zobacz wstęp
Transkrypt
zobacz wstęp
Wprowadzenie Prawo jest ważnym elementem funkcjonowania nowoczesnego państwa, ponieważ daje pewność – zarówno administrującym, jak i podmiotom administrowanym – co do tego, jakie reguły postępowania powinny być zachowane w relacjach obywatel – państwo. Należy zdać sobie sprawę, że prawo tworzy schematy działania administracji, dając wyraz porządku i ładu panującego w demokratycznym społeczeństwie1. Zasada państwa prawnego wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Normy te powinny realizować założenia leżące u podstaw porządku konstytucyjnego w Polsce i strzec tego zespołu wartości, który wyraża Konstytucja2. Stanowienie prawa stanowi problem nauki administracji i prawa administracyjnego. Ustawa jest bowiem jednym z instrumentów, za pomocą którego administracja wykonuje nałożone na nią zadania. Administracja przygotowuje również ustawy, a więc także w części stanowi prawo, nie w znaczeniu formalnym, ale materialnym3. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego powinny odpowiadać powszechnie uznawanym regułom postępowania legislacyjnego (powinny być odpowiednio skonstruowane, zawierać jasną i zrozumiałą treść oraz powinny być umieszczone w odpowiednim miejscu aktu normatywnego)4. Tworzenie prawa przez administrację publiczną jako obszar badawczy ma wielowymiarowy charakter z punktu widzenia nauki5. Z punktu widzenia nauki administracji i prawa administracyjnego należy to zjawisko ocenić o wiele szerzej, aniżeli tylko przez pryzmat zadań prawotwórczych, powierzonych przez Konstytucję lub inne akty prawa, bowiem należy je ocenić również z punktu widzenia racjonalności tej sfery działalności administracji, która jednocześnie stanowi środek służący jej działalności. W przepisach prawnych nie można jedynie dostrzegać przedmiotu wobec którego Nauka administracji, red. B. Kudrycka, B. Guy Peters, P.J. Suwaj, Warszawa 2009, s. 254. 2 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010, e-publikacje, adres: http://www.trybunal.gov.pl/index2.htm 3 E. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2005, s. 276. 4 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010, e-publikacje, adres: http://www.trybunal.gov.pl/index2.htm 5 Nauka administracji, red. B. Kudrycka, B. Guy Peters, P.J. Suwaj, Warszawa 2009, s. 253. 1 9 Wprowadzenie stosowane są techniki racjonalizatorskie, ale również instrument urzeczywistniania państwa prawa6. Podkreślić należy, iż prawo jest niezwykle ważną kategorią z punktu widzenia ogólnie rozumianej administracji publicznej, bowiem z jednej strony jest podstawą jej organizacji i działania, z drugiej zaś, środkiem służącym realizacji nałożonych na nią zadań. W tym podstawowym kontekście, prawo jest najczęściej ujmowane jako jeden z czynników kształtujących administrację publiczną, która, w ujęciu większości współczesnych państw, powinna działać według sprecyzowanych schematów7. Najczęściej prawotwórcza działalność administracji kojarzona jest z tworzeniem prawa miejscowego, a w następnej kolejności z tworzeniem aktów wykonawczych do ustaw oraz tworzeniem aktów wewnętrznych. Niestety, niewielką wagę przywiązuje się do udziału administracji, zwłaszcza rządowej, w procesie stanowienia ustaw, a wydaje się, że jej wpływ na proces legislacyjny jest coraz większy i zasadnym jest zwrócenie szczególnej uwagi na przedmiotową tematykę8. Wskazane jest, aby tworzenie prawa było elementem wykształcenia urzędniczego, i to nie tylko urzędników ministerialnych, ale również innych, którzy często przygotowują akty normatywne, na przykład akty prawa miejscowego czy też akty wewnętrzne. Wymaga to pewnego niezbędnego zasobu wiedzy na temat stanowienia prawa9. Należy zdać sobie sprawę, że proces stanowienia prawa stał się przedmiotem refleksji naukowej, dotychczasowa literatura z zakresu legislacji administracyjnej zajmuje się technicznymi aspektami norm prawnych (komentarze do zasad techniki prawodawczej) natomiast obecnie koniecznym jest zwrócenie również uwagi na uwarunkowania społeczne procesu tworzenia prawa10 (jawność tworzenia prawa – znaczenie informacji i informatyki w procesie tworzenia prawa) w tym na szczególne miejsce, jakie zagadnienia legislacji administracyjnej powinny znaleźć we współczesnym modelu edukacji prawniczej i administracyjnej. Skoro przyjmujemy, że prawo spełnia określone funkcje w zakresie kształtowania stosunków społecznych, to jest niezbędne, aby adresaci norm prawnych uzyskiwali pełne informacje o tych normach w formie i w sposób prawnie uregulowany11, zagadnienie to musi być odpowiednio eksponowaE. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2005, s. 285. Nauka administracji, red. B. Kudrycka, B. Guy Peters, P.J. Suwaj, Warszawa 2009, s. 254. 8 Ibidem, 256. 9 E. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2005, s. 276. 10 Ibidem, 272. 11 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2001, s. 137. 6 7 10 Wprowadzenie ne w ramach legislacji administracyjnej. Na znaczenie informacji i informatyki w procesie stanowienia prawa zwraca uwagę E. Knosala: „duża liczba norm prawnych wymaga systematyzacji i uporządkowania, ma to istotne znaczenie z punktu widzenia dostępności prawa, jak i wymogów wynikających z potrzeb automatycznego przetwarzania danych”12, A. Zoll „w Polsce łamane jest permanentnie prawo obywatela do dobrze funkcjonującego państwa, w tym przede wszystkim do dobrej legislacji. Przestrzeganie tego prawa warunkuje przestrzeganie prawa obywatela do posiadania informacji o obowiązującym porządku prawnym”13. Jednym z podstawowych obowiązków administracji jest zapewnienie jawności prawa, zarówno aktów prawnych stanowionych przez władzę ustawodawczą, jak i samą administrację14. Znaczenie informacji i informatyki w procesie stanowienia prawa staje się w XXI wieku wyznacznikiem nie tylko dobrej legislacji ale także urzeczywistniania obywatelskiego prawa do informacji, w tym do informacji w procesie stanowienia prawa. Niniejsze opracowanie Legislacja administracyjna – studium z zakresu nauki administracji i prawa administracyjnego jest próbą ujęcia zagadnień legislacji administracyjnej, z uwzględnieniem w jednym opracowaniu podstaw teoretycznych dotyczących stanowienia prawa, zasad techniki prawodawczej, znaczenia informacji i informatyki w procesie stanowienia prawa oraz modelu edukacji legislacyjnej. Celem opracowania jest przedstawienie przyjętego w Polsce modelu stanowienia prawa i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy obecny model pozwala w pełni na realizację zasad wynikających z wymogów Unii Europejskiej, dotyczących lepszego stanowienia prawa z uwzględnieniem w szczególności znaczenia informacji i informatyki w procesie stanowienia prawa oraz edukacji legislacyjnej. Oryginalność opracowania przejawia się w tym, że stanowi o zagadnieniach legislacji administracyjnej w szerokim zakresie, skupiając w jednym opracowaniu większość niezbędnych wiadomości z zakresu legislacji. Opracowanie składa się z IV rozdziałów. Pierwszy rozdział „Tworzenie prawa” zawiera teoretyczno-prawną analizę zagadnień dotyczących tworzenia prawa uwzględniając znaczenie planu i planowania w procesie tworzenia prawa. Rozdział II „Legislacja administracyjna” zawiera prawną analizę legislacji administracyjnej, uwzględniając legislację w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, kierunki zmian w procesie stanowienia prawa i kwestię edukacji legislacyjnej. Rozdział III „Technika prawodawcza” zaE. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2005, s. 294. A. Zoll, Dostęp do informacji prawnej jako prawo obywatelskie [w:] Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006, s. 21-22. 14 W. Taras, Prawny obowiązek informowania obywateli przez organy administracji państwowej, Pi P 1988, nr l. 12 13 11 Wprowadzenie wiera teoretyczno-prawną analizę zagadnień dotyczących wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Rozdział IV „Informacja i informatyka w procesie stanowienia prawa” zawiera teoretyczno-prawną analizę zagadnień dotyczących informacji w procesie stanowienia prawa, w tym uwzględnienia rozwiązań informatycznych (w tym zwraca się uwagę na najnowsze propozycje dotyczące m.in. Rządowego Systemu Informacji procesu legislacyjnego). W celu znalezienia odpowiedzi na stawiane w pracy pytania zastosowano metodę analityczno-dogmatyczną – analizie poddane zostały obowiązujące regulacje prawne dotyczące problematyki będącej przedmiotem opracowania. W podsumowaniu pracy przedstawiona została próba odpowiedzi na postawione w pracy pytania. 12