny okres
8%
brak regulacji w treści dokumentu
34%
2011
Wykres 7. Okres ewaluacji / monitoringu gminnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych (N=85)
Raz na trzy lata;
15%
Inny okres;
8%
Raz na dwa lata;
17%
Raz w roku;
26%
Brak regulacji w
treści dokumentu;
34%
2011
125
Gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych w większości nie zawierają
regulacji dotyczących planowania ewaluacji i monitoringu (34%). Najczęściej w strategii
przewiduje się ewaluację i monitoring raz na rok (26%).
Według przedstawicieli OPS zbliżony jest udział w ogóle badanych gmin strategii
gminnych, które posiadają (47%) i tych, które nie posiadają (46%), wypracowanych
i zawartych w treści strategii wskaźników. 7% respondentów nie potrafiło precyzyjnie
odpowiedzied na postawione pytanie o zamieszczeniu wskaźników w strategii. W 30% ogółu
badanych przypadków opracowano wartości docelowe wskaźników. W 66% respondenci
stwierdzili
brak
wartości
docelowych
określonych
dla
wskaźników.
Natomiast
4% respondentów badania internetowego pośród przedstawicieli OPS nie potrafiło
odpowiedzied na pytanie – czy w gminnym dokumencie strategicznym są przypisane
wartości docelowe wskaźnikom planowanym do osiągnięcia w założonym horyzoncie
czasowym.
Tabela 20. Formy udostępniania gminnych strategii rozwiązywania problemów
Forma udostępniania
Gminne strategie rozwiązywania problemów
społecznych udostępnione w badanych gminach (%)
strona internetowa urzędu miasta/urzędu gminy
59%
strona internetowa ops
18%
dostępna w siedzibie urzędu miasta/urzędu gminy
do wglądu
24%
dostępna w siedzibie ops do wglądu
78%
inne formy udostępniania
1%
2011
126
Wykres 8. Formy udostępniania gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych
mieszkaocom powiatu (N=17)
Dostępna w
siedzibie Urzędu
miasta/Urzędu
Gminy do wglądu;
24%
Dostępna w
siedzibie OPS do
wglądu;
78%
Inne formy
udostępniania;
1%
Strona internetowa
OPS;
18%
Strona internetowa
Urzędu
Miasta/Urzędu
Gminy; 59%
2011
W przypadku 78% gmin, strategie rozwiązywania problemów społecznych są dostępne
do wglądu w siedzibie Ośrodka Pomocy Społecznej. 59% Strategii zamieszczonych jest
na stronach internetowych Urzędów Miast/Gmin. 24% strategii dostępnych jest w siedzibach
Urzędów Miast/Gmin. 18% strategii dostępnych jest na stronach internetowych Ośrodków
Pomocy Społecznej. Innym wskazany sposób publikacji Strategii stanowi Biuletyn Informacji
Publicznej MOPS (w tym przypadku można zakwalifikowad odpowiedź do publikacji
na stronach internetowej OPS).
2.5.3. Tworzenie lokalnych strategii rozwiązywania problemów społecznych
Wypowiedzi uczestników badania terenowego wskazują, że udział w tworzeniu lokalnych
strategii rozwiązywania problemów społecznych w województwie warmiosko-mazurskim
127
najczęściej biorą pracownicy jednostek samorządu terytorialnego, pracowników pomocy
społecznej, rzadziej dotyczy to partnerów lokalnych. Z kolei niespełna połowa
(48,9%) ankietowanych w przeprowadzonym badaniu stwierdziła, że reprezentowana przez
nich instytucja uczestniczyła w tworzeniu powiatowej strategii rozwiązywania problemów
społecznych, niewiele mniejsza grupa odpowiedziała przecząco (41,6%). Prawie co dziesiąty
ankietowany wyraził niewiedzę o udziale instytucji w pracach nad strategią (9,4%).
W badaniu ankietowym udział instytucji w opracowaniu strategii powiatowej najczęściej
zaznaczali przedstawiciele: organów samorządu terytorialnego, pomocy społecznej,
Powiatowych Urzędów Pracy, Klubów Integracji Społecznej. Najrzadziej w tworzeniu
dokumentu
strategicznego
uczestniczą:
Policja,
Straż
Miejska,
instytucje
kultury
i pozarządowe organizacje społeczne.
Etapy budowania strategii dla określonego terenu w całym województwie są podobne.
Podczas tworzenia strategii istotna jest postawa miejscowych władz samorządowych. Skład
zespołu zadaniowego jest zależny od miejscowych uwarunkowao. Zadanie stworzenia
strategii powiatowej często jest delegowane do ośrodków pomocy społecznej (metoda
samodzielnego opracowania – podrozdział 2.5.4.).
Ankieta internetowa zrealizowana z udziałem ośrodków pomocy społecznej ukazała
znaczny udział konsultacji prowadzonych w procesie tworzenia lokalnych strategii
rozwiązywania problemów społecznych. Przedstawiciele wszystkich Powiatowych Centrów
Pomocy Rodzinie i 89% Ośrodków Pomocy Społecznej uczestniczących w ankiecie stwierdzili,
że w trakcie opracowania odpowiednio strategii powiatowych i gminnych właściwych
ze względu na teren działania reprezentowanej jednostki - były organizowane konsultacje.
Według przedstawicieli PCPR odnoszących się do strategii powiatowych, konsultacje nie były
organizowane w 7% badanych przypadkach, natomiast 4% ankietowanych nie potrafi udzielid
odpowiedzi na to pytanie.
Zauważyd można zróżnicowanie rodzajów podmiotów, z którymi konsultowane
są dokumenty strategiczne w trakcie ich opracowania. Różnica dotyczy szczebla
128
samorządowego. Według informacji udzielonych przez respondentów ankiety internetowej –
w spotkaniach, warsztatach i innych rodzajach konsultacji dotyczących opracowania
powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych, częściej niż konsultacjach
dotyczących opracowania gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych,
uczestniczą organizacje pozarządowe, Powiatowe Urzędy Pracy lub Miejskie Urzędy Pracy
oraz inne podmioty nie określone w poniższej tabeli. Natomiast w konsultacjach dotyczących
strategii gminnych częściej biorą udział: Służba zdrowia, Straż Miejska i Policja, ośrodki
kultury, parafie kościelne lub związki wyznaniowe oraz placówki oświatowe.
Tabela 21. Podmioty, z którymi prowadzono konsultacje w trakcie opracowania lokalnych
dokumentów strategicznych (N=104)
Podmiot
Powiatowe strategie rozwiązywania
problemów społecznych konsultowane
z określonym rodzajem podmiotów (%)
Gminne strategie rozwiązywania
problemów społecznych konsultowane
z określonym rodzajem podmiotów(%)
(%)
(N)
(%)
(N)
służba zdrowia
35%
56
71%
6
straż miejska/policja
59%
58
74%
10
ośrodek kultury
18%
45
57%
3
parafia kościelna lub
związek wyznaniowy
12%
19
22%
2
organizacja
pozarządowa
71%
48
62%
12
urząd pracy
(miejski/powiatowy)
76%
55
70%
13
placówka oświatowa
47%
57
72%
8
inne
35%
15
17%
6
Źródło: Zestawienie na podstawie Analizy wyników ankiety internetowej dla pracowników jednostek pomocy
społecznej, FRDL Olsztyn 2011
Wywiady telefoniczne przeprowadzone z przedstawicielami OPS i PCPR oraz jednostek
samorządu terytorialnego (badanie CATI) dostarczyły informacji o uczestnictwie tych
podmiotów w opracowaniu powiatowych i gminnych strategii rozwiązywania problemów
129
społecznych. Pracownicy OPS i PCPR częściej deklarują, że strategię opracował zespół,
w
którym
uczestniczyła
reprezentowana
jednostka
pomocy
społecznej
(47,9%), niż przedstawiciele starostw powiatowych, urzędów gmin oraz burmistrzowie
i wójtowie (25%). 15,6% przedstawicieli samorządu potwierdza przy tym, że został powołany
zespół, który nad strategią pracował, ale reprezentowane przez nich jednostki w pracach
nie brały udziału. To samo przyznaje 10,9% badanych pracowników OPS i PCPR.
Opracowanie obowiązującej strategii rozwiązywania problemów społecznych przez eksperta
lub ekspertów zewnętrznych deklaruje 8,8% przedstawicieli jednostek pomocy społecznej
i 6,2% przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego. Spośród tych ostatnich również
6,2% jako autorów strategii powiatowej wskazuje pracowników miejscowe jednostki
samorządu. Prawie połowa przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego nie potrafi
odpowiedzied na pytanie o sposób tworzenia powiatowej strategii rozwiązywania
problemów społecznych (46,9%), podobnie jak prawie 1/3 pracowników jednostek pomocy
społecznej (32,8%).
Tabela 22. Sposoby opracowania powiatowych strategii rozwiązywania problemów
społecznych i uczestnictwo w tym procesie jednostek samorządu terytorialnego
oraz Ośrodków Pomocy Społecznej i Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie
Sposób opracowania dokumentu
strategicznego
Przedstawiciele starostw powiatów
i urzędów gmin
Przedstawiciele
OPS i PCPR
praca zespołu, w którym podmiot
uczestniczył
25%
47,9%
nie uczestniczył
15,7%
10,9%
praca eksperta / ekspertów zewnętrznych
6,2%
8,8%
praca pracowników miejscowej jednostki
samorządu terytorialnego
6,2%
0
brak wiedzy
46,9%
32,8%
Źródło:
Zestawienie
na
podstawie
roboczej
analizy
wyników
badania
telefonicznego
CATI
(M. Kopertowska, FRDL, czerwiec 2011)
W przypadku strategii gminnych uwagę zwraca wyraźnie wyższy udział badanych
podmiotów w pracach zespołów tworzących te lokalne dokumenty strategiczne.
Przedstawiciele samorządu terytorialnego deklarują wiedzę o stosunkowo częstym
130
tworzeniu strategii przez pracowników jednostek, które reprezentują. Zwraca również uwagę
niemal całkowity brak zaangażowania ekspertów zewnętrznych.
Tabela 23. Sposoby opracowania gminnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych i uczestnictwo w tym procesie jednostek samorządu terytorialnego
oraz Ośrodków Pomocy Społecznej i Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie
Sposób opracowania dokumentu
strategicznego
Przedstawiciele starostw powiatów
i urzędów gmin
Przedstawiciele
OPS i PCPR
uczestniczył
69,3%
74,1%
praca zespołu, w którym podmiot nie
uczestniczył
3,8%
7,7%
praca eksperta / ekspertów zewnętrznych
0
3,5%
praca pracowników miejscowej jednostki
19,2%
2,8%
brak wiedzy
7,7%
11,9%
Źródło: Zestawienie na podstawie roboczej analizy wyników badania telefonicznego CATI (M. Kopertowska,
FRDL, czerwiec 2011)
2.5.4. Procesy decyzyjne w wyznaczaniu priorytetów działalności lokalnych podmiotów
polityki społecznej
Wyznaczanie celów i planowanie działao przez podmioty lokalne w powiatach
województwa warmiosko-mazurskiego w ograniczonym stopniu obejmuje wykorzystanie
priorytetów objętych dokumentami strategicznymi. W tym kontekście istotną rolę odgrywa
charakter
procesu
opracowania
strategii
rozwiązywania
problemów
społecznych
dla poszczególnych powiatów. Udział podmiotów lokalnych, zakres i głębokośd dokonywanej
diagnozy sytuacji na danym obszarze oraz konsultowanie szacunkowych kosztów
planowanych przedsięwzięd mają istotne znaczenie dla zgodności celów i priorytetów działao
podmiotów lokalnych z nakreślonymi w strategiach powiatowych. Zatem ważnym etapem
procesu wyznaczania priorytetów działalności podmiotów lokalnych są rozstrzygnięcia w
zakresie przyjmowanej metody opracowania strategii dla danego obszaru i jej wdrożenie.
131
Wyniki
zrealizowanego
badania
terenowego
wskazują,
że
w
jednostkach
odpowiedzialnych za opracowanie strategii rozwiązywania problemów społecznych przyjęto
trzy różne sposoby realizacji tego zadania sklasyfikowane w „Analizie badao jakościowych”
jako metody opracowania strategii w regionie, różne ze względu na rodzaj decyzji:
o samodzielnym opracowaniu strategii, przez ekspertów albo z udziałem podmiotów
lokalnych.
Klasyfikacja sposobów opracowania lokalnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych w regionie Warmii i Mazur obejmuje49:
1. metodę partycypacyjną;
2. metodę ekspercką;
3. metodę samodzielnego opracowania.
W toku prowadzonych badao nie ustalono, która z opisanych poniżej metod dominowała
w okresie opracowania i przyjmowania lokalnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych w województwie.
Metoda partycypacyjna, zastosowana w części gmin i powiatów województwa, pozwoliła
zogniskowad wiedzę i kreatywnośd uczestników życia środowiska lokalnego poprzez
organizowanie warsztatów i spotkao grupowych dla prowadzenia prac nad strategią. Metoda
umożliwiła budowanie konsensusu wokół przyjmowanych w dokumentach rozwiązao.
W niektórych badanych gminach i powiatach, w których zastosowano tą metodę, prace grup
przedstawicieli podmiotów lokalnych wspierali eksperci.
W przeprowadzonym badaniu terenowym wskazano wady i zagrożenia, jakie mogą
występowad przy tworzeniu dokumentów strategicznych z udziałem podmiotów lokalnych.
Jako zalety metody partycypacyjnej wymieniano: zaangażowanie instytucji i środowisk
49
Dane statystyczne dotyczące sposobu opracowywania startego zawierają tabele 21 i 22.
132
najbardziej zainteresowanych kształtem przyjmowanych rozwiązao, wykorzystanie lokalnych
zasobów merytorycznych i organizacyjnych, możliwośd bieżącej weryfikacji prowadzonych
prac ze strony lokalnych środowisk, wzmacnianie wspólnoty.
Wadami metody partycypacyjnej są: stosunkowo długi czas tworzenia dokumentu
wymagany koniecznością koordynowania pracy w dużej grupie, dodatkowe koszty związane
z udziałem dużej liczby osób w zespole, potencjalne trudności w uzyskaniu konsensusu przez
duży zespół oraz trudności w uzyskaniu obiektywizmu podejścia do podejmowanych
rozwiązao.
Metoda ekspercka obejmowała samodzielną pracę zespołów specjalistów, którzy
zajmowali się przygotowaniem dokumentu we własnym gronie, korzystając z informacji
zewnętrznych (np. konsultacje z podmiotami lokalnymi) wyłącznie w razie określonej przez
siebie potrzeby. W przeprowadzonym badaniu terenowym wskazano wady i zagrożenia,
jakie mogą występowad przy opracowaniu dokumentów strategicznych przez ekspertów
zewnętrznych.
Jako zalety metody eksperckiej wskazywano: komfort pracy niewielkiego zespołu
i związany z tym krótki czas tworzenia dokumentu, potencjał wiedzy i doświadczenia
wyspecjalizowanych ekspertów, obiektywizm w podejściu do podejmowanych zagadnieo.
Do wad metody należą: brak weryfikacji prowadzonych prac ze strony środowisk
lokalnych (występuje w przypadku stosowania metody partycypacyjnej), brak znajomości
kontekstu lokalnego, autorytatywne ustalenie hierarchii problemów, dystansowanie się
realizatorów opracowanej strategii do zawartych w niej ustaleo, potencjalnie wysoki koszt.
Najpoważniejszy kłopot dotyczący stosowania metody eksperckiej opracowania
dokumentu strategicznego, wymieniany przez uczestników zogniskowanych wywiadów
grupowych, to tworzenie strategii przez ekspertów zewnętrznych na zasadzie „kopiuj-wklej”.
133
Przytaczano przypadki powstawania dokumentów ze zmienionymi nagłówkami tekstu,
których zawartośd merytoryczna dotyczyła innej gminy lub powiatu.
Metoda samodzielnego opracowania wybierana w części gmin i powiatów polega
na indywidualnej pracy nad tekstem dokumentu podejmowanej przez osobę zatrudnioną
w instytucji przygotowującej strategię (dyrekcja OPS lub PCPR, stażysta, pracownik urzędu
odpowiedzialnego za rozwój lokalny).
Jako zalety metody samodzielnego opracowania wymieniano: stosunkowo krótki czas
tworzenia dokumentu, wiedzę i doświadczenie osób zajmujących się opracowaniem
strategii, komfort pracy samodzielnej lub w niewielkiej grupie, zaangażowanie osób
bezpośrednio zainteresowanych podjęciem planowanych rozwiązao oraz możliwośd
wykorzystania lokalnych zasobów.
Do wad metody samodzielnego opracowania zostały zaliczone: niedostatek umiejętności
osób pracujących nad przygotowaniem dokumentu w zakresie programowania, brak
dystansu i obiektywizmu w podejściu.
Wyniki zrealizowanego badania terenowego wskazują wyraźnie, że w procesach
decyzyjnych wyznaczania priorytetów dla działalności lokalnych podmiotów polityki
społecznej większe znaczenie odgrywają gminne dokumenty strategiczne kosztem strategii
powiatowych - rzadziej identyfikowanych i wyraźnie słabiej znanych przedstawicielom
wszystkich rodzajów instytucji wyodrębnionych w badaniu. Potwierdzają to wyniki badania
ankietowego. W planowaniu działao na rzecz przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu
podmioty polityki społecznej wyraźnie częściej odwołują się do gminnych dokumentów
strategicznych lub powszechnych aktów prawa, niż do dokumentów powiatowych
i regionalnych. 68,4% instytucji odwołuje się do gminnych strategii rozwiązywania
problemów
społecznych,
50,7%
do
ustaw,
36%
do
rozporządzeo
rządowych,
a 29,8% do gminnych strategii rozwoju lokalnego. Do odpowiednich dokumentów
strategicznych powiatu odwołuje się wyraźnie mniej podmiotów, w tym do powiatowych
134
strategii rozwiązywania problemów społecznych 39,7%; do powiatowych strategii
zatrudnienia 18,8%; powiatowych strategii rozwoju lokalnego 18,4%.
Mniejsze znaczenie dla wyznaczania planów i projektów dotyczących problemów
społecznych i obszarów wykluczenia mają dla podmiotów lokalnych miejscowe uchwały rady
powiatu (22,4% wskazao) oraz decyzje i zarządzenia starosty (21,3%). Jeszcze mniejsze
znaczenie odgrywają w omawianym aspekcie dokumenty wydawane przez władze
regionalne – decyzje i zarządzenia wojewody (19,5% wskazao) oraz uchwały Sejmiku
Województwa (11%).
14% instytucji podejmuje plany i projekty w zakresie przeciwdziałania zjawisku
wykluczenia
społecznego
także
w
oparciu
o
inne
dokumenty,
wśród
których
w przeprowadzonym badaniu ankietowym w odpowiedziach respondentów powtarzały s
ię następujące: uchwały rady miasta, lokalny program opieki nad rodziną i dzieckiem,
uchwały rady gminy, gminny lub powiatowy program przeciwdziałania przemocy w rodzinie,
gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, powiatowy program
na rzecz osób niepełnosprawnych, program aktywności lokalnej, gminny program
przeciwdziałania narkomanii, zarządzenie Komendanta Głównego Policji.
2.6. Podmioty lokalnej polityki społecznej na Warmii i Mazurach50
Przekrój powiatów województwa warmiosko-mazurskiego jest zróżnicowany pod
względem liczebności, profilów działalności lokalnych podmiotów polityki społecznej oraz
zakresu
i
jakości
prowadzonej
działalności
dotykającej
problemów
społecznych
i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Celem zrealizowanego badania nie było
określenie potencjału podmiotów lokalnych, ale wyniki przyniosły kilka istotnych
spostrzeżeo. Przede wszystkim – pracownicy i działacze badanych instytucji lokalnych
50
Rozdział opracowano w oparciu o wyniki badania FGI.
135
są przekonani o istnieniu w powiatach potencjału instytucjonalnego i zasobów ludzkich
wystarczających do realizacji celów lokalnej polityki społecznej – „wierzą we własne siły”.
W rezultacie wymiany opinii uczestników zogniskowanych wywiadów grupowych,
w perspektywie porównawczej można przyjąd, że wraz ze wzrostem wielkości powiatu
i miejscowości rośnie przekonanie o potencjale instytucjonalnym – większej liczbie instytucji,
które są lepiej przygotowane do podejmowania działao (odpowiada to rzeczywistości
strukturalnej). Oceniono, że najbardziej zaangażowane w rozwiązywanie problemów
społecznych są instytucje sektora publicznego, a najmniej przedsiębiorstwa prywatne i inne
podmioty działające „w biznesie”. Zróżnicowane jest zaangażowanie sektora pozarządowego
(III sektor). Niewielkie powiaty i najmniejsze miejscowości charakteryzuje niewielka liczba lub
brak organizacji pozarządowych. Niedostatek inicjatyw obywatelskich jest istotnym
czynnikiem różniącym obszary lokalne ze względu na potencjał podmiotów polityki
społecznej.
Respondenci badania terenowego wskazywali możliwe ograniczenia potencjału
podmiotów lokalnej polityki społecznej:
-
braki kadrowe, w tym specjaliści (psycholodzy, pedagodzy, pracownicy socjalni);
-
przeciążenie pracą biurową pracowników socjalnych;
-
ograniczenia lokalowe;
-
wypalenie zawodowe pracowników lub brak motywacji do pracy;
-
brak doświadczenia wspólnych przedsięwzięd realizowanych przez kilka podmiotów;
-
ograniczona wiedza pracowników jednostek samorządu terytorialnego o jego roli
w kształtowaniu polityki społecznej;
2.6.1. Aktywnośd instytucji polityki społecznej w środowiskach lokalnych
W powiatach województwa warmiosko-mazurskiego najbardziej ścisłe, bezpośrednie
kontakty z osobami i grupami zagrożonymi wykluczeniem społecznym mają organizacje
136
pozarządowe i instytucje pomocy społecznej. Organizacje pozarządowe w niewielkim stopniu
świadczą wsparcie finansowe. Przede wszystkim świadczą wsparcie w postaci doradztwa
i poradnictwa, pomoc w integrowaniu społeczności lokalnej, pomoc psychologiczną. Wyniki
badania terenowego wskazują znaczące zaangażowanie organizacji lokalnych właśnie w tych
obszarach. Ośrodki Pomocy Społecznej w społecznościach lokalnych często wychodzą
z inicjatywą wsparcia poprzez pracowników socjalnych, którzy pierwsi kontaktują
się z osobami lub rodzinami, które z różnych powodów znajdują się w nowej dla nich trudnej
sytuacji socjalnej.
Prawie wszystkie ankietowane w badaniach ilościowych organizacje pozarządowe
(92% organizacji; N=71) i parafie kościoła rzymskokatolickiego (90% parafii; N=50) prowadzą
aktywną działalnośd na rzecz przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu w środowisku
lokalnym. Pośród organizacji pozarządowych są to w większości podmioty o profilach
działalności związanej z niepełnosprawnością, pomocą społeczną, edukacją oraz dziedmi
i młodzieżą. Ponad połowa parafii kościelnych prowadzi działalnośd przez powołaną do tego
celu lokalną wyznaniową organizację społeczną. 1/3 parafii kościelnych prowadzi
bezpośrednie działania przeciw wykluczeniu społecznemu.
Według danych Urzędu Statystycznego w Olsztynie w województwie warmioskomazurskim zarejestrowanych jest 3 631 pozarządowych organizacji społecznych (2008).
W województwie funkcjonuje łącznie 116 Ośrodków Pomocy Społecznej, 2 Miejskie Ośrodki
Pomocy Społecznej w Elblągu i Olsztynie oraz 19 Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie.
Instytucje te współpracują ze sobą stosunkowo ściśle tworząc najbardziej aktywny potencjał
w środowiskach lokalnych pośród ogółu podmiotów polityki społecznej. Wydaje
się, że niewielka liczebnośd organizacji pozarządowych w mniejszych ośrodkach
powiatowych i miejscowościach determinuje niedowartościowanie roli tych podmiotów
w lokalnej polityce społecznej, w zakresie przeciwdziałania zjawisku wykluczenia
społecznego, co odzwierciedlają wypowiedzi respondentów części zrealizowanych
wywiadów.
137
Ośrodki Pomocy Społecznej w ramach tworzonej sieci, wykazują aktywnośd w nawiązywaniu
współpracy pozainstytucjonalnej angażując specjalistów i inne osoby świadczące usługi
na rzecz osób potrzebujących m.in. psychologów, terapeutów ds. uzależnieo, terapeutów
udzielających wsparcia ofiarom przemocy, specjalistów w zakresie pracy socjalnej,
asystentów rodziny, pedagogów szkolnych.
2.6.2. Osoby zagrożone wykluczeniem społecznym korzystające z działao prowadzonych
przez instytucje lokalne
Udział osób i grup zagrożonych wykluczeniem społecznym wśród odbiorców działao
instytucji lokalnych jest stosunkowo wysoki. 6,8% respondentów badania ankietowego
zrealizowanego wśród przedstawicieli podmiotów o różnym profilu aktywności uznało,
że wszyscy odbiorcy ich działao to osoby zagrożone wykluczeniem społecznym.
17,6%, że ponad połowa, a 8,3%, że połowa. 32,7% respondentów odpowiedziało więc,
że co najmniej połowa odbiorców działao instytucji jest zagrożona wykluczeniem
społecznym. 23,4% uznało, że grupa ta stanowi mniej niż połowę, 28,4%, że są to osoby
nieliczne. Największy udział osób zagrożonych wykluczeniem został wskazany przez
organizacje pozarządowe, Powiatowe Urzędy Pracy oraz jednostki pomocy społecznej.
Stosunkowo zróżnicowany jest udział osób i grup zagrożonych wykluczeniem społecznym
w działaniach lokalnych instytucji polityki społecznej w poszczególnych powiatach (tabela
23). Należy zwrócid uwagę na powiaty, w których udział osób i grup marginalizowanych
wśród odbiorców działao instytucji lokalnych – w opinii prawie połowy respondentów
przekracza 1/3 ogółu. Zdecydowanie wyróżnia się pod tym względem miasto Elbląg
(40%). Przy tym średnia dla wszystkich powiatów wynosi 24,4%, a do powiatów
o najwyższym udziale osób i grup marginalizowanych wśród odbiorców działao instytucji
lokalnych należą: szczycieoski (38,4% ankietowanych), gołdapski (37,6%), nidzicki
(36%), mrągowski (33,4%), iławski (32,3%), lidzbarski (31,8%), i olecki (31,8%).
138
Tabela 24. Udział osób zagrożonych wykluczeniem społecznym wśród ogółu odbiorców działao instytucji lokalnych w powiatach
województwa warmiosko-mazurskiego (N=487)
Udział osób lub grup zagrożonych wykluczeniem wśród ogółu odbiorców działao
Powiat
Wszyscy
(N)
(%)
bartoszycki
braniewski
działdowski
miasto Elbląg
elbląski
ełcki
giżycki
gołdapski
iławski
kętrzyoski
lidzbarski
mrągowski
nidzicki
nowomiejski
olecki
miasto Olsztyn
olsztyoski
ostródzki
piski
szczycieoski
węgorzewski
ogółem
2
8,30%
2
13,30%
1
2
2
7
1
3
1
4,20%
8,70%
6,30%
6,50%
25,90%
4,50%
16,70%
4,00%
1
4
1
3
4,50%
15,40%
2,80%
10,30%
1
3,80%
32
6,6%
Ponad połowa
Pół na pół
Mniej niż połowa
(N)
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
5
26,30%
1
5,30%
6
31,60%
7
4
16,70%
3
12,50%
8
33,30%
6
4
1
5
2
28,60%
26,70%
5,90%
20,80%
8,70%
31,30%
25,80%
3,70%
27,30%
16,70%
32,00%
12,90%
27,30%
7,70%
19,40%
17,20%
22,20%
34,60%
17,60%
20,1%
11
4
7
7
8
52,40%
26,70%
41,20%
29,20%
34,80%
6,30%
19,40%
25,90%
22,70%
16,70%
16,00%
48,40%
27,30%
23,10%
25,00%
34,50%
33,30%
34,60%
23,50%
29,2%
8
1
6
3
8
4
6
2
7
5
4
9
3
98
1
1
3
1
2
3
3
2
4
3
2
5
3
5,90%
4,20%
13,00%
6,30%
3,20%
7,40%
13,60%
16,70%
8,00%
12,90%
13,60%
7,70%
13,90%
10,30%
1
39
5,90%
8,0%
6
7
5
3
4
15
6
6
9
10
6
9
4
142
Ogółem
Nieliczni
Nikt
(N)
(%)
36,80%
19
100%
7
29,20%
24
100%
4
5
7
10
8
19,00%
33,30%
41,20%
41,70%
34,80%
50,00%
35,50%
25,90%
31,80%
22,20%
40,00%
9,70%
22,70%
38,50%
30,60%
24,10%
33,30%
26,90%
47,10%
31,2%
21
15
17
24
23
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
11
7
7
4
10
3
5
10
11
7
6
7
8
152
(N)
Nie wiem
(%)
1
5,90%
1
3,20%
1
3,80%
1
4
5,90%
0,8%
(N)
(%)
2
3
6,50%
11,10%
2
11,10%
5
1
1
3
1
2
16,10%
4,50%
3,80%
8,30%
3,40%
11,10%
20
4,1%
31
27
22
18
25
31
22
26
36
29
18
26
17
487
139
Działania podejmowane przez lokalne podmioty polityki społecznej na rzecz
rozwiązywania problemów społecznych i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu
są zróżnicowane, a najczęściej podejmowane inicjatywy zależą od rodzaju instytucji. Ponad
połowa jednostek pomocy społecznej zadeklarowała w pierwszym rzędzie realizację
projektów celowych (76% uczestniczących w badaniu ankietowym), a prawie połowa
świadczenie pomocy bezpośredniej (49,3%). Ponadto do działao najczęściej wymienianych
przez przedstawicieli jednostek pomocy społecznej należą: organizacja konferencji, spotkao
i imprez oraz współpraca z innymi organizacjami. Wśród organów samorządu terytorialnego
w powiatach województwa, ponad połowa zadeklarowała realizację projektów celowych
(52% uczestniczących w badaniu ankietowym). Niewiele mniej zadeklarowało udzielanie
bezpośredniej pomocy lub wsparcia (43%). Przedstawiciele samorządów wskazali również
następujące działania jako podejmowane w ramach rozwiązywania problemów społecznych
i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu: utrzymywanie funkcjonujących placówek
pomocy społecznej, współpraca z innymi instytucjami i organizacja imprez, animowanie
społeczności lokalnej, rozwój infrastruktury społecznej, monitoring środowisk zagrożonych.
Ponad połowa lokalnych organizacji pozarządowych do podejmowanych wśród
omawianych działao zalicza najczęściej świadczenie pomocy bezpośredniej (60%). Poza tym
najczęściej organizacje pozarządowe realizują projekty społeczne lub organizują spotkania,
debaty, seminaria i imprezy. Respondenci w większości dobrze oceniają działalnośd
organizacji pozarządowych. Zastrzegają jednakże, że można będzie uznad pracę organizacji
pozarządowych jako pozytywną, jeśli będzie realizowana w długim okresie.
Szkoły deklarują w pierwszym rzędzie działania prawie wyłącznie związane
z rozwiązywaniem problemów i przeciwdziałaniem wykluczeniu ludzi młodych. Ponad
połowa
placówek
szkolnych
wskazuje
realizację
programów
wychowawczych
(60% ankietowanych placówek), organizuje warsztaty, spotkania i inne zajęcia pozalekcyjne
(56%). Prawie 1/3 szkół współpracuje w tym zakresie z przedstawicielami innych instytucji
(32%). Do innych wymienianych inicjatyw w zakresie przeciwdziałania wykluczeniu młodzieży
140
należą: spotkania z rodzicami, inne działania wspierające uczniów, działania w komisjach
i zespołach specjalistycznych oraz inwestycje w infrastrukturę.
Co najmniej połowa ankietowanych Klubów Integracji Społecznej (62%), Powiatowych
Urzędów Pracy (54%) i lokalnych instytucji kultury (62%) podejmuje bezpośrednie wsparcie
i realizuje projekty celowe (odpowiednio 50%, 54% i 50%). Pozostałe działania,
jak np. współpraca z innymi podmiotami, są realizowane rzadziej. Dostarczanie pomocy
bezpośredniej deklaruje zdecydowana większośd parafii biorących udział w badaniu
ankietowym (78%), a niektóre do inicjatyw na rzecz przeciwdziałania wykluczeniu
społecznemu zaliczają też działalnośd duszpasterską (22%). Obok działalności gminnych
i miejskich Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w zakresie profilaktyki,
ważną rolę w środowiskach lokalnych pełnią grupy anonimowych alkoholików (kluby AA),
zorganizowane najczęściej przy miejscowych parafiach kościoła rzymskokatolickiego. Zajęcia
w grupach prowadzą terapeuci ds. uzależnieo.
Wyraźnie rzadziej od powyżej wymienionych rodzajów instytucji podobne inicjatywy
podejmują komendy Policji i Straży Miejskiej. Przedstawiciele tychże najczęściej wskazywali
współpracę z innymi instytucjami i udział w komisjach oraz dokonywane kontrole
i interwencje (37%).
Przedstawiciele instytucji ochrony zdrowia, jako podejmowane działania przeciw
zjawisku wykluczenia społecznego, wymieniają: wsparcie psychologiczne, bezpłatny dostęp
do badao i likwidację barier architektonicznych.
Szczegółowe informacje o podejmowanych inicjatywach przez konkretne podmioty
lokalne w powiatach zawiera „Analiza wyników badao ankietowych” autorstwa
dr Ł. Łotockiego (IPS UW).
Przytoczone powyżej wyniki badania statystycznego wskazują istotną rolę projektów
systemowych pośród całokształtu działao realizowanych przez jednostki pomocy społecznej
141
i jednostki samorządu terytorialnego. Potwierdzenie można odnaleźd w rezultatach badania
telefonicznego (CATI) przeprowadzonego w maju i czerwcu br. przez FRDL – 89,3% badanych
ośrodków pomocy społecznej realizuje projekty systemowe, 96,5% przedstawicieli tych
jednostek uczestniczących w badaniu twierdzi, że projekty systemowe przynoszą pozytywne
efekty,
a
88,3%
badanych
jednostek
planuje
realizację
projektu
systemowego
w przyszłości.
2.7. Skutecznośd i efektywnośd działao lokalnych instytucji polityki społecznej na Warmii
i Mazurach
Przedstawiciele lokalnych instytucji polityki społecznej oceniają, że najskuteczniejsze
działania przeciw wykluczeniu społecznemu są prowadzone w zakresie rozwiązywania
następujących problemów: niepełnosprawnośd, bezdomnośd, brak opieki nad ludźmi
starymi, sieroctwo, przestępczośd nieletnich, przemoc domowa i narkomania. Jako najmniej
skuteczne postrzegają działania na rzecz rozwiązywania problemów takich, jak: bezrobocie
(ze wskazaniem na bezrobocie długookresowe), alkoholizm, ubóstwo, brak aktywności
społecznej, zawodowej i edukacyjnej młodzieży. Przedstawiciele instytucji lokalnych
podzielili się co do oceny skuteczności działao prowadzonych na rzecz rozwiązywania
problemów przemocy domowej i narkomanii. Zostały one uznane z jednej strony za jedne
z najskuteczniejszych, z drugiej zaś za nie skuteczne. Opinie są w tym względzie podzielone
(wyniki badania statystycznego).
Zróżnicowanie ocen było także wyraźne wśród uczestników badania terenowego.
Pojawiły się przykłady skuteczności w działaniu konkretnych instytucji lokalnych,
ale dominują oceny niskiej skuteczności w rozwiązywaniu miejscowych problemów.
Oceny efektywności działao w środowiskach lokalnych uzyskane w wynikach badania
statystycznego również nie są jednoznaczne. Powyżej 60% pozytywnych ocen efektywności
142
działao przeciwko wykluczeniu społecznemu wskazują pracownicy pomocy społecznej
(63%),
Klubów
Integracji
Społecznej
(68,8%)
i
Powiatowych
Urzędów
Pracy
(91,6% zdecydowanie najwyższe oceny). Sceptycznie do efektywności działao przeciwko
wykluczeniu społecznemu odnoszą się księża i pracownicy ochrony zdrowia. Połowa
badanych parafii rzymskokatolickich ocenia stosunek osiąganych rezultatów do ponoszonych
nakładów jako niekorzystny. Tak samo twierdzą wszystkie uczestniczące w badaniu placówki
ochrony zdrowia.
Najbardziej efektywne działania na rzecz rozwiązywania problemów społecznych
odnotowano w deklaracjach respondentów w powiatach: nidzickim (79,2% ocen
pozytywnych), miasto Elbląg (73,4%), piskim (68,2%), oleckim (64,0%), ostródzkim
(61,3%), elbląskim (60%). Przy tym, wyróżniającymi się powiatami, w których odsetek opinii
o zdecydowanie korzystnym stosunku rezultatu prowadzonych działao do ponoszonych
nakładów przekroczył 1/10 wskazao respondentów są: nidzicki (16,7%), giżycki (12,5%),
gołdapski (11,8%). Na przeciwległym biegunie ocen efektywności działao lokalnych instytucji
polityki społecznej znajdują się 4 powiaty, w których 1/10 respondentów stwierdziła
zdecydowanie niekorzystny stosunek osiąganych rezultatów działao do ponoszonych
nakładów: ełcki (12%), gołdapski (11,8%), braniewski (11,1%) i węgorzewski (10,5%). Ogółem
oceny negatywne są wyraźnie mniej liczne przy rozproszeniu danych w powiatach. Najwięcej
ujemnych ocen bilansu efektywności odnotowano w powiecie węgorzewskim (47,3%).
Szczegółowe zestawienie przedstawia tabela 25.
143
Tabela 25. Ocena efektywności działao na rzecz rozwiązywania problemów społecznych
przez lokalne instytucje polityki społecznej w powiatach województwa warmioskomazurskiego (N=523)
Ocena efektywności działao na rzecz rozwiązywania problemów społecznych
przez lokalne instytucje polityki społecznej
Stosunek
osiąganych
rezultatów do
ponoszonych
nakładów jest
zdecydowanie
korzystny
Stosunek
osiąganych
rezultatów
do
ponoszonych
nakładów
jest raczej
korzystny
Stosunek
osiąganych
rezultatów
do
ponoszonych
nakładów
jest raczej
niekorzystny
Stosunek
osiąganych
rezultatów do
ponoszonych
nakładów jest
zdecydowanie
niekorzystny
(N)
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
2
9,5%
9
42,9
5
23,8%
2
9,5%
3
14,3%
21
100,0%
braniewski
14
51,9%
5
18,5%
3
11,1%
5
18,5%
27
100,0%
działdowski
8
38,1%
5
23,8%
1
4,8%
7
33,3%
21
100,0%
15
100,0%
Powiat
bartoszycki
miasto
Elbląg
1
6,7%
10
66,7%
4
26,7%
elbląski
1
4,0%
14
56,0%
2
8,0%
Nie
wiem
Ogółem
8
32,0%
24
100,0%
ełcki
1
4,0%
9
36,0%
5
20,0%
3
12,0%
7
28,0%
25
100,0%
giżycki
3
12,5%
9
37,5%
4
16,7%
1
4,2%
7
29,2%
24
100,0%
gołdapski
2
11,8%
6
35,3%
4
23,5%
2
11,8%
3
17,6%
17
100,0%
iławski
2
5,9%
14
41,2%
6
17,6%
2
5,9%
10
29,4%
34
100,0%
kętrzyoski
13
52,0%
4
16,0%
1
4,0%
7
28,0%
25
100,0%
lidzbarski
12
54,5%
4
18,2%
2
9,1%
4
18,2%
22
100,0%
mrągowski
9
47,4%
8
42,1%
2
10,5%
19
100,0%
3
12,5%
24
100,0%
8
25,0%
32
100,0%
7
28,0%
25
100,0%
nidzicki
4
16,7%
15
62,5%
2
8,3%
nowomiejski
2
6,3%
12
37,5%
7
21,9%
16
64,0%
2
8,0%
olecki
3
9,4%
miasto
Olsztyn
1
4,2%
8
33,3%
7
29,2%
2
8,3%
6
25,0%
24
100,0%
olsztyoski
2
4,7%
16
37,2%
9
20,9%
2
4,7%
14
32,6%
43
100,0%
ostródzki
2
6,5%
17
54,8%
2
6,5%
2
6,5%
8
25,8%
31
100,0%
15
68,2%
2
9,1%
5
22,7%
22
100,0%
piski
szczycieoski
1
3,6%
11
39,3%
5
17,9%
2
7,1%
9
32,1%
28
100,0%
węgorzewski
1
5,3%
4
21,1%
7
36,8%
2
10,5%
5
26,3%
19
100,0%
ogółem
25
4,8%
241
46,1%
99
18,9%
30
5,7%
128
24,5%
523
100,0%
144
Dane przedstawione powyżej wskazują zróżnicowanie ocen efektywności działao
w środowiskach lokalnych. Zdaniem uczestników badania terenowego, efektywnośd
podejmowanych działao w wysokim stopniu zależy od postawy władz lokalnych - stopnia
przychylności i wsparcia określonych inicjatyw. Zależy od tego możliwośd pozyskania
dodatkowych środków finansowych na realizację podejmowanych zadao (np. wsparcie
w procedurze aplikacji o dofinansowanie).
Poważnym ograniczeniem skuteczności i efektywności działao instytucji lokalnych
jest niechęd części osób korzystających ze wsparcia zarówno do współpracy lub uczestnictwa
w proponowanych przedsięwzięciach, jak też do jakichkolwiek docelowych zmian ich sytuacji
życiowej. Z analizy wynika, że zdarzają się osoby, które mimo kompleksowych działao
pracowników pomocy społecznej pozostają bezrobotnymi z wyboru.
Respondenci
wywiadów
grupowych
podkreślali,
że
otrzymali
instrumenty
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu w postaci projektów systemowych, ale przy wielu
zaletach wdrażanych rozwiązao te instrumenty nie sprawdzają się w pełni. Przede wszystkim
ze względu na okres ich realizacji, ograniczony ramami formalnymi. Projekty są rozpisywane
na dany rok budżetowy, wsparcie trwa zazwyczaj kilka miesięcy. To zdaniem respondentów
zdecydowanie zbyt krótki termin, żeby odwrócid sytuację osób i grup marginalizowanych,
zmienid położenie ludzi tkwiących w „marazmie” od kilku, kilkunastu, a czasami
kilkudziesięciu lat: „Zbyt długo pozostawiono tych ludzi samych sobie i umacniano
ich w tej sytuacji biedy, niezaradności i dano na to przyzwolenie, żeby teraz w ciągu kilku
miesięcy zmienid ich nastawienie i przywrócid ich do społeczeostwa, przywrócid na rynek
pracy”51.
Projekty systemowe są oceniane bardzo pozytywnie w części powiatów, gdzie przyniosły
pożądane efekty. W pozostałych powiatach efekty nie zostały zauważone lub zauważone
zostały wyłącznie efekty krótkotrwałe.
51
145
Pracownicy i działacze instytucji lokalnych w trakcie FGI negatywnie ocenili szkolenia
organizowane dla osób bezrobotnych. Osoby te, cechujące się w oczach respondentów
przeciętnie niską motywacją („niechęcią”) do pracy i uzależnieniem od pomocy społecznej,
są zachęcane do udziału w szkoleniach nieadekwatnych do potrzeb rynku pracy. Szkolenia
te często zupełnie nie odpowiadają zapotrzebowaniu pracodawców. Organizatorzy szkoleo
nie prowadzą rozpoznania lokalnego rynku pracy. W efekcie szkolenia generują dużą liczbę
osób przygotowanych do pracy w określonym zawodzie, na który zapotrzebowanie
na danym obszarze jest znikome.
Skutecznośd i efektywnośd działao lokalnych instytucji polityki społecznej jest
ograniczona przez niedostateczny stan kadr. Zdaniem respondentów wyłącznie indywidualna
praca z ludźmi przynosi pewne efekty: „Zanika idea takiej typowej pracy socjalnej, a pojawia
się biurokracja, wymagania, ciągłe dorzucanie Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy różnych
zadao, sprawozdao, które przy tej samej kadrze pracowniczej, socjalnej znacznie utrudniają
pracę. Trudno prowadzid systematyczną pracę z rodziną, jeżeli ma się 100 środowisk, mówię
sto środowisk prowadzid, mówię przykładowo. Wiem, że niektórzy mają 150 i 200 ale nawet
kwestia tych 100, to jest dużo za dużo, żeby systematycznie prowadzid pracę”52.
Respondenci zidentyfikowali również problem dublowania działao i „sztucznego
napędzania statystyk”: „Jeśli opieka społeczna odsyła do PUP podopiecznego tylko po to, aby
się zarejestrował jako bezrobotny, ale wiadomo że i tak nie podejmie zatrudnienia, to jest
sztuczne napędzanie statystyk. A musi się zarejestrowad tylko po to, żeby PUP płacił
ubezpieczenie zdrowotne. I taka osoba chodzi od urzędu do urzędu i każdy urząd ma tych
samych klientów”53.
Przedstawiciele lokalnych partnerów społeczno-gospodarczych pozytywnie oceniają
efektywnośd aktywnych form działao podejmowanych przez Powiatowe Urzędy Pracy.
Zdaniem respondentów, osoby starające się o pomoc z PUP najczęściej tą pomoc otrzymują:
52
53
146
szkolenia, staże, prace interwencyjne, przyuczenie do zawodu, przekwalifikowanie. Pomoc
jest wykorzystywana i aktywizacja często kooczy się sukcesem. Respondenci twierdzili,
że często są oferty pracy jednak nikt nie chce z nich skorzystad.
Tabela
26.
Najczęściej
występujące
ograniczenia
skuteczności
przeciwdziałania
zagrożeniom wykluczenia społecznego w opiniach respondentów zogniskowanych
wywiadów grupowych
Ograniczenia najczęściej
identyfikowane przez
przedstawicieli instytucji pomocy
społecznej
przedstawicieli jednostek
przedstawicieli lokalnych
partnerów społecznogospodarczych
- nadmiar obowiązków
przypadających na poszczególnych
pracowników;
- rozwiązania systemowe;
- brak standardów działania;
- brak lokalnej polityki społecznej
nastawionej na profilaktykę;
- brak przychylności i wsparcia
ze strony władz lokalnych;
- niechęd do zmian ludzi
zgłaszających się do pomocy
społecznej;
- krótkotrwałe efekty
realizowanych projektów;
- brak długofalowych działao
na rzecz osób potrzebujących;
- ograniczona możliwośd podjęcia
legalnego zatrudnienia przez
klientów pomocy społecznej;
- brak środków finansowych
- krótkotrwałe i niekompleksowe
działania pomocowe;
- brak instrumentów wykonania
planowanych działao;
- ograniczenia kadrowe;
- nadmiar zadao do wykonania;
- brak chęci beneficjentów
do korzystania z oferowanego
wsparcia;
- niechęd osób bezrobotnych
do podejmowania zatrudnienia,
zwłaszcza na dłuższy okres czasu;
- uzależnienie od pomocy
społecznej;
- brak współpracy lub chęci
podejmowania współpracy przez
jednostki pomocy społecznej
- rozwiązania systemowe;
- nadopiekuoczośd paostwa;
- brak koordynacji działao instytucji
realizujących cele w zakresie
pomocy społecznej;
- postawa roszczeniowa klientów
pomocy społecznej;
- za dużo pomocy finansowej,
za mało pracy socjalnej;
- brak środków finansowych;
- niewystarczająca ilośd
pracowników socjalnych;
- dublowanie realizowanych
działao;
- nieprawidłowe funkcjonowanie
zespołów interdyscyplinarnych
Źródło: Zestawienie na podstawie zestawieo najczęstszych przeszkód pomocy identyfikowanych przez
respondentów zogniskowanych wywiadów grupowych – Analiza badao jakościowych
147
Tabela 27. Czynniki skuteczności i efektywności działao lokalnych instytucji polityki
społecznej
Czynnik
Oddziaływanie czynnika na skutecznośd i efektywnośd działao lokalnych
instytucji polityki społecznej
Finanse
Czynnik o dużym wpływie na skutecznośd i efektywnośd działao lokalnych
instytucji polityki społecznej. Ograniczenie środków finansowych oddziałuje silnie
negatywnie na osiągane rezultaty. Dzięki finansom można zatrudniad specjalistów,
proponowad beneficjentom szeroki zakres wsparcia bez dodatkowych nakładów.
W przypadku pomocy społecznej ograniczenie działao do wypłaty świadczeo
wpływa negatywnie na aktywizację klientów: „…mieliśmy super specjalistę
psychologa, rewelacyjna była dziewczyna, powiedziała, że za takie pieniądze ona
54
nie będzie siedziała…” .
Ludzie
Czynnik o dużym wpływie na skutecznośd i efektywnośd działao lokalnych
instytucji polityki społecznej. Znaczenie zasadnicze ma wykształcenie /
przygotowanie do pracy oraz podejście do pracy. Zasoby kadrowe, jako czynnik
wpływu na skutecznośd i efektywnośd działao, są porównywane z dostępnością
środków finansowych. Bez dostępu do fachowców, zaangażowanych w pracę nie
osiągnie się zamierzonych efektów.
Lokalna władza
Czynnik o średnim wpływie na skutecznośd i efektywnośd działao lokalnych
instytucji polityki społecznej. Kluczowe znaczenie ma podejście lokalnych władz
samorządowych (miejscowe rady powiatu, gminy, burmistrz, starosta itd.)
do podejmowanych inicjatyw. W trakcie realizacji badao w opiniach
respondentów zidentyfikowano stosunkowo niewielką reprezentację gmin
i powiatów, w których władza lokalna w ograniczonym stopniu dostrzega
problemy społeczne skupiając uwagę na kwestiach nośnych / medialnych.
Zasoby techniczne
Czynnik o średnim wpływie na skutecznośd i efektywnośd działao lokalnych
instytucji polityki społecznej. Respondenci przeprowadzonego badania
empirycznego uznawali zasoby reprezentowanych przez siebie podmiotów
w większości jako „wystarczające”. Niektóre instytucje lokalne zgłaszają problemy
lokalowe. Niektóre Ośrodki Pomocy Społecznej „nie mieszczą się”, „nie mają gdzie
prowadzid zajęd”.
Źródło: Na podstawie zestawienia: Analiza badao jakościowych
Powyższe zestawienie ujmuje czynniki, których wpływ na skutecznośd i efektywnośd
działao lokalnych instytucji polityki społecznej został uznany za duży lub średni w toku
dyskusji respondentów badania terenowego. W zgodnej opinii respondentów czynnikami
o największym znaczeniu w omawianym kontekście są środki finansowe oraz ludzie.
Znaczenie tego ostatniego czynnika w kontekście podejścia i motywacji do pracy było
eksponowane w wywiadach ze wszystkimi grupami respondentów: „Osoba pracująca
54
Cytat pochodzi z FGI przeprowadzonego wśród pracowników OPS/PCPR
148
na rzecz polityki społecznej, realizująca politykę społeczną może byd naprawdę
wykwalifikowana jak tylko możliwe jest. Na przykład pracownik socjalny, może mied
wszystkie możliwe specjalizacje, wykształcenie odpowiednie, jeżeli nie będzie zaangażowany,
jeżeli będzie przychodził do pracy zrobid to, co trzeba i pójśd do domu, to trudno będzie
o efektywnośd”55.
Znaczącym ograniczeniem skuteczności i efektywności pracy instytucji lokalnych
jest nadmierne obciążenie pracowników na określonych stanowiskach różnymi zadaniami.
Zdaniem respondentów skutecznośd i efektywnośd byłaby wyższa, gdyby zostali zatrudnieni
dodatkowi pracownicy wyspecjalizowani w realizacji zadao związanych z konkretnymi
grupami (np. osoby niepełnosprawne, rodziny dotknięte przemocą, uzależnieni).
Respondenci nisko ocenili efektywnośd pracy socjalnej, uzasadniając ocenę znajomością
uwarunkowao systemowych. Uważają, że pracownik socjalny w większym stopniu powinien
byd zaangażowany w terenie (prowadzenie wywiadów środowiskowych, diagnozowanie
problemów, interwencje). Pracownik socjalny powinien w mniejszym stopniu zajmowad
się: wypisywaniem decyzji, sprawozdawczością, odpowiedziami na wpływające pisma.
2.8. Współpraca lokalnych instytucji polityki społecznej
W opinii pracowników i działaczy lokalnych instytucji polityki społecznej, współpraca
w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom wykluczenia społecznego układa się dobrze
lub poprawnie. Taki wniosek można sformułowad na podstawie relacji udzielonych w toku
prowadzonych badao. Charakterystycznymi elementami współpracy w niewielkich ośrodkach
miejskich i na obszarach wiejskich jest nieformalny wymiar inicjowania doraźnych działao,
elastyczne formy komunikacji pomiędzy instytucjami i wzajemna znajomośd konkretnych
kwestii, którymi w środowisku lokalnym zajmują się niektórzy partnerzy instytucjonalni.
55
149
Pracownicy podmiotów lokalnych często komunikują się w konkretnych sprawach
poza godzinami urzędowania, posługują się prywatnymi telefonami, przekazują nieoficjalne
informacje użyteczne w rozwiązywaniu bieżących kwestii.
Opisany powyżej model przepływu informacji nie obejmuje wszystkich typów instytucji
i środowisk lokalnych. Równolegle zidentyfikowano sieci przepływu informacji, które
kształtują się w układzie instytucjonalnym, a nie terytorialnym. Luki informacyjne występują
między poszczególnymi typami instytucji w powiatach, a podmioty lokalne sprawniej
komunikują się ze swoimi odpowiednikami w sąsiednich powiatach. Dotyczy to przede
wszystkim Ośrodków Pomocy Społecznej. Ten problem nie występuje na obszarach objętych
funkcjonowaniem powołanych zespołów interdyscyplinarnych: „Dopiero koleżanki były
na szkoleniu i na pewno zamierzamy się do powołania takiego zespołu, bo faktycznie
ten przepływ tych informacji, jeżeli spada jakiś tam problem na nasz MOPS, później wiadomo
Policja ma jakieś tam swoje informacje, psycholog ma jakieś tam swoje i po prostu
to jest takie... nie ma, nie ma przecieku tych informacji. Te informacje zawsze
są, że tak powiem różne, a jak taki zespół się powoła, jednak taka grupa osób się zbierze
i zawsze łatwiej jest rozwiązad ten problem”56.
Cele i zadania poszczególnych typów instytucji lokalnych są zróżnicowane, podobnie
jak charakter współpracy pomiędzy poszczególnymi typami. W poniższej tabeli
przedstawiono wskazania współpracy instytucjonalnej deklarowane przez respondentów
reprezentujących poszczególne podmioty lokalne. Zestawienie uwzględnia podmioty
wskazywane najczęściej tzn. co najmniej przez ¼ przedstawicieli danego typu instytucji
uczestniczących w przeprowadzonym badaniu.
56
150
Tabela 28. Partnerzy instytucji lokalnych we współpracy na rzecz rozwiązywania
problemów społecznych i przeciwdziałaniu zjawisku wykluczenia społecznego (N=527)
Typ instytucji
lokalnej
Instytucje lokalne najczęściej wskazywane jako partnerzy współpracy
w rozwiązywaniu problemów społecznych i przeciwdziałaniu zagrożeniom
wykluczenia społecznego (% wskazao)
Jednostki pomocy
społecznej
(N=106)
- PUP (93,2%)
- Policja (90,4%)
- szkoła lub placówka edukacyjna (80,8%)
- placówka ochrony zdrowia (57,5%)
- organizacja pozarządowa (57,5%)
- parafia Kościoła Rzymsko-Katolickiego lub lokalne zgromadzenie innego kościoła /
związku wyznaniowego (42,5%)
- lokalna instytucja kultury (34,2%)
Jednostki samorządu
terytorialnego
(N=66)
- GOPS / MOPS (95,2%)
- PUP (95,2%)
- Policja (76,2%)
- PCPR (61,9%)
Kluby Integracji
Społecznej
(N=41)
- PUP (100%)
- Policja (75%)
- Straż Miejska (25%)
Lokalne instytucje
kultury
(N=44)
- GOPS / MOPS (83,3%)
- PUP (58,3%)
- szkoła lub placówka edukacyjna (50%)
- organizacja pozarządowa (50%)
- inna lokalna instytucja kultury (41,7%)
- Policja (33,3%)
- urząd lokalnego samorządu (33,3%)
- PCPR (25%)
Organizacje
pozarządowe
(N=71)
- GOPS / MOPS (91,7%)
- PUP (50%)
151
- Policja (33,3%)
Parafie kościelne
(N=50)
- Policja (66,7%)
- GOPS / MOPS (55,6%)
Placówki ochrony
zdrowia
(N=28)
- PCPR (100%)
- GOPS / MOPS (71,4%)
- PUP (71,4%)
- Policja (57,1%)
- uczelnia wyższa (28,6%)
Policja
(N=28)
- GOPS / MOPS (94,7%)
- PCPR (68,4%)
- PUP (26,3%)
Powiatowe Urzędy
Pracy
(N=23)
- GOPS / MOPS (100%)
- PCPR (92,3%)
- Policja (46,2%)
Szkoły
(N=106)
- GOPS / MOPS (98,6%)
- Policja (94,2%)
- inna szkoła lub placówka edukacyjna (56,5%)
- PCPR (50,7%)
- PUP (49,3%)
- kuratorium oświaty (43,5%)
Respondenci badania ankietowego wskazali najważniejsze instytucje lokalne spośród
współpracujących z reprezentowanymi przez nich podmiotami. Odnotowane preferencje
uwypuklają ogromną rolę pomocy społecznej na szczeblu lokalnym odgrywaną
w przeciwdziałaniu marginalizacji społecznej. Jako najważniejsi partnerzy współpracy
152
w środowisku lokalnym - ośrodki pomocy społecznej były wymieniane najczęściej przez:
jednostki samorządu terytorialnego, komendy Policji i Straży Miejskiej, organizacje
pozarządowe, Powiatowe Urzędy Pracy oraz placówki ochrony zdrowia. Dla samych
OPS najważniejszymi partnerami we współpracy są PUP oraz Policja. Powiatowe Urzędy
Pracy są również najważniejszymi partnerami we współpracy dla Klubów Integracji
Społecznej.
W przypadku ośrodków pomocy społecznej odnotowano wypowiedzi uczestników
badania terenowego (FGI) wskazujące brak inklinacji wspólnego działania w niektórych
powiatach ze strony instytucji, które niezbyt często współpracują z OPS (PUP – realizacja
porozumieo o działaniach na rzecz konkretnych beneficjentów; Policja – realizacja procedury
„niebieskiej karty” w sprawach związanych z przemocą domową lub kwestiami opiekuoczowychowawczymi). Powodów takiego stanu rzeczy należy upatrywad w stylu zarządzania
poszczególnymi jednostkami na szczeblu lokalnym. Trudno ocenid po czyjej stronie leży
wskazywana „powściągliwośd” we współpracy i jakie są rzeczywiste przyczyny jej ograniczeo.
Jako instytucje, z którymi współpraca bywa utrudniona respondenci wymieniali ponadto:
kuratoria oświaty, urzędy miast i urzędy gmin, szkoły. Należy pamiętad, że wskazania zostały
sformułowane na podstawie własnych, subiektywnych odczud i doświadczeo.
Przedstawiciele
instytucji
lokalnych,
uczestniczący
w
zrealizowanym
badaniu
terenowym, wskazywali współpracę podejmowaną przez reprezentowane przez siebie
instytucje sektora społecznego. Do przykładów pozytywnych doświadczeo respondentów
należy współpraca z: Bankiem Żywności, Polskim Czerwonym Krzyżem, Związkiem Emerytów
i Rencistów, Uniwersytetem Trzeciego Wieku, Polskim Związkiem Głuchych, Polskim
Związkiem Niewidomych, Caritas, organizacją Amazonki, Towarzystwem Przyjaciół Dzieci.
Warto zwrócid uwagę na pozytywne opinie respondentów pod adresem rad sołeckich,
o czynnym rozwiązywaniu problemów swoich mieszkaoców przez te organy samorządowe.
Pracownicy ośrodków pomocy społecznej wymieniali rady sołeckie obok organizacji
153
pozarządowych i pracodawców jako „instytucje z poza systemu”, z którymi współpraca
w zakresie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu układa się najlepiej.
W środowiskach lokalnych regionu dostrzegana jest relatywnie duża aktywnośd
pozarządowych organizacji społecznych w pozyskiwaniu środków zewnętrznych (krajowe
i unijne fundusze pomocowe) na potrzeby realizacji projektów w zakresie pomocy
społecznej. Dzięki temu organizacje wspierają działania podmiotów powołanych do realizacji
celów pomocy społecznej - organizują dodatkowe formy wsparcia: szkolenia, spotkania
aktywizujące osoby i grupy zagrożone marginalizacją, rehabilitację (np. turnusy
rehabilitacyjne), aktywny wypoczynek (np. wyjazdy wakacyjne), organizację czasu wolnego
(np. animacje kulturowe). Uczestnicy badania empirycznego są zgodni, że: „(…) z każdym
rokiem współpraca z podmiotami (pozarządowymi - przyp. autora), które realizują podobne
zadania, jest coraz lepsza. Coraz więcej tych podmiotów się pojawia, różnego rodzaju
stowarzyszeo, fundacji, związków”57.
2.8.1. Ograniczenia współpracy lokalnych instytucji polityki społecznej
W opinii pracowników i działaczy instytucji lokalnych – do najważniejszych ograniczeo
współpracy pomiędzy podmiotami lokalnymi w zakresie działao na rzecz rozwiązywania
problemów społecznych i przeciwdziałania zjawisku wykluczenia społecznego, w powiatach
województwa
lub
warmiosko-mazurskiego
ograniczone
statystycznego),
środki
finansowe
brak
motywacji
należy
zaliczyd
(odpowiedzi
przede
86,6%
beneficjentów
wszystkim:
respondentów
podejmowanych
brak
badania
działao
(68,9%), niedostateczną aktywnośd społeczności lokalnej (64,3%), ograniczoną liczebnośd
specjalistycznej kadry (48,1%). Ograniczenia rzadziej wymieniane przez respondentów jako
najważniejsze
stanowią:
przepisy
prawa
(31,6%),
peryferyjne
położenie
(29,9%), infrastruktura instytucji (20,1%), formalizm lokalnych organów samorządowych
57
154
(19,6%), brak informacji o problemach (15,5%). 1,6% respondentów nie zauważa
występowania ograniczenia współpracy instytucjonalnej w środowisku lokalnym.
Wykres 9. Ograniczenia w zakresie działao na rzecz rozwiązywania problemów społecznych
i przeciwdziałaniu zjawisku wykluczenia społecznego. (N=527)
Niedostateczna
aktywnośd
społeczności lokalnej;
24%
Brak motywacji
beneficjentów
podejmowanych
działao;
26%
Ograniczona
liczebnośd
specjalistycznej
kadry;
18%
Brak lub ograniczone
środki finansowe;
32%
W trakcie badania FGI przedstawiciele instytucji lokalnych wskazali dodatkowe
ograniczenia: brak czasu, niechęd do współpracy organów samorządowych i brak współpracy
z urzędami.
Uczestnicy badania terenowego podkreślali koniecznośd ścisłej współpracy różnych
typów instytucji lokalnych na rzecz realizacji celów dotyczących stricte pomocy społecznej.
Podkreślano ważną rolę rozpoczynających działalnośd zespołów interdyscyplinarnych
i położono nacisk na potrzebę ich sukcesywnego funkcjonowania. Zwrócono uwagę, że tam,
gdzie zespoły rozpoczęły działalnośd, komunikacja pomiędzy instytucjami została
usprawniona (podrozdział 2.7.). Wyrażano obawy, że porozumienia o powołaniu zespołów
interdyscyplinarnych są w większości gmin i powiatów realizowane „naokoło” („niedbale”,
„ad hoc” - przyp. autora), przy okazji realizacji innych zadao, co może spowodowad
zakłócenia funkcjonowania zespołów: „…a zamysł był taki, że będzie to taki zespół, który
155
będzie problemy rozwiązywał wspólnie, w zespole, który ma tożsamośd prawną, który może
potem wnioskowad do sądu. Nie było zamysłem powielanie braku komunikacji np. Policja
wyśle swoje, ktoś inny wyśle swoje i tak dalej. W konsekwencji do tej rodziny biegnie
kilkanaście osób zupełnie niepotrzebnie, bo może byd to tylko jedna osoba”58.
Podmioty pomocy społecznej często wymieniają informacje dotyczące poszczególnych
klientów. Te same osoby bywają klientami więcej niż jednej placówki, ale placówki lokalne
(GOPS, MOPS, PCPR) nie posiadają spójnego systemu wymiany informacji. Nie ma spójnego
systemu informatycznego zawierającego wszystkie dane o osobie. W opinii respondentów
powinna powstad instytucja koordynująca działania polityki społecznej, której zadaniem
byłoby między innymi przetwarzanie danych klientów – kto z jakiej korzysta pomocy,
dlaczego nie podejmuje aktywności zawodowej. Przede wszystkim chodzi o zacieśnienie
współpracy instytucjonalnej: „…Sama polityka społeczna w kraju jest dobrze określona.
Od strony prawnej paostwo się wywiązało z zadao ustawowych i dało pomocy społecznej
umocowania prawne takie jak trzeba. Oczywiście, można tam poprawid to czy tamto.
Współpraca jak będzie to, to będziemy pozyskiwad wtedy, może i pozyska się inne narzędzia
jeszcze, inne te. Ale, ale... bo o co chodzi? Chodzi o to, żeby nie każdy na własną rękę,
prawda. Siostra środowiskowa coś tam zrobi, w środowisku danym czy w rodzinie.
No coś tam zrobiła i ... zrobiła i poszła do siebie, prawda. Pracownik socjalny pójdzie, coś tam
zrobi. Chodzi o to, żeby to skoordynowad i w czasie i jakoś tak z sensem to robid”59.
Częśd respondentów, przede wszystkim w grupach lokalnych partnerów społecznogospodarczych wskazywała problem nadopiekuoczości paostwa, którego konsekwencje mają
negatywny wpływ na współpracę między instytucjami i osiągane efekty działao. Duże
wsparcie pomocy społecznej, możliwośd pobierania zasiłków i wsparcia rzeczowego sprawia,
że pomoc dla rodzin i bezrobotnych w dużej części przypadków prowadzi do bierności
zawodowej ludzi zdolnych do pracy.
58
59
156
157
2.8.2. Pracodawcy w lokalnej polityce społecznej
Rola pracodawców w przeciwdziałaniu zjawisku wykluczenia społecznego w regionie
oraz na rzecz aktywizacji zawodowej grup zagrożonych wykluczeniem jest ograniczona.
Pracodawcy głównie zajmują się zatrudnianiem pracowników i rzadko podejmują współpracę
na rzecz realizacji dodatkowych, z ich punktu widzenia, działao w sferze społecznej. Ważną
obserwację w tym względzie stanowi absencja pracodawców w zogniskowanych wywiadach
grupowych (grupy lokalnych partnerów społeczno-gospodarczych) w trakcie realizacji
opisywanych badao. Wśród ogółu instytucji lokalnych - 39,6% współpracuje z pracodawcami
w różnych formach, natomiast ponad połowa (59,1%) w ogóle z pracodawcami
nie współpracuje (wyniki badao ankietowych).
Z pracodawcami współpracują głównie Powiatowe Urzędy Pracy (wszystkie spośród
ankietowanych),
Kluby
Integracji
Społecznej
(50%)
i
organizacje
pozarządowe
(41%). Względna większośd ogółu współpracujących z pracodawcami ankietowanych
instytucji lokalnych ocenia tą współpracę dostatecznie (43,1%). Ponad 1/3 badanych
podmiotów uznaje współpracę z pracodawcami za bardzo dobrą lub dobrą (36,2%). Tylko
15,7% respondentów ocenia tą współpracę niedostatecznie, a 4,9% respondentów
nie wie, jaką wystawid ocenę.
Wśród ankietowanych najlepsze oceny współpracy z pracodawcami wystawili
pracownicy szkół (44,8% ocen dobrych i bardzo dobrych) oraz jednostek pomocy społecznej
(40,7% najlepszych ocen). Pracodawcy nawiązują współpracę z Ośrodkami Pomocy
Społecznej w ramach realizacji projektów systemowych, przyjmując beneficjentów,
zawierając kontrakty socjalne z pracownikami socjalnymi: na staże zawodowe, praktykę
zawodową beneficjentów, a także do pracy. Pracodawcy uczestniczą w przedsięwzięciach
organizacji pozarządowych związanych z pomocą społeczną: wsparcie zbiórek żywności,
przygotowanie paczek dla dzieci, współorganizacja spotkao wigilijnych itp.
158
Wyraźnie dobrze o przebiegu nawiązywanej współpracy z pracodawcami wypowiadali
się uczestnicy badania terenowego, które przyniosło pozytywne opinie w tym względzie,
podbudowane
niezadowoleniem
uczestników
wywiadów
grupowych
z
powodu
powszechnego braku lub ograniczonego zakresu tej współpracy. Poniższe zestawienie
ilustruje stosunkowo mało liczne przypadki współpracy lokalnych instytucji polityki
społecznej z pracodawcami w poszczególnych powiatach województwa warmioskomazurskiego według informacji pozyskanych w badaniu ankietowym.
Tabela 29. Współpraca instytucji lokalnych z pracodawcami w powiatach województwa
warmiosko-mazurskiego (N=568)
Czy podmiot współpracuje z pracodawcami?
Tak
Nie
bartoszycki
37,5%
62,5%
Nie wiem
Ogółem
100,0%
braniewski
40,0%
53,3%
działdowski
58,3%
41,6%
6,6%
100,0%
miasto Elbląg
66,6%
33,3%
100,0%
elbląski
26,6%
73,3%
100,0%
ełcki
50,0%
50,0%
100,0%
14,2%
100,0%
giżycki
71,4%
14,2%
gołdapski
28,5%
71,4%
100,0%
100,0%
iławski
31,2%
68,7%
100,0%
kętrzyoski
11,1%
88,8%
100,0%
lidzbarski
53,8%
46,1%
100,0%
mrągowski
33,3%
66,6%
100,0%
nidzicki
27,2%
72,7%
100,0%
nowomiejski
61,5%
38,4%
100,0%
olecki
50,0%
50,0%
100,0%
miasto Olsztyn
66,6%
33,3%
100,0%
olsztyoski
36,3%
63,6%
100,0%
ostródzki
26,6%
73,3%
100,0%
piski
30,0%
70,0%
100,0%
szczycieoski
30,7%
61,5%
węgorzewski
25,0%
75,0%
ogółem
39,6%
59,1%
7,6%
100,0%
100,0%
1,3%
100,00%
159
Najliczniejsze
spośród
podmiotów
deklarujących
współpracę
z
pracodawcami
reprezentują powiaty: giżycki (71,4% respondentów w powiecie), olecki (61,5%) oraz dwa
miasta na prawach powiatu – Elbląg i Olsztyn (po 66,6%). Natomiast w aż ośmiu powiatach
odnotowano udział podmiotów nie współpracujących z pracodawcami na poziomie
70% ogółu i wyższym: kętrzyoskim (88,8% badanych podmiotów), węgorzewskim
(75%),
elbląskim
(73,3%),
ostródzkim
(73,3%),
nidzickim
(72,7%),
gołdapskim
(71,4%) oraz piskim (70%).
2.8.3. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w lokalnej polityce społecznej
Zdecydowana większośd spośród OPS i PCPR, Powiatowych Urzędów Pracy, Klubów
Integracji Społecznej, pozarządowych organizacji społecznych i jednostek samorządu
terytorialnego utrzymuje kontakty lub współpracuje z Regionalnym Ośrodkiem Polityki
Społecznej w Olsztynie (90% wskazao w badaniu ankietowym). Przedstawiciele
35% instytucji stwierdzili, że reprezentowany podmiot nie współpracuje z ROPS.
Nie poddano badaniu relacji z ROPS pozostałych instytucji: szkół, komend Policji i Straży
Miejskiej, parafii kościelnych, placówek ochrony zdrowia i instytucji kultury. Prawie wszystkie
podmioty współpracujące z ROPS pozytywnie wyrażają się o tej współpracy, oceniając jako
bardzo dobrą (64%) albo dobrą (7,7%). Natomiast 14,8% podmiotów lokalnych uznaje
współpracę z ROPS za dostateczną. Nikt nie ocenia współpracy z ROPS negatywnie. Szczegóły
prezentuje wykres 10.
160
Wykres 10. Ocena współpracy z Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w Olsztynie
(N=560)
Dobra;
7,7%
Dostateczna;
14,8%
Bardzo dobra;
88,4%
Opinie sceptyczne pojawiły się jednakże w dyskusjach uczestników wywiadów
grupowych, którzy zgłaszali niezadowolenie z przesyłania zbyt licznych kwestionariuszy
ankiet. Podczas badania pojawiły się pojedyncze głosy dotyczące częstego dystrybuowanie
ankiet, które uznano za bezcelowe, ponieważ ich zakres powtarza się oraz nie przyczynia
się do podnoszenia skuteczności działao na rzecz rozwiązywania problemów społecznych
i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.
2.8.4. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w lokalnej polityce społecznej
Większośd lokalnych podmiotów polityki społecznej nie utrzymuje bezpośrednich
kontaktów roboczych z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej (58,6%). Przeszło
1/3 instytucji takie kontakty utrzymuje, ale najczęściej są to kontakty sporadyczne (27,5%).
Zaledwie 9,9% badanych instytucji lokalnych utrzymuje bezpośrednie relacje z MPiPS,
w tym 7% w formie stałych kontaktów roboczych, a jedynie 2,9% w formie stałej współpracy.
161
Zdecydowanie najbardziej ścisłe kontakty robocze z Ministerstwem Pracy i Polityki
Społecznej utrzymują Powiatowe Urzędy Pracy. Głównie PUP-y utrzymują stałe kontakty
lub współpracę z MPiPS, natomiast zarówno wśród jednostek samorządu terytorialnego,
jak też OPS i PCPR przeważają albo sporadyczne kontakty, albo zupełny brak kontaktów
roboczych z ministerstwem. Dotyczy to także wszystkich pozostałych typów instytucji, poza
parafiami kościelnymi, których relacje z MPiPS nie zostały poddane badaniu.
4% ankietowanych w ogóle nie wie, czy reprezentowana przez nich instytucja lokalna
utrzymuje kontakty robocze z MPiPS.
2.9. Aktywnośd społeczności lokalnych na Warmii i Mazurach
Przedstawiciele lokalnych instytucji we wszystkich powiatach województwa wyrażają
negatywne opinie nt. partycypacji społeczności lokalnych w rozwiązywaniu problemów
społecznych. Zdaniem przedstawicieli wszystkich rodzajów instytucji uczestniczących
w przeprowadzonym badaniu – osoby i środowiska zagrożone wykluczeniem społecznym
wykazują brak motywacji do podejmowania działao, niechęd do aktywizacji zawodowej
i nie podejmują współpracy w ramach inicjatyw wsparcia. Bezwzględna większośd
ankietowanych albo dostrzega niską aktywnośd społeczności lokalnej w rozwiązywaniu
problemów społecznych (72,5%), albo dostrzega średnią aktywnośd (21,6%). Pozostała
niespełna 1/20 respondentów przeprowadzonego badania dostrzega brak aktywności
społeczności lokalnej (3,9%) lub dostrzega wysoką aktywnośd (2%). Obraz aktywności
społeczności lokalnych w przekroju województwa przedstawia wykres 11. Żaden z powiatów
województwa warmiosko-mazurskiego nie wyróżnia się na tym tle pozytywnie. Tylko
w trzech powiatach przynajmniej 1/3 przedstawicieli badanych instytucji lokalnych określiła
aktywnośd miejscowych społeczności jako średnią lub wysoką (nidzicki, olecki, kętrzyoski).
Aktywnośd społeczności poszczególnych powiatów ilustruje tabela 29.
162
Tabela 30. Aktywnośd społeczności powiatów województwa warmiosko-mazurskiego
w rozwiązywaniu problemów społecznych
Powiat
Jaka jest aktywnośd społeczności lokalnej w zakresie rozwiązywania problemów
społecznych w powiecie?
Dostrzegam
Dostrzegam
Dostrzegam
Dostrzegam
wysoką
średnią
niską aktywnośd brak aktywności
aktywnośd
aktywnośd
Ogółem
społeczności
społeczności
społeczności
społeczności
lokalnej
lokalnej
lokalnej
lokalnej
(N)
(%)
(N)
bartoszycki
4
braniewski
1
działdowski
1
4,80%
1
miasto Elbląg
1
5,90%
5
elbląski
1
4,00%
7
ełcki
1
3,80%
6
giżycki
1
3,70%
2
gołdapski
5
iławski
1
2,70%
10
kętrzyoski
8
lidzbarski
1
4,00%
4
mrągowski
6
nidzicki
8
nowomiejski
7
olecki
1
4,00%
9
miasto Olsztyn
6
olsztyoski
1
2,20%
15
ostródzki
1
3,00%
8
piski
1
4,80%
2
szczycieoski
6
węgorzewski
1
ogółem
11
2,00%
121
(%)
(N)
(%)
17,40%
3,60%
4,80%
29,40%
28,00%
23,10%
7,40%
27,80%
27,00%
27,60%
16,00%
28,60%
30,80%
20,00%
36,00%
21,40%
32,60%
24,20%
9,50%
20,00%
5,30%
21,60%
19
27
18
11
17
19
22
13
24
19
20
14
18
24
14
21
30
22
17
20
17
406
82,60%
96,40%
85,70%
64,70%
68,00%
73,10%
81,50%
72,20%
64,90%
65,50%
80,00%
66,70%
69,20%
68,60%
56,00%
75,00%
65,20%
66,70%
81,00%
66,70%
89,50%
72,50%
(N)
(%)
1
4,80%
2
7,40%
2
2
5,40%
6,90%
1
4,80%
4
1
1
11,40%
4,00%
3,60%
2
1
4
1
22
6,10%
4,80%
13,30%
5,30%
3,90%
(N)
(%)
23
28
21
17
25
26
27
18
37
29
25
21
26
35
25
28
46
33
21
30
19
560
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Najwyższy odsetek pozytywnych opinii działaczy i pracowników podmiotów polityki
społecznej o aktywności społeczności lokalnych odnotowujemy w następujących powiatach:
olecki (40%), miasto Elbląg (35,3%), olsztyoski (34,8%), elbląski (32%), iławski
(29,7%). Do powiatów charakteryzujących się zdecydowaną przewagą deklarowanej przez
respondentów niską aktywnością społeczności lokalnej lub zupełnym jej brakiem należy
zaliczyd: braniewski (96,4%), węgorzewski (94,8%), działdowski (90,5%), giżycki (88,9%), piski
(85,8%).
163
Wykres 11. Ocena aktywności społeczności lokalnych w przekroju województwa
warmiosko-mazurskiego (N=560)
Dostrzegam brak
aktywności
społeczności
lokalnej
4%
Dostrzegam niską
aktywnośd
społeczności
lokalnej 71,60%
Brak danych
1,40%
Dostrzegam średnią
aktywnośd
społeczności
lokalnej 21,10%
Dostrzegam wysoką
aktywnośd
społeczności
lokalnej 1,90%
W dyskusjach grupowych wymieniano obszary wiejskie jako cechujące się niższą
aktywnością osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Wiele gmin w powiatach
województwa warmiosko-mazurskiego stanowią tereny byłych Paostwowych Gospodarstw
Rolnych, których mieszkaocy w mniejszym stopniu podejmują inicjatywy społeczne. Pojawiły
się głosy, że obszary te zamieszkują głównie ludzie bez pracy, bez ambicji, bez pomysłu
na siebie, którzy nie chcą podejmowad jakichkolwiek aktywności, gdyż pozbawieni są chęci
na zmiany.
Partnerzy społeczno-gospodarczy w dyskusjach dotyczących sytuacji społecznej i stanu
polityki społecznej w środowiskach lokalnych zaznaczali, że brak aktywności wiąże się często
164
z mentalnością i wpływa na wzrost marginalizacji: „Ludzie niechętnie wyjeżdżają poza miejsce
zamieszkania w poszukiwaniu pracy, są mało operatywni, mało mobilni”60.
Od aktywności społeczności lokalnej zależy w znacznej mierze efektywnośd i skutecznośd
podejmowanych działao. Beneficjenci w ważnej części decydują o powodzeniu
realizowanych projektów. Realizacja projektów społecznych pozwala na generowanie
brakujących środków pieniężnych służących realizacji celów integracyjnych. Ale poważne
ograniczenie, w opinii respondentów, często stanowi brak beneficjentów chętnych
do skorzystania z oferowanych form wsparcia. Są osoby, które nie chcą zmieniad własnego
położenia socjalnego.
2.10. Ograniczenia lokalnej polityki społecznej na Warmii i Mazurach
Ograniczenia w zakresie realizacji celów lokalnej polityki społecznej związanych
z rozwiązywaniem problemów społecznych i przeciwdziałaniem zjawisku wykluczenia grup
społecznych w środowisku lokalnym dotyczą instytucji o zróżnicowanym profilu działalności.
Pomimo to ograniczenia te są tożsame dla przeważającej części lokalnych podmiotów.
Ograniczenia
najczęściej
opisywane
przez
uczestników
zrealizowanych
wywiadów
grupowych we wszystkich powiatach są również najczęściej wskazywane przez
respondentów badania ankietowego. Przy tym kwestie wskazywane najczęściej jako
ograniczenia są też uznawane najczęściej za najważniejsze.
Najczęstszym i uznawanym za najważniejsze ograniczeniem działalności na rzecz
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu w powiatach województwa warmioskomazurskiego jest brak środków finansowych (84,5% wskazao instytucji lokalnych).
Przedstawiciele instytucji lokalnych poświęcili znaczną uwagę na brak zaangażowania
ze strony mieszkaoców powiatów i jako bardzo istotne ograniczenia wskazywali brak
60
165
motywacji beneficjentów podejmowanych działao (71,4%) i niedostateczną aktywnośd
społeczności
lokalnej
(66,8%).
Kolejnym
z
ograniczeo
najczęściej
wskazywanych
i równocześnie uznawanych przez częśd respondentów za najważniejsze jest liczebnośd
specjalistycznej kadry (49,8%). W dyskusjach poświęconych temu ograniczeniu podczas
zogniskowanych wywiadów grupowych uczestnicy badania wskazywali związek z brakiem
środków finansowych, jak też ze złą organizacją pracy wymuszoną rozwiązaniami
systemowymi.
Pozostałe ograniczenia wskazywane przez pracowników i działaczy instytucji lokalnych,
to: peryferyjne położenie (34,6%), przepisy prawa (32,9%), infrastruktura instytucji
(19,8%),
formalizm
lokalnych
organów
samorządowych
(18,4%),
brak
informacji
o problemach (12,7%) i ograniczenia współpracy z innymi lokalnymi podmiotami polityki
społecznej (11,3%). 5,3% respondentów wskazuje inne problemy, natomiast 5,1% zgłasza
niewiedzę lub brak jakichkolwiek ograniczeo działao przeciw wykluczeniu społecznemu
potencjalnie prowadzonych przez reprezentowaną przez siebie instytucję.
Uczestnicy zrealizowanego badania terenowego raczej pozytywnie wypowiadali
się o finansowaniu działao z funduszy unijnych. Jednakże w kontekście identyfikacji
ograniczeo działalności na rzecz rozwiązywania problemów społecznych i przeciwdziałania
wykluczeniu społecznemu, w toku dyskusji potwierdzały się problemy związane z realizacją
dofinansowanych projektów. Projekty systemowe narzucają na Ośrodki Pomocy Społecznej
osiągnięcie konkretnych wskaźników. Beneficjenci kooczący kontrakt socjalny często
nie mają zatrudnienia i ponownie wpadają w marazm.
Brak motywacji beneficjentów działao i ogólny brak aktywności społeczności lokalnych,
jako poważne ograniczenie działao przeciwko marginalizacji pojawiło się w wypowiedziach
pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej. Pracownicy niejednokrotnie podejmują próby
motywowania swoich podopiecznych jednak bardzo często z mizernym skutkiem.
166
Zdaniem pracowników instytucji pomocy społecznej, brak aktywności osób znajdujących
się w trudnej sytuacji życiowej jest częściowo związany z dostępnością świadczeo
pieniężnych – „dużą ilością” zasiłków, która zdaniem respondentów badania sprawia,
że osoby pobierające świadczenia mogą uzyskiwad wyższy dochód od decydujących
się na podjęcie pracy. Uczestnicy wywiadów grupowych wskazywali brak instrumentów
motywacji świadczeniobiorców: „Są rodziny, które naprawdę potrzebują pomocy ze względu
na to, że diametralnie zmieniła się ich sytuacja np. kiedy jeden z członków zachorował, stracił
pracę, wtedy wchodzi pracownik socjalny, pracuje z nimi. Praca socjalna i świadczenia
pieniężne. Ale gro ludzi, którzy pobierają nienależnie pieniądze”61.
Brak motywacji dotyczy często kobiet. Mężczyźni częściej podejmują prace okresowe.
W opinii pracowników pomocy społecznej opisujących postawy kobiet pobierających
świadczenia socjalne. Dostają one na tyle wysoki zasiłek, że pójście do pracy staje
się nieopłacalne i czasochłonne.
Pracownicy lokalnych instytucji pomocy społecznej uczestniczący w badaniu terenowym,
do najważniejszych ograniczeo instytucjonalnych w zakresie rozwiązywania problemów
społecznych i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu zaliczyli:
-
brak środków finansowych jako ograniczenie najbardziej istotne, przede wszystkim
na zatrudnianie dostatecznej liczby specjalistów i tworzenie niezbędnej infrastruktury;
-
niewystarczającą liczbę pracowników (pracownicy socjalni są obciążeni dużą liczbą
klientów / rodzin i mają trudności w „wykonywaniu tej właściwej pracy socjalnej”);
-
nadmiernie rozbudowane zakresy obowiązków pracowników socjalnych (praca
z osobami i rodzinami wymagającymi wsparcia, zadania administracyjne, opracowanie
dokumentów, inne obowiązki);
-
nieodpowiednie funkcjonowanie systemu (projekty systemowe narzucają rozbudowane
zobowiązania formalne, brak spójności systemu – rozproszenie instytucji powoduje,
że często do najbardziej potrzebujących rodzin „nikt nie dociera”);
61
ograniczenia komunikacyjne (niedostatek połączeo autobusowych lub kolejowych
167
oraz koszty przejazdu beneficjentów pomocy specjalistycznej, szkoleo, inicjatyw
lokalnych).
Kwestią niezwykle istotną z punktu widzenia realizacji podstawowych celów
przeciwdziałaniu zagrożeniom wykluczenia społecznego, jest brak rozdziału pracy socjalnej
i zadao administracyjnych. Dyskusje dotyczące tej kwestii powtarzały się niemal w każdej
grupie pracowników pomocy społecznej. Główną funkcją w praktyce OPS pozostaje
wypłacanie świadczeo pieniężnych. Uczestnicy badania oceniali pracę socjalną jako działania
„dodatkowe” i oceniali ogólnie jako nieefektywną, uzasadniając to podstawowym
ograniczeniem w postaci obowiązków związanych z zadaniami administracyjnymi.
Pracownicy ośrodków pomocy społecznej są tymi zadaniami nadmiernie obciążeni. Realizacja
celów ich działalności jest ograniczona.
2.11. Monitoring działao lokalnych instytucji polityki społecznej na Warmii i Mazurach
Bezwzględna większośd ankietowanych instytucji lokalnych w regionie w ogóle
nie prowadzi monitoringu skuteczności i efektywności własnych działao na rzecz
rozwiązywania problemów społecznych i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu –
52,9%. Kwestie te weryfikuje 44,2% ankietowanych podmiotów. 2,9% respondentów w tym
się nie orientuje.
168
Tabela 31. Monitoring skuteczności i efektywności własnych działao instytucji lokalnych
w powiatach województwa warmiosko-mazurskiego(N=573)
Powiat
Czy placówka prowadzi badania skuteczności i
efektywności?
Ogółem
Tak
Nie
Nie wiem
bartoszycki
50,0%
50,0%
100,0%
braniewski
47,1%
52,9%
100,0%
działdowski
61,5%
38,5%
100,0%
miasto Elbląg
55,6%
33,3%
11,1%
100,0%
elbląski
46,7%
46,7%
6,7%
100,0%
ełcki
42,9%
57,1%
100,0%
giżycki
25,0%
75,0%
100,0%
gołdapski
55,6%
44,4%
100,0%
iławski
43,8%
50,0%
kętrzyoski
60,0%
40,0%
lidzbarski
31,3%
62,5%
mrągowski
45,5%
54,5%
100,0%
nidzicki
61,5%
38,5%
100,0%
nowomiejski
58,3%
41,7%
100,0%
olecki
41,7%
58,3%
100,0%
miasto Olsztyn
36,4%
63,6%
100,0%
olsztyoski
34,6%
61,5%
3,8%
100,0%
ostródzki
41,2%
52,9%
5,9%
100,0%
piski
30,0%
70,0%
szczycieoski
50,0%
43,8%
węgorzewski
33,3%
66,7%
ogółem
44,9%
52,6%
6,3%
100,0%
100,0%
6,3%
100,0%
100,0%
6,3%
100,0%
100,0%
2,6%
100,0%
Warto zwrócid uwagę, że dla sześciu powiatów odnotowano
co najmniej
ok. 2/3 odpowiedzi stwierdzających albo brak jakichkolwiek działao instytucji służących
monitoringowi skuteczności i efektywności, albo brak na ten temat wiedzy wśród badanych
przedstawicieli tych instytucji: giżyckiego (75%), piskiego (70%), lidzbarskiego (68,7%),
węgorzewskiego (66,6%), olsztyoskiego (66,4%) oraz miasto Olsztyn (63,6%). W powiatach
województwa warmiosko-mazurskiego najwyższy odsetek instytucji lokalnych prowadzących
badania skuteczności i efektywności podejmowanych działao odnotowano dla: Powiatowych
Urzędów Pracy (76,9%), jednostek pomocy społecznej (60,3%) oraz szkół (55,2%).
169
Najwyższy
odsetek
instytucji
lokalnych,
które
nie
prowadzą
monitoringu
podejmowanych działao odnotowano dla: placówek ochrony zdrowia (100%), parafii kościoła
rzymskokatolickiego (88,9%), komend Policji i Straży Miejskiej (84,2%). Monitoringu
skuteczności i efektywności realizowanych działao nie prowadzi również większośd badanych
pozarządowych organizacji społecznych (71,4%) i jednostek samorządu terytorialnego
(58,5%) oraz prawie połowa Klubów Integracji Społecznej (43,8%).
Pracownicy i działacze lokalnych instytucji polityki społecznej dostrzegają potrzebę
udziału kadry reprezentowanych podmiotów w szkoleniach z zakresu monitoringu i ewaluacji
podejmowanych działao. Twierdzi tak 92,8% respondentów badania telefonicznego (CATI)
reprezentujących jednostki pomocy społecznej.
Wyniki przeprowadzonych badao wskazują, że działania prowadzone na rzecz
rozwiązywania problemów społecznych i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu
w świetle wypowiedzi respondentów są przeważnie efektywne, to znaczy zachowują
korzystny stosunek ponoszonych nakładów do stopnia osiąganych w ich efekcie rezultatów.
Bezwzględna większośd respondentów (54,4%) uznała działania lokalnych podmiotów
polityki społecznej za zdecydowanie lub raczej efektywne. Mniej liczni stwierdzili,
że działania lokalnych podmiotów polityki społecznej są zdecydowanie lub raczej
nieefektywne (23,6%).
Lokalne instytucje polityki społecznej nie prowadzą systematycznego monitoringu
skuteczności i efektywności realizowanych działao. Pracownicy instytucji lokalnych
nie są szkoleni w tym zakresie i reprezentują ogólnie niski stan wiedzy o narzędziach
i metodach diagnozowania stanu polityki społecznej. Lokalne diagnozy społeczne najczęściej
są wykonywane w ogólnym zarysie, na podstawie fragmentarycznych danych. W toku
prowadzonych dyskusji przedstawiciele instytucji lokalnych twierdzili, że diagnozy sytuacji
społecznej na danym terenie są często wykonywane przez pojedynczych pracowników
socjalnych lub urzędników. Wyniki badania terenowego wskazują, że kadra lokalnych
170
instytucji polityki społecznej często nie dysponuje kompetencjami w zakresie diagnozowania
stanu polityki społecznej, ani metod i narzędzi monitoringu skuteczności i efektywności
prowadzonych działao. Tylko 41,9% ankietowanych uznało, że pracownicy reprezentowanej
placówki posiadają wiedzę o narzędziach i metodach diagnozowania stanu polityki
społecznej. Nie jest to duży odsetek biorąc pod uwagę możliwy zawyżony wynik
twierdzących odpowiedzi na to pytanie. Reszta respondentów (58,1%) albo stwierdziła,
że pracownicy reprezentowanej placówki takiej wiedzy nie posiadają (32,5%) albo wyrazili
brak własnej orientacji w tym zakresie (25,8%). Wysoki odsetek niezorientowanych może
stanowid dodatkowe potwierdzenie niskiego poziomu kompetencji badawczych personelu
instytucji.
Najwyższy odsetek (powyżej 50%) respondentów twierdzących, że pracownicy
reprezentowanej przez nich instytucji lokalnej posiadają wiedzę o narzędziach i metodach
diagnozowania stanu polityki społecznej, odnotowano dla pomocy społecznej, Klubów
Integracji Społecznej, samorządu terytorialnego i Powiatowych Urzędów Pracy. Szczegółowe
zestawienie dla wszystkich typów instytucji lokalnych zawiera tabela 31. Należy odnotowad,
że dla ośmiu powiatów województwa w badaniu ankietowym zarejestrowano udział
co najmniej 2/3 przedstawicieli lokalnych instytucji polityki społecznej, którzy nie potwierdzili
kompetencji kadr reprezentowanych podmiotów w zakresie znajomości narzędzi i metod
diagnozowania
stanu
polityki
społecznej.
Największy
odsetek
respondentów
nie potwierdzających takich kompetencji odnotowano w mieście Olsztyn (78,6%). Dane
dla poszczególnych powiatów prezentuje tabela 32.
171
Tabela 32. Wiedza pracowników instytucji lokalnych w województwie warmioskomazurskim o narzędziach i metodach diagnozowania stanu polityki społecznej w opinii
respondentów badania ankietowego (N=562)
Typ instytucji lokalnej
Czy pracownicy instytucji posiadają wiedzę nt. narzędzi
i metod diagnozowania stanu polityki społecznej?
Tak (%)
Nie (%)
Nie wiem (%)
jednostki pomocy społecznej
68,9%
21,6%
9,5%
powiatowe urzędy pracy
61,5%
7,7%
30,8%
jednostki samorządu terytorialnego
59%
17,9%
23,1%
kluby integracji społecznej
56,3%
31,3%
12,5%
organizacje pozarządowe
30,4%
52,2%
17,4%
parafie Kościoła Rzymsko-Katolickiego
22,2%
55,6%
22,2%
szkoły
17,9%
35,8%
46,3%
lokalne instytucje kultury
16,7%
41,7%
41,7%
komendy policji lub straży miejskiej
15,8%
57,9%
26,3%
placówki ochrony zdrowia
0%
57,1%
42,9%
ogółem
41,9%
32,3%
25,8%
172
Tabela 33. Wiedza pracowników i działaczy instytucji lokalnych nt. narzędzi i metod
diagnozowania stanu polityki społecznej (powiaty województwa warmiosko-mazurskiego)
Czy pracownicy placówki posiadają wiedzę nt.
narzędzi i metod diagnozowania stanu polityki
społecznej?
Tak
Nie
Ogółem
Nie wiem
(N)
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
(N)
(%)
bartoszycki
7
31,8%
11
50,0%
4
18,2%
22
100,0%
braniewski
12
42,9%
7
25,0%
9
32,1%
28
100,0%
działdowski
8
38,1%
6
28,6%
7
33,3%
21
100,0%
miasto Elbląg
7
41,2%
5
29,4%
5
29,4%
17
100,0%
elbląski
13
54,2%
8
33,3%
3
12,5%
24
100,0%
ełcki
12
46,2%
7
26,9%
7
26,9%
26
100,0%
giżycki
8
30,8%
9
34,6%
9
34,6%
26
100,0%
gołdapski
6
33,3%
7
38,9%
5
27,8%
18
100,0%
iławski
11
29,7%
17
45,9%
9
24,3%
36
100,0%
kętrzyoski
16
55,2%
5
17,2%
8
27,6%
29
100,0%
lidzbarski
8
34,8%
8
34,8%
7
30,4%
23
100,0%
mrągowski
7
33,3%
5
23,8%
9
42,9%
21
100,0%
nidzicki
13
50,0%
9
34,6%
4
15,4%
26
100,0%
nowomiejski
18
51,4%
11
31,4%
6
17,1%
35
100,0%
olecki
8
32,0%
10
40,0
7
28,0%
25
100,0%
miasto Olsztyn
6
21,4%
12
42,9%
10
35,7%
28
100,0%
olsztyoski
19
42,2%
19
42,2%
7
15,6%
45
100,0%
ostródzki
15
45,5%
11
33,3%
7
21,2%
33
100,0%
piski
10
43,5%
6
26,1%
7
30,4%
23
100,0%
szczycieoski
9
30,0%
11
36,7%
10
33,3%
30
100,0%
węgorzewski
6
31,6%
8
42,1%
5
26,3%
19
100,0%
ogółem
219
39,4%
192
34,5%
145
26,1%
556
100,0%
173
Wykres 14. Wiedza pracowników nt. narzędzi i metod diagnozowania stanu polityki
społecznej
Brak danych
2,1%
Nie wiem
25,8%
Tak
38,2%
Nie
34,0%
Respondenci twierdzą, że skutecznośd działao powinna byd oceniana w długim okresie
czasu, ponieważ trudno jest obiektywnie oceniad wpływ działao na osobę długotrwale
znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej zaraz po zakooczeniu realizacji programu wsparcia.
Większośd uczestników przeprowadzonego badania terenowego dostrzegała koniecznośd
dokonywania monitoringu działao z zakresu polityki społecznej prowadzonych we własnych
środowiskach lokalnych: „Należy badad, żeby siły i środki nie szły po prostu na darmo.
Chociaż, no rewelacji tu na pewno, przynajmniej na początku, w pierwszych latach
nie będzie”62.
Badani nie potrafili określid konkretnych metod i narzędzi, za pomocą których monitoring
powinien
byd
realizowany.
W
toku
dyskusji
poszczególnych
grup
kształtowały
się dwa stanowiska:
1) zwolenników badania skuteczności i efektywności lokalnej polityki społecznej metodami
ilościowymi;
62
174
2) zwolenników badania skuteczności i efektywności lokalnej polityki społecznej metodami
jakościowymi.
Zdaniem przedstawicieli pomocy społecznej – reprezentowana przez nich instytucja
dysponuje szeregiem własnych danych pochodzących ze sprawozdawczości wewnętrznej,
wiedzy pracowników socjalnych, które są wykorzystywane w ograniczonym stopniu. W opinii
respondentów te dane mogą byd wykorzystywane systematycznie do prowadzenia
monitoringu
skuteczności
i
efektywności.
Spostrzeżenia
respondentów
wskazują,
że sprawozdawczośd jednostek pomocy społecznej oparta na obecnie obowiązujących
zasadach gromadzi szeroki zasób danych. Ale sprawozdania w dużej części zawierają
informacje, które nie są wykorzystywane do prowadzenia dalszych analiz i formułowania
użytecznych
wniosków.
W
trakcie
FGI
pojawiły
się
głosy
pojedynczych
osób,
że sprawozdawczośd ma głównie charakter ilościowy i pokazuje suche liczby,
a jak podkreślają uczestnicy zrealizowanych badao za tymi liczbami stoją konkretne osoby,
ich osobiste sukcesy i dramaty.
Uczestnicy badania empirycznego wskazali metody i narzędzia, którymi posługują
się w codziennej pracy, a które ich zdaniem mogą byd wykorzystywane do monitoringu
skuteczności i efektywności:
1) stały monitoring beneficjentów wsparcia;
2) ankieta;
3) wywiad środowiskowy (jako zaletę tej techniki wskazywano szeroki zasięg badania: poza
osobą badaną pozwala także na weryfikację opinii i zasobów otoczenia);
4) sprawozdania;
5) wewnętrzne i zewnętrzne badania ewaluacyjne, m.in. realizowanych projektów.
175
2.12. Charakterystyka lokalnej polityki społecznej na Warmii i Mazurach
Ocena polityki społecznej dokonana przez uczestników badania terenowego jest
zróżnicowana. Większośd z nich oceniła zachodzące przemiany pozytywnie. Jako korzystne
wskazywano wzrost współpracy między instytucjami. Bardzo pozytywną tendencją
dostrzeżoną przez badanych jest powolne, ale stopniowe odchodzenie od świadczeo
finansowych na rzecz działao aktywizacyjno-integracyjnych. Jako przykład podawana jest
gmina Lubawa, gdzie funkcjonuje: 7 świetlic socjoterapeutycznych i środowiskowych
dla dzieci, 2 Młodzieżowe Kluby Integracji Społecznej, 1 Klub Integracji Społecznej, ośrodki
przedszkolne w strukturach OPS. Jak stwierdziła respondentka reprezentująca instytucję
lokalną z gminy Lubawa: „ (…) To jest też takie wsparcie dla kobiet, żeby pomóc
się usamodzielnid. Dzieci to jest jedno, a to, żeby one mogły dzieci zostawid pod opieką i móc
sobie znaleźd pracę”63.
Ocena polityki społecznej dokonywana przez uczestników wywiadów grupowych
w znacznej mierze odnosi się do postępowania lokalnych władz samorządowych.
Respondenci odwołują się do praktycznych rozwiązao. Wyodrębniono dwa typy władz
lokalnych:
1. Samorząd terytorialny posiadający wiedzę i zrozumienie dla zagadnieo związanych
z lokalną polityką społeczną, zaangażowany w realizację celów lokalnej polityki
społecznej (zapewnienie budżetu, zasobów technicznych do efektywnego działania).
2. Samorząd terytorialny traktujący lokalną politykę społeczną jako „przykry obowiązek”,
nie zaangażowany w realizację celów lokalnej polityki społecznej (zapewnienie
minimalnego budżetu gwarantującego funkcjonowanie, ale nie zapewniającego
efektywności działao).
63
176
Uczestnicy badania terenowego w prowadzonych dyskusjach nie potrafili precyzyjnie
określid celów regionalnej i lokalnej polityki społecznej. Podkreślali, że w codziennej pracy
koncentrują się na „wycinku zagadnienia”, który dotyczy zadao nałożonych na nich przez
przełożonych. Cele regionalnej i lokalnej polityki społecznej określano ogólnie jako: pomoc
ludziom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych takich, jak bezrobocie,
uzależnienie, problemy opiekuoczo-wychowawcze, niepełnosprawnośd.
Charakterystycznym dla funkcjonowania systemu przeciwdziałania zagrożeniom
wykluczenia społecznego w środowiskach lokalnych regionu jest szeroki zakres aktywności
pozarządowych organizacji społecznych w pozyskiwaniu środków na realizację celów
związanych
z
przeciwdziałaniem
zagrożeniom
wykluczenia
społecznego.
Zdaniem
respondentów w lokalnej polityce społecznej brakuje wyraźnych priorytetów działao
profilaktycznych. Zwiększenie znaczenia profilaktyki może przełożyd się na zmniejszenie
liczby i zakresu problemów społecznych.
W przeprowadzonym badaniu ankietowym respondenci zostali poproszeni o wskazanie
trzech elementów charakteryzujących lokalną politykę społeczną w powiecie. Łącznie
zebrano 498 charakterystyk (elementów). Charakterystyki te odnoszą się do różnych
aspektów polityki społecznej i w związku z powyższym podzielono je na odnoszące
się do następujących kategorii:
1. rodzaj (obszar) działao leżących w zakresie polityki społecznej;
2. potencjał dla polityki społecznej (kadrowy, instytucjonalny, finansowy, programowy),
w tym deficyty;
3. sytuacja społeczno-ekonomiczna;
4. styl działao charakterystycznych dla polityki społecznej.
W odniesieniu do pierwszego obszaru, tj. „Rodzaj (obszar) działao leżących w zakresie
polityki społecznej” wyodrębniono następujące podkategorie:
-
rodzina;
-
integracja i walka z wykluczeniem;
177
-
bezrobocie i rynek pracy;
-
edukacja i szkolenia;
-
niepełnosprawnośd;
-
ubóstwo i trudna sytuacja materialna;
-
pomoc dzieciom i młodzieży;
-
alkoholizm i narkomania;
-
pomoc społeczna i zabezpieczenie społeczne;
-
walka z patologiami społecznymi;
-
kultura;
-
ochrona zdrowia;
-
wspieranie organizacji pozarządowych i innych podmiotów;
-
poradnictwo;
-
rozwój;
-
pozyskiwanie środków;
-
pomoc osobom starszym lub chorym;
-
aktywizacja środowiska lokalnego;
-
inne.
W odniesieniu do pozostałych trzech kategorii wyodrębniono podkategorię dotyczącą
nacechowania pozytywnego bądź negatywnego charakterystyki. Przykładowo nacechowanie
pozytywne w odniesieniu do wskazania w kategorii „potencjał” oznacza posiadanie zasobów,
nacechowanie
negatywne
oznacza
natomiast
deficyt.
Nacechowanie
pozytywne
w odniesieniu do wskazania w kategorii „sytuacja społeczno-ekonomiczna” oznacza dobrą
sytuację, nacechowanie negatywne – występowanie problemów społecznych. Nacechowanie
pozytywne w odniesieniu do wskazania w kategorii „styl działao charakterystycznych
dla polityki społecznej” oznacza zadowolenie ze wskazanej charakterystyki, nacechowanie
negatywne oznacza deficyty w tym zakresie.
Najczęściej występującym typem charakterystyki wskazywanym przez respondentów był
„Rodzaj (obszar) działao leżących w zakresie polityki społecznej” (61,2% wskazao), następnie
178
„Potencjał dla polityki społecznej (kadrowy, instytucjonalny, finansowy, programowy)”
oraz „Styl działao charakterystycznych dla polityki społecznej” (po 13,9%). Nieco rzadziej
wymieniane były charakterystyki mieszczące się w kategorii „Sytuacja społecznoekonomiczna” (11%).
179
Tabela 34. Typy charakterystyki lokalnej polityki społecznej w badaniu ankietowym
%
rodzaj (obszar) działao leżących w zakresie polityki społecznej
61,2
potencjał dla polityki społecznej (kadrowy, instytucjonalny, finansowy,
programowy)
13,9
styl działao charakterystycznych dla polityki społecznej
13,9
sytuacja społeczno-ekonomiczna
11,0
ogółem
100,0
W ramach charakterystyki „Rodzaj (obszar) działao leżących w zakresie polityki społecznej”
najczęściej wymieniano: bezrobocie i rynek pracy, rodzinę, integrację i walkę z wykluczeniem
społecznym.
Tabela 35. Obszary działao leżących w zakresie lokalnej polityki społecznej według
respondentów badania ankietowego
Obszar działao
%
bezrobocie i rynek pracy
15,7
rodzina
13,4
integracja i walka z wykluczeniem
13,1
niepełnosprawnośd
8,9
pomoc społeczna i zabezpieczenie społeczne
6,9
rozwój
6,6
ubóstwo i trudna sytuacja materialna
5,6
walka z patologiami społecznymi
5,6
edukacja i szkolenia
3,9
pomoc dzieciom i młodzieży
3,9
pozyskiwanie środków
3,0
wspieranie organizacji pozarządowych i innych podmiotów
2,0
aktywizacja środowiska lokalnego
2,0
kultura
1,6
pomoc osobom starszym lub chorym
1,3
alkoholizm i narkomania
1,0
ochrona zdrowia
0,3
poradnictwo
0,3
inne
4,9
ogółem
100,0
180
W ramach charakterystyki „Potencjał dla polityki społecznej (kadrowy, instytucjonalny,
finansowy, programowy)” przeważały odpowiedzi nacechowane negatywnie, tj. wskazujące
na deficyty tego potencjału (60,9%). 33,3% stanowiły odpowiedzi wskazujące na zasoby tego
potencjału, natomiast 5,8% odpowiedzi zakwalifikowano jako neutralne (w analizie
statystycznej trudno było je zakwalifikowad do jednego z tych typów).
Tabela 36. Nacechowanie w ramach kategorii „Potencjał dla polityki społecznej (kadrowy,
instytucjonalny, finansowy, programowy)” w badaniu ankietowym
%
Negatywne
60,9
Pozytywne
33,3
Neutralne
5,8
Ogółem
100,0
W ramach charakterystyki „Styl działao charakterystycznych dla polityki społecznej”
przeważały odpowiedzi nacechowane pozytywnie, tj. wskazujące na dobre oceny tego stylu
(68,1%). 21,7% stanowiły odpowiedzi wskazujące negatywne oceny stylu; 10,1% odpowiedzi
w analizie statystycznej trudno było zakwalifikowad jako pozytywne bądź negatywne.
Tabela 37. Nacechowanie w ramach kategorii „Styl działao charakterystycznych dla polityki
społecznej” w badaniu ankietowym
%
Pozytywne
68,1
Negatywne
21,7
Neutralne
10,1
Ogółem
100,0
W ramach charakterystyki „Sytuacja społeczno-ekonomiczna” wspominano wyłącznie
o
problemach,
stąd
100%
charakterystyk
(55
jednostek)
zakwalifikowano
jako
charakterystykę negatywną.
181
W wyrażanych ocenach polityki społecznej na Warmii i Mazurach, niektórzy uczestnicy
badania terenowego starali się wskazad zróżnicowanie lokalnej polityki społecznej
w powiatach. Nadawane przy tym cechy różnicujące nie stanowiły kategorii polityki
społecznej, a były to m.in.: uwarunkowania historyczne i gospodarcze, położenie
geograficzne, zasoby i potencjał społeczno-gospodarczy.
W opinii uczestników zogniskowanych wywiadów grupowych w województwie
warmiosko mazurskim istnieje wzorzec (model) polityki społecznej kreowanej w znacznej
mierze przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej. Wzorzec ten ma zdaniem
respondentów dwie postacie: idealną i rzeczywistą. W postaci idealnej – zdaniem
zwolenników tego wzorca, to ROPS powinien kształtowad regionalną politykę społeczną
na podstawie kierunków wyznaczonych przez szczebel centralny oraz w oparciu o dane
lokalne zawarte w strategiach powiatowych konstruowanych w oparciu o strategie gminne.
2.13. Wnioski i rekomendacje
Podsumowując sytuację w regionie Warmii i Mazur z punktu widzenia sfery polityki
społecznej, należałoby stwierdzid, że kluczowymi problemami implikującymi ograniczony
margines realizacji celów integracji społecznej są: wysokie bezrobocie wraz z towarzyszącymi
zjawiskami obejmującymi warmiosko-mazurską rodzinę oraz brak środków finansowych
na konieczną rozbudowę zakresu działao i infrastruktury instytucji lokalnych. W realnych
uwarunkowaniach ekonomicznych i społecznych, przy dostępnych zasobach poniżej
sformułowane wnioski i rekomendacje wykraczają poza jaskrawe potrzeby wspierania
tworzenia miejsc pracy i wygospodarowania dodatkowych środków celem pokrycia
widocznych deficytów.
Należy zaznaczyd, iż w województwie warmiosko-mazurskim odrębny, charakterystyczny
model polityki społecznej nie uwidacznia się, ponieważ wyniki przeprowadzonych badao
potwierdzają, że w regionie i w poszczególnych powiatach nie ma odrębnych modeli polityki
182
społecznej. W teorii nie ma ich na tych poziomach, zatem wyniki wskazują pozytywne
potwierdzenie ich braku. Sam „model” jest tu rozumiany jako „wzorzec”, czyli realizowany
w praktyce kształt polityki społecznej na danym terenie (np. sposób postępowania lokalnych
instytucji polityki społecznej w obliczu wymogów ustawowych, realizowane wytyczne
na poziomie regionu, powiatu itd.). W toku realizacji badania ustalono, że realizacja polityki
społecznej w powiatach nie odbiega od wytyczonego wzorca. Respondenci zrealizowanego
badania terenowego zidentyfikowali wzorzec realizowanej polityki społecznej kreowany
przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Olsztynie, który w praktyce przekłada
się na odzwierciedlanie lokalnych dokumentów strategicznych (podrozdział 2.12.).
Między powiatami zachodzą znaczące podobieostwa wynikające z uwarunkowao
systemowych
dla
i społeczno-ekonomicznych, dlatego
poszczególnych
powiatów
zasadniczo
nie
odrębnych
wzorców i modeli
wyodrębniono.
Można
stwierdzid,
że rezultatem projektu jest empiryczne potwierdzenie teorii w badanym zakresie.
Jak wspomniano w regionie Warmii i Mazur istnieje wzorzec regionalnej polityki
społecznej kształtowany uregulowaniami ustawowymi oraz tożsamymi dla całego regionu
głównymi
czynnikami
społeczno-ekonomicznymi.
Zasadnicze
tendencje
rozwojowe
są wspólne dla powiatów województwa i podlegają tym samym oddziaływaniom.
Środowisko instytucjonalne lokalnej polityki społecznej nie jest zróżnicowane terytorialnie
w stopniu uzasadniającym wnioskowanie funkcjonowania rozbieżności uprawniających
do twierdzenia o odmiennych wzorcach, czy też modelach lokalnych.
Uwzględniając tematykę opracowania podejmującego systematyczny i syntetyczny
w założeniu zbiór wyników badao przeprowadzonych w ramach realizacji projektu „Modele
polityki społecznej na Warmii i Mazurach” – w niniejszym zestawieniu wniosków
i rekomendacji w szczególnym świetle postawiono pomoc społeczną, której rola nadal jest
kluczowa w obszarze eliminowania skutków realnej marginalizacji społecznej w regionie.
183
Tabela 38. Wnioski z realizacji projektu badawczego oraz rekomendacje dla regionalnej i lokalnej polityki społecznej na Warmii i Mazurach
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
A – rekomendacje kluczowe
1.
2.
Wyniki przeprowadzonych
badao wskazują, że jednym
z ważnych ograniczeo
potencjału podmiotów
lokalnej polityki społecznej
jest niedostateczna wiedza
pracowników jednostek
o jego roli w kształtowaniu
polityki społecznej.
Wyniki zrealizowanych badao
ukazały niski poziom
znajomości dokumentów
strategicznych wśród
pracowników i działaczy
lokalnych instytucji polityki
społecznej.
Rekomenduje się szeroką promocję idei
polityki społecznej poprzez:
- prowadzenie kampanii informacyjnej
o lokalnej polityce społecznej, która
zostanie opracowana z uwzględnieniem
dwóch grup docelowych: pracowników
jednostek samorządu terytorialnego oraz
mieszkaoców powiatów regionu.
- prowadzenie debat / paneli
dyskusyjnych w środowiskach lokalnych
oraz wśród przedstawicieli JST
z udziałem zaproszonych specjalistów
z obszaru polityki społecznej.
Rekomenduje się przeprowadzenie
działao upowszechniających znaczenie
lokalnych strategii rozwiązywania
problemów społecznych jako elementu
kształtującego model polityki społecznej
na szczeblu lokalnym.
Ministerstwo
Pracy
i Polityki
Społecznej
Regionalny
Ośrodek Polityki
Społecznej
w Olsztynie
Promocja powinna mied
charakter ciągły wynikający
z przygotowanego planu
promocji. Obszarem
objętym promocją
powinno byd całe
województwo.
Działanie ciągłe
JST oraz OPS powinny
w trakcie prac nad
strategią upowszechniad jej
założenia oraz włączyd
w jej opracowywanie
szerokie spektrum
podmiotów z obszaru
polityki społecznej oraz
Działanie ciągłe
JST
OPS
JST
OPS
184
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
mieszkaoców.
3.
Wyniki badao wskazują,
że wybór metody tworzenia
dokumentów strategicznych
zdeterminowany jest poprzez
ograniczenia finansowe oraz
potencjał pracowników
ośrodka pomocy społecznej.
W konsekwencji prowadzi
to do powielania się
dokumentów oraz braków
metodologicznych np. brak
określonych wskaźników, brak
systemu monitoringu
i ewaluacji.
1. Rekomenduje się
upowszechnianie dobrych praktyk
z zakresu tworzenia dokumentów
strategicznych na szczeblu lokalnym
Regionalny
Ośrodek Polityki
Społecznej
w Olsztynie
Po przyjęciu przez Radę
Gminy rocznego
sprawozdania z realizacji
strategii należy
je upowszechnid wśród
podmiotów
zaangażowanych w jej
realizację oraz wśród
mieszkaoców.
Należy upowszechniad
dobre praktyki w zakresie
tworzenia lokalnych
dokumentów
strategicznych poprzez
upowszechnianie założeo
i rezultatów projektów
(m.in. PPWOW,
„Kompleksowe wsparcie
polityki społecznej
w Gminie Barczewo” oraz
„Wsparcie rozwoju polityki
społecznej w gminie
Nidzica”) oraz badao
ewaluacyjnych (np. Dobre
2012
185
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
----------------------------------------------------
2.
Rekomenduje się, podczas tworzenia
strategii, przeprowadzenie
pogłębionej analizy rzeczywistych
problemów społecznych, które
znajdą odzwierciedlenie w celach
głównych dokumentu.
----------------------
JST
OPS
strategie - badanie
jakościowe i ilościowe
powiatowych i gminnych
strategii rozwiązywania
problemów społecznych,
Polska Fundacja Ośrodków
Wspomagania Rozwoju
Gospodarczego "OIC
Poland")
------------------------------JST oraz OPS powinny
w trakcie tworzenia
strategii na szczeblu
lokalnym przeprowadzid
pogłębioną analizę
problemów społecznych.
Można do tego
wykorzystad metodologię
stworzoną w ramach
projektów realizowanych
w ramach działania 7.2.1
PO KL: „Kompleksowe
wsparcie polityki
społecznej w Gminie
Barczewo” oraz „Wsparcie
rozwoju polityki społecznej
--------------------
----------------------
2012
186
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
w gminie Nidzica”.
Pracownicy JST / OPS
odpowiedzialni
z przygotowanie analiz
problemów społecznych
powinni wziąd udział
w szkoleniach z zakresu
diagnozy stanu lokalnej
wiedzy nt. metod i narzędzi
monitoringu lokalnej
ewaluacji.
------------------------------------------------Rekomenduje się bieżące
aktualizowanie strategii
w odniesieniu do zidentyfikowanych
problemów i potrzeb na poziomie
lokalnym.
-----------------------
3.
JST
OPS
----------------------------------W trakcie przygotowania
sprawozdania z realizacji
strategii, na podstawie
otrzymanych danych oraz
analizy zmian społecznogospodarczych należy
prowadzid proces
aktualizacji strategii, która
powinna byd dokumentem
żywym.
-----------------------
---------------------
Działanie ciągłe
187
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
Wyniki badao wskazują
katalog najważniejszych
problemów regionu wśród
których w perspektywie
analizowanego okresu
lat 2004-2009 i wcześniej
zdecydowanie
najistotniejszym pozostaje
bezrobocie.
4.
Najważniejsze obszary
problemowe w obecnych
warunkach koncentrują się
nadal wokół zagrożeo
marginalizacją następujących
grup społecznych
w środowiskach lokalnych:
1) osoby bezrobotne i ich
rodziny (kwestia wzorców
wyuczonej bezradności);
2) osoby uzależnione (przede
wszystkim dotknięte
problemem alkoholowym,
w mniejszym stopniu kwestia
dotyczy problemu
narkomanii);
JST
Rekomenduje się dokonanie aktualizacji
lokalnych dokumentów strategicznych
na poziomie gminnym i powiatowym
OPS
Regionalny Ośrodek
Polityki Społecznej
w Olsztynie prowadzi
aktualizację regionalnych
dokumentów
strategicznych, które będą
przyjęte uchwałą Semiku
Województwa WarmioskoMazurskiego do kooca
2011 r.
W następstwie zmian
dokonanych
w dokumentach
regionalnych należy
dokonad aktualizacji
dokumentów
strategicznych na poziomie
powiatów i gmin.
2012 r.
188
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
3) osoby i rodziny najuboższe;
4) młodzież nieaktywna
zawodowo, społecznie
i nie ucząca się;
5) ludzie starzy pozostający
bez należytej opieki
i zabezpieczenia;
6) osoby bezdomne
5.
Wyniki badania wskazują
na ograniczenia dostępności
infrastruktury społecznej
w powiatach regionu oraz
niewystarczającą dostępnośd
komunikacyjną w niektórych
powiatach.
Ograniczenia dostępu
do infrastruktury społecznej
są szczególnie widoczne
na obszarach wiejskich.
Należy wspierad rozbudowę
infrastruktury społecznej w powiatach,
w których sied infrastrukturalna w
dziedzinach edukacji, kultury, zdrowia
jest mniej dostępna – zwłaszcza na
obszarach o niższej przeciętnej gęstości
zaludnienia.
JST
OPS
Zgodnie z ustawowymi
zapisami gminy, powiaty
i samorząd województwa
mają obowiązek
przygotowania raz w roku
oceny zasobów pomocy
społecznej.
Ocena ta powinna byd
podstawą planowania
strategicznego JST
w obszarze pomocy
społecznej oraz elementem
planowania budżetu
na następny rok.
2012
189
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
6.
Lokalne instytucje polityki
społecznej w ograniczonym
stopniu monitorują
skutecznośd i efektywnośd
prowadzonych działao.
Ponadto nie prowadzą
ewaluacji realizowanych
działao. Doświadczenie
przeprowadzonych badao
ankietowych wskazuje
również umiarkowane
zainteresowanie weryfikacją
stanu polityki społecznej ze
strony podmiotów lokalnych.
1.
Należy rozważyd opracowanie
kompleksowego systemu
monitorowania polityki społecznej
na poziomie lokalnym oraz ewaluacji
podejmowanych działao.
JST
OPS
-------------------------------------------------
----------------------
Należy prowadzid na szczeblu lokalnym
stałą ewaluację strategii rozwiązywania
problemów społecznych.
JST
OPS
Należy wykorzystad
zaproponowane w ramach
projektu „Modele polityki
społecznej na Warmii
i Mazurach” metody
prowadzenia monitoringu
i ewaluacji działao
w zakresie realizacji
polityki społecznej (sposób
i narzędzia monitoringu
lokalnych polityk
społecznych).
------------------------------Należy prowadzid
monitoring polityki
społecznej na poziomie
lokalnym oraz ewaluację
podejmowanych działao
w tym obszarze.
Efektem powinny byd
cyklicznie publikowane
Rekomendacja
powinna byd
wdrażana stale
w etapach
obejmujących
kolejne lata
realizacji zadao
w zakresie
monitoringu
i ewaluacji
podejmowanych
działao.
-----------------
--------------------
2012
190
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
raporty zawierające analizę
wyników badao
ilościowych i jakościowych
wspartych analizą danych
zastanych. Pozwoli to lepiej
planowad działania
w zakresie przeciwdziałania
zagrożeniom wykluczenia
społecznego.
7.
8.
W obecnych warunkach
instytucjonalnych
przeciwdziałania
najważniejszym zagrożeniom
wykluczenia społecznego,
w obliczu zmian ustawowych
o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy –
ważną kwestią na poziomie
lokalnym stała się realizacja
porozumieo lokalnych
instytucji rynku pracy
i ośrodków pomocy
społecznej.
OPS w środowiskach
lokalnych są głównym
instytucjonalnym ogniwem
Należy wypracowad formułę sprawnej
współpracy różnych podmiotów
w zakresie polityki społecznej
na wszystkich poziomach
funkcjonowania (gminny, powiatowy,
wojewódzki).
JST
OPS
Ośrodki pomocy społecznej
stworzą i będą promowad
katalog dobrych praktyk
opisujących zasady
współpracy lokalnych
instytucji rynku pracy
i ośrodków pomocy
społecznej.
2012
OPS powinny na szczeblu
lokalnym zlecid
podmiotowi
191
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
spajającym system wsparcia
grup marginalizowanych,
w zakresie zaspokajania
niezbędnych, podstawowych
potrzeb życiowych osób
i rodzin oraz umożliwienia
bytowania w warunkach
odpowiadających godności
człowieka.
1.
Rekomenduje się przeprowadzenie
cyklu szkoleo dla zespołów
interdyscyplinarnych.
JST
OPS
zewnętrznemu
przeprowadzenie szkoleo
w zakresie funkcjonowania
zespołów
interdyscyplinarnych
(m.in. szkolenia prawne,
szkolenia z „miękkich:
umiejętności
zwiększających
skutecznośd i efektywnośd
pracy zespołowej).
----------------------------------------------
----------------------
-----------------------------------
2.
Rekomenduje się prowadzenie
działao promujących EFS jako
narzędzie przygotowania i realizacji
projektów w partnerstwie w ramach
zespołów interdyscyplinarnych.
Regionalny
Ośrodek Polityki
Społecznej
w Olsztynie
Podczas spotkao
organizowanych przez
ROPS kierowanych do JST,
NGO należy promowad
realizację projektów
w partnerstwie w ramach
zespołów
interdyscyplinarnych.
------------------------------------------
---------------------
------------------------------------
2012
----------------------
-------------------------
Działanie ciągłe
--------------------
-------------------------
JST zbiorą informacje
192
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
3.
Rekomenduje się stworzenie
katalogu dobrych praktyk
opisującego funkcjonowanie
zespołów interdyscyplinarnych.
JST
OPS
Regionalny
Ośrodek Polityki
Społecznej
w Olsztynie
9.
10.
Wyniki zrealizowanych badao
wskazują na brak aktywności
społeczności lokalnych jako
najważniejsze ograniczenia
współpracy instytucjonalnej w
środowisku lokalnym.
Na poziomie regionalnym należy
opracowad katalog dobrych praktyk
przeznaczonych dla instytucji lokalnych
dotyczących form aktywizacji
społeczności lokalnych na rzecz
pobudzania współpracy instytucjonalnej
w środowisku lokalnym.
Zidentyfikowano ograniczenia
w zakresie działao
Rekomenduje się opracowanie katalogu
dobrych praktyk o realizowanych
Regionalny
Ośrodek Polityki
Społecznej
w Olsztynie
OPS/PCPR
JST
nt. zespołów
funkcjonujących we
wszystkich powiatach
i gminach województwa
warmiosko-mazurskiego.
2012
W oparciu o dostępne
dane ROPS opracuje
funkcjonowania zespołów
na terenie województwa
warmiosko-mazurskiego.
ROPS na podstawie
informacji przekazanych
przez OPS /PCPR
przygotuje katalog dobrych
praktyk w obszarze
aktywizacji społeczności
lokalnych na rzecz
pobudzania współpracy.
Instytucjonalnej
w środowisku lokalnym
2012
Na podstawie zebranych
przez JST danych zostanie
2012
193
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Termin realizacji
Stan wdrożenia
profilaktycznych, zwłaszcza
w zakresie szczegółowych
priorytetów działao instytucji
polityki społecznej na szczeblu
lokalnym.
działaniach w zakresie profilaktyki
społecznej na szczeblu powiatu i gminy.
jednostki
organizacyjne JST
NGO
opracowany przez ROPS
w zakresie profilaktyki
społecznej na szczeblu
powiatu i gminy.
Regionalny
Ośrodek Polityki
Społecznej
w Olsztynie
194
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Stan wdrożenia
B - rekomendacje horyzontalne
1.
Realizacja programów w ramach
funduszy wspierających
finansowanie celowych
projektów społecznych pozwala
lokalnym podmiotom polityki
społecznej na uzupełnienie
środków, których niedostatek
uniemożliwia przynajmniej
częściowe rozszerzanie
niezbędnych działao w zakresie
społecznych.
Rekomenduje się kontynuację realizacji
projektów systemowych w kolejnym okresie
programowania.
Ministerstwo Pracy
i Polityki Społecznej
Komisja Europejska
Projekty systemowe zajmują
bardzo istotne miejsce
w działaniach podejmowanych
przez jednostki pomocy
społecznej i jednostki
samorządu terytorialnego.
2.
Wyniki przeprowadzonych
badania wskazują,
że pracownicy socjalni w zbyt
małym stopniu są zaangażowani
Rekomenduje się podjęcie stosownych działao
na zmian legislacyjnych dotyczących zakresu
zadao Ośrodków Pomocy Społecznej
i pracowników socjalnych, w tym racjonalizacji
Ministerstwo Pracy
i Polityki Społecznej
ROPS przy wsparciu władz
województwa, JST oraz NGO
w trakcie prac i konsultacji nad
założeniami do kolejnego
okresu programowania
powinien lobbowad o włączenie
projektów systemowych
do działao przewidzianych
do finansowania
z Europejskiego Funduszu
Społecznego.
Konsultacje zostaną
przeprowadzone przez podmiot
zewnętrzny wśród
przedstawicieli ośrodków
195
Lp.
Wniosek
Rekomendacja
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrażania
Status:
Stan wdrożenia
w terenie (prowadzenie
wywiadów środowiskowych,
diagnozowanie konkretnych
problemów, interwencje),
a w zbyt dużym stopniu są
zaangażowani w prace biurowe
(wypisywanie decyzji,
sprawozdawczośd,
przyjmowanie wpływających
pism).
pracy socjalnej. Decyzje w tej sprawie powinny
poprzedzid konsultacje merytoryczne
z instytucjami i osobami prowadzącymi badania
lub prace teoretyczne w zakresie pracy
socjalnej
pomocy społecznej. Na
podstawie przeprowadzonych
konsultacji zostaną
wypracowane szczegółowe
propozycje zmian legislacyjnych
przedłożone do gabinetu
Ministra Pracy i Polityki
Społecznej.
196
Częśd Trzecia
Ewa Kulesza
METODY PROWADZENIA MONITORINGU I EWALUACJI DZIAŁAO
W ZAKRESIE REALIZACJI POLITYKI SPOŁECZNEJ (SPOSÓB
I NARZĘDZIA MONITORINGU LOKALNYCH POLITYK SPOŁECZNYCH)
197
3.1. Wskaźniki ilościowe jako podstawa oceny efektywności działao
Proces realizacji każdej strategii polityki społecznej powinien byd monitorowany; należy
systematycznie pytad, czy i w jaki sposób działania służące osiągnięciu wytyczonych celów
są realizowane. Monitorowanie nie jest kontrolą ani audytem, jego istotą jest śledzenie
i analizowanie faktycznego rozwoju. Poza monitoringiem konieczna jest również ewaluacja,
która powinna się opierad na wskaźnikach ilościowych umożliwiających ocenę efektywności
podejmowanych działao, postęp w realizacji celów (naturalnie, różnym obszarom polityki
społecznej odpowiadają różne wskaźniki).
Według badao przeprowadzonych przez FRDL, najważniejszymi przyczynami wykluczenia
społecznego są kolejno: bezrobocie (62,1% wskazao), alkoholizm (11,5%), ubóstwo
(10,4%), wzorce wyuczonej bezradności (7,8%). Dopiero na dalszych miejscach wymieniane
są:
brak
aktywności
społecznej,
zawodowej
i
edukacyjnej
młodzieży
(3,4%), niepełnosprawnośd (1,5%), brak opieki nad ludźmi starymi (0,7%), narkomania
(0,7%).
Wskazanie aż 62% ankietowanych (pracowników i działaczy lokalnych instytucji polityki
społecznej) na bezrobocie jako przyczynę wykluczenia społecznego jest znamienne. Należy
przypuszczad, że duża częśd alkoholizmu ma swoje źródło w braku pracy i perspektyw
na jej znalezienie, podobnie ubóstwo i problemy wychowawcze z młodzieżą. Zatem
bezrobocie to główna przyczyna problemów społecznych na Warmii i Mazurach.
Powstaje pytanie, w jaki sposób rozwiązad problem bezrobocia. Ocena Ministerstwa
Rozwoju Regionalnego dotycząca szans rozwojowych województwa warmiosko-mazurskiego
198
(a tym samym szans na nowe miejsca pracy) jest dośd pesymistyczna64. Wymienia się bariery
rozwojowe, które utrudniają poprawę sytuacji: niską atrakcyjnośd dla kapitału zewnętrznego,
niewielką innowacyjnośd sektora nauki oraz przedsiębiorstw, ubóstwo, niskie kwalifikacje siły
roboczej, słabą jakośd kształcenia, słabą dostępnośd komunikacyjną oraz niewystarczającą
dostępnośd infrastruktury cyfrowej. Oznacza to, że szansą młodych ludzi z omawianego
regionu jest edukacja, która uczyni ich konkurencyjnymi na rynku pracy w tzw. metropoliach
(Warszawie, Trójmieście, Poznaniu), a także za granicą. Obok edukacji ważną rolę odgrywa
również kultura.
Ujmowanie polityki społecznej wąsko - jako rozwiązywanie bieżących problemów
społecznych - jest zatem niewystarczające; należy widzied ją szeroko, aby zapobiec
negatywnym zjawiskom społecznym w przyszłości. Idąc tym tropem wskaźniki oceniające
postęp w polityce społecznej nie powinny ograniczad się do obszaru rozwiązywania
problemów społecznych w krótkim okresie (ubóstwo, przemoc), ale dotyczyd także sfer
determinujących postęp społeczny w dłuższej (10-20 letniej) perspektywie, zwłaszcza
edukacji, kultury, sportu.
Podsumowując, rozwiązując problem ekskluzji społecznej należy myśled i działad
dwutorowo: pomagad ludziom tu i teraz oraz zapobiegad wykluczeniu określonych grup
w przyszłości.
Autorzy zdają sobie sprawę z trudności, jakie wiążą się z opracowywaniem wskaźników
diagnozujących politykę społeczną, jednak bez właściwej diagnozy trudno o właściwe
działania. Owskaźnikowanie strategii nie jestem bowiem celem samym w sobie, celem jest
właściwa ocena efektywności podejmowanych działao, ocena.
64
„Identyfikacja i delimitacja obszarów problemowych i strategicznej interwencji. Wnioski z analiz”;
www.mrr.gov.pl Badanie przeprowadziło Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i we współpracy z Instytutem
Badao Strukturalnych w 2009 r. na potrzeby średniookresowej strategii regionalnej.
199
Istnieje kilka zasadniczych źródeł opracowywanych regularnie danych o życiu
społecznym:
1) GUS;
2) Wojewódzki Urząd Pracy oraz Powiatowy Urząd Pracy;
3) sprawozdania dla Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej opracowywane przez gminne
i powiatowe instytucje społeczne (Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie, Ośrodki Pomocy
Społecznej,
Kluby
Integracji
Społecznej,
Domy
Pomocy
Społecznej,
Placówki
Specjalistycznego Poradnictwa, Placówki Opiekuoczo-Wychowawcze, Ośrodki AdopcyjnoOpiekuocze, Ośrodki Interwencji Kryzysowej, Ośrodki Wsparcia);
4) Komenda Wojewódzka Policji;
5) Warmiosko-Mazurskie Centrum Zdrowia Publicznego;
6) Paostwowa Komisja Wyborcza;
7) Okręgowa Komisja Egzaminacyjna;
8) System Informacji Oświatowej;
9) Kuratorium Oświaty.
Istotne jest pytanie o trafnośd zewnętrzną (kryterialną) wskaźników, które oferują
wymienione instytucje. Trafnośd wskaźnika mówi, w jakim stopniu mierzy on zjawiska, które
badamy; trafnośd zewnętrzna wskaźnika oznacza, że zmiany wskaźnika współwystępują
ze zmianami innych wskaźników mówiących o danym zjawisku. Jeśli, na przykład, spadek
liczby osób korzystających z pomocy w ośrodkach pomocy społecznej koreluje ze wzrostem
liczby miejsc pracy i ze wzrostem zarobków, to posiada on wysoką trafnośd zewnętrzną. Inny
przykład: wskaźnik zatrudnienia charakteryzuje się lepszą trafnością zewnętrzną niż stopa
bezrobocia rejestrowanego, tzn. jego zmiany lepiej obrazują poprawę bądź pogorszenie
sytuacji na rynku pracy (stopa bezrobocia rejestrowanego często zależy od przepisów
regulujących przyznawanie zasiłków).
Nie
wszystkie
charakteryzują
się
wskaźniki
opracowywane
zadawalającą
wysoką
przez
instytucje
trafnością
pomocy
zewnętrzna
społecznej
(kryterialną),
a do monitoringu należy wybierad tylko spełniając ten warunek (innymi słowy wskazują
200
dobrze postęp w danej dziedzinie). Określenie stopnia trafności zewnętrznej poszczególnych
wskaźników wymaga kompetencji i odpowiednich badao analitycznych (arbitralne decyzje
urzędników są niewystarczające).
Wskaźniki można podzielid na trzy grupy: wskaźniki produktu, wskaźniki rezultatu
i wskaźniki wpływu. Wskaźniki produktu odnoszą się bezpośrednio do działao i wyrażone
są w jednostkach fizycznych lub walutowych (np. liczba osób korzystających z pomocy
społecznej z powodu ubóstwa). Wskaźniki rezultatu odnoszą się do efektów działao
w krótkim okresie; zazwyczaj wyrażone są w jednostkach procentowych (spadek procentowy
liczby osób potrzebujących pomocy). Wskaźniki wpływu (oddziaływania) pokazują efekty
działao w długim okresie.
Duża częśd wskaźników opracowywanych przez instytucje pomocy społecznej ma
charakter wskaźnika produktu, które są niewystarczające dla oceny postępu w polityce
społecznej. Podczas sporządzania oceny realizacji strategii społecznej w okresie ok. 5 lat,
należy odwoład się do wskaźników rezultatu. Zasadne zatem wydaje się byd stosowanie
innych wskaźników do ewaluacji w krótszych i dłuższych okresach.
Poniżej przedstawiono zbiór wskaźników opracowywanych przez wybrane instytucje,
w tym GUS, instytucje zarządzające i pośredniczące PO KL, ROPS, starostwa powiatowe;
przedstawiono także propozycje nie opracowywanych dotychczas wskaźników (jako pomysł
pod rozwagę lokalnych decydentów). Poniższe zestawienie może służyd jako baza
wskaźników do wykorzystania przy ewaluacji lokalnych polityk społecznych.
201
Tabela 39. Wskaźniki ewaluacji pomocy społecznej
Wskaźnik
Źródło wskaźnika
Wskaźniki z GUS
Wskaźniki
PO
KL
(Priorytet I. Zatrudnienie
i integracja społeczna)
1)
2)
3)
4)
1)
2)
3)
4)
Wskaźniki
PO
KL.
(Priorytet VII. Promocja
integracji społecznej)
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Wskaźniki z monitoringu
polityki społecznej w
województwie
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Liczba miejsc w domach i zakładach pomocy społecznej
Liczba całodobowych placówek opiekuoczo-wychowawczych dla dzieci i młodzieży,
w tym socjalizacyjnych, rodzinnych, interwencyjnych, wielofunkcyjnych
Małżeostwa zawarte w ciągu roku na 1000 ludności
Rozwody na 1000 ludności
Odsetek instytucji pomocy społecznej, które zawarły kontrakty socjalne z ponad
10% wszystkich swoich klientów
Liczba osób, które zakooczyły udział w projektach dotyczących integracji
społecznej: młodzież zagrożona wykluczeniem społecznym (15-25 lat), więźniowie,
osoby przebywające w zakładach poprawczych, Romowie, osoby niepełnosprawne
Odsetek projektów instytucji pomocy społecznej realizowanych w partnerstwie
publiczno-społecznym
Liczba projektów w zakresie pomocy i integracji społecznej realizowanych
w partnerstwie publiczno-społecznym
Liczba klientów instytucji pomocy społecznej, którzy zakooczyli udział projektach
dotyczących aktywnej integracji, w tym osoby z terenów wiejskich
Liczba klientów instytucji pomocy społecznej objętych kontraktami socjalnymi
w ramach realizowanych projektów
Liczba osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, które zakooczyły udział
w projekcie
Liczba projektów wspierających rozwój inicjatyw na rzecz aktywizacji i integracji
społeczności lokalnych
Odsetek klientów instytucji pomocy społecznej będących w wieku aktywności
zawodowej i nie pracujących, którzy zostali objęci działaniami aktywnej integracji
Odsetek klientów instytucji pomocy społecznej, którzy zostali objęci kontraktami
socjalnymi
Wskaźnik efektywności – odsetek beneficjentów, którzy podjęli pracę w okresie
do 6 miesięcy po zakooczeniu udziału w projekcie w łącznej liczbie osób, które
wzięły udział w projektach
Liczba poradni specjalistycznych, w tym rodzinnych, prowadzonych przez powiat
i gminę.
Liczba osób, które skorzystały z poradnictwa specjalistycznego, w tym rodzinnego,
prowadzonego przez powiat lub gminę.
Liczba dzieci, które wróciły do rodzin biologicznych z: domów dziecka, rodzinnych
domów oraz rodzin zastępczych.
Liczba dzieci skierowanych do: domów dziecka, rodzinnych domów oraz rodzin
zastępczych
Liczba osób, korzystających z: poradni dla osób uzależnionych, ośrodków dla osób
uzależnionych.
Liczba rodzin i osób w rodzinach korzystających ze świadczeo pomocy społecznej.
Liczb osób korzystająca zaświadczeo pomocy społecznej z powodu braku
umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki
opiekuoczo-wychowawcze
202
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
19)
20)
21)
22)
23)
24)
25)
26)
27)
28)
29)
30)
31)
32)
33)
34)
Liczba rodzin zastępczych
Liczba osób bezdomnych, korzystających ze świadczeo pomocy społecznej.
Liczba osób objętych usługami opiekuoczymi
Liczba osób, korzystających z pomocy społecznej z powodu: alkoholizmu,
narkomanii, trudności w przystosowaniu się do życia po opuszczeniu zakładów
karnych, a także placówek opiekuoczo-wychowawczych
Liczba organizacji pozarządowych, działających na terenie województwa w sferze
polityki społecznej, w tym: pomocy społecznej oraz profilaktyce uzależnieo.
Liczba poradni odwykowych i profilaktyki osób uzależnionych
Liczba stacjonarnych ośrodków terapii uzależnieo
Liczba osób objętych leczeniem w stacjonarnych ośrodkach terapii uzależnieo
w województwie
Liczba osób, korzystających z pomocy społecznej z powodu: bezdomności,
niepełnosprawności, alkoholizmu, narkomanii,
bezrobocia, trudności
w przystosowaniu się do życia po opuszczeniu zakładów karnych
Liczba wdrażanych programów wychodzenia z bezdomności
Liczba dzieci niepełnosprawnych objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju
Liczba osób objętych wsparciem organizacji pozarządowych
Liczba osób, korzystających z pomocy społecznej z powodu ubóstwa
Liczba organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji na realizację zadao
pomocy społecznej oraz profilaktyki uzależnieo
Wielkośd środków finansowych przeznaczonych na dotacje dla organizacji
pozarządowych na realizację zadao pomocy społecznej oraz profilaktyki uzależnieo,
w stosunku do budżetu gminy / powiatu / województwa (podane w stosunku
procentowym)
Liczba podopiecznych pomocy społecznej, którzy usamodzielnili się w wyniku
uczestnictwa w programach realizowanych przez gminne jednostki pomocy
społecznej.
Przeciętny okres korzystania ze świadczeo okresowych pomocy społecznej.
Czy OPS/PCPR posiada aktualną i dostępną informację na temat prowadzonych
usług, z której mogłaby skorzystad każda zainteresowana osoba?
Liczba realizowanych przez gminę/powiat programów aktywizujących
podopiecznych pomocy społecznej
Liczba osób objętych programem (programami)
Liczba osób, które ukooczyły program (programy)
Liczba osób, które usamodzielniły się poprzez uczestnictwo w programie
(programach) i wyszły z kręgu świadczeniobiorców pomocy społecznej.
Liczba spotkao z mieszkaocami gmin, poświęconych sprawom lokalnym, w których
uczestniczyli przedstawiciele pomocy społecznej.
Liczba spotkao OPS/PCPR z partnerami społecznymi i podmiotami, działającymi
w sferze polityki społecznej, w tym: pomocy społecznej oraz profilaktyce
uzależnieo
Liczba wolontariuszy działających w środowisku lokalnym w sferze polityki
społecznej, w tym: pomocy społecznej oraz profilaktyce uzależnieo
Liczba organizacji pozarządowych, działających na terenie gminy w sferze polityki
społecznej, w tym: pomocy społecznej oraz profilaktyce uzależnieo
Czy na terenie powiatu utworzony został bank informacji o alternatywnych
203
formach wsparcia?
35) Liczba przestępstw stwierdzonych w zakooczonych
przygotowawczych przeciwko rodzinie i opiece
Wskaźniki ze strategii
powiatowych
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
postępowaniach
Poprawa parametrów technicznych obiektów jednostek organizacyjnych
powiatu realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej
Spadek liczby barier architektonicznych dla niepełnosprawnych w obiektach
użyteczności publicznej
Wzrost udziału dzieci korzystających z opieki i wychowania bez udziału
biologicznych rodziców, wychowywanych w rodzinach zastępczych.
Liczba dzieci objętych dożywianiem
Kwota pozyskanych zewnętrznych środków finansowych i liczba udzielonych
zapomóg
Ilośd odbytych zajęd terapeutycznych oraz uczestników biorących w nich udział
Liczba działao służących popularyzacji idei rodziny zastępczej
204
Tabela 40. Wskaźniki ewaluacji ochrony zdrowia
Wskaźnik
Wskaźniki z GUS
województwie
powiatowych
1)
2)
3)
4)
5)
1)
2)
Wydatki na ochronę zdrowia w budżecie gmin, powiatów i województw
Łóżka w szpitalach ogólnych na 10 tys. ludności
Liczba zakładów opieki zdrowotnej
Liczba praktyk lekarskich
Liczba ludności na 1 aptekę
Liczba dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju
Liczba dzieci niepełnosprawnych objętych pomocą psychologicznopedagogiczną na teranie przedszkola i szkoły
1)
Programy profilaktyki prozdrowotnej: liczba programów i liczba
uczestniczących dzieci i młodzieży
Poszerzenie zakresu usług medycznych świadczonych przez szpitale
Liczba zmodernizowanych lub wyremontowanych obiektów i oddziałów
szpitalnych oraz wartośd inwestycji
Liczba zakupionego sprzętu oraz aparatury medycznej, liczba badao
wykonanych nowym sprzętem, czas oczekiwania na usług
Liczba organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji z zakresu zdrowia
pozarządowych na realizacje zadao z zakresu zdrowia
Liczba organizacji pozarządowych działających w obszarze integracji społecznej
osób starszych
Liczba imprez i uczestników, których celem była integracja społeczna osób
starszych
Wskaźnik satysfakcji uczestnictwa w imprezach integracyjnych osób starszych
Liczba organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji z zakresu integracji
społecznej osób starszych (gmina, województwo)
pozarządowych na realizacje zadao z zakresu integracji społecznej osób
starszych
2)
3)
4)
Propozycje
wskaźników
nowych
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
205
Tabela 41. Wskaźniki ewaluacji tworzenia warunków do zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych
Wskaźnik
Wskaźniki z GUS
województwie
Propozycje
wskaźników
nowych
1)
2)
3)
4)
5)
1)
Liczba mieszkao
Przeciętna powierzchnia użytkowa w m kw. na jednego mieszkaoca
Liczba mieszkao komunalnych
Liczba mieszkao TBS
Wydatki na gospodarkę mieszkaniową JST
Liczba mieszkao dostosowanych do potrzeb niepełnosprawnych
1)
Odsetek gospodarstw domowych żyjących w mieszkaniach pozbawionych
podstawowych wygód
Odsetek mieszkao komunalnych w złym stanie technicznym
2)
206
Tabela 42. Wskaźniki ewaluacji aktywizacji zawodowej bezrobotnych
Wskaźnik
Wskaźniki z GUS
Wskaźniki
PO
KL.
(Priorytet I. Zatrudnienie
i integracja społeczna)
1)
2)
3)
4)
1)
Liczba pracujących ogółem
Liczb pracujących kobiet
Zatrudnienie ogółem i w sektorze prywatnym
Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w zł (powiaty, województwo)
Udział osób, które podjęły prace w okresie do 6 miesięcy po zakooczeniu
projektu w liczbie osób biorących udział w projekcie, w tym udział osób, które
podjęły samo zatrudnienie
województwie
1)
Liczba programów na rzecz aktywizacji społeczno-zawodowej długotrwale
bezrobotnych
2) Liczba osób objętych programem na rzecz aktywizacji społeczno-zawodowej
długotrwale bezrobotnych
3) Efektywnośd programów aktywizacji społeczno-zawodowej długotrwale
bezrobotnych
4) Liczba osób długotrwale bezrobotnych, które podjęły zatrudnienie
5) Liczba osób niepełnosprawnych zatrudnionych na otwartym rynku pracy
6) Liczba Centrów Integracji Społecznej, Zakładów Aktywności Zawodowej, Klubów
Integracji Społecznej
7) Odsetek osób bezrobotnych w wieku do 24 roku życia włącznie w stosunku
do ogółu bezrobotnych w województwie
8) Liczba bezrobotnych w wieku 18-24 lat pozostający bez pracy przez okres
dłuższy niż 6 miesięcy
9) Liczba osób bezrobotnych w wykształceniem gimnazjalnym i poniżej
10) Liczba osób bezrobotnych z wykształceniem wyższym
11) Odsetek osób w wieku 25-64 lata kształcących się ustawicznie
12) Liczba bezrobotnych w wieku 55-64 lata pozostający bez pracy przez okres
dłuższy niż 1 rok
powiatowych
1)
Spadek ilości osób niepełnosprawnych wśród osób zarejestrowanych jako
bezrobotne
2)
Spadek udziału osób bez kwalifikacji wśród osób zarejestrowanych jako
bezrobotne
3)
Kwota refundacji jednego stanowiska pracy podmiotom prowadzącym działalnośd
gospodarczą
4)
Szkolenia i kursy w celu przekwalifikowania, podwyższenia kwalifikacji
zawodowych grup najbardziej zagrożonych bezrobociem, w tym kobiet po
urlopach macierzyoskich, osób po 50 roku życia, niepełnosprawnych
5)
Liczba uczestników prac interwencyjnych i robót publicznych
6)
Wzrost liczby podmiotów gospodarczych zarejestrowanych na terenie powiatu
7)
Wzrost liczby podmiotów gospodarczych
kalendarzowym na terenie powiatu
8)
Wzrost liczby osób zatrudnionych w niepublicznych podmiotach gospodarczych
funkcjonujących na terenie powiatu
9)
Wzrost ilości uczestników kursów i szkoleo organizowanych pod kątem rozwoju
zakładanych
w
danym
roku
207
lokalnej przedsiębiorczości
10) Spadek liczby absolwentów szkół powiatowych, którzy jednocześnie spełniają
następujące warunki: nie kontynuują nauki; zamieszkują na terenie powiatu;
zarejestrowali się jako bezrobotni w ciągu roku od ukooczenia szkoły; pozostają
jako bezrobotni dłużej niż rok.
11) Spadek udziału (rok do roku) długotrwale bezrobotnych wśród osób
zarejestrowanych jako bezrobotne
Propozycje
wskaźników
nowych
1)
Liczba osób bezrobotnych, które znalazły zatrudnienie za granicą i poza
województwem
208
Tabela 43. Wskaźniki ewaluacji poprawy bezpieczeostwa i ochrony prawnej
Wskaźnik
województwie
1)
2)
Przestępstwa stwierdzone w zakooczonych postępowaniach przygotowawczych
– ogółem
– kradzież rzeczy
– kradzież z włamaniem
– rozbój, kradzież rozbójnicza, wymuszenie rozbójnicze (powiat, województwo)
Wskaźnik przestępczości w województwie
Wskaźniki dotyczące przestępczości narkotykowej
powiatowych
1)
Spadek liczby kradzieży pospolitych oraz przestępstw popełnianych na turystach
2)
Spadek liczby przestępstw przeciwko mieniu publicznemu
3)
Wzrost wskaźników
przeciwpożarowej
4)
Liczba sprzętu oraz jego wartośd do monitoringu oraz powierzchnia objęta
monitoringiem
5)
Spadek ogólnej liczby popełnianych przestępstw
6)
Poprawa wskaźników charakteryzujących sprawnośd systemów ratownictwa
medycznego
7)
Poprawa wskaźników charakteryzujących sprawnośd systemów ratowniczogaśniczych
8)
Odsetek uczniów objętych programami edukacyjnymi w zakresie poszczególnych
form bezpieczeostwa.
9)
Liczba bezpłatnych porad prawnych udzielonych w starostwie na 10 tys.
mieszkaoców
Wskaźniki z GUS
1)
2)
3)
4)
ilościowych
i
jakościowych
systemu
ochrony
209
Tabela 44. Wskaźniki ewaluacji edukacji
Wskaźnik
Wskaźniki z OKE
Sprawdzian szóstoklasisty:
1.
2.
3.
Średni wynik i % poprawnych odpowiedz
% uzyskanych punktów z poszczególnych części sprawdzianu: czytania, pisania,
rozumowania, korzystania z informacji, wykorzystania wiedzy w praktyce
Edukacyjna Wartośd Dodana
Wyniki egzaminu gimnazjalnego:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Średni wynik i % poprawnych odpowiedzi z całego testu
Średni wynik i % poprawnych odpowiedzi części humanistycznej
% poprawnych odpowiedzi uzyskanych w poszczególnych zakresach: czytanie
i odbiór tekstów kultury i tworzenie własnego tekstu
Średni wynik i % poprawnych odpowiedzi w części matematyczno-przyrodniczej
% poprawnych odpowiedzi w poszczególnych zakresach: umiejętne stosowanie
terminów, pojęd i procedur, wyszukiwanie i stosowanie informacji,
wskazywanie i opisywanie faktów, związków i zależności, stosowanie
zintegrowanej wiedzy i umiejętności
Średni wynik i % poprawnych odpowiedzi z języka angielskiego
% poprawnych odpowiedzi z poszczególnych umiejętności: odbiór tekstu
słuchanego, odbiór tekstu czytanego, reagowanie językowe
Edukacyjna Wartośd Dodana (ogólny, w części humanistycznej i matematycznoprzyrodniczej)
Wyniki matur:
1.
2.
% uczniów, którzy zdali maturę: licea ogólnokształcące, licea uzupełniające,
licea profilowane, technika, technika uzupełniające
Średni wynik (w %) z j. angielskiego, j. niemieckiego, j. rosyjskiego, j polskiego,
matematyki, biologii, chemii, fizyki i astronomii, geografii, historii, historii sztuki,
informatyki, wiedzy o społeczeostwie – oddzielnie dla poziomu podstawowego
i rozszerzonego
Wyniki egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe
Wskaźniki z GUS
1.
2.
1)
2)
3)
4)
5)
W technikach
W szkołach zawodowych
Liczba miejsc w placówkach przedszkolnych (gminy)
Liczba dzieci przypadająca na jeden oddział przedszkolny
Liczba miejsc w żłobkach i oddziałach żłobkowych
Liczba dzieci uczęszczających do placówek przedszkolnych (gminy)
Odsetek wydatków na oświatę i wychowanie w wydatkach gmin, powiatów
210
i województw
Wskaźniki z Systemu
Informacji Oświatowej
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
Wskaźniki
PO
KL
(Priorytet III. Wysoka
jakośd oświaty)
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
1)
2)
Liczba i powierzchnia boisk przy palcówkach oświatowych
Liczba urządzeo rekreacyjno-sportowych przy placówkach oświatowych
Liczba pracowni komputerowych
Liczba pracowni języków obcych
Liczba hal sportowych, sal gimnastycznych i basenów przy placówkach
oświatowych
Liczba pracowni do prowadzenia praktycznej nauki zawodu.
Liczba komputerów w szkołach
Odsetek komputerów w szkołach ze stałym dostępem do Internetu
Liczba uczniów korzystających z zajęd pozalekcyjnych
Liczba uczestników różnych form zajęd pozaszkolnych
Liczba uczniów, którzy otrzymują pomoc materialną w postaci pokrywania
kosztów zakwaterowania
Liczba i wysokośd stypendiów za wyniki w nauce i osiągnięcia sportowe
Liczba uczniów korzystających z wypoczynku w okresie ferii zimowych
Liczba i wysokośd dodatków wiejskich i mieszkaniowych przyznanych
nauczycielom
Wynagrodzenia, nagrody i dodatki motywacyjne dla nauczycieli
Odsetek nauczycieli dyplomowanych w placówkach
Liczba uczniów przypadająca na 1 komputer w placówkach oświatowych
Liczba szkół, w których upowszechniono narzędzie i metodologię pomiaru EWD
Liczba podstaw programowych na poziomie szkoły podstawowej, gimnazjum
i szkoły ponadgimnazjalnej objętych przeglądem w celu lepszego
ich zorientowania na potrzeby rynku pracy
Liczba opracowanych i upowszechnionych innowacyjnych programów
nauczania
w zakresie przedsiębiorczości, przedmiotów matematyczno-przyrodniczych
i technicznych
Liczba nauczycieli kształcenia zawodowego oraz instruktorów praktycznej nauki
zawodu, którzy uczestniczyli w trwających co najmniej dwa tygodnie stażach
i praktykach w przedsiębiorstwach w ramach projektu
Odsetek szkół oceniających jakośd własnej pracy z wykorzystaniem wskaźnika
EWD
Odsetek szkół objętych zmodernizowanym systemem nadzoru pedagogicznego,
uwzględniającym pomiar EWD
Odsetek obowiązujących podstaw programowych na poziomie szkoły
podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej, które zostały
zweryfikowane w celu lepszego ich zorientowania na potrzeby rynku pracy
w odniesieniu do wszystkich podstaw programowych na poziomie szkół
podstawowych, gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych
Odsetek nauczycieli kształcenia zawodowego i instruktorów praktycznej nauki
zawodu, którzy uczestniczyli w trwającym co najmniej dwa tygodnie
doskonaleniu zawodowym w przedsiębiorstwach w stosunku do ogólnej liczby
tych nauczycieli
Wzrost ilości uczniów zaangażowanych w młodzieżową przedsiębiorczośd
Poprawa parametrów technicznych obiektów szkół zarządzanych przez Powiat
211
3)
4)
powiatowych
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
Propozycje
wskaźników
nowych
14)
15)
16)
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
19)
20)
21)
Poprawa parametrów technicznych obiektów szkół zarządzanych przez Powiat
Wzrost liczby kierunków kształcenia w szkołach powiatowych,
w tym zawodowego
Wyposażenie obiektów infrastruktury społeczno-edukacyjnej (internaty,
stołówki)
Liczba oraz powierzchnia zbudowanych lub zmodernizowanych obiektów
dydaktycznych
Liczba zmodernizowanych pracowni komputerowych
Liczba nowych stanowisk z dostępem do Internetu
Liczba zakupionych urządzeo dydaktycznych i pomocy naukowych
Liczba uczniów korzystających z nowej zmodernizowanej infrastruktury
oświatowej
Liczba zakupionego sprzętu na potrzeby obiektów sportowych
Liczba i powierzchnia wybudowanych lub zmodernizowanych obiektów
sportowych
Liczba uczniów korzystających z wybudowanej lub zmodernizowanej
infrastruktury sportowej
Powierzchnia zmodernizowanych obiektów dydaktycznych
Liczba oraz powierzchnia pracowni specjalistycznych
Liczba wdrożonych systemów informatycznych
Liczba uczniów biorących udział w bezpłatnych zajęciach dodatkowych
organizowanych przez szkołę z matematyki, j. angielskiego itd.
Liczba uczniów biorących udział w imprezach edukacyjnych
Liczba dzieci wyjeżdżających w ramach wymiany międzyszkolnej za granicę
Liczba dzieci objętych programami edukacyjnymi realizowanymi przez
organizacje pozarządowe.
Odsetek dzieci mających w domu stały dostęp do Internetu
Odsetek dzieci posiadających w domu dostęp do komputera
Odsetek lekcji, podczas których wykorzystuje się komputery i Internet
Jakośd sprzętu komputerowego i oprogramowania w szkołach
Liczba zajęd ukierunkowanych na poznanie Internetu jako źródła wiedzy.
Ocena jakości nauczania przez uczniów
Liczba maturzystów wybierająca studia techniczne
Liczba maturzystów planujących emigrowad
Liczba wspólnych działao placówek edukacyjnych z sektorem biznesu
Liczba zajęd dzieci i młodzieży z umiejętności uczenia się
Liczba dzieci w placówkach przedszkolnych przypadająca na 1 nauczyciela
z wykształceniem pedagogicznym
Odsetek dzieci w placówkach przedszkolnych uczęszczających na lekcję
angielskiego
Średnia cena przedszkola jako procent średniej płacy w województwie
Odsetek placówek przedszkolnych objętych poradnictwem logopedycznym
Ocena ankietowa odbywanych staży i praktyk przez uczniów szkół zawodowych
i techników
Niezależna (zewnętrzna) ocena nauczycieli
Liczba organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji z zakresu edukacji
(gmina, powiat, województwo)
212
22) Wielkośd środków finansowych przeznaczonych na dotacje dla organizacji
pozarządowych na realizacje zadao z zakresu edukacji
213
Tabela 45. Wskaźniki ewaluacji działao w zakresie kultury, sportu i rekreacji
1) Księgozbiór w woluminach w placówkach bibliotecznych (gminy, powiaty,
województwa)
2) Wypożyczenia w woluminach na 1 czytelnika (gminy , powiaty, województwa)
3) Liczba wystaw własnych (powiat, województwo)
4) Liczba wystaw obcych (powiat, województwo)
5) Liczba młodzieży szkolnej zwiedzającej muzea (powiaty, województwa)
6) Odsetek wydatków na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego w wydatkach
ogółem (gminy, powiaty, województwo)
7) Odsetek wydatków na kulturę fizyczna i sport w wydatkach ogółem (gminy,
powiaty, województwo)
Wskaźniki z GUS
Wskaźniki
strategii
powiatowych
Wskaźnik
ze
Propozycje nowych
wskaźników
1) Liczba imprez turystycznych i rekreacyjnych
2) Liczba przedsięwzięd kulturalnych zrealizowanych przez Powiat oraz przy
współudziale samorządu powiatowego (liczba uczestników)
3) Liczba kampanii promujących lokalne i regionalne produkty kulturowe i liczba ich
uczestników
4) Wzrost liczby osób biorących udział w imprezach sportowych w tym o znaczeniu
krajowym i międzynarodowym
5) Wzrost liczby dzieci i młodzieży osób biorących udział w imprezach sportowych
masowych (szkolnych), w tym niepełnosprawnych
6) Wzrost liczby obiektów infrastruktury sportowej
7) Wzrost liczby klubów, zrzeszeo, stowarzyszeo i innych organizacji związanych
ze sportem, funkcjonujących na terenie powiatu, a także wzrost liczby
ich członków
8) Powierzchnia zmodernizowanych obiektów sportowych
9) Liczba oraz powierzchnia nowych obiektów sportowych
10) Powierzchnia zmodernizowanych terenów sportowych i rekreacyjnych
1) Liczba bibliotek multimedialnych
2) Atrakcyjnośd księgozbioru i zasobów multimedialnych w bibliotekach
3) Liczba imprez organizowanych w domach kultury oraz liczba ich uczestników
4) Uczestnictwo dzieci i młodzieży w spektaklach muzycznych i teatralnych
5) Liczba zajęd w przedszkolach i szkołach poświęconych różnorodności kulturowej
i otwartości na nią
6) Płace pracowników kultury
7) Liczba biletów do kina, teatru, filharmonii, muzeów, wystaw dofinansowanych
z budżetów gminnych
8) Długośd ścieżek rowerowych
9) Odsetek mieszkaoców uprawiających sport przynajmniej raz w tygodniu
10) Liczba otwartych placów zabaw dla dzieci
11) Wskaźnik poczucia tożsamości lokalnej
12) Liczba organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji z zakresu kultury,
sportu i rekreacji
13) Wielkośd środków finansowych przeznaczonych na dotacje dla organizacji
pozarządowych na realizacje zadao z zakresu kultury, sportu i rekreacji
214
14) Wydatki samorządów gminnych i samorządu województwa na kulturę i ochronę
dziedzictwa kulturowego
215
Tabela 46. Wskaźniki ewaluacji działao w zakresie rozwoju kapitału społecznego
Wskaźnik
województwie
powiatowych
Propozycje
wskaźników
nowych
1)
2)
3)
1)
2)
3)
4)
5)
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Liczba szkoleo organizowanych przez powiat dla organizacji pozarządowych
i jego przedstawicieli
Odsetek JST, które realizują z organizacjami pozarządowymi programy
współpracy
Frekwencja podczas wyborów samorządowych (w I turze)
Liczba form komunikacji samorządu z mieszkaocami
Stopieo zadowolenia interesantów z obsługi urzędu
Ilośd skarg na pracę urzędów
Wielkośd środków finansowych z budżetu na wspieranie działalności organizacji
pozarządowych
Liczba kontraktowanych usług w organizacjach pozarządowych
Liczba wspólnych spotkao przedstawicieli JST z organizacjami pozarządowymi
Liczba aktywnie działających organizacji pozarządowych
Liczba osób pracujących w organizacjach pozarządowych
Liczba wolontariuszy działających w organizacjach pozarządowych
Liczba działao JST, których celem było rozpowszechnienie idei wolontariatu
Odsetek programów współpracy z organizacjami pozarządowymi, które zostały
uchwalone przed koocem poprzedniego roku
Odsetek programów współpracy przygotowywany z udziałem organizacji
pozarządowych
Niezależna ocena współpracy JST z organizacjami pozarządowymi
216
Tabela 47. Wskaźniki ewaluacji działao w zakresie praw człowieka
Wskaźnik
Propozycje
wskaźników
nowych
1)
2)
3)
4)
5)
6)
3.2.
-
Liczba działao służących uświadomieniu dyskryminacji ze względu na płed
Liczba działao służących uświadomieniu dyskryminacji ze względu ma orientację
seksualną
Liczba działao służących uświadomieniu dyskryminacji ze względu
na narodowośd
Liczba działao służących uświadomieniu praw dziecka
Liczba organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji na działania
z zakresu rozpowszechniania i ochrony praw człowieka (gmina, województwo)
pozarządowych na realizacje zadao z zakresu praw człowieka
Propozycja narzędzia ewaluacji gminnej i powiatowej polityki społecznej
Dla każdej gminy i powiatu należy określid 6 wskaźników syntetycznych stanowiących
operacjonalizację najważniejszych dla nich obszarów działao polityki społecznej;
-
Wybór najważniejszych obszarów polityki społecznej w poszczególnych gminach
i powiatach będzie różny, w zależności od przyjętych w strategii celów (wynikających
z kolei z potrzeb);
-
W zależności od perspektywy czasowej, w jakiej gmina (powiat) ocenia politykę
społeczną, należałoby wyodrębnid przynajmniej dwie grupy wskaźników: 6 wskaźników
do krótkookresowej oceny i 6 wskaźników do oceny polityki społecznej w dłuższym
okresie;
-
Każdy ze wskaźników syntetycznych ma powstad w oparciu o szereg wskaźników
szczegółowych. Dobór wskaźników szczegółowych powinien wynikad z ich trafności
zewnętrznej;
-
Analiza rzetelności pozwoli wykluczyd wskaźniki szczegółowe, które silnie ze sobą
korelują (oznaczałoby to powielanie zawartości informacyjnej jednego z nich);
-
Najlepiej,
żeby
wskaźniki
miały
charakter
względny
(np.
liczba
aptek
na 10 tys. mieszkaoców), umożliwi to porównywania obliczonych wartości nie tylko
217
z przyjętym wzorem (wartością docelową), ale także pomiędzy daną gminą (powiatem)
a inną jednostką terytorialną;
-
Częśd wskaźników szczegółowych będzie stymulantami, w inne – destymulantami.
Stymulantą nazywamy cechę, której wysoka wartośd jest pożądana z punktu widzenia
rozwoju społeczno-gospodarczego. W przypadku destymulanty jest odwrotnie: pożądane
jest, aby jej wartośd była jak najniższa;
-
Wskaźniki szczegółowe (z powodu różnych jednostek, w jakich się wyrażają) muszą
zostad wystandaryzowane;
-
Standaryzacja jest zabiegiem powszechnie stosowanym w analizach statystycznych
i polega na zastąpieniu wskaźnika szczegółowego xi, jego zestandaryzowana (przyjmująca
wartości w przedziale od -1 do 1) wartością zi , zgodnie z formułą:
zi 
xi  xi
,
si
gdzie:
xi - średnia arytmetyczna wskaźnika i,
si - odchylenie standardowe wskaźnika i.
-
Wskaźnik syntetyczny może byd prostą sumą arytmetyczną wskaźników szczegółowych,
wówczas jednak każdemu wskaźnikowi szczegółowemu przypisujemy taką samą wagę,
znaczenie. Alternatywą jest przypisanie różnych wag;
-
Wskaźniki syntetyczne zostaną poddane normalizacji, dzięki czemu przyjmą wartości
od 0 do 1, przy czym wartośd 1 zostaje przypisana wartości docelowej max xi, czyli tej,
do której gmina zmierza, a 0 – najmniejszej dopuszczalnej min
-
x ;
i
Do normalizacji wskaźników-stymulant (rosną wraz z poprawą sytuacji, np. liczba
zatrudnionych) wykorzystad należy następujący wzór:
218
Wi 
xi  min xi
max xi min xi
,
gdzie,
i – 1…6 - numery poszczególnych wskaźników syntetycznych
Wi - wartośd znormalizowanego wskaźnika syntetycznego i
xi - wyjściowa wartośd wskaźnika syntetycznego i
min xi - minimalna dopuszczalna wartośd wskaźnika i
max xi - docelowa wartośd wskaźnika i
-
Z kolei dla wskaźników-destymulant (gdy ich wartośd rośnie, sytuacja się pogarsza,
np. liczba osób korzystających z pomocy społecznej) wykorzystad należy transformację
przeciwną:
Wi 
max xi  xi
max xi  min xi
i – 1…6 - numery poszczególnych wskaźników syntetycznych
Wi - wartośd znormalizowanego wskaźnika syntetycznego i
xi - wyjściowa wartośd wskaźnika syntetycznego i
min xi - minimalna dopuszczalna wartośd wskaźnika i
max xi - docelowa wartośd wskaźnika i
-
Na równoboczny sześcian o długości boku 1 nałożone zostaną dane z osiągniętych
wskaźników syntetycznych przez gminę X (zob. wykres 15). Przedstawiona metoda
219
pozwoli gminie (powiatowi) dowiedzied się, jak daleko jej do założonego celu
w poszczególnych obszarach; na jakich polach jednostka samorządowa dobrze sobie
radzi, a jakie są jej słabe strony.
Wykres 15. Wyniki gminy X w stosunku do przyjętych wartości docelowych
Nakładanie figur w kolejnych latach pokaże realizowany postęp (bądź regres) w polityce
społecznej (zob. wykres 16).
220
Wykres 16. Wyniki gminy X w 2011 r. i 2012 r. na tle wartości docelowych
-
W przypadku zastosowania tych samych wskaźników szczegółowych i syntetycznych
w kilku gminach, narządzie daje możliwośd dokonania porównania między jednostkami
terytorialnymi (w takim przypadku wskaźniki muszą byd względne). Porównania będą
szczególnie wartościowe pomiędzy gminami o tym samym charakterze: między gminami
miejskimi, między gminami miejsko-wiejskimi, między gminami wiejskimi i w koocu
między miastami na prawach powiatu (zob. wykres 17).
221
Wykres 17. Wyniki gminy X i gminy Y w 2011 r. na tle wartości docelowych
-
Zaletą zaproponowanego narzędzia jest także to, że można je zastosowad do porównania
jednostek samorządowych (gmin lub powiatów) pod względem wagi, jaką przywiązują
do obszarów polityki społecznej innych od pomocy społecznej. Różnica między modelami
polityki społecznej bowiem zasadza się głównie na tym, że przypisuje się w nich różne
znaczenie (wagi) poszczególnym politykom szczegółowym. Wyniki badao mogą
unaocznid, że gmina Y realizuje o wiele więcej działao w zakresie edukacji przedszkolnej
niż gmina Y.
Poniżej przedstawiono propozycję wskaźników syntetycznych dla gminy, a następnie
(w tabeli) wskaźniki szczegółowe, które stanowiłyby podstawę do ich utworzenia.
Przykładowe wskaźniki syntetyczne dla gminy:
1. pomoc społeczna i tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych,
2. edukacja przedszkolna,
3. edukacja podstawowa i gimnazjalna,
222
4. kultura i prawa człowieka,
5. sport i rekreacja,
6. kapitał społeczny.
Tabela 48. Wskaźniki szczegółowe dla gmin według grup tematycznych
I. Pomoc społeczna, tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i integracja społeczna
osób starszych
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
19)
Liczba miejsc w domach i zakładach pomocy społecznej na 10 tys. mieszkaoców
Odsetek instytucji pomocy społecznej, które zawarły kontrakty socjalne z ponad 10% wszystkich swoich
klientów
Odsetek projektów instytucji pomocy społecznej realizowanych w partnerstwie publiczno-społecznym
Liczba miejsc w domach i zakładach pomocy społecznej na 10 tys. mieszkaoców
Liczba całodobowych placówek opiekuoczo-wychowawczych dla dzieci i młodzieży, w tym socjalizacyjnych,
rodzinnych, interwencyjnych, wielofunkcyjnych na 10 tys. mieszkaoców
Odsetek klientów instytucji pomocy społecznej będących w wieku aktywności zawodowej i nie pracujących,
którzy zostali objęci działaniami aktywnej integracji
Liczba osób, które zakooczyły udział w projektach dotyczących integracji społecznej: młodzież zagrożona
wykluczeniem społecznym (15-25 lat), więźniowie, osoby przebywające w zakładach poprawczych, Romowie,
osoby niepełnosprawne na 10 tys. mieszkaoców
Odsetek klientów instytucji pomocy społecznej, którzy zostali objęci kontraktami socjalnymi
Odsetek osób, korzystających z pomocy społecznej z powodu: bezdomności, niepełnosprawności,
alkoholizmu, narkomanii, bezrobocia, trudności w przystosowaniu się do życia po opuszczeniu zakładów
karnych
Liczba organizacji pozarządowych, działających na terenie województwa w sferze polityki społecznej, w tym:
pomocy społecznej oraz profilaktyce uzależnieo na 10 tys. mieszkaoców
Liczba organizacji pozarządowych, którym udzielono dotacji na realizację zadao pomocy społecznej oraz
profilaktyki uzależnieo
Odsetek budżetu gminy przeznaczony na dotacje dla organizacji pozarządowych na realizację zadao pomocy
społecznej oraz profilaktyki uzależnieo
Liczba realizowanych przez gminę / powiat programów aktywizujących podopiecznych pomocy społecznej
Liczba osób objętych programami aktywizującymi podopiecznych pomocy społecznej w stosunku do liczby
beneficjentów pomocy społecznej
Odsetek osób, które usamodzielniły się poprzez uczestnictwo w programach aktywizujących i wyszły z kręgu
świadczeniobiorców pomocy społecznej
Odsetek gospodarstw domowych żyjących w mieszkaniach pozbawionych podstawowych wygód
Liczba organizacji pozarządowych działających w obszarze integracji społecznej osób starszych
na 10 tys. mieszkaoców
Liczba uczestników imprez, których celem była integracja społeczna osób starszych
Odsetek środków finansowych przeznaczonych na dotacje dla organizacji pozarządowych na realizacje
zadao z zakresu integracji społecznej osób starszych w wydatkach gmin
223
II. Edukacja przedszkolna (i żłobki)
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Liczba miejsc w żłobkach i oddziałach żłobkowych na 1000 dzieci w wieku 0-2 lata
Liczba dzieci przypadająca na jedną opiekunkę w żłobku i oddziałach żłobkowych
Odsetek dzieci uczęszczających do placówek przedszkolnych w ogólnej liczbie dzieci w wieku 3-5 lat
Odsetek dzieci w placówkach przedszkolnych uczęszczających na lekcję angielskiego
Liczba dzieci w placówkach przedszkolnych przypadająca na jednego nauczyciela
Odsetek placówek przedszkolnych objętych poradnictwem logopedycznym
Średnia opłata za przedszkole jako procent średniej płacy w województwie
Średnia opłata za żłobek jako procent średniej płacy w województwie
III. Edukacja podstawowa i gimnazjalna
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
Odsetek poprawnych odpowiedz w sprawdzianie szóstoklasisty
Odsetek poprawnych odpowiedzi w teście gimnazjalnym
Odsetek poprawnych odpowiedzi w części matematyczno-przyrodniczej testu gimnazjalnego
Odsetek poprawnych odpowiedzi z języka angielskiego w teście gimnazjalnym
Odsetek placówek oświatowych posiadających boiska
Odsetek placówek oświatowych posiadających hale sportowe
Liczba dzieci przypadająca na 1 komputer w szkole podstawowej
Liczba dzieci przypadająca na 1 komputer w gimnazjum
Odsetek komputerów w szkołach ze stałym dostępem do Internetu
Odsetek szkół oceniających jakośd własnej pracy z wykorzystaniem wskaźnika EWD
Odsetek szkół objętych zmodernizowanym systemem nadzoru pedagogicznego, uwzględniającym pomiar
EWD
Odsetek uczniów biorących udział w bezpłatnych zajęciach dodatkowych organizowanych przez szkołę
z matematyki
Odsetek uczniów biorących udział w bezpłatnych zajęciach dodatkowych organizowanych przez szkołę
z j. angielskiego
Odsetek dzieci wyjeżdżających w ramach wymiany międzyszkolnej za granicę
Odsetek dzieci objętych programami edukacyjnymi realizowanymi przez organizacje pozarządowe.
Odsetek lekcji, podczas których wykorzystuje się komputery i Internet
IV. Kultura i prawa człowieka
1) Wypożyczenia w woluminach na 1 czytelnika
2) Odsetek wydatków na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego w wydatkach gmin ogółem
3) Liczba uczestników przedsięwzięd kulturalnych zrealizowanych przez samorząd gminny na 1000
mieszkaoców
4) Liczba biletów do kina, teatru, filharmonii, muzeów, wystaw dla mieszkaoców gminy dofinansowanych
z budżetów gminnych na 10 tys. mieszkaoców
5) Liczba bibliotek multimedialnych na 10 tys. mieszkaoców
6) Uczestnictwo dzieci i młodzieży w spektaklach muzycznych i teatralnych na 10 tys. mieszkaoców w wieku
7-18 lat
7) Liczba zajęd w przedszkolach i szkołach poświęconych różnorodności kulturowej na 10 tys. mieszkaoców
8) Odsetek środków finansowych przeznaczonych na dotacje dla organizacji pozarządowych na realizacje
zadao z zakresu kultury w ogólnej sumie dotacji dla NGO’s
9) Liczba działao służących uświadomieniu równouprawnieniu kobiet i mężczyzn na 10 tys. mieszkaoców
10) Liczba działao służących uświadomieniu występowania różnych form dyskryminacji: ze względu
na narodowośd, orientację seksualna, kolor skóry na 10 tys. mieszkaoców
224
zadao z zakresu praw człowieka w ogólnej sumie dotacji dla NGO’s
V. Sport i rekreacja
1) Odsetek wydatków na kulturę fizyczna i sport w wydatkach gminy ogółem
2) Liczba uczestników imprez turystycznych i rekreacyjnych na 10 tys. mieszkaoców
3) Liczba osób biorących udział w imprezach sportowych na 10 tys. mieszkaoców
4) Powierzchnia obiektów infrastruktury sportowej na 10 tys. mieszkaoców
5) Powierzchnia terenów rekreacyjnych i sportowych na 10 tys. mieszkaoców
6) Liczba pływalni na 10 tys. mieszkaoców
7) Liczba klubów, zrzeszeo, stowarzyszeo i innych organizacji związanych ze sportem na 10 tys. mieszkaoców
8) Długośd ścieżek rowerowych na km kw.
9) Odsetek mieszkaoców uprawiających sport przynajmniej raz w tygodniu
10) Liczba otwartych placów zabaw dla dzieci na 10 tys. mieszkaoców
VI. Kapitał społeczny
1) Liczba szkoleo i spotkao organizowanych przez gminę dla organizacji pozarządowych i jego przedstawicieli
2) Liczba konsultacji społecznych na 10 tys. mieszkaoców
3) Odsetek wydatków gminnych przeznaczanych na dotacje dla organizacji pozarządowych
4) Liczba aktywnie działających organizacji pozarządowych na 10 tys. mieszkaoców
5) Liczba osób pracujących w organizacjach pozarządowych na 10 tys. mieszkaoców
6) Liczba wolontariuszy działających w organizacjach pozarządowych na 10 tys. mieszkaoców
Propozycje wskaźników syntetycznych dla powiatów stanowią:
1) aktywizacja zawodowa bezrobotnych,
2) opieka nad rodziną i dzieckiem,
3) ochrona zdrowia, integracja społeczna osób niepełnosprawnych,
4) bezpieczeostwo i ochrona prawna,
5) edukacja w liceach,
6) edukacja w technikach i szkołach zawodowych.
225
Tabela 49. Wskaźniki szczegółowe dla powiatów według grup tematycznych
I. Aktywizacja zawodowa bezrobotnych
1) Liczba osób objętych programem na rzecz aktywizacji społeczno-zawodowej długotrwale bezrobotnych na
1000 bezrobotnych
2) Wskaźnik zatrudnienia
3)
Odsetek osób niepełnosprawnych, które pracują
4)
Liczba uczestników szkoleo i kursów w celu przekwalifikowania, podwyższenia kwalifikacji zawodowych grup
najbardziej zagrożonych bezrobociem, w tym kobiet po urlopach macierzyoskich, osób po 50 roku życia,
niepełnosprawnych na 1000 bezrobotnych
5)
Liczba uczestników prac interwencyjnych i robót publicznych na 1000 bezrobotnych
6)
Spadek odsetka absolwentów szkół powiatowych, którzy jednocześnie spełniają następujące warunki: nie
kontynuują nauki; zamieszkują na terenie powiatu; zarejestrowali się jako bezrobotni w ciągu roku
od ukooczenia szkoły; pozostają jako bezrobotni dłużej niż rok
7)
Odsetek długotrwale bezrobotnych wśród osób zarejestrowanych jako bezrobotne
II. Opieka nad rodziną i dzieckiem
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Liczba osób, które skorzystały z poradnictwa specjalistycznego, w tym rodzinnego, prowadzonego przez
powiat na 10 tys. mieszkaoców
Liczba całodobowych placówek opiekuoczo-wychowawczych dla dzieci i młodzieży, w tym socjalizacyjnych,
rodzinnych, interwencyjnych, wielofunkcyjnych na 10 tys. mieszkaoców
Liczba rodzin i osób w rodzinach korzystających ze świadczeo pomocy społecznej na 10 tys. mieszkaoców
Liczba samotnych matek objętych pomocą na 10 tys. mieszkaoców
Liczba dzieci w domach dziecka, rodzinnych domach dziecka oraz rodzinach zastępczych
Odsetek dzieci korzystających z opieki i wychowania bez udziału biologicznych rodziców, wychowywanych
w rodzinach zastępczych
Liczba działao służących popularyzacji idei rodziny zastępczej na 10 tys. mieszkaoców
III. Ochrona zdrowia i integracja społeczna osób niepełnosprawnych
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Odsetek wydatków na ochronę zdrowia w wydatkach powiatów ogółem
Łóżka w szpitalach ogólnych na 10 tys. mieszkaoców
Liczba zakładów opieki zdrowotnej na 10 tys. mieszkaoców
Liczba praktyk lekarskich na 10 tys. mieszkaoców
Liczba ludności na 1 aptekę
Czas oczekiwania na zabiegi w szpitalach
Liczba uczestników w programach profilaktyki zdrowotnej na 10 tys. mieszkaoców
Liczba osób, które zakooczyły udział w projektach dotyczących integracji społecznej niepełnosprawnych
zadao z zakresu zdrowia w budżecie powiatu
IV. Bezpieczeostwo i ochrona prawna
1)
Liczby kradzieży pospolitych na 10 tys. mieszkaoców
2)
Liczba przestępstw popełnianych na turystach na 10 tys. mieszkaoców
3)
Liczby przestępstw przeciwko mieniu publicznemu na 10 tys. mieszkaoców
226
4)
Odsetek uczniów objętych programami edukacyjnymi w zakresie poszczególnych form bezpieczeostwa
5)
Wskaźniki charakteryzujące sprawnośd systemów ratownictwa medycznego
6)
Wskaźniki charakteryzujące sprawnośd systemów ratowniczo-gaśniczych
7)
Powierzchnia objęta monitoringiem
8)
Liczba bezpłatnych porad prawnych udzielonych w starostwie na 10 tys. mieszkaoców
V. Edukacja w liceach
1) Odsetek uczniów, którzy zdali maturę
2) Średni wynik (w %) z j. angielskiego, matematyki, biologii, chemii, fizyki i astronomii, informatyki, –
oddzielnie dla poziomu podstawowego i rozszerzonego
3) Odsetek liceów posiadających boiska
4) Odsetek liceów posiadających sale gimnastyczne
5) Liczba uczniów przypadająca na 1 komputer w szkole
6) Odsetek komputerów w szkołach ze stałym dostępem do Internetu
7) Odsetek szkół oceniających jakośd własnej pracy z wykorzystaniem wskaźnika EWD
8) Odsetek szkół objętych zmodernizowanym systemem nadzoru pedagogicznego, uwzględniającym pomiar
EWD
9) Odsetek uczniów biorących udział w bezpłatnych zajęciach dodatkowych organizowanych przez szkołę
z matematyki
10) Odsetek uczniów biorących udział w bezpłatnych zajęciach dodatkowych organizowanych przez szkołę
z j. angielskiego
11) Odsetek młodzieży wyjeżdżających w ramach wymiany międzyszkolnej za granicę
12) Odsetek młodzieży objętych programami edukacyjnymi realizowanymi przez organizacje pozarządowe.
13) Odsetek lekcji, podczas których wykorzystuje się komputery i Internet
14) Odsetek maturzystów, którzy planują emigrowad
15) Odsetek maturzystów, którzy wybierają studia techniczne
VI. Edukacja w technikach i szkołach zawodowych
1) Wyniki egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w technikach
2) Wyniki egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w szkołach zawodowych
3) Odsetek obowiązujących podstaw programowych, które zostały zweryfikowane w celu lepszego
ich zorientowania na potrzeby rynku pracy
4) Odsetek nauczycieli kształcenia zawodowego i instruktorów praktycznej nauki zawodu, którzy
uczestniczyli w trwającym co najmniej dwa tygodnie doskonaleniu zawodowym w przedsiębiorstwach
w stosunku do ogólnej liczby tych nauczycieli
5) Liczba pracowni specjalistycznych przypadająca na jedną szkołę zawodową
6) Liczba pracowni specjalistycznych przypadająca na jedno technikum
7) Liczby kierunków kształcenia zawodowego przypadających na jedno technikum
8) Liczby kierunków kształcenia zawodowego przypadające na jedną szkołę zawodową
9) Liczba wspólnych działao placówek edukacyjnych z sektorem biznesu przypadająca na 1 szkołę
10) Liczba spotkao przedstawicieli starostwa powiatowego z przedsiębiorcami na temat trafności zewnętrznej
jakości kształcenia zawodowego
227
Literatura
1. Gosta Esping-Andersen, Społeczne podstawy gospodarki postindustrialnej, Dom
Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2010,
2. R. Titmuss, Social Policy. An Introduction, London 1974.
3. M. Księżopolski, Polityka społeczna, Wybrane problemy porównao międzynarodowych,
Biblioteka Pracownika Socjalnego, Katowice 1999.;
4. M. Księżopolski, Polityka społeczna w różnych krajach i modele polityki społecznej,
[w:]: Polityka społeczna. Podręcznik akademicki, *red:+ G. Firlit-Fesnak, M. SzylkoSkoczny, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
5. G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton, New Jersey,
1990.
6. M. Księżopolski, Polityka społeczna; wybrane problemy porównao międzynarodowych,
Katowice 1999,
7. F. Castles, Working Class and Welfare, London 1986., Needs-based Strategies of Social
Protection in Australia and New Zealand, [w:] G. Esping –Andersen, Welfare States
in Transition, London 1996.
8. S. Leibfried, Towards a European Welfare State: On Integrating Poverty Regimes in the
European Community, [w:] Z. Ferge, J. E. Kolberg, Social Policy in Changing Europe,
Campus Verlag Frankfurt 1992.
9. S. Bislev, H. Hansen, The nordic welfare states and the single european market,
Kopenhaga 1991.
10. G. W. Kołodko, Świat na wyciągnięcie myśli, Wydawnictwo Prószyoski i S-ka, Warszawa
2010.
11. C. Żołędowski, Uwarunkowania polityki społecznej, *w:+ Polityka społeczna. podręcznik
akademicki. (red.) G. Firlit-Fesnak, M. Szylko - Skoczny, Wydawnictwo Naukowe PWN
2007 r.
228
12. M. Księżopolski, Co dalej z polityką społeczną w Polsce? od socjalistycznych gwarancji
do paternalistyczno-rynkowej hybrydy, *w:+ M. Rymsza (red.) Reformy społeczne. Bilans
dekady. Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004.
13. M. Langan, I. Ostner, Geschlechterpolitik im Wohlfahrtsstaat, Aspekte im internationalen
Vergleich, [w:] K. Braun, G. Fuchs, Ch. Lemke, K. Toens, Feministische Perspektiven der
Politikwissenschaft, Muenschen, Wien, Oldenburg 2000.
14. U. Beck, Społeczeostwo ryzyka, W drodze do innej nowoczesności. Warszawa 2002.
15. Identyfikacja i delimitacja obszarów problemowych i strategicznej interwencji. Wnioski z analiz;
www.mrr.gov.pl Badanie przeprowadziło Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i we współpracy
z Instytutem Badao Strukturalnych w 2009 r. na potrzeby średniookresowej strategii regionalnej.
229
Materiały źródłowe
1. „Analiza danych zastanych”, listopad 2010 – oprac. Krzysztof Krukowski (Katedra
Organizacji i Zarządzania, Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu WarmioskoMazurskiego w Olsztynie)
2. „Analiza badao jakościowych”, kwiecieo 2011 – oprac. Krzysztof Krukowski (Katedra
Organizacji i Zarządzania, Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu WarmioskoMazurskiego w Olsztynie)
3. „Analiza wyników badao ilościowych - ankietowych”, kwiecieo 2011 (opracowana
z zastosowaniem oprogramowania SPSS) - oprac. Łukasz Łotocki (Instytut Polityki
Społecznej, Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego)
4. Analiza wyników ankiety internetowej dla przedstawicieli Ośrodków Pomocy Społecznej
i Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie (materiał roboczy), czerwiec 2011 – oprac.
Dariusz Koszuba (Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej w Olsztynie)
5. Analiza wyników ankiety telefonicznej dla przedstawicieli Ośrodków Pomocy Społecznej,
Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie i sekretarzy starostw powiatowych, starostów
oraz sekretarzy urzędów gmin, burmistrzów, wójtów (materiał roboczy), czerwiec 2011 –
oprac. Małgorzata Kopertowska (Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej w Olsztynie)
6. Analiza powiatowych i wybranych gminnych strategii rozwiązywania problemów
społecznych w województwie warmiosko-mazurskim (materiał roboczy), czerwiec 2011 –
oprac. Marta Nejfelt (Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej w Olsztynie)
7. Strategia polityki społecznej województwa warmiosko-mazurskiego do 2015 roku
8. Wojewódzki
program
profilaktyki
i
rozwiązywania
problemów
alkoholowych
w województwie warmiosko-mazurskim na lata 2008-2011
9. Wojewódzki program na rzecz osób starszych na lata 2009-2013 „Pogodna i bezpieczna
jesieo życia na Warmii i Mazurach”
10. Wojewódzki program polityki prorodzinnej na lata 2008-2011
230
11. Wojewódzki program przeciwdziałania narkomanii na lata 2009-2012
12. Wojewódzki Program Wyrównywania Szans i Przeciwdziałania Wykluczeniu Społecznemu
oraz Pomocy w Realizacji Zadao na Rzecz Zatrudniania Osób Niepełnosprawnych na lata
2008-2011
13. Strategia Rozwiązywania problemów Społecznych w powiecie węgorzewskim na lata
2003-2015
14. Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych na lata 2003-2015
15. Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie gołdapskim
na lata 2007-2013
16. Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie giżyckim
w latach 2011-2018
17. Strategia integracji i rozwiązywania problemów społecznych powiatu piskiego na lata
2007-2013
18. Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie kętrzyoskim
na lata 2011-2020
19. Strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie bartoszyckim na lata 20072015
20. Strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie braniewskim
21. Strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie w powiecie działdowskim
22. Strategia rozwiązywania problemów społecznych powiatu elbląskiego na lata 2009-2013
23. Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych do 2015 roku w powiecie
ełckim
24. Strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie iławskim. do roku 2015
25. Strategia rozwiązywania problemów społecznych powiatu lidzbarskiego na lata 20062015
26. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych Powiatu Mrągowskiego na lata 20112020
27. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w Powiecie Nidzickim do 2015 roku
28. Strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie nowomiejskim do roku
2014
231
29. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych w Powiecie Ostródzkim do 2013r.
30. Strategia rozwiązywania problemów społecznych w powiecie olsztyoskim do 2010 roku
31. Strategia pomocy społecznej dla powiatu szczycieoskiego do 2015 roku
32. Strategia rozwiązywania problemów społecznych Miasta Olsztyn do 2015 roku
33. Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych w Elblągu 2009-2020
232

MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ NA WARMII I MAZURACH

Transkrypt

Podobne dokumenty

historyczne wieści gminne