1.1. Geneza systemu udzielania zamówień publicznych

1.1. Geneza systemu udzielania zamówień publicznych
Istnieje pogląd, że system zamówień publicznych jest pojęciem obecnego
okresu. Praktyka ta jednak występowało już w czasach starożytnych cywilizacji, kiedy
tworzyła się państwowość. Najpierwotniejsza forma organizowania się ludzi to ród.
Mimowolnie, ponieważ ludzie nie mogą mieć na to wpływu, opiera się ona o więzi
pokrewieństwa. Pojawiło się pojęcie wspólnych, a co za tym idzie i sprzecznych
interesów rodzinnych. Naturalną konsekwencją były kasty i inne odmienne rodowo
grupy uprzywilejowane. Powstawały następne formy, były nimi plemiona i kolejno
nowe – gminy. Było to pierwsze źródło różnic grupowych, tj. stanowych czy
klasowych, które wynikały z faktu posiadania oraz z podziału pracy. Siłą tych grup
była zdolność wykorzystywania swojego, z prawem do wyłączności lub przywilejów,
statusu czyli przewaga ekonomiczna, która była początkiem późniejszej przewagi
i władzy politycznej. Gminy wprowadzały nowy łącznik międzyludzki, więź
społeczną, opartą już nie tylko na więzach krwi, ale na sąsiedztwie i interesie
gospodarczym1. Ludzie przechodzili do osiadłego trybu życia, zajmując określone
terytorium. Dobrowolnie, w przeciwieństwie do rodów, łączyli się różnymi więzami
gospodarczymi. Ograniczał ich jednak interes szerszej zbiorowości: ład, porządek,
obronność i bezpieczeństwo, które w społeczeństwach rodowych zabezpieczało ich
pokrewieństwo.
Nowa szersza organizacja, oparta już o więź gospodarczą i pierwiastek
terytorialny to zalążek państwowości, ponieważ wspólne potrzeby i interesy
przekształcają się w późniejszą przynależność przymusową do konkretnej organizacji
terytorialnej jaką jest państwo2, które miało za zadanie sprawowanie polityki
państwowej, obronności i ekspansji terytorialnej. Za najdawniejszą kolebkę
powstawania państw uważa się tereny Bliskiego Wschodu (Lewant), Azji Mniejszej,
Mezopotamii i Egiptu3. Pojawiła się instytucja obywatelstwa, prawa i obowiązki
obywatelskie, władza, a władza to również Skarb państwa.
1
K. Krzeczkowski, Gmina jako podmiot polityki komunalnej, Warszawa 1990, (reprint) s. 6-7.
J. Szpak, Historia gospodarcza powszechna, Warszawa 2007, s. 57-60.
3
Ibidem, s. 63.
2
W każdym państwie, poprzez ściąganie podatków w różnych formach, rządzący
dysponowali środkami finansowymi. Wykorzystywali je m. in. w celu zapewnienia
bezpieczeństwa
mieszkańcom
państwa.
Zabezpieczenie
to
wymagało
zagospodarowania źródeł wody, tj. jezior i rzek, tworzenia całej infrastruktury:
budowania kanałów rzecznych (jak np. w Egipcie w dorzeczu Nilu), teatrów, szkół,
bibliotek, łaźni publicznych, budowli fortyfikacyjnych, utrzymania garnizonu wojsk.
Nie istniało prawo finansowe, które dzieliłoby skarb królewski na prywatny
i
publiczny.
Społeczeństwo
nie
było
upodmiotowione,
bo
w
pierwszych
despotycznych formach ustrojowych państw starożytnych panowały relacje: władca –
poddany lub upodmiotowine było, ale tylko w części, w relacjach: władca – obywatele
– poddani. Panujący jednak pobierał w różnej formie podatki, które sam ustanawiał,
określając od kogo i od czego oraz w jaki sposób będzie je pobierał4.
Tworzenie potencjału w postaci finansowych środków publicznych poprzez
pobieranie podatków w różnej formie, ściśle łączy się z zarzewiem państwowości.
Wydatkowanie tych
środków na infrastrukturę
niezbędnego bezpieczeństwa
wewnętrznego i zewnętrznego państwa, to są właśnie czynności noszące znamiona
zamówień publicznych.
Dowodami funkcjonowania w starożytności systemu, który dzisiaj nazywamy
systemem zamówień publicznych, są dobrze zachowane pozostałości po starożytnych
państwach. Dla przykładu budowle w postaci piramid w starożytnych cywilizacjach:
np. w Egipcie starożytnym (w Starym Państwie - tu za panowania IV dynastii
w XXVII-XXV w. p.n.e. wybudowano słynne w świecie piramidy)5, to też jeden
z wielu zachowanych dowodów. Ostatnie badania wykazały, że budowali je robotnicy
najemni, a nie jak dotychczas twierdzono, niewolnicy – traktowani jako „narzędzie
mówiące” (łac. instrumentum vocale)6, którzy skądinąd mogli
wykonywać różne
zadania publiczne, spełniając jednak rolę tylko narzędzi pracy, bo tylko taki status
posiadali, powiększając tym samym zasobność „wykonawców”.
Problem niewolników jest jednak o tyle dyskusyjny, że w ówczesnych czasach
do wykonywania zadań publicznych można było niewolnika – narzędzie pracy,
4
C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005, s. 17-18.
J. Szpak, op. cit., s. 65-67.
6
J. Szpak, op. cit., s.62.
5
zmusić. Z kolei „wykonawcami”, oferującymi wykonanie robót publicznych były
osoby wolne, posiadające narzędzia pracy w postaci niewolników. Funkcjonujący
dzisiaj bezwzględny warunek dobrowolności w wykonywaniu zamówień publicznych
i nie tylko tych, bo w wykonywaniu jakichkolwiek czynności (z konsekwencją
odpowiedzialności), stwarza kontrowersyjność oceny tych wydarzeń gospodarczych.
Może być tu jednak z powodu wydatkowania środków publicznych, mowa
o symptomach zamówień publicznych.
Problem ten nie dotyczy, jak się w wyniku wspomnianych najnowszych badań
okazało, budowy piramid. Faraoni-bogowie i inni władcy o władzy absolutnej,
dysponując „środkami publicznymi”, zlecali wykonanie robót budowlanych w postaci
grobowców jakimi są przytoczone jako jeden z wielu przykładów, piramidy. Ponieważ
zachodziła bezwzględna zależność: silny władca za życia – potężne państwo, silny
władca po śmierci – potężne nekropolie, pociągało to konsekwencje, które uprawniają
do określenia „zamówień” tych jako „publiczne”, ponieważ mówiło się o potędze
władcy państwa, a państwo to też społeczeństwo, obywatele. Faraonowie, posiadając
potencjał ekonomiczny mieli możliwość udzielenia takiego dużego zamówienia.
Mimo jednak, że stali na czele państwa, to rządzone ono było praktycznie
przez kapłanów i urzędników, a na pewno za ich pośrednictwem. Pilnowali oni poboru
podatków, który był daniną (podatkiem w naturze), ponieważ pieniądz nie był jeszcze
w powszechnym użytku. Niektóre odkryte przez geologów źródła np. płaskorzeźby
pamiętające starożytny Egipt, przedstawiają wieśniaków, przekazujących urzędnikom
faraona daniny, składające się z bydła, zboża i wina.
Namiestnicy ci pilnowali również zadań publicznych, opłacanych środkami
pobranymi w postaci podatków „w naturze” i nadawali im bieg 7. Rzemieślnicy, kupcy,
mierniczy (Egipt starożytny słynął z rozwoju nauki, m. in. matematyki, geometrii),
astronomowie, którzy określali pory wylewów i kreślili mapy nieba, budowniczy,
technicy i mechanicy, zajmujący się budownictwem (również wspomnianych wyżej
piramid) oraz sztucznym nawadnianiem pól8 – to grupy, które brały czynny udział
7
8
P. M. Gaudemet, J. Molinie, Finanse publiczne, Warszawa 2000, s. 560.
J. Szpak, op. cit., s.77.
w wykonywaniu zadań publicznych („wykonawcy”) , ogłaszanych przez urzędników
faraona („kierowników zamawiającego”).
Z tego okresu wywodzi się również pojęcie „komisji”, decydującej o wydatkach
publicznych. Mimo rządów absolutnych faraona, wydatkowanie zasobów skarbca
państwa, solidnie strzeżonego przez kapłanów, pośredników pomiędzy bóstwem,
a jego wyznawcami, wymagało jednogłośnej decyzji komisji, składającej się
z członków, wyłonionych z każdego z istniejących stanów społecznych, po trzynastu
z każdego stanu, począwszy od kapłanów, poprzez arystokrację, urzędników, kończąc
na chłopach. Decyzje podejmowano poprzez głosowanie za pomocą ciemnych
(„przeciw”) i jasnych („za”) kamieni.
Po zamieszkach w kraju, związanych z upadkiem władzy królewskiej faraonów
i wzrostem
znaczenia
arystokracji, powstaje Średnie Państwo Egiptu (XXII –
XVIII w. p. n. e.). Jest to okres odbudowy i reorganizacji państwa, rozwoju
rzemiosła i handlu, techniki i budownictwa, słynący z powstania świątyń i pałaców,
nekropoli królewskiej w Dolinie Królów, wojen zaborczych, poszerzenia terytorium,
które
musiało
być
zagospodarowane,
a
co
za
tym
idzie -
istniało
zapotrzebowanie, w konsekwencji zamówienia publiczne i ich wykonawstwo.
Najcenniejszym źródłem wiedzy o władcach w starożytnym Egipcie
jest tzw. Kamień z Palermo oraz lista królów na tzw. Papirusie Turyńskim
z
XIII w. p. n. e.. Dowiadujemy się z tych przekazów, że monarcha odbywał co
dwa lata podróż po całym kraju, sprawując kontrolę i sądy nad lokalną administracją
oraz gromadząc podatki „w naturze”, które następnie były magazynowane i podlegały
redystrybucji9 nie tylko w celach prywatnych, ale też w celach publicznych, w tym
jako wynagrodzenie za wykonanie zadań publicznych.
W tym samym mniej więcej okresie, bo w X w. p. n. e., w innej części świata
(na innym kontynencie) rozpoczęto w Chinach budowę chińskiego wielkiego muru,
największej budowli obronnej świata. Pustynno – stepowe pogranicze mongolsko –
chińskie było miejscem ciągłych zbrojnych konfrontacji Chińczyków z plemionami
koczowniczymi. Mur był zaporą przed najazdami tych plemion oraz bronił Szlaku
Jedwabnego, który tamtędy przechodził. Budowę ukończono w III w. p. n. e.,
9
H. Dzwonkowski, Powstawanie i wymiar zobowiązań podatkowych, Warszawa 2003, s. 24.
a najmłodsze jego fragmenty pochodzą z XIV w. n. e. 10. Władcy grodzili nie tylko
swoje pałace, ale również swoje państwa, dbając o ich bezpieczeństwo przed wrogiem
z zewnątrz, a wydatkowanie środków na bezpieczeństwo państwa i jego obywateli to
cel publiczny.
Władcy wszystkich państw pobierali podatki, wykorzystując je w różny sposób.
Nie było innego sposobu na utrzymanie siebie, dworu, państwa, na zaspokojenie
potrzeb publicznych. Najpopularniejsza forma to, jak już wspomniano, danina
w naturze, są tego liczne dowody. Na przykład odkryte w Persji (od 1935 roku Iran)
starożytne płaskorzeźby z Persepolis stanowią dowód na składanie danin Królowi
Królów w postaci żywności, a także niewolników, którzy prowadzeni byli pod eskortą
żołnierzy, co świadczy o przymusowym pobieraniu podatków przez władców 11.
Należy wspomnieć, że w starożytnym Egipcie latach 305-30 p.n.e., panująca,
pochodząca od wodza armii Aleksandra Wielkiego – Ptolemeusza
I
Sotera
(pierwszego króla Egiptu), dynastia Ptolemeuszy uznana została przez badaczy
za tę, która miała olbrzymi wpływ na rozwój Egiptu, jego rozbudowę i dynamikę 12.
Nie mogło to mieć miejsca bez ludzi, urzędników
(zamawiającego) i bez
tych
reprezentujących
władcę
ludzi, którym proponowano wykonanie zadań
publicznych (wykonawców).
W Grecji, państwie uważanym za kolebkę demokracji, w jej słynnych
miastach-państwach, z dobrze zachowanymi centrami administracyjno-handlowymi –
rynkami (agorami), przypuszczalnie miały miejsce, po sprecyzowaniu określonych
warunków, obwieszczenia (ogłoszenia) o konieczności dokonania zakupów na cele
państwowe, tym samym publiczne i w ich wyniku dokonywano wyboru
najkorzystniejszej oferty, a w konsekwencji zawierano z oferentami (wykonawcami)
umowy transakcji.
Jednym z wielu kolejnych przykładów jest oprócz budowy tych miast-państw,
całej ich infrastruktury, budowa stadionów olimpijskich. Ideą olimpizmu było
stworzenie możliwości walki pokojowej, tym samym odciągnięcie społeczeństwa od
wojen. To również jest cel publiczny.
10
J. Szpak, op. cit., s. 67.
P. M. Gaudemet, op. cit., s.560.
12
J. Szpak, op. cit. s. 70.
11
Nauka mówi, że np. w starożytnym Rzymie13, którego wojska w I w. p. n. e.
podbiły Egipt, najpierw funkcjonowało, znajdujące się w mocy kapłanów i przez nich
interpretowane, prawo zwyczajowe. Prawo prywatne było ściśle powiązane
z publicznym, a rozwój jego następował poprzez ustawy zgromadzeń ludowych
i obwieszczenia rozporządzeń władcy (edykty) przez wyższych urzędników
państwowych (pretorów)14, również na rynku, w centrum administracyjnohandlowym, jakim było rzymskie forum.
Są to wydarzenia gospodarcze, których procedura, zasady i warunki miały
zupełnie inny charakter, bo inne były realia, ale jednak musiały być, na
określonych „warunkach” i zasadach „ogłaszane” przez „zamawiających” i nabywane
od tych „wykonawców”, którzy zaoferowali „najkorzystniejszą ofertę”. Dzisiaj
analogicznie: ogłoszenie, specyfikacja istotnych warunków zamówienia i oferta.
Można domniemywać, że całe postępowanie miało cechy zbliżone do tych, które
są dzisiaj typowe dla „przetargu”, „konkursu”, „negocjacji” i „zamówień z wolnej
ręki”.
Na
pewno
ekonomicznych
i
nie
było
takich
jak
obecnie
obwarowań
politycznych,
prawnych, ale ówcześni władcy, „środki” na cele publiczne
wydatkowali, potrzeby społeczne zaspokajali, a naturalnym jest
wyszukiwanie
najkorzystniejszej propozycji, okazji („najkorzystniejszej oferty”), kierując się
różnymi właściwymi dla danego zakupu (zakup „dostawy”, zakup „usługi”, zakup
„roboty budowlanej”) kryteriami jego oceny („kryterium ceny”, „kryterium jakości”,
„kryterium estetyki”, „kryterium gwarancji”, „kryterium terminu wykonania” itp.).
Znaczną część dochodów podatkowych starożytnego Rzymu dostarczał podatek
osobisty „cens”. Również podobno w celach fiskalnych dokonywano spisów
ludności15, każde źródło dochodów państwa służyło wzbogacaniu jego Skarbca.
Publikanie (od łac. publicanus – publikanin, też łac. publicus – powszechny,
społeczny, publiczny16), to określenie dzierżawców podatków państwowych
w prowincjach starożytnego Rzymu. Podejmowali się oni wykonywania większych
13
J. Szpak, op. cit., s.71.
Ibidem.
15
P. M. Gaudemet, op. cit., s. 451.
16
Ibidem.
14
robót publicznych (budów, dostaw dla wojska, wydobywania surowców naturalnych
itp.). Często, żeby temu podołać, tworzyli spółki publiczne (z łac. societates
publicanorum)17.
Jest to przykład grupy wykonawców, którzy za środki publiczne wykonywali
określone zadania publiczne. Jak historia mówi, nie byli oni przez nikogo
kontrolowani, co ułatwiało im szybkie zdobywanie fortun, a to z kolei doprowadzało
prowincje do ubożenia. Pomóc tu mogła jedynie interwencja namiestnika, ale i to
niekoniecznie mogło być skuteczne, ponieważ tenże był zależny od sądu ekwitów,
cesarskich urzędników, mających olbrzymi wpływ na rządy w Cesarstwie
Rzymskim18. Jak się okazuje publikanie przeważnie należeli do tej grupy społecznej,
dlatego interwencje ekwitów nie dawały oczekiwanych rezultatów.
Jest to przykład uwarunkowań, okoliczności, które sprzyjały korupcyjnym
zjawiskom w działalności opłacanej środkami publicznymi. Musiano dać kres temu
procederowi. Ówczesny cesarz Oktawian August zlecił pobór podatków specjalnym
urzędnikom19.
Jest to kolejny przykład, który wskazuje na istnienie procedur ściśle
związanych z wydatkowaniem środków na cele publiczne w funkcjonowaniu państwa,
ale też na negatywne zjawiska tej działalności, z którymi, tak jak obecnie, należało się
uporać. Można więc i tu śmiało mówić o działaniach zbliżonych do tych, które dzisiaj
nazywamy postępowaniami o zamówienia publiczne i o zjawiskach, również
negatywnych, które im towarzyszą.
Jednym z kolejnych ciekawych przykładów jest proces powstania wielkich
metropolii europejskich, taką
jest m. in. stolica Austrii – Wiedeń. Położona na
południowym stoku rzeki Dunaj, celtycka osada Vindobona (obecnie Wien – Wiedeń,
etymologicznie nazwa pochodzi od wina), dzięki funkcjonującemu systemowi
zamówień, które dzisiaj nazywamy publicznymi stała, się potężnym miastem,
utrzymującym od około 115 r. n.e. garnizony, gdzie stacjonował X Legion wojsk
rzymskich20. Utrzymanie tak dużej ilości wojsk wymagało od tubylców znacznych
17
J. Szpak, op.cit., s. 72.
Ibidem.
19
Ibidem, s. 75.
20
Ibidem.
18
dostaw w postaci umundurowania, uzbrojenia i żywności, w tym oczywistym była
dostawa lokalnej produkcji wina. Dobrze nasłoneczniony południowy stok Dunaju
dawał możliwość celtyckim tubylcom uprawy winorośli, produkcji wina, która w pełni
zabezpieczała potrzeby garnizonu rzymskiego.
Znacznie poszerzone na północ państwo rzymskie Imperium Romanum, które
w wyniku podbojów wojsk rzymskich największe rozmiary osiągnęło w II w. n. e. 21,
wymagało nie tylko nakładów środków publicznych na utrzymanie tych wojsk,
zapanowanie nad podbitymi ludami, ale też na wybudowanie solidnych warowni.
W tym samym okresie na terenach Europy, poza imperium rzymskim
wędrujące ludy zakładały wspólnoty plemienne, osiedlały się i zaczęły prowadzić
osadniczy tryb
życia, który wymagał również wszelkiego
rodzaju ochrony
i zabezpieczeń. Na przykład na terenach obecnej Polski odkryte zostały ślady jednej
z pierwszych, drewnianej osady prasłowiańskiej (plemienia Polan) – Biskupina22,
którą zrekonstruowano. Posiada ona palisadę jako zewnętrzne zabezpieczenie przed
intruzami, najeźdźcami i wieżyczki obserwacyjne przy niej. Zbudowana jest
z usystematyzowanych domów, które stanowią zabezpieczenie wewnętrzne przed
zimnem, chorobami oraz pozwalają utrzymać ład i porządek społeczny (plemienny)
w
osadzie.
Wodzowie
plemion,
również
dysponując
wspólnymi
środkami
plemiennymi poprzez system o znamionach zamówień publicznych, budowali osady
i ich infrastrukturę.
Postęp techniczny i technologiczny spowodował rozwój cywilizacyjny
i przyczynił się do zmian, jakie dokonano, np. w dawnej stolicy Polski Krakowie za
panowania króla Kazimierza Wielkiego, które odbywały się pod powszechnie znanym
hasłem „zastał Kraków drewniany, zostawił murowany”. Przypuszczać należy, że bez
systemu, który dzisiaj nazywamy zamówieniami publicznymi nie miałoby to przede
wszystkim ze względów ekonomicznych miejsca.
Równolegle np. plemię Inków23, zamieszkujące południowo-zachodnią część
Ameryki Południowej, około XII w. n. e. stworzyło nie istniejące dzisiaj państwo
Tawantinsuyu. Zasłynęło ono z doskonałej organizacji, poziomu cywilizacji,
21
J. Szpak, op. cit., s. 71.
Ibidem, s. 38.
23
P. M. Gaudemet, op. cit., s. 560.
22
m.in. z potężnego systemu kanałów nawadniających, systemu dróg, wśród których
najstarsza Droga Królewska do początku XX w., była najdłuższą drogą świata. Są to
również cele publiczne, posiadające charakter zamówień publicznych.
Jedną
z
dość
osobliwych
form
podatku
„pośredniego”
w
naturze
zaprowadzonego w przedkolumbijskiej Ameryce – w przytoczonym już dla przykładu
imperium Inków, był obowiązek dostarczania rogów, wypełnionych określoną ilością
wszy. Pośrednio też miało to charakter zadania publicznego, chodziło o higienę
i ochronę zdrowia podatników, którzy w poczuciu podporządkowania się władzy,
w taki właśnie sposób płacili swoje kontrybucje24.
Średniowieczny przykład podatku w naturze to również we Francji „champart”,
który polegał na oddaniu czwartej części zbiorów, a także podatek wprowadzony
rozporządzeniem króla Francji Ludwika IX Świętego (1214-1270) od przywozu małp
do Paryża, a przewoźnicy i wędrowni kramarze sprowadzający te stworzenia do
Paryża płacili podatek „w naturze” w postaci podskoku lub grymasu małpy. Od tego
czasu pochodzi powiedzenie „płacić małpią monetą”. Przypuszczać należy, że celem,
jakie postawił sobie ówczesny władca Francji, było „ubarwienie” życia społeczeństwu
francuskiemu. W Anglii, w Irlandii podatek „w naturze” płacono lnem, w Szkocji
śledziami25.
Trudno było zdobyć pieniądze, gotówka była na tyle nieosiągalna, że podatnicy
zobowiązani byli do tej formy płacenia podatków, a i zapewne w tej formie za
wykonane przez siebie czynności, również związane z powierzonymi zadaniami
publicznymi, mieli przez władców płacone.
Okres nowożytny zapisał się poprzez podróże (Vasco da Gammy, Krzysztofa
Kolumba, Marco Polo) odkrywaniem świata i kolonializmem, ściśle niestety
związanym z gospodarką rabunkową odkrywców.
Zlecenie przez władcę - przyszłego imperatora, podróży odkrywczej jako usługi
na odkrycie nowego terenu, celem poszerzenia dotychczasowego, mieści się w pojęciu
systemu zamówień publicznych. Natomiast można by mieć wątpliwości czy
eksploatacja w sposób niekontrolowany, bo rabunkowy, surowców naturalnych tych
24
25
Ibidem.
Ibidem, s. 561.
obszarów, która przyczyniała się jedynie do powiększenia zasobów skarbca
imperialisty, też może być kwalifikowana jako zamówienie publiczne.
W XIX wieku kolonialiści doszli do wniosku, że z ekonomicznego punktu
widzenia bardziej opłacalne jest przetwórstwo surowców naturalnych w miejscu
wydobycia z wykorzystaniem miejscowej siły roboczej. Oznaczało to, że zamiast
sprowadzać
nieprzetworzone
surowce
naturalne,
korzystniej
było
„udzielić
zamówienia publicznego” na wybudowanie manufaktur i fabryk przetwarzających
miejscowe surowce naturalne, a półfabrykaty i wyroby gotowe z tych kolonii
rozprowadzać po świecie. W tej sytuacji „środki publiczne” przekazywane były
lokalnym przedstawicielom władzy kolonialnej (gubernatorom, v-ce królom itp.),
którzy „udzielali zamówień” na wybudowanie tychże fabryk.
W praktyce okazało się, że wysokość przekazanych środków nie równała się
z pełnymi kosztami tych obiektów – znaczne ilości środków zostały zdefraudowane
poprzez przywłaszczenie przez dysponentów. Skutkiem tego powstała świadomość
konieczności stworzenia regulacji prawnych dyscyplinujących wydatki środków
publicznych na dostawy usługi i roboty budowlane. W zależności od systemu
rządzenia państwem imperialnym, powstawały pierwsze różnego rodzaju akty prawne
regulujące i sankcjonujące dyscyplinę wydatków publicznych26.
Dzisiaj ustawa Prawo zamówień publicznych27, zwane dalej również „Pzp”
mówi m. in. o jawności, przejrzystości, uczciwej konkurencji i jest to system już
zdefiniowany, dlatego bogacenie się państwa może również następować poprzez
ten system, natomiast bogacenie się w sposób rabunkowy ma charakter przestępczy,
nieuczciwy i nie mogłoby być zakwalifikowane do wydarzeń gospodarczych jakimi są
zamówienia publiczne.
1.2. System zamówień publicznych w Europie
W większości krajów europejskich historia zdefiniowanych i sformalizowanych
26
27
H. Dzwonkowski, op. cit. s.27.
Dz. U. z 2007 roku, Nr 223, poz. 1655, Ustawa Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 roku.
zamówień publicznych sięga wielu lat, w wyjątkowy sposób jednak proces tworzenia
skodyfikowanego systemu zamówień publicznych oraz jego ewolucji odbywał się
w Niemczech. Ponieważ historia zamówień publicznych w Europie najdłuższa jest
właśnie w tym państwie, a dokładniej w Prusach i w Bawarii, dlatego zasługuje
na szczególną uwagę.
Sięga ona XVII wieku, kiedy to władze tego państwa postanowiły jednostkom
prywatnoprawnym udzielać zamówienia na usługi, dostawy i roboty budowlane 28.
Do pierwszych aktów prawnych dotyczących zamówień publicznych zaliczyć
należy: hamburskie zarządzenie w sprawie dostaw robót budowlanych z 1617 roku
i pruski reglament budowlany z 1724 roku.
Udzielanie zamówień publicznych odbywało się w formie ustnej licytacji, aby
w połowie XIX w. przerodzić się w stosowaną do dzisiaj formę publicznego przetargu,
w którym tak ogłoszenie o zamówieniu publicznym, zaproszenia do składania ofert,
jak i same oferty, odbywały się w formie pisemnej. Zasada pisemności oraz publiczny
charakter przetargów zostały ustalone w Bawarii w 1833 oraz Prusach w 1834 roku29.
W okólniku
pruskiego
Ministerstwa
do Spraw Robót
Publicznych
z 1885 roku po raz pierwszy wydano przepis, iż kryterium najniższej ceny nie może
samoistnie decydować o wyborze oferty. Przewidziano w nim, że wybór może paść
wyłącznie na najkorzystniejszą ofertę, co oznaczało, że wybrana oferta zapewnia
należyte oraz terminowe wykonanie zamawianych prac bądź dostaw. Jest
to
charakterystyczna i do dziś obowiązująca tak w niemieckim, jak również
w światowym systemie zamówień publicznych, zasada.
Doświadczenia i obserwacje dowodzą, że zjednoczenie Niemiec w drugiej
połowie XIX wieku nie położyło od razu kresu uznaniowości i partykularyzmu
w praktyce udzielania zamówień publicznych. Mimo to nie stworzono ustawy i dzisiaj
okazuje się, że było to słuszne w tamtej rzeczywistości politycznej, ponieważ
tworzenie jej, a następnie rozporządzeń wykonawczych do niej wymaga
ściśle
określonych, skomplikowanych procedur, a przy ciągłych zmianach gabinetowych
utrudnione jest wdrażanie wszelkich uregulowań prawnych, w szczególności ustaw
28
29
www.uzp.gov.pl, Informator Urzędu Zamówień Publicznych, czerwiec 2001 r., (17.04.2007)
Ibidem.
i rozporządzeń.
Dopiero okres międzywojenny pozwolił na uwieńczenie powodzeniem, podjęte
przed I wojną światową próby stworzenia jednolitego dla całych Niemiec systemu
zamówień publicznych. Prace rozpoczęte nad legislacją zamówień publicznych miały
przyjęte założenie, że procedury te nadal nie będą uregulowane w drodze ustawy i że
pozostaną, zgodnie z niemiecką tradycją, domeną stosunków cywilnoprawnych.
Specjalna komisja, składająca się z przedstawicieli rządu Rzeszy oraz krajów,
przygotowała w 1926 roku ujednolicone zasady zlecania i wykonywania robót
budowlanych (Verdingungsordnungen für Bauleistungen -
w skrócie VOB).
Następnie w 1932 roku przygotowano ujednolicone zasady zlecania i wykonywania
świadczeń, tzn. dostaw i usług (Verdingungsordnungen für Leistungen - w skrócie
VOL). Ujednolicenie tych zasad powstało bez wymaganego konstytucją procesu
ustawodawczego. Nie wydano też upoważnienia ustawowego, które nadawałoby im
moc rozporządzenia, co w rezultacie sprowadziło te zasady do rangi wytycznych dla
organów administracji i nie pozwoliło mieć rangi powszechnie obowiązującego prawa.
Były to przepisy wiążące
niemiecką
wewnętrzną
administrację
publiczną30.
Po II wojnie światowej w Republice Federalnej Niemiec prace nad VOB i VOL były
kontynuowane przez założoną w 1947 roku Komisję ds. Ujednoliconych Warunków
Zlecania i Wykonywania Świadczeń Budowlanych oraz założoną w roku 1974
Komisję ds. Ujednoliconych Warunków Zlecania i Wykonywania Świadczeń.
Rozwój techniki oraz później konieczność dostosowania zasad udzielania zamówień
publicznych do dyrektyw Wspólnoty Europejskiej wymuszały na tych komisjach
nieustanną, stopniową zmianę VOB i VOL. Podstawowe jednak założenia systemu nie
ulegały zmianie. VOB i VOL miały wyłączny cel: zapewnienie oszczędnego
wydatkowania środków publicznych.
Nie gwarantowały one, jak się okazało, należytej ochrony prawnej interesów
wykonawców (oferentów), ponieważ nie miały rangi powszechnie obowiązującego
prawa. Rangę ustawową miały jedynie przepisy §55 federalnej ordynacji budżetowej
BHO (Bundeshaushaltsordnung) oraz §55 odpowiednich krajowych ordynacji
budżetowych LHO (Landeshaushaltsordnungen).
30
Ibidem.
Wynikało z nich, że zawieranie umów na dostawy i świadczenia powinno być
poprzedzone publicznym przetargiem, chyba, że charakter zamówienia lub
okoliczności uzasadniały wyjątkowe podejście.
Zawieranie umów poprzedzone powinno być postępowaniem prowadzonym
zgodnie z jednolitymi wytycznymi. VOB i VOL był właśnie zbiorem takich
wytycznych.
Dostosowanie niemieckiego prawa do dyrektyw unijnych dotyczących
zamówień publicznych następowało stopniowo. Zmiany nie musiały być obszerne,
ponieważ w znacznej części regulacje niemieckie odpowiadały już założeniom
dyrektyw, wystarczyło tylko włączyć do stworzonych zasad regulacje w formie
dodatkowych tzw. "paragrafów a", które znajdowały zastosowanie jedynie do
zamówień o wartości przekraczającej progi określone w dyrektywach. Dziś są to
VOB/A i VOL/A. Poszerzenie zakresu dyrektyw oznaczało także konieczność
rozbudowania VOB/A i VOL/A. Nastąpiło to poprzez dodanie "paragrafów b" oraz
"paragrafów SKR", które znalazły zastosowanie do zamówień udzielanych
w sektorach użyteczności publicznej31.
W pozostałych krajach członkowskich Wspólnoty Europejskiej dziedzina
zamówień publicznych stała się przedmiotem szczegółowej regulacji tzw. pochodnego
prawa wspólnotowego w
XX wieku32. Nowe
kraje
postaci
Unii
dyrektyw od początku siedemdziesiątych lat
Europejskiej
system zamówień publicznych
zaczęły tworzyć w okresie przedakcesyjnym, w większości z nich pierwsze przepisy
sięgają lat dziewięćdziesiątych.
1.3. System zamówień publicznych w Polsce międzywojennej
Okres międzywojenny, tj. lata 1918-1939 dla Polski, która dotychczas była pod
zaborami, to okres odzyskanej niepodległości, a w związku z tym, zawirowań różnej
natury, przede wszystkim politycznych i administracyjnych. Zaistniała konieczność
ustalenia granic, które w 1919 roku, mimo iż istniał już rząd polski, nie były
określone.
31
32
Ibidem.
J. Żuk, Budowanie systemu zamówień publicznych w Polsce, Warszawa 1995, s. 5.
Widoczne były rażące zapóźnienia cywilizacyjne, w ekonomicznym sensie gospodarcza stagnacja, wolniejszy niż przed wojną, podczas zaborów, wzrost
gospodarczy, pokutujące zróżnicowanie społeczne i ekonomiczne,
spowodowane
różnymi systemami ustawodawstwa cywilnego, handlowego i skarbowego byłych
zaborców33.
Nie można było powiedzieć, że Polska stanowiła jednolity organizm
ekonomiczny. Słabe były wewnętrzne związki gospodarcze między zaborami, stąd po
odzyskaniu niepodległości okazało się, że cała infrastruktura: sieć kolejowa, drogi
lądowe i szlaki wodne nie były spójne, nie stanowiły samodzielnej całości. Państwo
polskie składało się z wielu części różniących się między sobą stanem gospodarki,
strukturą społeczną i narodową ludności oraz kulturą i tradycjami. W jego granicach
znajdowały się tereny o rozwiniętym, wielkokapitalistycznym przemyśle (Śląsk, Łódź,
Warszawa) i potencjalnym
rolnictwie (Wielkopolska, Pomorze), ale też ziemie
o rozdrobnionym rolnictwie na południu i wschodzie34.
Życie
gospodarcze
miało
charakter
żywiołowy,
istniały
przeszkody
uniemożliwiające harmonijny rozwój wszystkich części kraju. Olbrzymia część,
szczególnie południowa i wschodnia
Polski była w stanie dużego zacofania,
w związku z tym trudno było o rynki zbytu, nowe zakłady produkcyjne miały
problemy ze znalezieniem odbiorców dla swoich wyrobów. Hamowało to rozwój
inwestycji.
Należało stworzyć warunki do dostosowywania się poszczególnych gałęzi
gospodarki do nowych realiów. Niezbędne było stworzenie wielu nowych działów
produkcji,
przyspieszenie rozwoju innych, jak i
Kolejnym,
równorzędnym
zadaniem
było
odbudowa
stworzenie
już
istniejących.
jednolitej
sieci
komunikacyjnej. Należało wybudować własny port morski.
Nierównomierne było szkolnictwo. Różnice w poszczególnych częściach Polski
wynikały z odmiennej tradycji szkolnej poszczególnych zaborów. W niektórych
miejscach panował analfabetyzm, w innych żywo rozwijała się działalność kulturalna
i oświatowa.
33
34
Z. Landau, J. Tomaszewski, Zarys historii gospodarczej Polski 1918-1939, Warszawa 1971, s. 39.
Ibidem, s.52.
Wyraźne i silne były różnice administracyjne i prawne, co sprzyjało
utrzymywaniu się odrębności dzielnicowych, ponieważ w okresie rozbiorów, każdy
zaborca posiadał inny system administracyjny i prawny, a co za tym szło inne
ustawodawstwo.
W Królestwie stosowany był kodeks cywilny Napoleona, częściowo zastąpiono
go kodeksem cywilnym i ustawami: hipoteczną i o prawie majątkowym Królestwa
Polskiego. Obowiązywał tu, tak jak w zaborze rosyjskim, rosyjski kodeks karny.
W zaborze austriackim obowiązywało ustawodawstwo austriackie, w zaborze pruskim,
ustawodawstwo pruskie35.
Odmienna
była
administracja,
odmienne
ustawodawstwo
podatkowe.
Ujednolicenie prawa i administracji nie było sprawą łatwą. Odbudowa i przebudowa
państwa polskiego była priorytetem. Należało też reorganizować lub budować od
podstaw
system
szkolnictwa,
odbudowywać
i
uruchamiać
koleje,
drogi.
W końcu marca 1919 roku przedłożono Sejmowi pierwszy projekt planu
wydatków i dochodów państwa, a do tego czasu rząd prowadził praktycznie
gospodarkę bezbudżetową. Kolejne powstające projekty budżetów przewidywały
olbrzymie deficyty. Zakładane dochody wpływały w małej części, wydatki przerastały
budżetowe możliwości. Sprzyjały temu brak doświadczenia administracji skarbowej
oraz częste zmiany na stanowisku ministra skarbu.
Przepływ dokumentów był niedbały, akty wykonawcze spływały z ministerstw
z kilkumiesięcznym opóźnieniem.
Wydatki państwowe pokrywano z dwóch podstawowych źródeł. Były to
kredyty zaciągane w Polskiej Krajowej Kasie Pożyczkowej oraz pożyczki
wewnętrzne, które mogły być, ze względu na stan gospodarki w kraju - niewielkie
i zagraniczne,
z których kolejni ministrowie skarbu najczęściej
korzystali.36
Rok 1921 to dla młodego państwa polskiego okres pokojowego rozwoju,
do połowy 1923 roku - pomyślnej koniunktury gospodarczej, która w połowie tego
roku zaczęła pogarszać się, by w 1924 roku przerodzić się w kryzys, trwający
do 1926 roku. Lata następne przyniosły ożywienie, by pod wpływem różnych
35
36
Ibidem, s. 55.
Ibidem, s. 62-63.
niekorzystnych wydarzeń rynkowych przemienić stan gospodarki w wielki kryzys,
który trwał od 1929
do 1933 roku. Wyraźne ożywienie gospodarcze nastąpiło
w drugiej połowie 1935 roku37.
W tle tych wydarzeń jest zadłużony Skarbiec, zawieruchy polityczne, zmiany
gabinetowe i interesy kolejnych ekip rządzących. Przedstawienie ewolucji
gospodarczej Polski tego okresu jest konieczne i bardzo ważne, ponieważ sytuacja
ekonomiczna ma zawsze olbrzymi, wręcz decydujący wpływ na pozostałe aspekty
funkcjonowania państwa, tworzenia się jego systemu administracyjno – prawnego.
Wrażenie tymczasowości, jakie musiało tym wydarzeniom towarzyszyć,
pociągało za sobą również niestabilność prawną, nadużycia, korupcję i złe,
niegospodarne zarządzanie środkami publicznymi, ich marnotrawienie.
Usiłowano temu, mimo wszystko zaradzić, poprzez próby tworzenia
odpowiednich ustaw i rozporządzeń. Regulacje prawne dotyczące wydatkowania
środków publicznych tworzono z wielkim trudem, kolejne gabinety zdawały sobie
sprawę z braku przepisów, które dawałyby ramy i ułatwiałyby oszczędne, bo
gospodarne i celowe zakupy dostaw i robót zamawianych przez państwo.
Należało stworzyć akt prawny o zamówieniach publicznych, który zawierałby
odpowiednie przepisy.
Stworzono pierwszą w Polsce ustawę o zamówieniach publicznych.
Są materiały archiwalne w postaci publikacji, które to potwierdzają: Dziennik Ustaw
Nr 19 z dnia 24 marca 1933 roku w pozycji 127 zawiera opublikowaną ustawę z dnia
15 lutego 1933 roku „o dostawach i robotach na rzecz Skarbu państwa, samorządu
oraz
instytucyj
prawa
publicznego”,
którą
podpisał
ówczesny
Prezydent
Rzeczypospolitej Ignacy Mościcki. W artykule 1 tej ustawy istnieje zapis: „Rada
Ministrów ustala w drodze rozporządzenia sposoby i warunki udzielania zamówień na
dostawy i roboty oraz przyjmowanie dokonanych dostaw i robót dla Skarbu Państwa,
samorządu terytorialnego, instytucyj prawa publicznego, zakładów i przedsiębiorstw
państwowych, tudzież dla zakładów i funduszów przez Państwo zarządzanych…”38.
37
38
Ibidem, s. 57-58.
Dz. U. R. P. z 1933 r., Nr 19, poz. 127, Ustawa z dnia 15 lutego 1933 r. o dostawach i robotach na rzecz
Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego.
Brakowało jednak szerszych doświadczeń związanych z funkcjonowaniem tej
ustawy w tym okresie, ponieważ zawirowania polityczne, ciągłe zmiany gabinetowe,
brak porozumień między poszczególnymi resortami, przyczyniły się do tego, że
ówczesna Rada Ministrów rozporządzenie wykonawcze do niej przyjęła dopiero
29 stycznia 1937 roku39.
Rozporządzenie
to
dotyczyło
zamówień
Skarbu
Państwa,
samorządu
terytorialnego, instytucji prawa publicznego, Polskiej Poczty, Telegrafu i Telefonu,
Polskich Kolei Państwowych, a także innych zakładów i funduszy zarządzanych przez
państwo, za wyjątkiem monopoli i przedsiębiorstw prywatnych. Zapisano w nim
również przedsiębiorstwa (np. w stanie upadłości) oraz osoby ( karane i in.), którym
nie wolno było udzielić zamówienia publicznego. Wymieniono tryby udzielania
zamówień publicznych: przetarg pisemny – ofertowy nieograniczony lub ograniczony,
przetarg ustny, zamówienie z wolnej ręki, zakup
bezpośredni
ze
zwykłym
rachunkiem.
Wielu profesjonalistów ocenia to rodzime rozwiązanie prawne jako bardzo
ciekawe, a nawet jako wzorcowe40. Istnieją też opinie, że obecne dyrektywy unijne są
w swej normatywności zbliżone do tej ustawy.
Pojawia się jednak pytanie czy nie słuszniejsze i praktyczniejsze, bo łatwiejsze
do wdrożenia i stosowania jest rozwiązanie niemieckie, które nie naraża systemu
zamówień publicznych na przedłużające się w czasie procedury ustawodawcze.
Doświadczenia polityczne, ciągłe zmiany rządów tak Niemiec po pierwszym ich
zjednoczeniu, jak i kolejnych Polski, po odzyskaniu niepodległości w 1918 roku,
również obecnie, wskazują na słuszność polityki gospodarczej w zakresie zamówień
publicznych Niemiec.
W 1933 roku stworzono w Polsce ustawę, która tak naprawdę, miała słuszne
założenia, ale nie zdążyła sprawdzić się, ponieważ pierwsze i jak się okazuje jedyne
wydane rozporządzenie wykonawcze do niej, wydano w 1937 roku, tuż przed
wybuchem II wojny światowej. Mimo to zasługuje na szczególną uwagę
39
Dz. U. R. P. z 1937 r., Nr 13, poz. 93, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1937 r. o dostawach
i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego.
40
P. Świątecki, Ustawa o zamówieniach publicznych po nowelizacjach. Praktyczny komentarz, Zielona Góra,
2002, s. 11-12.
i przeanalizowanie, ponieważ - jak już wspomniano - była pierwszym aktem
prawnym, dotyczącym systemu zamówień publicznych, stworzonym w Polsce po
odzyskaniu niepodległości41.
Ponadto
wszystko,
obecnie
niektórzy
zainteresowani,
nie
znajdując
w obowiązującej dzisiaj ustawie Prawo zamówień publicznych odpowiedzi na
nurtujące ich problemy, swoje wątpliwości próbują rozwiać, uciekając się do
rozporządzeń wykonawczych ustawy przedwojennej, mimo że została ona uchylona.
Powstają nieformalne „krążące po internecie” wzorce, wykorzystywane przez
nieświadomych zainteresowanych, którzy w konsekwencji obecnie obowiązujące
prawo źle interpretują, a wirtualne informacje traktują jako właściwe i obowiązujące.
Jest to zjawisko bardzo popularne, przyczyniające się jako jedno z wielu, do
problemów z wdrożeniem systemu zamówień publicznych w Polsce. Dla przykładu:
nie istnieją w obecnie obowiązującej ustawie Prawo zamówień publicznych przepisy,
które nakazują „lakowanie kopert”. Nie użyto ani razu żadnego z tych wyrazów,
tj. wyrazu „koperta” czy wyrazu „lakowanie” i wyrazów pochodnych od nich razem
czy z osobna.
Strach przed odpowiedzialnością, dla wielu zainteresowanych - novum
legislacyjne, a co za tym idzie , często „nadinterpretacja” oceny wydarzeń i prawa,
powodują, że osoby fizyczne i prawne, zobowiązane do stosowania tego prawa,
wykorzystują to, już nie obowiązujące (w przedwojennym rozporządzeniu z 1937
roku, w & 22 istnieje zapis o obowiązku „lakowania kopert” 42), którego nie należy
stosować i dla zabezpieczenia oferty, asekurując się, żądają „lakowania koperty”.
Obecnie obowiązująca ustawa nie mówi nic na ten temat, bezsensownym więc jest
takie, kłopotliwe, często stawiane przez „zamawiających” „wykonawcom” żądanie.
Podobnie jest z warunkiem udostępniania oferentom „urzędowych kosztorysów
prócz cen, które stanowią tajemnicę urzędową” w & 10 przedwojennej ustawy43.
Obecnie wyraźnie mówi się o jawności, która jest jedną z podstawowych zasad
41
H. Zalewski, Zamówienia Publiczne w praktyce, Gdańsk 1995, s.131.
Dz. U. R. P. z 1937 r., Nr 13, poz. 93, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1937 r. o dostawach
I robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego, Rozdział II, & 22, pkt 1.
43
Ibidem, & 10.
42
ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, nakazaną art. 1, ust. 144
oraz udzielania zamówień publicznych, nakazaną art. 8 ust. 1 ustawy Prawo zamówień
publicznych45, z zastrzeżeniem jakie niosą za sobą przepisy art. 8 ust. 2 i 3
o „tajemnicy przedsiębiorstwa”. Sytuacja podobnie wygląda jak w przypadku „kopert”
i „lakowania” ich, wzorowaniu się na przepisach dawno nieaktualnych w celu
asekurowania się przed korupcją, a także przed podejrzeniem o nią.
Należy jednak wyraźnie przeciwstawić się takim zachowaniom, ponieważ
założeniem przepisów ustawy jest: wybór „najkorzystniejszej oferty”, o czym mówi
art. 2, pkt 5, a też pośrednio inne zapisy obecnej ustawy46, z zachowaniem obowiązku
celowego, gospodarnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych,
wynikającego z art. 35, ust. 3, pkt 1 wspomnianej ustawy o finansach publicznych47.
Wszystko to optuje za m. in. zasadą jawności. Zwalczanie korupcji należy pozostawić
organom ścigania.
Wspomnianym zasadom zachowania obowiązku celowego, gospodarnego
i oszczędnego wydatkowania środków publicznych nie sprzyjają również wyraźnie
określone w przedwojennym rozporządzeniu do ustawy48 (ale też „na wzór” i w tej,
z 10 czerwca 1994 roku49, z późniejszymi dwukrotnymi nowelizacjami), „preferencje
krajowe”. Zapis ten, znajdujący się w wymienionych aktach prawnych, koliduje
z wszelkimi zasadami racjonalnego wydatkowania środkami publicznymi.
Są to zasady wszystkich uregulowań prawnych, nie tylko tych związanych
bezpośrednio z systemem zamówień publicznych, mowa tu o aktach prawnych
towarzyszących wspomnianym ustawom o zamówieniach publicznych: o finansach
publicznych, o naruszeniu dyscypliny budżetowej, o zwalczaniu nieuczciwej
konkurencji i innych.
Naturalnym zachowaniem jest preferowanie oferentów krajowych, ale również
naturalnym jest i jedynie słusznym oszczędne wydatkowanie środków publicznych,
44
Dz. U. z 2005 roku, Nr 169, poz. 1420, Ustawa o finansach publicznych.
Dz. U. z 2007 roku, Nr 223, poz. 1655, Ustawa Prawo zamówień publicznych.
46
Ibidem.
47
Dz. U. z 2005 roku, Nr 169, poz. 1420, Ustawa o finansach publicznych.
48
Dz. U. z 1937 roku, Nr 13, poz. 92, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1937 r. o dostawach
i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego.
49
Dz. U. z 1994 rok,u Nr 76, poz. 344, Ustawa o zamówieniach publicznych.
45
a temu ograniczanie się do rynku krajowego, nie służy. W mentalności decydentów
jednak pokutuje słuszność „pierwszych”, nie zweryfikowanych często przez nich,
zapisów. „Preferencje krajowe” to preferencje dla rodzimych, więc „odpowiednich”
wykonawców, nie ułatwia to jednak wyłonienia „najkorzystniejszej oferty”.
1.4. Okres PRL
Po drugiej wojnie światowej akty prawne, które miały zastosowanie przed
wojną zastąpione zostały „ustawą o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa,
samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych” z dnia 18 listopada 1948 roku50.
Z przyczyn politycznych wprowadzona była centralnie zarządzana gospodarka
państwowa. System ten oparty był w szczególności na dyspozycjach Komisji
Planowania przy Radzie Ministrów. Centralne planowanie eliminowało w sektorze
dostaw, usług i robót budowlanych gospodarkę rynkową. Oznaczało to, że
zamawiający czyli wydatkujący środki publiczne, z góry mieli wyznaczonych
wykonawców dostaw, usług i robót budowlanych.
Przyjęta regulacja prawna dyskryminowała sektor prywatny. Zamówienia
publiczne były tu dostępne tylko i wyłącznie wtedy, gdy jednostki gospodarki
uspołecznionej nie mogły ich zrealizować. Państwo prowadziło politykę, w której
własność prywatna nie była traktowana jako równoprawna, a sektor prywatny miał
w gospodarce narodowej charakter marginalny.
W 1957 roku przyjęto nową, prawnie zmienioną „ustawę o dostawach,
robotach i usługach na rzecz jednostek państwowych” z dnia 28 grudnia 1957 roku51.
Przemysł był własnością państwa. Strony „zamawiający” i „oferent”
(„wykonawca”), zawierające umowę były partnerami posiadającymi wspólny cel,
reprezentowały, choć każda z innej płaszczyzny, interes państwa.
Nie
istniały
warunki,
by
zamawiający
mieli
możliwość
wyboru
najkorzystniejszej oferty. W efekcie nie było idei współzawodniczenia, rywalizacji
50
Dz. U. z 1948 r., Nr 63, poz. 494, Ustawa o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz
niektórych kategorii osób prawnych.
51
Dz. U. z 1957 r., Nr 3, poz. 7, Ustawa o dostawach, robotach i usługach na rzecz jednostek państwowych.
w celu zdobycia kontraktu,
rachunku
zysków,
wynikającego
z
udziału
w kontraktach gospodarczych z jednostkami budżetowymi lub rachunku strat,
wynikającego z nie uczestniczenia w takich kontraktach.
Nie było dystansu pomiędzy stronami transakcji, ponieważ administracja
rządowa nie miała na uwadze, nie starała się uzyskać jak najkorzystniejszą – pod
względem kryterium ceny i jakości – umowę, natomiast dostawca nie miał na uwadze
robienia interesów z administracją rządową w celu (jak to ma dzisiaj, w warunkach
rynkowych miejsce) odniesienia korzyści finansowych.
Różnice stanowisk pomiędzy stronami rozwiązywano poprzez obopólne
porozumienie. Nie
pojawiały
się
rzeczywiste
spory,
które
wymagały
rozstrzygnięcia przez trzecią, o arbitralnym charakterze, stronę. W 1983 roku ustawę
z 1957 roku uchylono52.
W międzyczasie ministrowie poszczególnych resortów (wzorując się na
polityce gospodarki rynkowej Zachodu) wprowadzali branżowe regulacje prawne
dające możliwość składania ofert przez wykonawców. Przykładem tego jest branża
podlegająca Ministrowi Budownictwa, gdzie obowiązkiem było ogłaszanie przetargów
budowlanych. Mimo rozporządzeń unieważniano przetargi bez podania przyczyny,
ponieważ prawo tego nie zabraniało, a jego przepisy były niespójne i zróżnicowane,
uczestnicy postępowania natomiast nie byli równoprawnymi stronami.
Nie było mowy o definiowaniu pojęcia zamówień publicznych.
Po 1989 roku, przechodzenie z centralnie sterowanej gospodarki państwowej
do gospodarki rynkowej, zmiana ustroju socjalistycznego na demokratyczny,
doprowadziły do pojawienia się nowych lub do odwoływania się do już istniejących
przedwojennych idei, dotyczących sposobu nabywania towarów usług i robót
budowlanych przez polską administrację rządową i na nowo powołaną administrację
samorządową.
Opracowała Maria Anna Tumińska
- wieloletni doradca - konsultant zamówień publicznych,
- członkini Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Konsultantów Zamówień Publicznych
przy Krajowej Izbie Gospodarczej z siedzibą w Warszawie.
www.zamowieniapubliczne-tuminscy.pl
52
Zasady udzielania zamówień publicznych w Polsce, pod red. J. Krakowiaka, Warszawa 1994, s. 1.